Ciencia Jurídica

Universidad de Guanajuato
División de Derecho, Política y Gobierno
Departamento de Derecho
Año 3, núm. 6
P. 69

EL PRINCIPIO JURÍDICO-POLÍTICO DE LA DIVISIÓN DEL PODER

Y LOS ÓRGANOS CONSTITUCIONALES AUTÓNOMOS

The juridical and political principle of division of power

and constitutional autonomous organisms

Juan Antonio RODRÍGUEZ CORONA1

A la memoria siempre grata de mis abuelos

David Corona y J. Apolinar Rodríguez.

Sumario:
I. Introducción. II. Perspectiva histórico-política del principio de división de poder. III. División del
Poder vs Órganos Constitucionales Autónomos. IV. Los Órganos Constitucionales en México y su
evolución constitucional. V. Conclusiones.

Resumen: La existencia del principio de división del poder en toda Constitución implica
que éste se divide para su ejercicio en tres funciones que caracterizan al Estado moderno, a
saber: legislativa, ejecutiva y judicial. Sin embargo, en nuestro país, con la multiplicación de
órganos constitucionales autónomos se asoma lo que podría ser una crisis entre éstos y aquél.
El reto de armonizar las potestades conferidas a los poderes constituidos con las facultades
que se les confieren a las autonomías constituye, sin duda, uno de los compromisos de nuestro
constitucionalismo contemporáneo.

Palabras clave: Estado, Constitución, División de poderes, Poderes constituidos, Órganos

constitucionales autónomos.

Abstract: In every Constitution, the existence of the principle of division of power implies its
dissection in three functions that characterize the modern state, namely: legislative, executive
and judicial. Nevertheless, the proliferation of constitutional autonomous organisms in our
country raises the possibility of a crisis among these and the former. It is a challenge of modern
constitutionalism to harmonize the attributions bestowed upon the constitutional branches
with those vested in autonomous bodies.

Keywords: State, constitution, division of powers, constitutional branches, constitutional

autonomous bodies.

1
 Profesor  de  la  División  de  Derecho,  Política  y  Gobierno  de  la  Universidad  de  Guanajuato.

Fecha de recepción: 6 de agosto de 2014

Fecha de aprobación: 14 de octubre de 2014
 Juan Antonio Rodríguez Corona

I.INTRODUCCIÓN

Se  ha  decidido  que  el  viejo  Leviatán  entre  al  quirófano  y  se  le  practique  una  cirugía  que  le  
SHUPLWDVHUYHUGDGHUDPHQWHH¿FD]\FXPSOLUFRQORVSURSyVLWRVTXHMXVWL¿FDQVXH[LVWHQFLD
Así,  el  concepto  y  estructura  del  Estado  —herencia  del  siglo  XVIII—,  se  encuentra  inmer-­
so  en  una  vorágine  de  ajustes  y  cambios  que  bien  a  bien  nadie  puede  prever  cómo  habrá  
GH SODVPDUVH VX WUD]R ¿QDO 8QR GH ORV SLODUHV FRQVWLWXWLYRV GHO (VWDGR PRGHUQR ²KR\
a  debate—,  es  el  principio  de  división  del  poder.  Se  reconoce  que  su  esencia  data  desde  
HOSHQVDPLHQWRJUHFRODWLQR\VHLQVWLWXFLRQDOL]yDSDUWLUGHOD5HYROXFLyQ)UDQFHVDFRPR
conquista   política   de   la   burguesía   revolucionaria.  A   partir   de   entonces,   prácticamente   en  
WRGR2FFLGHQWHQRH[LVWHXQD&RQVWLWXFLyQTXHQRORSUHYHDD¿QGHTXHSUHFLVDPHQWHSRU
la  proyección  de  un  poder  político  fragmentando,  se  logre  tutelar  la  libertad  de  la  persona  
humana.  Empero,  en  las  últimas  décadas  esta  tesis  se  encuentra  en  crisis.  La  causa  es  la  apa-­
rición  —vía  reforma  constitucional—,  de  un  elenco  de  instituciones  u  órganos  denominados  
“constitucionalmente autónomos”(VGHFLUHVWiQHQODSURSLD&RQVWLWXFLyQSHURJXDUGDQ
celosa  autonomía  respecto  de  los  poderes  constituidos,  los  cuales  por  cierto,  representaban  
hasta  no  hace  mucho  el  recipiente  natural  de  las  funciones  clásicas  en  la  que  se  desenvuelve  
HOSRGHUSROtWLFRGHO(VWDGR+R\HVWR\DQRHVDVt¢&yPRVHH[SOLFDODDSDULFLyQ\PXOWL-­
plicación  de  estos  órganos  en  nuestro  sistema  constitucional?  ¿Qué  atribuciones  se  les  han  
HQFRPHQGDGR"¢4XpYtQFXORMXUtGLFRSROtWLFRWLHQHQFRQORVSRGHUHVFRQVWLWXLGRV"¢&yPR
DUPRQL]DUVXH[LVWHQFLD\SRWHVWDGHVIUHQWHDORVSRGHUHVHMHFXWLYROHJLVODWLYR\MXGLFLDO"
A  la  respuesta  de  cada  una  de  estas  interrogantes  se  encamina  esta  modesta  colaboración.  
6LORVH[SHUWRVGHHVWRVWHPDVHQFXHQWUDQDOJXQDOX]HQHOODVHODXWRUVHVHQWLUiVDWLVIHFKR
con  su  tarea.

II. PERSPECTIVA HISTORICO-POLÍTICA DEL PRINCIPIO DE DIVISIÓN DE PODER

$ULVWyWHOHVIXHTXLHQH[SUHVyODQHFHVLGDGGHGLYLGLUHOSRGHUSROtWLFRGHVGHVXPL-­
UDGRUGHOD&LXGDG(VWDGRHQOD*UHFLDDQWLJXD6LJORVGHVSXpV\DFRQODFUHDFLyQ
GHO(VWDGR0RGHUQRpVWHVHGLYLGLySUHFLVDPHQWHHQWUHVSRGHUHVD¿QGHSUR\HFWDU
XQHTXLOLEULRHQWUHODVGLVWLQWDVIXQFLRQHVGHO(VWDGR\FRQHOORJDUDQWL]DUODVDQD
70
UHODFLyQHQWUHHOSRGHUWHPSRUDO\ORVJREHUQDGRVD¿QGHGLOXLUHQORSRVLEOHHO
fantasma  del  absolutismo  político.2
Francia daría puntual cuenta de este histórico hecho. El espíritu insurgente y liberal de
su burguesía —inspirado en Montesquieu, Voltaire, Diderot, Rousseau, D´Alambert, entre
otros destacadísimos liberales—, cristalizaría de manera categórica e inequívoca en el prin-
cipio de división del poder como único medio de acabar con el poder absoluto del Monarca.
Así, la Asamblea Nacional Constituyente, en su sesión de 18 de agosto de 1789, determinó

2
“Locke encontró las garantías constitucionales de la limitación del poder estatal en la famosa doctrina de la
separación de poderes. Ya los griegos habían hecho distinciones en la actividad estatal, subrayando que ésta
no era unitaria, sino que tenía aspectos diferentes. Así, Aristóteles señalaba que una cosa era la actividad
deliberativa de las asambleas y otra la ejecución de sus órdenes. Ahora bien, Locke, constitucionaliza la di-
visión o distinción de las actividades del estado, es decir, establece diversos organismos especializados para
cada una de las actividades que, según él, son tres; a saber: el poder legislativo, el poder ejecutivo y el poder
federativo. GINER, Salvador, Historia del pensamiento social, Ediciones Ariel, Barcelona, España, 1966, pp.
271-272.
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 El principio jurídico-político de la división del poder y los
órganos constitucionales autónomos

—a propuesta del Conde de Mirabeau—,3 que la declaración de Derechos sería parte de la

nueva Constitución francesa y, en su correspondiente sesión del 27 del propio mes, aprobó
la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano, la cual en su artículo XVI esta-
blecería lo siguiente: “Toda sociedad en la cual la garantía de los derechos no esté asegurada,
ni determinada la separación de los poderes, carece de constitución”.
(QHVWHWUiQVLWRQXHVWUD&DUWD3ROtWLFD²VLJXLHQGRODWUDGLFLyQGHOSHQVDPLHQWROLEHUDO
burgués—,  prevé  en  su  artículo  49  que  el  “Supremo Poder de la Federación se divide para su
ejercicio en Legislativo, Ejecutivo y Judicial. No podrán reunirse dos o más de estos Poderes
en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un individuo, salvo el
caso de facultades extraordinarias al Ejecutivo de la Unión, conforme a lo dispuesto en el
artículo 29. En ningún otro caso, salvo lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo 131, se
otorgarán facultades extraordinarias para legislar”;;4HVWRVLJQL¿FDTXHHO&RQVWLWX\HQWH2UL-­
JLQDULRDGRSWyFRPRSULQFLSLREiVLFRGHRUJDQL]DFLyQGHOSRGHUSROtWLFRODFOiVLFDGLYLVLyQ
de  funciones  propuesto  por  el  pensamiento  revolucionario.  Empero,  este  postulado  que  en  
principio  reconoce  sus  raíces  en  la  indispensable  necesidad  de  limitar  el  poder  político  y,  
con  ello,  establecer  un  dique  a  favor  de  la  libertad  del  individuo,  hoy  enfrenta  diversos  retos  
que  en  su  origen,  como  resulta  natural  y  comprensible,  jamás  fueron  considerados.
3RUQXHVWUDSDUWHUHIUHQGDPRVODWHVLVTXHH[SOLFDTXHODGLYLVLyQGHOSRGHUS~EOLFRQR
KDVLGRQLHV²SDUDGHFLUORHQSDODEUDVGH7HQD5DPtUH]²“un principio doctrinario, lo-
grado de una sola vez y perpetuado inmóvil; sino una institución política, proyectada en la
Historia”HQWDOVHQWLGRHQWRGRHOPHFDQLVPRFRQVWLWXFLRQDOTXHH[SOLFDQXHVWURVLVWHPD
jurídico,   podemos   advertir   cómo   es   que   no   son   pocos   los   supuestos   en   que   se   vinculan  
GLVWLQWDVSRWHVWDGHVS~EOLFDVGHORVWUHVSRGHUHVGHOD8QLyQD¿QGHGRWDUGHHTXLOLEULR\
H¿FDFLDSOHQDXQGHWHUPLQDGRDFWRMXUtGLFRFRQVWLWXFLRQDO
Se sabe pues que no existe preeminencia jurídica de un poder respecto de otro; sin em-
bargo, en los hechos, esto dista mucho de ser así, puesto que es fácil registrar cómo es que
no son pocos los procesos jurídicos en los que se presenta —en esta lógica de pesos y con-
trapesos—, mayor relieve de una función en contraste con otra. A modo de ejemplo, puedo
citar la aprobación del presupuesto de egresos de la federación; a mi parecer, en este acto
existe a favor de la Cámara de Diputados un poder de decisión que —a título de facultad
exclusiva—, claramente subordina desde el punto de vista jurídico y político no sólo al Poder
Ejecutivo sino al Estado en su conjunto, en virtud de que es precisamente con la aprobación 71

3
 “…Ya  en  la  sesión  del  23  de  junio,  el  rey  había  ordenado  a  los  representantes  populares  separarse  inmediata-­
PHQWH(QDTXHOLQVWDQWHVROHPQHVHHVFXFKyDO&RQGHGH0LUDEHDXTXLHQHOHYDQGRODYR]GLMR«¢4XLpQGD
esta  orden?  Vuestro  mandatario.  ¿Quién  os  da  leyes  imperiosas?  Vuestro  mandatario,  él,  que  debe  recibirlas  
GHYRVRWURVGHQRVRWURVVHxRUHVTXHHVWDPRVLQYHVWLGRVGHXQVDFHUGRFLRSROtWLFRLQYLRODEOH«´%5,6(f2
6,(55$+XPEHUWREl artículo 16 de la Constitución mexicana81$00p[LFRS
4
³/DWHVLVPH[LFDQD\TXHKDQVHJXLGRWRGDVODV&RQVWLWXFLRQHVGHHVWHSDtVVDOYRHQWDOFRPRKHPRV
VHxDODGRFRQVLVWHHQTXHQRKD\GLYLVLyQGHSRGHUHVVLQRTXHH[LVWHXQVRORSRGHUHOVXSUHPRSRGHUGHOD
)HGHUDFLyQTXHVHGLYLGHSDUDVXHMHUFLFLRDVtORTXHHVWiGLYLGLGRHVHOHMHUFLFLRGHOSRGHU&DGDUDPDGHO
SRGHU²ORVSRGHUHVFRQVWLWXLGRV/HJLVODWLYR(MHFXWLYR\-XGLFLDO²HVFUHDGDSRUODSURSLD&ODTXHOHV
VHxDODH[SUHVDPHQWHVXVIDFXOWDGHVVXFRPSHWHQFLDORTXHQRVHOHVDWULEX\HQRORSRGUiQHMHUFHU´&$5-­
BONELL,  Miguel  [coord.],  Diccionario de Derecho Constitucional,HG0p[LFR3RUU~D81$00p[LFR
W,,S
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 Juan Antonio Rodríguez Corona

de este instrumento de política económica como se salva durante toda la anualidad el gasto
público del Estado.
Otro supuesto en el que se presenta la preeminencia de un poder a diferencia de otro —en
este caso el Poder Ejecutivo sobre el Legislativo—, es precisamente en la facultad de veto; y,
en el caso del Poder Judicial de la Federación, baste decir que es precisamente en este poder
en donde reposa la defensa última de la Constitución.5
No pretendo agobiar al lector con los diversos procedimientos jurídico-constitucionales
en los que, a mi parecer, descuella un poder en sus vínculos con los otros dos; por el contra-
rio, mi propósito ha sido el dejar patente que, en efecto, el sistema de pesos y contrapesos
que en sí mismo implica la teoría de la división del poder no ha sido jamás ni lo puede ser
en modo alguno, jurídica y políticamente absoluto.6
$VtORKDPDQLIHVWDGROD6XSUHPD&RUWHGH-XVWLFLDGHOD1DFLyQHQHOVLJXLHQWHFULWHULR
TXHUHSURGX]FRin extensoSRUVXLPSRUWDQFLDWRGDYH]TXHVHSUR\HFWDGHVGHQXHVWUR$OWR
7ULEXQDOORVSULQFLSLRVTXHODGRFWULQDKDGHVDUUROODGRGXUDQWHODUJRWLHPSR

DIVISIÓN DE PODERES. EL QUE ESTE PRINCIPIO SEA FLEXIBLE SÓLO SIGNI-

FICA QUE ENTRE ELLOS EXISTE UNA COLABORACIÓN Y COORDINACIÓN EN
LOS TÉRMINOS ESTABLECIDOS, PERO NO LOS FACULTA PARA ARROGARSE
FACULTADES QUE CORRESPONDEN A OTRO PODER, SINO SOLAMENTE A
AQUELLOS QUE LA PROPIA CONSTITUCIÓN LES ASIGNA. El artículo 49 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que el Supremo Poder
de la Federación se divide para su ejercicio en Legislativo, Ejecutivo y Judicial y que no
podrán reunirse dos o más de estos poderes en un solo individuo o corporación. Sin
embargo, ha sido criterio reiterado de esta Suprema Corte que la división funcional de
atribuciones que establece dicho numeral no opera de manera rígida, sino flexible, ya
que el reparto de funciones encomendadas a cada uno de los poderes no constituye una
separación absoluta y determinante, sino por el contrario, entre ellos se debe presentar
una coordinación o colaboración para lograr un equilibrio de fuerzas y un control recí-
proco que garantice la unidad política del Estado. Como se advierte, en nuestro país la
división funcional de atribuciones no opera de manera tajante y rígida identificada con
los órganos que las ejercen, sino que se estructura con la finalidad de establecer un ade-
72 cuado equilibrio de fuerzas, mediante un régimen de cooperación y coordinación que
funcionan como medio de control recíproco, limitando y evitando el abuso en el ejercicio

5
$SDUWLUGHODUHIRUPD&RQVWLWXFLRQDOHQPDWHULDGH'HUHFKRV+XPDQRVSXEOLFDGDHQHO'2)HOGHMXQLR
GHVHPRGL¿FyHOHVTXHPDHQHOTXHORVyUJDQRVMXULVGLFFLRQDOHVGHEHQHMHUFHUHOGHQRPLQDGRFRQWURO
de  constitucionalidad.  Ergo,  a  partir  de  la  referida  fecha,  todas  las  autoridades  de  orden  público,  en  atención  
a  sus  propias  órbitas  de  competencia,  tienen  el  deber  de  promover,  proteger,  respetar  y  tutelar  los  derechos  
KXPDQRVUHFRQRFLGRVHQQXHVWUDSURSLD&RQVWLWXFLyQ\HQORV7UDWDGRV,QWHUQDFLRQHVHQORVTXH0p[LFRVHD
parte.
6
 “Las  nuevas  relaciones  entre  poderes,  desarrolladas  a  partir  de  la  alternancia,  han  estado  marcadas  por  dos  
FDUDFWHUtVWLFDVODSULPHUDFRQVLVWHHQORVGHVHQFXHQWURVHQWUHHO&RQJUHVR\HO(MHFXWLYRTXHKDQEORTXHDGR
ODVUHIRUPDVHVWUXFWXUDOHVKDQDVXPLGRODSRODUL]DFLyQSROtWLFD\HOHFWRUDO\KDQFRQYHUWLGRVXVUHODFLRQHV
en  enfrentamientos  partidarios.  La  segunda,  derivada  directamente  de  la  anterior,  es  que  ante  esa  falta  de  
FRODERUDFLyQOD6XSUHPD&RUWHGH-XVWLFLDSDXODWLQDPHQWHVHKDFRQYHUWLGRHQHOiUELWURGHORVDFWRUHVH
instituciones  políticas,  para  lo  cual  no  siempre  ha  aplicado  la  ley  de  manera  objetiva  o,  lo  que  ha  sido  aún  
PiVSROpPLFRFRQXQH[WUHPRULJRUWpFQLFRTXHQRUHVXHOYHORVFRQÀLFWRV´+(51È1'(=52'5Ë*8(=
5RJHOLR+DFLDXQQXHYRHTXLOLEULRHQODUHODFLyQGHSRGHUHVLos  grandes  problemas  de  México0p[LFR(O
&ROHJLRGH0p[LFR$&W,9S
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 El principio jurídico-político de la división del poder y los
órganos constitucionales autónomos

del poder público, garantizando así la unidad del Estado y asegurando el establecimien-
to y preservación del estado de derecho. Por su parte, el artículo 133 de la Constitución
Federal consagra el principio de supremacía, que impone su jerarquía normativa a la que
deben sujetarse todos los órganos del Estado y todas las autoridades y funcionarios en el
ejercicio de sus atribuciones, por lo que, el hecho de que la división de poderes opere de
manera flexible sólo significa que entre ellos existe una colaboración y coordinación en
los términos establecidos, pero no los faculta para arrogarse facultades que corresponden
a otro poder, sino solamente aquellos que la propia Constitución les asigna. De este modo,
para que un órgano ejerza ciertas funciones es necesario que expresamente así lo disponga
la Constitución Federal o que la función respectiva resulte estrictamente necesaria para
hacer efectivas las facultades que le son exclusivas por efectos de la propia Constitución,
así como que la función se ejerza en los casos expresamente autorizados o indispensables
para hacer efectiva la facultad propia.7

III. DIVISIÓN DE PODERES VS ÓRGANOS CONSTITUCIONALES AUTÓNOMOS

Asentado el procedimiento de permanente vinculación política entre los tres poderes forma-
les del Estado, es posible mencionar que en los últimos años nuestro constitucionalismo se
ha caracterizado por establecer lo que en la teoría y en la práctica se conocen como órganos
constitucionales autónomos.8 La mayoría de los estudiosos de este fenómeno sostienen que
su aparición en la vida política del Estado mexicano ha venido a “enriquecer la doctrina de la
división de poderes”, en razón de que, derivado de las características que acompañan a estos
órganos, precisamente los ubican a la par de los conocidos poderes constituidos.9 En ese sen-
tido, podemos anotar como elementos esenciales de los órganos autónomos los siguientes:

i) Son creados directamente por la norma Constitucional;

ii) Ejercen potestades públicas previstas directamente desde la Constitución y relaciona-

das con los fines del Estado;

iii) No reflejan dependencia orgánica o funcional con ninguno de los poderes constitui-
dos; 73

iv) Poseen autonomía técnica, financiera, orgánica y funcional; y

7
Jurisprudencia P./J. 78/2009, emitida por el Tribunal Pleno, publicada en el Semanario Judicial de la Fede-
ración y su Gaceta, Novena Época, t. XXX, julio de 2009, p. 1540.
8
“Los órganos constitucionales autónomos surgen sobre todo a partir de la segunda guerra mundial, aunque
fueron ya teorizados por Georg Jellinek y Santi Romano desde finales del siglo XIX. La existencia de dichos
órganos supone un enriquecimiento de las teorías clásicas de la división de poderes que postulaban que
dentro de un Estado solamente había tres funciones: la legislativa, la ejecutiva y la judicial”. CARBONELL,
Miguel, [coord.], Op. Cit., nota 4, p. 1053.
9
Disiento de Narciso Sánchez G., cuando afirma: “Con la creación y funcionamiento de los organismos cons-
titucionales autónomos, se ha dado un paso muy relevante en la vida institucional de México, con lo que
se demuestra que ha evolucionado el principio de la división de Poderes, lo cual ya no puede verse de una
manera tan rígida como ocurrió en el pasado; por el contrario, es una manera de fortalecer dicha teoría que
está contemplada en la misma Constitución Política Federal… no obstante, insisto en que se requiere hacer
algunas adecuaciones a ese principio que ya está desfasado”. Distribución del poder público y el sistema pre-
sidencial, México, Porrúa, 2011, pp. 155-156.
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v) Guardan una paridad de rango respecto de los demás poderes de la Unión.

El propio Poder Judicial de la Federación —dentro de los criterios que sobre el particular ha
emitido—, comprende y participa de los argumentos que la doctrina ha elaborado sobre las
autonomías:

ÓRGANOS CONSTITUCIONALES AUTÓNOMOS. SUS CARACTERISTICAS. Con

motivo de la evolución del concepto de distribución del poder público se han introducido
en el sistema jurídico mexicano, a través de diversas reformas constitucionales, órganos
autónomos cuya actuación no está sujeta ni atribuida a los depositarios tradicionales del
poder público (Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial), a los que se les han encargado
funciones estatales específicas, con el fin de obtener una mayor especialización, agiliza-
ción, control y trasparencia para atender eficazmente las demandas sociales; sin que con
ello se altere o destruya la tradicional doctrina de la división de poderes, pues la circuns-
tancia de que los referidos organismos guarden autonomía e independencia de los pode-
res primarios, no significa que no formen parte del Estado mexicano, ya que su misión
principal radica en atender necesidades torales tanto del Estado como de la sociedad en
general, conformándose como nuevos organismos que se encuentran a la par de los ór-
ganos tradicionales. Ahora bien, aun cuando no existe algún precepto constitucional que
regula la existencia de los órganos constitucionales autónomos, éstos deben tener: a) estar
establecidos y configurados directamente en la Constitución; b) mantener con los otros
órganos del Estado relaciones de coordinación; c) contar con autonomía e independencia
funcional y financiera; y, d) atender funciones coyunturales del Estado que requieran ser
eficazmente atendidas en beneficio de la sociedad.10

Por lo tanto, esta tesis en principio podría ser cierta. Sin embargo, refiriéndonos a nuestro
país, la reciente y acentuada creación de órganos autónomos ha venido, por una parte, a
fortalecer el argumento que establece que la división de poderes se enriquece cuando la
asunción de nuevas potestades por parte del Estado Mexicano se materializa con el estable-
cimiento de instituciones públicas de naturaleza autónoma; empero, en contraste, también
podría afirmarse que en no pocos casos la creación de este tipo de instituciones se ha expli-
74 cado y explica por razones fundamentalmente políticas que en modo alguno se vinculan con
la consolidación del poder público.
Esto no quiere decir, de ninguna manera, que con el devenir del tiempo, estos órganos
carezcan de legitimidad en nuestro ordenamiento jurídico.11 Es evidente hoy en día la im-
portantísima función que realizan la inmensa mayoría de ellos; v.gr., el Banco de México, la
Comisión Nacional de los Derechos Humanos o el Instituto Nacional de Estadística y Geo-
grafía, entre otros. Sin embargo, somos conscientes de que su génesis no siempre se explica

10
-XULVSUXGHQFLD3-HPLWLGDSRUHO7ULEXQDO3OHQRSXEOLFDGDHQHO6HPDQDULR-XGLFLDOGHOD)HGH-­
UDFLyQ\VX*DFHWD1RYHQDeSRFDW;;9,,IHEUHURGHS
11
³&LHUWDPHQWHORVyUJDQRVDXWyQRPRVSUHYLVWRVHQOD&RQVWLWXFLyQ²ORVTXH\DORHVWiQ\ORVTXHSXHGHQ
HVWDUORHQORIXWXUR²VRQGHODPD\RULPSRUWDQFLDGHQWURGHOHQWUDPDGRFRQVWLWXFLRQDOPH[LFDQRDVtFRPR
XQDIXHQWHLPSRUWDQWHGHLQQRYDFLRQHVSDUDLQFRUSRUDUDOWH[WRGHODFDUWDPDJQDFRQPLUDVDVXSHUIHFFLR-­
QDPLHQWR6Xp[LWR\SRVLELOLGDGRSHUDWLYDUHDOGHSHQGHGHOEXHQGLVHxRLQVWLWXFLRQDOTXHVHUHDOLFH\GHO
WDODQWHGHVXVLQWHJUDQWHVFRPRELHQVHKDGHPRVWUDGRHQHOFDVRGHOD&RPLVLyQ1DFLRQDOGHORV'HUHFKRV
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reforma constitucional y fuentes del derecho en México0p[LFR3RUU~D81$0S
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 El principio jurídico-político de la división del poder y los
órganos constitucionales autónomos

por una decisión de alta técnica-constitucional sino que, en algunos casos, responden a una
elemental coyuntura electoral o de negociación político-partidista encaminada —se dice—,
a agilizar la acción política del Estado.

“La autonomía e independencia del IFAI y el INE son presa de una rebatinga partidista.
La conformación del pleno de comisionados del nuevo Instituto Federal de Acceso a la
Información y Protección de Datos, así como de los consejeros electorales de lo que será
el Instituto Nacional Electoral, está marcada por la opacidad, la discrecionalidad en los
criterios y la lucha entre los partidos políticos. Definidas las 11 quintetas con 50 nombres
para integrar el órgano electoral, ahora las disputas partidistas para colocar a sus candi-
datos afines están impactando en la definición de quién presidirá y quienes integrarán el
Instituto. La decisión será tomada por los líderes de bancadas en Cámaras de Diputados
en reuniones privadas en la Junta de Coordinación Política. En la negociación, Acción
Nacional insiste en rearmar las quintetas y colocar a un aspirante afín en la lista para pre-
sidente. El PRI y el PRD señalaron que la petición del PAN es difícil de cumplir, mientras
que los albiazules expresaron su intención de no votar a favor de la planilla que se presente
y forzar la insaculación del presidente, ya que se necesita el acuerdo de las dos terceras
partes para los nombramientos. Ayer un grupo de 40 organizaciones sociales y 60 per-
sonalidades hizo público un llamado a la Cámara baja para que evite la designación por
reparto de cuotas partidistas. “Estamos muy preocupados y no queremos que los conseje-
ros del INE tengan ADN de los partidos. Ya tuvimos la experiencia con (el ex consejero)
Sergio García Ramírez”, dijo Clara Jusidman, presidenta de Incide Social. En cuanto al
nombramiento de los siete miembros del IFAI, ayer las comisiones unidas del Senado
encargadas del proceso aprobaron los criterios para escoger entre los 158 aspirantes que
cumplieron con los requisitos y que deberán comparecer a partir del próximo lunes. En
dicha reunión, Pablo Escudero, presidente de la Comisión Anticorrupción aceptó que el
valor que le dé cada legislador a los criterios para calificar a los aspirantes será subjetivo,
pues alguien podrá valorar más la experiencia o que “hablen otro idioma” sobre los méri-
tos académicos. Juan Pablo Guerrero, ex miembro del IFAI, alertó que, ante la falta de un
método efectivo, van a imperar las arbitrariedades y la discrecionalidad en la integración
del Instituto”.12
75
IV. LOS ÓRGANOS CONSTITUCIONALES AUTÓNOMOS EN MÉXICO Y SU EVOLUCIÓN
CONSTITUCIONAL

En los últimos lustros, nuestro régimen constitucional ha sido objeto de una serie de re-
formas con el propósito de incorporar las autonomías constitucionales. A mi juicio esta
tendencia es preocupante; me explico: se trata de una inercia que no por sus propias pausas,
paréntesis silenciosos y hasta en ocasiones dilatados, resulta menos inquietante y que consis-
te precisamente en sustraer —bajo el argumento de que no se ha cumplido o se ha cumplido
de modo insuficiente, parcial o ineficaz— de los poderes formales del Estado alguna o varias

12
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PHURPDU]RS
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atribuciones y encomendárselas a una nueva y diferente institución que, en la mayoría de los

casos, reviste la naturaleza jurídica de una autonomía constitucional.13
De modo particular, podemos decir que este fenómeno jurídico-político se presenta, en
la gran mayoría de las veces, con la amputación de una potestad del Poder Ejecutivo para
trasladarla sin más a un órgano constitucionalmente autónomo con el innegable y evidente
debilitamiento de dicho poder y, por otra parte, la cuestionable multiplicidad de este tipo de
órganos que se colocan, como es sabido, a la par de las tradicionales funciones constituidas
creando con ello un “constitucionalismo de escape” que implique el continuo desaire hacia
los poderes clásicos previstos ya en la Constitución y la legitimidad jurídico-política que
éstos representan en aras de construir y fortalecer autonomías constitucionales —en todos
los niveles de gobierno—, sin los indispensables controles democráticos y los mecanismos
esenciales para la transparencia en el ejercicio del servicio público y la rendición de cuentas
vinculada indisolublemente a éste.
De lo anterior, puedo afirmar sin titubeos, que en nuestro país existe una sostenida ten-
dencia a tratar de resolver nuestra complejísima realidad jurídica, social, política y económi-
ca a través de la creación de autonomías.
La gran interrogante que debemos plantearnos es si efectivamente con la creación de es-
tos órganos de naturaleza autónoma se consolida el Estado mexicano o, por el contrario,
simple y llanamente se debilita su estructura formal en razón de que se eliminan facultades
previstas a favor de los poderes clásicos en aras de crear una nueva burocracia que, bajo el
argumento de que por el sólo hecho de ser autónomos, se garantiza su eficacia, honestidad
y funcionalidad.
Lo explica así Diego Valadés:

“Conforme a la doctrina clásica, en capítulos sucesivos la Constitución define esos po-

deres como legislativo, ejecutivo y judicial. Empero, diversas reformas se han separado
de esa concepción y desde hace algunos años se viene incluyendo una serie de órganos
a los que se conoce como “constitucionales” porque figuran en el texto constitucional y
ejercen potestades públicas pero no forman parte de los poderes a que se refiere el artí-
culo 41. La Constitución es taxativa en cuanto a la enunciación de los poderes a través
de los cuales el pueblo ejerce su soberanía. En tanto que los “órganos constitucionales”
76 son autónomos de esos poderes resulta que hay zonas del Estado substraídas al dominio
soberano del pueblo…El único rasgo común de esos organismos es que son autónomos.
Esto significa que no dependen de nadie y por ende ante nadie responden del ejercicio de
sus funciones, pues esto supuestamente afectaría su autonomía. El diseño de los nuevos
órganos constitucionales y su autonomía ante los poderes a través de los cuales el pueblo
ejerce su soberanía, son una distorsión constitucional que se origina en la desconfianza
acerca de cómo se practica el poder en México. La ausencia de controles políticos eficaces
generó esta deformación. Como consecuencia una parte voluminosa de la burocracia se
ha autonomizado de los órganos con relación a los cuales los ciudadanos tenemos derecho
de decisión. La soberanía popular, piedra angular de todo sistema constitucional demo-

13
³/RVyUJDQRVFRQVWLWXFLRQDOHVDXWyQRPRVGHEHQVHUGLVWLQJXLGRVGHORVOODPDGRV³yUJDQRVDX[LOLDUHV´X
“órganos  de  relevancia  constitucional”.  Estos  últimos  compartirían  algunas,  pero  no  todas,  las  caracterís-­
WLFDVTXHGH¿QHQDORVyUJDQRVFRQVWLWXFLRQDOHVDXWyQRPRV1RUPDOPHQWHODFDUDFWHUtVWLFDTXHOHIDOWDHV
la  que  tiene  que  ver  con  la  no  inclusión  en  la  estructura  orgánica  de  alguno  de  los  poderes  tradicionales”.  
&$5%21(//0LJXHO>FRRUG@Op.  Cit.,QRWDSS
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órganos constitucionales autónomos

crático, ya no es relevante para la distribución del poder. Progresivamente se está acen-

tuando la construcción de una Constitución privada dentro de la Constitución pública
que impide el control político y social sobre grandes áreas vinculadas con el bienestar, con
la economía, con los servicios públicos, con las libertades y con la seguridad nacional. El
pueblo no ejerce su soberanía a través de esos órganos, por lo que puede decirse que está
en proceso de formación una nueva expresión soberana: la burocrática”.14

Evidentemente, cada una de estas autonomías responde a un perfil jurídico-político distinto

encaminado a conformar la voluntad política del Estado en su conjunto; es decir, cada una
de ellas explica y justifica su existencia y actuación a partir de sus propios vínculos, su cerca-
nía con el gobernado o con el propio poder público y la manera en que éste se regula. De ahí
que debamos entender que no podemos evaluarlas o analizarlas a partir de una sola lente.
Sin embargo, con independencia de sus particularidades, lo cierto es que en todos los casos
se presentan como eficaz modelo de salvaguarda de derechos fundamentales, instituciones
de verdadero control o regulación y de genuina imparcialidad, objetividad y buena fe.
En efecto, un hecho que debe llamar nuestra atención es precisamente que el origen que
en no pocos casos determinó la creación de estos órganos fue justamente el desgaste que
determinada atribución reflejaba en sede formal, la cual, como apuntamos en líneas prece-
dentes, por regla general ha sido la del Poder Ejecutivo. Sin embargo, este mismo deterioro
hoy lo acusan ciertas autonomías que nacieron precisamente para dotar de legitimidad a
una tarea pública de suyo disminuida. Un claro ejemplo de ello lo constituye la fulminante
desaparición del Instituto Federal Electoral (IFE) versus el hoy Instituto Nacional Electoral
(INE).
La crisis de legitimidad jurídica-política de un órgano constitucionalmente autónomo
fue resuelta con la creación precisamente de otra autonomía constitucional, lo cual nos lleva
necesariamente a la reflexión de si realmente se trata de un problema de diseño institucional
o si sólo se proyecta una solución gatopardista o lampedusiana que refleje en nuestro tiempo
lo que precisamente le sucedió a don Fabrizio Corbera y familia en la Italia del siglo XIX,
cuando éstos advierten con gran olfato político que ante el arribo de un nuevo gobierno en
Sicilia, la aristocracia que ellos representaban debía adaptarse a los nuevos vientos políticos
a fin de conservar su status quo. Su filosofía se sintetiza en la siguiente frase: “Si queremos
que todo siga como está, es necesario que todo cambie”. 77
Podemos citar también el caso de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos
(CNDH), la cual se ha visto en los últimos años seriamente cuestionada por miembros de
organizaciones no gubernamentales que han manifestado expresamente su inconformidad
con la falta de atención y compromiso de esta autonomía para con las víctimas y desapareci-
dos de los años recientes en nuestro país.
Incluso, existe una corriente de opinión que señala que la Comisión Nacional de los Dere-
chos Humanos se encuentra distante de lo que debería ser su centro de gravedad: la atención
a minorías vejadas, migrantes en permanente riesgo, periodistas amenazados en amplísi-
mas zonas del país, etcétera. Con un presupuesto público sólido y una burocracia abultada,
se cuestiona si existe o no un compromiso genuino que la lleve a emitir recomendaciones
que —siendo evidentemente incómodas para su destinatarios—, reflejen que por encima de
cualquier consideración política está la importancia de que la sociedad denuncie, de que la

14
 “La  soberanía  burocrática”,  Reforma0p[LFR')DxR;;,Q~PHURPD\RS
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propia Comisión fortalezca sus investigaciones y, en su caso, se pronuncie institucionalmen-

te a fin de no dejar ninguna sombra de impunidad respecto a las violaciones de derechos
humanos que se cometen desde el poder público.
Al respecto, José de Jesús Gudiño Pelayo afirma: “La Comisión Nacional de Derechos
Humanos es hija de las circunstancias políticas nacionales e internacionales que se vivieron
a principios del sexenio de 1988-1994. Una elección presidencial sumamente cuestionada,
al grado de que aún hoy se discute en algunos círculos políticos importantes respecto a qué
candidato de aquella contienda electoral ganó real y efectivamente dicha elección. A mi jui-
cio, esa discusión hace mucho tiempo que perdió su razón de ser, hace mucho tiempo que
carece de sentido y de oportunidad; sin embargo, es un hecho comprobable que hay quien
todavía polemiza al respecto. Esto provocó, unido a muchos otros factores que no viene al
caso ni es oportuno analizar en el breve espacio de este estudio, una imagen presidencial y,
en consecuencia, del gobierno deteriorada, débil, falta de credibilidad y carente del liderazgo
que los cambios y las circunstancias que se avecinaban requerían. Esta mala imagen no sólo
se daba a nivel doméstico sino que, más grave aún, era igual de negativa en lo internacio-
nal. Las múltiples y reiteradas denuncias hechas por los organismos no gubernamentales
protectores de los derechos humanos, tanto nacionales como extranjeros, de una auténtica
cascada de gravísimas arbitrariedades y violaciones de derechos fundamentales de todo gé-
nero, pero de modo principal las relacionadas con las áreas policiacas del Estado (detencio-
nes prolongadas e injustificadas, incomunicaciones, la tortura como método casi rutinario
de investigación de los delitos para arrancar confesiones o delaciones a los otros supuestos
copartícipes o implicados en delitos, etcétera), dieron rápidamente la vuelta al mundo y lo-
graron conmover e incluso escandalizar a buena parte de la opinión pública internacional,
sobre todo en países de América del Norte y de Europa occidental con los que el gobierno
mexicano tenía especial interés en estrechar los vínculos políticos y económicos, para lo cual
era esencial contar con una buena imagen. La respuesta de los sectores más sensibles de estos
países fue el repudio y condena a dichas violaciones de derechos humanos y una acerba críti-
ca al gobierno mexicano como responsable y principal protagonista de dicho ultrajes. Frente
a esta situación de creciente malestar y crítica internacional contra el gobierno mexicano, se
consideró necesario tomar medidas espectaculares, aparentemente drásticas y radicales, ca-
paces de dar la vuelta al mundo, con la misma rapidez con que lo habían hecho las denuncias
78 divulgadas por los organismos no gubernamentales defensores de los derechos humanos;
pero también era imprescindible que dichas medidas fuesen capaces de impactar e incluso
conmover a la opinión pública internacional tan adversa al gobierno mexicano. Se trataba
de emprender una contraofensiva total, no sólo para contrarrestar la crítica negativa sino,
más aún, para cambiar de manera radical, en un giro de 180 grados, la imagen del presidente
mexicano y de su gobierno. Esta solución fue la creación de la Comisión Nacional de los
Derechos Humanos”.15
En mi opinión, los órganos del Estado que tienen la responsabilidad de instrumentar
el procedimiento para reformar la Constitución deben actuar de manera prudente y res-
ponsable en lo que a la creación de órganos constitucionales autónomos se refiere; es decir,
resulta indudable que el Estado mexicano debe encarar con toda madurez jurídico-política
las nuevas potestades y retos que ofrece nuestra complejísima realidad estatal y, cuando
evidentemente estamos en presencia de una nueva responsabilidad pública, explorar de pri-

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El estado contra sí mismo0p[LFR1RULHJD(GLWRUHVSS
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 El principio jurídico-político de la división del poder y los
órganos constitucionales autónomos

mera intención la posibilidad de que ésta pueda desarrollarse por alguno de los poderes
tradicionales —estoy cierto que la vigencia del principio de división de poder se mantiene
en el constitucionalismo contemporáneo intacta—; de lo contrario, bienvenida desde luego
la posibilidad de que aquélla se despliegue precisamente a través de una autonomía a fin de
armonizar —apoyado en la técnica legislativa y la práctica parlamentaria— la manera en
que se comportan los poderes constituidos y las funciones que una determinada autonomía
habrá de asumir. Sin embargo, cuando se trata de ponderar, evaluar o excluir una potestad
jurídica desarrollada por algunos de los tres poderes de la Unión, debemos ser muy cautos
al momento de proponer que ésta sea eliminada del conjunto de atribuciones de un deter-
minado poder para desplazarla sin retorno a un órgano constitucional autónomo creado ex
profeso.
Mucho alivia el hecho de que el procedimiento del artículo 135 Constitucional requiera la
participación del Poder Legislativo Federal y el de las Entidades Federativas —con excep-
ción del Distrito Federal—, a fin de que se analice y estudie en un genuino debate técnico-
constitucional organizado precisamente por las instituciones involucradas, si ante una nueva
atribución del Estado Mexicano o la crisis de una ya existente, conviene crear una autonomía
constitucional o bien, de lo contrario, realizar si fuere el caso, ajustes o enmiendas a una po-
testad que ya gravite en una poder tradicional.
México ha proyectado una serie de reformas constitucionales —conocidas por todos como
estructurales— y, como consecuencia natural, para su debida instrumentación será indis-
pensable acompasarlas de sus propias normas secundarias; insistimos pues en que debe
privar la suficiente prudencia jurídico-política para no confundirnos y, en aras de una mo-
dernidad institucional en fuga, determinemos que lo más conveniente es crear autonomías
por doquier a fin de que tales enmiendas constitucionales garanticen inequívocamente los
resultados institucionales que se esperan de ellas.16
Finalmente, el hecho de que estas autonomías constitucionales se encuentren a la par de
los poderes constituidos no implica, en modo alguno, que sus actos jurídicos se encuentren
sustraídos del control constitucional. Su existencia como órganos del Estado mexicano los
vincula indefectiblemente con la necesidad de que —como sucede con las funciones clási-
cas—, sus decisiones sean analizadas a partir del prisma del Poder Judicial de la Federación
y las acciones de control constitucional que por mandato de nuestra Carta Política le corres-
ponde a éste conocer y resolver a fin de que el actuar de aquéllos se ciña a lo que la Constitu- 79
ción les mandata, garantizándose así la consolidación del Estado de Derecho.17

16
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Cit.,QRWD
17
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V. CONCLUSIONES

La filosofía que inspira el principio de división del poder político descansa en la idea de
que sólo el poder fragmentado representa una garantía para la libertad y la seguridad del
individuo.

Así, en el Estado moderno el poder político es uno y se divide para su ejercicio en tres
funciones clásicas: ejecutiva, legislativa y judicial. Esta es la premisa que está plasmada en
nuestro artículo 49 Constitucional.

En la complejidad del Estado contemporáneo, la asunción de nuevas potestades o la reso-

lución de alguna crisis jurídico-política vinculada a una función formal de algún poder,
ha sido resuelta a través de la puesta en marcha del mecanismo jurídico del artículo 135
constitucional, el cual ha permitido crear diversos órganos autónomos que, sin responder
formalmente a ningún poder constituido, se encuentran a la par de éstos y previstos desde
la propia norma constitucional.

En forma reciente, se registra una expansión de estas autonomías reflejadas en nuestro texto
constitucional. De ahí que se sugiere reflexionar y analizar la inercia que hemos descrito y
que consiste en crear instituciones de esta naturaleza —desairando las funciones clásicas— a
fin de aliviar los problemas inherentes al ejercicio del poder político.

Cierto es que el Estado de hoy exige asumir con toda solvencia ciertas responsabilidades que
le son encomendadas bien por su agenda local, bien derivadas de compromisos de carácter
internacional y para ello, el órgano autónomo se convierte en un paradigma institucional.
Evidentemente, existen también supuestos en que el ejercicio de una potestad relacionada
con un poder constituido puede reflejar un severo deterioro que pretenda ser salvado con la
creación precisamente de una autonomía.

Empero, esto no debe convertirse en un “constitucionalismo de escape”, por virtud del cual,
toda crisis o parálisis relacionada con la arquitectura jurídico-política vigente en el país,
80 deba ser resuelta irremediablemente por la creación ad infinitum de una autonomía consti-
tucional, dejando en no pocas ocasiones, en plena orfandad jurídica a los poderes clásicos
que vertebran la estructura del Estado.

Se debe tener presente que los actos jurídicos emanados de estas autonomías quedan sujetos
al control constitucional que ejerce el Poder Judicial de la Federación.

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