APUNTES DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

EL CONCEPTO DE ESTADO
El Estado y el institucionalismo.
El Estado es la institución clave de la sociedad moderna, la cual ha alcanzado progresivamente una
importancia significativa por su tamaño y características en todas las sociedades del mundo.
El Estado es, ante todo, una estructura constitucional generadora de reglas. Se reserva el derecho
exclusivo de fijar y cambiar las reglas que organizan el sistema en su conjunto y de las partes
componentes, y los grupos o individuos que de él forman parte deben acatarlas. Sin embargo,
estas reglas que configuran el orden social son el fruto de un acuerdo o pacto entre el Estado y la
sociedad y quedan reflejadas en el contrato social, o constitución, lo que permite la condición
indispensable para la gobernabilidad.
Por todo lo anterior, el Estado es la organización institucional por excelencia debido a: su
ubicación estratégica, su gran capacidad, por generar las reglas del sistema sociopolítico, y
también por operar y gobernar el sistema socioeconómico.

Hacia una definición de Estado.

Abal Medina propone un concepto de Estado relativo a las Ciencias Políticas. Es decir, por Estado
se entiende una forma particular de ordenamiento político. El gobierno, entonces, es el conjunto
de personas que conducen el Estado y ejercen el poder político en una sociedad. Sin embargo, es
preciso recordar que han existido organizaciones políticas mucho antes de que exista la
organización estatal, como por ejemplo: el feudo y las ciudades-estado.
¿Qué es lo que caracteriza al Estado como institución singular? Existen dos características:
I. El monopolio legítimo de los poderes coercitivos.
II. Los ciudadanos no pueden evitar pertenecer a él.
Quien ha logrado expresar más precisamente la definición de Estado fue Max Weber.
Definición de Estado moderno según Weber: “El Estado es una acción de dominación de tipo
institucional, que en el interior de un territorio ha tratado con éxito de monopolizar la coacción
física legítima como instrumento de dominio, y reúne a dicho objeto los medios materiales de
explotación en manos de sus dirigentes, pero habiendo expropiado para ello a todos los
funcionarios estamentales que anteriormente disponían de aquéllos por derecho propio y
sustituyéndolos con sus propias jerarquías supremas”.

Monopolio legítimo de la coacción sobre un territorio delimitado: Weber aclara específicamente

que la violencia no es el medio normal ni el único con el que el Estado se vale, pero sí es su medio
específico. El monopolio de la fuerza le ha permitido al Estado llevar a cabo acciones sin ninguna
negociación o consentimiento previo. Es necesario destacar, tal como lo hizo O’Donnell, que el
Estado no es sólo una instancia de dominación, sino también una instancia de coordinación de
las decisiones colectivas. Al mezclarse estos dos factores, se produce una tensión constante al
interior del Estado.
Existencia de una estructura organizacional que concentra los medios materiales de explotación
bajo la administración de un cuerpo de funcionarios: refiere a la capacidad del Estado de
penetrar en la sociedad e implementar efectivamente las decisiones políticas en todo el territorio
sobre el cual extiende su dominación. Para ejercer este poder despótico (y despótico según Mann)
el Estado cuenta con un sistema administrativo, jurídico, tributario, burocrático y coercitivo que le
permite garantizar la dominación sobre un territorio definido. Como afirma Oszlak, a medida que
el Estado necesita dar respuesta a distintas problemáticas sociales se produce una reconfiguración
de su estructura organizacional y la apropiación de recursos que le permitirían abordarla.
Derecho Racional: Weber argumenta que la dominación legítima puede ser de distintos tipos,
pero el Estado moderno se caracteriza por basar su legitimidad en el Derecho Racional. Es decir,
existen normas orientadas por principios jurídico-formales que guían el accionar del cuerpo
burocrático administrativo. Para Weber, el tipo más puto de dominación racional legal es el que se
ejerce a través de un cuerpo administrativo burocrático.

EL NACIMIENTO DEL CONCEPTO MODERNO DE ESTADO IMPLICÓ UNA RUPTURA SUSTANCIAL

CON LA MANERA ANTERIOR DE ENTENDER LA POLÍTICA.

Retomando, el Estado moderno se caracteriza por la existencia de un cuadro administrativo

burocrático que basa sus acciones de acuerdo a las normas promulgadas por el Estado.
Cuerpo burocrático.
Conformado por una estructura jerárquica profesional, que define instancias de competencias
rigurosas para cada cargo, al cual es posible acceder en base a la calificación profesional y
ascender en base al mérito o la antigüedad. El burócrata recibe a cambio una remuneración en
dinero de acuerdo al rango dentro de la estructura jerárquica.
Este cuerpo burocrático profesional del Estado ha sido tradicionalmente distinguido del cuerpo de
políticos. En el modelo clásico de la administración pública, el burócrata era aquel que se
encargaba de la parte administrativa y de la implementación de los programas, mientras que los
políticos eran quienes tomaban decisiones vinculadas al diseño de las políticas. No obstante, esta
distinción, dice Abal Medina, resulta un tanto artificial.
El ciclo de las políticas públicas.
A partir de los años ’70, el interés por las políticas públicas tuvo su auge, ya que existía la
convicción de que el Estado es mejor descripto si se analizan las políticas que se adoptan (lo que el
Estado hace) en vez de analizarse las normas que lo definen (lo que el Estado es).
El análisis de las políticas públicas se ha centrado en el ciclo de formación de las mismas:
I. Definición del problema: hace referencia a las aristas que son resaltadas de la cuestión
que se va a abordar y a la hipótesis que la sustenta.
II. Diseño: alude a la definición de objetivos y de un curso de acción que sea coherente con la
hipótesis planteada.
III. Implementación: constituye todas las acciones desarrolladas para lograr los objetivos
definidos en el diseño.
IV. Evaluación: es el momento en el que es posible analizar si se han logrado los objetivos y si
se lo ha hecho de manera eficiente.
LOS BURÓCRATAS DISPONEN TAMBIÉN DE RECURSOS PROPIOS PARA INCIDIR SOBRE LAS
DECISIONES, Y DE HECHO LO HACEN.
Los burócratas son amplios conocedores de las técnicas y procedimientos administrativos, así
concluyen en qué es viable y qué no lo es. Las políticas públicas son entonces producto de un
proceso complejo y dinámico de ajuste entre las preferencias políticas y la experiencia
procedimental de la burocracia.
Ventajas de las burocracias ante los funcionarios políticos:
I. Son apolíticas, lo que las aleja de la política partidaria.
II. Tienen mayor permanencia y estabilidad.
III. Incluso los niveles más bajos de las burocracias pueden incidir sobre el diseño de las
políticas públicas.
Dicho lo anterior, parecería ser que el cuerpo administrativo burocrático es un elemento central
del Estado moderno, y O’Donnell se interesa en dejar en claro que esto no es así. Forman parte del
Estado, pero no son el Estado en su totalidad. El Estado también es un conjunto de relaciones
sociales que establecen un cierto orden. Muchas de estas relaciones se formalizan en un sistema
legal surgido del Estado y respaldado por él. Este sistema legal también constituye el Estado. De
esta manera, O’Donnell realiza una dimensión de Estado compuesta de tres dimensiones:
I. El Estado es un conjunto de burocracias que cumplen funciones guiadas por el interés
general y asignadas legalmente. Si el Estado cumple estas funciones, entonces es EFICAZ.
II. El Estado es un sistema legal. Es decir, un conjunto de reglas y normas jurídicas que
regulan y garantizan las relaciones sociales. Si se logra aplicar este sistema a diversas
relaciones y vastas regiones entonces el Estado es EFECTIVO.
III. El Estado es también un foco de identidad colectiva para los habitantes del territorio. Si la
mayoría de su población así lo cree, entonces el Estado es CREIBLE.

Luego de todo este análisis, estamos en condiciones de desarrollar una definición de Estado
basándonos en Weber y Mann:
El Estado es un conjunto diferenciado de instituciones y personal que implica una centralidad, en
el sentido de que las relaciones políticas irradian desde el centro y hacia el centro para abarcar
un territorio delimitado (Mann). El Estado reclama sobre este territorio el ejercicio del
monopolio de la coerción física legítima (Weber), a fin de garantizar un orden que sostiene una
multiplicidad de relaciones insertas en una matriz político-social, la cual asigna probabilidades
diferenciales a los actores protagonistas de las mismas.

El debate sobre la autonomía del Estado.

Esta discusión alude a si el Estado es autónomo con respecto a los intereses de clase o se reduce
por completo a éstos. Las políticas serían producto de las luchas de clases sociales al interior del
Estado, de lo cual deriva la teoría de que los actores estatales carecen de autonomía. Esta es
básicamente una postura neomarxista. Este enfoque trata al Estado como una caja negra en la que
ingresan las presiones de los actores sociales para luego obtener políticas.
Por autonomía, debemos entender la capacidad de los Estados de formular y perseguir objetivos
que no son un simple reflejo de las demandas e intereses de los grupos o clases sociales. Esta
capacidad no es una característica constante, sino que varía según las circunstancias históricas y
las coyunturas existenciales.

DESARROLLO HISTÓRICO DEL ESTADO MODERNO

Los orígenes del Estado moderno.
La existencia de un Estado no es algo constante en la historia de la Humanidad. De hecho, el
hombre ha pasado miles de años viviendo en condiciones de cazador, recolector, con
organizaciones sumamente sencillas y flexibles.
Según el autor Mann, las primeras civilizaciones se asentaron en valles fluviales y estas mismas
practicaron la agricultura con resultados increíbles. Para este tipo de organización, Mann utiliza la
metáfora “jaula social”. Es decir, los hombres se vieron “enjaulados” en un territorio y en una red
de relaciones sociales y económicas, las cuales necesitaban un poder central que las regule.
En el mundo antiguo, se puede distinguir la existencia de dos Estados: los grandes imperios (el
Imperio Romano, por ejemplo) y las pequeñas ciudades-estado (como la polis griega). Sin
embargo, el origen del Estado moderno no se encuentra en ninguno de estos dos estados, sino en
el período que se extendió entre el siglo XII y el siglo XIV. Durante este tiempo, en algunas
regiones de Europa Occidental se conformó un sistema de gobierno basado en la representación
de distintos cuerpos colectivos (estamentos), pero su difusión se vio dificultada por otro tipo de
organización: el feudalismo. Este sistema de estamentos sentó las bases para el posterior
desarrollo del Estado moderno: la existencia de entidades políticas duraderas que se extienden
sobre un territorio dado, la lealtad hacia el Estado, se establecieron relaciones institucionalizadas y
se generaron cuerpos de administradores profesionales.
Ya a finales del período feudal, comenzó a tomar fuerza la idea de soberanía, lo que permitió la
concentración del poder en el monarca.
Los tipos ideales de Estado:
I. El Estado Absolutista: en este tipo ideal comienza un proceso que permite la
conformación del Estado moderno: la expropiación de los medios de coerción y de
administración, de los medios de legalidad y de sentencia judicial. Estos medios quedaron
bajo el control de un poder central. Por otro lado, también se fueron eliminando distintos
tipos de privilegios existentes. Así, la Monarquía Absoluta se transformó en un modelo
dominante durante los siglos XVI y XVII y conllevó a la destrucción de las formas
medievales de organización política. Las monarquías absolutas concebían el poder como
de origen divino. Thomas Hobbes aportó teóricamente para la proliferación de este tipo
de Estado.
II. El Estado Liberal: uno de los principales referentes teóricos de esta postura fue Locke.
Este pensador sostenía que la política debía proteger los derechos de propiedad en
sentido amplio, esto es, la vida, la libertad y los bienes. Con el Estado Liberal nace un
ámbito específico para la sociedad civil. La organización liberal se presenta perfectamente
compatible con el capitalismo. Se plantea una sociedad de individuos libres que compiten
 en el mercado por su bienestar, en el marco de una democracia restringida. El Estado
debería remover los obstáculos para la autonomía de los mercados, e intervenir en ciertas
áreas como el desarrollo de la infraestructura, la apertura de nuevos mercados, solución
de problemas producto de la urbanización, etc.
III. El Estado de Bienestar: A partir de la Gran depresión de ’30, tiene origen el Estado de
Bienestar, cuyo objetivo era garantizar ciertos niveles mínimos de ingreso, alimentación,
salud, vivienda y educación a los sectores más desfavorecidos, no como beneficencia sino
como derechos. Este estado se transformó en el motor de la economía a partir del gasto
público, se desarrollaron las actividades sociales, etc. Sin embargo, el panorama empeoró
a partir de la década del ’70 al entrar el Estado de Bienestar en crisis económica.
IV. El Estado en la Era Global: El mundo se ve atravesado por un proceso de globalización,
con todas las consecuencias positivas y negativas que éste trae consigo. Los cambios
fueron en varios órdenes y niveles (acortamiento de distancias, cambios en el mundo del
trabajo, etcétera). Estos cambios fueron justamente los que provocaron la crisis del Estado
de Bienestar. Este escenario permitió la aplicación de las políticas neoliberales, lo que
llevó al retraimiento del Estado de B. en el mundo, plasmándose en el aumento de niveles
de desempleo y en la precarización del trabajo. En definitiva, los Estados pierden la
capacidad de control a partir de la implementación de políticas públicas.

Texto de Max Weber. “Sociología del Estado”. Capítulo IX: LA INSTITUCIÓN

ESTATAL RACIONAL Y LOS PARTIDOS POLÍTICOS Y PARLAMENTOS
MODERNOS.
Origen del Estado racional.
El Estado en el sentido de Estado racional sólo se da en Occidente.
El Estado moderno está caracterizado por ser producto de una racionalización que según Weber
sólo se da en Occidente. Esta racionalidad se basa en su aspecto formal, y no en cuanto al
contenido, en el derecho romano. A pesar de que el Estado moderno se vea fuertemente
relacionado con el capitalismo, el derecho romano no es la causa del advenimiento del
capitalismo, pero sí es la causa en mayor o menos medida de distintas instituciones características
de este modelo económico.
La alianza entre el Estado y la jurisprudencia formal había de favorecer al capitalismo, y esto se da
en la modernidad.

El Estado racional como asociación de dominio institucional con el monopolio del poder
legítimo.
Desde el punto de vista de la sociología, el Estado no se puede definir por el contenido de lo que
hace, sino a partir de un medio específico que le sea propio, como a toda asociación política. Este
medio es la coacción física. “Todo Estado se basa en la fuerza”.
Entonces, decimos que el Estado es una comunidad humana al interior de un territorio
determinado que reclama con éxito para sí el monopolio de la coacción física legítima.
La política sería así la aspiración a la participación en el poder, o a la influencia sobre la
distribución del poder, ya sea entre Estados o al interior del mismo. Cuando algo presenta un
“carácter político” está relacionado a la distribución, conservación o desplazamiento del poder. El
que hace política aspira a poder.
Para que un Estado subsista es menester que los hombres dominados se sometan a la autoridad
del Estado que los domina. Existen, según la argumentación weberiana, tres motivos de
legitimidad de la dominación:
I. Autoridad de la costumbre: tiene una validez inmemorial y se ha ejercido desde siempre
una dominación “tradicional”. Es decir, un pueblo se subleva por costumbre, porque lo ha
hecho desde la dominación del patriarca, del príncipe hasta llegar al Estado.
II. Autoridad del don de gracia personal extraordinario: refiere al carisma. El hombre
deposita su confianza y es devoto de revelaciones, heroísmo y otras cualidades del
caudillaje del individuo. Por ejemplo, un profeta, un guerrero heroico o un jefe político de
un partido.
III. Dominación en virtud de “legalidad”: creencia en la validez de un estatuto y de las
relaciones fundadas en reglas racionalmente creada, es decir, disposición de obediencia
en el cumplimiento de deberes conforme a un estatuto.
Ahora bien, ¿cómo hacen los poderes políticamente relevantes para mantenerse en su dominio?
Toda empresa de dominio necesita, por una parte, la actitud de obediencia en la actuación
humana, y por otra parte, por medio de dicha obediencia, la disposición de aquellos elementos
materiales eventualmente necesarios para el empleo físico de la coacción física. Es decir: el cuerpo
administrativo personal y los medios materiales de administración.
Este cuerpo administrativo no sólo debe acatar las órdenes del referente político principal por una
cuestión de legitimidad, sino que también por dos intereses personales: retribución material y
honor social.

La empresa estatal de dominio como administración. Dirección, política y burocracia.

En el Estado moderno, el verdadero dominio se encuentra en manos de la burocracia. Los
funcionarios a sueldo son quienes deciden acerca de las necesidades y las quejas de cada día.
El Estado moderno es una empresa. Históricamente, el progreso hacia lo burocrático, hacia el
Estado racional, está en la conexión más íntima con el desarrollo capitalista moderno. La
empresa capitalista moderna descansa internamente en el cálculo. Necesita para su existencia
una justicia y una administración cuyo funcionamiento pueda calcularse racionalmente, por lo
menos en principio, por normas fijas generales con tanta exactitud como puede calcularse el
rendimiento probable de una máquina. Esta concepción capitalista inunda con su lógica
pragmática el cuerpo administrativo burocrático del que Weber habla.
La peculiaridad del político profesional ha variado mucho y sigue todavía muy diversa, pero el jefe
político de las democracias modernas occidentales se acerca más a la figura de un “demagogo”.
Existen dos maneras de hacer de la política una profesión. En efecto, se vive para la política o de
la política.
 Vivir para la política: quien vive para la política hace de ella su vida, sirve a una causa. La
retribución monetaria no es una cuestión principal para este hombre. Para vivir para la
 política es necesario poseer propiedad privada u otra fuente de ingresos que sean
suficientes como para poder ser independiente de la tarea anteriormente mencionada.
 Vivir de la política: vive de la política quien aspira a hacer de ella una fuente permanente
de ingresos.
Si la dirección del Estado o un partido político se lleva a cabo por hombres que viven para la
política y no de ella, implica necesariamente un reclutamiento “plutocrático”. Es decir, el poder
estaría en manos de quienes posean las fuentes de riqueza.
Claro está, nada asegura que aquellos que viven para pasen a vivir de la política. Los políticos
profesionales no se ven necesariamente obligados a buscar una retribución.
Frente a esto se sitúa el desarrollo del funcionarismo moderno.
 Funcionarios modernos: trabajadores intelectuales altamente calificados y capacitados
profesionalmente por medio por el medio de un prolongado enfrentamiento
especializado, con un honor de cuerpo altamente desarrollado en interés de la integridad,
sin el cual gravitaría sobre nosotros el peligro de una terrible corrupción o de una
mediocridad vulgar, que amenazaría al propio tiempo el funcionamiento puramente
técnico del aparato estatal.
La idea de funcionarismo político trae consigo la idea de “jefe político”.
El desarrollo de la política en empresa imponía ahora la separación de los funcionarios públicos en
dos categorías:
I. Funcionarios políticos: se caracterizan porque se los pueden transferir o despedir. La
obtención del cargo del funcionario “político” iba ligada al estudio académico, a pruebas
profesionales, y a un determinado servicio preparatorio.
II. El funcionario profesional: es quien no ha de hacer política, sino que ha de “administrar”
y, ante todo, de modo imparcial. Ha de ejercer su trabajo sine ira et studio. Es decir, “sin
cólera ni prejuicio”. Este se mueve bajo un principio de responsabilidad. El honor del
funcionario está en su capacidad para acatar órdenes a pesar de que, bajo su criterio, sean
erróneas, y ejecutarlas con la misma escrupulosidad que si correspondiera a su propia
convicción. Sin esta disciplina moral, todo el aparato se vendría abajo.

Sin duda, la burocracia no es ni con mucho la única forma moderna de organización, como la
fábrica no es tampoco la única forma de empresa industrial. Pero ambos son, con todo, las que
imprimen su sello a la época presente y al futuro previsible. El futuro es de la burocratización.

La burocratización es inevitable, y el funcionario moderno tiene cada día mayor preparación

profesional y especialización en concordia con la técnica racional de la vida moderna. Todas las
burocracias de la tierra siguen el mismo camino.
Con el inminente progreso de la burocratización, se plantean tres cuestiones:
I. ¿Cómo es posible en la presencia de la prepotencia de esa tendencia hacia la
burocratización salvar todavía algún resto de libertad de movimiento
“individual” en algún sentido?
 II. ¿Cómo dar cuenta de la existencia de límites razonables a la expansión
inevitable del aparato estatal que lo controlen?
III. La cuestión más importante: lo que la burocracia no realiza como tal. Es fácil
comprobar que su capacidad de realización presenta límites fijos.

SOCIEDAD Y ESTADO.
Algunas definiciones preliminares.
Estado: componente específicamente político de la dominación de una sociedad territorialmente
delimitada.
Dominación: capacidad de imponer la voluntad sobre otros. Incluso, pero no necesariamente,
contra su resistencia.
Político: control sobre los medios de coerción física legítima sobre un cierto territorio.

El Estado es un concepto específicamente político, y el fenómeno de lo “político” es un aspecto

de la dominación social.

La dominación es racional: es una modalidad de vinculación entre sujetos sociales. Es una relación
de desigualdad, ya que existe un control asimétrico de los recursos de la dominación.
Los recursos de dominación son: a) control de medios de coerción física, b) control de recursos
económicos, c) control de recursos de información, y d) control ideológico.
El recurso más eficiente es el recurso ideológico, ya que permite mantener cierta legitimidad de la
dominación. La coacción es el recurso más costoso y presupone que ha fallado el control
ideológico. Generalmente existe una alta correlación de estos recursos: quien controla los
recursos “A” y “B” es altamente probable que controle simultáneamente “C” y “D”.
Estos recursos son la base de toda dominación.
Bases de dominación.
El control de los recursos de dominación no está distribuido al azar y son muy variados los factores
que determinan el acceso a dichos recursos. El gran diferenciador del acceso a los recursos es la
clase social, producto de un Estado capitalista.
En un Estado capitalista, la principal relación de dominación es la relación de producción entre
capitalista y trabajador asalariado. Este es el gran principio contradictorio que ordena
desigualmente la sociedad civil. En este caso, el control ideológico funciona para evitar los
conflictos o contradicciones que genera el funcionamiento del mercado.
¿En qué sentido las clases sociales son el gran diferenciador del acceso desigual a los recursos de
dominación? La posición de clase social determina en gran medida esa desigualdad. De esa
posición surgen probabilidades diferenciales de lograr situaciones que a su vez permitan acceder
al control de otros recursos de dominación. Por ejemplo, prestigio social, educación, acceso a
información, etcétera.
Las dimensiones del Estado, o de lo propiamente político, no son ni una cosa, ni una institución, ni
Aspectos y sujetos sociales concretos.
una estructural: son aspectos de una relación social.
En la génesis de las relaciones capitalistas de producción se halla una difusa coerción económica
que no puede ser imputada ni a los capitalistas concretos ni a las instituciones estatales; sólo
puede ser descubierta como una modalidad de articulación general de la sociedad. Por su parte,
una vez entablada la relación, ni el capitalista ejerce la coacción ni éste ni las instituciones
estatales pueden obligar coactivamente a continuar vendiendo fuerza de trabajo; el trabajador
asalariado es siempre libre de terminarla. Finalmente, el Estado aparece como una objetivación
institucional que concreta el control de recursos últimamente coactivos y como un no capitalista
que sólo sea garante de la existencia de clases a través de su respaldo a la relación social que las
constituye como tales.
Entonces, de la relación entre: surgen de la cristalización de los
 Trabajador asalariado recursos coactivos que el capitalista no controla. Aparecen
 Burgués capitalista como un NO capitalista que, además, respalda la continua
reposición de capitalistas y trabajadores asalariados como
clases. El Estado entonces fomenta la reproducción de una
relación social que articula desigual y contradictoriamente a la
sociedad.

Es preciso agregar, según O’Donnell, dos precisiones:

I. Cuando hablamos de capitalistas y de trabajadores asalariados nos referimos en realidad a

las clases sociales. En cuanto al Estado capitalista, lo es porque emana de una relación
social que implica la separación de los medios de coacción por parte del capitalista; pero
por otro lado, su condición de garante de la relación y no de los sujetos sociales concretos
lo hace un fenómeno que no es sólo coactivo. Voy a explicar esto: el Estado es capitalista
por todo lo que ya hemos visto. En el caso de O’Donnell, él argumenta que lo es porque
está implicado con las relaciones capitalistas de producción, es decir, el Estado, o mejor
dicho, sus instituciones, son producto de la cesión de los recursos coactivos de la
burguesía capitalista a un tercero. Dice O’Donnell: “La separación del capitalista de los
medios de coacción es el origen del Estado capitalista y sus instituciones”. Ahora bien, a
pesar de ser capitalistas, estas instituciones no actúan como tal, ya que no respaldan
directamente al capitalista, sino a la relación social que lo hace tal. Por eso la expresión
“NO capitalista” de más arriba.
II. Lo político o estatal es inherente a las relaciones de dominación, especialmente a las
relaciones capitalistas de producción de las que es garante. Pero, por otro lado, la garantía
de preservar la reproducción de las clases sociales implica la emergencia de un sujeto
concreto: las instituciones estatales. Lo estatal o propiamente político es,
simultáneamente, garantía de las relaciones capitalistas de producción, de la articulación
de clases de dicha sociedad, de la diferenciación sistémica del acceso a recursos de poder
(o sistema de dominación) y de la generación y reproducción del capital.
Organización.
El Estado es un aspecto de ciertas relaciones sociales. Esta es su característica fundamental, de la
que sus otros atributos dependen. Confundir al Estado con sus instituciones es subsumir un
fenómeno más amplio en su parte concretamente objetivada.
Al ser garante de la sociedad capitalista, el Estado es articulador y organizador de la sociedad, más
allá de su condición de respaldo coactivo de la vigencia de ciertas relaciones de dominación.
Entonces, el Estado es, como garante de aquellas relaciones, el límite negativo de las
consecuencias socialmente destructivas de su reproducción. Esto es, evitar la explotación excesiva
de los burgueses capitalistas en su búsqueda por incrementar su capital.
La competencia por la acumulación del capital determina que el burgués no se ocupe de
decisiones e inversiones necesarias para el logro de condiciones sociales que permiten, entre otras
cosas, la reproducción del sistema de clases, la acumulación y la resolución de ciertos problemas
“generales”, como la educación, la salud, etc. “Alguien debe ocuparse”.
Ese “alguien” son las instituciones estatales. La existencia de esas instituciones y su notorio peso
en la sociedad es una de las razones de que el Estado sea vivido como exterioridad. Esa apariencia
de exterioridad se funda en el encubrimiento de la dominación que subyace a las relaciones
capitalistas de producción, que determina que el Estado sólo aparezca cuando eventualmente se
lo invoca para respaldarlas. Las instituciones estatales aparecen como encarnación de una
racionalidad más general y no capitalista. El Estado capitalista no es directamente el Estado de los
capitalistas, ni suele ser vivido como tal por ellos.
Sujeto: es considerado como igual ante el dinero y ante la relación contractual. Es decir, puede
intercambiar mercancías independientemente de su clase social y es considerado ante la ley. Esto
se objetiva en el derecho moderno racional-formal, que nació y se expandió junto con el
capitalismo. Ese derecho es la condición formalizada de la dominación en la sociedad capitalista y
enseñaría a las partes los límites de sus derechos y obligaciones, evitando que el Estado tenga que
utilizar su fuerza coercitiva.
Entonces, la explotación queda oculta bajo: la apariencia de igualdad y la libre voluntad con que
pueden o no entrar en relación.
Generalmente, se confunde al fenómeno del Estado con sus instituciones, es decir, se lo cosifica.
Pero en realidad, las instituciones estatales quedan como instancia superior mediadora de las
relaciones de dominación.

Exterioridad.
Las relaciones de dominación no son puramente económicas. Son también inherentemente
políticas y también ideológicas, al menos en parte.
Si lo estatal, o lo político, es un aspecto de las relaciones sociales de dominación, la oposición
entre lo “privado” y lo “público” o estatal es falsa. El Estado o lo político no está “afuera” de la
sociedad, sino que es parte intrínseca de ésta. La exterioridad del Estado se debe a que es un
tercero que asegura las relaciones de producción que provocan la desigualdad, y se lo considera
como tal.
Racionalidad acotada.
El Estado aparece subsumido en sus objetivaciones (instituciones) y, por lo tanto, desligado de su
primordial imbricación en la sociedad. El problema es saber si esas instituciones expresan desde su
propio plano la condición inherentemente capitalista del Estado y de qué manera lo hace.
Magareth Wirth dice: ¿Cómo el Estado hace, de manera diferente a los capitalistas individuales,
para conocer las condiciones de esa reproducción social? Lo explico: Wirth se pregunta sobre
cómo el Estado conoce las mejores posibilidades de reproducir el sistema capitalista en su
accionar. O, en otras palabras, cómo hace el Estado para hacerlo lo mejor posible.
La burocracia del Estado no sabe cuáles son las medidas objetivamente necesarias para el
mantenimiento del sistema en los casos concretos dados.
Esto se debe a que el ser humano está sujeto a agudas limitaciones cognitivas. No puede buscar ni
hallar soluciones óptimas, sólo le queda el método de prueba y error, que brinda soluciones no
óptimas, pero sí satisfactorias.
El Estado garantiza la reproducción de una sociedad capitalista porque se encuentra en una
“complicidad estructural” con ella. El Estado o lo específicamente político es el mismo sesgo con
que la sociedad tiende a reproducirse como capitalista, a través de sus instituciones.
¿Cuándo y cómo hacen las instituciones para garantizar y reproducir la sociedad capitalista?
I. A través de una administración burocrática que cumple tareas rutinarias de organización
general de la sociedad.
II. Como respuestas a situaciones percibidas como crisis.
¿Qué y cómo es lo que estas instituciones hacen?
I. Administración rutinizada: es el tejido habitual y poco visible, junto con el derecho, de las
múltiples decisiones diarias de sostén y organización de la sociedad. El entramado de
sostén y organización estatal de la sociedad se teje también por sus instituciones en diaria
rutinas que presuponen a la sociedad en tanto capitalista.
II. Como reacción a “crisis”: ¿qué es una crisis? Sucede cuando algo “anda mal” y una
institución estatal se encarga de arreglarlo. En un Estado impregnado por la racionalidad
capitalista, una crisis sería la amenaza de la reproducción de la fuerza de trabajo o que le
genere “desorden”. Esta misma definición presupone también un concepto de “orden” o
“normalidad”.
La expansión de las instituciones estatales son intentos por sobrellevar el contradictorio desarrollo
de la sociedad.

La arquitectura institucional del Estado y sus decisiones (y no decisiones), son por una parte
expresión de su complicidad estructural y, por la otra, el resultado contradictorio y,
sustantivamente irracional de la modalidad, también contradictoria y sustantivamente irracional,
de existencia y reproducción de su sociedad.

Las instituciones del Estado también están atravesadas por las luchas y las contradicciones de la
sociedad, y suelen contribuir a garantizar y organizar la reproducción de la sociedad en tanto
capitalista.
Por eso, la intención de ser una “racionalidad” superior es falsa. El Estado se cree un orden justo al
que sirve como un árbitro neutral, pero no es así.

Contradicción.
¿Cómo legitimar la coacción, justificar lo coerción incluso contra las clases dominantes y, en
definitiva, fundamentar la obligación política de obedecer el “orden” que el Estado garantiza y
organiza? Claramente, no de la sociedad civil.
La contradicción del Estado capitalista es ser hiato y a la vez necesidad de mediación con la
sociedad civil. Esas mediaciones son la expresión ambigua y últimamente contradictoria de esto.
La clase capitalista es el beneficiario indirecto de la garantía estatal.

MEDIACIONES ENTRE ESTADO Y SOCIEDAD.

La ciudadanía, fundamento del Estado capitalista.
El Estado capitalista ha sido la primera forma de dominación política que postula su fundamento
en la igualdad de todos los sujetos en su territorio. Esos sujetos son ciudadanos y el Estado
capitalista es normalmente un Estado de ciudadanos.
Ciudadano: quien tiene derecho a cumplir los actos que resultan en la constitución del poder de
las instituciones estatales, en la elección de los gobernantes que pueden movilizar los recursos de
aquéllas y reclamar obediencia, y en la pretensión de recurrir a procedimientos jurídicamente
preestablecidos para ampararse de intromisiones que considera arbitrarias. Históricamente, la
ciudadanía se desplegó junto con el capitalismo, el Estado moderno y el derecho racional-formal.
La ciudadanía es la negación de la dominación en la sociedad. Todo ciudadano, sin importar su
condición social, concurre a la formación del poder estatal corporizado en derecho e instituciones.
La democracia es la forma normal de organización política de la sociedad capitalista.
Entonces: el Estado puede utilizar libremente los recursos que crea necesario ya que se levanta
sobre una base que ha sido conferida por “todos” los ciudadanos.
La ciudadanía es el fundamento más adecuado del estado tal como aparece en la superficie de la
sociedad capitalista.

La nación, referente del Estado.

¿A qué intereses responde el Estado? A LOS DE LA NACIÓN. La nación es aquí un arco de
solidaridades que califica a todos aquellos que comparten el mismo territorio bajo el sinónimo de
“nosotros”. El Estado debe ser coextensivo con una nación.
El Estado debe aparecer como un estado-para-la-nación en un doble sentido:
I. Para delimitación de la nación frente a otros Estados.
II. Hacia adentro de su territorio, y privilegiar la custodia, interpretar y lograr los intereses
generales de la nación.
El referente de las instituciones estatales es la nación. La nación va más allá de los intereses
individuales de la sociedad, esto permite negar las desigualdades, aunque siguen siendo evidentes.
Las decisiones del Estado generalmente evocan los intereses de la nación, y ésta última se coloca
como principal referente del Estado. La nación es una generalidad concreta, no como la ciudadanía
que es una generalidad abstracta. ¿Qué significa esto? Dos cosas:
I. Es una homogeneización indiferenciada respecto a los clivajes de la sociedad. El hombre es
miembro de una entidad colectiva superior a las clases.
II. El sujeto social al que refiere no es el sujeto desencarnado de la ciudadanía y del derecho
racional-formal.

El pueblo, ambiguo fundamento y referente del Estado.

El concepto de pueblo, o lo popular, está presente en algún grado en todos los Estados
capitalistas. Generalmente, se asocian a este concepto los pobres, los seres comunes, los no
privilegiados.
Encontramos una ambigüedad en lo popular: tiende un arco de solidaridades por encima de las
clases sociales, abarca a los que se consideran como desposeídos. Pero su reclamo atenta contra
quienes también forman parte de la nación: los ricos, los poderosos, etc.
Quienes se colocan dentro del campo de lo popular consideran que son la “verdadera nación”, su
discurso tiene un tono popular, lo que atrae a algunos de las clases dominantes. Quienes están
fuera de esto no formarían, según los populares, parte de la nación. Las demandas del pueblo
pueden afectar los límites de reproducción de la sociedad capitalista.
El Estado utiliza un discurso que continuamente hace referencia al “pueblo”, lo que plantea la
posibilidad de reemergencia de lo popular.
Cuando el Estado acoge sus demandas, facilita la reproducción de esta clase.
Sin embargo, lo popular es una mediación menos digerible para el Estado capitalista, y para la
dominación en la que está imbricado, que la ciudadanía y la nación. Lo popular puede ser tanto
fundamento como referente de las instituciones estatales. El título de mandar y coercionar de
éstas puede aparecer conferido por el pueblo, no sólo por la generalidad abstracta de la
ciudadanía. El Estado aparece entonces como un Estado fundamentado principalmente en los
relativamente desposeídos.

Encubrimiento y ruptura.
Ninguna sociedad es puramente capitalista. La ciudadanía, la nación y el pueblo son
contradictorios cada una a su manera. Fundamentan un orden que fomenta la desigualdad, a
pesar de utilizar un discurso que quiere evitar esto. Pero existe la posibilidad de que estos
descubran el fundamento de su condición.
 ALGUNAS CONCLUSIONES.

El Estado es generador de relaciones de desigualdad bajo un discurso de igualdad, para que el

accionar del Estado sea legítimo, o al menos eso parezca. Sin embargo, EL ESTADO ES ANTES
CAPITALISTA QUE ESTADO NACIONAL, POPULAR O DE LOS CIUDADANOS.

Texto de Oscar Oszlak: FORMACIÓN HISTÓRICA DEL ESTADO EN AMÉRICA

LATINA: ELEMENTOS TEÓRICO-METODOLÓGICOS PARA SU ESTUDIO.
El trabajo de Oszlak refiere al proceso histórico a través del cual se fue conformando en los países
latinoamericanos un Estado nacional.

ESTADO, NACIÓN, ESTADO NACIONAL: ALGUNAS PRECISIONES.

Si queremos estudiar los determinantes sociales del proceso de conformación del Estado,
debemos preguntarnos cuál es el grado de desarrollo de otras manifestaciones de organización y
funcionamiento social, con las cuales aquel proceso se halla interrelacionado.
Algunas definiciones:

Estado: concibo al Estado como una relación social, como la instancia política que articula un
sistema de dominación social. Su manifestación material es un conjunto interdependiente de
instituciones que conforman el aparato en el que se condensa el poder y los recursos de la
dominación política.

Nación: aquí se conjugan elementos materiales e ideales. Los primeros se vinculan con el
desarrollo de intereses resultantes de la diferenciación e integración de la actividad
económica dentro de un espacio territorialmente delimitado. Los segundos implican la
difusión de símbolos, valores y sentimientos de pertenencia a una comunidad diferenciada
por tradiciones, etnias, lenguaje u otros factores de integración que configuran una identidad
colectiva.

La formación del Estado nacional es el resultado de un proceso convergente, aunque no unívoco

(es decir, fue un proceso marcado por estancamientos, saltos abruptos, contradicciones, etcétera),
de constitución de una nación y de un sistema de dominación. La constitución de una nación
supone – en un plano material – el surgimiento y desarrollo, dentro de un ámbito territorialmente
delimitado, de intereses diferenciados generadores de relaciones sociales capitalistas; y en un
plano ideal, la creación de símbolos y valores generadores de sentimientos de pertenencia que
tienden un “arco de solidaridades” por encima de los variados y antagónicos intereses de la
sociedad civil enmarcada por la nación. Por su parte, la constitución del sistema de dominación
que denominamos Estado supone la creación de una instancia y de un mecanismo capaz de
articular y reproducir el conjunto de relaciones sociales establecidas dentro del ámbito material y
simbólicamente delimitado por la nación.

Determinantes sociales de la formación del Estado.

La existencia del Estado deviene de un proceso formativo a través del cual va adquiriendo un
complejo de atributos que en cada momento histórico presenta distinto nivel de desarrollo. Quizás
sea apropiado hablar de “estatidad” para referirnos al grado en que un sistema de dominación
social ha adquirido el conjunto de propiedades que definen la existencia de un Estado. Es decir,
mientras más “estatidad” posea el Estado, más Estado será el Estado. A partir de esta
diferenciación, podemos clasificar los distintos tipos de Estado según el grado de “estatidad”
adquirido. Ahora bien, ¿cuáles son las propiedades (o capacidades) que le confieren al Estado
mayor “estatidad”?
I. Externalizar su poder: se vincula con el reconocimiento de una unidad soberana dentro de
un sistema de relaciones interestatales, cuya integridad se garantiza por otras unidades
similares ya existentes.
II. Institucionalizar su autoridad: implica la imposición de una estructura de relaciones de
poder capaz de ejercer un monopolio sobre los medios organizados de coerción.
III. Diferenciar su control: emergencia de un conjunto funcionalmente diferenciado de
instituciones públicas relativamente autónomas respecto de la sociedad civil, con
reconocida capacidad para extraer, establemente, recursos de su contexto, con cierto
grado de profesionalización de sus funcionarios y cierta medida de control centralizado
sobre sus múltiples actividades.
IV. Internalizar una identidad colectiva: consiste en la capacidad de emitir desde el Estado los
símbolos que refuercen los sentimientos de pertenencia y solidaridad social que señalaba
como componentes ideales de la nacionalidad y aseguren, por lo tanto, el control
ideológico de la dominación.

¿Qué factores influyen en la creación de condiciones para que dichos atributos se adquieran? Es
decir, es necesario hallar en el tiempo las condensaciones de fenómenos sociales que puedan
vincularse a la causa del proceso de adquisición y consolidación de los atributos de ese Estado. Si
recordamos la relación estipulada entre el desarrollo de una economía capitalista y la
estructuración de los Estados nacionales, podríamos explorar hasta qué punto aquel proceso
puede proporcionarnos algunas claves para entender las alternativas de este último.
Esto significa que se vuelve necesario observar la relación economía-política, donde se pueda
distinguir etapas en las que se diferencian rasgos de un modelo de producción y un sistema de
dominación que con el tiempo adquirirían una adjetivación común.
Oszlak, para esto, hace un repaso sobre los trabajos de Schmitter y otros autores, donde se
proponen tres “modelos” o “imágenes” claramente vinculadas a fases diferentes del desarrollo
histórico, mediante los cuales podría conceptualizarse la relación entre las dimensiones económica
y política del proceso de formación estatal.
El primero, es el MERCANTILISMO. Durante esta etapa se da un orden económico tradicional y
atrasado, lo que hace que la maquinaria administrativa colonial presente importantes resabios.
El segundo, es el LIBERALISMO. Se caracteriza por la inserción de las economías latinoamericanas
al mercado mundial. Nuevas formas de producción, nuevos actores, la expansión económica, son
algunos de los factores que llevaron a que el Estado asuma nuevas funciones y se expanda.
El tercero es el INTERVENCIONISMO. El Estado se encuentra en esta etapa en su definitiva
consolidación. Se da una complejización del Estado y la sociedad civil. Se tiene mucho más en
cuenta los procesos internos a un aparato institucional más burocrático, a una sociedad más
compleja y a un Estado mucho más interpenetrado con la misma.
Estos tres modelos son complementarios, es decir, en ellos encontramos buena parte de las
características que fue asumiendo el Estado en los países de la región. Estos modelos centran su
atención en diferentes etapas donde se adquirían atributos de “estatidad”. Sin embargo, este
proceso de adquisición no se puede enlistar, ya que no se da como un proceso histórico lineal. Por
tal razón es que Oszlak propone hacer un estudio más agudo en ciertas cuestiones.

El aparato institucional del Estado.

La faceta institucional del Estado alude a actores concretos – organizaciones burocráticas – que
devienen como su objetivación. El proceso de formación de un aparato estatal de relaciones
sociales no precisamente se da simultánea ni congruentemente con el proceso de formación de un
Estado objetivado en instituciones, es decir, un aparato institucional estatal.
¿En qué sentido se refiere Oszlak al aparato institucional del Estado y de qué manera pretende
vincular su desarrollo a otros fenómenos sociales que puedan explicarlo?

Aparato institucional del Estado: alude vagamente al conjunto heterogéneo e interdependiente

de organizaciones “públicas” que conforman una unidad susceptible de análisis particularizado.
Sin embargo, las instituciones que conforman el aparato estatal presentan notorias diferencias
en términos de autonomía, funciones, tamaño, clientela, jurisdicción y recursos, lo que dificulta
la atribución de rasgos genéricos al conjunto.

El aparato del Estado se manifiesta entonces como un actor social diferenciado y complejo. El
referente común de su diversificado comportamiento es la legítima invocación de la autoridad del
Estado que, en su formalización institucional, pretende encarnar el interés general de la sociedad.
Podemos concebir su ámbito de competencia y acción como una arena de negociaciones y
conflictos, donde se dirimen cuestiones que integran la agenda de problemas socialmente
vigentes. El proceso histórico mediante el cual estas cuestiones se problematizan, plantean y
resuelven, da lugar a contradictorias relaciones entre sociedad civil y Estado que, aumentan la
heterogeneidad del aparato institucional de éste último, y tornan imprecisos los límites entre
ambas esferas. Entonces el origen, la expansión, diferenciación y especialización de las
instituciones estatales, reflejan intentos de resolución de la creciente cantidad de cuestiones que
va planteando el desarrollo contradictorio de la sociedad.
La expansión del aparato estatal implica la apropiación y conversión de intereses “civiles”,
“comunes”, en objeto de su actividad.
La expansión del Estado deriva entonces del creciente involucramiento de sus instituciones en
áreas problemáticas (o “cuestiones”) de la sociedad, frente a las que adoptan posiciones
respaldadas por recursos de dominación, que expresan variables grados de coerción o consenso.
Estos actos de involucramiento suponen al Estado como parte, lo cual implica reconocerle
potestad para (1) invocar un interés superior que subordina a los de las otras partes, y (2) extraer
los recursos que posibilitarán sus intentos de “resolución” de las cuestiones planteadas.
Las acciones del Estado siempre se hallan respaldadas por alguna forma de legitimidad.

Cuestiones sociales y atributos de la “estatidad”.

Las cuestiones originan decisiones y respuestas del Estado que pueden tomar diversas formas que
no son más que la manifestación objetiva de su presencia en la trama de relaciones sociales.
¿Cómo saber cuáles son las cuestiones cuyo examen puede darnos información sobre el proceso
constitutivo del Estado? Apelaremos nuevamente a los atributos de “estatidad”. Esto es,
concentrar el análisis en el proceso social desarrollado alrededor de la problematización y
resolución de cuestiones que no sólo tuvieron en el Estado nacional a un actor central, sino que
además su propia inserción en el proceso contribuyó a construirlo como tal o a modificar
sensiblemente algunos de sus atributos.
Planteado esto, procede Oszlak a tratar separadamente algunas cuestiones comunes a la
experiencia histórica de América Latina que cree centrales para entender el proceso de
conformación de sus Estados.

EMANCIPACIÓN, ORGANIZACIÓN Y ESTADOS NACIONALES EN AMÉRICA

LATINA.
Se nos hace difícil encontrar un punto donde podamos advertir, históricamente, la existencia de
un Estado nacional.
¿Podemos llamar Estado nación a los precarios sistemas de dominación establecidos durante los
primeros años del período independentista? Ciertamente, la emancipación fue el punto en común
de arranque, pero sin embargo no se logra reemplazar el Estado colonial por el Estado nacional.
¿Por qué? Los movimientos emancipadores de la época eran locales, luego se fueron extendiendo
hasta adquirir un carácter nacional.
A los aparatos estatales coloniales (compuestos por instituciones administrativas y judiciales) se le
fueron superponiendo órganos políticos, los cuales permitirían una posterior construcción del
Estado nacional.
Los intentos de emancipación no siempre fueron exitosos, y muchas veces terminaron en
enfrentamientos; y el Estado nacional sólo presentaba uno de sus atributos: el reconocimiento
externo de su soberanía política.
Como generalización, podríamos decir que la creación de una economía más integrada y compleja,
sumada a la preservación de ciertas instituciones coloniales como instituciones de control político,
suministró el cemento que amalgamaría a la sociedad territorialmente asentada y al incipiente
sistema de dominación, en un Estado nacional.
Cuestiones centrales en la etapa formativa del Estado.
Las cuestiones sociales se condensaban bajo el credo positivista “orden y progreso”. Estas eran
cuestiones referidas a las relaciones de producción capitalista. El Estado parecía la única forma de
superar el desorden y el atraso. Para esto necesitaba consolidar el “pacto de dominación” de la
incipiente burguesía y reforzar el aparato institucional del Estado nacional.
¿Qué significa la institucionalización de un “orden”? El orden aparecía como las modificaciones de
las relaciones sociales, como la imposición de un nuevo patrón de convivencia, congruente con el
desarrollo de una nueva trama de relaciones de producción y de dominación social.
En consecuencia, la primera etapa del proceso independentista se caracterizó por los esfuerzos del
Estado por eliminar los poderes contestatarios con el fin de extender su soberanía sobre un
territorio delimitado completo. El Estado nacional intentaba poner intereses comunes frente a los
intereses regionales. En esta primera etapa, los Estados fueron fundamentalmente aparatos de
represión y control social.
Un Estado capaz de imponer un orden y promover el progreso era, casi por definición, un estado
que había adquirido como atributos la capacidad de institucionalizar su poder, diferenciar su
control e internalizar una identidad colectiva. Tomar activa parte en el proceso de resolución de
las cuestiones sociales representó para el Estado el medio de adquirir “estatidad”.

Los Estados latinoamericanos, en su etapa formativa, fueron desarrollando sucesivamente

sus aparatos de represión, de regulación y de acumulación de capital social básico. Sus
cristalizaciones institucionales – en forma de legislación, organismos públicos, mecanismos
administrativos y pautas de asignación de recursos – reflejaron las diversas combinaciones
a través de las cuales el Estado procuró resolver los problemas del “orden” y el “progreso”.
Pero todo esto exigía recursos. Es decir, el Estad debía desarrollar paralelamente una
capacidad extractiva y un aparato de recaudación y administración financiera que
asegurarán su propia reproducción, de modo de consolidar su poder, legitimarse y
continuar sosteniendo las condiciones de expansión económica.

Cuestiones dominantes en la etapa de consolidación del Estado.

Los problemas del “orden y progreso” no se resolvieron nunca, sólo se lograron eliminar algunas
fuentes de poder contestatario que impedían la instauración del capitalismo.
La cuestión del “orden” fue una y otra vez resignificada.
Tal es así que Oszlak afirma que el “orden y progreso” devino en distintas versiones del tipo de
condiciones que aparecen como necesarias para la vigencia de un orden social que ve amenazada
su continuidad por las mismas tensiones y antagonismos que genera, y que durante la etapa de
consolidación de los Estados nacionales en América Latina las cuestiones sociales tenías esta
misma base.
CONSIDERACIONES FINALES.
I. El proceso de conformación del Estado nacional implicó primeramente la sustitución de la
autoridad centralizada del estado colonial y la subordinación de los múltiples poderes
locales que eclosionaron como consecuencia del proceso emancipador.
II. La lucha por la emancipación no fue suficiente como para producir la integración nacional.
Esto recién sucede cuando la economía regional tiene la oportunidad de insertarse en el
mercado mundial y el consecuente desarrollo de intereses diferenciados.
III. La incorporación de la economía regional a la economía mundial se vio acompañada por el
surgimiento de un nuevo actor: la incipiente burguesía.
IV. Las nuevas formas de dominación económica, a cuya sombra se consolidaban nuevas
relaciones sociales, requerían políticamente la paralela constitución y control de un
sistema de dominación capaz de articular, expandir y reproducir el nuevo patrón de
relaciones sociales.
V. Este sistema de dominación – el Estado nacional – fue a la vez determinante y
consecuencia del proceso de expansión del capitalismo iniciado con la internalización de
las economías de la región. Determinante porque creó las condiciones, facilitó los
recursos, y hasta promovió la constitución de los agentes sociales que favorecerían el
proceso de acumulación. Consecuencia, en tanto a través de estas múltiples formas de
intervención se fueron diferenciando su control, afirmando su autoridad y, en última
instancia, conformando sus atributos.
VI. Las “leyes del movimiento” de este recíproco proceso constitutivo podrían discernirse a
partir del análisis de aquellas cuestiones sociales que condensaron sucesivamente la
problemática que acaparó sus recursos y acciones.
VII. Las modalidades de resolución en torno al “orden” y al “progreso” fueron definiendo la
naturaleza y la significación de los sectores sociales y de las instituciones estatales
generadas por el propio proceso de resolución.
VIII. Las cuestiones del “orden y progreso” se mantienen vigentes y expresan ciertas
contradicciones fundamentales del capitalismo.
IX. Recrear el proceso de resolución de las cuestiones sociales serviría para reconstruir los
hitos fundamentales y las modalidades específicas del proceso formativo del Estado.
Texto de Max Weber: ¿QUÉ ES LA BUROCRACIA?

RASGOS CARACTERÍSTICOS DE LA BUROCRACIA.

La burocracia moderna opera del siguiente modo específico:

I. Existe el principio de sectores jurisdiccionales estables y oficiales organizados en general
normativamente, es decir, mediante leyes u ordenamientos administrativos.
A. Las actividades normales exigidas por los objetivos de la estructura gobernada
burocráticamente se reparten de manera estable como deberes oficiales.
B. La autoridad que da las órdenes necesarias para la alternancia de esos deberes está
repartida de manera estable y rigurosamente delimitada por normas referidas a los
medios coactivos, físicos, sacerdotales o de otra especie, de que pueden disponer los
funcionarios.
C. El cumplimiento normal y continuado de esos deberes, así como el ejercicio de los
derechos correspondientes, es asegurado por un sistema de normas; sólo pueden
prestar servicios aquellas personas que, según reglas generales, están calificadas para
ello.
Estos tres elementos constituyen, en el gobierno público y legal, la “autoridad
burocrática”. En el ámbito económico privado forman parte de la “administración
burocrática”.
La burocracia sólo está desarrollada en los Estados modernos (producto de la
racionalidad).
II. Los principios de jerarquía de cargos y de diversos niveles de autoridad implican un
sistema de sobre y subordinación férreamente organizado, donde los funcionarios
superiores controlan a los inferiores. Este principio se da en cualquier estructura
burocrática.
III. La administración del cargo moderno se funda en documentos escritos (“archivos”) que
luego se conservan. Es decir, en la burocracia todo es “papeleo” que se archiva. El
conjunto de los funcionarios públicos se denomina “repartición”. La actividad oficial
burocrática se inscribe en un plano diferenciado de la vida privada del burócrata.
IV. El burócrata debe poseer una administración cabal y experta, acompañado de una mayor
exigencia por parte de sus superiores.
V. Si el cargo está en pleno desarrollo, la actividad del funcionario requiere toda su capacidad
laboral. Su jornada laboral está estrictamente fijada.
VI. El funcionario aprende ciertas normas generales, más o menos precisas, las cuales
conforman el saber técnico del funcionario.
SUPUESTOS Y CAUSAS DE LA BUROCRATIZACIÓN.
Los supuestos económicos y sociales de la moderna estructura burocrática son los siguientes:
La evolución de la economía monetaria es un supuesto de la burocracia, ya que hay que
compensar con dinero a los funcionarios. Esta es la principal forma de compensación actual.
El prerrequisito normal para la existencia estable y continuada, e incluso para la instauración de
administraciones burocráticas puras, es un cierto grado de desarrollo de una economía monetaria.
La carencia de una economía monetaria fácilmente puede provocar modificaciones internas en la
estructura burocrática, y hasta transformarla en otro tipo de estructura.
Solo una economía monetaria ampliamente desarrollada brinda una base firme para ese sistema
tributario. El grado de burocratización administrativa ha sido relativamente más alto en
comunidades humanas con economías monetarias ampliamente desarrolladas.

EL PODER DE LA BUROCRACIA.
Por doquiera, el Estado moderno está sometido a la burocratización. El hecho de que la burocracia
sea, técnicamente, el medio de poder más efectivo al servicio del hombre al servicio del hombre
que lo control, no determina la gravitación que la burocracia como tal puede tener dentro de una
formación social específica.
En condiciones normales, el poder de la burocracia en plena extensión siempre resulta
impresionante. Toda burocracia tiende a acrecentar la superioridad de los profesionales
informados conservando en secreto sus conocimientos y propósitos. La administración burocrática
siempre propende a ser una administración de “sesiones privadas”. Para que el secreto esté bien
guardado, el control público de la administración diplomática debe ser muy limitado. La
administración debe, necesariamente, enfatizar el secreto de sus medidas más importantes. La
idea de “secreto oficial” es un invento específicamente burocrático, y la burocracia defiende
fanáticamente ese sigilo. La burocracia prefiere un parlamento mal informado y en consecuencia
impotente, al menos en la medida en que la burocracia hace coincidir sus intereses de poder con
la ignorancia de los demás.

Texto de Harmon, M. y Mayer, R.: TEORÍA DE LA ORGANIZACIÓN PARA LA

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.

CAPÍTULO I: EL CONTEXTO DECISORIO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.

Administrador público: nos referimos principal pero no exclusivamente a aquellos que tienen
la responsabilidad de realizar las tareas del gobierno. Estos se enfrentan a decisiones que a)
afectan la vida de las personas, b) se toman en nombre del pueblo y c) emplean recursos
públicos. Estos cumplen los mandatos legítimos de la sociedad, y así trabajan en el “interés
público”.
La administración pública es la ocupación de todos aquellos que actúan en nombre del pueblo y
cuyas acciones tienen consecuencias para los individuos y los grupos sociales. Todos los que
participan en la administración pública toman decisiones con base en las leyes, las normas y las
tradiciones públicas. Pero además sus decisiones reflejan juicios axiológicos.
Las decisiones que la burocracia toma son respuestas públicas a problemas. Constan de dos
partes:
I. La política: es la línea de acción a seguir.
Distinción entre teoría y práctica.
II. La administración: lleva a cabo tal política.
A pesar de la definición de administración, esta se vuelve más compleja al conciliar intereses,
rendir cuentas por determinadas consecuencias y determinar ciertos actos. La actividad
gubernativa se ocupa casi exclusivamente en la mediación entre una parte de la sociedad y otra.

Problemas dóciles y problemas perversos.

Problemas perversos: se trata de problemas sin solución, con respuestas sólo temporales e
imperfectas. Carecen de una formulación definitiva y por tanto, de criterios uniformes para decidir
cuándo se ha hallado una solución, y si estas son eficaces. No son abordables con las rutinas
habituales de análisis y evaluación.
Problemas dóciles: se solucionan porque es fácil definirlos y separarlos de otros problemas así
como de su entorno. Son principalmente de carácter técnico.
Los problemas sociales implican, en parte, una oposición entre cómo vemos las cosas y cómo
creemos que deberían ser. Los administradores públicos son responsables de las consecuencias
sociales de sus “soluciones”.

Las organizaciones como soluciones de problemas perversos.

La mayoría de los problemas que el gobierno enfrenta, al menos en algunos aspectos, son
perversos. Sin embargo, estos se “solucionan” intentando convertirlos en problemas dóciles. De
esta tarea se encargan los administradores públicos, con un análisis instrumental y determinadas
reglas.
Al separar medios y fines, el análisis instrumental nos permite juzgar si un acto organizacional es
correcto, y por extensión, si los agentes se condujeron de manera responsable. Es decir, si los
administradores que componen una estructura de autoridad organizacional, lograron conseguir
sus objetivos correctamente.

El administrador que asume una función.

Función: es un conjunto de expectativas que acompañan una relación organizacional

particular. “Asumir una función” es simplemente adentrarse en una relación que ya
tiene definido muchos de sus términos.
Las funciones no están preestablecidas, también las definen los individuos que las desempeñan y
los que responden. A medida que aumenta la gama de ocupaciones del administrador pública, se
requieren cambios significativos en las capacidades, los conocimientos y las destrezas que
necesitan.

Acción personal y acción organizacional.

Debido a la posibilidad de tomar decisiones completamente erróneas, como en el caso de Alan
Madden (leer fotocopia, pág. 35), los administradores públicos se enfrentan a un problema al
decidir no solamente cómo y cuándo actuar, sino si en verdad deben actuar.
Las decisiones administrativas son arduas y complejas, precisamente porque se toman y ejecutan
en un contexto organizacional, una red de relaciones que a menudo confunde, no solo a los
observadores, sino también a los mismos participantes.
Las malas decisiones pueden tener su origen en razones relacionadas menos con la ruina de un
sistema formal de normas y procedimientos que por el hecho que faltaran personas motivadas por
un compromiso personal, es decir la responsabilidad también recae sobre el funcionario y no
solamente sobre la estructura burocrática. El error está en considerar a las organizaciones como
los únicos medios por los cuales se juzga la acción administrativa.
Separar lo personal de lo organizacional ha sido un paso esencial para el desarrollo de las
organizaciones modernas como instrumento eficaz para lograr fines predeterminados. Según el
grado de su eficiencia, las organizaciones modernas se ajustan a un precepto normativo, a saber,
el de la racionalidad instrumental. La racionalidad instrumental está en el centro de la
administración pública y de casi toda teoría de las organizaciones.

CAPÍTULO II: EL CONTEXTO ORGANIZACIONAL DE LA ADMINISTRACIÓN

PÚBLICA.

Definición de organización.
Ocho definiciones de organización:

Weber: es un círculo de personas habituadas a obedecer órdenes de dirigentes y que buscan

la permanencia en el dominio para conservar los beneficios que han conseguido.

Waldo: puede definirse como la estructura de interrelaciones personales autoritarias y

habituales en un sistema administrativo.

Chester Bernard: es un sistema de actividades o fuerzas coordinadas conscientemente de

dos o más personas.

Philip Selznick: es la expresión estructural de la acción racional

Daniel Katz y Robert Kahn: es un sistema energético de entrada y salida, donde el regreso
energético de la salida reactiva el sistema (inputs y outputs). Es una transacción entre la
organización y su entorno. Realizan actividades reguladas.
 David Silverman: son instituciones sociales con ciertas características especiales: son creadas
de modo consciente en un momento determinado; sus fundadores les han dado metas
importantes, la relación entre sus miembros y la autoridad legítima es bien definida.

Karl Weick: organizar es reducir mediante el consenso la ambigüedad mediante conductas

razonables entrelazadas.

Cohen, March y Olsen: es un conjunto de oposiciones en espera de problemas, sucesos y

percepciones que a su vez buscan situaciones decisorias en las que puedan manifestarse,
soluciones en busca de problemas para los que podrían ser la respuesta, y ejecutivos en
busca de tareas.

Es importante recordar la existencia de diversas y novedosas variantes teóricas sobre la

interpretación de concepto de organización, las cuales reflejan una diversidad de opiniones.
Cualquier definición de organización oculta pero a la vez ofrece claves para descubrir lo que yace
bajo la superficie (metáfora del iceberg).
Cada definición revela una perspectiva distinta y bastante coherente, desde la cual ordenar
nuestra interpretación. Las perspectivas teóricas se pueden distinguir entre sí a lo largo de toda
una gama de dimensiones, seis de los cuales ocupan un lugar especial en la bibliografía sobre las
organizaciones:
I. Los diferentes intereses cognoscitivos apoyados por teorías: refiere al tipo de propósito
práctico que es potencialmente servido por una teoría. En palabras simples: la teoría son
utilizables con fines determinados.
II. Metáforas dominantes: son indispensables tanto para nuestra comprensión cotidiana del
mundo social como para su comprensión teórica. Mayormente, la variante entre teorías
depende del modo en que difieren sus metáforas.
III. Unidades primarias de análisis: éstas ofrecen al teórico un punto de partida para la
investigación. Refleja una suposición tocante a lo que es más real y por lo tanto más básico
para una comprensión del tema.
IV. La relación del individuo con la organización: existen diferentes conceptualizaciones de las
organizaciones producto de las diferentes relaciones entre el individuo y estas estructuras.
Las categorizaciones sobre la naturaleza de las organizaciones afectan en sus definiciones.
V. El significado de la racionalidad.
VI. Los valores primarios encarnados en perspectivas teóricas: refiere a las actitudes que se
toman frente a los cinco puntos anteriores.
Cada una de estas dimensiones lleva consigo implicaciones para la forman en que una perspectiva
teórica enfocará los problemas particulares, ofrecerá soluciones únicas y en general se enfrentará
a la cuestión de saber cómo los sectores humanos se organizan a lo largo del tiempo para la
actividad colectiva.

La teoría de las organizaciones y la distinción entre la pública y la privada.

Éstas son iguales en los aspectos no importantes, por tanto difieren en los tipos de organizaciones
que se administran. Para algunos teóricos, se ha minimizado la distinción entre público y privado,
lo que se denominó teoría genérica de la organización. La visión genérica oscurece las diferencias
significativas entre organizaciones públicas y organizaciones privadas. Sin embargo, las diferencias
quedan más ocultas, en realidad, por la fija idea de los teóricos de encontrar, justamente, las
generalizaciones que trascienden la distancia entre estos dos ámbitos dicotómicos. En parte, esto
se debe a la distinción radical que hacen los teóricos genéricos entre hechos y valores. Los valores
serían los apegos emocionales y no racionales. Los valores, las emociones, lo subjetivo del
individuo, están fuera del ámbito de la ciencia.
El compromiso de los administrativistas con una ciencia libre de valores impidió a su vez toda
consideración de los valores del hombre que podrían llegar a influir sobre las organizaciones
públicas.
Aproximadamente desde 1880 a 1940, la era ortodoxa de la administración pública estuvo
firmemente arraigada a la idea de que la administración debía mantenerse separada de la política.
Esta separación permitiría la elaboración de principios científicos generalizados de administración
que no se contaminarían de la vulgar intrusión de la política.
Ya a partir de 1940, Herbert Simon argumenta en contra de esta teoría, diciendo que los teóricos
ortodoxos tenían una concepción errónea de ciencia; y consideraba pretensiosa su idea de esbozar
principios científicos.
Sin embargo, Simon sostuvo una de las principales creencias de la era ortodoxa: la distinción lógica
de la administración y la política. Al excluir la política de la administración el análisis científico
permitiría establecer reglas generales en las organizaciones, sean públicas o privadas. Debe
destacarse que Simon se opone a los primeros principios establecidos, pero no a la posibilidad de
que se descubran principios generales que bajo la vista de Simon sean correctos.
Mientras la teoría de Simon se expandía, también lo hacía una perspectiva encabezada por
Appleby, Dahl y Waldo, quienes establecieron la distinción entre lo público y lo privado,
considerando a esta diferenciación como de gran importancia al momento del estudio de la
administración pública. Appleby sostuvo que “la administración pública consiste en diseñar
políticas”, con esto quiere hacer notar el carácter político inherente a la administración pública, es
decir, intenta legitimar la pertenencia de la administración pública al seno de la política. También
intenta hacer ver la diferencia existente con la administración privada, “el gobierno es distinto de
los negocios”.
El funcionario político eficiente, según Appleby, además de poseer cualidades de astucia política y
profesionalismo, también debería guiarse por un compromiso claro con los valores democráticos y
un sentido muy amplio del interés público.
Dahl rebatió la opinión entonces prevaleciente de que una “ciencia de la administración” era tan
posible como deseable, ya que después de todo, los problemas de valor y de hecho están casi
inevitablemente mezclados en la práctica administrativa. La administración tiene que ver con la
consecución de fines públicos y con su creación. La construcción de una ciencia se encuentra
limitada por aspectos subjetivos al administrador que no permitirían generalizaciones.
Los nuevos teóricos rara vez se sintieron obligados a negar en términos explícitos la obvias
diferencias de orientaciones normativas, psicológicas y culturales o siquiera las diferencias
sobresalientes entre las organizaciones públicas y privadas. En pocas palabras, la ciencia serviría
para valorar lo diferente tanto como lo similar.
Sin embargo, las diferencias entre organizaciones públicas y privadas no figuraban en la nueva
bibliografía del punto de vista genérico. Para Waldo (en 1948) esto no fue casualidad, ya que los
teóricos del enfoque genérico no toman en cuenta justamente lo que le da a la administración su
naturaleza “pública”, el conjunto de valores derivados de la teoría política democrática, la cual
sería su esencia.
Los pensamientos de Appleby, Dahl y Waldo no derrotaron a la corriente genérica, pero sí
impregnaron la bibliografía de esta disciplina con sus ideas. Este giro provocó que la
administración pública retomara los vínculos con la ciencia política. Durante los años ’50 y ’60, la
bibliografía de esta nueva corriente de pensamiento (que fue conductista y se llamó “bibliografía
de la política burocrática”) no fue muy rica teóricamente. Pero a partir de los ’70, se da lo que se
llama “nueva administración pública”. Ésta estimuló esfuerzos por articular los principios
democráticos y otros aspectos de la teoría política. Se retomó la relación de la administración
pública y la bibliografía sobre teoría organizacional, y la brecha entre público y privado alcanzó una
renovada prominencia.

Tres campos de la organización pública.

Por definición, la acción administrativa tiene lugar en un contexto organizacional, donde se dan
soluciones a problemas perversos.
La manera más fácil de distinguir las numerosas funciones que tiene el administrador público es
agrupándolas en tres campos generales (o tres acciones generales):
I. El campo interorganizacional: el administrador actúa como representante que trata con
agentes de otras organizaciones. Es decir, el administrador participa como un agente de
determinada organización que se relaciona con otra.
II. El campo intraorganizacional: refiere al organigrama interno de la organización, a “quién
manda a quién”. El administrador ocupa un sitio en la organización y desde ese lugar
trabaja con otros dentro de la misma.
III. El campo de la organización frente al individuo: refiere a la interacción del administrador
(nuevamente como agente) con otros individuos pertenecientes (subordinados,
colaboradores, superiores) o ajenos a la organización (ciudadanos, clientes).
Estos campos son imprecisos, sus líneas divisorias son siempre borrosas.

Relaciones interorganizacionales.
Es el campo administrativo más amplio. El administrador trata con los representantes de otras
dependencias. Estas relaciones se dan a final de cuentas de organización a organización y afectan,
definen y modulan la idea que la dependencia tiene de su misión y, por ende, las actividades de
sus administradores. Es decir, son las más importantes ya que proporcionan la infraestructura y la
legitimidad del funcionamiento de la organización.
Este campo exige una gran diversidad de funciones administrativas como de desempeño. También
que los actores y observantes ponderen la más amplia variedad de valores sociales y políticos para
comprender el desempeño eficaz de las funciones.

Relaciones intraorganizacionales.
Refieren a las relaciones que crean la estructura interna y definen vínculos dentro de la
organización. Podemos distinguir al interior de una organización entre relaciones formales e
informales. Las primeras son aquellas relaciones prescritas oficialmente o autorizadas y
reconocidas públicamente. Las segundas aluden a las relaciones que surgen de la convivencia y la
tradición. Estas dos relaciones anteriores pueden verse como los canales por donde fluye el poder
y la información.
Las funciones intraorganizacionales difieren en un grado significativo de las interorganizacionales.
La convivencia dentro de una organización suele traer problemas que generalmente se afrontan
de manera implícita, muy secreta. La bibliografía organizacional propone como respuesta a estas
dificultades más bien soluciones tecnológicas a soluciones políticas.

Relaciones entre la organización y el individuo.

Se ocupa, justamente, de las relaciones entre la organización y el individuo. Los administradores,
bajo el auspicio de la autoridad organizacional, entablan vínculos con individuos que se
encuentran tanto fuera como dentro de la organización.
Joe Handler retrata un aspecto de las cuestiones que el campo de las relaciones entre las
organizaciones y los individuos encierra: la discrecionalidad. Ésta le da al administrador la
autoridad para tomar decisiones basadas, por un lado, en reglas, normas y pautas del programa,
así como en su juicio y su experiencia profesional; y por otro lado, en las peticiones, información,
motivos y argumentos del usuario que intenta convencer al funcionario de que deben
concedérsele los beneficios o servicios que tramita.

CAPÍTULO III: EL CONTEXTO NORMATIVO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.

Dijo Woodrow Wilson, “La administración pública es la ejecución detallada y sistemática del
derecho público. Toda aplicación de leyes generales es un acto de administración”.
El componente central del ejercicio en un cargo administrativo es la toma de decisiones: son éstas
el eje en torno del cual giran todos los demás actos del administrador público.
Appleby sostuvo que cualquier decisión en los diferentes niveles de las organizaciones
administrativas tiene un carácter político.

La base normativa para la toma de decisiones.

Tomar decisiones significa elegir, escoger entre una cosa y otra. Algunos aspectos de la toma de
decisiones conciernen a la autoridad, mientras que otros atañen al poder. Pero otros más tienen
que ver con la calidad de la decisión. Las decisiones suponen un juicio referido a un modelo o
norma, ya que toda aplicación particular de un modelo es un acto de juzgar. Los administradores
eligen invariablemente en dos sentidos: el primero es infundir sus decisiones de supuestos y
creencias sobre lo que es prudente, práctico y deseable. En otras palabras, hay un juicio de valor.
La segunda influencia del funcionario en las acciones se halla en un nivel autoconsciente. Los
administradores podrán de manera consciente valores en pugna, hasta cierto punto de manera
abstracta, pero por lo general en términos de su conformidad o aplicación en ciertos contextos.
A lo largo del tiempo, han existido dos conceptos que influencian las cuestiones axiológicas: el
interés público y la responsabilidad administrativa. Pero por un motivo u otro, generalmente
responden y satisfacen al interés público.
Las acciones del administrador están limitadas por el derecho y las costumbres. Las normas o los
valores que obran en la esfera de la administración pública pueden agruparse en tres áreas
generales o vectores normativos:

Interés en la eficiencia y la efectividad, que se

centra principalmente en el funcionamiento del
propio gobierno, y en el modo en que sus bienes y
servicios se distribuyen y prestan. Se denominan VECTORES porque en
matemáticas un vector es cualquier
Interés en los derechos y la capacidad del sistema cantidad que posee tanto dirección
gubernativo, que orienta su escrutinio hacia la como magnitud. Estos tres grupos
relación del gobierno (y quien actúa en su nombre) de valores tienen también, en
con sus ciudadanos. esencia, dirección y magnitud. Estas
cualidades están determinadas por
la combinación peculiar de política,
Interés en la representación y en el ejercicio de la
cultura y condiciones económicas
discrecionalidad, que dirige la atención al control
de la sociedad en un momento
que la ciudadanía tiene sobre el funcionamiento del
Eficiencia y efectividad. histórico.
gobierno y sus agentes.
La preocupación histórica del gobierno por la eficiencia y la efectividad se basa en la condición de
que el dinero público debe gastarse con tanto cuidado y consideración como sea posible, que
debe usarse adecuadamente y que los efectos de su uso deben ser lo más explícitos que se pueda.
En la administración pública, este interés se asoma por vez primera a finales del siglo XIX y
principios del XX, por ejemplo, con la aprobación de la Ley Pendleton a nivel nacional y el
surgimiento de los movimientos de buen gobierno en los niveles estatales y locales. Con el
perfeccionamiento de las ciencias administrativas a partir de la primera década del siglo XX, se
reforzó la idea de la eficiencia como el principal valor instrumental para el administrador público.

Derechos y adecuaciones del proceso.

Como agentes del gobierno, los administradores tienen la tarea de concretar la generalidad de las
leyes estableciendo los procedimientos para aplicarlas a los casos individuales.
Sin embargo, el resultante y necesario ejercicio de la discrecionalidad crea dilemas para los
administradores. Puede suceder al aplicar consideraciones axiológicas sobre un programa, se
creen resultados de equidad general pero a la vez se pisotee los derechos individuales en lo
particular. Para intentar evitar esto, se crean códigos administrativos y decretos de derecho
administrativo con efecto de guiar y delimitar la acción administrativa.
Además de la protección de los derechos individuales, la práctica de la administración pública se
inclinó a abrir el proceso de toma de decisiones mediante la inclusión no sólo de individuos y
grupos afectados, sino también de los ciudadanos en general. La administración pública no sólo
funciona como un sistema que vigila el gobierno, sino que se acentúa como: A) un derecho
ciudadano de conocer a su gobierno, y B) una consideración necesaria para el desarrollo de una
conciencia ciudadana.

Representación y control de la discrecionalidad.

Un gobierno representativo consiste en individuos que actúan en nombre de otros individuos.
Entonces, representatividad es el criterio sobre qué tan bien se desempeña tal acción y por medio
de cuáles autoridades. Pueden distinguirse tres aspectos de la representación:
I. Rendición de cuentas. Ésta estipula que las pautas externas de acción correcta
determinan la corrección y motivan el acto administrativo. Asume que conviene ver la
acción administrativa como instrumental y racional, suponiendo que los fines han sido
determinados antes de emprender ninguna acción.
II. La responsabilidad. Implica que el individuo debe apegarse a criterios de competencia
profesional técnica. Los administradores deben actuar de acuerdo con su sentido de
obligación moral. En todos los casos, se establece un compromiso con una serie bastante
general de normas destinadas a moderar lo que de otro modo podría ser una obediencia
incuestionable a un ordenamiento legal o burocrático. Se considera también que el
administrador público es ante todo un buen ciudadano que entiende y se compromete
con su trabajo para el bien social. Orion White sostiene que debe haber también un
sentido de responsabilidad personal por las acciones propias del administrador.
III. Sensibilidad. Aquí el acento recae sobre el punto de vista de los beneficiarios de los
servicios. Es decir, hasta qué punto el gobierno suplió sus necesidades, más allá de las
intenciones y los esfuerzos de los administradores.
Estos tres aspectos nos ayudan a entender las maneras en que la representación se vuelve
operativa en la actividad de la administración pública.

El marco total de la administración pública.

La suma de los tres vectores normativos y los tres conceptos organizacionales del capítulo
anterior, integran el marco general de la administración pública. Éste proporciona el telón de
fondo para comprender la diversidad y las tensiones entre los principales planteamientos para
teorizar acerca de las organizaciones.
 Texto de Dwight Waldo: ADMINISTRACIÓN PÚBLICA: LA FUNCIÓN
ADMINISTRATIVA, LOS SISTEMAS DE ORGANIZACIÓN Y OTROS ASPECTOS.

¿EN QUÉ SE DIFERENCIAN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y LA PRIVADA?

Aquí, la palabra burocracia es clave.
Ambas administraciones, pública y privada, tienen mucho en común, eso está claro. Pero también
existen diferencias esenciales.
Dwight Waldo, para tratar este tema, se remite, primeramente, al trabajo de Ludwig Von Mises,
donde en su tesis encontramos que la diferencia entre el manejo de los negocios y la tramitación
burocrática es fundamental porque la administración de los negocios tiene un incentivo y un
método de cálculo inaplicable a la administración pública. La eficiencia es distinta en estas dos
tipos de operaciones, y en la burocracia la eficiencia es incalculable. La burocracia es un mal
necesario, el gobierno no tiene otra opción que utilizarla.

ADMINISTRACIÓN BUROCRÁTICA
Se ha dicho que la burocracia es incompatible con la democracia, lo cual no es cierto. El gobierno
democrático tiene dos pilares: la primera es la ley. Ningún juez o funcionario tiene derecho a
entrometerse en la vida de los individuos a menos que una ley lo obligue o lo faculte para ello. Los
legisladores pueden cambiar leyes deficientes. El sistema debe responder al soberano: el pueblo.
La administración no está solamente sometida a la ley, sino también al presupuesto. No puede
gastarse un solo centavo sin la aprobación del Parlamento.
Entonces, la administración burocrática en un régimen democrático, significa administración de
estrecho acuerdo con la ley y el presupuesto. Los soberanos (el pueblo y sus representantes)
hacen la política y la dirigen, y las burocracias la llevan a cabo.
La afirmación de que la administración burocrática es un instrumento indispensable del gobierno
democrático resulta paradójica. Es decir, ¿cómo puede el gobierno democrático, algo tan bueno,
funcionar junto con la burocracia, uno de los grandes males? Podemos decir, según Von Mises,
que la burocracia no es ni buena ni mala. Como método de administración, el aparato de gobierno
recurre a ella. Lo que se considera un mal no es la burocracia en sí, sino su expansión a diferentes
esferas. En América siempre ha habido burocracia; lo que caracteriza nuestro tiempo es la
expansión de la intromisión del gobierno en los negocios y en otros aspectos de la vida del
ciudadano.

Características esenciales de la administración burocrática.

La burocracia sería un principio de administración y organización técnica. También, como en toda
organización, se limita el albedrío de los subordinados. Ahora, ¿qué es lo que diferencia a la
burocracia de la administración comercial? La burocracia es una organización que está obligada a
cumplir con normas y reglamentos precisos fijados por la autoridad de un organismo superior. La
tarea del burócrata consiste en ejecutar lo que tales normas y reglamentos le ordenan; mientras
que, por otro lado, la administración comercial es una administración orientada con fines de lucro,
su objetivo es la obtención de beneficios.
Los objetivos de la administración pública no pueden medirse en términos monetarios ni pueden
regularse por métodos de contabilidad.
En la administración pública no hay relación entre ingresos y gastos, aquí no existe precio de
mercado para sus logros. Entonces:

Administración pública: es el método aplicado a la dirección de los asuntos administrativos

cuyo resultado no supone valor crematístico alguno en el mercado. Recuérdese: no decimos
que un manejo acertado de los asuntos públicos no tenga valor, sino que no tiene precio en
el mercado, que su valor no puede liquidarse en una transacción de mercado y,
consecuentemente, no puede expresarse en términos monetarios.

La administración burocrática es una administración de asuntos que no podemos valorar por un

cálculo económico.

El misterio de la administración burocrática.

El ciudadano corriente considera a la administración burocrática como antieconómica, ineficiente,
lenta y de vía estrecha. ¿Cómo es que permitimos que exista un sistema tan dañino? ¿Por qué no
adoptamos los métodos de los negocios privados?
Sin embargo, estas críticas no son razonables. Lo que llaman deficiencia y faltas en el
funcionamiento de las agencias administrativas son calidades necesarias. Es un error juzgar la
eficiencia de un gobierno comparándola con la labor de una empresa sujeta a los altibajos de los
factores del mercado, ya que una oficina pública no es una empresa para ganar dinero a través de
métodos contables, sino que se ocupa de problemas que la administración de negocios desconoce.
En ciertos países los ciudadanos se asombran de la increíble ineficiencia de la burocracia, pero si se
investiga el problema, descubrimos que su origen son las condiciones políticas e institucionales o
es producto del intento por resolver un problema para el que no puede encontrarse solución
satisfactoria.
Es una opinión muy difundida la de que la eficiencia de las oficinas del gobierno mejoraría si su
dirección se encomendase a ingenieros y a sus métodos de administración científica. Tales planes
tienen su origen en una mala interpretación de los objetivos del gobierno civil, se los confunden
con los objetivos de las organizaciones privadas.

Luego de este trabajo, Waldo expone un trabajo de Paul Appleby publicado en 1945. En éste,
Appleby enfoca la administración pública de una manera consciente y directa hacia el “interés
público”, que tiene para él la máxima importancia y la mayor dificultad. No niega que la
administración privada sirva al interés público, pero sí niega que la administración pública sea un
problema de escasa importancia, como hace parecer Von Mises.
EL GOBIERNO ES DIFERENTE
La similitud entre el gobierno y todas las demás formas de acción social es mayor que las
similitudes existentes entre estas formas.
Muchas son las personas que en tiempos normales sienten poca inclinación a entrar en el servicio
público, al paso que otras se sienten fuertemente atraídas por el mismo. Esta situación produce
factores que determinan el resultado general, el panorama.
Sin embargo, existen situaciones donde un número abrumador de personas ingresan a trabajar en
organizaciones públicas, y puede ser que algunas de esas personas, por razones personales, no
sean aptas para este trabajo, como puede ser también que algunas sí lo sean, y sean muy buenas.
Mientras estas personas más hayan triunfado en campos no gubernamentales, más habrán
desarrollado intereses y maneras de pensar que los hacen ineptos para el gobierno.
Las dependencias oficiales en general constituyen un sistema, y este sistema no se puede
comprender más que en términos de los empleados públicos mismos, la comprensión que estos
tengan de sus posiciones y las actitudes del público acerca de lo que se exige y espera de los
funcionarios civiles. Estos elementos reunidos constituyen un sistema de gobierno y, en su
combinación, forman lo que denominamos burocracia.

Significado de las actitudes.

Quien sirve al público debe tener un interés público, sino no sirve para ese trabajo.
El desempeño de funciones oficiales implica acción. Gobierno significa acción, pero organizada.
Quienes ocupan los cargos más altos deben tener un sentido de acción organizando sus recursos
para conseguir sus objetivos. Por eso, a veces se considera a un buen hombre de negocios como
apto para desempeñar el papel de funcionario público. Puede acertar como puede fallar en esta
tarea.

Cómo miran los negocios al gobierno.

Ninguna industria puede mirar al interés público igual que al interés industrial. El gobierno existe,
justamente, porque existen personas en la sociedad que fomentan y protegen los intereses
públicos. Quien entra en el gobierno, desarrolla un grado de responsabilidad público.
Algunos hombres del gobierno, que pertenecían al ámbito empresarial, no notan la diferencia
entre lo público y lo privado, y consideran su posición como un privilegio. Es decir, no notan el
cambio de ámbito de trabajo.
Lo privado espera de lo público, justamente, el interés público.

Carácter esencial del gobierno.

La función y la actitud gubernamental tiene, al menos, cuatro aspectos complementarios que
diferencian al gobierno de todas las demás instituciones y actividades: amplitud de enlaces;
impacto y consideración; contabilidad pública; carácter público. La administración pública del
gobierno difiere de toda otra labor administrativa en un grado difícilmente apreciable desde
afuera, por virtud de su índole pública, la manera como está sujeta al análisis público y al clamor
popular. Lo que la diferencia disciplinalmente como organización es esta misma índole pública.
El gobierno, tratando de una manera u otra casi toda clase de asuntos, requiere en sus más altos
funcionarios una especial competencia para manejar relaciones entre todas las varadas y
poderosas fuerzas, actividades y elementos en el país. En la cumbre la tarea consiste en manejar
relaciones entre complejas partes de toda la nación, en dar tanto forma como orientación a la vida
de todo un pueblo. A ese nivel existe un arte: el arte de la política. En este sentido, solamente un
político puede ser presidente.
El gobierno es diferente de la administración comercial porque ha de tener en cuenta todos los
deseos, necesidades, acciones, pensamientos y sentimientos de ciento cuarenta millones de
personas. El gobierno es diferente porque gobierno es política.

Texto de Oscar Oszlak y Guillermo O’Donnell: ESTADO Y POLÍTICAS

ESTATALES EN AMÉRICA LATINA: HACIA UNA ESTRATEGIA DE
INVESTIGACIÓN.
Recientes transformaciones del Estado latinoamericano
El problema del Estado latinoamericano está siendo replanteado por acontecimientos y
tendencias. Esas tendencias se manifiestan en el común terreno de autoritarismo, de rigideces
sociales, de desigualdad, de dependencia y de crisis económica. El Estado latinoamericano tiende
hoy a ser más “moderno”, pero en el sentido de pretender abarcar autoritariamente numerosos
elementos anteriormente reservados a la sociedad civil.
El creciente abanico de cuestiones que ha pasado a ser “función propia” del Estado
latinoamericano, la mayor extensión territorial de su acción efectiva en perjuicio de autonomías
regionales legales y extralegales, la expansión del control estatal sobre diversos sectores sociales,
la emergencia de núcleos tecno-burocráticos con creciente autoridad interna y externa al Estado,
son algunos de los procesos que pueden ser interpretados como avances en la dirección del
“desarrollo político”, y son algunos de los procesos de los que nuestra disciplina debe dar cuenta.
Por otro lado, la eliminación de formas precapitalistas y la “modernización” de la economía en
beneficio de grandes organizaciones públicas y privadas pueden ser vistas como avances en el
desarrollo de las fuerzas productivas.
Hay una tendencia hacia la emergencia de una nueva coalición integrada por sectores burocráticos
– civiles y militares –, por el capital internacional y por las capas más dinámicas, agrarias y urbanas,
de la burguesía nacional. El “trío” incorpora subordinadamente a sectores medios y a algunas
capas relativamente privilegiadas de la clase obrera. Paralelamente, observamos la tendencia
hacia el perfeccionamiento de mecanismos de control estatal sobre el sector popular, mediante
variadas combinaciones de represión, cooptación y organización corporativa.
Los temas de “eficiencia”, “modernización económica” y “organización” de la sociedad
comenzaron a repicar. Contribuyeron en la última década a la emergencia de formas de
dominación política mucho más definidamente autoritarias y burocráticas.
Lo que todo esto tiene en común es su intento sistemático de controlar el funcionamiento de
nuestras sociedades. Lo que apunta a una estabilización del contexto social que es condición
necesaria para subsistencia y “desarrollo” de nuestras economías. Así, nuestros “problemas
económicos” tienen un contenido inherentemente político.
Para cumplir su papel económico, el Estado debe controlar y estabilizar la sociedad, y para esto, a
su vez, debe expandirse, tecnificarse y burocratizarse. Esto lleva a la generación de intereses
burocráticos, civiles y militares, internos al Estado mismo, y de ideologías “nacionalistas”.
Las condiciones de su supervivencia y crecimiento a expensas del sector popular y, aún, de los
capitalistas locales que no han podido hacer la política de intereses que conduce al amparo del
Estado, sólo permitiría sobrevivir a los “más aptos”, mayoritariamente integrados por las filiales
del capital internacional y por las capas de la burguesía nacional vinculadas con aquél. Pero la
obtención de las condiciones sociales para que esto sea posible origina un nuevo Estado, mucho
más activo, expansivo y penetrante.
Las políticas estatales permiten una visión del Estado “en acción”, descongelado como estructura
global y “puesto” en un proceso social en el que se entrecruza complejamente con otras fuerzas
sociales.

Premisas y enfoques en el estudio de políticas estatales.

Buena parte de las publicaciones existentes sobre el tema considera a las policies (políticas) como
unidades discretas que pueden ser estudiadas prescindiendo del contexto en el que son adoptadas
o producen consecuencias. Esto puede ser válido cuando el objetivo de la investigación es
relativamente simple, tal como ocurre cuando se desea establecer qué factores inmediatos
originaron una decisión o cuales fueron sus efectos más notorios.
El tipo de estudio más tradicional es aquel que intenta explicar por qué se adoptó una política.
Este método es bastante popular porque, en primer término, visualiza al Estado como un
escenario pasivo en el que se ajustan y resuelven demandas o inputs de “grupos” sociales; la
esfera de lo propiamente político depende de un dinamismo que le es impuesto “desde afuera”.
Estos estudios omiten toda referencia al proceso desencadenado por la decisión analizada en
términos de su eficacia y posibles impactos.

A
P FIGURA 1
B

La última preocupación de las nombradas anteriormente ha originado un enfoque diametralmente

opuesto al anterior, que invierte el esquema proponiendo investigar cuáles han sido los impactos
de una determinada política estatal.
La gran difusión que ha adquirido en los últimos años se explica por la creciente demanda de una
clientela – sobre todo estatal – que quisiera conocer mejor los efectos de ciertas políticas. No
intenta conocer cómo se originó la política. Además, conocer este aspecto puede ser necesario,
por ejemplo, para explicar inconvenientes o distorsiones sufridos por la política en la etapa de
implementación. El sistema causal que genera los impactos observados tiende a considerarse
cerrado a toda otra influencia significativa fuera de la política estatal.
Es difícil identificar impactos “secundarios” e impactos “insuperados” (efectos no previstos y
muchas veces no deseados de las políticas analizadoras). Estos inconvenientes derivan muchas
veces de la particular relación establecida entre el científico social y el organismo contratante. A
menudo este último está poco interesado en que se demuestre su ineficiencia.

C
P FIGURA 2
Un grado de complejidad relativamente mayor resultaría
D
de superponer las Figuras 1 y 2, tal como lo ilustra la
Figura 3. Sin embargo, (1) P parece extremadamente
determinada por A y por B, lo cual excluye de toda posibilidad de iniciativa relativamente
autónoma por parte del Estado mismo; (2) los impactos C y D no suelen ser causados sólo por P.
Conviene también tener presente la frecuente ocurrencia de impactos directos pero inesperados,
así como impactos secundarios generados.

A C

FIGURA 3
B D

Esbozo para el estudio de políticas estatales en América Latina

Nuestro interés en el estudio de políticas estatales deriva de su potencial contribución al tema de
las transformaciones del Estado y de las nuevas modalidades que asumen sus vinculaciones con la
sociedad civil. El estudio de políticas estatales y sus impactos podría constituir una promisoria vía
de acceso al tema.
Las políticas estatales adquirirán significación sólo en la medida en que fueran sistemáticamente
vinculadas al tema o cuestión que las origina, al ámbito de acción social en que se insertan, a los
actores que intervienen en el proceso de “resolución” de la cuestión y a sus respectivas – y
sucesivas – políticas.
Algunos conceptos:
1. La cuestión
Ninguna sociedad posee la capacidad ni los recursos para atender completamente la lista de
necesidades y demandas de sus integrantes. Por tal, sólo algunas de ellas son problematizadas.
Llamamos “cuestiones” a estos asuntos socialmente problematizados.
Toda cuestión atraviesa un “ciclo vital” que se extiende desde su problematización social hasta su
resolución. A lo largo de este proceso, diferentes actores afectados positiva o negativamente por
el surgimiento y desarrollo de la cuestión, toman posición frente a la misma.
Para la perspectiva adoptada en este trabajo interesan aquellas cuestiones respecto de las cuales
el Estado también toma posición.

2. El surgimiento histórico de una cuestión

En lo posible, deberíamos encarar nuestros estudios analizando el período previo al surgimiento
de la cuestión. Nos interesa aprender quién la reconoció como problemática, cómo se difundió esa
visión; quién y sobre la base de qué recursos y estrategias logró convertirla en cuestión. El examen
de este período de iniciación puede enriquecer nuestro conocimiento sobre el poder relativo de
diversos actores.
Resumiendo
· ¿Quién o cómo problematiza un asunto?
· ¿Quién, cómo y cuándo logra convertirlo en cuestión?
· ¿Sobre la base de qué recursos y alianzas? ¿Con qué oposición?
Analizar el lapso previo al surgimiento de una cuestión y el proceso a través del cual ésta se
convierte en tal, es importante no sólo para interpretar eventos posteriores sino también para
iluminar algunos de los problemas más generales sobre las características del Estado y las nuevas
modalidades que asumen sus patrones de interacción con la sociedad civil.

3. La toma de posición por parte del Estado

Nos ocupamos de cuestiones en las que el Estado, las haya o no iniciado, toma posición, explicita
una intención de resolverlas.
Una política estatal es esa toma de posición. Por lo general, incluye decisiones de una o más
organizaciones estatales. De aquí que la toma de posición no tiene por qué ser unívoca,
homogénea, ni permanente. De hecho, suele ser todo lo contrario.

Política estatal o pública: conjunto de acciones y omisiones que manifiestan una determinada
intervención del Estado en relación con una cuestión que concita la atención interés o
movilización de otros actores en la sociedad civil.

Cabe aclarar que:

(A) La política estatal no constituye ni un acto reflejo ni una respuesta aislada, sino más bien
un conjunto de iniciativas y respuestas, manifiestas o implícitas, que observadas en un
momento histórico y en un contexto determinados permiten inferir la posición del Estado
frente a una cuestión.
(B) Si una política estatal es la suma o producto de iniciativas y respuestas, y si tenemos en
cuenta que son diversas las unidades y aparatos estatales que se involucran en la fijación
de una posición, las predisposiciones o decisiones de las diversas instancias intervinientes
resultarán a menudo inconsistentes o conflictivas entre sí. El conflicto de políticas puede
en gran medida atribuirse a la presencia, dentro del aparato estatal, de unidades con
variable grado de autonomía capaces de influir en diversas instancias del proceso, que
entran en conflicto cuando debe definirse la posición del Estado frente a una cuestión
social.
 (C) El Estado aparece como un actor más. Su intervención presupone tomar partido en la
cuestión. Puede hacerlo legitimándola como cuestión o tomar un papel inactivo frente a la
misma.

4. Las políticas o tomas de posición de otros actores sociales

Las cuestiones involucran a actores afectados. Sin embargo, no existe una correspondencia
necesaria entre la situación de un actor en relación con una cuestión y su propensión a movilizarse
activamente en la defensa o cuestionamiento de dicha situación. Ello puede ocurrir sea porque el
actor no percibe debidamente su condición actual, o la considera “natural”, o porque no puede
movilizarse para modificarla por falta de recursos o amenaza de ser reprimido. Es por eso que a
menudo son otros actores no afectados quienes deciden iniciarla o reivindicarla.
El conjunto de políticas privadas y estatales se entrelaza en un complejo proceso social que hace
difícil establecer con precisión qué proporción del cambio social observado puede ser atribuido a
cada una.

5. Las políticas estatales como “nudos” del proceso social

Es evidente que la política estatal no puede ser entendida ni explicada prescindiendo de las
políticas de otros actores. Aún en el caso en que el Estado inicia con gran autonomía una cuestión,
no dejará de estar influido por las posiciones adoptadas por otros actores. También estará desde
un comienzo influido por un cálculo de la reacción probable de actores a los que se perciben como
poderosos. En este sentido la toma de posición del Estado no son sustancialmente diferentes de
las de otros actores. Pero en un plano menos formal tiene sentido centrarnos alrededor de las
políticas estatales porque (1) cuentan con el respaldo de normas de cumplimiento supuestamente
obligatorio y de una última ratio fundada en el control de superiores medios de coacción física, y
(2) porque en general repercuten sobre la sociedad más extensamente que las políticas privadas.
La toma de posición por parte del Estado es un importante factor no solo por su posibilidad
objetiva de producir importantes consecuencias sino también así suelen considerarlo otros actores
sociales. Esas tomas de posición son importantes factores en la definición del contenido y en la
explicación de la existencia misma de posiciones de otros actores, y en ese sentido, son puntos o
“nudos” particularmente importantes en una secuencia de interacciones. Esos nudos pueden
resultar privilegiados puntos de observación de ciertos tramos del proceso social: “Hacia atrás”, en
la confluencia de políticas estatales y privadas que influyen en la aparición de cada nudo y “Hacia
adelante”, en las nuevas tomas de posición que a su vez contribuye a generar y que significan
desplazamientos hacia un próximo “nudo”.

Nudo: refiere a la toma de posiciones por parte de los actores sociales que terminan por
entablar una secuencia de relaciones sociales. Las políticas estatales, por ejemplo, son nudos.

6. Las definiciones sociales de la cuestión

“De qué se trata” la cuestión es parte de la cuestión misma. Difícilmente encontraremos casos en
los que todos los actores, incluido el Estado, coincidían en la percepción y valoración del problema
social que se ha convertido en cuestión. Seguimos en un proceso interactivo en el que, además de
la posición de cada actor, importa la percepción de cada uno acerca de la manera en que los
restantes (incluido el Estado) han definido la cuestión.

7. Las políticas estatales como generadoras de un doble proceso

Ya sea que el Estado inicie o no una cuestión, sus tomas de posición suelen ser factor de decisiva
importancia para que otros adopten o redefinan posiciones sobre la misma. Pero las políticas
estatales también generan procesos internos al Estado mismo. Para reconocer estos procesos
debemos abandonar la terminología excesivamente genérica que hemos usado hasta ahora
respecto del Estado y empezar a referirnos a “unidades” y “procesos burocráticos” internos al
Estado.
Las repercusiones “verticales” consisten principalmente en la atribución de competencia y en la
asignación de recursos a unidades formalmente dependientes de la que adoptó la política. Estos
efectos verticales suelen producir “cristalizaciones institucionales”: creación de aparatos
burocráticos o adjudicación de nuevas funciones a organismos preexistentes que quedan
formalmente encargados del tratamiento y de la eventual resolución de la cuestión.
Lo que ocurre al interior del Estado es en parte ejecución (“implementación”) de la política, en
parte factor causal para la adopción de nuevas políticas y en parte también, generación de
estructuras burocráticas especializadas dotadas a veces de atribuciones formales y siempre con
capacidades de hecho para redefinir la política inicial y, por lo tanto, de cambiar la toma de
posición del Estado frente a la cuestión.

8. Los cambiantes actores del proceso social tejido alrededor de una cuestión
La pública toma de posición del Estado acerca de una cuestión tiende a generar respuestas de
actores sociales y de unidades estatales; pero no todas las respuestas ocurren simultáneamente.
Algunos actores se movilizan alrededor de ella más tardíamente, otros pueden “retirarse” y otros,
por fin, pueden ser excluidos. A lo largo del proceso de solución de una cuestión, los actores
cambian naturalmente.

9. Recapitulación
Luego de haber abordado tantos temas, es necesario recordar la necesidad de considerar las
políticas estatales en el marco de cuestiones. Esas cuestiones tienen una historia, que comienza en
un período en el que no eran tales, sigue en los procesos que llevan a su surgimiento, continúa
durante su vigencia y eventualmente concluye con su resolución. Esa historia es la cuestión, es
desde ella que las políticas estatales adquieren sentido y pueden ser explicadas. Además, esa
historia es la de un proceso social al que concurren diversas políticas. Esto resume la visión de un
complejo proceso, tejido por interacciones a lo largo del tiempo. Incluyen también una dimensión
subjetiva, referente a cómo cada actor define (y redefine) la cuestión y percibe la toma de posición
de otros actores.
Es claro que entraña un grado de complejidad que no sabríamos tratar con un modelo riguroso y
plenamente cuantificable.
Podemos, en cambio, plantearlas en términos de una batería de preguntas cuya elucidación en
relación con diferentes cuestiones y contextos puede contribuir a precisar teóricamente esas
dimensiones.

Los contextos de las políticas estatales

Si nos limitáramos a estudiar políticas estatales descartando el proceso social del que son parte,
podríamos tener estudios mucho más “manejables” y formalizables pero el costo de esta opción
sería el vaciamiento de su interés teórico. Tal es así que necesitamos de un contexto. Oszlak y
O’Donnell proponen como “contexto” al conjunto de factores extrínsecos al objeto más específico
de investigación.
1. Un segundo nivel del contexto: la agenda de cuestiones
¿Qué problemas “merecen” ser cuestiones? ¿Quiénes y cómo deciden la agenda o el “espacio
problemático” de una sociedad? Visto en conjunto, el problema es el conflicto y las coaliciones
que se generan alrededor de las cuestiones que deben integrar la agenda. Dependiendo de su
poder relativo, cada actor se encontrará ante más o menos cuestiones que le han sido impuestas y
ante las que no puede dejar de tomar posición (aunque sólo fuere para tratar de resolverla
mediante supresión). Es razonable suponer que la posición que cada actor tome respecto de una
cuestión será en parte función del conjunto de la agenda y de las posiciones adoptadas respecto
de otras cuestiones. Mucho nos ayudará a comprender el caso que estudiemos si conocemos
aproximadamente la composición de la agenda y la configuración de conflictos y coaliciones en
que los actores de “nuestra” cuestión se hallan involucrados.

2. La estructura social como contexto de la agenda

Los diferentes niveles que deben ser tenidos en cuenta en estudios de políticas estatales son:
1) las políticas estatales mismas;
2) la cuestión a la que aquéllas se refieren, entendida como generando un proceso social que
contiene las políticas estatales y las políticas privadas referidas a la cuestión;
3) la agenda de cuestiones, y
4) la estructura social, como el más estático y agregado contexto global de nuestro tema.
Comúnmente estos dos niveles finales no serán objeto de nuestra investigación; deberían ser
suficientes las fuentes secundarias disponibles.

Impactos de políticas estatales.

El problema fundamental radica en la gran dificultad de establecer rigurosas conexiones causales
entre una política y un conjunto de impactos, en la escasa utilidad de centrar los esfuerzos en la
medición cuantificada y puntual de impactos de políticas.
Los actores privados tienen un grado de autonomía respecto del Estado que hace imposible
considerarlos meras “variables intervinientes”.
Si queremos aprender acerca de las características del Estado latinoamericano y de sus modos de
intervención y vinculación con la sociedad civil, parece conveniente el empleo de una estrategia de
investigación más inductiva y menos global de las categorías y en los datos que maneje.
Al considerar las políticas estatales como parte de un proceso social, necesariamente histórico,
nuestro enfoque no se preocupa tanto por la medición exacta de ciertos impactos en un punto de
este tiempo histórico.
Si bien los impactos de sus políticas no pueden ser rigurosamente cuantificables en cada
momento, pueden en cambio, contribuir a entender y ponderar los aspectos que más interesa
para una teorización sobre ese Estado, y, en definitiva, sobre sus políticas e impactos. Nos
referimos a sus modalidades de intervención, sus alianzas y conflictos con otros actores, los
variables grados de autonomía/subordinación entre esos actores y el Estado.

Hacia una estrategia abierta de investigación

La inconveniencia de estudiar las políticas estatales y sus impactos como fenómenos discretos
aislables de su contexto. El camino hacia ese rigor pasa hoy por estudios abiertos y exploratorios.
El contexto no es un “objeto que está ahí”. Es una creación analítica que busca “situar” el tema
“específico” estudiado, respecto del conjunto de factores indispensables para comprenderlo. Tres
niveles: el de la cuestión, el de la agenda y el de la estructura social.
Nuestro objeto propio de investigación estaría constituido por la(s) política(s) estatal (es) y la
cuestión, a la que ella(s) se “refieren”, como parte de un proceso social al que concurren otras
políticas “privadas”. Nuestro tema es histórico o dinámico, en sentido propio, implica
interacciones a lo largo del tiempo por parte de un variable conjunto de actores.

EL PROCESO DE LA POLITICA
Es dominante en los estudios de política pública considerar que la política es un proceso que se
desenvuelve por etapas, cada una de las cuales posee sus actores, restricciones, decisiones,
desarrollos y resultados propios, influye en las demás y es afectada por lo que sucede en las otras.
La noción de policy process es propiamente un dispositivo analítico, intelectualmente construido,
para fines de modelación, ordenamiento, explicación y prescripción de una política.
Las etapas del proceso denotan sólo los componentes lógicamente necesarios e interdependientes
de toda política, integrados a la manera de proceso, y de ninguna manera eventos sucesivos
realmente separables.
Separar en diversos tramos la elaboración de una política es algo artificial y puede ser hasta
desviante. Es decir, la separación analítica no debe ser confundida con una separación real, una
secuencia temporal.
Harold D. Lasswell (1971) habló de un “modelo de proceso de decisión” y lo entendió como una
“secuencia de siete fases”:

Inteligencia, promoción, prescripción, invocación, aplicación, terminación y evaluación.

Sus epígonos, Peter DeLeon y Garry D. Brewer (1983) reelaboraron ligeramente la propuesta de
Lasswell en:
Iniciación, estimación, selección, implementación, evaluación y terminación.
May y Wildavsky (1977) para insistir en el hecho del permanente aprendizaje, corrección y
continuidad de las políticas, prefieren hablar del “ciclo de la política” cuyos momentos son:

Fijación de la agenda, análisis de la cuestión, implementación, evaluación y terminación.

Hogwood y Gunn (1984) hablan de un “marco de análisis”, útil para la descripción y la prescripción
de las políticas, que tendría nueve etapas:

Decidir cómo decidir, definición de la cuestión, pronóstico, determinación de objetivos y

prioridades, análisis de opciones, implementación, monitoreo y control de la política,
evaluación y revisión, mantenimiento, sustitución o terminación de la política.

Anderson (1984) divide el proceso en:

Identificación del problema y formación de la agenda, formulación, adopción,

implementación y evaluación
Todos los estudiosos coinciden en sostener que los integrantes necesarios e interrelacionados de
toda política son: la existencia de una determinada situación problemática para cuya modificación
en el sentido deseado se elige y efectúa un determinado curso de acción que produce ciertos
resultados más o menos diferentes de los deseados y, en consecuencia, obliga a revisar el curso de
acción elegido.
DeLeon argumenta que esta visión de la política como proceso ha ocasionado que las etapas
hayan recibido en ciertos momentos un exagerado énfasis y se hayan vuelto palabras mágicas. En
efecto, en los años ’60, cuando los gobiernos reformistas de Kennedy y Johnson declararon “La
Guerra de la Pobreza”, la policy initiation, la fase de definición de los problemas sociales y la
formulación de los programas, fue el principal objeto de estudio y recomendación. Se trataba de
localizar los aspectos mas graves de la cuestión social y descubrir sus factores causales
determinantes, para pasar rápidamente a diseñar programas de acción que trataran de
removerlos o atenuarlos.
La complejidad de los problemas sociales y la improcedencia de los programas fue, empero, un
descubrimiento doloroso y aleccionador en el momento en que las evaluaciones dejaron ver
incumplimiento, dispendios, improvisaciones, ineficiencias. En ese momento la policy evaluation,
más que el diseño y la selección de opciones, se volvió el tema clave. Se pensó que sólo los
resultados de la evaluación podían orientar la política social y corregir los abstractos análisis e
ideales cursos de acción.
La averiguación de por qué fracasaron las políticas concluyó con argumentos y pruebas
irrefutables de que el fracaso se debía en mucho a la inconsistencia de las teorías sociales que
habían sustentado las políticas sociales. Surgió entonces explosiva en la segunda mitad de los años
’70 la literatura de la policy implementation que rescató las cuestiones organizacionales y
administrativas olvidadas, debido a la importancia que se otorgaba al análisis, diseño y elección de
las opciones.
Sin embargo, los pobres éxitos de la activa presencia gubernamental en el campo de los problemas
sociales, llevaron a preguntarse sobre si no era razonable dar por terminado ciertos programas, la
policy termination.
El rendimiento del Estado y la reivindicación del policy management fueron en los años ’80 las dos
caras de una misma respuesta. La atención se centró entonces en la averiguación de cómo el
Estado podría lograr que las políticas para el cumplimiento de sus funciones básicas fueran
realmente eficaces y eficientes, con el resultado de bajarle el tono a la invención de nuevas y
audaces políticas de intervención estatal, acaso innecesarias.
Después de años se fue asentando la idea de que era mucho más relevante una dirección y gestión
pública inteligente, capaz de eliminar deficiencias, desvíos, incumplimientos, particularmente en
las políticas que se encargan de las funciones básicas del gobierno frente a los ciudadanos.
Renació entonces, pero en función de la gestión pública, el interés por el policy design.
El dispositivo analítico del proceso segmentó el proceso y ocasionó tratamientos aislados y
unidimensionales de decisiones singulares sueltas, contra su intención original de entender la
política como un curso de acción integrado por decisiones interdependientes y complementarias.
Es así que los politólogos han preferido estudiar la formación de la agenda del gobierno, los
administradores públicos la implementación y los economistas se han dedicado enteramente a la
construcción y selección de las opciones de política.

LA FORMACIÓN DE LA AGENDA
Innumerables problemas fluyen cotidianamente hacia el gobierno en busca de atención y solución.
Cada uno es tratado con diferente interés, apoyo, tiene distinto nivel de consenso, posee un grado
variado de dificultad, y se presenta como rutinario o innovador. En suma, las relaciones cotidianas
entre sociedad y Estado toman la forma de problemas y soluciones, demandas y ofertas, conflictos
y arbitrajes, necesidades y satisfactores. El Estado es el encargado de resolver los problemas que
las relaciones entre los privados ocasionan o que son incapaces de resolver.
Sin embargo, no todos los problemas logran llamar la atención gubernamental y despertar su
iniciativa. Algunas cuestiones son descartadas desde sus primeros pasos en busca de la atención
de la sociedad y del gobierno. Cuando logran colarse en la agenda del gobierno, no alcanzan los
primeros lugares en la jerarquía de temas enseguida y reciben apenas un trato de rutina o
emergencia. Algunas cuestiones ni siquiera llegan a alcanzar la calidad de cuestión pública y son
remitidas a la clase de asuntos privados o particulares exclusivos, sin interés para el Estado. No
todas las cuestiones se vuelven públicas ni todas las cuestiones públicas se vuelven cuestiones que
deben ser objeto de la acción gubernamental, “agenda” de gobierno.
La manera en cómo se elabora la agenda de gobierno, se le da forma y contenido, reviste
fundamental importancia política y administrativa, tanto en el plano teórico como en el práctico.
Políticamente, expresa la vitalidad o flojedad de la vida pública en un sistema político dado. Entre
las libertades individuales y los poderes del Estado existe, o no, un ámbito que es producto de la
mayor o menor energía de las libertades políticas. Suele llamarse ámbito público. Cumple la
función de mediar entre Estado y sociedad, entre política y economía, entre la constitución política
y la constitución real de una sociedad, entre la norma general y los intereses y necesidades
particulares.
Los individuos y sus organizaciones buscan transformar sus intereses y necesidades particulares en
asuntos generales de interés y utilidad para todo el conjunto del Estado. La formación de la
agenda de gobierno, así como de hecho sucede, evidencia la salud o enfermedad de la vida
pública. La más importante de las decisiones de un gobierno es la que concierne a la elección de
sus asuntos y prioridades de acción: a su agenda. Ellas dan el tono y dirección a un gobierno,
prefiguran su éxito o descalabro. En efecto el proceso de elaboración de la agenda es el momento
en el que el gobierno decide si decidirá o no sobre un determinado asunto, en el que delibera y
decide intervenir o bien decide no intervenir, aplazar su intervención.
En décadas pasadas, los gobiernos activistas decidieron hacer suyo de inmediato cualquier tipo de
problema y necesidad, hasta que se desplomaron fiscalmente exhaustos. Hoy, después del
aprendizaje, los gobiernos son más cuidadosos y ponderados en armar su agenda, en seleccionar
las cuestiones y ordenar sus prioridades. Las actuales liberalizaciones, privatizaciones,
des(re)regulaciones, desconcentraciones, descentralizaciones, administraciones delegadas,
contratadas o compartidas… son expresiones y efectos de un manejo más ordenado de su agenda.
La filtración
Agendade de
lasgobierno:
cuestionesconjunto
se vuelvedeentonces unademandas,
problemas, actividad estratégica.
cuestiones, asuntos, que los
gobernantes han seleccionado y ordenado como objeto de su acción y, más propiamente, como
objetos sobre los que han decidido que deben actuar o han considerado que tienen que actuar.

El gobierno decide actuar sólo sobre lo que previamente ha llamado y fijado su atención. La
atención, definición y tratabilidad del problema son componentes determinantes del proceso por
el cual el problema alcanza su carácter de agendum: algo sobre lo que se debe actuar.

La agenda política-administrativa está integrada por las demandas que los formuladores de las
políticas han escogido o respecto de las cuales se sienten obligados a actuar. Anderson.

Se puede llamar propiamente formación de la agenda al proceso mediante el cual las

demandas de varios grupos de la población se transforman en asuntos que compiten por
alcanzar la atención seria de las autoridades públicas. Bobb y Ross.

Por formación de la agenda se entiende el proceso a través del cual problemas y cuestiones
llegan a llamar la atención seria y activa del gobierno como asuntos posibles de politica
publica. La importancia del proceso se debe basicamente a dos hechos: primero, la capacidad
de atencion de los gobiernos es limitada: son siempre mas los asuntios en liza por la atencion
del gobierno que lo que el gobierno considera efectivamente. Segundo, los problemas de una
politca no son datos a priori, si no mas bien asuntos por definir. Los problemas son
elabroaciones humananas … Los problemas de la politica son entonces construcciones socials
que plasman ciertas concepciones particular de la realidad. Cobb y Elder.
Si bien la agenda es del gobierno, los problemas que la componen se configuran y originan en el
sistema político. Hay una agenda de los ciudadanos, del estado o del sistema político, que puede
preceder o determinar la agenda del gobierno o ser inducida por las preocupaciones y prioridades
gubernamentales. Es decir, existen dos agendas. Los nexos o las inconexiones entre las dos
agendas son propios de la dinámica de las relaciones entre la sociedad y el Estado.
Muy productivamente, Cobb y Elder distinguieron entre dos tipos de agendas: la primera agenda
es llamada “sistémica”, “pública”, “constitucional”; la segunda “institucional”, “formal” o
“gubernamental”. La primera está integrada por todas las cuestiones que los miembros de una
comunidad política perciben comúnmente como merecedoras de la atención pública y como
asuntos que caen dentro de la jurisdicción legítima de la autoridad gubernamental existente. Toda
comunidad política, local, estatal y nacional, tiene su propia agenda sistémica. El segundo tipo de
agenda es la institucional, gubernamental y formal, la cual puede ser definida como el conjunto de
asuntos explícitamente aceptados para consideración seria y activa por parte de los encargados de
tomar las decisiones. Por lo tanto, cualquier conjunto de asuntos aceptados por cualquier
organismo gubernamental en el nivel local, estatal o nacional, constituirá una agenda institucional.
Muchos asuntos pueden haber alcanzado atención, visibilidad o interés en una comunidad
política, haber sido considerados por la mayoría de los ciudadanos como asuntos públicos que
merecen el involucramiento del gobierno por caer dentro del ámbito de las obligaciones
constitucionales del Estado y ser materia de la competencia gubernamental, y sin embargo no
logran llegar a ser objeto de consideración seria y activa de ayuntamientos, ejecutivos,
legisladores, jueces, burocracias. También muchos asuntos significativos, sustentable como
públicos, se desvanecen si no logran visibilidad, difusión, aceptabilidad en la comunidad política o
si se los califica como ajenos y contradictorios a la letra y al espíritu institucional. La naturaleza y
dinámica de las dos agendas es diversa y pude llegar a ser discrepante.
La distribución e interacción de las dos agendas plantea dos órdenes de cuestiones teóricas. El
primero, relativo a la agenda sistémica, busca saber cómo determinados asuntos y problemas
logran expandirse, obtener visibilidad y consenso general, alcanzar la calidad de “problema
público”. El segundo orden, relativo a la agenda específica del gobierno, busca saber cómo
determinados asuntos y problemas independientemente de si han despertado o no el
reconocimiento e interés de toda la comunidad política, logran obtener la atención de políticos y
funcionarios y ser aceptados como objetos de intervención.
En la primera es fundamentalmente predominante la pregunta de cómo conflictos, necesidades y
demandas de grupos particulares se convierten en asuntos públicos en el doble sentido de que
suscitan la atención general y terminan por ser considerados de interés general; es el clásico
problema político de “la generalización de intereses”. La segunda cuestión, más cerrada al
comportamiento del gobierno, se pregunta cuál es el proceso decisional por el cual el gobierno
determina la estructuración de su agenda, cómo decide que tal o cual asunto deba ser
incorporado a su agenda.
La literatura ha tratado de ofrecer modelos que ordenen la dinámica de las dos agendas
respectivas. Tal es así que Cobb y Elder han ofrecido un modelo integrador del proceso de
formación de la agenda sistémica o pública desde la premisa de los conflictos de grupo,
preguntándose cómo los conflictos logran dilatar su “alcance, intensidad y visibilidad”, convertirse
en asuntos públicos y demandar la intervención gubernamental. Para que un asunto tenga el
acceso a la agenda necesita cumplir tres requisitos: que sea de objeto de atención amplia, que una
buena parte del público considere que se requiere algún tipo de acción y que dicha acción sea
competencia de alguna entidad gubernamental. El modelo parte con la idea de que la
conflictividad actual o potencia de un asunto en la comunidad política es el factor que favorece su
expansión y difusión.
Acontecimientos sociales que sirven de “mecanismos de disparo” y actores sociales que se
encargan de convertirlos en cuestiones y ofrecer su primera definición (los iniciadores) son el
primer paso del trayecto. Las características de la definición son también factores que favorecen o
impiden la difusión del problema entre un mayor número de ciudadanos. El trayecto culmina
cuando la definición de una cuestión, después de inevitables ajustes y depuraciones a lo largo de
su polémico camino, se coloca en el orden del día de la comunidad política. En este momento la
cuestión puede llamarse pública y se coloca como reclamos ciudadanos frente al gobierno,
exigiendo un lugar en la agenda formal de sus organizaciones y programas. El trayecto de la
cuestión hacia la agenda política es en realidad una confrontación de decisiones y el resultado en
el que remata el recorrido suele ser la aceptación colectiva de que existe un problema
insoportable y que la sociedad y/o el gobierno tienen que hacer algo.
Averiguar y modelar cómo se forma la agenda gubernamental formal es un segundo orden de
discusión e investigación. El gobierno puede ser un iniciador de discusiones en la comunidad
política y seguramente participa en la expansión o freno de determinados asuntos a través de sus
discursos, medios de información, organizaciones, líderes e intelectuales afines. Intervienen
estratégicamente en la vida pública tratando de dar forma a las cuestiones a la luz de sus
posibilidades de intervención.
Cobb, Elder y Kingdon coinciden en señalar que el establecimiento de la agenda formal del
gobierno es un proceso decisional que la mayoría de las veces es contingente, tornadizo. Rara vez
el proceso está bien estructurado, y en mucho se asemeja a las “anarquías organizadas”, las cuales
tienen tres principios: preferencias problemáticas, tecnologías no claras y participación fluida. Su
proceso decisorio es cambiante y hasta caprichoso. De hecho, se parece a un “bote de basura” o
“papelera”, en el que los participantes arrojan varios tipos de problemas y soluciones a medida
que los genera. Se introducen así en el proceso de decisión organizacional toda suerte de
problemas y tipos de solución, a granel, con diversos niveles de análisis y pruebas, con diversos
propósitos, prioridades, procedimientos y tiempos. Los encargados de la decisión en parte
expresan las ideas y preocupaciones de los demás y en parte introducen sus propios intereses,
preocupaciones, visiones y tecnologías. El proceso decisional de una anarquía organizada se
caracteriza entonces por ser una colección de decisiones que están en busca de problemas; de
cuestiones y sentimientos que están en busca de ocasiones de decisión para poder ventilarse; de
soluciones en busca de las cuestiones que pueden responder y de decisores en busca de trabajo.
Por tanto una decisión es el resultado o la intersección de varias corrientes relativamente
independientes entre sí que se mueven dentro de una organización. La decisión es básicamente el
resultado de cuatro corrientes: los problemas, las soluciones, los actores participantes y las
oportunidades de elección.
La decisión gubernamental de introducción en su agenda de asuntos públicos específicos va a
depender de si el gobierno se encuentra o no en una oportunidad de elección favorable, si las
cuestiones y demandas son o no tratables, si los participantes en la toma de decisiones están o no
interesados en intervenir en la cuestión por muchas razones. Dicho clásicamente, el gobierno
sigue siendo el arte de lo posible, la capacidad de hacer crecer los proyectos y desahogar los
conflictos en el marco de la limitaciones inescapables de la realidad.
Sin embargo, aunque en mucho las decisiones públicas se caractericen por las contingencias, los
sistemas políticos y los gobiernos de manera deliberada o espontánea han ido creando pautas,
conductos, tiempos, organizaciones y liderazgos para regular tanto el flujo de las demandas
públicas como el de las respuestas gubernamentales.
El flujo de los problemas públicos rumbo a la agenda informal es regulado por las preferentes
propensiones y hasta proclividades y prejuicios del sistema político-administrativo en general y de
las oficinas gubernamentales particulares. Hay pues una reducción de la multiplicidad y
variabilidad, por lo que se configura un patrón de atendibilidad y aceptabilidad de las cuestiones
públicas. Lo mismo ocurre con las soluciones en busca de problemas. No todas las respuestas
imaginables y disponibles pueden disponerse operativas. Hay restricciones fiscales, legales,
morales, tecnoproductivas, políticas. Sobre todo, tristemente, hay restricciones mentales. Muchas
respuestas pensables, argumentables, plausibles, son inhibidas de inmediato, caricaturizadas, o
simplemente nunca pasarán por la cabeza los políticos y funcionarios. Hay pues, un patrón de
plausibilidad político-administrativa, determinado por restricciones de recursos e ideas.
Sin embargo, el factor con mayor peso causal en la configuración de la agenda formal de gobierno
es la fuerza de los actores políticos que intervienen en el proceso, y las relaciones políticas y
administrativas que han tejidos entre ellos y con el gobierno. Este punto de estudio es el más afín
e interesante para la ciencia política, por cuanto tiene que ver con la localización, descripción y
explicación de las fuerzas de los diferentes grupos sociales y de sus correlaciones de fuerzas.
El gobierno formal es fatalmente la fachada de los pocos intereses organizados que son los que
gobiernan efectiva y eternamente determinadas áreas de asuntos, llamados tal vez públicos, pero
de hecho son particularistas.
A raíz del crecimiento de la intervención estatal, los gobiernos estuvieron más expuestos a la
presión de los grupos de interés y tuvieron que ser más solventes técnicamente en la solución de
los problemas de asistencia pública y bienestar social. La política se desplazó hacia las políticas, se
consolidó la interdependencia entre política y administración y apareció la figura del “político de
políticas” (policy politician). Para representar realmente los intereses y resolver efectivamente los
problemas se requería introducir conocimientos orientados y aplicados, cada vez más complejos,
especializados. Había una necesaria y crucial medición técnica entre sociedad y gobierno: la
famosa racionalidad técnica.
Para poder hoy colocar determinados asuntos como prioridad del gobierno se requieren sólidos
conocimientos, cálculos muy elaborados y evidencia relevante.
Los expertos de asuntos están finalmente en función de los asuntos que los grupos de interés
dentro y fuera del gobierno determinan.
 LA DEFINICIÓN DE LOS PROBLEMAS PÚBLICOS
Difícilmente podría un gobierno democrático hacer suya una definición que no contara con el
conceso político ciudadano, marchara en contra de la legalidad establecida, consumiera
dudosamente los recursos públicos y escapara a formas de supervisión y cooperación social. La
búsqueda de definiciones teóricamente consistentes, culturalmente aprobables y
gubernamentalmente tratables es tan difícil como exigida en el campo del análisis y la
recomendación de políticas.
Por definición de problema se entienden los procesos mediante los cuales una cuestión ya
aprobada y colocada en la agenda de la política pública, es estudiada, explorada, organizada y
posiblemente cuantificada por los interesados, quienes no raramente actúan en el marco de una
definición de autoridad, aceptable provisionalmente en términos de sus probables causas,
componentes y consecuencias.
“Quien define es quien decide” es una máxima que quiere subrayar el hecho de que los grupos
sociales y/o gubernamentales que han tenido la capacidad de ofrecer el planteamiento y la
definición aceptable de la cuestión son los que influyen efectivamente en la decisión. Pero, quiere
decir también que la manera como se ha definido un asunto público condiciona la configuración
de los instrumentos, modos y objetivos de la decisión pública, las opciones de acción.
Los problemas públicos no son sencillos, fácilmente solubles. En los Estados contemporáneos, aún
en el nivel de los gobiernos locales, los problemas públicos son de gran escala, complejos,
interdependientes, subjetivos, tornadizos, conflictivos. Su alto grado de dificultad se debe, en gran
parte, a que los privados y sus organizaciones suelen convertir justamente en públicos los
problemas que ocasionan y que son incapaces de resolver con sus intercambios competitivos y
cooperativos. La debilidad de ciertos consumidores y productores, incapaces de resolver
satisfactoriamente sus problemas privados mediante intercambio entre privados, ocasiona que
politicen sus situaciones de vida y que transformen en público sus penosas dificultades
particulares.
Los problemas públicos han sido llamados wicked problems: problemas retorcidos, malignos,
embrollados, tramposos. Es decir, problemas sin una formulación definitiva, sin criterios que
establezcan cuándo se alcanza la solución, cuya solución no es nunca verdadera o falsa, sino buena
o mala, y carece además de una prueba inmediata o resolutoria, problemas frecuentemente
inéditos, sintomáticos de problemas de mayor trascendencia. Problemas cuya complejidad e
irresolubilidad aumenta en la medida que se profundiza la intervención estatal y la sociedad se
acostumbra a considerar que la única manera de abordarlos es por la vía estatal.
Frente a muchos problemas públicos no hay solución, sino re-solución. Hay que atacarlos una y
otra vez, sin desmayo, para ir removiendo sus aspectos más nocivos y más extendidos e irlos
transformándolos mediante la intervención sistemática.
Los llamados problemas no son datos externos, realidad objetivas, sino “construcciones”, datos
seleccionados y caracterizados con referencia a ciertos esquemas cognoscitivos y valorativos de
los sujetos que los observan o experimentan, el problema público manifiesta toda su complejidad
y variabilidad, particularmente en el marco de las sociedades abiertas, plurales y gobiernos
democráticos. Los problemas públicos no son independientes de las valoraciones y las
perspectivas de los ciudadanos y sus organizaciones. No hay problemas “en sí”, no existen
objetivamente. Son construcciones sociales políticas de la realidad.
El problema se vuelve entonces una cuestión: se debate sobre sus componentes, causas,
consecuencias y planteamientos.
El problema de la definición de los problemas públicos es entonces doble. Por un lado, enfrenta la
dificultad de construir y estructurar una definición aceptable, que supere los escollos de la
polémica y pueda alcanzar de alguna manera consenso; por el otro, debe conducir a una definición
operativa que dé pie y espacio a una intervención pública viable con los instrumentos y recursos a
disposición del gobierno.
Lo que nosotros experimentamos son situaciones problemáticas; no experimentamos problemas
que, a la manera de los átomos y las células, son construcciones conceptuales. Hay que distinguir
claramente en la expresión “problema” del lenguaje ordinario dos niveles: el problema vital y el
problema cognoscitivo.
Las “situaciones problemáticas” son efectivamente hechos vividos u observados por el sujeto y
que al ser referidos a su cuadro valorativo arrojan conclusiones negativas de reprobación y
malestar. Se trata de discrepancias entre las condiciones vividas u observadas y las deseadas. La
vida en sociedad está llena de estos problemas vitales y situaciones problemáticas.
Los “problemas” tienen, en cambio, una naturaleza cognoscitiva más que vital o valorativa, son
construcciones lógicas que articulan, ordenan los datos y elementos que la tensión entre la
factualidad y el deseo liberó y los reúnen en una definición.
Los gobiernos y sus analistas deben construir definiciones de problemas aceptables y solubles,
legal y políticamente aceptables, fiscal y administrativamente viables. Una de las mayores
dificultades en la definición y solución de problemas públicos es que con frecuencia la definición
del problema construida por el gobierno difiere significativamente de la definición que del
problema tienen los afectados y los interesados.
La solución forma parte de la misma definición del problema. Es insostenible, contradictoria, la
noción de problemas irresolubles. Por consiguiente, definir un problema significa “crear el
problema”, en línea con la tesis organizacional conocida de “soluciones en busca de problemas”.
Crear un problema consiste en encontrar un problema acerca del cual se puede y se debe hacer
algo.
H. Simon fue de los primeros en llamar la atención sobre la estructura de los problemas y
distinguió entre problemas bien o mal estructurados. Los problemas bien estructurados se
distinguen por tener características precisas. Un problema bien estructurado tiene la característica
de contar con un “solucionador general del problema”, es decir cualquiera conocedor de su
estructura tiene en principio la capacidad de resolverlo. Un problema mal estructurado es
obviamente del que carece de las características mencionadas. No se requiere mucha información
para saber que muchos problemas públicos, no todos, al final de su construcción poseen una
estructura laxa, imprecisa, que dificulta al público y al gobierno saber qué resolver, cómo
resolverlo, y saber si las operaciones efectuadas llegaron a resolverlo.
Frente a los problemas hay una memoria institucional y administrativa que se despierta y se pone
a la obra. Hay problemas iguales o análogos a los anteriormente tratados, que serán estructurados
y procesados como en el pasado; hay también problemas nuevos, inéditos. Éstos, sobre todo, sí
son de gran complejidad y tamaño, son reelaborados y reestructurados por los organismos
gubernamentales, al analizarlos en sus diversos componentes y, particularmente, en aquellos
componentes particulares para los cuales cuentan con información, teoría y tecnología probada,
condiciones políticas y jurídicas favorables, tiempo. Un ataque integral al problema mayor sería
una invitación al fracaso o un desmontaje de los grandes problemas públicos en pequeños
problemas manejables.
Sin embargo, no todos están de acuerdo en que sea siempre correcta la estrategia analítica de
fraccionar el problema mayor en problemas menores. Esto podría confundir los síntomas con las
causas y ocasionar mayores y más graves problemas. En efecto, los problemas públicos resultan de
múltiples relaciones sociales que se enlazan con otras relaciones sociales y éstas con otras. No dan
lugar a realidades separables o tratables por separado.
Las políticas públicas conocen muy bien, debido a sus límites y fracasos de intervención, cuándo
los problemas públicos son problemas de problemas, se engarcen unos con otros dificultando
soluciones exhaustivas y cortantes.
Importante es entonces saber estructurar o plantear los problemas, para no hallar la solución
correcta al problema equivocado. Ahora bien, plantar correctamente los problemas significa un
muy depurado ejercicio lógico y científico. Se trata nada menos que de la formación de los
conceptos sociales y de la formación y prueba de los enunciados causales: la cruz epistemológica
de las ciencias sociales sobre la que han escrito las mejores inteligencias. En los problemas
públicos mal estructurados no se sabe cuáles serán los fines u objetivos preferidos a realizar y/o
los medios para realizarlos.
Ahora bien, para escapar de decisiones inciertas, bajo la presión hostil de los reclamantes, se
tiende a definir el problema en términos accesibles a los modelos, teorías y tecnologías que
dominan las organizaciones gubernamentales y que han demostrado ser eficaces en otras
circunstancias.
Estructurar bien un problema es entonces producir tal definición del hecho calificado como
problema, que pueda volverse el sujeto u objeto de un enunciado causal. Hay que estructurarlo
como “causa de” o “efecto de”. Las políticas públicas son hipótesis de trabajo, no programas a
seguir y ejecutar rígidamente. Las políticas serán experimentales en el sentido en que deberán ser
objeto de observación constante y experta para conocer las consecuencias que ocasionan cuando
se ponen en acción.
Sociedad y gobierno deben reconocer la situación de incertidumbre o de riesgo que acompaña a
muchas decisiones públicas. En muchos campos de acción, es más probable el error que el acierto,
el fracaso que el éxito. Esta probabilidad es explicable y justificable por la naturaleza rebelde de
los problemas públicos.
Si algo enseña el difícil arte de estructurar bien los espinosos problemas públicos, es darse cuenta
de que es más decisivo para el buen gobierno contar con organizaciones públicas capaces de
aprender, de reconocer y remediar sus errores inevitables, que intentan diseñar políticas
infalibles, inmunes de todo error. Jamás pondrán el punto final a los problemas públicos, pero
pueden contribuir a hacerlos manejables, despojándolos de sus aspectos más nocivos
colectivamente.