CO 

C ON 
NS 
SÓ 
Ó RC 
R CI 
IO 
OS 
S P 
PÚ 
ÚB 
BL 
LI 
IC 
CO 
OS 
S 

Olá, pessoal. 

Vamos  tratar  agora  de  um  tema  que  cada  vez  mais  aparece  nos 
concursos  e,  na  maioria  das  vezes,  confunde  os  candidatos.  Essa  dificuldade 
não  ocorre  somente  devido  à  complexidade  do  assunto,  mas,  principalmente, 
pela existência de uma regulação legal com várias imprecisões. 
Essa  “nova”  pessoa  jurídica  foi  introduzida  pela  Lei  nº  11.107  de  6  de 
abril  de  2005.  Essa  Lei,  embora  não  muito  extensa  (21  artigos),  apresenta 
diversos pontos obscuros e de difícil compreensão. Assim, os concurseiros que 
se  dedicarem  e  compreenderem  esse  assunto,  sem  dúvida  nenhuma,  já 
possuirão  um  diferencial  para  o  dia  da  prova.  Em  tempos  de  tanta 
concorrência,  uma  questão  pode  fazer  muita  diferença.  Segue  abaixo  o  link 
com a referida Lei: 

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2004­2006/2005/Lei/L11107.htm 

Vamos ao que interessa!!! 
*******************************************************************************************
· Introdução 

Não é novidade para ninguém que atualmente as funções estatais estão 
cada  vez  maiores  e  mais  complexas.  Com  isso,  novas  formas  e  meios  de 
prestação  de  serviços  afetos  ao  Estado  tornam­se  necessários.  Se  traçarmos 
um panorama cronológico, perceberemos que o consórcio público não foi algo 
que  surgiu  por  acaso,  e  sim  para  dar  continuidade  a  um  processo  que  busca 
aproximar a realidade da necessidade estatal. Veja abaixo: 

Fundações e 
empresas 
estatais 

Convênios  PPP 
CONSÓRCIOS 
PÚBLICOS 
S. P.  S. P.  S. P. 
centralizados  delegados a  outorgados a 
particulares  autarquias 
Tempo

Podemos definir consórcios públicos como pessoas de direito público ou 
de  direito  privado  (possuem  personalidade  jurídica)  decorrentes  de  contratos 
firmados entre entes federados, após autorização legislativa de cada um, para 
a  gestão  associada  de  serviços  públicos  e  de  objetivos  de  interesse  comum 
dos  consorciados,  através  de  delegação  e  sem  fins  econômicos.  Trata­se  de 
uma  união de recursos  entre os  entes  para a  realização  de  empreendimentos 
que  sozinhos  não  poderiam  executar.  Vamos,  nas  linhas  seguintes, 
compreender melhor esse conceito. 

www.editoraferreira.com.br  1  Pedro Ivo Gândra 
 O artigo 3º da Lei nº 11.107/05 determina que “o consórcio público será 
constituído  por  contrato  cuja  celebração  dependerá  da  prévia  subscrição  de 
protocolo  de  intenções”.  Contudo,  a  Lei  Consorcial  deixou  de  definir  tal 
protocolo, ainda que tenha expressamente previsto suas cláusulas necessárias 
(art. 4º da Lei). Para encontrar o conceito correto, devemos buscar a definição 
no  Projeto  de  Lei  nº  3.884/04,  face  ao  silêncio  da  norma  reguladora  nesse 
tocante. Tal projeto define a figura do protocolo de intenções como sendo o 
“contrato  preliminar  que,  ratificado  mediante  lei  pelos  entes  da  Federação 
interessados,  converte­se  em  contrato  de  consórcio  público”.  Portanto,  a 
celebração  de  protocolo  de  intenções  é  o  primeiro  passo  a  ser  dado  pelos 
entes interessados em criar um consórcio público. 
Embora  a  Lei  nº  11.107,  de  2005,  atribua  aos  consórcios  públicos 
natureza  contratual,  ela  determina  que  “o  contrato  de  consórcio  público  será 
celebrado com a ratificação, mediante lei, do protocolo de intenções” (art. 5º). 
Essa ratificação só é dispensada se o ente da Federação, antes de subscrever 
o  protocolo  de  intenções,  disciplinar  por  lei  a  sua  participação  no  consórcio 
público  (art.  5º,  §  4º).  Como  podemos  perceber,  em  nenhuma  hipótese  um 
consórcio  público  poderá  ser  criado  sem  participação  do  Poder  Legislativo  de 
cada um dos entes federados consorciados. 
É  importante  ressaltar  que  os  consórcios  públicos  são  celebrados  entre 
entes federados de mesma espécie ou não. Porém, com o intuito de respeitar 
os  princípios  federativos,  a  lei  determina  que  a  União  somente  participe  de 
consórcios públicos dos quais, também, façam parte todos os estados em cujos 
Territórios estejam situados os Municípios consorciados (art. 1º, § 2º). Também 
não  pode  haver  consórcio  público  celebrado  entre  um  estado  e  município  de 
outro  estado.  Entretanto  podem  ser  celebrados  consórcios  públicos  entre  o 
Distrito  Federal  e  municípios  (art.  4º,  §  1º,  inciso  IV).

§ 2 o  A União somente participará de consórcios públicos em que também façam 
parte todos os Estados em cujos territórios estejam situados os Municípios 
consorciados.

· Base para a Lei n° 11.107, de 2005 

Esta Lei tem base no artigo 241 da CF. Observe: 

Art.  241.  A  União,  os  Estados,  o  Distrito  Federal  e  os  Municípios 

disciplinarão  por  meio  de  lei  os  consórcios  públicos  e  os  convênios  de 
cooperação  entre  os  entes  federados,  autorizando  a  gestão  associada  de 
serviços  públicos,  bem  como  a  transferência  total  ou  parcial  de  encargos, 
serviços,  pessoal  e  bens  essenciais  à  continuidade  dos  serviços  transferidos. 
(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998) 

Trata­se,  portanto,  de  modalidade  de  delegação  de  serviços  públicos 

distinta da autorização, permissão ou concessão, por meio de contrato. Assim, 
por ser contratual, a União tem competência legislativa para editar suas normas 
gerais (art. 22, XXVII, da CF). 

www.editoraferreira.com.br  2  Pedro Ivo Gândra 
 · Pessoa Jurídica de Direito Público ou Privado? 

No artigo 1º, § 1º, da Lei n° 11.107 / 2005 temos: 

§ 1 o  O consórcio público constituirá associação pública ou pessoa jurídica 
de direito privado.

A  Lei  em  comento  estabeleceu  duas  possibilidades:  a  primeira,  voltada 

ao  direito  público,  faculta  a  constituição  de  consórcio  através  de  associação 
pública, integrante da administração indireta de todos os entes consorciados, o 
que gerou a modificação no inciso IV do art. 41 do CC, que diz: “são pessoas 
jurídicas  de  direito  público  interno:  (...)  IV  –  as  autarquias,  inclusive  as 
associações públicas”. A doutrina utiliza a expressão “autarquia interfederativa” 
ou “autarquia multifederada” para referir­se a essas autarquias que pertencem 
a mais de um ente federado. 
A  segunda,  remetendo  o  instituto  para  o  regime  privado,  possibilita 
constituir um consórcio público através de pessoa jurídica de direito privado. 
É importantíssimo saber que para a segunda possibilidade (pessoa jurídica de 
direito  privado)  a  Lei  nº  11.107/05  faz  expressa  previsão,  no  sentido  de 
submeter  tal  espécie  de  consórcio  às  normas  de  direito  público,  quanto  às 
seguintes  situações:  realização  de  licitação,  celebração  de  contratos, 
prestação de contas e admissão de pessoal, esta última devendo obedecer 
ao  regime  celetista.  Portanto,  criou­se  figura  híbrida,  que  atenderá  aos 
preceitos de direito privado para alguns atos da vida civil e preceitos do direito 
público para as questões acima elencadas.

· Cumprimento dos Objetivos – artigo 2º da Lei n° 11.107/2005 

Caro  concurseiro,  infelizmente  nesta  parte  a  sua  capacidade  de 

memorização  será  colocada  à  prova.  Não  há  muito  que  dissertar  sobre  este 
item,  mas  é  importante  o  conhecimento.  Para  efeito  de  incentivo,  abordarei 
este tópico com base na questão abaixo que exige apenas o conhecimento do 
art. 2º: 

41­ (PFN/2006) O sistema legislativo pátrio possibilita aos Consórcios Públicos 
a promoção de amplo rol de atividades, entre as quais não se inclui: 

a) realizar desapropriações. 

b) receber subvenções econômicas ou sociais de órgãos do Governo. 

c) explorar atividade econômica, com intuito de lucro, desde que tal atenda a 
um interesse específico da Administração Pública. 

d) promover a arrecadação de tarifas. 

e) outorgar concessão de serviços públicos (mediante autorização prevista no 
contrato de Consórcio Público). 

www.editoraferreira.com.br  3 Pedro Ivo Gândra 
Art. 2º Os objetivos dos consórcios públicos serão determinados pelos entes da 
Federação  que  se  consorciarem,  observados  os  limites  constitucionais. 

§  1º  Para  o  cumprimento  de  seus  objetivos,  o  consórcio  público  poderá: 

I  –  firmar  convênios,  contratos,  acordos  de  qualquer  natureza,  receber 

auxílios,  contribuições  e  subvenções  sociais  ou  econômicas  de  outras 
entidades  e  órgãos  do  governo  (alternativa  b); 

II  –  nos  termos  do  contrato  de  consórcio  de  direito  público,  promover 
desapropriações  (alternativa  a)  e  instituir  servidões  nos  termos  de 
declaração  de  utilidade  ou  necessidade  pública,  ou interesse  social,  realizada 
pelo  Poder  Público;  e 

III  –  ser  contratado  pela  administração  direta  ou  indireta  dos  entes  da 
Federação  consorciados,  dispensada  a  licitação. 

§  2º  Os  consórcios  públicos  poderão  emitir  documentos  de  cobrança  e 

exercer  atividades  de  arrecadação  de  tarifas  (alternativa  d)  e  outros 
preços públicos pela prestação de serviços ou pelo uso ou outorga de uso de 
bens públicos por eles administrados ou, mediante autorização específica, pelo 
ente da Federação consorciado. 

§  3º  Os  consórcios  públicos  poderão  outorgar  concessão,  permissão  ou 

autorização  de  obras  ou  serviços  públicos  (alternativa  e)  mediante 
autorização  prevista  no  contrato  de  consórcio  público,  que  deverá  indicar  de 
forma  específica  o  objeto  da  concessão,  permissão  ou  autorização  e  as 
condições a que deverá atender, observada a legislação de normas gerais em 
vigor. 

Portanto,  o  gabarito  é  letra  “ c” .  Não  é  previsto  que  os  consórcios 

públicos  exerçam  atividades  econômicas,  conforme  a  própria  definição 
apresentada.

· Da gestão associada de serviços públicos 

Em  se  tratando  de  consórcio  público,  pode­se  afirmar  que  a  gestão 
associada  de  serviços  públicos  é  a idéia nuclear  do instituto.  No  artigo  4º,  XI, 
temos: 

Art. 4 o  São cláusulas necessárias do protocolo de intenções as que estabeleçam: 
.... 

XI – a autorização para a gestão associada de serviços públicos, explicitando: 

a) as competências cujo exercício se transferiu ao consórcio público; 
b) os serviços públicos objeto da gestão associada e a área em que serão prestados; 
c) a autorização para licitar ou outorgar concessão, permissão ou autorização da prestação 
dos serviços; 
d) as condições a que deve obedecer o contrato de programa, no caso de a gestão 
associada envolver também a prestação de serviços por órgão ou entidade de um dos entes da 
Federação consorciados; 
e) os critérios técnicos para cálculo do valor das tarifas e de outros preços públicos, bem 
como para seu reajuste ou revisão; e
www.editoraferreira.com.br  4  Pedro Ivo Gândra 
 Neste  momento,  o  legislador  demonstra  uma  preocupação  de  que  os 
reais  objetivos  do  consórcio  público  fiquem  claramente  demonstrados. 
Nenhuma ação consorcial poderá ser implementada se não estiver enquadrada 
dentro  das  competências  outorgadas  no  protocolo.  Para  uma  melhor 
compreensão, vamos a um exemplo: 
Os Municípios X e Y resolvem instituir consórcio público para prestação 
de serviço na área da educação. Assim, constituem uma comissão de estudos 
com  servidores  dos  municípios  envolvidos  e  decidem  que  há  necessidade  de 
criação  de  uma  escola  intermunicipal  com  o  fim  de  atender  a  ambas  as 
comunas. 
Após  os  estudos  preliminares,  o  protocolo  de  intenções  é  redigido  e 
ratificado  por  lei,  em  cada  município,  prevendo  a  outorga,  tão­somente,  do 
exercício  da  competência  dos  entes  envolvidos  para  a  construção  e 
administração da escola. 
Posteriormente,  durante  a  construção  da  escola,  verifica­se  a 
necessidade  da  instituição  de  5  postos  educacionais  onde  os  alunos  iriam 
adquirir  os  materiais  e  teriam  apoio  psicológico.  Entretanto,  nada  poderá  ser 
feito,  pois  houve  falha  no  momento  do  planejamento  que  não  previu  estas 
necessidades. 
Com  isso, fica  claro  que  a  fase preliminar  à instituição  de um  consórcio 
deverá  ser  realizada  com  muita  dedicação  e  atenção,  a  fim  de  que  nenhuma 
necessidade  seja  deixada  de  fora  do  planejamento,  pois  são  estas 
necessidades  de  gestão  associada  de  cada  ente  federativo  que  ditarão  as 
competências  a  serem  outorgadas  aos  consórcios.  Assim,  a  falta  de 
preocupação  em  delimitar  as  competências,  ainda  no  protocolo  de  intenções, 
poderá redundar em sérios prejuízos aos entes consorciados e na ineficácia do 
consórcio estabelecido.

· Contrato de Programa 

O artigo 13 da Lei n° 11.107/2005 trata desta figura importante do regime 
jurídico consorcial: 

Art. 13. Deverão ser constituídas e reguladas por contrato de programa, como 
condição de sua validade, as obrigações que um ente da Federação constituir 
para com outro ente da Federação ou para com consórcio público no âmbito de 
gestão associada em que haja a prestação de serviços públicos ou a 
transferência total ou parcial de encargos, serviços, pessoal ou de bens 
necessários à continuidade dos serviços transferidos.

É  importante  notar  que  o  contrato  de  programa  regula  obrigações  de 

caráter operacional, ligadas a encargos, serviços, pessoal e bens essenciais à 
implementação  dos  objetivos  do  consórcio  firmado,  diferentemente  das 
obrigações financeiras que são estabelecidas por meio do contrato de rateio a 
ser abordado no tópico seguinte. 
Ainda neste tópico, visando à eficiência e ao efetivo controle, o contrato 
de programa não pode atribuir ao contratado, sob pena de nulidade, o exercício 

www.editoraferreira.com.br  5  Pedro Ivo Gândra 
 dos  poderes  de  planejamento,  regulação  e  fiscalização  por  ele  próprio 
prestados, conforme preceitua o art. 13 § 3º: 

§ 3 o  É nula a cláusula de contrato de programa que atribuir ao contratado o 
exercício dos poderes de planejamento, regulação e fiscalização dos serviços 
por ele próprio prestados. 

Para evitar dúvidas sobre a persistência das disposições do contrato de 
programa,  a  Lei  estipula  que  ele  continuará  vigente  mesmo  quando  extinto  o 
consórcio público. (art. 13, § 4°). 
Com  certeza  ainda  há  muito  para  falar  sobre  o  contrato  de  programa. 
Apresentei o que considero mais importante. Entretanto, como a parte restante 
do art. 13 é de fácil compreensão e as questões apresentadas até hoje sobre o 
assunto são bem literais, recomendo a leitura atenciosa deste artigo. 

Bom,  recupere  o  fôlego  e  vamos  em  frente...  Falta  pouco  para  você  se 
tornar um especialista neste assunto!!!

· Contrato de Rateio 

O artigo 8 o  da Lei n° 11.107/05 disciplina o contrato de rateio: 

Art. 8 o  Os entes consorciados somente entregarão recursos ao consórcio público 
mediante contrato de rateio. 

§ 1 o  O contrato de rateio será formalizado em cada exercício financeiro e 
seu prazo de vigência não será superior ao das dotações que o suportam, com 
exceção dos contratos que tenham por objeto exclusivamente projetos 
consistentes em programas e ações contemplados em plano plurianual ou a 
gestão associada de serviços públicos custeados por tarifas ou outros preços 
públicos. 

§ 2 o  É vedada a aplicação dos recursos entregues por meio de contrato de 
rateio para o atendimento de despesas genéricas, inclusive transferências ou 
operações de crédito. 

O  contrato  de  rateio  pode  ser  definido  como  o  contrato  através  do  qual 
os entes da federação comprometem­se a fornecer recursos para a realização 
de  despesas  do  consórcio  público.  Para  facilitar  a  compreensão,  imagine  que 
você  resolve  firmar  um  contrato  para  a  construção  de  um  prédio  de  dois 
andares  com  um  conhecido  seu  de  um  outro  município.  Você  confiaria 
plenamente  em  um  “conhecido  de  outro  município”  ou  iria  querer  firmar  um 
contrato  através  do  qual  poderia  exigir  judicialmente  o  cumprimento  das 
obrigações? Veja que no § 3 o  o legislador demonstra que pensa como você: 
§ 3 o  Os entes consorciados, isolados ou em conjunto, bem como o consórcio 
público, são partes legítimas para exigir o cumprimento das obrigações previstas 
no contrato de rateio.

www.editoraferreira.com.br  6  Pedro Ivo Gândra 
 Observe  que  no  §  2 o  o  legislador  veda  a  aplicação  dos  recursos 
transferidos  ao  consórcio no  atendimento  de  despesas  genéricas, aí incluídas 
as  transferências  e  operações  de  crédito.  Assim,  o  legislador  pretendeu 
certamente impedir que o instituto consorcial se transforme em forma indevida 
de desvio de verbas públicas.

· Da licitação nos consórcios públicos 

O artigo 17 da Lei n° 11.107/2005 modificou a Lei n° 8.666/93 e atribuiu 
diversas  vantagens licitatórias  aos  consórcios  públicos.  Além  disso, o  Decreto 
n°  5.507  de  5.8.2005  determinou  que  os  consórcios  públicos  que  utilizem 
recursos  repassados  pela  União  deverão  utilizar,  obrigatoriamente,  o  pregão, 
preferencialmente  na  forma  eletrônica,  como  modalidade  de  licitação  para 
aquisição de bens e serviços comuns.

· Considerações Finais 

É importante ter em mente que a principal diferença do convênio para o 
consórcio  público  é  o  fato  de  este  possuir  personalidade  jurídica.  Outra 
diferença  importante  é  que  o  convênio  possui  objetivos  genéricos,  o  que  não 
ocorre com o consórcio público, que tem objetivos concretos e especificados no 
respectivo contrato. 
Por  fim,  vale  ainda  destacar  que  a  Lei  dos  Consórcios  pacificou  a 
questão  relativa  ao  controle  externo  dos  consórcios  públicos,  atribuindo­lhes 
unicidade  ao  definir  que  um  consórcio  público  está  sujeito  à  fiscalização 
contábil,  operacional  e  patrimonial  do  tribunal  de  contas  competente  para 
fiscalizar  as  contas  de  seu  representante  legal,  assegurando  resultados 
efetivos do controle externo, sobretudo, no combate à corrupção, à fraude e ao 
uso indevido do dinheiro público no âmbito dos consórcios públicos. 
Para  facilitar  a  memorização  e  o  entendimento  dos  conceitos 
apresentados,  segue  abaixo  um  esquema  bem  básico  da  formação  de  um 
consórcio público entre dois municípios: 

Ratificado por lei  CONTRATO 
Mu 
M un 
ni 
ic 
cí 
íp 
pi 
io 
o  DE 
A  Outorga de  PROGRAMA 
Servidores A  competências 

Ob 
O br 
ri 
ig 
ga 
aç 
çõ 
õe 
es 
s d 
de 
e 
Pr 
P ro 
ot 
to 
oc 
co 
ol 
lo 
o  cu 
c un 
nh 
ho 
o 
Planejamento  op 
o pe 
er ra 
ac 
ci 
io 
on 
na 
al 
l 
de 
d e 
In 
I nt 
te 
en 
nç 
çõ 
õe 
es 
s 

Ob 
O br 
ri 
ig 
ga 
aç 
çõ 
õe 
es 
s d 
de 
e 
cu 
c un 
nh 
ho 
o 
fi 
f in 
na 
an nc 
ce 
ei 
ir 
ro 
o
Mu 
M un 
ni 
ic 
cí 
íp 
pi 
io 
o  Outorga de 
Servidores B  competências 
B  CONTRATO 
DE 
RATEIO 
Ratificado por lei 

www.editoraferreira.com.br  7  Pedro Ivo Gândra 
******************************************************************************************* 

Caro amigo, espero ter ajudado no entendimento dos tópicos mais importantes 
deste  assunto  tão  amplo.  Recomendo  a  leitura  da  Lei  e,  para  eventuais 
dúvidas,  deixo  meu  e­mail:  pgandraaftm@yahoo.com.br.  Com  certeza  terei 
imenso prazer em ajudá­lo. 

Abraços e até a próxima!!! 

Pedro Ivo

www.editoraferreira.com.br  8  Pedro Ivo Gândra