ÍNDICE

LECCIÓN 1.- EL PRINCIPIO DEMOCRÁTICO

1.- Democracia representativa, soberanía popular y participación política
2.- Posición constitucional de los partidos políticos
3.- Instituciones de democracia directa
3.1.- Concejo abierto
3.2.- Referéndum

LECCIÓN 2.- LA CORONA

1.- Configuración constitucional de la Jefatura del Estado
2.- Funciones regias
- Símbolo de unidad y permanencia
- Arbitrio y moderación del funcionamiento regular de las instituciones
- Representación internacional
- Garantía de la Constitución
2.1.- Poder moderador
2.2.- Poder arbitral
3.- Estatuto del Rey: irresponsabilidad y refrendo
4.- Sucesión y regencia
4.1.- Sucesión
4.2.- Regencia

LECCIÓN 3.- LAS CORTES GENERALES

1.- Caracteres y estructura del Poder Legislativo
2.- Funciones de las Cortes Generales
3.- Composición: el sistema electoral del Congreso y del Senado
3.1.- El sistema electoral
- Instrumentos de expresión del voto
- Fórmula electoral
- Circunscripción
3.2.- Aspectos administrativos del Derecho electoral
- Censo electoral
- Procedimiento electoral
- Administración electoral
4.- Organización de las Cámaras y Estatuto de sus miembros
4.1.- Órganos directivos de las Cámara
- Presidente
- Mesa
-Junta de Portavoces
4.2.- Órganos de funcionamiento de las Cámaras
- Pleno
- Comisiones
- Grupos parlamentarios

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- Diputación Permanente
4.3.- Prerrogativas colectivas de las Cámaras
- Autonomía reglamentaria
- Autonomía administrativa
- Autonomía presupuestaria
- Inviolabilidad
4.4.- Estatuto de los parlamentarios
4.4.1.- Adquisición y pérdida de la condición de parlamentario
- Incompatibilidad y juramento
- Pérdida de la condición de parlamentaria
4.4.2.- Prerrogativas individuales de los parlamentarios
- Inviolabilidad
- Inmunidad
- Fuero especial
- Medios materiales

LECCIÓN 4.- EL GOBIERNO

1.- Posición y estructura del Poder Ejecutivo
1.1.- Consejo de Ministros
2.- Formación del Gobierno
2.1.- Investidura
3.- Organización y Estatuto de los miembros del Gobierno
3.1.- Presidente y Vicepresidente del Gobierno
- Funciones
3.2.- Ministros
3.3.- Estatuto de los miembros del Gobierno
4.- Funciones gubernamentales
4.1.- Cuestiones generales y el problema de los llamados «actos políticos»
4.2.- Dirección de la política interior y exterior
- Política interior
- Política exterior
4.3.- Dirección de la defensa del Estado y de la Administración militar
4.4.- Función ejecutiva y potestad reglamentaria

LECCIÓN 5.- LAS RELACIONES ENTRE LAS CORTES GENERALES

Y EL GOBIERNO
1.- Control parlamentario: significado y modalidades
1.1.- Instrumentos de información de los parlamentarios
1.2.- Instrumentos de participación en la función de dirección política: las preguntas y las
interpelaciones
1.3.- Otros instrumentos aptos para el control parlamentario: las Comisiones de Investigación
2.- Exigencia de responsabilidad política: moción de censura y cuestión de
confianza
2.1.- Moción de censura
2.2.- Cuestión de confianza
3.- Disolución de las Cortes Generales

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LECCIÓN 6.- EL PODER JUDICIAL
1.- Principios constitucionales sobre organización y funcionamiento de los
tribunales de justicia
1.1.- Poder Judicial y Administración de justicia
1.2.- La función jurisdiccional
1.3.- Principios constitucionales del Poder Judicial
- Unidad
- Exclusividad
- Independencia
1.4.- Poder Judicial y Estado autonómico
2.- Estatuto de los jueces
2.1.- Acceso a la carrera judicial
2.2.- Independencia
2.3.- Imparcialidad
2.4.- Inamovilidad
2.5.- Responsabilidad
- Responsabilidad penal
- Responsabilidad civil
- Responsabilidad disciplinaria
2.6.- Incompatibilidades y prohibiciones
3.- Gobierno del Poder Judicial
3.1.- Composición y mecanismos de elección
3.2.- Estructura interna
3.3.- Funciones del Consejo General del Poder Judicial

LECCIÓN 7.- LA ORGANIZACIÓN TERRIROTIAL DEL ESTADO

(PARTE I)
1.- La forma territorial del Estado
2.- Autonomía de nacionalidades y regiones
2.1.- La autonomía como derecho: el principio dispositivo
2.2.- El contenido político de la autonomía
2.3.- La autonomía como poder limitado
2.4.- El contenido no necesariamente homogéneo de la autonomía
3.- Criterios generales de distribución de competencias entre el Estado y las
Comunidades Autónomas
3.1.- Estatuto de Autonomía
- Contenido
- Creación
- Organización
- Asunción de competencias
- Más allá del contenido mínimo
- Naturaleza
- Elaboración
- Vía lenta
- Vía rápida
- Procedimiento de acceso especial

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- Reforma
3.2.- Artículo 150 de la Constitución: leyes marco, de transferencia y de armonización
- El supuesto del art. 150.1 CE y la atribución extraestatutaria de potestades legislativas
4.- Técnicas de asunción, régimen de exclusividad y compartición e integración
del sistema de atribución de competencias
4.1.- Competencias exclusivas del Estado
4.2.- Competencias exclusivas de las Comunidades Autónomas
- Competencias legislativas
- Competencias ejecutivas
4.3.- Competencias compartidas
- Legislación vs. Ejecución
- Bases y desarrollo
- Común denominador
- Extensión a competencias ejecutivas
- Bases con rango de ley
- Otros supuestos
- art. 149.1.29 CE
- art. 152.1 CE
- art. 157.3 CE

LECCIÓN 8.- LA ORGANIZACIÓN TERRITORIAL DEL ESTADO

(PARTE II)
1.- Régimen institucional de las Comunidades Autónomas: órganos
parlamentarios y ejecutivos
1.1.- Órganos parlamentarios
- Sistema electoral
- Composición y funcionamiento de las Asambleas Legislativas autonómicas
- Composición
- Estatuto de los representantes
- Duración del mandato
- Procedimiento legislativo
- Otros órganos de control vinculados a las Asambleas
1.2.- Órganos ejecutivos
1.3.- Relaciones del Ejecutivo autonómico con la Asamblea Legislativa
2.- Relaciones entre el Estado y las Comunidades Autónomas
2.1.- Principios inspiradores de las relaciones entre el ordenamiento estatal y los autonómicos
- Principio de supletoriedad
- Principio de competencia
- Principio de preeminencia de los poderes estatales
2.2.- Técnicas de resolución de conflictos
- Vías ordinarias
- Conflictos de competencia
- Art. 155 CE
3.- Bases constitucionales de la autonomía local
3.1.- Autonomía local como garantía institucional
3.2.- Contenido de la autonomía local
3.3.- Organización
- Municipios

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- Provincias
- Islas
- Otros entes locales
3.4.- Régimen económico
3.5.- Garantía de la autonomía local

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 LECCIÓN 1.- EL PRINCIPIO DEMOCRÁTICO
1.- Democracia representativa, soberanía popular y
participación política
En el nacimiento de los estados liberales, aunque se imputa el poder político bien al pueblo
(EEUU), bien a la nación (Francia), su ejercicio no se basa en las formas de democracia directa
entonces conocidas -básicamente, la democracia ateniense-, sino en el concepto de
representación. En dicho sistema se sostiene la discusión de los asuntos públicos en el
Parlamento, y la obtención del interés general a partir de la negociación y el acuerdo políticos. La
base teórica es ofrecida por la teoría de la representación política, que se basa en la relación
representativa entre representantes y representados, es decir, entre los elegidos y los electores.

Las declaraciones de derechos de las dos grandes revoluciones de finales del siglo XVIII proclaman
el principio de atribución del poder en el pueblo o en la nación e incluyen el derecho de
participación política, es decir, derechos políticos. Se va así tendiendo hacia una evolución a lo
largo de los dos últimos siglos: el Estado liberal se ha ido democratizando debido a la progresiva
extensión del derecho de sufragio activo y pasivo hasta devenir universal. A ello se suma la
trascendencia adquirida progresivamente por los partidos políticos como vehículos de esa
representación. Sin embargo, hasta bien entrado el siglo XX, buena parte de los estados
occidentales no incluyeron en sus constituciones esos postulados democráticos. El cambio
constitucional comenzó, sobre todo, a partir de la Constitución alemana, de 1919 y de la Ley
Fundamental de Bonn, de 1949, que da absoluta primacía a la institución representativa. De este
modo, la democracia no alude sólo a un procedimiento y a unas reglas que permiten al pueblo
elegir a sus gobernantes, sino que también es una concreta forma de organización política –la
democracia constitucional-, e incluso un valor –la “sociedad democrática avanzada”-

La Constitución española de 1978, tras proclamar el carácter democrático del Estado, atribuir
la soberanía «al pueblo español» y enunciar el valor superior del pluralismo político (todo en el
art. 1), consagra la participación ciudadana en tres niveles distintos: a) como principio estructural
y mandato a todos los poderes públicos, en el art. 9.2; b) como derecho fundamental (art. 23.1 CE);
y c) como conjunto de concretas instituciones participativas diseminadas a lo largo de la parte
orgánica de la Constitución, que expresan las diferentes formas de ejercicio de la democracia.

Así, la Constitución alude de manera extensa a la participación por medio de representantes,

conteniendo, además, referencias a la participación en diferentes sectores de la vida social y
económica. Los preceptos relativos a la participación ponen de manifiesto la opción fundamental
del poder constituyente de 1978 por la democracia representativa como forma de Estado (art.
1.3 CE), y en la que se deja un papel casi marginal a las instituciones de democracia directa y
participativa.

2.- Posición constitucional de los partidos políticos

Los partidos políticos se han convertido a lo largo del siglo XX en una pieza fundamental del
sistema democrático. Se suelen distinguir varias fases en la relación de los partidos con respecto
al Estado desde los albores del Estado liberal: a) persecución, porque se consideraba que los
partidos representaban voluntades parciales que se interponían entre la voluntad individual y la
voluntad general; b) ignorancia, fruto de su existencia de facto pero no para los ordenamientos
jurídicos; c) reconocimiento legal parcial, ya que en las leyes electorales y en los reglamentos

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parlamentarios se aludía a candidatos y a grupos parlamentarios; d) su incorporación al aparato
del Estado, lo que se dio en régimen de monopolio por parte de un partido en los regímenes
totalitarios (nazi, fascista y comunista); y e) su constitucionalización tras la Segunda Guerra
Mundial, punto histórico en el que las constituciones comenzaron a regular los partidos políticos
como tales, sus funciones y su régimen jurídico.

En esta última etapa se debe incluir la previsión por el art. 6 CE de los partidos políticos, los cuales
han sido definidos por el TC como asociaciones políticas que llevan a cabo funciones públicas. No
son, pues, órganos del Estado. Por el hecho de desempeñar funciones públicas, la Constitución y
el resto del ordenamiento jurídico les atribuye una serie de rasgos singulares, entre los que
destaca la exigencia de democracia interna.

Las funciones de los partidos políticos pasan por varios preceptos constitucionales. Así, vienen a
expresar el pluralismo político, «concurren a la formación y manifestación de la voluntad popular
y son instrumento fundamental para la participación política». Los partidos tratan de agrupar
voluntades políticas de los ciudadanos entorno a un proyecto político determinado, de donde se
entiende que, efectivamente, son instrumento fundamental para la participación. Además, su
ámbito de actuación queda delimitado por un tipo de participación: la política, por lo que ésta dará
también lugar a la social o a la económica, por medio de otro tipo de organizaciones (sindicatos,
asociaciones, etc.). De las funciones de naturaleza constitucional que llevan a cabo los partidos
políticos, se desprende una serie de consecuencias que afectan a toda su vida, desde su creación
hasta su disolución, y que los singularizan respecto de otras asociaciones.

La creación de los partidos políticos atiende a los preceptos enunciados por la LO 6/2002, de 27
de junio, de Partidos Políticos. En virtud de su art. 1, la creación de los partidos es libre y la
afiliación es voluntaria. El acuerdo de constitución se formaliza en un Acta Fundacional, junto con
la denominación, los promotores y los estatutos por los que habrá de regirse. Así, el partido
adquiere personalidad jurídica con la inscripción en el Registro de Partidos Políticos, a cargo del
Ministerio del Interior (art. 3 LOPP). En caso de observar éste ilicitud penal, habrá de informar al
Ministerio Fiscal, quien en veinte días deberá devolver la documentación si estima que no hay
motivos para la no inscripción o, por el contrario, ejercer ante la jurisdicción penal las acciones
pertinentes, de acuerdo con el art. 5 de la citada Ley. Por tanto, puede afirmarse que la autoridad
judicial tiene la última palabra sobre la legalización de un partido.

Además de esto, la Constitución exige que la estructura y el funcionamiento de los partidos

políticos responda a criterios democráticos. La LOPP, ha previsto una serie de requisitos que éstos
han de cumplir: la existencia de unos órganos electivos y representativos de la militancia, los
cuales toman los acuerdos más relevantes; la existencia de derechos y deberes de los asociados;
así como una serie de garantías para hacerlos valer ante órganos de control y disciplina del mismo
(arts. 6, 7 y 8). Así pues, los partidos han de ser, hacia su interior, democráticos. La Ley prevé, en
su art. 10, la disolución del partido como sanción máxima, por infringir «de forma continuada,
reiterada y grave» el mandato constitucional de democracia interna.

En lo relativo a la disolución de los partidos, quepa saber que está prevista en la citada Ley.
Además de en caso de carecer de democracia interna, un partido político pueden ser disuelto por
ilícito penal (ser declarado asociación ilícita en los términos previstos por el Código Penal) o por
ilícito constitucional (por incumplir el principio democrático o por perseguir el deterioro o la
destrucción del régimen de libertades). Los legitimados para interponer el recurso en los
supuestos de ilícito constitucional y ausencia de democracia interna son el Gobierno y el

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Ministerio Fiscal. El Congreso y el Senado podrán instar al Gobierno, de forma vinculante, a
solicitar la ilegalización en el supuesto de ilícito constitucional.

Corresponde siempre a los órganos del Poder Judicial el conocimiento y la decisión sobre la
disolución de un partido. El Tribunal Constitucional ha dejado claro que el control que llevan a
cabo las autoridades judiciales sobre un partido a la luz de la LOPP afecta a las actividades y no a
los fines del mismo, lo que nos hace poder decir que en España no rige la democracia militante.
Por último, la disolución de un partido, como la expulsión o abandono del mismo, no entraña la
pérdida de la condición de parlamentario o concejal de los cargos elegidos en candidaturas del
mismo, ya que su mandato depende de la voluntad popular expresada en las urnas y no de los
avatares de la vida del partido.

Finalmente, la financiación de los partidos políticos está regulada en la LO 8/2007, de 4 de julio,

sobre Financiación de los Partidos Políticos. Cabe una financiación privada y otra pública. La
financiación privada tiene lugar a partir de las cuotas y aportaciones de afiliados y simpatizantes,
así como de donaciones y otros medios. Las donaciones privadas están prohibidas a empresas
públicas o privadas que presten servicios o realicen obras para la Administración. La financiación
pública es en España, sin embargo, el origen de la mayor parte de los recursos de los partidos
políticos, realizándose a través de subvenciones (que tienen en cuenta los resultados electorales
y los escaños obtenidos o que son anuales por gastos de funcionamiento, u otras de carácter
extraordinario). Corresponde al Tribunal de Cuentas el control de la actividad económico-
financiera de los partidos políticos.

3.- Instituciones de democracia directa

La demo caria directa se refiere a aquellas instituciones en las que los ciudadanos son
protagonistas principales de la decisión política. En estas formas, el resultado de la decisión ha de
poder imputarse a los ciudadanos participantes. En nuestra Constitución aparecen dos
instituciones: el concejo abierto y el referéndum.

3.1.- Concejo abierto

De origen medieval, el concejo abierto consiste en un peculiar sistema de gobierno y
administración municipal basado en la participación directa de todos los vecinos del municipio,
en régimen de asamblea, para la adopción de decisiones y la elección del alcalde. En estos
municipios no se eligen concejales.

Una vez que el art. 140.1 CE se ha referido al sistema de elección de los Ayuntamientos, alude al
régimen de concejo abierto, remitiendo su regulación a la ley. Así, de acuerdo con el art. 29 de la
LO 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local, modificada por la LO 2/2011,
los municipios que tradicional y voluntariamente cuenten con este régimen de gobierno, se
acogerán a este sistema. Se trata de la única genuina institución de democracia directa
contemplada en la Constitución.

3.2.- Referéndum
Es una forma de consulta popular en la que los ciudadanos se pronuncian mediante el voto sobre
una cuestión política. Según ha sostenido el Tribunal Constitucional, para que se pueda hablar de
referéndum deben concurrir dos características: que los convocados sean ciudadanos en sentido
estricto y que concurran las garantías de procedimiento para que el voto sea libre, igual, directo y
secreto.

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El tipo de efectos que produzca el resultado del referéndum no es determinante, por lo que puede
éste ser de carácter decisorio o meramente consultivo. La LO 2/1980, de 18 de enero, reguladora
de las distintas modalidades de Referéndum, desarrolla esta institución. La modalidad de
referéndum que la Constitución prevé en su art. 92, con carácter general, en relación con las
«decisiones políticas de especial trascendencia», se caracteriza porque no produce efectos
vinculantes. Dicho referéndum sólo puede ser convocado por el Rey a propuesta del Presidente
del Gobierno, y con el voto favorable de la mayoría absoluta del Congreso de los Diputados (el
Senado no interviene en el proceso de convocatoria).

El papel de este referéndum en sistema constitucional español es mínimo, lo cual viene

confirmado por la escasa utilización que ha habido hasta la fecha (se han celebrado sólo dos
referéndum, en 1986 y en 2005, respectivamente, sobre la permanencia de España en la OTAN y
sobre la llamada Constitución Europea). La Constitución estipula básicamente dos grandes grupos
de referéndum:

Los referéndum de reforma constitucional, que variarán dependiendo del tipo de

procedimiento. Si la reforma pasa por el procedimiento agravado del art. 168 CE, el pueblo
español debe pronunciarse obligatoriamente al final del proceso. En cambio, si se trata de una
reforma ordinaria, expresa en el art. 167 CE, corresponde a las minorías del Congreso o del Senado
(1/10 parte de los miembros de cada Cámara) decidir si someten al pueblo el texto votado en las
Cortes o no.

Los referéndum de aprobación y reforma de los Estatutos de Autonomía de las Comunidades

Autónomas de régimen especial deben ir acompañados de una consulta popular encarnada en el
cuerpo electoral del territorio que corresponda a cada caso, como requisito necesario para
perfeccionar el acto jurídico. Sin el voto popular el Estatuto no puede progresar.

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LECCIÓN 2.- LA CORONA

1.- Configuración constitucional de la Jefatura del Estado
El art. 1.3 CE establece que «la forma política del Estado español es la Monarquía parlamentaria».
Hay que tener en cuenta que las Constituciones españolas del siglo XIX, más sinceramente
liberales, incluyeron también una definición de la Monarquía como forma de gobierno. Ahora bien,
la expresión Monarquía parlamentaria sólo puede hacer referencia a la articulación de los
poderes constituidos, esto es, a la forma de gobierno, y no a la forma de Estado. Sin embargo, el
legislador constituyente no optó, en su momento, por aludir a ésta como forma de gobierno, sino
que empleó la expresión más imprecisa de «forma política del Estado». Parece claro que esta
terminología no encerraba una opción determinada en la teoría política, sino que se trataba más
bien de una ambigüedad del lenguaje constitucional, deliberadamente buscada para favorecer el
consenso.

En todo caso, desde el punto de vista literal, el art. 1.3 CE no es incoherente con la interpretación
que aquí se sostiene, porque la forma de gobierno es una forma del Estado (aunque no sea la forma
de Estado) y también es una forma política.

2.- Funciones regias

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El art. 56.1 CE es la norma de cabecera de todas las relativas al Rey. Define su posición
constitucional y sus funciones, distintas de las de la tradicional función ejecutiva, y lo hace de una
manera muy expresiva. No obstante, la interpretación del precepto no puede hacerse
miméticamente, pasando por alto la singularidad de nuestra forma de gobierno.

Que la Constitución se refiera al Rey como «Jefe del Estado» significa, ante todo, que es un órgano
constitucional. Concretamente, se trata de un órgano configurado por la propia Constitución, que
está dotado de las facultades que ella misma y las leyes expresamente le atribuyen. Este carácter
de órgano constitucional comporta que ha de tener una función materialmente autónoma y que
no puede estar subordinado a ningún otro. De ahí que, aunque la función del Rey sólo consista en
determinados casos, en perfeccionar la expresión de la voluntad de otro órgano constitucional
(como el Gobierno o las Cortes), la acción del monarca resulte sin embargo indispensable e
insustituible. Por otro lado, aunque sea jurídicamente igual a los demás órganos, como Jefe del
Estado, le corresponde una posición de mayor dignidad formal, honorífica y protocolaria (el
hecho de que la Constitución se ocupe de la Corona antes que del resto de poderes del Estado ya
es significativo a tales efectos).

 Símbolo de unidad y permanencia

Además de Jefe del Estado, el art. 56.1 CE afirma que el Rey es «símbolo de su unidad y
permanencia». La naturaleza simbólica del Rey lo es por personificar una institución, la Corona,
estrechamente vinculada a la historia de España y que, por ello, simboliza mejor que ninguna otra
su continuidad. En esta medida, la continuidad de la Monarquía refuerza simbólicamente la
continuidad del Estado. Hay que tener en cuenta, además, que la Monarquía ha sido soporte de
una unidad estatal integradora de una diversidad de reinos y territorios que conservaron su
fisionomía hasta el movimiento centralizador del siglo XVIII. En definitiva, la Corona, por su
dimensión histórica, puede ser un símbolo particularmente eficaz y capaz de movilizar
sentimientos de autoidentificación, convirtiéndose en un poderoso factor de integración.

Por eso corresponde al Rey formalizar los actos más importantes del Estado, ya sean de carácter
legislativo (art. 62.a CE) o gubernamental (art. 62.f CE), así como hacer las convocatorias y
designaciones precisas para la renovación de los titulares de los órganos legislativos y
gubernamentales (art. 62 b, d y e CE). En efecto, el art. 62 CE establece: «Corresponde al Rey: a)
sancionar y promulgar las leyes; b) convocar y disolver las Cortes Generales y convocar elecciones en
los términos previstos en la Constitución; c) convocar a referéndum en los casos previstos en la
Constitución; d) proponer el candidato al Presidente del Gobierno y, en su caso, nombrarlo, así como
poner fin a sus funciones en los términos previstos en la Constitución; e) nombrar y separar a los
miembros del Gobierno, a propuesta de su Presidente; f) expedir los decretos acordados en el Consejo
de Ministros, conferir empleos civiles y militares y conceder honores y distinciones con arreglo a las
leyes; g) ser informado de los asuntos de Estado y presidir, a estos efectos, las sesiones del Consejo de
Ministros, cuando lo estime oportuno, a petición del Presidente del Gobierno; h) el mando supremo
de las Fuerzas Armadas; i) ejercer el derecho de gracia con arreglo a la ley, que no podrá autorizar
indultos generales; y j) el Alto Patronazgo de las Reales Academias».

 Arbitrio y moderación del funcionamiento regular de las instituciones

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Del Rey dice también el art. 56.1 CE que «arbitra y modera el funcionamiento regular de las
instituciones», lo que comporta, en primer término, una exigencia de neutralidad política sin la
cual la moderación y arbitraje de la Corona se desnaturalizarían.

 Representación internacional

El art. 56.1 CE también atribuye al Monarca «la más alta representación del Estado español en las
relaciones internacionales, especialmente con las naciones de su comunidad histórica». Se trata de
dos competencias que tienen distinta naturaleza: jurídica la primera; política y simbólica la
segunda. Así, que el Rey sea el principal representante internacional del Estado se concreta en la
Constitución mediante los siguientes poderes del Monarca: el de legación activa y pasiva (art. 63.1
CE), el de manifestar el consentimiento del Estado para obligarse por medio de tratados (art. 63.2
CE) y el de declarar la guerra y hacer la paz (art. 63.3 CE), poderes que están al servicio de la
política exterior del Estado, que el Gobierno debe dirigir y el Parlamento autorizar, en el caso de
los principales tratados y de la declaración de guerra. Por otro lado, la especial referencia a la
función internacional del Rey con las naciones de la comunidad histórica de España, implica el
reconocimiento de la función simbólica de la Corona, como vínculo histórico con los pueblos que
formaron parte de la Monarquía española. Actualmente, esto tiene su mayor expresión
institucional en las cumbres periódicas de jefes de Estado de la Comunidad Iberoamericana.

 Garantía de la Constitución

Finalmente, hay que hacer referencia a la función del Rey como «garante de la Constitución». Esta
función tiene dos significados complementarios. Por un lado, es una consecuencia de la
vinculación de los poderes públicos a la Constitución, y de la cual el Jefe del Estado no está
exceptuado (la exención de responsabilidad que le reconoce el art. 56.3 CE tiene otro alcance, que
consiste en limitar las consecuencias de los comportamientos antijurídicos del primer magistrado,
pero no supone considerarlo legibus solutus). Además, el principio de sujeción de los poderes
públicos a la Constitución tiene en este caso una relevancia garantista especial, porque al Rey le
compete realizar los principales actos de Estado, culminando el procedimiento constitucional
correspondiente a cada caso. Por consiguiente, al Rey, como órgano final del procedimiento
constitucional, le corresponde garantizar la regularidad formal del mismo e impedir los actos que
lo vulneren. Esto no supone considerar al Rey como tutor de la regularidad formal de los actos o
de las normas en todos sus detalles, pues son éstas tareas propias de la jurisdicción (ordinaria o
constitucional) competente. Por otro lado, el Rey viene configurado como garante de la
Constitución por su posición en relación con las Fuerzas Armadas, que tienen encomendado en
el art. 8 CE la defensa del ordenamiento constitucional. Es evidente que esta misión está confiada
como dependiente y subordinada a los órganos constitucionales. En el caso en que la defensa
política de la Constitución estuviera en crisis y fuera imposible el funcionamiento de los órganos
constitucionales que pueden poner en marcha los procedimientos para tal defensa,
correspondería al Rey dictar las órdenes necesarias a las Fuerzas Armadas para el cumplimiento
de su misión. Esas órdenes, además, pueden prescindir del refrendo si el Gobierno estuviera
incomunicado o secuestrado, como ocurrió el 23 de febrero de 1981.

2.1.- Poder Moderador

No hay que confundir, sin embargo, este poder neutral con el tipo de poder moderador, llamado a
coordinar y armonizar los demás poderes del Estado. La Constitución excluye expresamente las

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principales prerrogativas regias que autores como Benjamín Constant consideraban
indispensables para el ejercicio del poder moderador: ni el Rey puede nombrar y destituir
libremente a los ministros, porque debe hacerlo a propuesta de un Presidente del Gobierno,
previamente investido de la confianza del Congreso, ni puede negar la sanción de las leyes con un
poder de veto absoluto. De hecho, la sanción es un acto debido. Tampoco puede decidir la guerra
y la paz, ni puede hacer los tratados sin la autorización parlamentaria, etcétera.

Existe amplio consenso doctrinal en interpretar que la función moderadora consiste en la

magistratura de influencia que al Monarca corresponde ejercer en relación con el Gobierno, y que
se concreta en los derechos del Rey a ser consultado, a animar y a advertir, según la fórmula del
constitucionalismo inglés. El derecho a ser informado de los asuntos de Estado (art. 62.g CE)
y el modo de hacerlo efectivo consiste, en primer término, en su facultad de presidir las sesiones
del Consejo de Ministros cuando lo estime oportuno, a petición del Presidente del Gobierno. Pero
ese derecho se concreta también en otros procedimientos, como el despacho que regularmente
mantiene con el Presidente del Gobierno y también con los ministros (en particular, con los de
Exteriores y Defensa).

2.2.- Poder Arbitral

La principal facultad de significado arbitral que la Constitución confía al Rey es la de proponer
candidato a Presidente del Gobierno (art. 62.d CE). Esta facultad tendrá ese significado arbitral
cuando falte un partido o una coalición mayoritarios en el Congreso de los Diputados. Entonces,
pero sólo entonces, esa facultad implicará que el Rey tiene que escoger la solución más apropiada
para formar el Gobierno, ejerciendo una responsabilidad que es característica de los jefes de
Estado en los regímenes parlamentarios. Pero este arbitraje del Monarca no está previsto para
hacer prevalecer su preferencia política, sino la del Congreso, más concretamente, la de la mayoría
simple de sus diputados. Por lo que se refiere al poder de disolución de las Cortes Generales,
hay que distinguir el supuesto de disolución funcional al que hace referencia el art. 99.5 CE y el de
disolución gubernamental previsto en el art. 115.1 CE. El primero se encuadra en la función
arbitral o, al menos, es consecuencia de ella, por su estrecha vinculación con el poder de proponer
candidato a Presidente del Gobierno. En efecto, si el Congreso no acepta ninguno de los candidatos
propuestos, el Rey debe decretar la disolución, una vez pasados dos meses desde la primera
votación de investidura. En cambio, el art. 115 CE no parece que sea instrumental para el arbitraje
del Jefe del Estado. En efecto, el art. 99.5 CE reza: «si transcurrido el plazo de dos meses, a partir de
la primera votación de investidura, ningún candidato hubiere obtenido la confianza del Congreso, el
Rey disolverá ambas Cámaras y convocará nuevas elecciones con el refrendo del Presidente del
Congreso».

Por último, se ha señalado que la función arbitral también puede ejercerse mediante mensajes
públicos del Rey. No obstante, hay que reconocer que si las instituciones funcionan regularmente,
no será precisa la intervención arbitral y que, consiguientemente, será excepcional que sus
discursos o mensajes tengan ese significado. En la mayor parte de los casos, aquellos estarán
relacionados con otras funciones, como la simbólica, la ceremonial o la internacional.

3.- Estatuto del rey: irresponsabilidad y refrendo

La necesidad de que los actos del Rey sean siempre refrendados, es decir, autorizados o
confirmados por otro órgano constitucional, es una regla tradicional del constitucionalismo. El art.

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64.2 CE establece que de «los actos del Rey son responsables las personas que los refrenden». Sin
embargo, la responsabilidad del refrendante no puede extenderse a aquellos casos en que el acto
del Rey culmina un procedimiento en el cual el refrendante no ha participado. En tales casos el
refrendo sólo certifica la legalidad del nombramiento, pero no la justificación de la elección
realizada.

El objeto del refrendo son los actos que el Rey realiza como titular de la Jefatura del Estado,
exceptuándose los correspondientes a su vida privada, como son, por ejemplo, los actos relativos
a la administración de su propio patrimonio. Fuera de este ámbito, el refrendo es siempre exigible.
Sin embargo, existe una opinión doctrinal favorable a considerar que están también exentos de la
necesidad de refrendo los actos personalísimos del Rey, aunque tengan relevancia constitucional,
como es su consentimiento matrimonial.

La forma típica del refrendo es la contrafirma de los actos del Jefe del Estado por parte del
refrendante, pero hay otras, como el refrendo tácito o el refrendo presunto. El primero consiste
en la presencia de los ministros junto al Monarca en sus actividades oficiales. El segundo es una
presunción general de que el Gobierno cubre con su responsabilidad la actuación del Rey, a no ser
que dimita en discrepancia con ella.

En cuanto a la titularidad del poder de refrendo, hay que tener en cuenta que el art. 64.1 CE se la
atribuye al Presidente del Gobierno, a los Ministros y al Presidente del Congreso de los Diputados.
El poder de los Ministros está limitado por sus competencias correspondientes y el del Presidente
del Congreso sólo es posible en los casos expresamente previstos por el art. 99 CE, es decir, para
la propuesta de candidatos, el nombramiento del Presidente del Gobierno y la disolución de las
Cortes Generales, si transcurridos dos meses desde la primera votación, no hubiera ningún
candidato elegido.

La naturaleza jurídica del refrendo resulta claramente definida en el art. 56.3 CE. Se trata de una
condición para la validez de los actos del Rey y su ausencia determina la nulidad de los mismos.
Históricamente, el refrendo ha representado una limitación del poder del Rey y una técnica de
traslación de responsabilidad a los Ministros. No obstante, en la Constitución de 1978, el refrendo
tiene otro sentido, no sólo porque la responsabilidad del refrendante sea también política, sino
porque el refrendo ha perdido, en buena medida, su función limitadora de las potestades regias.
Este cambio se debe a que el refrendo se ha convertido en un control entre el Gobierno y un Jefe
del Estado neutral y separado, un control cuya función primordial pasa por compensar la
inviolabilidad del Rey, y no tanto por limitar sus poderes, que ya vienen circunscritos por la propia
definición que de los mismos realiza la Constitución. En consecuencia, la sanción y promulgación
de las leyes o la expedición de los reglamentos no son actos simples ni actos complejos, sino actos
necesarios, porque no hay margen de discrecionalidad, ni para el Rey, ni para el sujeto
refrendante. Aprobada una ley por las Cortes, o acordados el reglamento por el Consejo de
Ministros, su sanción o expedición es tan obligatoria para el Rey como obligatorio es el refrendo
de tales actos para el Presidente del Gobierno o para el Ministro competente.

Volviendo a las funciones del refrendo y a la naturaleza de los actos del Rey, hay que reconocer
que no todos vienen configurados en la Constitución como actos finales de un procedimiento, y
que muchos pueden analizarse desde la perspectiva de la voluntariedad. En estos supuestos la
función limitadora del refrendo sigue vigente. Se trata de actos en cuya elaboración participan
exclusivamente el Rey y el sujeto refrendante, y que se pueden agrupar en dos categorías básicas.
Por un lado, se trata de actos que el Jefe del Estado sólo puede realizar con la propuesta formal
del Presidente del Gobierno (nombramiento de ministros, disolución de las Cortes Generales o de

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alguna de sus Cámaras, presidencia de las sesiones del Consejo de Ministros…). Por otro, hay que
referirse a un conjunto heterogéneo de actos: algunos consisten en una iniciativa formal del Jefe
del Estado, como la propuesta del candidato a Presidente del Gobierno o determinados actos
relativos a la sucesión en la Corona, o los mensajes, o la concesión de honores, así como los
correspondientes al alto mando de las Fuerzas Armadas. En estos casos el acto refrendado tiene
la estructura de un acto complejo que exige la concurrencia de dos voluntades, de manera que, en
principio, las iniciativas del Presidente del Gobierno podrían resultar limitadas por el poder del
Rey de no obrar, o las del Jefe del Estado por el poder refrendante de no refrendar. El control
constitucional articulado mediante ese doble poder de impedir sólo puede producir resultados
positivos mediante la cooperación de ambos órganos constitucionales, que es políticamente
necesaria para el funcionamiento regular de la Monarquía parlamentaria.

4.- Sucesión y regencia

4.1.- Sucesión
La Constitución reconoce como Rey al «legítimo heredero de la dinastía histórica» en su art. 57.1.
De esta forma, a la legitimidad democrática se le ha añadido la legitimidad dinástica, fruto de la
historia. Las reglas para la sucesión en la Corona, establecidas en el propio art. 57.1, se basan en
los principios de primogenitura y representación, que definen la preferencia del primer nacido
del Rey y, subsidiariamente, de los descendientes del primogénito, si éste hubiera fallecido. Estos
principios se complementan y se matizan con las siguientes reglas:

- La preferencia de las líneas anteriores sobre las posteriores: debe interpretarse según el
Código Civil, que especifica que las personas de diferentes generaciones forman una línea
directa, si descienden unas de otras, y colateral si no descienden unas de otras, pero
proceden de un tronco común (art. 916). En este caso, serán directas las líneas que
desciendan del Rey Juan Carlos I, y colaterales las que desciendan de sus parientes
colaterales, que formen parte de la dinastía. La preferencia de las líneas anteriores sobre
las posteriores implica, en primer término, la prioridad de las líneas directas sobre las
colaterales y, dentro de cada uno de estos dos conjuntos, la de aquella línea que proceda
del descendiente o, en su caso, del pariente del Rey, más próximo en el orden de suceder.
- La preferencia, dentro de la misma línea, del grado más próximo sobre el más remoto:
significa la prioridad de las generaciones anteriores sobre las más jóvenes. El art. 915 CC
habla de grados en lugar de generaciones.
- La preferencia en el mismo grado del varón sobre la mujer: es una excepción al principio
de igualdad jurídica de los sexos propugnado por el art. 14 CE, sin más justificación que la
que se deriva de la tradición. Ahora bien, existe consenso entre los dos principales
partidos nacionales para eliminar esta regla; el problema, sin embargo, pasa porque
debería tramitarse según el procedimiento agravado previsto por el art. 168 CE.
- La preferencia, en el mismo sexo, de la persona de más edad sobre la de menos: es una
concreción del principio de primogenitura.

Forman parte de la Familia Real, en sentido estricto y en virtud del RD 2917/81, de 27 de

noviembre, reguladora del Registro Civil de la Familia Real, las personas inscritas en este Registro
Civil especial, que, de acuerdo con el art. 6.1 LOREG, incurren por ello en causa de inelegibilidad.

La sucesión en la Corona se produce automáticamente. No obstante, el art. 61 CE se refiere a la

proclamación del Rey ante las Cortes Generales y a su juramento de «desempeñar fielmente sus
funciones, guardar y hacer guardar la Constitución y las leyes y respetar los derechos de los

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ciudadanos y de las Comunidades Autónomas». Desde el punto de vista jurídico, el valor de estos
actos expresa la adhesión del Rey al orden de valores de la Constitución y debe entenderse
como un acto debido. La Constitución prevé en su art. 57.7, que las Cortes deben resolver mediante
una ley orgánica «las abdicaciones, las renuncias y cualquier duda de hecho o de derecho que ocurra
en el orden de sucesión a la Corona». Así mismo, hay que tener en cuenta otras facultades de las
Cortes en este campo, que pueden prohibir, junto con el Rey, el matrimonio de aquellas personas
que tengan derecho a la sucesión en el trono, quedando éstas excluidas de la sucesión si
contravinieran tal prohibición (art. 57.4 CE); y deben proveer a la sucesión en la Corona, en la
forma que más convenga a los intereses de España, una vez extinguidas todas las líneas llamadas
en Derecho (art. 57.3 CE), precepto que posibilita la instauración de una nueva dinastía. Las
competencias de las Cortes relativas a la sucesión en la Corona se ejercen en sesión conjunta
de ambas Cámaras, salvo que tuvieran carácter legislativo, según lo dispone el art. 74.1 CE.

4.2.- Regencia
Por otra parte, la Constitución establece también las previsiones necesarias para que la Regencia
se establezca en los supuestos en que el Rey se halle inhabilitado para reinar, por ser menor de
edad o por estar afectado por una incapacidad física o mental, que debe ser reconocida por las
Cortes Generales, de acuerdo con el art. 59 CE. Sea como sea, la Regencia siempre debe concluir
cuando cese la incapacidad del Rey para reinar.

Las formas de establecer la Regencia pueden ser de dos clases:

- Por llamamiento de la Constitución, que encomienda la Regencia, en el caso de la

minoría de edad, al padre o a la madre del Rey y, en su defecto, al pariente mayor de edad
más próximo a suceder en la Corona. En el supuesto de incapacidad reconocida por las
Cortes, el Príncipe heredero, si fuere mayor de edad, y si no lo fuere, al padre del Rey, o a
su madre y, en su defecto, al pariente mayor de edad más próximo en el orden de sucesión.
- La Regencia electiva, que ha de ser nombrada por las Cortes Generales y que tiene una
función subsidiaria, para el caso de que no hubiera ninguna persona llamada a ejercer la
Regencia conforme a las reglas anteriores. La regencia electiva puede ser individual o
colectiva (de tres o de cinco personas).

La Regencia se ejerce con los mismos poderes que al Rey encomienda la Constitución. Sin
embargo, el art. 59.5 CE exige que ésta se ejerza en nombre del Rey. Y el RD 1368/87, de 6 de
noviembre, sobre régimen de títulos, tratamiento y honores de la Familia Real y de los Regentes
dispone que quienes ejerzan la Regencia tendrán el tratamiento de Alteza, y no el de Majestad.

La Constitución ha separado también la función pública de la Regencia de la función privada,

que consiste en la tutela del Rey menor (art. 60 CE). La forma prioritaria de designación del tutor
es la testamentaria, algo que ha llevado a la controversia.

LECCIÓN 3.- LAS CORTES GENERALES

1.- Caracteres y estructura del poder legislativo
La primera característica de las Cortes Generales es la de ser bicamerales. En efecto, la
Constitución dispone en el art. 66, que las Cortes están compuestas por el Congreso de los
Diputados y el Senado. El primero será una Cámara de representación popular. Por su parte, el
art. 69.1 CE establece que «el Senado es la Cámara de representación territorial». Atendiendo a las

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potestades de ambas Cámaras, el Senado se configuraría también como una Cámara de doble
reflexión: su facultad de introducir enmiendas a los proyectos de ley aprobados por el Congreso,
e incluso de vetarlos (art. 90 CE), insta a pensar en éste como una Cámara de segunda lectura en
la que pueden amortiguarse tensiones políticas acumuladas en los textos aprobados por el
Congreso o mejorar éstos técnicamente.

Pero no es el nuestro un bicameralismo perfecto, más bien, es asimétrico y desigual. Es asimétrico

porque las dos Cámaras tienen distintas funciones en las que la otra no encuentra participación
alguna. Así, el Congreso inviste al Presidente del Gobierno (art. 99 CE) y le reitera, en su caso, la
confianza mediante la denegación de la cuestión de confianza (art. 112 CE) o la aprobación de la
moción de censura (art. 113 CE). Igualmente, convalida los decretos-leyes y ejerce las funciones
relativas a los estados de alarma, excepción y sitio. El Senado, por su parte, debe autorizar las
medidas adoptadas por el Gobierno para obligar a una Comunidad Autónoma a cumplir con sus
obligaciones constitucionales o legales. Así pues, y cuando en muchas funciones es precisa la
concurrencia de ambas Cámaras, bien actuando en sesión conjunta, bien separadamente, existen
no pocas competencias privativas de una las dos Cámaras y a las que es por completo ajena la
recíproca. Es también un bicameralismo desigual porque las funciones del Congreso y del Senado
no son equivalentes, ni si quiera semejantes. El Congreso se encuentra claramente en una
situación de superioridad sobre el Senado. Así, en las relaciones con el Gobierno, sólo el Congreso
inviste a su Presidente sin que el Senado tenga atribución alguna. También en el procedimiento
legislativo, el área donde más relevante es la intervención del Senado, es en realidad el Congreso
quien tiene la facultad de decidir si acepta el veto o las enmiendas del Senado, y sólo él otorga a
una ley el carácter de orgánica.

De todo ello podemos extraer una conclusión que reza que el carácter del Senado como Cámara
territorial sólo se plasma constitucionalmente en la elección por las Asambleas Legislativas de las
Comunidades Autónomas de una parte –minoritaria- de los senadores. Por todo ello, el papel que
desempeña el Senado en nuestra forma de gobierno parlamentaria parece claramente mejorable
y existe un consenso bastante amplio sobre la necesidad de reformar esta institución; pero para
ser suficiente, la reforma no puede limitarse al reglamento interno de la Cámara, sino que debe
afectar a los propios preceptos de la Constitución.

2.- Funciones de las Cortes Generales

En un Estado que reviste la forma política de Monarquía parlamentaria, el Parlamento, que en
España recibe la denominación histórica de Cortes Generales, asume forzosamente un papel
capital en la estructura del sistema. La importancia de la función del Parlamento queda expuesta
en el art. 66 CE, como representante del pueblo español (art. 66.1 CE), otorgándole funciones de
tanta entidad como la legislativa, la presupuestaria y la de control del Gobierno (art. 66.2 CE).
Estas tres funciones serían suficientes para configurar a las Cortes Generales como uno de los
pilares fundamentales del sistema constitucional. Pero, además, el propio art. 66.2 CE añade que
tienen las demás competencias que les atribuya la Constitución. Y un repaso de ésta permite
observar que las Cortes realizan funciones de capital relevancia, algunas de ellas en relación con
la política –en relación con el Gobierno-; otras guardan relación con la Corona (arts. 57.3, 57.4,
59.2, 59.4 y 60.1 CE); otras se refieren a la declaración de los estados de alarma, excepción o
sitio (art. 116 CE). También ostentan competencias relativas a las relaciones internacionales. Y
en relación con otros órganos constitucionales o de relevancia constitucional, proponen al
Defensor del Pueblo, a ocho magistrados del Tribunal Constitucional, a los Vocales del
Consejo General del Poder Judicial y a los integrantes del Tribunal de Cuentas.

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Por otro lado, es en las Cortes donde se debaten públicamente los proyectos de ley, respondiendo
así a su función de publicidad, donde el Gobierno debe explicar su actuación y las razones que
le guían, y donde dicha actuación está sometida a crítica y es contrastada por otras alternativas.
Las Cortes Generales son, en definitiva, el foro político por excelencia.

Pero esta considerable relevancia debe ser matizada. En primer lugar, el propio ordenamiento
constitucional recoge principios que limitan la actuación del Parlamento. El primero de estos
límites es la soberanía popular (art. 1.2 CE). Por ello se dan una serie de supuestos en los que las
Cortes Generales no pueden actuar libérrimamente, sino que precisan del refrendo popular.
Además, están –como todos los poderes públicos- sujetas a la Constitución (art. 9.1 CE), quien,
por otra parte, las limita en la utilización de la potestad legislativa, al obligarles a respetar, en todo
caso, el contenido esencial de los derechos fundamentales constitucionalmente reconocidos.

Las Cámaras son hoy, en realidad, una agrupación de grupos parlamentarios emanados de los
partidos políticos, grupos que actúan con dirección y coordinación y regidos por la disciplina
interna: son los grupos parlamentarios, y no los diputados o senadores a título individual, quienes
llevan el peso del trabajo parlamentario. Por último, dada la complejidad de las sociedades
actuales, se ha traducido todo lo expuesto en una tendencia a la asunción por el Ejecutivo de
facultades cada vez mayores.

En lo relativo a la función legislativa, cabe mencionar diferentes modalidades de iniciativa.

Existen dos formas de gran importancia de dar cabida a una nueva ley: el proyecto de ley –emitido
por el Gobierno y susceptible de ser retractado por éste antes de la toma en consideración- y la
proposición de ley –emitida por el resto de grupos parlamentarios y susceptible de ser negada por
parte del Gobierno si sus efectos implican un aumento del Gasto o una disminución de los Ingresos
en las arcas del Estado-. Con esto podemos afirmar que, efectivamente, existe una fase que
podemos denominar inicial, pero, ¿qué ocurre después de que se presenten los proyectos y las
propuestas? La fase central del procedimiento de creación legislativa se halla en la Comisión y en
el Pleno. Antes de entrar en la Comisión, los textos pueden ser enmendados y dichas enmiendas
podrán ser totales –de rechazo o presentando un texto alternativo, sólo vinculable a los proyectos
de ley- o parciales –de supresión, modificación, etc.-. Efectivamente, se dará a posteriori un debate
en el seno de la Comisión donde se plantearán y tomarán en consideración las enmiendas
planteadas y donde es habitual que se nombre a una ponencia para que desarrolle estas labores.
Se eleva el texto refundido por la Comisión al Pleno, donde se debate nuevamente y de donde
resulta un texto definitivo que será enviado al Senado. En la Cámara alta se podrán presentar
nuevas enmiendas, que podrán ser totales, es decir, con alcance de veto, o parciales, y donde el
debate pasa también por la Comisión y por el Pleno. Después, el texto vuelve al Congreso, donde
podrá levantarse el veto a través de una mayoría absoluta o de una mayoría simple si han
transcurrido dos meses. Pero existen también otras formas de iniciativa legislativa, como en
aquellos supuestos en los que es solo la Comisión quien debate los textos, o el llamado
procedimiento de lectura única, donde hay un acuerdo previo y se discute sólo en el Pleno. Se da
en muy pocas ocasiones y el objeto no es otro que facilitar el proceso. Otro supuesto es aquel en
el que se da el procedimiento de urgencia, donde el proceso es igual que en los proyectos y las
proposiciones de ley, pero donde los plazos son más cortos.

3.- Composición: el sistema electoral del Congreso y del

Senado

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La propiedad específica de las Cortes Generales es su naturaleza representativa, que deriva de la
elección de sus miembros por sufragio universal. Por eso conviene analizar el régimen jurídico
de dicha elección, donde la característica formal más destacada es su extensa
constitucionalización. Integran este núcleo jurídico los arts. 23, 68, 69, 70, 140 y 152 CE. Además,
cabe señalar que la Constitución ha reservado a la ley orgánica la aprobación del régimen electoral
general, dando lugar a la LO 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General (LOREG).

3.1.- El sistema electoral

El sistema electoral es el conjunto de elementos del Derecho electoral que condicionan el
comportamiento electoral y sus resultados. Existe un consenso doctrinal bastante amplio en
considerar que el sistema electoral está definido por las normas relativas a los instrumentos de
expresión del voto, a la fórmula electoral y a las circunscripciones.

 Instrumentos de expresión del voto

En cuanto a los instrumentos de expresión del voto, es decir, a las papeletas electorales, la LOREG
ha optado por el voto categórico o de partido, que se lleva a cabo mediante listas cerradas y
bloqueadas, tanto para las elecciones al Congreso de los Diputados como para las municipales (en
las elecciones al Senado la modalidad del voto es individual, a cada candidato). Esta solución
favorece la cohesión partidista, sin embargo, sacrifica la posibilidad de personalizar la
representación política y de exigir la responsabilidad política individual de cada diputado.

 Fórmula electoral

De la fórmula electoral debemos decir que la Constitución ofrece tan sólo una referencia parcial e
incompleta: el art. 68.3, que exige que la elección del Congreso de los Diputados se realice
«atendiendo a criterios de representación proporcional»; pero esto, más que una enfática
obligación, es una orientación, un criterio tendencial. La representación proporcional no es una
característica de la representación política exigida, sino un parámetro establecido
específicamente para las elecciones a la Cámara baja. Desde el punto de vista constitucional, las
restantes elecciones pueden desarrollarse conforme a otras fórmulas no proporcionales.

El art. 68.3 CE admite así implícitamente un margen de discrecionalidad para el legislador. Sin
embargo, la LOREG ha conservado la llamada Ley d’Hondt, que consiste en atribuir los escaños
en función de los cocientes mayores que se obtengan al dividir sucesivamente los votos de cada
partido por los números enteros de la serie aritmética, hasta el de escaños correspondientes a la
circunscripción. Esta no es, desde luego, la más proporcional de las fórmulas electorales; otras,
como la de St. Lagüe o la del resto mayor, son más favorables a partidos menores. La principal
excepción, como se ha dicho, está en las elecciones al Senado, que se rigen por una fórmula
mayoritaria. Sin embargo, ésta está mitigada por la regla de que los electores sólo pueden votar
a un número de candidatos inferior al de escaños que se disputan. De este modo, la ley procura
garantizar también la representación de la minoría.

 Circunscripción

Por su parte, la circunscripción es la unidad geográfica para el cómputo de los votos y la asignación
de escaños. Es el elemento del sistema electoral mejor definido por la Constitución, que ha optado
claramente por la circunscripción provincial, tanto para el Congreso como para el Senado (arts.
68.2 y 69.2 CE), sin perjuicio de las excepciones de Ceuta, Melilla y las islas o agrupaciones de islas,
que tienen también la consideración de circunscripción para las elecciones al Senado.

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La propia Constitución determina también el tamaño de las circunscripciones, esto es, el número
de escaños correspondiente a cada una de ellas. En el caso del Congreso, el número de diputados
a elegir en cada provincia viene definido indirectamente por la Constitución, que fija en su art.
68.1 el tamaño máximo y mínimo de la Cámara, y que se sitúa entre 400 y 300 diputados. El art.
68.2 CE establece que su distribución territorial se lleva acabo «asignando una representación
mínima inicial a cada circunscripción, y distribuyendo los demás en función de la población». En el
caso del Senado, el art. 69 CE asigna directamente 4 senadores a cada provincia, 3 a cada una de
las islas mayores, 2 a Ceuta y 2 a Melilla y 1 a cada una de las islas o agrupaciones de islas menores.
De esta configuración constitucional de las circunscripciones deriva también la principal
restricción a la representación proporcional en el Congreso, que consiste en la existencia de un
gran número de circunscripciones pequeñas en las que la proporcionalidad no puede desplegar
plenamente sus efectos. De hecho, actualmente, la mayoría de las provincias tienen menos de siete
diputados asignados, que es el mínimo necesario para que la representación proporcional
funcione de manera equitativa. Por eso los dos grandes partidos nacionales obtienen prima de
representación. El Tribunal Constitucional no ha tenido hasta la fecha oportunidad de
pronunciarse sobre estos desequilibrios.

3.2.- Aspectos administrativos del Derecho electoral

Hay que prestar atención a los aspectos administrativos de las elecciones, que son indispensables
para asegurar su regularidad y su credibilidad. A estos efectos estudiaremos el censo electoral,
el procedimiento electoral y la Administración electoral.

3.2.1.- Censo electoral

El censo electoral es un registro cuya inscripción es necesaria para el ejercicio del derecho de
sufragio. El art. 31.1 LOREG lo define como el registro público «que contiene la inscripción de
quienes reúnen los requisitos para ser elector y no se hallen privados, definitiva o temporalmente,
del derecho de sufragio». Este registro de carácter permanente, se actualiza mensualmente y se
rectifica con cada convocatoria electoral. El censo debe ser único para toda clase de elecciones, tal
como lo declaró el Tribunal Constitucional en la STC 154/88, caso Ley de elecciones al Parlamento
Vasco.

El censo electoral está formado por dos registros diferenciados: el censo de electores residentes
en España y en censo de los residentes-ausentes que viven en el extranjero. La inscripción en
estos registros se realiza por los Ayuntamientos y por los Consulados, respectivamente. La
formación del censo electoral está coordinada y supervisada por la Oficina del Censo Electoral,
encuadrado dentro de la Administración central, concretamente, en el INE, pero funcionalmente
está dirigido por la Junta Electoral Central.

3.2.2.- Procedimiento electoral

El procedimiento electoral alude al conjunto de actos que deben realizar una pluralidad de sujetos:
el Gobierno, los Ayuntamientos, la Administración electoral, los ciudadanos, los candidatos y los
partidos, para que las elecciones se lleven a cabo, controlar su desarrollo y verificar sus resultados.
El acto inicial de este procedimiento es la convocatoria de elecciones y el acto final es al
escrutinio y la proclamación de los electos.

 Fases iniciales del procedimiento electoral

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La convocatoria de elecciones a las Cortes Generales es, en virtud del art. 62.b CE, una facultad
del Jefe del Estado cuyo ejercicio viene regulado en art. 42 LOREG, que distingue dos clases de
convocatoria. La primera, por disolución anticipada de las Cámaras, en cuyo caso el propio Real
Decreto de disolución convoca nuevas elecciones. La segunda, por expiración del mandato de
las Cámaras, en cuyo caso el Real Decreto de convocatoria debe expedirse, con una antelación de
25 días antes de que termine el mandato. En ambos casos, el Real Decreto tendrá que señalar la
fecha de las elecciones, que habrán de celebrarse el quincuagésimo cuarto día posterior a la
convocatoria.

El nombramiento de representantes y administradores de los partidos y de las

candidaturas es necesario también para los partidos que pretendan concurrir a las elecciones,
debiendo así designar a sus representantes ante la Administración electoral. Así mismo, tienen
que designar los administradores generales y los de sus candidaturas, que son los responsables
de los ingresos, de los gastos y de la contabilidad electoral.

La presentación y proclamación de candidatos responde al derecho de presentar candidatos.

Ahora bien, ¿qué entidades pueden hacerlo? La LOREG habla de los partidos políticos inscritos en
el registro correspondiente, las coaliciones que se formen para cada elección y las agrupaciones
de electores, estas últimas, sin carácter permanente y con posibilidad de constituirse mediante las
firmas del 1% de los inscritos en el censo electoral de cada circunscripción. De todas formas, los
candidatos, cualquiera que sea la entidad que los presente, no deben estar incursos en las causas
de inelegibilidad que señala la LOREG, que pueden ser absolutas si impiden presentarse en todo
el territorio nacional, o relativas, si tan sólo se refieren a algunas circunscripciones.

Las candidaturas deben presentarse entre los días 15º y 21º posteriores a la convocatoria, y el
incumplimiento de este plazo determina la inexistencia de la candidatura. La presentación debe
cumplir igualmente una serie de características formales, que vienen enumeradas en el art. 46
LOREG, entre las que destaca la necesidad de acompañar la declaración de aceptación de la
candidatura por cada candidato y la prohibición de utilizar denominaciones, siglas o símbolos que
induzcan a confusión. Además, las candidaturas deben tener una composición equilibrada de
hombres y mujeres, de forma que en el conjunto de la lista los candidatos de cada uno de los sexos
supongan, como mínimo, el 40%.

La campaña electoral, que viene definida por el art. 50.2 LOREG, queda reservada a los
«candidatos, partidos, federaciones, coaliciones o agrupaciones». Sin embargo, nada impide
jurídicamente que otras entidades se pronuncien sobre los temas de la campaña o incluso que
recomienden el voto a favor de una opción, ya que estas conductas están protegidas por la libertad
de expresión. La finalidad de la campaña electoral consiste, de acuerdo con el art. 50.2 LOREG,
en la «captación de sufragios […] sin influir en la orientación del voto de los electores». El art. 53
concreta que los candidatos «no pueden solicitar directamente el voto para sus candidaturas»
durante la precampaña.

Por otra parte, las actividades de publicidad durante la campaña se rigen por el principio de
libertad de contratación en la prensa y en la radio privadas (aunque no en la televisión privada),
y por el principio de no discriminación entre la publicidad de los distintos partidos. Sin embargo,
gran parte de esta actividad publicitaria se lleva a cabo mediante la utilización gratuita de medios
públicos. Cabe mencionar a estos efectos que los Ayuntamientos están obligados a poner a
disposición de las candidaturas, lugares públicos para la realización de actos de campaña. Pero
sobre todo, destaca el derecho propugnado por el art. 60.2 LOREG, a utilizar «espacios gratuitos
de propaganda en las emisoras de televisión y de radio de titularidad pública». La distribución de

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dichos espacios publicitarios se hace con criterio proporcional «atendiendo al número total de
votos que obtuvo cada partido, federación o coalición en las anteriores elecciones equivalentes» (art.
61 LOREG).

Por último, cabe señalar que la campaña electoral tiene una duración de 15 días, y que termina
«a las cero horas del día anterior a la votación», para garantizar así el llamado día de reflexión.

 Fases decisoria y final del procedimiento electoral

La votación es la fase decisoria del procedimiento electoral. La modalidad ordinaria de votación

es la que se ejerce personalmente por el elector en la Mesa Electoral que le corresponda. Sin
embargo, la ley admite también el voto por correspondencia en los siguientes supuestos: a)
electores que prevean que en la fecha de la votación no se hallarán en la localidad donde les
corresponde ejercer su derecho al voto o que no puedan personarse; b) personal embarcado en
buques de la Armada, de la Marina mercante española o de la flota pesquera, personal de las
Fuerzas Armadas y de los Cuerpos de Seguridad que estén cumpliendo misiones en el exterior, así
como los ciudadanos que se encuentren temporalmente en el extranjero entre la convocatoria de
un proceso electoral y otro; y c) ciudadanos inscritos en el censo de residentes-ausentes que vivan
en el extranjero, aunque éstos tienen también la opción de votar personalmente en los
Consulados.

La fase final es la relativa al escrutinio y a la proclamación de candidatos, existiendo entre

ambos actos un nexo indisoluble, ya que la segunda es consecuencia del primero.

El escrutinio se desarrolla escalonadamente en dos momentos sucesivos: primero, el escrutinio

en las Mesas Electorales y después, el escrutinio general en la Junta Electoral de la circunscripción
(en sesión pública al tercer día de la votación, consistiendo en una recopilación de los datos
registrados).

3.2.3.- Administración electoral

La Administración electoral es una administración especial por su posición jurídica, que es

completamente independiente del Gobierno, y por su finalidad, que es garantizar la
transparencia y la objetividad de las elecciones y sobre, todo, el principio de igualdad en el
desarrollo del procedimiento electoral. Así queda establecido por el art. 8.1 LOREG. Esta
Administración está compuesta por una red de órganos colegiados: las Juntas Electorales (Central,
Provinciales y de Zona y, en su caso, de Comunidad Autónomas) y las Mesas Electorales.

Su estructura responde a ciertas características distintivas, donde cabe citar: a) la independencia

respecto de los poderes ejecutivo y legislativo; b) judicialización: la incorporación de jueces y
magistrados a las tareas de la Administración electoral tiene en España una larga tradición. La
LOREG ha apostado por esta solución, al garantizar que la mayoría de los vocales de las Juntas
Electorales sean de origen judicial. La participación del personal judicial en estas tareas
administrativas encuentra su cobertura constitucional en el art. 117.4 CE; c) temporalidad: con la
excepción de la Junta Electoral Central, que es un órgano permanente, los órganos de la
Administración electoral sólo existen durante períodos limitados de tiempo. Los vocales de la
Junta Electoral Central son designados al principio de cada legislatura del Congreso de los
Diputados y permanecen en funciones hasta la siguiente legislatura, en virtud del art. 9 LOREG.
Por el contrario, las Juntas Provinciales y de Zona y las Mesas Electorales se forman para cada
elección; d) jerarquía: como toda la Administración, la electoral tiene una estructura jerárquica
en la que los órganos superiores pueden dirigir mediante instrucciones la actividad de los

21
inferiores y resolver consultas que éstos les planteen. Sin embargo, los órganos superiores no
pueden nombrar a los titulares de los órganos inferiores, salvo en determinados casos, y como
solución subsidiaria. Tampoco pueden destituirlos, puesto que gozan de la garantía de
inamovilidad.

4.- Organización de las Cámaras y Estatuto de sus miembros

4.1.- Órganos directivos de las Cámaras
 Presidente

Es la máxima autoridad de la Cámara. Ostenta su representación, dirige los debates del Pleno e
interpreta el Reglamento. Además, forma parte de la Mesa, dirigiendo y coordinando sus labores.
Es elegido por los miembros de la Cámara en sesión constitutiva. En la primera votación resulta
preciso obtener la mayoría absoluta de la misma, realizándose en su defecto una segunda
votación, en la que resultará elegido quien acumule el mayor número de votos.

Las funciones presidenciales son, más que de dirección, de coordinación, de carácter

representativo o procedimental. Está en manos del Presidente dirigir los debates, a cuyo curso
puede resultar decisiva su actuación. Pero es, sobre todo, su función interpretadora del
Reglamento la que le otorga una gran potestad en los casos en los que es preciso interpretar
extremos confusos o contradictorios de la norma, o suplir sus lagunas. La facultad presidencial no
se utiliza para modificar, infringir o desarrollar el Reglamento, ni para especificar sus
prescripciones, sino sólo para suplir sus omisiones o interpretarlo.

Con todo, será la autoridad personal y el prestigio del que goce entre los grupos parlamentarios,
lo que le otorgue o reste atribuciones.

 Mesa

Elegida también en la sesión constitutiva, es una representación plural de la Cámara, de forma

que, cualquiera que sea la mayoría, las minorías están siempre presentes en ella. Esta plural
representación impide que la mayoría imponga necesariamente su criterio en la organización de
los trabajos de la Cámara.

Lo más relevante de la Mesa es su función colectiva: es el órgano rector de la Cámara y, por ende,
el que organiza el trabajo parlamentario. Esto se concreta en las vertientes administrativa y
gestora de la Cámara. Así, la función más política que corresponde a la Mesa es la de fijar el
calendario de trabajos de la Cámara; las demás son funciones referentes a la organización del
trabajo y al régimen interior, a la tramitación administrativa de los expedientes y a la provisión
de los medios materiales precisos para el funcionamiento de la Cámara.

 Junta de Portavoces

El Presidente ostenta también la presidencia de la Junta de Portavoces, un órgano que refleja

estructuralmente el carácter racionalizado del parlamentarismo y el protagonismo que cobran
los grupos parlamentarios.

La Junta de Portavoces se compone de un representante de cada grupo parlamentario que tiene

encomendado el papel de Portavoz, y a ella acude, además, una representación del Gobierno. La
Junta de Portavoces es un órgano eminentemente político donde la relación entre la Cámara y el
Gobierno queda institucionalizada, dándose a conocer en ella la opinión de los grupos

22
parlamentarios. Las decisiones que se toman en la Junta de Portavoces son adoptadas por voto
ponderado, de manera que cada portavoz cuenta con tantos votos como parlamentarios integran
su grupo. Estas decisiones con las de carácter más eminentemente político.

En ella se fija, de acuerdo con el Presidente, el orden del día del Pleno, o se modifica éste.

4.2.- Órganos de funcionamiento de las Cámaras

 Pleno
Está constituido por la totalidad de los miembros de la Cámara y es en su seno donde tienen lugar
la discusión y aprobación de los actos parlamentarios. El papel fundamental del Pleno deriva de
que es el órgano donde más relevancia cobra el principio de publicidad de los actos
parlamentarios, por ello, se tiende a reservar para éste las funciones y debates de más hondo
contenido político, relegando a las Comisiones las labores de índole más técnica o de menor
repercusión pública.

Al Pleno, además de sus miembros, que son la totalidad de los componentes de la

correspondiente Cámara, pueden asistir también los miembros del Gobierno de la otra Cámara
que, sentados en al llamado banco azul, tendrán voz pero no voto. Excepto las personas citadas y
los funcionarios que corresponda, nadie puede acceder a la Sala de Sesiones ni tomar parte en
éstas, salvo que cuente con expresa autorización del Presidente. La ubicación de los diputados en
el Congreso tiene lugar de acuerdo con su adscripción a los grupos parlamentarios. Así, la
tradición manda que los grupos de izquierda se coloquen en el ese lado del hemiciclo, y los de la
derecha en el correspondiente; de hecho, es precisamente de esa ubicación en la Sala de Sesiones
de donde traen causa tales denominaciones.

Los Plenos se celebran durante los periodos de sesiones, pero pueden celebrarse Plenos
extraordinarios en los supuestos constitucionalmente previstos por el art. 73.2 CE, que viene a
decir: «Las cámaras podrán reunirse en sesiones extraordinarias a petición del Gobierno, de la
Diputación Permanente o de la mayoría absoluta de los miembros de cualquiera de las Cámaras. Las
sesiones extraordinarias deberán convocarse sobre un orden del día determinado y serán
clausuradas una vez que éste haya sido agotado». Existen también Plenos conjuntos de las dos
Cámaras que derivan de las previsiones constitucionales que atribuyen a las Cortes Generales (en
su totalidad) ciertas funciones en relación con la Corona (sucesión, prohibición de algunos
matrimonios, inhabilitación del Rey, nombramiento del Regente…).

 Comisiones

La existencia de las Comisiones se debe al art. 75.1 CE, que establece que «las Cámaras funcionarán
en Pleno y por Comisiones». Puede decirse que el regular funcionamiento del Pleno, no sería hoy
posible sin las Comisiones, pues en él se concentran, cada vez más, los grandes debates políticos,
relegando así a las Comisiones una labor mucho más técnica. Así, los órganos parlamentarios que
acometen el trabajo de base son éstas; en ellas se discuten con minuciosidad los proyectos y
proposiciones de ley y es donde tiene lugar el debate técnico. El texto por ellas elaborado es el
Dictamen, que no sólo sirve de base del trabajo que habrá de desarrollarse en el Pleno, sino que
a menudos es, en sustancia, el que será definitivamente aprobado por éste. De hecho, la
Constitución prevé que, en algunos casos, pueden asumir competencia legislativa plena,
siempre que no afecten a determinadas materias, algo que el art. 75.3 CE recalca: «la reforma
constitucional, las cuestiones internacionales, las leyes orgánicas, las leyes de bases y los PGE». Ello
obedece a que, con frecuencia, el carácter técnico y específico de un proyecto de ley no justifica su

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debate en el Pleno, y su aprobación en la Comisión permite descargar el orden del día de aquel y
aprobarlo con mayor rapidez.

La composición de las Comisiones está presidida por el criterio de lograr una reproducción del
Pleno a escala reducida. Así pues, cada grupo parlamentario cuenta en las Comisiones con un
número de representantes proporcional a su importancia numérica en la Cámara. Todo
parlamentario tiene derecho a pertenecer, al menos, a una Comisión (art. 6.2 RC). Las Comisiones
funcionan, a casi todos los efectos, como un Pleno reducido: cuentan con una Mesa y un Presidente
que ejercen funciones análogas a las de la Cámara. Además, participan también en la función de
control parlamentario del Gobierno, a cuyos miembros pueden presentar preguntas orales y
solicitar que comparezcan para informar sobre un asunto determinado.

Existen diferentes clases de Comisiones: las Comisiones Permanentes legislativas, cada una de
las cuales tiene asignada un área de competencia que se corresponde grosso modo con un
Ministerio; son las más ordinarias. Hay también Comisiones Permanentes no legislativas, que
acometen labores más de gestión, de administración y de control. Además se pueden crean
Comisiones de Investigación para asuntos de interés público. También existen las llamadas
Comisiones Especiales que, con un carácter temporal, tienen un objetivo muy concreto, limitando
su competencia al asunto y siendo disueltas cuando se extingue el objeto que justificó su creación.

 Grupos Parlamentarios

Sería de todo punto imposible que el Parlamento cumpliese las funciones que tiene asignadas en
un Estado moderno si cada parlamentario, individualmente considerado, hubiese de exponer sus
puntos de vista. Es por ello que debemos entender los grupos parlamentarios como agrupaciones
de parlamentarios constituidos sobre la base de la coincidencia política, a los que los reglamentos
y la propia Constitución otorgan unas funciones y reconocen facultades. Su finalidad es
representar en la Cámara a una línea política e ideológica determinada.

La naturaleza jurídica de los grupos parlamentarios ha sido discutida. En España están

reconocidos, como se ha dicho, por la propia Constitución, que señala en su art. 78.1, que los
miembros de la Diputación Permanente «representan a los grupos parlamentarios». La atención
preferente que merecen a los reglamentos se pone de manifiesto en que ambos, el del Congreso y
el del Senado, las dedican un título entero (el Título II), ubicado sistemáticamente en un lugar
privilegiado.

La constitución de los grupos parlamentarios es voluntaria, siempre que concurran dos

voluntades: la del parlamentario y la del grupo al que quiere adherirse. En todo caso, la
incorporación a un grupo es reglamentariamente obligada, de suerte que quienes no se adhieren
a ningún grupo, quedan automáticamente inscritos en el Grupo Mixto. Lo que en realidad sucede
es que, como la finalidad de los grupos parlamentarios es estructurar la vida parlamentaria, se
exige un mínimo de componentes para poder constituir uno y gozar, así, de los beneficios de ello
derivados de ello: 15 diputados o 10 senadores; aunque la existencia de partidos de ámbito
inferior al nacional obliga a prever correctivos, basados en el número de escaños y porcentaje de
votos obtenido, para posibilitarles formar grupo propio. Los parlamentarios de las fuerzas
políticas que no han alcanzado escaños suficientes para alcanzar dicho mínimo no pueden
constituir grupo propio y quedan forzosamente adscritos al Mixto, donde, por lo tanto, se dan cita
representantes de muy diversas ideologías.

En esta línea, para evitar el transfuguismo –por el cual un parlamentario abandona el grupo en
cuyas listas electorales obtuvo el escaño y pasa formar parte de otro-, se han introducido

24
limitaciones temporales que dificultan el cambio de un grupo a otro, de manera que en el Congreso
de los Diputados sólo es posible cambiar de grupo en los cinco primeros días de cada periodo de
Sesiones, y en el Senado quienes abandonen su grupo deberán adscribirse a otro en tres días,
pasando al Mixto si no lo hicieran.

 Diputación Permanente

Existen periodos durante los cuales las Cámaras no están en sesiones y que pueden responder a
las vacaciones parlamentarias o al periodo constitucionalmente previsto, que debe existir entre la
disolución de unas Cámaras y la formación de sus sucesoras. En estos periodos las Cortes
Generales cuentan con un órgano de funcionamiento de características singulares: la Diputación
Permanente, que sume sus funciones precisamente durante el tiempo en que las Cámaras no
ejercen las suyas. Aunque para evitar que se produzca un largo período sin órganos
parlamentarios, se acude a la técnica de la prorrogatio, una ficción jurídica en cuya virtud el
mandato decaído se considera persistente hasta que surja un nuevo mandato, de forma que ambos
se enlacen entre sí sin solución de continuidad.

La Diputación Permanente es una Comisión de miembros de cada Cámara cuya realidad está
recogida en la propia Constitución (el art. 78.1 CE afirma: «en cada Cámara habrá una Diputación
Permanente compuesta por un mínimo de 21 miembros, que representarán a los grupos
parlamentarios, en proporción a su importancia numérica») y regulada con detalle en los
reglamentos del Congreso y del Senado, más concretamente por el art. 56.2 RC y por el art. 45.1
RS. Este órgano está presidido por el Presidente de la Cámara y se rige por las mismas normas de
funcionamiento que el resto de las Comisiones Permanentes.

Las funciones de la Diputación Permanente son notablemente distintas según las ejerza en
periodo de vacaciones o ya disuelta la Cámara y según se trate del Congreso o del Senado. Ello se
debe a que a las funciones de las Diputaciones Permanentes se corresponden con las de las
Cámaras de las que emanan, y las funciones del Congreso y del Senado revisten notables
diferencias. Durante las vacaciones parlamentarias, la principal función es la de convocar los
Plenos extraordinarios cuando lo estime conveniente o cuando sea obligado por plantearse el
supuesto que reza el art. 86.2 CE, es decir, cuando deba debatirse un decreto-ley. Además, incumbe
a la Diputación Permanente «velar por los poderes de la Cámara». De todo ello y con la práctica
observada hasta nuestros días, puede extraerse que la Diputación Permanente opera, en los
períodos de vacaciones parlamentarias, como una auténtica Cámara de tamaño reducido. En los
supuestos de disolución de las Cámaras, las Diputaciones Permanentes siguen ejerciendo sus
funciones hasta la constitución de las nuevas. En tales casos la del Congreso suple al Congreso en
relación con la declaración de los estados de alarma, excepción y sitio. Igualmente, asume las
competencias del Senado relativas a la convalidación de los decretos-leyes.

Los miembros de las Diputaciones Permanentes, cuando éstas actúan disueltas las Cámaras,
continúan ostentando sus prerrogativas.

4.3.- Prerrogativas colectivas de las Cámaras

Para el correcto desempeño de la función representativa, los Parlamentos democráticos dotan a
las Cámaras y a sus integrantes de una serie de exigencias y prerrogativas encaminadas a
proporcionar las atribuciones y garantías precisas para poder desarrollar su función sin
interferencias. Su origen obedece, pues, a causas fundamentalmente históricas, y su finalidad es
garantizar plenamente la libre actuación de las Cámaras.

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Las prerrogativas parlamentarias ofrecen en ocasiones una imagen de privilegio. No se trata, sin
embargo, de privilegio alguno. Su carácter de prerrogativa, y no de privilegio, viene dado por el
hecho de que no están previstas como beneficio del parlamentario, sino como instrumentos que
garantizan la libre formación de la voluntad de las Cámaras. Por esa misma razón, no son derechos
que los parlamentarios puedan exigir, sino normas jurídicas que deben ser aplicadas de oficio. Por
consiguiente, son irrenunciables y sólo la Cámara cuya función está protegida por la prerrogativa
puede disponer de ella. Las prerrogativas que el ordenamiento jurídico atribuye colectivamente a
las Cámaras son la autonomía reglamentaria, la autonomía administrativa, la autonomía
presupuestaria y la inviolabilidad.

 Autonomía reglamentaria

De entre las prerrogativas atribuidas colectivamente a las Cámaras, podemos dilucidar, en primer
lugar, su capacidad para aprobar sus propios reglamentos. El reglamento se convierte así en la
principal fuente del Derecho regulador de la vida de éstas. La potestad autorreglamentaria es, sin
duda, una condición relevante para poder asegurar la plena autonomía de las Cámaras. La propia
Constitución recoge algunos aspectos destacados del funcionamiento parlamentario. Pero, como
es evidente, la Constitución no puede regular en su totalidad los muy variados aspectos de la
actividad de un órgano colegiado y deliberante. De ahí la importancia de los reglamentos
parlamentarios.

La Constitución reconoce la potestad reglamentaria de las Cámaras en su art. 72.1, y dispone que
los reglamentos sólo podrán ser aprobados o modificados por la mayoría absoluta de la Cámara.
El objeto de tal pretensión es asegurar un cierto consenso en torno a la norma reglamentaria y, en
cierta forma, proteger a las minorías impidiendo el dominio de la mayoría. Los reglamentos son
una norma con ciertas peculiaridades dentro del ordenamiento, porque, ciertamente, son
normas emanadas del poder legislativo, pero sólo de una de sus Cámaras, y, por otra parte, son
elaboradas sin seguir el procedimiento legislativo: tampoco son sancionadas por el Rey, ni
promulgadas, ni se publican en el BOE. Por todo ello, no pueden ser considerados como una ley en
sentido general. Pero, otro lado, derivan directamente de la Constitución o, en palabras del
Tribunal Constitucional, se encuentran directamente incardinados a ella y, por ende, éstos ocupan
la misma posición que corresponde a la ley. Por ello, los reglamentos del Congreso y del Senado
no pueden entenderse en términos de jerarquía, sino en términos de competencia. En fin, la fuerza
de ley de que gozan queda también reflejada en el art. 27.2 de la LOTC, conforme al cual cabe el
recurso de inconstitucionalidad contra ellos.

Resta señalar, en fin, que los reglamentos parlamentarios son tres, pues a los de cada una de las
Cámaras hay que añadir el de las Cortes Generales, previsto en el art. 72.2 CE, que habrá de ser
aprobado por mayoría absoluta de cada una de las Cámaras y cuyo objeto es regular las sesiones
conjuntas de Congreso y Senado.

 Autonomía administrativa

La autonomía reglamentaria se completa con otras facultades encaminadas, igualmente, a

asegurar la más absoluta independencia de las Cámaras. Así, éstas eligen a sus Presidentes y
demás órganos de gobierno, que ostentan todos los poderes administrativos y las facultades de
policía en el interior de las respectivas sedes. Esta potestad de autogobierno incluye la facultad
autonormativa del personal de las Cámaras, de acuerdo con el Estatuto del Personal de las Cortes
Generales. Estas previsiones han sido tradicionalmente completadas con la más plena autonomía
administrativa y disciplinaria. De hecho, el art. 72.3 CE establece que «los Presidentes de las

26
Cámaras ejercen en nombre de las mismas todos los poderes administrativos y facultades de policía
en el interior de sus respectivas sedes».

 Autonomía presupuestaria

El art. 72.1 CE otorga también a las Cámaras la capacidad de aprobar autónomamente sus propios
presupuestos («Las Cámaras […] aprueban autónomamente sus presupuestos»). Este precepto
pretende evitar que la reserva constitucionalmente establecida a favor del Gobierno para que sólo
éste pueda elaborar el proyecto de Ley de Presupuestos, pueda ofrecer al ejecutivo un arma para
estrangular económicamente a las Cortes Generales, negándolas los recursos precisos para el
cumplimiento de sus tareas. Así pues, el proyecto de presupuesto elaborado por cada Cámara se
integra directamente, sin participación gubernativa, en los Presupuestos Generales del Estado.

 Inviolabilidad

Por último, la Constitución señala, en su art. 63, que las Cortes Generales son inviolables. La
inviolabilidad impide que pueda exigirse a las Cortes responsabilidad alguna en razón de sus actos
funcionales, esto es, de sus actuaciones parlamentarias, e impide que sean demandadas o
querelladas. Esta previsión constitucional debe ser conectada con la del art. 77.1 CE, que prohíbe
expresamente la presentación de peticiones a las Cámaras cuando éstas se encuentren reunidas,
y con las normas penales relativas a los intentos de entrar indebidamente, con o sin armas, en las
sedes de las Cámaras. La inviolabilidad de las Cortes se manifiesta, en fin, en la protección penal
de las mismas frente a cualquier intento de perturbar su funcionamiento o coaccionar a sus
integrantes. A tales efectos son importantes los arts. 494 - 498 CP.

4.4.- Estatuto de los parlamentarios

4.4.1- Adquisición y pérdida de la condición de parlamentario

 Incompatibilidad y juramento
La adquisición del estatuto de parlamentario se encuentra supeditada al cumplimiento de ciertos
requisitos. El primero de ellos es no incurrir en alguna causa de incompatibilidad. La
incompatibilidad es una figura cuyo objeto es asegurar que, una vez alcanzada la elección, el
parlamentario no se verá interferido en el desarrollo de sus cometidos parlamentarios por el
ejercicio de ninguna otra función.

De esta suerte, la incompatibilidad tiene como objeto garantizar que el trabajo del parlamentario
electo podrá ser realizado sin influencias ni presiones, y evitar así la confusión entre los poderes
del Estado, asegurando así la independencia del legislativo. La incompatibilidad surge una vez
finalizado el proceso electoral: es entonces cuando el parlamentario electo debe efectuar una
declaración de sus actividades a efectos de determinar la posible incompatibilidad. Así, éste habrá
de optar antes de la fecha de la constitución de la Cámara para la que ha sido electo, por su escaño
parlamentario o por el otro cargo que ostenta, entendiéndose, si así no lo hace, que renuncia al
escaño, lo que también sucede si posteriormente acepta un cargo incompatible. El juicio sobre la
concurrencia o no de las causas de incompatibilidad es realizado por el Pleno de la Cámara.

Además, los reglamentos prevén, para la plena adquisición de la condición de parlamentario, la

obligación de prestar promesa o juramento de aceptar la Constitución (arts. 20.3 RC y 11 y 12 RS).
Conviene señalar, no obstante, que el incumplimiento del requisito «no priva de la condición de
diputado o senador, para la que no hay otro título que la elección popular, sino sólo del ejercicio de

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las funciones propias de tal condición y, con ellas, de los derechos y prerrogativas anexos». En otras
palabras, si el parlamentario no presta juramento o promesa, sigue siendo diputado o senador
electo y, por ende, su puesto no es cubierto por otro, como sucedería en los casos de renuncia,
fallecimiento, etc.; pero no adquiere la condición plena de parlamentario, por lo que tampoco
ostenta los derechos y prerrogativas del mismo.

 Pérdida de la condición de parlamentario

Una vez adquirida la condición de parlamentario, sólo se pierde por las causas constitucional o
reglamentariamente previstas. La primera de tales causas es, naturalmente, la finalización del
mandato, salvo en lo que respecta a los miembros de las Diputaciones permanentes, que siguen
ejerciendo hasta que se constituye la Cámara electa.

Existen otras causas que pueden ser, de un lado, temporales, y de otro, definitivas, pero ambas se
sustentan sobre supuestos sancionadores, bien de índole disciplinaria, bien de índole penal. Así,
la pérdida temporal (suspensión) procede por razones disciplinarias, cuando el parlamentario
contravenga reiteradamente las previsiones reglamentarias, y debe ser acordada por el Pleno de
la Cámara. Igualmente, procederá la suspensión cuando el parlamentario hubiese sido objeto de
Auto de procesamiento y se encuentre en situación de prisión preventiva, así como cuando sea
condenado a la pena de inhabilitación para ejercer cargo público (art. 21 RC). La pérdida
definitiva de la condición de parlamentario sólo tendrá lugar por motivos personales
(fallecimiento, incapacitación declarada en resolución judicial o renuncia) o por decisión judicial
firme que anule su elección o proclamación (arts. 22 RC y 18 RS).

4.4.2.- Prerrogativas individuales de los parlamentarios

El ordenamiento jurídico dota a los parlamentarios de derechos y prerrogativas encaminados a
hacer posible que cuenten con todos los medios necesarios para desarrollar su función. Entre ese
conjunto de medios hay algunos de carácter jurídico (conocidos como prerrogativas), cuyo
objetivo es garantizar la independencia y libertad del Parlamento, asegurando una firme
protección para sus miembros. No son privilegios, sino garantías funcionales que protegen no al
parlamentario, sino a las Cámaras o, más precisamente, las funciones de éstas. Son reglas objetivas
que deben aplicarse de oficio, con independencia de que el parlamentario lo desee o no, es decir,
son irrenunciables. Las prerrogativas entran en vigor en el momento de la proclamación de
electos y cesan con la extinción del mandato parlamentario y otros de carácter material.

 Inviolabilidad

El objeto de la inviolabilidad es garantizar la libertad del parlamentario en el curso de su actividad

como tal: asegurar, por tanto, que sus intervenciones parlamentarias y sus votos en la Cámara no
puedan acarrearle consecuencias negativas o sanciones jurídicas de ningún tipo. En palabras
del Tribunal Constitucional, la inviolabilidad impide la punición o la sanción de quien se hallare
protegido por esta prerrogativa. El ámbito de protección de la inviolabilidad se reduce, pues, a las
actuaciones realizadas en el ejercicio de la función parlamentaria; pero no ampara las opiniones
emitidas en actos no parlamentarios.

Sus efectos temporales son indefinidos, en el sentido de que el procedimiento sancionador no

podrá ser incoado ni aun cuando el parlamentario deje de serlo, siempre que la causa del
procedimiento fuese su actividad parlamentaria. Pero la inviolabilidad no excluye las eventuales
sanciones que puedan imponer las propias Cámaras a sus miembros, en virtud de sus potestades

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disciplinarias, por realizar agresiones verbales injustificadas en los debates, por ejemplo, o por
otras infracciones a sus reglamentos.

 Inmunidad

La inmunidad tiene como objetivo proteger al parlamentario frente a cualquier atentado contra
su libertad que pudiera tener motivaciones políticas, es decir, sirve para evitar las persecuciones
políticas. De esta suerte, le protege frente a la detención o cualquier otra forma de privación de
libertad y frente a la iniciación de procedimientos penales contra él. La inmunidad no impide que
se sigan procedimientos penales, más bien, garantiza que tales procedimientos no tengan como
móvil la persecución política.

Guarda muy notables diferencias con la inviolabilidad. En primer lugar, la protección se limita al
ámbito penal. En segundo lugar, la inmunidad tampoco es absoluta dentro del ámbito penal: los
parlamentarios pueden ser detenidos en caso de flagrante delito si lo autoriza la Cámara y pueden
ser procesados, también con la autorización de la Cámara. Lo característico de la inmunidad es
que, para que se inicie un procedimiento penal contra un parlamentario, debe ser la Cámara la
que juzgue si en dicho procedimiento hay o no indicios de persecución política (fumus
persecutionis), concediendo o denegando el suplicatorio (la autorización) para continuar el
procedimiento. Es realmente la Cámara, pues, quien dispone de la prerrogativa, de suerte que aun
cuando el parlamentario desee que se continúe el procedimiento no le cabe sino solicitar a la
Cámara que conceda el suplicatorio, que ésta puede denegar, aun en contra del deseo del
parlamentario. Pero tampoco la Cámara puede actuar de forma libérrima, pues el Tribunal
Constitucional ha declarado que la denegación o concesión del suplicatorio debe ser motivada,
expresado, por tanto, las razones que impelen a la Cámara a autorizar que se prosiga o no el
procedimiento.

El ámbito temporal de la inmunidad se limita a la duración del mandato parlamentario. Sin

embargo, sus efectos son en cierto sentido retroactivos: de ser elegido como parlamentario
alguien que se encuentra procesado, es menester la autorización de la Cámara para continuar con
el procedimiento. También, a diferencia de la inviolabilidad, la inmunidad cubre, además de los
actos parlamentarios, los que no lo son: cualquier procedimiento penal contra un parlamentario
debe contar con la concesión del suplicatorio para ser proseguido, donde la concesión es un acto
de clara naturaleza política y no jurisdiccional.

Por otro lado, la concesión del suplicatorio y el eventual procesamiento posterior pueden dar
lugar a la suspensión temporal del procesado en su condición de parlamentario.

 Fuero especial

Este medio jurídico consiste en que el órgano competente para conocer las causas penales que se
sigan contra diputados y senadores es el Tribunal Supremo. Se pretende con ello, asegurar que
el órgano que enjuicia los procesos contra diputados y senadores goce de las más altas cotas de
independencia, imparcialidad y cualificación jurídica que el ordenamiento puede otorgar.
Ciertamente, ello impide al encausado ejercer el derecho a la revisión de la sentencia por otro
tribunal.

 Medios materiales

Los medios materiales están encaminados a facilitar a los parlamentarios el desarrollo de su

función. Así, se les otorga una asignación económica.

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La retribución de los parlamentarios es un fenómeno relativamente moderno que apunta a evitar
que las razones económicas impidan a unos ser elegidos y, por lo mismo, a los electores elegir a
quien deseen. La retribución del parlamentario es la traducción económica de la moderna
concepción del mandato parlamentario como el ejercicio de una función pública que exige una
intensa dedicación. Todas estas características han aconsejado también que la retribución vaya
acompañada de la cotización a la Seguridad Social en los casos que corresponda. Debe señalarse
que las percepciones de los parlamentarios son irrenunciables e irretenibles. Ello no obsta, sin
embargo, a que estén sujetas a las normas tributarias correspondientes, ni para que, en el Senado,
tales percepciones puedan ser retiradas por acuerdo de la Cámara si el senador deja
reiteradamente de asistir a las Sesiones (art. 23.2 RS). La retribución, en fin, se ve completada con
una franquicia para viajar en los medios de transporte públicos, lo que se justifica por la continua
necesidad de los parlamentarios de viajar para conocer los problemas de su circunscripción y para
asistir a las Sesiones de la Cámara a la que pertenece.

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LECCIÓN 4.- EL GOBIERNO

1.- Posición y estructura del poder ejecutivo
La Constitución, en su título IV, «del Gobierno y de la Administración», regula la estructura y
funciones del Gobierno como órgano constitucional diferenciado y con entidad propia, separado
de la figura del Rey. Sólo progresivamente, en la práctica política de las monarquías
constitucionales, fue perfilándose el Gobierno como una institución diferenciada de éste,
compuesta por los Ministros y presidida por uno de ellos. La regulación del Gobierno en la versión
moderna del órgano (reuniones de los ministros, presididas usualmente por uno de ellos) se lleva
a cabo en España por primera vez por Real Decreto en 1823, pero tal regulación tuvo escasa o nula
trascendencia constitucional. Los textos constitucionales rara vez se refieren al Gobierno como
órgano con entidad propia, a pesar de su importancia en la práctica política. Cuando, en el pasado,
las constituciones se referían al Poder Ejecutivo, utilizaban como epígrafe de los correspondientes
títulos la expresión «Del Rey», «De los Ministros», o, en algún caso, «Del Rey y sus Ministros».

La Constitución de la Segunda República sí confirió ya al Gobierno un reconocimiento

constitucional expreso, regulando la institución como órgano distinto de la Jefatura del Estado.
La actual regulación constitucional, al incidir directamente en la estructura y funciones del
Gobierno, viene a seguir el precedente de la Constitución de 1931, y no el fijado por las
constituciones monárquicas del siglo XIX. La Constitución refleja la realidad política y jurídica del
momento de su elaboración al delimitar claramente la figura y funciones propias del Rey, por un
lado, y del Gobierno por otro, como órganos constitucionales distintos y separados. El Rey no
forma parte del Gobierno, al no estar incluido entre los miembros de éste, que recoge el art. 98.1
CE. Tampoco es el titular de la función ejecutiva, atribuida al Gobierno por el art. 97 CE. No cabe
ya, por tanto, hablar del Gobierno del Rey o de Ministros de la Corona, sino, en término
frecuentemente empelado por la jurisprudencia constitucional, del Gobierno de la Nación.
Gobierno y Rey se configuran, pues, como órganos constitucionales distintos, sin perjuicio de sus
especiales relaciones, que suponen una estrecha colaboración entre ellos.

Esta regulación constitucional es muy reducida y se encuentra, esencialmente, en los arts. 97 –

102 CE. El carácter forzosamente esquemático de esta normativa exige el complemento de otras
normas que llenen los vacíos dejados por los mandatos constitucionales: la misma Constitución

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se remite a leyes que completen sus preceptos en lo que se refiere a la composición del Gobierno
(art. 98.1 CE) y al estatuto e incompatibilidades de sus miembros (art. 98.4 CE). Y, aparte de estas
remisiones expresadas del texto constitucional, es evidente la necesidad de una regulación
pormenorizada de otras materias referentes también a la composición y funcionamiento del
Gobierno. Esta sistematización se ha producido en el nivel estatal en 1997, con la aprobación de
la LO 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno (LG), pero hay que tener en cuenta que dadas
las complejas funciones de éste, difícilmente puede ser regulado por un texto normativo. Es por
ello que a tal respecto debemos tener en cuenta otras normas como la LOFAGE, así como otras
penales y procesales.

La Constitución se refiere a la formación del Gobierno en su artículo 98.1: «El Gobierno se

compone del Presidente, de los Vicepresidentes en su caso, de los Ministros y de los demás miembros
que establezca la ley». Esta escueta regulación hace necesaria la intervención de otras normas que
desarrollen tal precepto, disponiendo el número y denominación de los ministerios, la presencia
o no de vicepresidentes, etc.

En cuanto al número y denominación de los ministerios, y la presencia o no de Vicepresidentes,

la regulación constitucional no establece un numerus clausus, sino que permite que el número de
departamentos ministeriales y de vicepresidencias sea fijado por normas de rango reglamentario.
En efecto, la reserva de ley contenida en el art. 98.1 CE se refiere a la determinación de «otros
miembros del Gobierno» distintos del Ministro o Vicepresidentes, y no al número y denominación
de de departamentos ministeriales. La disposición aplicable a este respecto es el art. 103.2 CE, que
establece que «los órganos de la Administración del Estado son creados, regidos y coordinados de
acuerdo con la ley». Ahora bien, la fórmula «de acuerdo con la ley» no es otra que la de la llamada
reserva relativa de ley, que permite compartir la regulación de una materia entre la ley y el
reglamento. Este sistema, que remite a disposiciones reglamentarias la determinación del número
y denominación de los departamentos ministeriales, ha sido el adoptado en la práctica a partir de
1985. A partir de esta fecha, diversas disposiciones legales han venido a autorizar a la Presidencia
del Gobierno para, mediante Real Decreto, determinar el número, la denominación y el ámbito de
competencias de los ministerios (y de las secretarías de Estado). Este sistema es flexible: la fijación
por Real Decreto posibilita adaptar en un breve plazo la composición del Gobierno a las
necesidades derivadas de la distribución de tareas gubernamentales, así como a las derivadas del
reparto de poder entre partidos o tendencias políticas interpartidistas. Interpretando
conjuntamente los arts. 98.1 in fine y 103.2 CE, debe concluirse que sólo la ley puede crear nuevas
categorías de miembros del Gobierno, si bien, una vez establecidas por ley sus características
básicas, podrán fijarse «de acuerdo con la ley», reglamentariamente, aspectos como el número de
entes dentro de cada categoría, su denominación, etc.

1.1.- Consejo de Ministros

Cuando la Constitución se refiere a actuaciones o decisiones del Gobierno en cuanto órgano
pluripersonal, emplea las expresiones «Consejo de Ministros» (arts. 62.g, 88, 112, 115, 116.2 y 3) y
«Gobierno» (arts. 86, 87.1, 92.2, 97, etc.). Incluso, en algún caso, emplea ambos términos dentro
del mismo artículo y apartado: el art. 116.2 dispone que «el estado de alarma será declarado por
el Gobierno mediante decreto acordado en Consejo de Ministros». No obstante, los términos Consejo
de Ministros y Gobierno siguen siendo equivalentes e intercambiables. Hoy el término Consejo
de Ministros equivale a decir Gobierno en pleno. Por ello, las funciones que la Constitución
atribuye genéricamente al Gobierno, deben, en principio, entenderse atribuidas al Consejo de
Ministros.

31
Las normas básicas en cuanto a la estructura del Gobierno no establecen diferencias entre éste y
el Consejo de Ministros. Estas normas, al referirse al Gobierno establecen que los miembros de
éste se reunirán en Consejo de Ministros o en Comisiones Delegadas de Gobierno. Éstas se
configuran como órganos que actúan por delegación de funciones específicas del Consejo de
Ministros, que es quien crea, modifica o suprime estas comisiones.

Los miembros del Consejo de Ministros son el Presidente, el o los Vicepresidentes y los Ministros.
Por otro lado, los Secretarios de Estado, que no son miembros del Gobierno, podrán asistir a las
reuniones cuando sean convocados, de acuerdo con el art. 5.2 LG. También podrán ser miembros
de las Comisiones Delegadas del Gobierno. Además, podrán también asistir a las reuniones de
estas comisiones, cuando sean convocados, «los titulares de aquellos otros órganos superiores y
directivos de la Administración» (art. 6.3 LG).

En cuanto a su régimen de funcionamiento, el Gobierno se configura constitucionalmente como

un órgano colegiado, esto es, un órgano cuya voluntad es resultado del acuerdo de las voluntades
de sus miembros tras la oportuna deliberación. La Ley del Gobierno (LG) contiene una regulación
básica para su funcionamiento, contenida en sus arts. 17 – 19, pero se remite para una normación
más precisa a las disposiciones organizativas internas de funcionamiento y actuación, que son
dictadas por el Presidente del Gobierno o el Consejo de Ministros. Esas disposiciones de detalle se
contienen en unas Instrucciones aprobadas en Consejo de Ministros. Pero éste se rige, no sólo por
normas escritas, sino también por usos y convenciones derivadas de la práctica, como, por
ejemplo, la de que los Consejos de Ministros se celebren semanalmente.

La actuación del Consejo de Ministros como órgano plenario del Gobierno se ve facilitada por los
que pudiéramos denominar órganos de apoyo del Consejo: el Secretariado del Gobierno y la
Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios. El primero es el encargado de
proporcionar la infraestructura administrativa del Consejo y sus Comisiones Delegadas, y se
integra en el Ministerio de la Presidencia. El segundo tiene la función de preparar las sesiones del
Consejo de Ministros, informando sobre las materias a tratar por éste y elaborando dos índices:
verde, para aquellas decisiones sobre las cuales, se supone, no habrá disenso; y rojo, para aquellas
en las que se presupone que lo habrá.

2.- Formación del Gobierno

La naturaleza parlamentaria de la forma de Gobierno en la Constitución conduce de manera
directa a que el nacimiento de éste último deba necesariamente tener su origen en una decisión
parlamentaria que se ha de producir después de cada disolución de las Cámaras y la celebración
de las consiguientes elecciones generales. Pero también hemos de tener en cuenta que una de las
características de nuestra forma de Gobierno es la de la personificación del mismo en la figura
del Presidente. La unión de estos dos caracteres determina la forma de creación o formación del
Poder Ejecutivo, que ha de desenvolverse en dos momentos diferentes: el de la investidura y el de
la formación del Gobierno propiamente tal.

2.1.- Investidura
La investidura se produce tras el cese del Gobierno anterior. Ahora bien, no se produce investidura
propiamente dicha en los supuestos en que hipotéticamente triunfare una moción de censura
constructiva, ya que el triunfo de tal moción significa simultáneamente el cese del Presidente
censurado y la investidura del candidato que se ha presentado dentro de la moción como
alternativa de aquél.

32
El procedimiento de investidura, regulado en el art. 99 CE y por los arts. 170 – 172 RC, es
relativamente simple: tras las consultas del Rey a los representantes de los grupos políticos o
partidos con representación parlamentaria, él mismo hace llegar al Presidente del Congreso la
propuesta de un candidato para ocupar la presidencia del ejecutivo. Esto debe entenderse como
el resultado de una correlación de fuerzas parlamentarias que determinan la persona que el Rey
habrá de presentar, y no como un acto discrecional del Monarca. A continuación, el Presidente del
Congreso debe convocar sesión plenaria y, tras realizados todos los trámites (exposición por el
candidato del programa de gobierno y su correspondiente discusión por parte de la Cámara, entre
otros), se realiza la votación. Para ser proclamado Presidente, el candidato debe reunir la mayoría
absoluta de los votos de la Cámara en primera vuelta; si no llegara a esa mayoría, se efectuaría una
segunda vuelta donde bastaría la obtención de la mayoría simple; y, si aún así tampoco se llega,
durante el plazo de dos meses y con las mismas exigencias y trámites, se irán efectuando otras
propuestas con candidatos diferentes. Si no se lograra investir a ninguno como Presidente, el Rey
tendría que disolver las Cortes Generales y convocar nuevas elecciones.

A partir del momento en que el candidato ha sido investido como Presidente del Gobierno, le
compete a éste designar a los Ministros y aún, como se verá, la determinación de los diversos
departamentos ministeriales sin que le quepa otra obligación respecto del Parlamento que la de
comunicar sus decisiones y sin que le quepa al Parlamento capacidad de control o influencia
alguna en la toma de esas decisiones.

3.- Organización y Estatuto de los miembros del Gobierno

El Gobierno se configura como un órgano de importancia central en el sistema constitucional, en
cuanto que no sólo cumple un conjunto de tareas concretas, sino que además debe realizar una
función general de estímulo, orientación e impulso de la acción de otros órganos. Ahora bien, el
Gobierno se estructura, por definición, como un órgano pluripersonal, pero con una destacada
característica: junto a las funciones del Gobierno como collegium, sus miembros tienen también
funciones propias. Resulta necesario, por tanto, diferenciar como órgano constitucional, por un
lado al Gobierno en cuanto colectivo (Consejo de Ministros, visto en líneas anteriores) y, por otro,
los órganos unipersonales: el Presidente, el o los Vicepresidentes, los Ministros y los demás
miembros a los que genéricamente se refiere el art. 98.1 CE.

3.1.- Presidente y Vicepresidente del Gobierno

La posición del Presidente del Gobierno resulta claramente diferenciada de la del resto de los
miembros del Gobierno. Por su origen, funciones y estatus se define como una figura con
características propias y en clara situación de preeminencia y dirección respecto del conjunto
gubernamental. En efecto, por su origen y designación, el Presidente del Gobierno se caracteriza
por ostentar, único entre los demás miembros del Gobierno, una investidura parlamentaria.

El nombramiento del Presidente del Gobierno corresponde al Rey (art. 99 CE), no obstante, el
nombramiento tiene su fundamento en la confianza de la Cámara, mientras que el de los Ministros
deriva de la propuestas en exclusiva del Presidente, en virtud del art. 100 CE; algo que se traduce
en que también depende de tal propuesta su cese. En consecuencia, es el Presidente del Gobierno,
y no este órgano colegiado como tal, quien goza de la confianza parlamentaria; y los Ministros, por
su parte, encuentran su legitimación en la confianza del Presidente, de quien dependen para su
nombramiento y permanencia en el cargo.

 Funciones

33
 - Dirección de la acción del Gobierno y coordinación de las funciones de sus
miembros: Se traduce en que corresponde al Presidente el impulso y organización de la
actividad del Consejo de Ministros (convocatoria, fijación del orden del día, etc.).
- En cuanto órgano individualizado, corresponde al Presidente funciones específicas en
relación con el Consejo de Ministros, el Tribunal Constitucional y con la propuesta de
sometimiento de una decisión a referéndum. El carácter personal de estas funciones se
configura constitucionalmente bajo la expresión «actos del Presidente», que dependen,
en definitiva, de su exclusiva voluntad.

La especificidad de las funciones del Presidente del Gobierno hace necesaria la existencia de
órganos de apoyo capaces de llevar a cabo las tareas de preparación de decisiones y seguimiento
de su ejecución. En la actual situación, pueden distinguirse varios tipos de órganos de esta
naturaleza. Por una parte, aquellos que constituyen, en realidad, órganos de apoyo del Consejo de
Ministros, como es el Secretariado del Gobierno. Por otra, las unidades de apoyo sin carácter de
departamento ministerial, que se integran dentro de la estructura orgánica de la Presidencia del
Gobierno: así, la Secretaría General de la Presidencia y el Gabinete de la Presidencia en Gobierno,
como órganos de asistencia política y técnica, que se configuran como organizaciones
instrumentales, directamente dependientes del Presidente, y encaminadas a hacer posible la
actividad de dirección política de éste.

Finalmente, hemos de considerar la figura del Vicepresidente, cuyas funciones no vienen

enumeradas en la Constitución. Aparte de las funciones de sustitución del Presidencia por
ausencia en el extranjero o enfermedad, la función del Vicepresidente se ha centrado
fundamentalmente en la coordinación gubernamental y en la programación de las tareas del
Gobierno, presidiendo a estos efectos, como prevé la LG, las sesiones de la Comisión General de
Secretarios de Estado y Subsecretarios.

3.2.- Ministros
En la práctica y en la legislación española los Ministros se definen como jefes o directores de un
departamento o sección de la Administración (departamento ministerial). Ahora bien, conviene
tener en cuenta varias precisiones:

- Existen Ministros sin cartera: Se trata de una técnica empleada en otros ordenamientos,
bien para lograr el adecuado equilibrio numérico en caso de gobiernos de coalición, bien
para encomendar tareas coyunturales a especialistas que se incluyen, por la trascendencia
de su función, en el Consejo de Ministros.
- Aún cuando designados formalmente como departamentos ministeriales, no es
infrecuente en la práctica española que, con ocasión de remodelaciones ministeriales, se
creen ministerios con características peculiares que los diferencian de las áreas
tradicionales de la Administración. Sus titulares se configuran, más que como cabezas de
divisiones administrativas, como jefes de departamentos reducidos, con finalidad casi
exclusivamente de apoyo.
- Los Ministros ostentan al mismo tiempo dos distintos tipos de posiciones: administrativa,
dada su condición de jefe de un departamento ministerial; política, dada su condición de
miembro del Gobierno. Ambas posiciones implican funciones distintas y

34
 complementarias: por una parte, la dirección de una división administrativa, por otra, la
colaboración en la dirección política del país. Así, el Ministro actúa como un puente entre
la política y la Administración, constituyendo una categoría englobable en la de altos
cargos del Estado, con una regulación específica.

El nombramiento de los Ministros corresponde al Rey por Real Decreto refrendado por el
Presidente del Gobierno, a propuesta exclusiva del mismo. En cuanto a su cese, se produce
igualmente a propuesta exclusiva de éste, si bien existen otros supuestos de cese
automáticamente ligados al cese de todo el Gobierno, como son los previstos en el art. 101 CE, esto
es, la celebración de elecciones generales, la pérdida de confianza parlamentaria y la dimisión o
fallecimiento del Presidente. A esto deben añadírsele los supuestos de dimisión voluntaria. Como
se ha dicho, compete en exclusiva al Presidente del Gobierno el nombramiento y el cese de los
Ministros, por ello no pueden ser éstos cesados por las Cámaras legislativas. Además, una
reprobación de éstas tampoco acarrea forzosamente su cese o dimisión.

Resulta relevante para la acción ministerial el papel del Gabinete del Ministro, como órgano de
apoyo especializado y vinculado al Jefe del Departamento. Se trata de un órgano eminentemente
político y técnico, integrado por asesores que gozan de la confianza personal del Ministro, y cuyo
régimen se ha regulado formalmente por vía reglamentaria.

3.3.- Estatuto de los miembros del Gobierno

Dentro del ordenamiento español, los miembros del Gobierno disponen de un estatus peculiar,
que incluye derechos y obligaciones de muy variada índole y que singulariza su posición en
relación con el resto de los ciudadanos. El núcleo esencial de su regulación se halla en la
Constitución, y el resto en normas de muy diverso rango, legales o reglamentarias. La
Constitución, en su art. 98, se remite a la ley para la regularización del «estatuto e
incompatibilidades de los miembros del Gobierno».

Desde el punto de vista administrativo, la Constitución se refiere a una característica del estatus
ministerial, esto es, su específico régimen de incompatibilidades. El art. 98 CE establece un núcleo
mínimo: los miembros del Gobierno no podrán ejercer otras funciones representativas que las
propias del mandato parlamentario, ni cualquier otra función pública que no derive de su cargo,
ni actividad profesional o mercantil alguna.

Desde la perspectiva penal, los miembros del Gobierno gozan de una especial protección. En
cuanto se refiere a su actuación conjunta en Consejo de Ministros, el Código Penal tipifica como
delito toda coerción u obstaculización de la libertad de los Ministros reunidos en Consejo, así como
las injurias y amenazas al Gobierno. La protección penal se extiende también a los Ministros
individualmente considerados, al tipificar como delito específico el atentar contra éstos en el
ejercicio de sus funciones.

Desde una visión procesal, la Constitución establece un fuero especial para ellos en materia penal.
El art. 102 CE prevé que la responsabilidad criminal del Presidente y los demás miembros del
Gobierno habrá de exigirse ante la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo (art. 102.1 CE). Esta
peculiar situación procesal se ve reforzada por la exigencia de que la acusación, por «traición o
por cualquier otro delito contra la seguridad del Estado en ejercicio el ejercicio de sus funciones»,
necesitará un específico acuerdo parlamentario. Sólo podrá ser planteada por inicio de ¼ parte
de los miembros del Congreso, y habrá de contar con la aprobación del mismo por mayoría
absoluta (art. 102.2 CE). Por otro lado, este estatus procesal tiene una dimensión negativa: la
prerrogativa real de gracia no será aplicable a supuestos de responsabilidad penal de miembros

35
del Gobierno (art. 102.3 CE). La Ley de Enjuiciamiento Criminal establece, además, que los
miembros del Gobierno dispondrán de un régimen peculiar para prestar declaración ante órganos
judiciales, ya que podrán, bien informar por escrito, bien prestar declaración en su domicilio o
despacho oficial, con lo que se les dispensa de su comparecencia personal a declarar. Finalmente,
otra dimensión procesal del estatus del Gobierno se refiere al derecho y obligación de sus
miembros de guardar secreto sobre materias cuya divulgación pudiera resultar en grave perjuicio
de la seguridad interna o externa del Estado.

4.- Funciones gubernamentales

4.1.- Cuestiones generales y el problema de los llamados «actos
políticos»
Por funciones del Gobierno se pueden entender aquellos ámbitos, tanto materiales como
funcionales, dentro de los cuales la institución gubernamental en cualquiera de sus variantes
(tanto en sus órganos individuales como colegiados) se halla habilitada constitucional y
jurídicamente para actuar. Desde la óptica estricta de la naturaleza de su función (legislativa o
ejecutiva) el Gobierno, salvo la función jurisdiccional, las posee todas (legislativas a través de los
decretos-leyes y decretos legislativos; reglamentarias en todas sus dimensiones; ejecutivas,
también en todas sus dimensiones; y hasta capacidades (actos políticos) no estrictamente
encuadrables en ninguna de las categorías anteriores y que, además, pueden adoptar cualquier
forma jurídica o no estar dotados de formas jurídicas homologables); y desde una perspectiva
material, la actuación gubernamental puede llegar a cualquier lugar, tanto de las relaciones
sociales, como de las regulaciones ordinamentales, como de las realidades fácticas. En la práctica
no existe ámbito alguno al que el Gobierno no pueda llegar con su actuación bajo la bandera de la
defensa del interés general. Es por ello habitual encontrarnos con la confusión entre Gobierno y
Estado.

No obstante, sabida la normatividad superior de la Constitución, el Gobierno no escapa ni a sus

mandatos concretos ni a sus principios, y, en consecuencia, de ella ha de partirse a la hora de
delimitar esos ámbitos funcionales. Y eso es lo que viene a hacer el art. 97 CE cuando indica que
«el Gobierno dirige la política interior y exterior, la Administración civil y militar y la defensa del
Estado. Ejerce la función ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución y las
leyes». Este precepto supone un catálogo de funciones generales y abiertas, lo que da lugar a
uno de los problemas jurídicos de las actuaciones gubernamentales: el de la distinción de cuándo
el Gobierno puede ser objeto de control jurisdiccional, además del control político en sus
actuaciones, y cuándo no puede serlo; en definitiva, se trata de la cuestión de la distinción entre
actos gubernamentales sometidos al Derecho y, específicamente, al Derecho administrativo, y
actos gubernamentales que por su carácter de decisión política no sometida a tales parámetros
escapan al control jurisdiccional (actos políticos).

La categoría de acto político, elaborada en su momento por el Consejo de Estado francés, tuvo su
formalización en España con la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 1956, que
excluía del control judicial una serie de actuaciones del Gobierno. Sin haber sido expresamente
derogada por la Constitución de 1978, esta Ley supone la continuación del problema originario:
si la actuación del Gobierno cuenta siempre con el control jurisdiccional, dado el mandato general
de la Constitución de que los ciudadanos y los poderes públicos están sujetos a ella y al resto del
ordenamiento jurídico (art. 9.1) o si bien, dado que la función política no es susceptible de
predeterminación normativa (no se puede prever jurídicamente cuál es la respuesta política que

36
en cada caso y coyuntura concreta adoptará el Gobierno) se producen situaciones y se llevan a
cabo actuaciones que no pueden ser controladas por los tribunales. Sin embargo, la renovación
de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa en 1998, supone:

- Que no se puede hablar ya de la existencia per se de un listado más o menos amplio de

actos que, por ser políticos, no pueden ser objeto de control jurisdiccional.
- Que en cualquier supuesto, cuando un acto político o propio de la acción política vulnere
derechos fundamentales, este acto será sometido a control y se habrán de reparar los
derechos fundamentales lesionados.
- Que también serán controlables los actos propios de la función de dirección política
cuando existan elementos normativos suficientes en la regulación de los mismos que,
mediante conceptos judicialmente asequibles, hayan determinado los límites o requisitos
previos a los que deben estar sometidos este tipo de actos.
- En abril de 1997, el Tribunal Supremo decidió entrar en el fondo del asunto haciendo una
ponderación de valores y bienes constitucionales entre el acto político y determinados
postulados constitucionales.

4.2.- Dirección de la política interior y exterior

Por dirección política debe entenderse el conjunto de actuaciones del Gobierno destinadas a
cumplir y poner en práctica el programa político que el Gobierno presentó ante el Congreso de los
Diputados en el momento de su investidura. Para ello, el Gobierno se vale de la acción de diversas
instituciones estatales, en persecución de los fines y objetivos políticos, generales y particulares,
que el propio Gobierno acuerda, pertenezcan o no a su programa originario.

 Política interior

El elemento básico de la función de dirección política reside en el establecimiento de una

dirección única que, movilizando las diferentes instancias públicas, tienda a conseguir la
realización de los principales fines del Estado. Y por ello, dicha función no se reduce a la acción
propia y directa del Gobierno, sino también a su participación en el funcionamiento de las demás
instituciones estatales. Así, se relaciona con la Jefatura del Estado mediante el refrendo, la
coordinación en materia de política exterior y en su faceta de mando supremo de las Fuerzas
Armadas; en relación con el Parlamento, en prácticamente todas sus actividades: funcionamiento
de las Cámaras, ejercicio de la función legislativa, dirección de la actividad económica nacional,
relaciones internacionales, reforma constitucional, disolución de las Cámaras…; con el Poder
Judicial y la actividad jurisdiccional, nombra al Fiscal General y a dos miembros del Tribunal
Constitucional y toda la administración de Justicia se encuentra bajo su dirección y gestión (a
través de un ministerio, el de Justicia); y también se halla presente en las Comunidades Autónomas
a través del Delegado del Gobierno y mediante la realización de conferencias sectoriales, entre
otras. Es también importante a tal efecto la figura de la ejecución forzosa (art. 155 CE), por la que
el Gobierno puede compeler en determinados supuestos a determinadas Comunidades
Autónomas.

 Política exterior

En cuanto a la dirección de la política exterior, la cuestión se divide en dos bloques: el de la política

exterior tradicional y el de las relaciones con la Unión Europea. En el primer aspecto
corresponde al Gobierno todo lo relativo a la adopción de tratados internacionales, desde su inicio
hasta su formalización, salvo aquellos que correspondan a la aprobación definitiva de las Cortes

37
Generales; las relaciones diplomáticas con otros Estados; las decisiones sobre operaciones
militares en determinadas misiones internacionales; y la política de cooperación con otros países
y la protección diplomática de los españoles en el extranjero. En el segundo aspecto, más que
relaciones, se trata de un sistema de enlace a través de la figura de una Secretaría de Estado del
Ministerio de Asuntos Exteriores y la representación permanente de España ante la Unión
Europea, que requiere de la presencia de la mayoría de los Ministros.

4.3.- Dirección de la defensa del Estado y de la Administración militar

Nos referimos con esta función a la dirección gubernamental de los Cuerpos y Fuerzas de
Seguridad del Estado, a la Administración militar y a la política militar y de defensa. Dichas
cuestiones poseen varios puntos en común: los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad del Estado tienen
como misión proteger el libre ejercicio de los derechos y libertades y garantizar la seguridad
ciudadana (art. 104.1 CE), y, en otra parecida faceta, las Fuerzas Armadas tienen como misión
garantizar la soberanía e independencia de España, defender su integridad territorial y el
ordenamiento constitucional (art. 8.1 CE).

Es obvio que los fines de ambos tipos de actividades deben responder a políticas distintas y, de
hecho, como es sabido, dependen de departamentos ministeriales diferentes. Pero el uso de la
fuerza como elemento común a las mismas les concede cierta similitud basada en la finalidad
última de la defensa de la Constitución y de los valores constitucionales.

La pertenencia de España a la OTAN y al marco de la política de defensa y seguridad de la Unión

Europea ha ligado muy estrechamente la política militar a la política exterior, y de ahí que en
muchas de las decisiones se hallan también presentes los intereses marcados por otros
departamentos ministeriales, especialmente el de Asuntos Exteriores. Ello exige la unificación de
estas políticas por parte del Presidente del Gobierno, que es, al fin –y al margen del poder
simbólico del Rey como Jefe de las Fuerzas Armadas-, quien ostenta la efectiva dirección de la
política militar y de defensa.

4.4.- Función ejecutiva y potestad reglamentaria

La función ejecutiva consiste en hacer efectivos los mandatos contenidos en disposiciones
generales que no sean autoaplicativas, es decir, que requieran de actos concretos que las hagan
cumplir. Por eso lo normal es que la función ejecutiva, la ejecución directa de los mandatos
normativos, no la lleve a cabo el Gobierno sino la Administración como conjunto instrumental a
su servicio. Así, el que se siga hablando de función ejecutiva como una de las funciones
gubernamentales, se debe a la tradición histórica.

La potestad reglamentaria, por su parte, reside en la capacidad que la Constitución atribuye al

Gobierno para dictar normas con subordinación a las leyes y en desarrollo o aplicación de las
mismas. El art. 97 CE establece que «el Gobierno ejerce la función ejecutiva y la potestad
reglamentaria de acuerdo con la Constitución y las leyes». La potestad reglamentaria encuentra así
su fundamento en la norma constitucional, por ello, puede decirse que la norma suprema
configura dos poderes normativos diferentes, el legislativo y el reglamentario, escindiendo, de
esta manera, la función de crear Derecho. La potestad reglamentaria es ejercida tanto por los
órganos colegiados como por los órganos individuales del Gobierno.

Por último, cabe destacar que ambas funciones, ejecutiva y potestad reglamentaria, se encuentran
vinculadas, puesto que la emisión de reglamentos permite al Gobierno garantizar el cumplimiento
de las leyes, precisando y ajustando las prescripciones legales a las necesidades de cada momento.

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 ---

LECCIÓN 5.- LAS RELACIONES ENTRE LAS CORTES

GENERALES Y EL GOBIERNO
1.- Control parlamentario: significado y modalidades
La responsabilidad política del Gobierno ante el Parlamento está considerada como el elemento
esencial que caracteriza a un sistema parlamentario. El Gobierno debe gozar de la confianza
política del Parlamento para poder ejercer sus funciones. La responsabilidad política del Gobierno
se exige únicamente ante el Congreso de los Diputados.

Dos son los mecanismos que prevé la Constitución: la cuestión de confianza y la moción de
censura, que aparecen como técnicas de exigencia de responsabilidad propias del
parlamentarismo racionalizado, en la medida en que se dificulta su ejercicio y mucho más su éxito,
como fórmulas para hacer dimitir a un Gobierno.

El control parlamentario del Gobierno es, junto con la potestad legislativa, la más importante de
las funciones encomendadas a las Cortes Generales por la Constitución. Sin control parlamentario
no es posible la libre y plena actuación de la oposición ni, por tanto, está garantizada la posibilidad
de alternancia en el Gobierno en función de la voluntad popular. Por control parlamentario se
entiende la actividad encaminada, por medio de una multiplicidad de mecanismos, a la
comprobación de la actividad del poder ejecutivo y a la verificación de su adecuación a los
parámetros establecidos por el Parlamento. La expresión control se utiliza en el sentido estricto
de inspeccionar.

El examen de la actividad del órgano controlado exige la utilización de una multiplicidad de

medios, entre los cuales la demanda de información aparece como una condición previa que a
menudo es indispensable.

Cuestión diferente es la relación que puede existir entre el control parlamentario y su utilidad
como instrumento para la intervención de las Cortes Generales en el ejercicio por el Gobierno de
la función de dirección política (atribuida expresamente a éste por la Constitución).

1.1.- Instrumentos de información de los parlamentarios

El derecho de los parlamentarios a recabar individualmente la información necesaria para el
mejor cumplimiento de sus funciones no está previsto en la Constitución, sino que fue reconocido
en el Reglamento del Congreso, en su art. 7. La demanda de información se hace por conducto de
la Presidencia de la Cámara, previo conocimiento del grupo parlamentario respectivo, y deberá
ser contestada en un plazo no superior a 30 días.

El Tribunal Constitucional ha considerado este derecho como integrado en el derecho

fundamental de acceso a cargos y funciones públicas, en su vertiente de ius in officio.

Las informaciones dadas por el Gobierno ante el Pleno y en Comisión son también medios idóneos
para la obtención de información.

1.2.- Instrumentos de participación en la función de dirección política:

las preguntas y las interpelaciones

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Los medios más característicos del control parlamentario son las preguntas y las interpelaciones,
que están expresamente previstas en el art. 111 CE, que llega a imponer que en el orden del día
del Pleno de las Cámaras se reserve un tiempo mínimo para éstas. El art. 191 RC cumple con este
mandato, estableciendo dos horas semanales para su evacuación. La práctica, sin embargo, es más
generosa y dedica una tarde entera a esto.

Las preguntas tienen un objeto muy concreto y determinado: un hecho, una situación o una
información. Pueden ser de tres clases: preguntas escritas para las que se solicita una respuesta
por escrito (a las que el Gobierno debe responder en un plazo de veinte días, aunque es susceptible
de ampliación); preguntas escritas que no han sido respondidas por el Gobierno y que se
transforman en orales con desarrollo en la Comisión competente, implicando ya un debate; y
preguntas con respuesta oral en el Pleno, que son las que ocupan el primer escalón. Se evacuan
ante el Pleno de la Cámara en sesiones correspondientes al control parlamentario, y suponen un
debate entre el parlamentario que la formula y el miembro del Gobierno que la responde. El
tiempo para éstas es muy corto: dos minutos y medio.

Las interpelaciones coinciden con las preguntas en ser evacuadas oralmente en el Pleno pero se
distinguen de aquellas por su nivel de concreción: las interpelaciones versan sobre motivos o
propósitos de la política del Ejecutivo en cuestiones de política general, de acuerdo con el art.
181.1 RC. En consonancia con su mayor globalidad, el tiempo disponible para las intervenciones
es notablemente mayor: diez minutos. La interpelación puede concluir en una moción que
presenta, para su aprobación, al Pleno de la Cámara. Así pues, puede decirse que las
interpelaciones son el medio adecuado para debatir sobre algún aspecto más general de la política
del Ejecutivo y son, por ello, más atemporales. En la interpelación, los grupos parlamentarios
distintos al interpelante pueden fijar posiciones. El grupo mayoritario es el que cuenta con más
ocasiones para formular preguntas al Gobierno. Ello redunda en el absoluto contrasentido de que
la mayoría parlamentaria es la que goza de más facilidades para debatir con el Gobierno al que
apoya.

1.3.- Otros instrumentos aptos para el control parlamentario: las

Comisiones de Investigación
Por último, el control parlamentario se realiza también a través de las Comisiones de
Investigación, previstas en el art. 76.1 CE, que suelen existir en todos los ordenamientos. En la
mayoría de los países (este es el caso español) la decisión de constituir una corresponde al Pleno
de la Cámara por mayoría, de suerte que es en definitiva la mayoría de la Cámara la que determina
la decisión.

En España, para que se constituya una Comisión de Investigación deben concurrir una propuesta
del Gobierno, de la Mesa de la Cámara, de los grupos parlamentarios o de 1/5 parte de los
diputados y la posterior aprobación de tal propuesta por el Pleno de la Cámara. Estas comisiones
son de carácter temporal y pueden crearse para cualquier asunto de interés público. Lo más
característico de éstas es que pueden requerir que comparezca ante ellas cualquier ciudadano,
siendo obligatorio hacerlo e incurriendo en delito de desobediencia grave el que no lo hiciere (art.
76.2 CE). Además, desde 1994, pueden solicitar documentos como las declaraciones del IRPF o del
Impuesto sobre el Patrimonio.

Las Comisiones de Investigación concluyen su tarea con la elaboración y aprobación de unas

conclusiones (con efectos meramente políticos) que se plasman en un Dictamen que ha de ser

40
sometido a votación en el Pleno de la Cámara. Si ésta lo aprueba, el Dictamen se publica en el
Boletín Oficial de las Cortes.

2.- Exigencia de responsabilidad política: moción de censura y

cuestión de confianza
2.2.- Moción de censura
Prevista en el art. 113 CE, la moción de censura (entendida como censura constructiva) es a
iniciativa del Congreso de los Diputados. Los arts. 175 – 179 RC vienen a regular su procedimiento:
la moción debe ser propuesta, como mínimo, por 1/10 parte de los diputados. Esta exigencia
significa que únicamente el primer grupo de la oposición dispone de capacidad para presentar por
sí solo la moción. Se presenta mediante escrito motivado a la Mesa del Congreso, y debe constar
en ella la aceptación del candidato que se propone para la Presidencia del Gobierno. Una vez la
Mesa ha calificado la propuesta, se abre un plazo mínimo de 5 días antes de su votación (el llamado
plazo de enfriamiento), en los que los dos primeros están destinados a la posibilidad de proponer
mociones alternativas.

En el debate se articulan de forma consecutiva y diferenciada los dos aspectos de toda moción de
censura constructiva, aunque la discusión gira en torno al programa alternativo que defiende el
candidato propuesto. Por lo tanto, comienza con la intervención de uno de los diputados firmantes
de la moción, seguida por la intervención del candidato propuesto a la Presidencia del Gobierno.
Por su parte, el Gobierno puede hacer uso de la palabra en cualquier momento.

La moción sólo será aprobada si recibe el voto favorable de la mayoría absoluta de la Cámara. En
tal caso, el Presidente del Congreso lo pondrá inmediatamente en conocimiento del Rey, a fin de
que proceda al nombramiento del candidato investido.

Lo que se pretende con esta institución es impedir el vacío de poder que se produce cuando una
mayoría heterogénea, y a veces circunstancial, de la Cámara, derriba al Gobierno y,
posteriormente, es incapaz de ponerse de acuerdo para designar su sucesor. La cuestión de fondo
es que una moción de censura sólo puede triunfar como consecuencia de una fractura en la
mayoría parlamentaria.

2.1.- Cuestión de confianza

Regulada en los arts. 112 y 114.1 CE (los arts. 173 y 174 RG, vienen a detallar esta regulación)
presenta en nuestro ordenamiento, dos características que la diferencian de la de otros sistemas
parlamentarios: no puede ser utilizada por el Gobierno para conseguir la aprobación de un
proyecto de ley, y la votación negativa comporta siempre, automáticamente, la dimisión inmediata
de éste.

La presentación de la cuestión de confianza es competencia exclusiva del Presidente del Gobierno

y ni la Constitución ni la Ley del Gobierno exigen que haya acuerdo sobre ello en el Consejo de
Ministros. Se presenta bien sobre la realización del programa del Gobierno, bien sobre una
declaración de política general, mediante escrito motivado dirigido a la Mesa del Congreso de los
Diputados, donde se desarrolla una sesión convocada al efecto. La votación no podrá realizarse
antes de que hayan pasado 24 horas desde la presentación de la cuestión.

La confianza se entiende otorgada si la cuestión obtiene, como mínimo, el voto de la mayoría

simple de los diputados. En caso contrario, el Gobierno presenta inmediatamente su dimisión al

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Rey y se inicia el procedimiento de investidura previsto en el art. 99 CE, sin perjuicio de la
continuación en funciones del Gobierno cesante.

3.- Disolución de las Cortes Generales

Es otra de las formas posibles que comportan la terminación de la relación de confianza entre el
Gobierno y el Congreso de los Diputados, aunque no guarde relación alguna con la exigencia de
responsabilidad política.

La disolución anticipada se realiza de acuerdo con lo previsto en el art. 115 CE, al que hay que
añadir los requisitos establecidos por el art. 21.4 LG y el art. 167 LOREG. La disolución es
competencia exclusiva del Presidente del Gobierno, que no tiene más límites procedimentales que
la necesidad de deliberación previa en Consejo de Ministros, y puede afectar a las Cortes Generales
o solamente a una de sus Cámaras.

Existe imposibilidad de disolución dentro del primer año de vida de la legislatura, ni tampoco
cuando está pendiente la votación de una moción de censura. Además, cuando el Gobierno está en
funciones porque ha sido derrotado en la votación de una cuestión de confianza, no es posible la
disolución anticipada. El decreto de disolución se expide con el refrendo del Presidente del
Gobierno y debe incluir la convocatoria de elecciones generales.

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LECCIÓN 6.- EL PODER JUDICIAL

1.- Principios constitucionales sobre organización y
funcionamiento de los tribunales de justicia
1.1.- Poder Judicial y Administración de justicia
La Constitución se refiere en su Título VI al «Poder Judicial«. A lo largo de éste emplea los términos
Poder Judicial y Administración de justicia, de una forma que no permite a primera vista
establecer de modo nítido el sentido de cada uno. Se ha discutido mucho sobre el alcance de dichos
términos; por una parte, podemos referirnos al Poder Judicial como uno de los poderes del
Estado, separado del resto, unitario e integrado por jueces y magistrados encuadrados en
juzgados y tribunales diseminados por todo el territorio, y que ejercen de modo exclusivo su
función jurisdiccional impartiendo justicia. El término Administración de justicia, por su parte,
podemos entenderlo en dos sentidos diferentes. Por un lado, en sentido estricto, como el
entramado de órganos cuyos titulares ejercen dicha función jurisdiccional, por otro, en sentido
amplio, como esto y el conjunto de medios personales y materiales.

Hasta la Constitución de 1978 no ha existido en España un Poder Judicial como tal, separado e
independiente de otros, sino una mera Administración de justicia entendida como el conjunto de
órganos sometidos en mayor o menor medida al Poder Ejecutivo, como si de un fragmento más
de la Administración General del Estado se tratara.

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1.2.- La función jurisdiccional
La Constitución se refiere a la función jurisdiccional en su art. 117.3, cuando dice que «el ejercicio
de la potestad jurisdiccional en todo tipo de procesos, juzgando y haciendo ejecutar lo juzgado,
corresponde exclusivamente a los juzgados y tribunales». El ejercicio de la función jurisdiccional,
pues, implica aplicar Derecho (o si se quiere decir etimológicamente, decir Derecho) para
determinar, en el proceso correspondiente, la solución al conflicto planteado por las partes.

Tal solución puede ser susceptible de recurso ante otros órganos jurisdiccionales, hasta que, no
cabiendo ulterior recurso (o no siendo ejercitado éste por las partes en el plazo debido), la
decisión judicial devenga firma y se produzca el efecto de cosa juzgada. Al mismo tiempo, tal
decisión judicial deberá ejecutarse, esto es, hacerse cumplir en la práctica. La función
jurisdiccional es exclusiva del Poder Judicial, sin que ningún otro órgano pueda ejercerla (salvo
ciertas salvedades).

1.3.- Principios constitucionales del Poder Judicial

 Unidad

El principio de unidad jurisdiccional, plasmado en el art. 117.5 CE, es la base de la organización

y funcionamiento de los tribunales. Así, todos los órganos jurisdiccionales deben encuadrarse
dentro del Poder Judicial, existiendo de esta forma una sola jurisdicción ordinaria, y no siendo
posibles jurisdicciones especiales como las que han abundado en nuestra historia. Dentro de esta
única jurisdicción también participa, no obstante, el Tribunal del Jurado, compuesto por
ciudadanos y no por jueces.

En la actualidad, sin embargo, la unidad jurisdiccional no es absoluta en la medida en que subsiste

la jurisdicción militar, limitada al enjuiciamiento de los delitos militares recogidos en el Código
Penal militar y a las situaciones de estado de sitio. También está fuera de la jurisdicción ordinaria
el Tribunal Constitucional y el Tribunal de Cuentas. Además, mediante la suscripción de
acuerdos internacionales, puede reconocerse en España jurisdicción a tribunales internacionales
o supranacionales, como el Tribunal Europeo de Derechos Humanos o el Tribunal de Justicia
de la Unión Europea. Hay, en definitiva, órganos que ejercen funciones jurisdiccionales pero que
se hallan fuera del Poder Judicial.

 Exclusividad

Recogido en el art. 117.3 CE, el principio de exclusividad tiene dos vertientes. Por una parte, la
actividad jurisdiccional está reservada en exclusiva a los órganos del Poder Judicial. En tal sentido
se pronuncia en el art. 117.3 CE, según el cual el ejercicio de la potestad jurisdiccional en todo tipo
de procesos, juzgando y haciendo ejecutar lo juzgado, corresponde exclusivamente a los juzgados
y tribunales determinados por las leyes, según las normas de competencia y procedimiento que
las mismas establezcan. Por otro lado, dicho ejercicio es lo único que pueden hacer, salvo que la
ley disponga otra cosa encomendándoles funciones no jurisdiccionales para garantizar los
derechos de los ciudadanos, tal como dispone el art. 117.4 CE.

 Independencia

Finalmente, el art. 117.1 CE señala que los jueces y magistrados son independientes, junto con
otra serie de elementos que garantizan su neutralidad en la actuación jurisdiccional y sobre los
que se hablará más adelante.

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1.4.- Poder Judicial y Estado autonómico
El art. 149.1.5 CE establece que el Estado tiene competencia exclusiva sobre la Administración de
justicia. Sin embargo, los Estatutos de Autonomía recogieron una serie de previsiones en relación
con esta materia, de entre las cuales la más sobresaliente fue la previsión que dio en llamarse
cláusula subrogatoria. Por lo que se refiere a las cláusulas subrogatorias, éstas disponían, con
formulación muy similar en los diversos Estatutos, que las Comunidades Autónomas asumirían
las competencias que las leyes orgánicas del Poder Judicial y del Consejo General del Poder Judicial
atribuyeran al Gobierno del Estado en materia de Administración de justicia, excluida la militar.
Es decir, las Comunidades Autónomas se subrogaban en la posición que correspondía al Gobierno.
La LO 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial (LOPJ) aceptó estas cláusulas pero sometiéndolas a
determinados límites. Ante ello, algunas Comunidades interpusieron recurso de
inconstitucionalidad y el Tribunal Constitucional, en síntesis, vino a indicar que debía distinguirse
entre Administración de justicia en sentido estricto (como Poder Judicial) y administración de la
Administración de justicia (como gestión del conjunto de medios auxiliares e infraestructuras al
servicio de los órganos que ejercen directamente la jurisdicción). De acuerdo con esta
interpretación del Tribunal Constitucional, lo que se reserva al Estado como competencia
exclusiva es lo relativo a la regulación de las cuestiones vinculadas a la unidad del Poder Judicial
y a la regulación de su gobierno a través del CGPJ. En cambio, las Comunidades Autónomas
podrían, de acuerdo con sus Estatutos, subrogarse en determinadas facultades del Gobierno
central y adquirir competencias sobre el conjunto de medios personales y materiales al servicio
del Poder Judicial o, si se quiere, de la jurisdicción. No podrían, en cambio, subrogarse en
competencias que tuvieran otros órganos distintos del Gobierno ni en facultades que fueran más
allá del ámbito de la Comunidad Autónoma correspondiente.

En los Estatutos Autonómicos se encuentran también otras referencias a las competencias que
siguen: fijar la delimitación de las demarcaciones territoriales de los órganos jurisdiccionales en
el territorio y localizar su capitalidad; posibilidad de colaborar en la instalación e infraestructura
de los juzgados y tribunales; previsión de un Tribunal Superior de Justicia autonómico y le
enumeración de sus competencias y nombramiento de su presidente y demás integrantes;
facultad de instar la convocatoria de concursos y oposiciones para cubrir plazas vacantes, etc.

2.- Estatuto de los jueces

2.1.- Acceso a la carrera judicial
En España, el sistema judicial es de base funcionarial, basado principalmente -aunque no sólo-
en la superación de una oposición. El acceso a la judicatura supone la integración en la carrera
judicial, formada por jueces y magistrados profesionales que ejercen su función jurisdiccional con
carácter indefinido hasta llegar a la correspondiente edad de jubilación. Existen varias vías de
acceso a la carrera judicial, previstas en el art. 301 LOPJ. En primer lugar, el acceso ordinario,
mediante la superación de una oposición, seguida de la superación de un curso teórico y práctico
en la Escuela Judicial. En segundo lugar, el llamado cuarto turno, que permite acceder a la
categoría de magistrado mediante concurso y posterior curso en la Escuela Judicial a juristas de
reconocida competencia con más de diez años de ejercicio profesional. El llamado quinto turno se
refiere al acceso a la categoría de magistrado del Tribunal Supremo; establece el art. 343 LOPJ que
en las distintas salas del Tribunal, de cada cinco plazas vacantes de magistrado, una (la quinta), se
proveerá de entre abogados y otros juristas, todos ellos de reconocida competencia, con al menos
quince años de experiencia profesional.

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El art. 299.1 LOPJ dispone que la carrera judicial consta de tres categorías: juez, magistrado, y
magistrado del Tribunal Supremo. Para quienes están dentro de la carrera, las vías de ascenso son
dos: superación de pruebas de promoción interna y antigüedad. Así, mediante la promoción
interna se puede ascender de juez a magistrado. También puede ascenderse por antigüedad de
tres años en el escalafón. Finalmente, para ascender a magistrado del Tribunal Supremo rige la
antigüedad en el escalafón: hay que tener al menos diez años como magistrado y quince en la
carrera judicial.

2.2.- Independencia
El art. 117.1 CE viene a establecer que los jueces y magistrados son independientes y están
sometidos únicamente al imperio de la ley. Y de nuevo se alude a la independencia en el art. 127.2
CE, al referirse éste a que la ley establecerá el régimen de incompatibilidades de los miembros del
poder judicial, que deberá asegurar la total independencia de los mismos.

Suele distinguirse entre independencia externa e interna. La primera se referirá a la

independencia del juez respecto de cualesquiera otros órganos (incluso de dentro del poder
judicial) y poderes, en el sentido de no estar subordinado a los mismos. Así, los jueces no deben
obediencia jerárquica a otros jueces, ni deben recibir órdenes o instrucciones del Gobierno. La
segunda se refiere a la independencia del propio juez a la hora de decidir, pues sólo ha de atenerse
a lo que la ley le dicte. Esa sumisión al Derecho supone que el juez debe resolver aplicando las
normas que deban entrar en el juego en cada caso, previamente interpretadas por él, y motivando
razonablemente su decisión. El sometimiento exclusivo de jueces y magistrados a la ley es a la vez
fuente de legitimación de la función que ejercen los jueces y magistrados, y garantía de su
independencia.

Así mismo, la LOPJ se refiere en un entendimiento más que extensivo de la noción de

independencia, a la independencia económica de los jueces, que exige garantizar a éstos una
retribución digna. Finalmente, esa misma ley se refiere a la inmunidad de los jueces (sólo podrán
ser detenidos por orden de juez competente o en caso de flagrante delito) y a su régimen de
asociación profesional.

2.3.- Imparcialidad
Al ejercer su actividad jurisdiccional, el juez no debe ser al mismo tiempo parte interesada en el
litigio que ha de resolver, sino que ha de hallarse supra partes, esto es, por encima y desvinculado
del conflicto. Esa imparcialidad del juez ha sido vinculada por el Tribunal Constitucional al
derecho a un proceso con todas las garantías, que propugna el art. 24.2 CE, y que comprendería,
aunque la Constitución no lo indique expresamente, el derecho a un juez imparcial.

Para garantizar dicha imparcialidad, la LOPJ enumera una serie de circunstancias que, si
concurren, han de llevar al juez a abstenerse de intervenir en el pleito y, en tanto no lo haga,
legitiman a las partes para recursarlo, es decir, pedir su apartamiento del mismo. Las causas (art.
219 LOPJ) son muy diversas, y apuntan al hecho de que el juez tenga determinados vínculos con
las partes. En el caso de la recusación, la LOPJ obliga a formularla «tan pronto como se tenga
conocimiento de la causa en que se funde», y en caso contrario, no se admitiría a trámite (art. 223).

2.4.- Inamovilidad

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Indica la Constitución en su art. 117.1, que los jueces y magistrados son inamovibles, y el art. 117.2
incide sobre esta condición al decir que no podrán ser separados, suspendidos, trasladados ni
jubilados sino por alguna de las causas y con las garantías previstas en la ley.

La inamovilidad es garantía de la independencia, ya que difícilmente podría ser independiente el

juez o magistrado cuya permanencia en su puesto dependa de la voluntad de otro. La LOPJ regula,
en sus arts. 378 – 388, las causas de separación de la carrera judicial (esto es, de pérdida de la
condición de juez o magistrado), suspensión, traslado y jubilación, disponiendo que será el CGPJ
el órgano competente para apreciar la concurrencia de las causas que lleven a cada una de las
mencionadas circunstancias (y en ciertos casos, para conceder al separado la rehabilitación).

2.5.- Responsabilidad
La responsabilidad judicial está íntimamente ligada con la independencia en tanto que constituye
su necesario contrapeso. En realidad, la responsabilidad afecta a los jueces como a cualquier otro
ciudadano sometido al Derecho: si lo vulnera, es responsable. Ahora bien, existen una serie de
previsiones sobre responsabilidad dirigidas específicamente a los jueces. Para evitar la falta de
atención a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico, se ha creado un sistema de
responsabilidad, al que la Constitución se refiere en su art. 117.1, al afirmar que los jueces son
responsables. Y más aún, el art. 122.1 CE se refiere a la responsabilidad en su vertiente
disciplinaria. No obstante, no es éste el único tipo de responsabilidad, pues están también la civil
y la penal.

 Responsabilidad penal (arts. 405 – 410 LOPJ)

Se refiere a de qué formas se puede iniciar el juicio de responsabilidad contra jueces y magistrados
por delitos y faltas cometidos en el ejercicio de las funciones de su cargo. A tales efectos, el Código
Penal recoge diversos tipos penales que pueden cometer éstos.

 Responsabilidad civil (arts. 411 – 413 LOPJ)

La responsabilidad civil se establece por daños y perjuicios que jueces y magistrados puedan
causar en el desempeño de sus funciones, con intención de causarlos (dolo) o por imprudencia,
frente a los cuales se podrá interponer demanda de responsabilidad una vez que sea firma la
resolución que ponga fin al proceso. También debe tenerse en cuenta que la previsión en la
Constitución de la responsabilidad directa del Estado por los «daños causados por error judicial,
así como los que sean consecuencia del funcionamiento anormal de la Administración de justicia»
(art. 122.1, desarrollado por la LOPJ y la Ley de Enjuiciamiento Civil), permite al particular
lesionado elegir entre actuar contra el juez, contra el Estado, o contra ambos. Normalmente las
demandas se dirigen contra el Estado.

 Responsabilidad disciplinaria (arts. 414 – 427 LOPJ)

Finalmente, la LOPJ contiene en detalle el régimen de la actividad disciplinaria, indicando que se

suspenderá el procedimiento para dirimirla cuando se haya iniciado un procedimiento penal, y
hasta tanto éste no se resuelva. Los hechos que se consideren probados en la vía penal lo serán
también en la disciplinaria, y sólo podrá recaer sanción penal y disciplinaria sobre los mismos
hechos cuando sea diferente el fundamento jurídico de cada sanción, así como el bien jurídico

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protegido por cada una de ellas (principio de non bis in idem). La clasificación de las faltas es
de muy graves, graves y leves, enumeradas junto con los plazos de prescripción de las mismas.

Las sanciones relativas a las faltas graves o muy graves las impone el CGPJ; las leves, otros órganos
de gobierno, y la advertencia, los presidentes del Tribunal Supremo, de la Audiencia Nacional y de
los tribunales superiores de justicia.

2.6.- Incompatibilidades y prohibiciones

Tanto la Constitución como la LOPJ (arts. 389 – 397) contienen una serie de prohibiciones y, en el
segundo caso, también de incompatibilidades. Se quiere con las incompatibilidades evitar que el
juez pueda desempeñar, además de su actividad jurisdiccional, cualquier otra actividad retribuida
que condicione su independencia interior. Las prohibiciones, por su parte, hacen referencia a
que se ejerza la actividad jurisdiccional cuando concurran o puedan concurrir en el proceso
determinadas personas frente a las cuales dicha independencia interior pueda verse
comprometida, o a que se realicen determinadas acciones que el legislador entiende que
comprometen la independencia, algunas de las cuales son discutibles.

Las incompatibilidades impiden al juez compatibilizar su función con el ejercicio de, entre otras
funciones, cualquier otra jurisdicción ajena a la del Poder Judicial; cargos de elección popular o
designación política; empleos o cargos retribuidos por el sector público; cargo o profesión
retribuida, salvo excepciones (docencia, investigación, etc.); ejercicio de la abogacía, procuraduría
o de toda actividad mercantil. Sólo en muy contados casos se permite la compatibilidad con ciertas
actividades retribuidas.

El art. 127 CE contiene la prohibición dirigida a jueces, magistrados y fiscales de desempeñar,

mientras estén en activo, otros cargos públicos, y la de pertenecer a partidos políticos o sindicatos,
como compensación a lo cual sí que permite la asociación profesional entre éstos. Así mismo, la
LOPJ completa las prohibiciones: no poder dirigir a autoridades o funcionarios felicitaciones o
censuras por sus actos; no poder concurrir como miembro del Poder Judicial a actos o reuniones
que no tengan contenido judicial; no poder tomar parte en elecciones más que para ejercer su
derecho al voto; y no poder revelar los hechos o noticias referentes a personas físicas o jurídicas
de los que hayan tenido conocimiento en el ejercicio de sus funciones.

3.- Gobierno del Poder Judicial

La noción de gobierno del Poder Judicial significa únicamente que un órgano distinto de los jueces
y magistrados deberá tomar determinadas decisiones relativas a cuestiones externas al
ejercicio de la función jurisdiccional. Para determinar qué clase de cuestiones son éstas
debemos acudir al art. 122.2 CE, que encomienda a la ley orgánica regular las funciones del
Consejo. El gobierno del Poder Judicial, pues, se refiere a este tipo de cuestiones: provisión de
vacantes; diversas situaciones administrativas que el juez o magistrado pueda hallar a lo largo de
su carrera judicial; vigilancia de que los órganos jurisdiccionales funcionen correctamente; y el
ejercicio de la potestad disciplinaria. Todo ello en los términos que dispone la LOPJ, a la que la
Constitución se remite.

3.1.- Composición y mecanismos de elección

El art. 122.3 CE establece que el Consejo General del Poder Judicial está integrado por el
presidente del Tribunal Supremo, que lo presidirá, y por veinte miembros nombrados por el Rey
por un período de 5 años.

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La LO 2/2001, de 28 de junio, sobre composición del Consejo General del Poder Judicial por la que
se modifica la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial introduce el sistema mixto
de elección: respecto de los doce miembros que deberán escogerse entre jueces y magistrados,
éstos participan en el proceso de elección presentando candidatos, pero no decidirán; por su
parte, las Cámaras decidirán a quién se propone finalmente, pero estarán condicionadas en su
decisión por la existencia de las propuestas de candidatos previamente presentadas por los jueves
y magistrados en los términos que ahora se indicarán; así pues, los partidos tendrán que pactar
tomando como base esas propuestas, y sus preferencias deberán expresarse dentro de las
opciones que ofrezcan éstas.

Según dispone el art. 112 LOPJ, las propuestas de candidatos serán presentadas bien por las
asociaciones profesionales a las que jueces y magistrados pueden estar adscritos, o bien, dado que
no todos están afiliados a alguna de ellas, por al menos el 2% de todos los que se encuentren en
servicio activo y no estén afiliados. La ley regula mediante un criterio de proporcionalidad
cuántos candidatos podrán presentar las asociaciones y los no asociados. El número de candidatos
a presentar no es igual al de puestos a cubrir, sino que establece la ley que llegará «hasta un
máximo del triple de los doce puestos a proponer». Este dato es importante porque será el que
permita que las Cámaras tengan un margen de maniobra a la hora de escoger candidatos, ya que
tienen sobre la mesa más nombres que los que necesitan. Así, el Congreso elegirá a seis, en primer
lugar, de entre todos los propuestos (un total de treinta y seis), y el Senado elegirá a los otros seis
de entre los treinta restantes (art. 112.4 LOPJ). En ambos casos la elección debe hacerse por
mayoría de las 3/5 partes de la Cámara. La propuesta de los vocales será formulada al Rey, quien
los nombrará.

La cuestión de los otros ocho vocales, cuya elección la Constitución defería directa y expresamente
a las Cámaras, no ha planteado mayores problemas y se realizará en cada una de ellas, según indica
la LOPJ en su art. 113, en la misma sesión en que en cada Cámara se proceda a la elección de los
otros seis vocales e inmediatamente a continuación de ésta. O sea, que a todos los vocales del CGPJ
los eligen las Cortes Generales.

3.2.- Estructura interna

En cuanto a la organización del CGPJ, dispone el art. 122 LOPJ, que se estructurará mediante
diversos órganos cuyas funciones detalla: el Presidente (art. 123 LOPJ) es al tiempo presidente
del Tribunal Supremo y del Consejo, y será nombrado por el Rey a propuesta del Pleno del Consejo
(por mayoría de 3/5 partes del mismo), entre miembros de la carrera judicial o juristas de
reconocida competencia, con más de quince años de antigüedad en su carrera o en el ejercicio de
su profesión, pudiendo ser reelegido una vez. El Vicepresidente es propuesto por el Pleno del
Consejo de entre sus vocales, por mayoría de 3/5 y nombrado por el Rey.

Existen en el CGPJ el Pleno y las Comisiones, (actualmente, la Comisión Permanente, la

Disciplinaria, la de Calificación y la de Igualdad). Finalmente, el Consejo es apoyado por sus
órganos técnicos, coordinados por un Secretario General.

3.3.- Funciones del Consejo General del Poder Judicial

Las funciones del CGPJ son, por mandato del art. 122.2 CE, las que le atribuye la LOPJ. En la
actualidad, sus funciones son las que siguen:

- Gobierno de los jueces: el art. 107 LOPJ enumera una serie de competencias del Consejo,
dirigidas a la inspección de juzgados y tribunales, a la selección, formación, provisión de

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 destinos, ascensos, situaciones administrativas, y al régimen disciplinario de jueces y
magistrados.
- Función reglamentaria: el art. 110 LOPJ apodera al Consejo para dictar reglamentos y
enumera una serie de posibles objetos de dicha reglamentación.
- Facultades de informe: el Consejo debe emitir informes sobre los anteproyectos de leyes
y disposiciones generales del Estado y de las Comunidades Autónomas que afecten total o
parcialmente a alguna de las materias que enumera el art. 108 LOPJ. Así mismo, el Consejo
elevará anualmente a las Cortes una memoria sobre el estado, funcionamiento y
actividades del propio Consejo y de los juzgados y tribunales de justicia.
- Designación de determinados cargos: el Consejo participa, porque así lo establece la
Constitución, en el proceso de nombramiento de ciertos cargos, proponiendo para su
nombramiento por el Rey, por mayoría de 3/5 partes, a quien haya de ser Presidente del
Tribunal Supremo y del propio Consejo, y a dos magistrados del Tribunal Constitucional.
Así mismo, el Consejo será oído con carácter previo al nombramiento del Fiscal General
del Estado.

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LECCIÓN 7.- LA ORGANIZACIÓN TERRITORIAL

DEL ESTADO (PARTE I)
1.- La forma territorial del Estado
La organización territorial del Estado encuentra respuesta en el Título VIII de la Constitución.
Aunque España es uno de los estados más antiguos de Europa, ha sido una constante histórica la
ausencia de una solución general y pacíficamente aceptada al problema de su articulación
territorial. La existencia de zonas del territorio nacional con particularidades históricas, culturales
y lingüísticas es un hecho incontestable, como lo es también el que durante la historia jurídico-
política de España no se ha encontrado una fórmula pacífica de integración. En definitiva, las
reivindicaciones de autogobierno, aunque de desigual intensidad, fueron una constante tanto en
la transición política como en el proceso constituyente, y abrieron paso a un proceso de
descentralización. No deja de ser significativo que, ya antes de aprobarse la Constitución, se
articulara un primer proceso de descentralización mediante lo que se dieron en llamar las
preautonomías.

La solución que la Constitución dio al problema de cómo articular territorialmente el Estado se

encuentra en el art.2, en el que se afirma: «La Constitución española se fundamenta en la indisoluble
unidad de la Nación española, patria común e indivisible de los españoles, y reconoce y garantiza el
derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre ellas».
Dos son, pues, los pilares sobre los que se asienta la organización territorial: autonomía y unidad.

La autonomía se reconoce, en primer lugar, respecto de nacionalidades y regiones. Sin embargo,

una cierta capacidad de autonomía se le reconoce también a otros entes que integran el Estado
entendido en su conjunto. En efecto, el art. 137 CE afirma: «El Estado se organiza territorialmente

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en municipios, en provincias y en Comunidades Autónomas. Todas estas entidades gozan de
autonomía para la gestión de sus respectivos intereses». La autonomía se predica, pues, de todos
los distintos niveles de organización político-administrativa, si bien la naturaleza y alcance de esa
autonomía no son iguales, distinguiéndose dos grandes niveles: la autonomía local y la autonomía
de nacionalidades y regiones. Ahora bien, la autonomía del primer nivel posee una dimensión
política menor.

El art. 2 CE, como se ha visto, vincula el principio de autonomía con el de unidad. Y es que el
reconocimiento de la autonomía supone que ésta tiene un carácter limitado puesto que sólo puede
predicarse respecto de un poder más amplio en cuyo seno se incardina. Sólo donde hay unidad
puede reconocerse autonomía, de manera que ambos principios se encuentran indisolublemente
conectados. El Tribunal Constitucional, ya en una de sus primeras sentencias afirmó que la
autonomía no significa soberanía.

El art. 2 CE reconoce, además, la autonomía de nacionalidades y regiones, pero lo articula como

un derecho, y, como tal, podía ejercitarse o no. Dicho ejercicio, sin embargo, está en gran medida
reglamentado constitucionalmente, puesto que la norma fundamental ha fijado ciertos límites,
predeterminando qué competencias pueden asumirse y cuáles deben ser ejercidas por los
poderes centrales. El proceso de descentralización se ha llevado a cabo a través, sobre todo, de la
aprobación de los Estatutos de Autonomía. Dos ideas deben destacarse del resultado al que se ha
llegado; por un lado, el proceso no encuentra necesariamente cerrado; por otro, la falta de
definición constitucional de la forma territorial del Estado no ha sido sustituida por una definición
posterior. El modelo español utiliza técnicas tanto del federalismo tradicional como del Estado
regional, y, si hubiera que intentar concretar el tipo de autonomía territorial, podría afirmarse que
España, constituida en el Estado de las Autonomías, es hoy un Estado descentralizado que se
aproxima en su estructura a los Estados federales.

Como consecuencia del reconocimiento de la autonomía en el seno del Estado, este concepto de
Estado adquiere un doble significado. En un primer sentido, el Estado sirve para definir el ente
soberano que es España (y en su seno se incluyen todos y cada uno de los entes jurídico-públicos
que lo integran). En un segundo sentido, la unidad estatal exige que junto a los entes autónomos
exista un aparato jurídico-público que identifique esa unidad y que ejerza, en todas sus
dimensiones, las potestades a ella vinculadas. A ese aparato unitario, en el que se integran todos
los poderes centrales, también se le denomina Estado.

2.- Autonomía de nacionalidades y regiones

La configuración constitucional de la autonomía responde a cuatro características básicas:

2.1.- La autonomía como derecho: el principio dispositivo

La autonomía es un derecho que, como tal, podía ejercitarse o no. A día de hoy podemos afirmar
que las distintas nacionalidades y regiones españolas han ejercitado ese derecho a través de la
aprobación de los respectivos Estatutos de Autonomía. Es importante destacar esta
generalización del fenómeno autonómico, que ha alcanzado a todo el territorio nacional,
configurado hoy por diecisiete Comunidades Autónomas y dos Ciudades Autónomas.

Otra de las particularidades del reconocimiento del derecho a la autonomía es la relativa a la

titularidad de ese derecho; la Constitución se refiere a un doble tipo de titular del derecho:
nacionalidades y regiones. Con esta dualidad se pretende dejar constancia de la existencia de
determinadas zonas cuya autonomía encuentra sus fundamentos en una exigencia de

50
autogobierno vinculada a las particularidades culturales, históricas, geográficas, etc., que se han
concretado, incluso, en la existencia de una cierta conciencia nacional. El uso del concepto,
impreciso jurídicamente, de nacionalidades, sirvió para poner de manifiesto esas situaciones sin
abrir el debate sobre la existencia de una o más naciones dentro de España. Con posterioridad, no
obstante, la apelación estatutaria al concepto de nación ha sido entendida por el Tribunal
Constitucional en el sentido de no confundirse con su uso en el art. 2 CE, aceptándose en sentido
ideológico, histórico o cultural.

La concreción de cuáles eran los límites de las distintas nacionalidades y regiones era otro de los
problemas a los que se enfrentaba el constituyente. Éste no optó por dibujar el mapa autonómico
de España, sino que se limitó a ofrecer en el art. 143.1 CE una serie de criterios para determinar
cuáles eran las nacionalidades y regiones: «provincias limítrofes con características históricas,
culturales y económicas comunes, los territorios insulares y las provincias con entidad regional
histórica».

2.2.- El contenido político de la autonomía

El Tribunal Constitucional ha definido las Comunidades Autónomas como corporaciones públicas
de base territorial y de naturaleza política. Ciertamente, no es sencillo concretar qué significa esa
naturaleza política de la autonomía. Fundamentalmente, comporta la capacidad del titular de la
autonomía de trazar y ejecutar una política propia sobre aquellas materias que caen en el ámbito
de su autogobierno, contando para ello con potestades legislativas. En este sentido se ha definido
la autonomía de nacionalidades y regiones como una capacidad de autogobierno que configura a
la Comunidad Autónoma como una instancia de decisión política, como un centro de gobierno con
capacidad para dirigir políticamente la comunidad que se asienta en su ámbito territorial,
gestionando, según dichas orientaciones, sus intereses propios, a través de políticas propias que
pueden ser distintas de las de otras instancias, diferenciada así de la autonomía local que, por el
contrario, tendría una dimensión más bien administrativa.

2.3.- La autonomía como poder limitado

Como ya se indicó, el concepto mismo de autonomía supone la existencia de unos poderes
limitados, ya que la autonomía se incardina dentro de la unidad. Dichos límites son de dos tipos.
En primer lugar, la Constitución establece las competencias que corresponden a los poderes
centrales del Estado en su art. 149 y que, en consecuencia, no pueden ser asumidas por las
Comunidades Autónomas. Debe señalarse, no obstante, que la Constitución sólo establece el
marco competencial y, en consecuencia, los límites de las competencias que las Comunidades
pueden asumir a través de sus Estatutos de Autonomía. Y, aunque en menor medida, establece
otros instrumentos normativos.

Junto a estos límites competenciales, encontramos en segundo lugar otras barreras que la norma
suprema impone y que se derivan de la idea de unidad. Se articulan bajo los principios generales
de unidad del Estado y autonomía de las nacionalidades y regiones. Ahora bien, estos principios
no sólo limitan la acción de las Comunidades Autónomas, sino también la de los poderes centrales
del Estado. Solidaridad, igualdad de las Comunidades Autónomas, igualdad de derechos y
obligaciones de los ciudadanos y unidad económica son algunos de los principios más importante
de articulación del Estado de las Autonomías, y así lo ha sistematizado el Tribunal Constitucional.

2.4.- El contenido no necesariamente homogéneo de la autonomía

51
La cuarta característica de la autonomía de nacionalidades y regiones es su carácter no
necesariamente homogéneo. Esta característica responde a tres motivos.

En primer lugar, la propia Constitución diferenció dos tipos de Comunidades Autónomas según
el grado de autonomía que podían asumir en un primer momento de establecimiento del Estado
de las Autonomías; esa distinción hoy ha perdido importancia desde el punto de vista de las
competencias, al transcurrir el período transitorio de cinco años previsto por el art. 148.2 CE, de
forma que el techo máximo de autonomía es ya el mismo para todas las Comunidades.

En segundo lugar, la falta de homogeneidad en el contenido de la autonomía deriva también del

principio dispositivo que la inspira. La carta magna no establece el contenido material de la
autonomía, sino que fija el marco dentro del cual puede cada Estatuto de Autonomía asumir sus
competencias. Ello significa que no todas las Comunidades Autónomas tenían porqué asumir las
mismas competencias o, aún asumiéndolas, podían hacerlo en distintos grados. No todas las
Comunidades, ni siquiera las que han seguido un mismo camino a la autonomía, cuentan con las
mismas competencias. No obstante, los Pactos Autonómicos suscritos en 1981 y 1992 por las
fuerzas políticas mayoritarias introdujeron una cierta homogeneidad en las competencias
asumidas por las Comunidades Autónomas que siguieron la vía lenta de acceso a la autonomía.

En tercer lugar, existen determinadas circunstancias que introducen particularidades en ciertas

Comunidades; estas particularidades son lo que se ha dado en llamar hechos diferenciales,
algunos de los cuales son fácilmente identificables: lenguas propias, derechos históricos,
estructura insular, etc. Por lo que ahora interesa, los hechos diferenciales afectan, entre otras
cosas, a las competencias de las Comunidades Autónomas de las que se predican ya que algunas
de dichas competencias están íntimamente ligadas a aquéllos.

3.- Criterios generales de distribución de competencias entre

el Estado y las Comunidades Autónomas
El Estado de las Autonomías aparece como el resultado del reconocimiento de la variedad de los
pueblos de España y de la voluntad de proteger sus culturas y tradiciones, lenguas e instituciones.
Por ello, la Constitución establece en su art. 143, como principio general, la presencia de las
«características históricas, culturales y económicas comunes» y la «entidad regional histórica» como
fundamento y justificación de la autonomía política. Las Comunidades Autónomas son, pues,
entidades históricas y culturales con entidad propia. Pero la garantía de esa entidad requiere la
habilitación de una serie de técnicas jurídicas garantistas, imprescindibles para que la voluntad
constitucional no quede en una mera expresión de buenas intenciones. Esas técnicas han venido
a incluirse en el Título VIII de la Constitución, y son esencialmente de dos tipos. Por una parte, la
asunción por las Comunidades Autónomas de un conjunto de poderes, y por otra, el
complementario establecimiento de un sistema institucional propio encargado de ejercer esos
poderes y competencias.

La instrumentación jurídica de ese reparto es considerablemente compleja y no puede

contenerse en una o unas pocas normas. Al contrario, como elementos de ese conjunto jurídico
regulador, pueden destacarse las normas constitucionales relativas al reparto competencial, las
sentencias del Tribunal Constitucional en la resolución de conflictos competenciales, las leyes
estatales relativas a la delegación y transferencia competencial y a la fijación de bases, los Reales
Decretos de transferencia de funciones y servicios y los Estatutos de Autonomía.

3.1.- Estatuto de Autonomía

52
Definido por el art. 147 CE como «la norma institucional básica de cada Comunidad Autónoma»,
son el instrumento normativo que hace efectivo el derecho a la autonomía.

 Contenido

El Estatuto de Autonomía tiene como objetivo servir de sustento fundamental a la creación,

organización y atribución de competencias para la Comunidad Autónoma, y en esta triple
dimensión se mueve su contenido mínimo y necesario.

- Creación: Las Comunidades Autónomas alcanzan su existencia jurídico-política

mediante la aprobación de su correspondiente Estatuto de Autonomía. La
existencia de una entidad histórica, cultural o, incluso, organizativa previa, es la
base para el ejercicio del derecho a la autonomía, pero no supone la existencia de
la Comunidad Autónoma como tal. Así lo ha señalado el Tribunal Constitucional.
Como manifestación de carta de nacimiento de la Comunidad que posee el
Estatuto, este debe, por mandato del art. 147.2 CE, contener: su denominación
histórica, de acuerdo con lo que mejor se corresponda a su identidad histórica; y
la delimitación del territorio.
- Organización: El segundo contenido básico que poseen los Estatutos de
Autonomía es el relativo a las líneas maestras de la organización de la Comunidad
Autónoma. En este sentido, el ya citado art. 147.2 CE establece que el Estatuto
deberá contener «la denominación, organización y sede de las instituciones
autónomas propias».
En principio existe absoluta libertad para determinar los extremos básicos de la
organización, ya que la autonomía supone, fundamentalmente, autoorganización.
Ahora bien, el art. 152.1 CE impone a las Comunidades Autónomas de vía rápida
unas mínimas exigencias que han sido seguidas también por las Comunidades
Autónomas de vía lenta. Estas exigencias mínimas son trasunto, en gran medida,
de la propia organización estatal. Por lo que respecta a la sede de las instituciones,
algunos Estatutos sólo han concretado la manera en que ha de determinarse.
Los Estatutos de Autonomía incluyen también normas relativas a otros asuntos
organizativos de tipo territorial, económico, administrativo…
- Asunción de competencias: El tercer contenido fundamental de los Estatutos de
Autonomía es, según el apartado d) del art. 147.2 CE, «las competencias asumidas
dentro del marco establecido en la Constitución y las bases para el traspaso de los
servicios correspondientes a las mismas». Baste señalar aquí que el Estatuto de
Autonomía es el instrumento fundamental (aunque no único) para llevar a cabo
esa asunción de competencias, aunque no de atribuir competencias a éste.
- Todos los Estatutos de Autonomía han superado este contenido mínimo que acaba
de explicarse, incorporando preceptos sobre distintas materias que se han
considerado de especial importancia. Piénsese, por ejemplo, en normas relativas a
símbolos, al pluralismo lingüístico, a hacienda y economía, etc.

 Naturaleza

El Estatuto de Autonomía es una norma jurídica sui generis, puesto que posee una doble
dimensión: es la norma institucional básica de cada Comunidad Autónoma y, a la vez, forma parte
del ordenamiento jurídico estatal. Esta idea se ve aún corroborada por el hecho de que los
Estatutos de Autonomía se aprueben por las Cortes Generales mediante ley orgánica. De esta
doble naturaleza, estatal y autonómica, se deducen cuatro consecuencias:

53
 - Los Estatutos de Autonomía están sometidos a la Constitución, por tanto, no
puede vulnerar los preceptos dispuestos por ésta, quedando sometidos a los
instrumentos ordinarios de control de constitucionalidad.
- El hecho de que los Estatutos se aprueben mediante ley orgánica no significa que
se trate de una norma como otra cualquiera con esta naturaleza. Si así lo fuera,
cualquier ley orgánica podría modificarlos. Esta particular naturaleza ha sido
reconocida por el Tribunal Constitucional, rechazándose expresamente que
normas estatales puedan modificar Estatutos de Autonomía (en las materias que
éstos deban regular).
- Los Estatutos se imponen sobre el resto de normas que de éstos forman parte.
Las leyes y demás normas autonómicas deben, por tanto, respetar el
correspondiente Estatuto.
- La especial posición de éstos en el sistema de fuentes hace que sirvan como
parámetro de la constitucionalidad de otras normas del Estado y de las
Comunidades Autónomas.

 Elaboración

La doble naturaleza de las normas estatales y autonómicas que los Estatutos de Autonomía poseen
se refleja tanto en los procedimientos para su elaboración como en los de reforma; ello explica
que estos procedimientos sean de cierta complejidad y que, además, los Estatutos tengan un claro
componente consensual, es decir, son, en parte, normas pactadas.

En el momento de elaborarse la Constitución se previeron tipos básicos de regímenes

autonómicos según pudiera accederse o no al máximo de autonomía de forma inmediata. Ello trajo
como una de sus consecuencias el que se establecieran también dos tipos básicos de
procedimiento para ejercer el derecho a la autonomía: el sistema ordinario, para quienes
accedieran a la autonomía por la vía lenta, y el extraordinario, para quienes lo hicieran a través
de la vía rápida. Pero, a su vez, dentro de cada uno de esos procedimientos se introdujeron ciertas
reglas especiales atendiendo a particularidades de algunos territorios.

- Vía lenta: El art. 143 CE establece la vía ordinaria a la autonomía que debieron
seguir quienes optaron por la autonomía de la vía lenta o no plena. Este
procedimiento fue seguido por doce Comunidades Autónomas: Asturias,
Cantabria, La Rioja, Murcia, Valencia, Aragón, Castilla La Mancha, Canarias,
Extremadura, Islas Baleares, Madrid y Castilla y León. En el caso de Madrid, a pesar
de considerar que no poseía identidad regional histórica, las Cortes Generales
autorizaron su constitución como Comunidad Autónoma dadas sus
particularidades, en especial, albergar la capital del Estado.
- Vía rápida: El art. 151 CE establece la llamada vía rápida, procedimiento
especialmente complejo que fue seguido por Andalucía. Este procedimiento se
encuentra simplificado para los territorios que en el pasado hubiesen plebiscitado
afirmativamente proyectos de Estatuto de Autonomía, algo que había sucedido
durante la Segunda República en lo que hoy son las Comunidades Autónomas
históricas, a saber, Galicia, Cataluña y País Vasco. Por lo que se refiere a la
elaboración de todos los Estatutos de Autonomía por la vía rápida, baste con
destacar que éstos debieron ser ratificados mediante referéndum por los
ciudadanos de los respectivos ámbitos territoriales.

54
 - Procedimiento de acceso especial: Una fórmula particular de acceso a la
autonomía ha seguido la seguida por Navarra. Esta Comunidad Autónoma, en
cuanto territorio foral, se acogió a la Disposición Adicional Primera CE y, en lugar
de elaborar un Estatuto de Autonomía, actualizó su régimen foral mediante la
aprobación de la LO 13/82, de 10 de agosto, de Reintegración y Amejoramiento
del Régimen Foral de Navarra (LORAFNA). Esta ley es producto de la negociación
entre la Diputación Foral de Navarra y los poderes centrales del Estado, y, como
ley que es, fue aprobada por las Cortes Generales. A pesar de su modo de
elaboración y de su denominación, la función de la LORAFNA es la misma que la
que poseen los Estatutos de Autonomía y, en consecuencia, Navarra es
considerada como una Comunidad Autónoma.

En el caso de Ceuta y Melilla, las LLOO 1 y 2/95, de 13 de Marzo, Estatuto de Ceuta y Estatuto de
Melilla, han aprobado, respectivamente, los Estatutos de estas ciudades, bajo la posibilidad de
dotar de autonomía a territorios que no estén integrados en la organización provincial. La
autonomía reconocida a estas ciudades es cualitativamente distinta de la que poseen las
Comunidades Autónomas, situándose a caballo entre éstas y la autonomía de los entes locales. A
este respecto, resulta significativo señalar que, por ejemplo, no se reconozca potestad legislativa
a estas ciudades.

 Reforma

La Constitución añade que las reformas de los Estatutos de Autonomía se remitan a las Cortes
Generales para su aprobación mediante ley orgánica. Esto resulta congruente con la naturaleza
de normas estatales con forma de ley orgánica que poseen los Estatutos de Autonomía. La doble
dimensión autonómica y estatal del Estatuto de Autonomía se proyecta también en la iniciativa de
reforma, puesto que parte de los Estatutos reconocen esa iniciativa tanto a órganos autonómicos
(Consejo de Gobierno y Asamblea Legislativa, en general) como estatales (Cortes Generales y, en
ocasiones, Gobierno de la Nación).

En relación con los Estatutos de Autonomía aprobados mediante el procedimiento del art. 151 CE,
en su art. 152.2, ésta establece un requisito adicional para su reforma: la aprobación de éstos por
referéndum en el correspondiente ámbito territorial. Con ello se establece cierto paralelismo
entre el procedimiento de aprobación y el de modificación, pues que, como se ha visto, sólo los
Estatutos que han seguido el art. 151 CE son los que han sido aprobados con la intervención
directa del electorado. Congruentemente con la posición privilegiada que ocupan los
ordenamientos autonómicos, todos los sistemas de reforma han introducido elementos que dotan
a los Estatutos de cierta rigidez.

La última consideración global que procede hacer es relativa al contenido y alcance de las
reformas estatutarias. En general, la reforma de los Estatutos de Autonomía se conecta con la
ampliación de las competencias de las Comunidades Autónomas. Sin embargo, ni el problema de
la asunción de competencias se limita a la reforma de los Estatutos, ni la reforma se limita al
aspecto competencial. En efecto, es posible para las Comunidades Autónomas ejercer
competencias sin necesidad de asumir su titularidad mediante la reforma de los Estatutos. No
obstante, el asentamiento del sistema autonómico parece conducir a que, antes o después, una
Comunidad Autónoma posea la titularidad de las competencias que ejerce, y así conste en su
Estatuto, lo que explica buena parte de las reformas estatutarias realizadas.

Por otro lado, hay que tener también presente que la reforma de los Estatutos de Autonomía
puede ir más allá de los aspectos competenciales, afectando a cualquier otro de sus contenidos.

55
De hecho, las primeras reformas estatutarias que se realizaron no afectaron a las competencias
sino a aspectos institucionales. Por ejemplo, en 1991 se llevó a cabo un proceso tendente a
unificar la fecha de las elecciones autonómicas de las Comunidades de la vía lenta.

3.2.- El artículo 150 de la Constitución: leyes marco, de transferencia y

armonización
La posición constitucional preeminente de los órganos centrales del Estado les permite alterar el
reparto competencial estatutario, ampliando el ámbito competencial de las Comunidades
Autónomas mediante dos procedimientos: la atribución a las Comunidades de potestades
legislativas dentro del marco de la ley estatal, al margen de los Estatutos; y la transferencia o
delegación de funciones estatales. Ambos supuestos se encuentran regulados en los apartados 1
y 2 del art. 150 CE.

 El supuesto del art. 150.1 CE y la atribución extraestatutaria de potestades

legislativas

El art. 150.1 CE prevé que la atribución competencial de los Estatutos de Autonomía puede verse
alterada unilateralmente por el Estado, en beneficio de las Comunidades Autónomas, mediante la
atribución a éstas de competencias legislativas en materias pertenecientes a la titularidad
estatal. Ahora bien, esta atribución no se configura como total: se efectuará «en el marco de los
principios, bases y directrices fijados por una ley estatal». La amplitud del precepto deja margen a
una variedad de técnicas de fijación de ese marco, que podría ser meramente principal (principios
o directrices generales) o bien responder a la fórmula bases/desarrollo.

Es posible señalar varias características de las leyes marco:

- La atribución debe realizarse por las Cortes Generales mediante ley ordinaria.
- La referencia a «normas legislativas» no excluye la correspondiente competencia
reglamentaria, dada la interpretación del concepto de legislación asumido por el
Tribunal Constitucional, incluyendo los reglamentos ejecutivos.
- Corresponde a las Cortes fijar los principios, bases y directrices de la ley marco.
- Les corresponde también fijar una modalidad de control de las mismas Cortes
sobre la legislación autonómica en cuestión.

Como ejemplo de leyes marco pueden citarse las leyes de cesión de tributos a las Comunidades
Autónomas, que confieren a éstas la posibilidad de regular su régimen total o parcialmente, dentro
de las líneas establecidas por la norma estatal.

 El supuesto del art. 150.2 CE y la ampliación competencial mediante

delegación o transferencia

El art. 150.2 CE permite la transferencia mediante ley orgánica de «facultades correspondientes a

materia de titularidad estatal que por su propia naturaleza sean susceptibles de transferencia o
delegación». Esta previsión ha sido considerada como la fórmula idónea para desarrollar y ampliar
el Estado de las Autonomías sin recurrir a la complicada reforma estatutaria.

56
La transferencia se caracteriza por referirse a cualquier tipo de facultades estatales
susceptibles de transferencia o delegación, y no sólo a facultades legislativas. Se incluyen, pues,
facultades ejecutivas. Se trata de una transferencia plena, que, además, deberá ser acompañada
por la correspondiente transferencia de medios financieros. Finalmente, la cláusula del precepto
ofrece la posibilidad de ampliar las competencias de las Comunidades Autónomas más allá incluso
de las previsiones contenidas en los arts. 148 y 149 CE, puesto que el único condicionante para
esa ampliación será que las competencias en cuestión sean susceptibles de transferencia o
delegación, aun cuando se trate de competencias reservadas al Estado por el art. 149 CE.

La vía formal es la ley orgánica, que, como es lógico, es revisable o alterable por una ley posterior.
Como consecuencia, la transferencia no puede llevarse a cabo directamente en un Estatuto de
Autonomía, como a veces se ha pretendido, ya que los Estatutos deben reformarse mediante un
procedimiento especial, más complicado que el de las leyes orgánicas. La ampliación de
competencias mediante la vía del art. 150.2 CE requiere, pues, una ley orgánica ad hoc. La
Constitución prevé que la ley orgánica determinará las formas de control que se reserva al Estado,
así como que corresponde al Gobierno el control (previo Dictamen del Consejo de Estado). Ello ha
conducido a distinguir las funciones objeto de delegación (controlables por el Gobierno) de las
funciones objeto de transferencia (que no son controlables por el ejecutivo estatal). No
obstante, en la práctica adoptada hasta el momento tal distinción no se ha seguido. En los casos
en que se ha empleado esta posibilidad, se ha reservado expresamente al Gobierno la posibilidad
de suspender la transferencia o delegación efectuada. Ahora bien, el Gobierno deberá dar cuenta
de ello a las Cortes Generales, quienes resolverán si debe revocarse o no la ampliación
competencial.

Estas leyes orgánicas prevén también en forma general la obligación de las Comunidades
Autónomas de suministrar información a la Administración del Estado sobre la gestión de los
servicios transferidos. Es más, la LOCE prevé en su art. 22.5 la necesidad de consulta previa de la
Comisión Permanente del Consejo para el control del ejercicio de funciones delegadas por el
Estado a las Comunidades Autónomas.

 El supuesto del art. 150.3 CE: leyes de armonización

Dentro de las posibilidades de alteración por parte del Estado del reparto competencial cabe
incluir también las previsiones (éstas de carácter restrictivo de las competencias
autonómicas) del art. 150.3 CE. Se establece aquí la facultad de armonizar las disposiciones
normativas de las Comunidades Autónomas, aun en el caso de materias atribuidas a las
competencias de éstas, cuando así lo exija el interés general.

Esta previsión estuvo a punto de verse realizada en la práctica, al aprobar las Cortes Generales, en
1982, un proyecto de LO de Armonización del Proceso Autonómico, que fue sometido al entonces
existente recurso previo de inconstitucionalidad, y que dio lugar a la sentencia del Tribunal
Constitucional 76/83, caso LOAPA. Esta sentencia contenía diversos pronunciamientos sobre la
naturaleza de las leyes de armonización, que vienen a aclarar y precisar las previsiones
constitucionales. De éstas y de la doctrina constitucional pueden inferirse diversas
características de este tipo de leyes:

- Las leyes de armonización vienen a establecer principios que armonicen disposiciones

normativas de las Comunidades Autónomas. No modifican, pues los Estatutos de
Autonomía, sino que establecen un marco forzoso en el que las disposiciones autonómicas
deben insertarse.

57
 - Este tipo de leyes viene legitimado por exigencias de interés general. Ahora bien, sólo
procederá el empleo de la técnica de armonización cuando no sea posible proteger al
interés general mediante las fórmulas ya presentes en los Estatutos y la Constitución. La
armonización se configura, por tanto, como una vía excepcional, sólo justificada cuando
no existen vías alternativas.
- La Constitución establece un sistema sumamente rígido para la aprobación de las leyes de
armonización, exigiendo la apreciación de su necesidad por la mayoría absoluta de ambas
Cámaras; con ello, pretende introducir un nivel de dificultad superior al exigido para la
aprobación de leyes orgánicas. Por otra parte, el art. 1 de la Ley 12/83, de 14 de octubre,
del Proceso Autonómico, exige que antes de la aprobación por el Gobierno de un proyecto
de ley de armonización, deberá oír a las Comunidades Autónomas.
- Finalmente, la armonización podrá referirse tanto a normas emitidas como a normas
eventualmente por emitir, es decir, cabe la posibilidad de una armonización previa.

4.- Técnicas de asunción, régimen de exclusividad y

compartición e integración del sistema de distribución de
competencias
El sistema español procede, en muchas materias, a un reparto de atribuciones entre Estado y
Comunidades Autónomas de tipo eminentemente funcional. Para comenzar, hay que recordar
que en el modelo constitucional español, a diferencia de los sistemas federales clásicos, hay una
función pública que queda reservada al Estado: la función jurisdiccional. Sólo el Estado posee,
pues, competencias jurisdiccionales, de acuerdo con el art. 149.1.5 CE, sin que quepa reparto
alguno entre Estado y Comunidades. Ello sin perjuicio de las competencias en relación con
aspectos administrativos de la organización de los servicios judiciales. Por ello, las funciones
públicas que se reparten las instancias centrales y las autonómicas son las de tipo legislativo y
ejecutivo. Dejando de lado todo lo que se refiere a la potestad jurisdiccional, pueden distinguirse,
a efectos de reparto competencial, varias posibilidades: competencias exclusivas del Estado,
competencias exclusivas de las Comunidades Autónomas y competencias compartidas.

4.1.- Competencias exclusivas del Estado

La Constitución establece un sistema para garantizar que un conjunto de poderes y funciones
quedará atribuido a las instituciones centrales del Estado, para asegurar la unidad imprescindible
del mismo. Ello se consigue mediante el establecimiento de una lista de competencias estatales
que quedan fuera de la disponibilidad de los entes autonómicos.

El art. 149.1 CE establece en 32 apartados una amplia enumeración de competencias estatales,

marcadas como límites intocables para la asunción estatutaria de competencias por parte de las
Comunidades Autónomas. El art. 149.1 CE se configura por tanto como el eje del Estado de las
Autonomías, y como límite, en principio, a su desarrollo. Enumera una serie de materias tales
como la nacionalidad, inmigración, emigración, extranjería y derecho de asilo; relaciones
internacionales; Defensa y Fuerzas Armadas; Administración de justicia, etc. La jurisprudencia del
Tribunal Constitucional ha podido precisar el contenido de muchas de estas reservas en exclusiva,
en ocasiones prohibiendo que se interpreten de forma extensiva, para evitar que la reserva al
Estado se amplíe indebidamente. Como ejemplo, ha declarado que la competencia en relaciones
internacionales no puede interpretarse como relativa a cualquiera actividad que se desarrolle
fuera de las fronteras de España, sino sólo a aquellas que son protagonizadas por sujetos
internacionales (Estados y organizaciones internacionales) y sometidas al Derecho internacional.

58
Pero, junto con esta lista de competencias del art. 149.1 CE, hay una serie de materias que, sin
estar incluidas en ésta, quedan fuera de la disponibilidad autonómica, en virtud de otros mandatos
constitucionales. Así ocurre con aquellas materias reservadas a ley orgánica, norma ésta que
solamente pueden dictar las Cortes Generales (art. 81 CE). Por otra parte, la Constitución
encomienda determinadas tareas específicas a las leyes estatales, aún cuando no se trate de leyes
orgánicas. Lo mismo ocurre con la planificación económica general o el establecimiento de
tributos, aunque en esto último las Comunidades Autónomas y las corporaciones locales pueden,
«de acuerdo con las leyes», establecer sus propios tributos (art. 137.2 CE).

4.2.- Competencias exclusivas de las Comunidades Autónomas

De acuerdo con el sistema diseñado por el Título VIII de la Constitución, las competencias
correspondientes a cada Comunidad Autónoma serán las incluidas en sus respectivos Estatutos
de Autonomía. Se trata, pues, de competencias de atribución, en cuanto que las funciones no
asumidas expresamente en éstos se entenderán como de competencia estatal, de acuerdo con el
art. 149.3 CE, que juega como cierre del precepto.

Como resultado, y para ampliar al máximo el ámbito competencial de cada Comunidad, los
Estatutos de Autonomía han tendido a configurarse como imágenes invertidas del art. 149.1 CE,
incluyendo en su texto todas las competencias no reservadas expresamente al Estado por ese
artículo. Esta tendencia se ha reflejado en las sucesivas reformas estatutarias, que han ampliado
notablemente el nivel competencial de las Comunidades de régimen común, acercándose al nivel
de las Comunidades históricas. En palabras del Tribunal Constitucional, el Estatuto de Autonomía,
igual que el resto del ordenamiento jurídico, debe ser interpretado siempre de conformidad con
las Constitución, y por ello las marcas competenciales que ésta establece no agotan su virtualidad
en el momento de aprobación de los Estatutos de Autonomía, sino que continuarán siendo
preceptos operativos en el momento de realizar la interpretación de los preceptos de éstos.

 Competencias legislativas

Suponen la asunción por las Comunidades Autónomas de todas las funciones sobre una materia
determinada. De acuerdo con el principio dispositivo que inspira el Estado de las Autonomías, las
diversas Comunidades, a la hora de asumir competencias en sus Estatutos, podían haberse
limitado a asumir competencias ejecutivas o administrativas. Sin embargo, no ha sido así. Al
contrario, todas las Comunidades Autónomas han asumido competencias para dictar normas con
rango de ley; incluso se ha admitido generalmente que la potestad legislativa es el máximo
exponente de la autonomía.

Esta decisión de asunción de competencias legislativas tiene dos consecuencias. La primera de

ellas es que las Comunidades pueden dictar normas de igual rango que las leyes estatales, de
manera que no quedarán jerárquicamente sometidas a éstas: las normas de las Comunidades
Autónomas con rango legislativo no constituyen, pues, un mero desarrollo reglamentario de las
normas estatales, sino que estarán sometidas únicamente a la Constitución y a los Estatutos de
Autonomía. Una segunda consecuencia es que esas normas, por su carácter legislativo no
quedarán sometidas –como las normas reglamentarias- a la jurisdicción contencioso-
administrativa, sino únicamente a la jurisdicción constitucional.

 Competencias ejecutivas

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La ordenación territorial del Estado ha venido a crear un nuevo nivel ejecutivo: la
Administración autonómica, distinta de las ya existentes (la estatal y la local). En el ámbito
autonómico coinciden, por una parte, la Administración estatal, dirigida, según el art. 154 CE, por
un Delegado del Gobierno, y la Administración autonómica, dirigida por el ejecutivo de la
Comunidad Autónoma, y las Administraciones locales (provinciales, insulares y municipales).

En nuestro país, las previsiones constitucionales y estatutarias diferencian diversas situaciones.

Cabe, en efecto, que corresponda en exclusiva toda la actividad ejecutiva de una materia
determinada a la competencia autonómica; pero cabe también que en las funciones ejecutivas
exista una compartición de tareas entre Estado y Comunidades Autónomas, de forma que en el
mismo ámbito territorial existan órganos administrativos autonómicos y estatales con
competencias sobre la misma materia. Para evitar conflictos se ha preconizado el establecimiento
en las materias de competencias compartidas de una Administración única, encomendada a la
competencia autonómica, y encargada de la ejecución, tanto de la normativa autonómica como de
la estatal.

4.3.- Competencias compartidas

Como se ha indicado, en muchas materias resultan competentes tanto las autoridades estatales
como las autonómicas. Ello es consecuencia de que la Constitución y los Estatutos de Autonomía
no reservan a los poderes estatales o autonómicos la totalidad de las funciones públicas sobre
estas materias. Se habla así de la existencia de competencias compartidas, que dan lugar a las
mayores dificultades y conflictos a la hora de determinar la distribución competencial.

 Legislación vs. Ejecución

El supuesto más frecuente de competencias compartidas es el resultante de la atribución al Estado

de la función legislativa sobre una materia, dejando la posibilidad a las Comunidades Autónomas
de asumir en sus Estatutos otras competencias distintas de la legislativa, como la reglamentaria o
la ejecutiva. Ta sería el caso del apartado a) del art. 149.1 CE, que reserva al Estado la legislación
sobre propiedad industrial e intelectual, o el art. 149.1.12 CE, que efectúa tal reserva respecto de
la legislación sobre pesos y medidas. Otros ejemplos de reserva sólo de legislación serían los
apartados 6, 7, 8 y 22 del art. 149.1.

Se han producido diversos conflictos constitucionales sobre si la normativa reglamentaria debe

considerarse como ejecución o como legislación. La respuesta del Tribunal Constitucional ha sido
la de distinguir entre diversos tipos de reglamentos. Aquéllos referidos a la organización y
funcionamiento de los servicios administrativos (reglamentos de autoorganización)
corresponden a las Comunidades Autónomas, mientras que los reglamentos que desarrollan y
complementan normativamente los mandatos legales han de considerarse parte de la función
legislativa.

 Bases y desarrollo

En determinados supuestos, la reserva a favor del Estado por el art. 149.1 CE es aún más reducida;
no se refiere a toda la función legislativa, sino sólo a parte de ella: la denominada legislación
básica. Por ejemplo, tal sería el caso del apartado 23 del art. 149.1 CE, que atribuye al Estado la
emisión de la legislación básica sobre protección del medio ambiente, o del apartado 27, que
reserva al Estado las normas básicas del régimen de prensa, radio y televisión. Una variante de
este tipo sería la reserva a favor del Estado de las bases de un sector. Ejemplos de ello pueden
ser la reserva al Estado de las bases de la ordenación del crédito, las bases y coordinación

60
generales de la sanidad o las bases y coordinación de la planificación general de la actividad
económica. La jurisprudencia constitucional ha venido a identificar, en cuanto a sus efectos, la
reserva de bases con la de la legislación básica. Sucintamente, el Estado emite las leyes básicas y
las Comunidades Autónomas las leyes de desarrollo.

El régimen de la compartición entre bases estatales y desarrollo autonómico que resulta de las
previsiones constitucionales, a la vista de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, puede
describirse como sigue:

- Las bases integran un común denominador: la reserva a favor del Estado de la

legislación básica deriva de la exigencia de un tratamiento normativo común, por
existir un interés general superior al interés de cada Comunidad Autónoma, por el
que debe velar el Estado. En todo caso, las leyes básicas estatales deberán dejar un
ámbito suficiente para que las Comunidades Autónomas puedan elaborar su
propia normativa de desarrollo.
- La extensión de la reserva de lo básico a competencias ejecutivas: la
existencia de materias que exigen un tratamiento jurídico uniforme en todo el
territorio español supone que las autoridades estatales deben ser competentes
para ejercer funciones de tipo ejecutivo, que deben también permanecer
centralizadas y que resultan por ello, básicas. Tal sería el caso de, por ejemplo, la
autorización estatal del empleo de sustancias aditivas en productos destinados al
consumo humano, ya que estos productos han de consumirse en todo el territorio
español.
- Las bases deben tener rango de ley: la trascendencia de este tipo de normas ha
llevado al Tribunal Constitucional a elaborar unos requisitos formales que deben
reunir las normas básicas estatales. De esta suerte, la propia ley básica debe
definirse como tal, esto es, ella misma ha de declarar expresamente el alcance
básico de todas o parte de sus normas. La ley ha de definirse como básica. Se trata
de permitir a las Comunidades Autónomas conocer con la mayor exactitud posible
cuál es el cuadro normativo al que deben sujetarse en el ejercicio de sus
competencias de desarrollo de la legislación estatal básica.

En principio, serán las Cortes mediante ley quienes deberán establecer lo que haya de entenderse
por básico. Sólo excepcionalmente será posible que el Gobierno pueda regular por Decreto
aspectos básicos de una materia cuando esa regulación resulte completamente indispensable para
garantizar el fin perseguido por la reserva competencial del Estado.

 Otros supuestos

La Constitución y los Estatutos de Autonomía prevén supuestos en los que la potestad normativa
de las Comunidades Autónomas se hace depender de los términos que establezca una ley estatal,
sin relacionar esa dependencia con el carácter básico de la ley del Estado. Como ejemplos de esa
fórmula pueden citarse:

- Art. 149.1.29 CE: se refiere a la posibilidad de creación de policías por las

Comunidades Autónomas en la forma en se establezca en los respectivos Estatutos
de Autonomía, en el marco de lo que disponga una ley orgánica. Esta posibilidad
ha sido recogida estatutariamente y ha cobrado virtualidad al aprobarse la
correspondiente normativa estatal.
- Art. 152.1 CE: establece que las Comunidades Autónomas podrán ostentar la
competencia para participar en la organización de las demarcaciones judiciales de

61
 su territorio de conformidad con lo previsto en la LOPJ. Esta competencia ha sido
asumida por la totalidad de los Estatutos de Autonomía.
- Art. 157.3 CE: afirma que mediante ley orgánica podrá regularse el ejercicio de las
competencias financieras de las Comunidades Autónomas, así como las posibles
formas de colaboración financiera entre éstas y el Estado.

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LECCIÓN 8.- LA ORGANIZACIÓN TERRITORIAL

DEL ESTADO (PARTE II)
1.- Régimen institucional de las Comunidades Autónomas:
órganos parlamentarios y ejecutivos
1.1.- Órganos parlamentarios
Las Comunidades Autónomas han seguido el modelo previsto en el art. 152 CE, dotándose, en
consecuencia, de Asambleas legislativas de configuración muy similar al Congreso de los
Diputados.

 Sistema electoral

El art. 81.1 CE reserva a ley orgánica (esto es, forzosamente estatal) la regulación del régimen
electoral general. Éste ha sido interpretado por el Tribunal Constitucional como las normas
electorales válidas para la generalidad de las instituciones representativas del Estado en su
conjunto y en el de las entidades territoriales en que se organiza. Ello significa que determinadas
características del proceso electoral deberán, por su carácter general, ser reguladas por la
legislación estatal, mientras que las normas autonómicas podrán completar esa legislación,
introduciendo particularidades propias. El sistema electoral de cada Comunidad Autónoma,
reflejando la complejidad del Estado de las Autonomías, viene así a estar regulado por dos
normativas, la estatal y la autonómica.

Cabe, por tanto, señalar ciertas particularidades distintivas de algunos sistemas electorales
autonómicos:

- En algunos casos se prevén circunscripciones infraprovinciales. Tal es el caso de

Asturias, Baleares, Canarias y Murcia.
- Algunas legislaciones electorales han reforzado la exigencia de un número mínimo
de votos para acceder a la representación parlamentaria (lo que se conoce como
cláusula barrera), como es el caso de Murcia.
- En general se pretende adaptar el número de representantes por circunscripción
a la población de hecho de ésta, con algunos matices, siguiendo el modelo nacional.
No obstante, una excepción es la que presenta País Vasco, donde cada
circunscripción tiene el mismo número de representantes en el Parlamento,
independientemente de su población.

 Composición y funcionamiento de las Asambleas Legislativas autonómicas

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En su organización y funcionamiento, las Asambleas autonómicas se ajustan con bastante
fidelidad a las pautas sentadas por el Reglamento del Congreso de los Diputados.

- Composición: El número de miembros oscila entre los treinta y cinco de Rioja y los
ciento cincuenta previstos como máximo en Cataluña. Sólo tres Comunidades
(Andalucía, Madrid y Cataluña) superan el centenar de miembros.
- Estatuto de los representantes: Si bien todos los reglamentos parlamentarios
prevén la inviolabilidad de los representantes autonómicos, ello no ocurre con
respecto a otra prerrogativa parlamentaria como es la inmunidad. Tal prerrogativa
no viene contemplada en los Estatutos de Autonomía. Lo que si viene previsto en
los Estatutos y reglamentos parlamentarios autonómicos es un fuero especial de
los parlamentarios, esto es, la reserva a determinados órganos jurisdiccionales del
conocimiento de las causas frente a ellos: así como la prohibición de detención o
retención salvo en caso de flagrante delito. A consecuencia de los Pactos
Autonómicos de 1981, los parlamentarios autonómicos, además, podrán percibir
dietas por sus servicios, pero no sueldos fijos o periódicos.
- Duración del mandato: Como norma general la duración del mandato
parlamentario autonómico es de cuatro años. A diferencia del sistema estatal, en
varios Estatutos (Madrid y Castilla La Mancha) se prevé que en el supuesto de
elecciones anticipadas la Asamblea nuevamente elegida deberá durar solamente
hasta el término en que hubiera debido producirse el final natural de la Asamblea
disuelta. Por otro lado, para evitar una continua sucesión de elecciones
autonómicas, varios Estatutos de Autonomía (Extremadura, Madrid o Castilla La
Mancha) han sido reformados para que las correspondientes elecciones
autonómicas se celebren simultáneamente el cuarto domingo de mayo de cada
cuatro años, independientemente, como se ha dicho, de que se hubiera o no
producido una disolución anticipada de la Asamblea.
- Procedimiento legislativo: Diversos reglamentos parlamentarios autonómicos
introducen una novedad en comparación con el procedimiento legislativo del
Congreso, consistente en la extensión de la iniciativa legislativa a entidades locales:
Ayuntamientos, Cabildos Insulares, Consejos Insulares, territorios históricos y
comarcas. Conviene tener en cuenta que las leyes autonómicas son sancionadas,
con carácter general, por el Presidente de la Comunidad Autónoma en nombre del
Rey, y publicadas en el Boletín oficial de la Comunidad Autónoma, así como en el
Boletín Oficial del Estado.
- Órganos de control vinculados a las Asambleas: En muchas Comunidades
Autónomas se han creado instituciones de control cuyos titulares son designados
por el Parlamento autonómico, encargados de desarrollar, con total independencia,
determinadas funciones. Tales instituciones son los Defensores del Pueblo
autonómicos y los Tribunales de Cuentas autonómicos.

1.2.- Órganos ejecutivos

También en lo que se refiere a sus órganos ejecutivos, las Comunidades Autónomas han seguido
pautas muy similares entre sí. Esta similitud se debe a que todos los Estatutos han adoptado el
modelo previsto en el art. 152 CE y a que los Pactos Autonómicos de 1981 establecieron ciertos
criterios comunes seguidos por la normativa estatutaria. El modelo previsto en el art. 152.1 CE
establece como poder ejecutivo de las Comunidades un Consejo de Gobierno con funciones
ejecutivas y administrativas y un Presidente. La totalidad de las Comunidades Autónomas se han

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dotado de leyes de Gobierno que han completado sus Estatutos. Aún cuando el régimen de
nombramiento es similar al previsto para el Gobierno de la Nación, conviene tener en cuenta
determinadas peculiaridades de la regulación autonómica en materia de nombramientos:

Primeramente, la Constitución y los Estatutos exigen que el Presidente de la Comunidad

Autónoma sea elegido por la Asamblea de entre sus miembros, esto es, se requiere que los
candidatos a la Presidencia sean parlamentarios autonómicos. El procedimiento de elección
difiere también, respecto del nacional, en que la propuesta de candidatos se efectúa por el
Presidente de las respectivas Asambleas. El régimen de votaciones y mayorías para la elección del
Presidente es, también, similar al nacional en todos los casos; pero está la excepción de Castilla
La Mancha, cuyo Estatuto dispone que, si en el plazo de dos meses ningún candidato hubiera
obtenido la mayoría simple, quedará designado como Presidente el candidato del partido que
tenga mayor número de escaños.

Otra peculiaridad, común a todas las Comunidades Autónomas, es la que resulta de la acción
conjunta de los preceptos estatutarios y del art. 69.1 CE. Los primeros prevén que el
nombramiento del Presidente del Consejo de Gobierno sea efectuado por el Rey, y el segundo, que
los actos de éste serán refrendados por el Presidente del Gobierno o los Ministros competentes.
Ello ha conducido a que sea el Presidente del Gobierno de la Nación el que refrende el
nombramiento real de los Presidentes de las Comunidades Autónomas. El Tribunal Constitucional
se ha pronunciado sobre esta materia, declarando inconstitucional el art. 4.2 de la Ley de Gobierno
vasca, que disponía que el refrendo del nombramiento del Lehendakari debía llevarlo a cabo el
Presidente del Parlamento autonómico.

Siguiendo el modelo del art. 152 CE, se vienen a establecer dos niveles dentro del ejecutivo
autonómico, representados por el Presidente y los Consejeros de las Comunidades Autónomas.
Y ello se desarrolla en dos vertientes: en las relaciones con otros órganos del Estado y de la
Comunidad, y en las relaciones intergubernamentales.

- Con respecto a los demás órganos del Estado, el Presidente ostenta la suprema
representación de la Comunidad y, complementariamente, ostenta la
representación del Estado en la Comunidad Autónoma.
- En los casos en que se prevé la posibilidad de disolución de la Asamblea, ésta le
corresponde al Presidente de la Comunidad, que aparece también y con escasas
excepciones, como el único sujeto con responsabilidad parlamentaria.
- Con respecto al órgano ejecutivo, corresponde al Presidente del Gobierno de la
Comunidad, la dirección y coordinación del Gobierno, la definición de su programa
y la designación y separación de los Consejeros. Pero, además, las leyes de Gobierno
añaden otras prerrogativas y competencias que vienen a colocar al Presidente en
una posición superior a la del primus inter pares.
- Por lo que se refiere al estatuto personal de los miembros de los ejecutivos
autonómicos, la mayoría de los Estatutos de Autonomía se remiten a las respectivas
leyes de Gobierno, que establecen el régimen personal y de incompatibilidades de
Presidente y Consejeros. Como regla general, sólo podrán ser detenidos (por actos
presuntamente delictivos realizados dentro de la Comunidad Autónoma) en caso
de flagrante delito, y corresponde al Tribunal Superior de Justicia, en su caso, el
procesamiento y juicio. Fuera de la Comunidad Autónoma, corresponde el
conocimiento de estos extremos al Tribunal Supremo.

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Para finalizar en lo relativo a los ejecutivos autonómicos en relación con otros órganos, valga
señalar que las Comunidades Autónomas han procedido a crear, bajo la denominación de
Consejos Consultivos, órganos de asesoramiento y consulta del poder ejecutivo, siguiendo el
modelo del Consejo de Estado.

1.3.- Relaciones del Ejecutivo autonómico con la Asamblea Legislativa

El modelo parlamentario adoptado por las Comunidades Autónomas determina el régimen de
relaciones entre Poder Ejecutivo y Legislativo, que refleja el adoptado a nivel nacional. Las
funciones del Gobierno en relación con el Parlamento (singularmente, la iniciativa legislativa)
responden así en todas las Comunidades al modelo fijado en la Constitución para las relaciones
entre el Gobierno de la Nación y las Cortes Generales. Y lo mismo puede afirmarse en relación con
la actividad de control y exigencia de responsabilidad por parte del Parlamento frente a los
Gobiernos autonómicos.

Las variaciones más importantes con respecto al sistema nacional de relaciones entre el Gobierno
y Parlamento pueden encontrarse, como ya se dijo, en las peculiaridades que reviste la disolución
por el Ejecutivo de las Asambleas autonómicas antes del término natural de su mandato. En un
nivel más individualizado, podemos hablar de País Vasco, Valencia y Castilla La Mancha. En País
Vasco está prevista la posibilidad de exigencia de responsabilidad política individual a los
Vicepresidentes y Consejeros, mediante la adopción de una moción de censura que no requerirá
la propuesta de un candidato alternativo. En Valencia y Castilla La Mancha se prevé que la cuestión
de confianza podrá plantearse no sólo sobre el programa o una decisión política del Presidente,
sino también sobre un proyecto de ley.

2.- Relaciones entre el Estado y las Comunidades Autónomas

La creación de Comunidades Autónomas ha dado lugar a la aparición de ordenamientos
autonómicos que se han ido creando de forma gradual, de manera que mientras se completan
(tarea aún inacabada) son necesarias normas supletorias que eviten vacíos e incertidumbres. Se
establece así una relación de supletoriedad entre los ordenamientos autonómicos y el
ordenamiento estatal, consagrada en el art. 149.3 CE. Por otra parte, la interconexión entre todos
los aspectos de la vida social trae como consecuencia que prácticamente cualquier actividad
pública de alguna importancia incida en una amplia diversidad de ámbitos sociales y económicos,
y trascienda las fronteras territoriales de las Comunidades Autónomas. Son, pues, necesarias, la
integración y coordinación entre las normativas estatal y autonómica. Ello da lugar a una compleja
red de relaciones entre esos ordenamientos, relaciones que se ven inspiradas esencialmente por
tres principios: el de supletoriedad, el de competencia y el de la posición preeminente de los
poderes estatales.

2.1.- Principios inspiradores de las relaciones entre el ordenamiento

estatal y los autonómicos
 Principio de supletoriedad

El principio de supletoriedad, previsto en el art. 149.3 CE, viene a resolver el problema de las
lagunas normativas en los ordenamientos autonómicos. El Derecho estatal será, en todo caso,
supletorio del Derecho de las Comunidades Autónomas. Ahora bien, esta cláusula no supone que
el legislador estatal pueda emitir normas sobre materias ajenas a su competencia (la
supletoriedad no es un título competencial). En el supuesto de que se produzcan lagunas jurídicas

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en una materia, el encargado de aplicar la ley (operador jurídico) debe actuar según las reglas
comunes de interpretación. Si existe Derecho estatal sobre la materia, sus normas tendrán eficacia
supletoria, pero eso no quiere decir que el Estado pueda emitir normas exclusivamente
supletorias. En otras palabras, el Estado puede dictar normas en las materias sobre las que ostenta
competencias, y esas normas podrán tener, en defecto de normas autonómicas aplicables, carácter
supletorio; pero no podrá dictar normas para llenar vacíos del Derecho autonómico, en materias
de competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas.

 Principio de competencia

El principio de competencia implica, en el Estado autonómico, que el principio de jerarquía

desaparece en las relaciones entre normas autonómicas y estatales. La ley estatal no se es superior
jerárquicamente a la ley autonómica; cada una de ellas será el vértice de su propia pirámide
jerárquica en su ámbito de competencia. Las relaciones entre ordenamientos se perfilarían así
como relaciones de coexistencia paralela, en mundos competenciales distintos. Este modelo no
refleja exactamente toda la realidad. La existencia fáctica de una comunidad de intereses que
trasciende los límites de cada Comunidad Autónoma hace necesario dar una especial preferencia
a la garantía de estos intereses globales. Obviamente, son los poderes centrales los apropiados
para su persecución y desarrollo, y ello los coloca en una situación que no puede explicarse desde
la perspectiva del dual federalism, sino que supone una posición de supremacía respecto de los
ordenamientos autonómicos.

 Principio de preeminencia de los poderes estatales

El principio de preeminencia de los poderes estatales supone que las relaciones se basan en una
posición de preeminencia de los poderes estatales en cuanto a la fijación de directrices y
verificación de su cumplimiento. Esa prevalencia está prevista por el art. 149.3 CE para casos
específicos. Tal precepto establece que las normas del Estado prevalecerán en caso de conflicto
sobre las de las Comunidades Autónomas, en todo lo que no esté atribuido a la exclusiva
competencia de éstas. En todo caso, en los supuestos en que la normativa estatal y autonómica
conduzcan a una dualidad competencial, la normativa estatal, si responde a una efectiva
atribución competencial, desplazará a la norma autonómica. Además, la Constitución confiere
potestades a los órganos centrales del Estado para, en determinados supuestos, redefinir el mismo
reparto competencial, bien ampliando las competencias de las Comunidades, bien reduciéndolas
o armonizándolas. Aparte, las autoridades centrales disponen de una posición procesal
privilegiada, ya que pueden obtener la suspensión temporal de la aplicación de las disposiciones
autonómicas que impugnen.

Por otra parte, debemos prestar atención a aquellas relaciones que se han dado en llamar de
cooperación entre el Estado y las Comunidades Autónomas, y que responden a una necesidad de
intercambio de información y conjunción de esfuerzos. El Tribunal Constitucional ha reconocido
un deber de recíproco apoyo y mutua lealtad entre Estado y Comunidades que justifica la creación
por el Estado de foros de encuentro e intercambio de información, cuya tarea es emitir pautas de
actuación común, de intercambio de información y preparación de convenios. Como puede
suponerse, no es siempre fácil separar las tareas de coordinación (vinculante) y de colaboración
(voluntaria). En cuanto a estos últimos, cobran un papel relevante las Conferencias Sectoriales,
previstas en la Ley del Proceso Autonómico. Se trata de órganos que pueden elaborar políticas

66
comunes para facilitar la posterior labor coordinadora por parte de instancias estatales, pudiendo
así calificarse como órganos tanto de colaboración como de coordinación.

Por otra parte, se ha generalizado la creación de órganos bilaterales de cooperación entre el

Estado y cada una de las Comunidades Autónomas. Más allá de este nivel de colaboración genérica,
cabe que se empleen otras formas de cooperación bilateral o multilateral, mediante la formación
de convenios, aportando cada parte sus propios medios y recursos para obtener un fin común. Ha
de tenerse en cuenta que, al hablar de cooperación, nos referimos estrictamente al marco
ejecutivo o administrativo, y no al plano legislativo.

2.2.- Técnicas de resolución de conflictos

Las discrepancias de competencias entre instancias centrales y territoriales aparecen como el
elemento inevitable en los ordenamientos compuestos, como también lo son aquellos conflictos
derivados de la diversa apreciación del resto de normas del ordenamiento jurídico. Las
controversias, pues, dan lugar a conflictos jurídicamente formalizados cuya expresión ha sido muy
superior a la que se ha producido en otros países como Alemania o Italia. Ello ha llevado a que
cobre una considerable importancia la jurisprudencia dimanada de estos conflictos, hasta el punto
de que haya podido hablarse de un Estado jurisprudencial autonómico.

 Vías ordinarias

Son aplicables en todos los sectores del ordenamiento. Así, las actuaciones administrativas
aparecen sometidas a la jurisdicción contencioso-administrativa, ante la que podrán
residenciarse los conflictos entre Estado y Comunidades Autónomas, en materias competenciales
y de otra índole. No hay que olvidar que tanto la Administración General del Estado como las
Administraciones autonómicas, están sometidas al control contencioso-administrativo de los
tribunales.

En lo que se refiere a la actividad legislativa, la vía para resolver los conflictos pasa por el recurso
directo de inconstitucionalidad, que ofrece la posibilidad de impugnar normas que vulneren los
mandatos constitucionales. Ha de recordarse que la legitimación estatal para recurrir se extiende
a todo tipo de leyes, mientras que la legitimación autonómica alcanza únicamente las leyes,
disposiciones o actos con fuerza de ley del Estado que puedan afectar a su propio ámbito de
autonomía.

 Conflictos de competencia

La Constitución y la LOTC han habilitado diversos cauces para resolver discrepancias tanto de
índole jurisdiccional como de otro tipo. Las primeras consisten en los procedimientos de
planteamiento de conflictos de competencia entre Estado y Comunidades Autónomas o de éstas
entre sí, así como el procedimiento de impugnación de disposiciones autonómicas. El segundo es
el mecanismo regulado en el art. 155 CE, que configura una técnica similar a la intervención
federal de otros ordenamientos, cuya actuación corresponde al Gobierno de la Nación.

En el procedimiento son distinguibles dos fases: una previa, en la que se pretende una
composición de tipo administrativo (requerimiento) y una fase posterior, de índole jurisdiccional,
ante el Tribunal Constitucional. La primera fase se facilitada por la creación de un órgano paritario
ad hoc, para tratar de evitar el paso a un conflicto formalizado ante instancias jurisdiccionales.
Como ejemplo, el art. 67 LORAFNA crea una Junta de Cooperación a la que se encarga de conocer

67
(y en su caso resolver) todas las discrepancias que se susciten entre la Administración General del
Estado y la de la Comunidad de Navarra.

El Gobierno de la Nación dispone de un instrumento ante el Tribunal Constitucional para

impugnar cualquier resolución (sin fuerza de ley) o disposición de las Comunidades Autónomas,
sin que tal impugnación haya de basarse en motivos competenciales (arts. 76 y 77 LOTC). Las
Comunidades Autónomas no disponen de esa posibilidad: las impugnaciones que pretendan llevar
a cabo respecto de disposiciones estatales (sin fuerza de ley) por motivos diversos de discrepancia
competencial habrán de formalizarse ante la jurisdicción contencioso-administrativa.

 El art. 155 CE

Fuera del ámbito jurisdiccional se configura un procedimiento previsto en el art. 155 CE para
resolver las diferencias que puedan surgir entre Estado y Comunidades Autónomas cuando se vea
afectado el interés general de España. La Constitución concede al Gobierno la posibilidad de
adoptar las medidas necesarias para obligar a una Comunidad Autónoma al cumplimiento forzoso
de dichas obligaciones. Para ello es necesario que la Comunidad no cumpla las obligaciones que la
Constitución u otras leyes le impongan, o actúe de forma que atente gravemente al interés general
de España, o que el Presidente de la Comunidad Autónoma desatienda los requerimientos del
Gobierno de la Nación.

El Gobierno necesitará, para su intervención, la aprobación de la mayoría absoluta del Senado.

Parece evidente que se trata este procedimiento de una última ratio, derivado de un efectivo
incumplimiento por parte de una Comunidad Autónoma de sus obligaciones y la puesta en peligro
de intereses supraautonómicos.

Esta idea supone, en cierta medida, una suspensión de la autonomía funcional, al introducir
una relación jerárquica entre autoridad central y autoridad autonómica.

3.- Bases constitucionales de la autonomía local

El art. 137 CE reconoce la autonomía a municipios y provincias, confirmándose dicha autonomía
en los arts. 140 y 141, respectivamente. Sin embargo, junto a ellas, la Constitución reconoce
también la existencia de administraciones propias de las islas (art. 141.4 CE) e, incluso, la
posibilidad de que se creen entidades supramunicipales distintas a la provincia (art. 141.1
CE).

Existen diferencias claras entre la autonomía de las nacionalidades y regiones y la autonomía

local. Generalmente, se dice que una diferencia importante es el carácter político de la primera y
el administrativo de la segunda. Pero esto es muy impreciso porque la autonomía local tiene
también un marcado carácter político, aunque sólo sea por el hecho de que sus autoridades, al
menos en los Ayuntamientos, cuentan con legitimación democrática. Así, podemos encontrar
cuatro claras diferencias cualitativas y cuantitativas entre la autonomía de nacionalidades
y regiones y la autonomía local:

- La autonomía de nacionalidades y regiones es mucho más amplia. Ello se manifiesta

en las competencias de las que cada una disfruta y en su régimen jurídico-político.
- La autonomía local posee una regulación constitucional más parca. La Constitución
se limita a fijar unos principios muy generales que posteriormente encuentran
desarrollo en la legislación ordinaria.

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 - La autonomía local tiene una dimensión básicamente administrativa, limitándose
al ejercicio de funciones ejecutivas y reglamentarias. Los entes locales no gozan,
pues, de competencias de naturaleza legislativa. Debe señalarse, sin embargo, que
el ámbito de algunas Comunidades Autónomas coincide con la provincia
(Comunidades uniprovinciales), razón por la cual cuentan con competencias típicas
de ambos entes. También hay que indicar que en País Vasco existe una organización
territorial interna peculiar, que se explica por un particular régimen de
competencias que, en ocasiones, llegan a ser legislativas, y que se da en los llamados
territorios históricos.
- Las Comunidades Autónomas tienen fijado su marco de autonomía en la
Constitución y en sus Estatutos de Autonomía, básicamente. Sin embargo, la
autonomía local se establece, a partir de los principios constitucionalmente
determinados, por la legislación ordinaria. Ésta, a su vez tiene un doble origen: por
un lado, las grandes líneas del régimen local se encuentran establecidas por el
Estado, pero, por otro, las Comunidades Autónomas pueden incidir en la regulación
del régimen local de su territorio.

Vistos los rasgos más significativos de la autonomía local, procede ahora concretar cuáles son las
bases constitucionales de la misma.

3.1.- Autonomía local como garantía institucional

La Constitución establece una garantía institucional para determinados entes locales. Ésta tiene
una doble dimensión: de una parte, supone que los entes locales deben existir jurídicamente
como tales, sin que la acción de los poderes públicos con competencia para regularlos –Estado o
Comunidad Autónoma- puedan hacerlos desaparecer. Esos entes son los municipios, las
provincias y las islas. De otra parte, esa garantía institucional se concreta en la exigencia
constitucional de que, cualquiera que sea la regulación que se haga de los entes locales, debe
respetarse su autonomía, tanto en su faceta organizativa como funcional.

3.2.- Contenido de la autonomía local

Por lo que respecta a las competencias que corresponden a los entes locales, como ya se ha
adelantado, la Constitución no las precisa. Se trata de una materia que encuentra su regulación en
la legislación ordinaria. La Constitución se limita a señalar que los entes locales gozan de
autonomía «para le gestión de sus respectivos intereses» (art. 137 CE). La regulación de la materia
da contenido a ese principio general, atendiendo a múltiples criterios y, como es lógico, al ámbito
territorial de cada tipo de ente, respetando el derecho de la comunidad local a participar, a través
de órganos propios, en el gobierno y administración de cuantos asuntos le atañen. En todo caso,
debe recordarse que los entes locales carecen de competencias legislativas.

3.3.- Organización
La Constitución establece normas en relación con la organización de los entes locales. En este
campo hay que diferenciar la regulación fijada respecto de cada tipo de ente.

 Municipios

Tras afirmar que gozan de personalidad jurídica propia, el art. 140 CE señala como órgano de
gobierno y administración de los mismos a los Ayuntamientos. A su vez, dentro de éstos se prevé
un doble régimen jurídico:

69
 - Se reconoce la existencia del régimen de concejo abierto, limitándose a remitir a la
legislación ordinaria para su regulación. El concejo abierto es una fórmula de
democracia directa con cierto arraigo en determinadas zonas del país, consistente
en que el gobierno municipal se desarrolla directamente por la asamblea de vecinos
del municipio, bajo la dirección de un Alcalde. Se trata, sin embargo, de un sistema
de organización excepcional, limitado legalmente a los municipios con menos de
cien habitantes o que disfrutan de este régimen tradicionalmente.
- El régimen común de gobierno municipal es el del Ayuntamiento, compuesto por
Alcalde y Concejales. El art. 140 CE establece la obligación de que los Concejales
sean elegidos mediante sufragio universal, libre, directo y secreto, por los vecinos
del municipio. Por su parte, el Alcalde puede ser elegido bien por los propios
vecinos, bien por los Concejales. La LBRL concreta los aspectos básicos de la
organización del Ayuntamiento, mientras que la LOREG lo hace respecto del modo
de elección.
Por lo que respecta al terreno organizativo, el art. 20 LBRL establece como órganos
del Ayuntamiento de necesaria existencia los siguientes: Alcalde, Tenientes de
Alcalde y Pleno, así como una Comisión de Gobierno en municipios de más de cinco
mil habitantes. El número de Concejales depende del número de residentes en el
municipio, y va de cinco a veinticinco.
El sistema electoral municipal es muy similar al general, destacando, entre las
diferencias más importantes, el que la barrera mínima que debe superarse para
obtener representación es del 5% en lugar del 3%. En relación con la designación
del Alcalde, si el cabeza de alguna lista obtiene la mayoría absoluta de los votos de
los Concejales queda proclamado como tal; pero si ninguno obtiene dicha mayoría,
resulta elegido Alcalde el cabeza de la lista más votada. En todo caso, el Alcalde
puede ser removido mediante la aprobación de una moción de censura
constructiva.

 Provincias

La Constitución realiza una regulación menos amplia de las provincias que de los municipios,
limitándose a establecer las siguientes líneas generales:

- Junto al reconocimiento de la personalidad jurídica, el art. 140.1 CE señala que sólo

las Cortes Generales, mediante ley orgánica, pueden modificar los límites de las
provincias. Ello responde al hecho de que la provincia tiene una doble dimensión
jurídica: además de un ente local con autonomía, es la unidad administrativa básica
adoptada por el Estado para el cumplimiento de sus actividades. Sin embargo, la
LOFAGE ha relativizado ese papel de la provincia dando una creciente importancia
a la Comunidad Autónoma también como unidad de actuación de la Administración
General del Estado.
La organización político-administrativa de la provincia es la Diputación
Provincial, cuya existencia es también necesaria, aunque puede adoptar otra
denominación. Las Diputaciones Provinciales están formadas por un Presidente y
un número de Diputados Provinciales que varían según el número de residentes de
cada provincia. Los Diputados Provinciales son elegidos por los Concejales de los
Ayuntamientos de la provincia; a su vez, los Diputados Provinciales eligen al
Presidente de la Diputación por mayoría absoluta en primera vuelta; si ningún
candidato la alcanza, basta con la mayoría simple en una segunda votación.

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 Hay que recordar que en las Comunidades Autónomas uniprovinciales, la
Diputación Provincial no existe, ejerciendo la Comunidad Autónoma sus
competencias y evitando, así, una duplicidad de aparatos administrativos
innecesaria, de acuerdo con el art. 9 de la Ley del Proceso Autonómico.

 Islas

El art. 141.1 CE garantiza también la organización propia de las islas que componen los
archipiélagos balear y canario a través de los Consejos y los Cabildos Insulares,
respectivamente. El art. 201 LOREG establece el sistema de elección de éstos mediante sufragio
universal, secreto y directo.

 Otros entes locales

La Constitución se limita a reconocer en su art. 141.3, la posibilidad de que existan otros entes
locales supramunicipales distintos de la provincia, de naturaleza comarcal, cuya regulación
corresponde a las Comunidades Autónomas. Así mismo, aunque la Constitución no haga referencia
al tema, existen entes locales inframunicipales, que responden, por lo general a las necesidades
administrativas de núcleos de población separados unos de otros.

Un caso singular es de las ciudades de Ceuta y Melilla, que poseen un régimen jurídico peculiar
establecido en sus Estatutos de Autonomía, y que las configuran como ciudades autónomas, pero
no como Comunidades Autónomas.

3.4.- Régimen económico

Las previsiones constitucionales sobre régimen local se cierran con el establecimiento de líneas
básicas de su régimen económico. El art. 142 CE fija los siguientes principios:

- Las Haciendas Locales han de disponer de medios suficientes para el cumplimiento de

las funciones que el ordenamiento les otorga.
- Sus fuentes de financiación fundamentales son tres: tributos propios, participación en
los tributos de la Comunidad Autónoma correspondiente y participación en los tributos
del Estado.

3.5.- Garantía de la autonomía local

La configuración básicamente legal de la autonomía local ha hecho que la tutela de dicha
autonomía se confiera a los tribunales ordinarios y, en concreto, al orden jurisdiccional
contencioso-administrativo. Sin embargo, dicha garantía se ha reforzado a través de la creación
del “conflicto en defensa de la autonomía local”. Este conflicto, mediante un complejo
mecanismo procesal, permite a los entes locales acudir ante el Tribunal Constitucional en defensa
de su autonomía frente a la acción del legislador estatal o autonómico.

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Francisco García Castellano – Universidad Carlos III de Madrid

72