Conceptos útiles

 Delegados:

El artículo 9º del Decreto 2350 de 2003, establece que las organizaciones de

acción comunal estarán representadas ante la organización de grado
inmediatamente superior por un número plural de delegados, cada uno con voz
y voto. Para el caso de las Juntas de Acción Comunal, estas deben elegir
cuatro delegados para que la representen ante la respectiva Asociación
Comunal de Juntas.

Ahora bien, para efectos de que una organización comunal de primer grado, se
considere representada en la Asociación Comunal de Juntas, en sus
Asambleas Generales, en los estatutos de la misma debe reglamentarse el
número mínimo de delegados que deben asistir a estas últimas.

Si se considera estatutariamente que dicha asistencia y representación se

cumple con la asistencia de, como mínimo de uno de estos delegados a la
Asamblea General, es legal dicha representación y por consiguiente, las
decisiones adoptadas en la misma, gozan de validez, hasta tanto sean
declaradas nulas, si es del caso, por el órgano comunal competente.

El requisito establecido en el literal c) del artículo 8 del Decreto 2350 de 2003,

es de obligatorio cumplimiento y, por lo tanto, quienes no hayan sido
reconocidos como delegados por parte de la Oficina de Inspección, Control y
Vigilancia, no podrán elegir ni ser elegidos en la respectiva Asamblea General.

Como se dijo antes, los organismos de acción comunal son de naturaleza

jurídica privada, razón por la cual pueden consagrar libremente en sus
estatutos los términos, formas y maneras en que se han de representar ante
los organismos de grado superior. Es decir que es valida la consagración
estatutaria anotada.

El artículo 9º del Decreto 2350 de 2003, determina: Número de delegados. Las

organizaciones de acción comunal estarán representadas ante la organización
de grado inmediatamente superior por un número plural de delegados, cada
uno con voz y voto, así:
a) Las Juntas de Acción Comunal, 4 delegados;
b) Las Asociaciones de Juntas de Acción Comunal en los departamentos de
Amazonas, Arauca, Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina,
Guainía, Guaviare, Putumayo, Vaupés y Vichada y en los Distritos Especiales
de Cartagena, Santa Marta y Barranquilla, 10 delegados.
Las Asociaciones de Juntas de Acción Comunal en aquellos departamentos
que cuenten con un número de municipios menor de quince (15), a excepción
de los anteriores, 8 delegados.
Las Asociaciones de Juntas de Acción Comunal en los demás departamentos,
en Bogotá, D.C., así como en los municipios de categoría especial y de primera
categoría, en los cuales se haya dado división territorial en comunas y
corregimientos y las asociaciones de municipios y las provincias cuando estas
últimas sean reglamentadas, 5 delegados;
c) Las Federaciones de Acción Comunal, 10 delegados.

De la interpretación literal de esta disposición legal, se entendería en principio

que la representación es valida cuando asiste el número indicado para cada
organismo de acción comunal. No obstante, una cosa es encontrarse
representado el organismo comunal y otro el quórum regulado legalmente para
la adopción de decisiones, el cual tiene regulación reglamentaria, tal como se
observa en la respuesta a la anterior pregunta.
En una interpretación más armónica de la disposición anotada, en
concordancia con las disposiciones constitucionales y legales que regulan
estos temas de representación, se puede deducir de la misma que, para
efectos de que se establezca tal representación se deberá elegir el número de
delegados anotados en ella, pero, para efectos del quórum para la adopción de
decisiones en el organismo de acción comunal de grado superior, se entenderá
en la forma en que se regulan los quórum deliberatorio y decisorio, legalmente.

Por lo anterior y como se dijo antes, los organismos de acción comunal son de
naturaleza jurídica privada, razón por la cual pueden consagrar libremente en
sus estatutos los términos, formas y maneras en que se han de representar
ante los organismos de grado superior. Es decir que es valida la consagración
estatutaria anotada.

 Autonomía:

El literal b) del artículo 20 de la Ley 743 de 2002, establece el principio de

autonomía de las organizaciones comunales, para participar en la planeación,
decisión, fiscalización y control de la gestión pública y en los asuntos internos
de la organización comunitaria conforme a sus estatutos y reglamentos. Lo
anterior indica que este principio tiene plena vigencia y, solamente están
sometidas al imperio de la Constitución y la Ley.

Sin embargo, es importante anotar que las actuaciones de las organizaciones

comunales están sometidas a la inspección, control y vigilancia de las
autoridades públicas, en los términos de la Ley 743 de 2002 y el Decreto
Reglamentario 2350 de 2003, sin que ello implique el desconocimiento de la
autonomía de ellas.

 Estatutos:

Para efectos de la actualización de los estatutos, estos deben ser revisados por
la Oficina de Inspección, Control y Vigilancia respectiva, con el objeto de que
los mismos estén debidamente actualizados y adecuados a la Constitución
Política y las normas comunales ya citadas, sin que de ello se deduzca
restricción al principio ya anotado.

No existe un modelo de estatutos aprobado por el Ministerio del Interior y de

Justicia, para ser utilizado en todo el territorio nacional, teniendo en cuenta que
la actividad propia de su realización, estudio y aprobación, es de la
organización comunal. De todas maneras se deben tener en cuenta las
orientaciones que emita la Oficina de Inspección a fin de agilizar dicho trámite y
evitar demoras en su aprobación. No es obligatorio seguir un modelo de
estatutos, ya que este simplemente tiene el carácter de guía.

EL gobierno Nacional, mediante Decreto 3090 del 25 de noviembre de 2004,

amplió el término para que las organizaciones comunales procedieran a
adecuar sus estatutos a los postulados de la Ley 743 de 2002 y su Decreto
Reglamentario 2350 de 2003, por seis meses, los cuales se vencen el día 25
de mayo de 2005.

Las Oficinas de Inspección, Control y Vigilancia deben recibir los estatutos que
presenten las organizaciones de acción comunal, Oficinas que los aprobarán,
siempre y cuando los mismos se encuentren acordes con las disposiciones
constitucionales y legales vigentes. Si se encuentran inconsistencias o normas
estatutarias que violen alguno de los preceptos contenidos en las citadas
normas, los estatutos serán devueltos para que se hagan las correcciones y/o
modificaciones a que haya lugar.

La ley 743 de 2002, el Decreto Reglamentario 2350 de 2003 y el Decreto 3930

de 2004, no establecieron sanciones para los organismos comunales que no
presentaran dentro de los plazos en ellas establecidos, las correspondientes
reformas estatutarias, que adecuaran y actualizaran los mismos a las ya
citadas disposiciones legales.

Sin embargo, es función de la Oficina de inspección, control y vigilancia, exigir

a estos organismos que se encuentran dentro del radio de su jurisdicción su
cumplimiento. En el evento en que subsista la negativa a cumplir con esta
obligación legal, se podrá proceder a iniciar actuación administrativa que
permita establecer los motivos de tal incumplimiento y, en caso de ser
procedente, a suspender o cancelar la personería jurídica del respectivo
organismo, por violación de disposiciones legales vigentes.

En el evento en que no se haya procedido a la aprobación de estatutos, el

organismo de acción comunal respectivo, deberá continuar funcionando con la
aplicación de los estatutos anteriores, en lo que sea pertinente y no sea
contrario a lo establecido en la Ley 743 de 2002 y su Decreto Reglamentario
2350 de 2003. En lo que se refiere a compras, estas deberán estar autorizadas
previamente en los estatutos y/o en Asamblea General.

En el evento en que se de una reforma estatutaria, los anteriores estatutos

perderán su vigencia, una vez sean aprobados por la Oficina de Inspección,
Control y Vigilancia. Los estatutos de los organismos de acción comunal se
encuentran sometidos al control de legalidad por parte de las Oficinas de
inspección, control y vigilancia.

Si dicha Oficina considera que una o varias disposiciones violan la ley o la

Constitución, así se lo deberán hacer saber a los interesados para que
procedan a realizar las correcciones del caso. Las actuaciones de los
funcionarios públicos se encuentran reguladas por el Código Contencioso
Administrativo, razón por la cual toda actuación tendiente a responder las
solicitudes de los ciudadanos se deberá regir por los términos establecidos en
esta disposición legal.

En lo que se refiere a las posibles sanciones que se puedan imponer a

funcionarios públicos por omisión en sus funciones, estas deben ser valoradas
por el funcionario que tiene la competencia para adelantar y fallar procesos
disciplinarios y de acuerdo a lo establecido en la Ley 734 de 2002.

 Costas:

En lo que se refiere al cobro de costas en los procesos tramitados por las

Comisiones de Convivencia y Conciliación, es importante anotar que, si bien en
principio, estos pueden ser aprobados en Asamblea General del organismo.
Pero es importante tener en cuenta que la justicia comunal es eminentemente
social y por ello, puede acceder a ella todo ciudadano afiliado y la fijación de
costas podría en un momento determinado ser discriminatoria y dar lugar a
desigualdad en el trato de las personas, aspectos que contrarían disposiciones
constitucionales. Es por lo tanto, un tema que amerita un estudio concienzudo y
juicioso por parte de las organizaciones comunales, para que de él se
desprenda una definición que las beneficie.

Con el fin de emitir concepto en relación con este tema es importante

determinar el contexto del mismo:

El acceso que tiene todo ciudadano a la administración de justicia tiene el

siguiente fundamento constitucional y legal:

El artículo 229 de la Constitución Política, consagra que: “Se garantiza el

derecho de toda persona para acceder a la administración de justicia. La ley
indicará en qué casos podrá hacerlo sin la representación de abogado”.

En igual forma, la ley 270 de 1996, establece:

“Artículo 2º: ACCESO A LA JUSTICIA. El Estado garantiza el acceso de todos

los asociados a la administración de justicia. Será de su cargo el amparo de
pobreza y el servicio de defensoría pública. En cada municipio habrá como
mínimo un defensor público.

“Artículo 6o. GRATUIDAD. La administración de justicia será gratuita y su

funcionamiento estará a cargo del Estado, sin perjuicio de las expensas,
agencias en derecho y costos judiciales”.

De conformidad con el anterior marco constitucional y legal, es principio

general que la administración de justicia es eminentemente gratuita. Quines
administran justicia, indudablemente en primera instancia son los jueces de la
república.
No obstante, adicional a lo anterior aparece el nuevo espacio que es el de la
resolución alternativa de los conflictos, ante el cual la Constitución y la ley han
creado administradores de justicia en este campo, tales como los conciliadores
en equidad y en derecho, los centros de conciliación, los jueces de paz y, en el
ámbito de la acción comunal, la Ley 743 de 2002, permite la composición de
las Comisiones de Convivencia y Conciliación, órgano al cual le compete la
administración de justicia al interior de los organismos de acción comunal.

Todos los anteriores, están sometidos a las reglas generales y principios que
gobiernan la administración de justicia, tales como la gratuidad, celeridad,
eficacia, etc.

Sin embargo, y ante los gastos que ocasionan los procesos, la ley permite el
cobro de los costos en que incurren las partes para que se mueva el aparato
judicial; en este aspecto se prevén legalmente: las costas del proceso, las
agencias en derecho y/o honorarios.

Por definición, las costas son la carga económica que debe afrontar quien no
tenía la razón, motivo por el que obtuvo decisión desfavorable y comprende, a
más de las expensas erogadas por la otra parte, las agencias en derecho, o
sea el pago de los honorarios de abogado que la parte gananciosa efectuó, y a
la que le deben ser reintegradas.

Sobre el tema de las costas, la Corte Constitucional mediante Sentencia C-539

del 28 de julio de 1999, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, señaló:
"(…) las costas pueden ser definidas como aquella erogación económica que
corresponde efectuar a la parte que resulte vencida en un proceso judicial.
Esta carga económica comprende, por una parte, las expensas, es decir, todos
aquellos gastos necesarios para el trámite del juicio distintos del pago de
apoderados (honorarios de peritos, impuestos de timbre. Copias, gastos de
desplazamiento en diligencias realizadas fuera del despacho judicial, etc), y de
otro lado, las agencias en derecho, correspondientes a los gastos efectuados
por concepto de apoderamiento, los cuales-vale la pena precisarlo-se decretan
a favor de la parte y no de su representante judicial. Aunque las agencias en
derecho representan una contraprestación por los gastos en que la parte
incurrió para ejercer la defensa judicial de sus intereses, es el juez quien, de
manera discrecional, fija la condena por este concepto con base en los criterios
establecidos en el artículo 393-3 del Código de Procedimiento Civil (tarifas
establecidas por el Ministerio de Justicia o por el colegio de abogados del
respectivo distrito y naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el
representante judicial o la parte que litigó personalmente). Dicha condena no
corresponde, necesariamente, a los honorarios efectivamente pagados por la
parte vencedora a su apoderado".

Quien asume esta obligación es la parte vencida en el proceso, o a quien se le

resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación o revisión que
haya propuesto. Las costas son impuestas por el juez que conoce del proceso,
y son liquidadas en el tribunal o juzgado de la respectiva instancia o recurso,
inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que las imponga o la de
obedecimiento a lo resuelto por el superior.
Los organismos de acción comunal, son de naturaleza jurídica privada, cívicos,
con personería jurídica y patrimonio propio a los cuales se afilian los residentes
de un lugar, con fines sociales. Sus controversias se resolverán en su fuero
interno, o por los jueces de la República. Excepcionalmente y de acuerdo a
facultades otorgadas por la legislación comunal, las oficinas de inspección,
control y vigilancia, actuarán como instancia, en los casos previstos en dicha
normatividad.

En este orden y con tal carácter, pueden sus afiliados acordar, pactar o aprobar
en Asamblea General de los mismos, el cobro de costas de los procesos que
adelantan las Comisiones de Convivencia y Conciliación, limitándose dicho
cobro a este tipo de gastos, en virtud a que no son procedentes las agencias
en derecho u honorarios, por cuanto que, para acudir a esta administración de
justicia, no se requiere de la contratación de servicios profesionales. Para tales
efectos, dichos cobros deben estar reglamentados y previamente aprobados
por dicho órgano.

Así mismo se deberá tener en cuenta, para efectos del citado cobro, el amparo
de pobreza establecido constitucional y legalmente, especialmente en los
artículos 160 y siguientes del Código de Procedimiento Civil, en virtud a que el
acceso a la administración de justicia, no se le puede negar a quien carezca de
recursos económicos.

 Requisitos para ser dignatario:

Para efectos de determinar los requisitos para ser dignatario del organismo
comunal, es de la autonomía de la organización comunal, establecerlos en sus
estatutos, tal como lo consagra el artículo 18, literal d) de la Ley 743 de 2002.

 Cuociente electoral y sistemas de elección:

Para efectos de la aplicación plena, con las garantías necesarias para todos los
aspirantes, del sistema de cuociente electoral, el cual fue definido en la Ley 743
de 2002, como el sistema que se debía aplicar en la elección de dignatarios de
las organizaciones comunales, es importante tener en cuenta que:

El parágrafo 2 del artículo 18 de la Ley 743 de 2002, establece que para

garantizar el carácter democrático de la estructura interna y el funcionamiento
de los organismos de acción comunal, la postulación a cargos será por el
sistema de planchas o listas y la asignación por cuociente electoral.

En igual forma, el parágrafo 2 del artículo 31 de la ley en cita, consagra que las
funciones y los mecanismos de elección se estipularán en los estatutos. De
todas maneras la asignación de cargos será por cuociente y en por lo menos
cinco (5) bloques separados a saber: directivos, delegados, secretarías
ejecutivas, o comisiones de trabajo, fiscal y conciliadores.
Tal como se desprende de las disposiciones anotadas, la elección de
dignatarios debe realizarse mediante la presentación de planchas o listas y, la
asignación de los cargos, deberá hacerse por cuociente electoral.

Cuociente electoral, es el número entero que resulta de dividir el número total

de votos válidos emitidos entre el número de cargos a proveer. Los votos en
blanco también se contarán como votos válidos para efectos de establecer este
cuociente.

El residuo electoral, por su parte, es el número de votos que sobra luego de

haber asignado las curules por cuociente. Con el residuo electoral se asignan
los cargos que no se alcanzan a proveer con el cuociente electoral,
correspondiendo estos a los mayores residuos.

Para la asignación de los cargos, se tendrá en cuenta que a la plancha

mayoritaria se le asignarán en primera instancia y en orden descendente los
primeros cargos y a la plancha que siga en votación, los cargos que a
continuación de los asignados a la primera, aparezcan en su respectivo orden.
Cuando se trate de listas, se determinará el número de curules que se deben
asignar a cada una de ellas, y posteriormente en reunión de los elegidos, se
repartirán los cargos en la forma que ellos determinen.
Teniendo en cuenta que la ley no estableció de manera clara y precisa la forma
y condiciones para la asignación de los cargos, en casos como los enunciados,
y considerando que el sistema de cuociente electoral se encuentra regulado
legalmente, se puede acudir a lo expuesto en este tema por la jurisprudencia,
que más adelante mencionaremos.
Igualmente es importante tener en cuenta la diferencia que existe entre lo que
se entiende por plancha y lo que se entiende por lista:

Por plancha: Formato que debe contener los siguientes datos: cargo al que
se aspira, nombre, número de registro como afiliado, documento de
identificación, fecha y hora de presentación, firma de aceptación de la
postulación, firma de los afiliados que presentan la plancha y firma de la
persona autorizada para recibirla.

Se advierte que la postulación se hace a un cargo determinado y no a otro,

como por ejemplo, Presidente, Vicepresidente, Secretario, tesorero, etc., los
cuales no tienen la misma jerarquía y funciones. De la misma manera se debe
tener en cuenta que un candidato no podrá aparecer en dos planchas o listas,
con excepción para delegados a la Asociación.

Por Lista: Formato que debe contener: número de orden de postulación,

nombre, documento de identificación, número de registro como afiliado, firma
de aceptación de la postulación. Se debe anotar para qué órgano o bloque
se efectúa la candidatización. Las listas deben contener candidatos a igual
número de cargos a proveer.

Como se puede observar, las listas presentadas para elección de miembros de

órganos o bloques, tienen ese carácter y no otro, en razón a que simplemente
se candidatizan nombres para ser designados en tal calidad y como
componentes del mismo, pero no para un cargo determinado en representación
de la respectiva organización comunal, cargos que son de igual categoría y
funciones y, dentro de la lista no se diferencian, sino en cuanto al orden para
efectos de su asignación. Para la asignación de cargos, en los estatutos deberá
especificarse la forma de llevar a cabo ésta, siempre teniendo en cuenta que
deberá hacerse por vías democráticas y de acuerdo con la mayoría de votos
que establece el artículo 29 de la Ley 743 de 2002.

El artículo 263 de la Constitución política, modificado por el Acto Legislativo No.

1 de 2003, artículo 12, establecía, en relación con el sistema del cuociente
electoral: “Para asegurar la representación proporcional de los partidos, cuando
se vote por dos o más individuos en elección popular o en una corporación
pública se empleará el sistema de cuociente electoral.
“El cuociente será el número que resulte de dividir el total de los votos válidos
por el de puestos por proveer. La adjudicación de puestos a cada lista se hará
en el número de veces que el cuociente quepa en el respectivo número de
votos válidos. Si quedaren puestos por proveer se adjudicarán a los mayores
residuos, en orden descendente”. (Negrilla nuestra).

Así mismo, en sentencia CE-SEC5-EXP1999-N1891, Sección Quinta del

Consejo de Estado, sostiene que: “CUOCIENTE ELECTORAL - Condiciones
para su aplicación Es cierto que el artículo 263 de la Carta consagra el
sistema de cuociente electoral para efectos del cómputo de los votos cuando
se vote por dos o mas individuos en las elecciones populares o en una
corporación pública. Ese sistema tiene como finalidad asegurar la
representación proporcional de los partidos y según, esa norma, es el que
resulta de dividir el total de los votos válidos por el de puestos por proveer,
luego de lo cual “La adjudicación de puestos a cada lista se hará en el
número de veces que el cuociente quepa en el respectivo número de
votos válidos. Si quedaren puestos por proveer, se adjudicará a los
mayores residuos, en orden descendente”. Ese sistema se encontraba
consagrado en el artículo 172 de la anterior Carta Política. De manera que
para aplicar el sistema del cuociente electoral se exigen las siguientes
condiciones: a.- Que se trate de elecciones populares o de elecciones
efectuadas en una corporación pública; b.- Que se vote por dos o más
individuos. Y una vez verificados esos dos elementos, para establecer el
cuociente se exige como presupuesto básico la determinación de los votos
válidos, pues es a partir y con base en estos como se realizan las operaciones
aritméticas que conducen a él - dividiendo el total de votos válidos por el de
puestos por proveer “. (Negrilla nuestra).

Tal como se puede deducir de la jurisprudencia reseñada, la asignación de

cargos se hará en orden descendente por cada lista, de acuerdo al número de
cargos que resulten de aplicar el cuociente electoral, aspecto que, según se
infiere de lo señalado en la documentación aportada para efectos de la
inscripción, no se tuvo en cuenta en el momento de la asignación de cargos,
una vez realizada la elección de dignatarios de esa organización.

En igual forma, en el Acta se deja constancia de asignación de cargos, a

plancha diferente de la que tiene derecho por cuociente o por residuo,
alegando la falta de firmas de los candidatos, pero que en la documentación
aportada no aparecen las listas o planchas originales presentadas para la
elección, impidiendo ello la inscripción de varios Secretarios Ejecutivos.

 Tiempo para presentar papelería de elecciones:

Si bien es cierto que las disposiciones legales vigentes, no establecen un

término perentorio para la presentación de la documentación sobre la
renovación de dignatarios, se entiende que esta actividad debe realizarse en el
menor tiempo posible.

 Elección del coordinador de comité:

De conformidad con lo establecido en el artículo 41 de la Ley 743 de 2002, la

Asamblea General debe elegir a las personas que harán parte de las
respectivas comisiones de trabajo, para que luego en reunión de estas
comisiones, se elija el respectivo Coordinador.

 Obligatoriedad de las consultas

En los términos del artículo 25 del Código Contencioso Administrativo, se

resuelve su consulta, la cual no compromete al Ministerio del Interior y de
Justicia, ni es de obligatorio cumplimiento.

 Impugnación de asambleas:

En lo que se refiere a la asamblea general realizada sin los quórum

reglamentarios, es preciso anotar que para determinar su validez, existe un
procedimiento establecido en el artículo 22 del Decreto 2350 de 2003, que
establece que:

“Instancias. El proceso de impugnación se desarrollará en dos instancias. La

primera será adelantada por el organismo comunal de grado inmediatamente
superior, de acuerdo con lo establecido en sus estatutos, y la segunda, en
caso de apelación, será de conocimiento de la entidad encargada de la
inspección, control y vigilancia del organismo comunal que desarrolló la
primera instancia.

Parágrafo 1º. El fallo de primera instancia debe ser expedido en un término no

mayor de cuatro (4) meses, contados a partir del momento en que se avoque el
conocimiento por parte del organismo de grado superior.

Parágrafo 2º. Si la impugnación se presenta contra la elección de dignatarios

de la Confederación Nacional de Acción Comunal o una decisión de sus
órganos de dirección, administración y vigilancia, el proceso se desarrollará
ante el Ministerio del Interior y de Justicia, como entidad encargada de ejercer
la inspección, vigilancia y control de dicho organismo comunal.
Parágrafo 3º. Si la impugnación se presenta contra la elección de dignatarios o
una decisión de un órgano de dirección, administración o vigilancia de un
organismo de primer, segundo o tercer grado que carezca de organismo
comunal de grado inmediatamente superior, el proceso se desarrollará en
primera instancia por la entidad encargada de ejercer la inspección, control y
vigilancia, respectiva, y en caso de apelación se aplicará lo dispuesto en el
artículo 67 de la Ley 743 de 2002”. (Negrilla fuera de texto).

Tal como lo establece esta disposición, la primera instancia deberá ser

adelantada por el organismo comunal de grado superior y solamente, de
manera excepcional, asumirá la Oficina de Inspección, Control y Vigilancia,
cuando no exista este organismo, entendiéndose que no exista órgano
competente, o el mismo se encuentre inactivo, lo cual deberá ser plenamente
comprobado, para que se asuma esta competencia

 Afiliados:

Las disposiciones legales consagradas en la Ley 743 de 2002 y su Decreto

reglamentario 2350 de 2003, no son de aplicación retroactiva y, por lo tanto, en
lo que se refiere a los ciudadanos que ya se encontraban inscritos en el libro,
no le son aplicables sus disposiciones, en virtud a que ellos ya tiene el derecho
de pertenecer a la organización comunal, situación que se mantendrá hasta
tanto no cambien sus circunstancias personales que les impidan continuar
siendo miembros de la misma.

Todos los afiliados a una organización comunal de primer grado (tanto

fundadores como quienes se inscriben posteriormente), deben cumplir los
postulados establecidos en la legislación comunal y, por ende, cada uno de
ellos debe estar afiliado a la Junta de Acción Comunal del respectivo territorio
donde este resida o sea propietario de un establecimiento de comercio. Si
reside en la jurisdicción de otro organismo, deberá afiliarse a este último,
perdiendo el derecho que tenía en el anterior.

Para efectos de determinar la propiedad de un establecimiento de comercio, se

debe acudir a la correspondiente dependencia oficial del municipio, en la que
se ejerza el control sobre estos, para efectos del pago de impuestos y demás
tarifas, tasas o contribuciones a que están obligados por ley.

Los familiares de un propietario de un establecimiento de comercio (esposa,

hijos, etc.), no tienen derecho a afiliarse al organismo comunal al cual
pertenece el propietario del establecimiento, en virtud a que ellos deben
afiliarse en la organización comunal que existe en el territorio en el cual se
encuentra ubicada su residencia.

 Libros de contabilidad:
Para efectos de dar claridad en lo que se refiere a la obligatoriedad de llevar
libros de contabilidad, por parte de los organismos de acción comunal,
debemos tener en cuenta:

El artículo 27 del Decreto 2350 de 2003 establece que los libros a que hace
referencia el artículo 57 de la Ley 743 de 2002 deben ser registrados por las
organizaciones comunales en las respectivas entidades de inspección, control
y vigilancia y que las organizaciones de acción comunal en materia contable
deberán aplicar los principios o normas de contabilidad generalmente
aceptadas en Colombia y, en lo que corresponda a su naturaleza, las
disposiciones del Decreto 2649 de 1993 y demás normas que lo modifiquen o
adicionen.

El artículo 56 de la Ley 743 de 2002, establece:

ARTICULO 56. Presupuesto. Todas las organizaciones comunales deben

llevar contabilidad, igualmente elaborar presupuesto de ingresos y de gastos e
inversiones para un período anual, el cual debe ser aprobado por la asamblea
general y del que formará parte el presupuesto de las empresas de economía
social que les pertenezcan. Sin embargo, la ordenación del gasto y la
responsabilidad del sistema de contabilidad presupuestal recae sobre los
representantes legales de estas empresas.

El Consejo Técnico de la Contaduría Pública, en su concepto del 8 de febrero

de 2005, manifiesta que: “…resulta imperioso aplicar en las entidades objeto de
estudio la normatividad contenida en el Decreto 2649 de 1993 y por ende, en
materia de libros de contabilidad, se deben llevar y registrar los mismos que se
exigen a entidades comerciales. No obstante lo cual, con base en lo
establecido por el artículo 57 de la Ley 743 de 2002, deberán llevarse además,
otros especiales…”, concepto que comparte esta Oficina.

Teniendo en cuenta lo anterior, se deben llevar los libros a que hace referencia
el anunciado concepto y, además, los libros que ordena el citado artículo 57 y
cuales son, el de tesorería, de inventarios, de actas y de registro de afiliados.

 Funciones de la Comisión de Convivencia y Conciliación:

Para efectos de hacer claridad en lo relacionado con las funciones de las

Comisiones de Convivencia y Conciliación de los organismos de acción
comunal de primero y segundo grado, debemos tener en cuenta lo establecido
en la ley 743 de 2002. El artículo 46 de la ley citada, establece: Funciones de
la Comisión de Convivencia y Conciliación. Corresponde a la Comisión de
Convivencia y Conciliación:

- Construir y preservar la armonía en las relaciones interpersonales y

colectivas dentro de la comunidad a partir del reconocimiento y respeto de la
diversidad, para lograr el ambiente necesario que facilite su normal desarrollo.

- Surtir la vía conciliatoria de todos los conflictos organizativos que surjan en el

ámbito del correspondiente organismo de acción comunal.
- Abocar, mediante procedimiento de conciliación en equidad los conflictos
comunitarios que sean susceptibles de transacción, desistimiento, querella y
conciliación.

Esta norma determina las funciones que deben cumplir estas Comisiones en
sus respectivos grados, es decir, en la respectiva Junta, Asociación, Federación
o Confederación, la cual es eminentemente conciliatoria.

En los casos en que no sea posible la conciliación, o los hechos en los cuales
incurren dignatarios del organismo comunal no sean conciliables, se deberá
tener en cuenta lo establecido en el artículo 47 ibidem que a la letra dice:
“Corresponde al organismo comunal de grado inmediatamente superior o en su
defecto a la entidad que ejerce la inspección, vigilancia y control:
Conocer de las demandas de impugnación contra la elección de dignatarios de
los organismos comunales o contra las demás decisiones de sus órganos.
Una vez se haya agotado la vía conciliatoria en el nivel comunal
correspondiente, conocer en primera instancia sobre los conflictos
organizativos que se presenten en las organizaciones de grado inferior.
PARAGRAFO. Las entidades señaladas en el presente artículo asumirán las
funciones una vez agotadas las instancias comunales”.

 Proceso disciplinario:

Es decir que, en el evento en que sea necesario iniciar un proceso disciplinario

contra un dignatario de una Junta de Acción Comunal, se deberá recurrir a la
respectiva Asociación Comunal de Juntas, para su trámite y decisión, para lo
cual se deberán cumplir los términos establecidos en el parágrafo 2 del artículo
47 trascrito que consagra que: “Durante la primera instancia se tendrán quince
(15) días como plazo máximo para abocar el conocimiento y cuarenta y cinco
(45) días máximo para resolver. Vencidos los términos, abocará el
conocimiento el organismo de acción comunal de grado jerárquico superior
para el cual regirán los mismos términos. En su defecto, agotada la instancia
de acción comunal, asumirá el conocimiento la entidad del gobierno que ejerza
el control y vigilancia de conformidad con los términos del Código Contencioso
Administrativo”.

Como se puede advertir, las investigaciones que tengan como fin la imposición
de una sanción, serán adelantadas por la Comisión de Convivencia y
Conciliación del organismo comunal de grado inmediatamente superior y la
segunda instancia, corresponderá a su vez, al organismo comunal de grado
superior, al que falló la primera instancia.

Si bien es cierto el Decreto Reglamentario 2350 de 2003, en su artículo 25,

hace referencia a la facultad para conocer en segunda instancia, de las
decisiones adoptadas por los órganos de dirección, administración y vigilancia
de los organismos comunales, debe interpretarse en consonancia con lo
establecido en el parágrafo del citado artículo 47 de la ley 743 de 2002, que
determina que las Oficinas de Inspección, Control y Vigilancia, asumirán el
conocimiento una vez agotadas las instancias comunales.
De conformidad con lo anterior, es preciso manifestarle que en las localidades,
comunas o corregimientos en los que no exista Asociación, las investigaciones
disciplinarias las deberá asumir la respectiva Federación Comunal, en primera
instancia y, la segunda se surtirá ante la Confederación Comunal Nacional. Si
la Federación no asume la investigación dentro de los términos ya anotados,
asumirá la Oficina de Inspección, control y vigilancia, en primera instancia y la
segunda, se surtirá ante la Gobernación del Departamento.

La Oficina de inspección, control y vigilancia, tiene funciones conciliadoras,

declarativas y disciplinarias, dentro del contexto legal ya anotado, haciéndose
necesario dejar en claro, que de todas maneras prevalece la autonomía de los
organismos de acción comunal para solucionar sus conflictos y, solamente en
casos excepcionales, deberá intervenir esta Oficina.

La Federación Comunal puede iniciar los procesos disciplinarios contra

afiliados y/o dignatarios de las Asociaciones Comunales, estén o no afiliadas a
la Federación, teniendo en cuenta que dicha Federación ejerce funciones en
todo el territorio del Departamento.

 Competencia en procesos disciplinarios de la entidad de control

inspección y vigilancia:

Si bien es cierto el Decreto Reglamentario 2350 de 2003, en su artículo 25,

hace referencia a la facultad para conocer en segunda instancia, de las
decisiones adoptadas por los órganos de dirección, administración y vigilancia
de los organismos comunales, debe interpretarse en consonancia con lo
establecido en el parágrafo del citado artículo 47 de la ley 743 de 2002, que
determina que las Oficinas de Inspección, Control y Vigilancia, asumirán el
conocimiento una vez agotadas las instancias comunales.

 Depuración del libro de afiliados:

La Comisión de Convivencia y Conciliación de las Juntas de Acción Comunal,

pueden depurar el libro de afiliados, previo informe del Secretario de las
mismas en el que informe sobre las razones por las cuales se debe desafiliar a
un determinado número de ciudadanos. Tales razones pueden ser, la muerte,
retiro voluntario, cambio de residencia, etc. Lo anterior, teniendo en cuenta que
la legislación comunal vigente no establece un procedimiento para este tema
en particular, por lo que ante este vacío legal, se debe cumplir con lo previsto
en los estatutos de cada organización.

Sin embargo y en lo que se refiere a la ausencia a las Asambleas Generales,

de conformidad con lo establecido en los estatutos, se debe adelantar un
proceso en el cual se respeten los derechos constitucionales y legales de los
interesados, tales como el debido proceso y el derecho de defensa, teniendo
en cuenta que la desafiliación o suspensión, implica una sanción, por lo que
dicha actividad debe ser desarrollada por el organismo comunal de grado
inmediatamente superior. Es decir, en el este último evento, el proceso deberá
ser adelantado por la Asociación Comunal de Juntas de la respectiva
jurisdicción.

Tal como lo se deduce, la Comisión de Convivencia y Conciliación no puede

desafiliar a los ciudadanos que no hayan asistido a las Asambleas Generales,
teniendo en cuenta que, de acuerdo con el artículo 46 de la Ley 743 de 2002,
únicamente pueden desarrollar la función conciliadora.

La desafiliación de un ciudadano, de un organismo de acción comunal se

puede realizar acudiendo a uno de estos procedimientos: en primer lugar,
mediante la depuración del libro de afiliados y, en segundo lugar, mediante un
proceso disciplinario, adelantado con fundamento en las disposiciones legales
ya citadas.
El procedimiento para depurar el libro de afiliados, consiste en que el
Secretario de la Junta de Acción Comunal informa a la Comisión de
Convivencia y Conciliación de la misma, que una o varias personas se
encuentran en las siguientes situaciones: ya no reside dentro del territorio de la
Junta, por fallecimiento, o que ya no cumple con los requisitos exigidos en el
artículo 5º del Decreto 2350 de 2003. Una vez informada la Comisión, está
deberá verificar sumariamente dicha situación y, mediante fallo, procederá a
declarar la desafiliación de los ciudadanos en los cuales se ha advertido tales
circunstancias.

Los socios fundadores conservan sus derechos mientras residan dentro del
territorio del organismo de acción comunal, los cuales pierden al cambiar de
residencia, teniendo en cuenta que, si quiere pertenecer a uno de estos
organismos, deberá afiliarse al que corresponda a su nuevo lugar de
residencia. Los propietarios de predios que no ejerzan ninguna actividad
comercial, pueden inscribirse siempre y cuando residan dentro del territorio de
la Junta de Acción Comunal.

 Coexistencia de la JAC con un consejo de administración:

El literal a) del artículo 12 de la Ley 743 de 2002 establece que en las capitales
de departamento y en la Ciudad de Bogotá, D.C., se podrá constituir una junta
por cada barrio, conjunto residencial, sector o etapa del mismo, según la
división establecida por la correspondiente autoridad municipal, para lo cual se
deberá tener en cuenta la división determinada por la correspondiente
autoridad municipal

Teniendo en cuenta lo anterior y advirtiendo que la naturaleza jurídica, objetivos

y funciones de las juntas administradoras que se conforman en estos conjuntos
residenciales y que su regulación está consagrada en disposiciones legales
diferentes a las que regulan la actividad de los organismos de acción comunal,
no existe impedimento legal o argumento jurídico alguno que impida la
conformación de una Junta de Acción Comunal en un conjunto residencial en el
cual exista Junta Administradora.
Ahora bien, es la comunidad residente en dicho sector, la que debe determinar
la conveniencia de la coexistencia de las dos formas de organización,
atendiendo razones económicas, de liderazgo, etc.

 Segregación de territorio

De conformidad con el literal a) del artículo 12 de la Ley 743 de 2002, en las

capitales de departamento y en la Ciudad de Santafé de Bogotá, D.C., se podrá
constituir una junta por cada barrio, conjunto residencial, sector o etapa del
mismo, según la división establecida por la correspondiente autoridad
municipal. Es decir, es una norma de carácter general, que permite la
constitución de organismos de acción comunal de acuerdo con la división
territorial autorizada por la autoridad competente.

Sin embargo, cuando en un territorio delimitado ya existe organismo de acción

comunal de primer grado y se presenta la situación de una posible
segregación, en virtud a solicitud de un sector de habitantes del mismo, le
corresponde a la respectiva Oficina de Inspección, control y vigilancia autorizar
la constitución de una nueva Junta de Acción Comunal en ese mismo territorio,
siempre y cuando se den las siguientes condiciones, de conformidad con lo
establecido en el artículo 2º del Decreto 2350 de 2003:

a) Que la nueva Junta cuente con el número mínimo de afiliados requeridos

para la constitución del organismo comunal, sin que ello afecte la existencia de
la Junta previamente constituida, y

b) Que la extensión del territorio dificulte la gestión del organismo comunal ya

existente; que las necesidades de la comunidad que constituya la nueva Junta
de Acción Comunal sean diferentes de las del resto del territorio, o que exista
una barrera de tipo físico que dificulte la interacción comunitaria. Con el fin de
verificar las anteriores condiciones, la entidad de inspección, control y vigilancia
citará y escuchará al representante legal de la Junta de Acción Comunal
existente. Si transcurridos diez (10) hábiles, contados a partir de la citación, el
representante legal no la atendiere, se entenderá que está de acuerdo con la
conformación de la nueva Junta. El concepto del representante legal de la
Junta existente no será de obligatoria observancia, se tendrá como un
elemento de juicio por parte de la entidad de inspección, control y vigilancia
para tomar la decisión respectiva.

Los anteriores requisitos tienen su justificación, en el hecho de que el

organismo de acción comunal existente es el propietario de bienes y
usufructuario de los mismos en todo el territorio, por lo que se debe estudiar la
conveniencia o no de la segregación, de tal manera que no resulte afectado por
ella y, se haga claridad en cuanto al uso y disfrute de los mismos, teniendo en
cuenta también las necesidades de la comunidad.

De acuerdo con lo anterior, para efectos de la segregación de territorios, no se

puede exigir como requisito la no existencia de un organismo de acción
comunal, en razón a que precisamente la segregación parte del presupuesto de
esa existencia, de la cual una parte de la comunidad que, cumpliendo los
requisitos legales, aspira a organizarse en forma independiente.

De todas maneras es importante anotar que se debe observar la conveniencia

para las necesidades de la comunidad, si tenemos en cuenta que el objetivo
principal de esta clase de organismos es la búsqueda de la satisfacción de sus
necesidades básicas por parte del Gobierno, sea este Nacional, departamental
o Municipal. Para dichos efectos, se deberá expedir concepto técnico por parte
de la respectiva Oficina de Inspección Control y Vigilancia.

Ahora bien, la existencia de un organismo de acción comunal en un territorio

determinado no impide que, a solicitud de los interesados, se pueda segregar
el territorio y autorizar la constitución de un nuevo organismo, siempre y
cuando se cumplan las condiciones ya descritas.

 Naturaleza jurídica de los organismos de acción comunal:

Es del caso señalar que los organismos de acción comunal, son de naturaleza
jurídica privada, cívicos, con personería jurídica y patrimonio propio a los
cuales se afilian los residentes de un lugar, con fines sociales. Sus
controversias se resolverán en su fuero interno, o por los jueces de la
República. En este carácter de organizaciones de naturaleza privada, deben
ceñirse, en materia de contratación, a las normas que regulan este tema, tales
como la Constitución Política, Ley 80 de 1993 y sus decretos reglamentarios.

 Organizaciones comunales de segundo nivel.

De conformidad con lo establecido en el artículo 21, numeral 3º de la Ley 743

de 2002, son miembros de la Asociación de Juntas de Acción Comunal, las
Juntas de Acción Comunal fundadoras y las que se afilien posteriormente.

Tal como se desprende de la disposición citada, como miembros fundadores

de una Asociación Comunal de Juntas, se entiende a las organizaciones
comunales de primer grado con personería jurídica, las cuales actúan por
medio de delegados debidamente elegidos para tal fin.

Las personas naturales que en un momento determinado actúan en dicha

representación, no se consideran afiliadas a la Asociación Comunal, por
carecer de tal carácter y por ende, los derechos que puedan tener en dicho
ejercicio, son temporales y durarán mientras la organización a la cual
representan así lo decida.

Teniendo en cuenta lo anterior, los estatutos de la organización comunal de

segundo grado, no pueden contemplar este tipo de afiliaciones, es decir de
personas naturales, pues así no lo indica la Ley y, menos aún con carácter
vitalicio.

El artículo 29, literal b) de la ley 743 de 2002, establece que:

“QUÓRUM DECISORIO: Los órganos de dirección, administración, ejecución,
control y vigilancia, cuando tengan más de dos (2) miembros, se instalarán
válidamente con la presencia de por lo menos la mitad más uno de los mismos.
Si a la hora señalada no hay quórum decisorio, el órgano podrá reunirse una
hora más tarde y el quórum se conformará con la presencia de por lo menos el
treinta por ciento (30%) de sus miembros salvo los casos de excepción
previstos en los estatutos”.

Es importante anotar que son miembros de las Asociaciones, las Juntas de

Acción Comunal, razón por la cual, para establecer el quórum deliberatorio, se
tendrá en cuenta que deberán estar presentes a través de sus representantes,
estos organismos en los porcentajes que consagra la norma citada.

Para efectos del quórum decisorio, y en virtud a que a la Asamblea General

asisten los delegados elegidos por las Juntas de Acción Comunal para que las
representen, este deberá determinarse, teniendo en cuenta el número de
delegados asistentes.

Como se deduce, el literal del artículo citado debe ser aplicado para establecer
los quórum deliberatorio y decisorio, teniendo en cuenta que el deliberatorio se
determina con el número de Juntas de Acción Comunal que asistan y, el
decisorio, con el número de delegados asistentes a la reunión.

CIRCULAR N° 001 DE 2005

CRITERIOS PARA LA INTERPRETACIÓN Y APLICACIÓN DE LA LEY 743

DE 2002 Y DE OTRAS DISPOSICIONES DE ACCIÓN COMUNAL

De conformidad con lo dispuesto en el numeral 7 del artículo 25 del Decreto

2350 de 2003, según el cual es función de las Entidades de Inspección, Control
y Vigilancia y brindar asesoría jurídica a los organismos comunales y a sus
afiliados o afiliadas, la Oficina Asesora de Jurídica del Ministerio del Interior y
de Justicia y el Departamento Administrativo de Acción Comunal Distrital,
procedieron al análisis de la Ley 743 de 2002 y de otras disposiciones que
rigen la acción comunal en Colombia, en relación con situaciones frecuentes,
teniendo en cuenta que el Ministerio del Interior y de Justicia, en cumplimiento
de su función de impartir orientaciones de carácter general en materia de
acción comunal, considera importante establecer, en la medida de lo posible,
unidad de criterio en materia de interpretación y aplicación de la Legislación
Comunal con las Oficinas de Inspección, Control y Vigilancia del orden
departamental, distrital y municipal, por lo que es de significación, tanto para
las mismas Oficinas como para los organismos de acción comunal, atender los
planteamientos de orden jurídico que a continuación se exponen, con el ánimo
de solucionar de la manera más eficaz los conflictos que se presentan al
interior de estos organismos:
1. Vigencia de la legislación comunal anterior a la Ley 743 de 2002 y a su
Decreto Reglamentario 2350 de 2003.

La legislación comunal anterior (Decreto 1930 de 1.979, Decreto 300 de 1.987,

Resolución 2070 de 1.987, Resolución 110 de 1.996, Resolución 652 de 1.998,
entre otras disposiciones) se encuentra vigente en todo lo que no sea contraria
a lo ordenado en la Ley 743 de 2002 y en su Decreto Reglamentario 2350 de
2003, toda vez que no se derogó expresamente, y siempre y cuando se adecue
a la Constitución Política de Colombia y al desarrollo jurisprudencial de la
Corte Constitucional sobre la materia.

En virtud de lo anterior, el artículo 41 del Decreto 1930 de 1.979, que dispone la

facultad de las entidades de inspección, vigilancia y control para imponer
sanciones a los organismos de acción comunal por violaciones legales y
estatutarias, previo debido proceso, tiene plena vigencia. No obstante, vale
precisar que para aplicar las sanciones contempladas en los literales a. y b.
(suspensión o cancelación de la personería jurídica y congelación de fondos) la
investigación se puede surtir en forma directa, esto es, sin que sea menester,
agotar instancia comunal alguna, por cuanto se procede contra la persona
jurídica. Respecto de los literales c y d (suspensión temporal o cancelación de
las inscripciones de los dignatarios y suspensión o cancelación de la afiliación)
no procede investigación en forma directa, pues cuando se advierten
irregularidades en la actuación de los afiliados a la JAC, se debe remitir el caso
a la instancia comunal competente, en virtud del principio de autonomía de las
organizaciones comunales y como quiera que las actuaciones disciplinarias
contra las personas naturales que hacen parte de los organismos comunales
por parte del Estado son subsidiarias, conforme al artículo 46 de la Ley 743 de
2002, a excepción de lo consagrada en el artículo 32, parágrafo 1, de la
referida ley, en el sentido de que la entidad que ejerce la función de inspección,
control y vigilancia, puede sancionar directamente a los dignatarios o afiliados
de una organización comunal cuando incurran en la conducta descrita en el
mencionado parágrafo.

2. La inspección, control y vigilancia sobre el manejo del patrimonio de

los organismos de acción comunal, conforme al artículo 50 de la Ley 743
de 2002.

En aplicación de este artículo, la entidad estatal que ejerce inspección, control

y vigilancia sobre los organismos comunales puede aplicar una medida cautelar
con el fin de proteger los bienes de la organización o los que estén bajo su
administración, previa la realización de una inspección, cual es la suspensión
provisional de la inscripción de los dignatarios para que no puedan actuar como
tales. Además, la entidad, si lo encuentra procedente, puede actuar
directamente contra la persona jurídica, disponiendo la apertura del proceso
disciplinario correspondiente. Sin embargo, no podrá iniciar actuación
disciplinaria de manera directa contra los dignatarios o afiliados, pues la Ley
ordena que se debe surtir la instancia comunal. Por lo tanto, aun cuando en el
ejercicio de la facultad de inspección se evidencien irregularidades, se deberá
solicitar a la instancia comunal competente que inicie el proceso de
investigación contra las personas naturales implicadas.
Asimismo, si del resultado de los ejercicios de control se derivan otras acciones
en lo penal o administrativo, deberá el funcionario poner en conocimiento de
dichas irregularidades a la autoridad competente.

3. Los términos de quince y cuarenta y cinco días hábiles con que

cuentan las Comisiones de Convivencia y Conciliación para avocar y
decidir los asuntos disciplinarios de su competencia.

Los términos del parágrafo dos del artículo 46 de la Ley 743 de 2002, están
definidos así: a-) Quince días para avocar y b-) Cuarenta y cinco días para
resolver. En consecuencia, si dentro de los quince días hábiles iniciales no se
produce la decisión con la que se avoca conocimiento, el caso se debe remitir
al organismo comunal de grado superior, el cual contará con los mismos
términos para avocar y decidir. Ante el vencimiento del término para avocar, la
entidad de inspección, control y vigilancia deberá oficiar a la instancia que no
conoció, informando que por no avocar conocimiento se dio trámite a la
instancia superior, que perdió competencia para conocer del asunto y que se
solicitó investigación contra los conciliadores que no actuaron. Similar situación
se presentará cuando a pesar de avocar conocimiento dentro de los quince
días hábiles, el caso no se decidió en el término de cuarenta y cinco días.

Cabe anotar, que si bien el Departamento Administrativo de Acción Comunal

Distrital no ejerce inspección, vigilancia y control sobre la Federación de Acción
Comunal de Bogotá, una vez vencidos los términos, se solicitará a la Comisión
de Convivencia y Conciliación de dicha organización comunal la remisión del
expediente y, en caso de incumplimiento, se informará al Ministerio del Interior
y de Justicia sobre tal situación para que la instancia competente inicie
investigación contra los conciliadores por incumplimiento de funciones.

4. Asuntos conciliables en la acción comunal.

Los conciliadores de los organismos comunales que no estén facultados para

conocer de los conflictos comunitarios de que trata el literal c. del artículo 46 de
la Ley 743 de 2002 conforme a las leyes 23 de 1.991 y 446 de 1.998, sólo
podrán conciliar los conflictos organizativos. En consecuencia, la conciliación
procede al interior de la respectiva organización cuando:

a.) Existen partes en conflicto, las cuales hacen parte de la organización

comunal.

b.) El conflicto versa sobre asuntos de la organización.

Así las cosas, en la eventualidad de que el Departamento Administrativo de

Acción Comunal Distrital tenga conocimiento de un asunto de una Junta de
Acción Comunal en el que no hay partes, pero se está incurriendo en violación
del régimen comunal, el caso debe remitirse a la Asociación de Juntas de
Acción Comunal para que la Comisión de Convivencia y Conciliación surta la
correspondiente actuación disciplinaria. No obstante, si al llegar una queja en la
que puede resultar complejo establecer si el asunto es conciliable o no, lo
procedente es remitirla a la Comisión de Convivencia y Conciliación de la JAC
correspondiente para que sea la misma la que determine si es competente o
no. Vale precisar, que cuando el DAACD realiza una inspección o auditoría y
encuentra la violación de normas sin que existan partes en conflicto, el informe
se remitirá a la Comisión de Convivencia y Conciliación de la Asociación para
que surta proceso disciplinario.

Para garantizar que con la conciliación no se vulnere el régimen comunal, se

deben tener en cuenta las siguientes pautas:

a. Las partes no pueden disponer de derechos que no tienen. Por ejemplo,

un tesorero no puede acordar la condonación de una deuda con un
expresidente.

b. El presidente, como representante legal del organismo comunal, puede

conciliar a nombre del mismo, siempre y cuando esté facultado para ello. Por
ejemplo, podría condonar una deuda si la asamblea o los estatutos le otorgan
facultades específicas para ello.

5. Número de conciliadores requeridos para que las decisiones de la

Comisión de Convivencia y Conciliación sean válidas y produzcan efectos
jurídicos.

En los procesos declarativo, disciplinario y de impugnación, la Comisión de

Convivencia y Conciliación siempre debe tomar decisiones con la mitad más
uno de sus integrantes. En la vía conciliatoria puede actuar un solo conciliador,
por cuanto él o los conciliadores sólo actúan como mediadores sin entrar a
tomar decisiones.

De acuerdo con lo expresado por la jurisprudencia, en Sentencia de agosto 31

de 1988, Sala de lo Contencioso Administrativo, Consejo de Estado,
Magistrado Ponente: Miguel González Rodríguez, se considera lo siguiente:

“Como se advierte, se parte siempre de que el número de votantes es par y no

tuvo en mente de que pudiera ser impar. Por esto la Sala considera que en la
hipótesis debe tomarse la noción de mayoría absoluta, mediante la
aproximación por defecto del número que resulte de dividir por dos el número
de votantes, más la unidad, lo cual determina el número a favor de la decisión
mayoritaria y así, habrá decisión válida cuando siendo 3 el total de votos, haya
dos por la afirmativa y uno por la negativa, cuando siendo 5 haya tres por la
afirmativa y dos por la negativa, etc., etc. O dicho en otros términos, el cambio
de la expresión “mayoría absoluta” por mitad más uno no tuvo por finalidad el
cambio del concepto tradicional de la mayoría absoluta, sino pretender mayor
claridad, en la práctica, con poca fortuna. Esta concepción jurisprudencial, para
esta sección, es la más acertada y la más lógica, como lo sostiene el señor
Fiscal colaborador, y la que se conforma a la intención que el legislador
colombiano expresara en alguna oportunidad. En efecto, las confusiones que
pudiera llevar el término ABSOLUTA, que excluye toda relación e implica
unanimidad, condujo a que el artículo 49 de la Ley 85 de 1916 (promulgada en
el Diario Oficial No. 15.997 del 19 de enero de 1917) hiciera la siguiente
interpretación en su inciso segundo: “Entiéndese por mayoría absoluta todo
número de votos superior a la mitad del total de votos emitidos; y cuando este
fuere impar, la mitad se computará prescindiendo de un voto”.

En igual medida, y como ejemplo en el caso de los Concejos que pueden tener
7, 9, 11, 13, 15, 17, 19 o 21 miembros, el mínimo de concejales que deben
asistir para poder decidir (mayoría), conforme a la jurisprudencia del Consejo
de Estado anotada y dado el número impar de sus componentes, este quórum
se determinará prescindiendo de una unidad:

Número de asistentes: 15 – 1 = 14 / 2 = 7 + 1 = 8, quórum decisorio mínimo.

Entonces, tal como se ha definido en lo anteriormente expuesto, la mitad en

caso de números impares, se debe considerar como el número de votos
superior a la mitad del total emitido, restándole uno, es cierto, pero que para
efectos de establecer la mayoría para decidir, se le agregará uno, a dicho
resultado.”

6. En las asambleas de afiliados de las Juntas de Acción Comunal es

improcedente el otorgamiento de poderes para que personas distintas al
miembro de la organización participen a nombre de éste.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 37 de la Ley 743 de 2002, la

asamblea general de los organismos comunales está integrada por los afiliados
o delegados, cada uno con voz y voto. En consecuencia, cuando los estatutos
de una Junta de Acción Comunal disponen que la organización opera con
Asamblea de Afiliados, resulta improcedente que uno o más afiliados otorguen
poder para que otros participen por ellos en la asamblea.

7. Competencia subsidiaria del Departamento Administrativo de Acción

Comunal Distrital en cuanto al recurso de apelación dentro de los
procesos disciplinarios surtidos en primera instancia por la Comisión de
Convivencia y Conciliación de una Asociación de Juntas.

En consideración a que la organización comunal de tercer grado podría no

tener definido el término para resolver el recurso de apelación interpuesto
contra las decisiones disciplinarias adoptadas en primera instancia por la
Comisión de Convivencia y Conciliación de las diferentes Asociaciones, o que a
pesar de estar definido, el recurso no es resuelto, es procedente que una vez
transcurrido el término fijado en los estatutos o dos meses (si se careciere del
término estatutario) sin que la Comisión de Convivencia y Conciliación de la
Federación de Juntas de Acción Comunal de Bogotá haya resuelto la
apelación, el Departamento Administrativo de Acción Comunal Distrital asuma
la competencia y entre a resolver el recurso, previa comunicación o advertencia
a dicha Comisión respecto de que perdió competencia. Esto competencia
opera, siempre y cuando la primera instancia haya concedido la apelación.

Cabe anotar que el recurso de reposición siempre debe ser resuelto por la
instancia comunal que profirió la decisión. En caso de no hacerlo, se deberá
solicitar la investigación correspondiente contra los miembros de la comisión
por incumplimiento de funciones.

8. El vencimiento del término de cuatro meses contemplado en el artículo

22 del Decreto 2350 de 2003 no faculta al Departamento Administrativo de
Acción Comunal Distrital para asumir el conocimiento de las demandas
de impugnación.

Si bien el artículo 22 del Decreto 2350 de 2003 contempla que el organismo

comunal de grado superior debe proferir el fallo de primera instancia en un
término no mayor de cuatro (4) meses, ello no significa que el Departamento
Administrativo de Acción Comunal Distrital asume la competencia para resolver
la demanda de impugnación ante la eventualidad de no haberse proferido el
fallo correspondiente en el referido término, pues conforme al parágrafo tercero
de la norma en reseña, el DAACD sólo asume el conocimiento de la demanda
de impugnación en primera instancia cuando se carezca de organismo comunal
de grado superior, esto es cuando no exista la Asociación de Juntas de la
Localidad, o cuando a pesar de existir, no se cuente con Comisión de
Convivencia y Conciliación o no haya sido posible elegir a los conciliadores que
la integran.

Cabe anotar que vencido el término de los cuatro meses, la Comisión de

Convivencia y Conciliación de la respectiva Asociación no pierde la
competencia para resolver sobre la demanda de impugnación, pero los
conciliadores estarán en causal de sanción, por lo cual se deberá solicitar a la
Comisión de Convivencia y Conciliación de la Federación surtir la investigación
correspondiente contra los conciliadores de la Asociación por incumplimiento
de funciones.

9. Agotamiento de la instancia comunal, conforme al parágrafo 2 del

artículo 46 de la Ley 743 de 2002.

Para facilitar la comprensión del parágrafo dos del artículo 46 de la Ley 743 de
2002, en cuanto al agotamiento de la instancia comunal, el siguiente cuadro
ilustra en forma horizontal cuáles son los entes competentes para resolver los
asuntos disciplinarios y cuáles los que asumen en caso de presentarse el
vencimiento de términos:

Violación del Comisión de Comisión de Departamento

régimen comunal Convivencia y Convivencia y Administrativo de
en la JAC Conciliación de la Conciliación de la Acción Comunal
ASOJUNTAS FEDERACION Distrital

Violación del Comisión de Comisión de Departamento

régimen comunal Convivencia y Convivencia y Administrativo de
en la ASOJUNTAS Conciliación de la Conciliación de la Acción Comunal
FEDERACIÓN CONFEDERACION Distrital
 Violación del Comisión de Ministerio del
régimen comunal Convivencia y Interior y de
en la Conciliación de la Justicia
FEDERACION CONFEDERACION

Violación del Ministerio del Interior

régimen comunal y de Justicia
en la
CONFEDERACION

Dada en Bogotá a los 29 días del mes de diciembre del año 2005

FABIO IVÁN AFANADOR GARCÍA LUCÍA BASTIDAS UBATÉ

Jefe Oficina Asesora Jurídica Directora
Ministerio del Interior y de Justicia Departamento Administrativo de
Acción Comunal Distrital

 Impedimentos e inhabilidades para ser dignatario:

De conformidad con la Constitución y la Ley, los impedimentos e inhabilidades

deben estar taxativamente establecidos en la Ley, y para el caso de servidores
públicos no existe disposición legal que contemple que el ejercicio de tal
función como causal de impedimento para pertenecer a una organización
comunal.

Únicamente en el evento en que un funcionario público ocupe un cargo como

dignatario de la organización comunal (Presidente, Tesorero, etc), podría
inhabilitar a la misma para contratar con el respectivo ente territorial, teniendo
en cuenta las inhabilidades establecidas en la Ley 80 de 1993 y sus decretos
reglamentarios.

 Incompatibilidades:
De acuerdo con el artículo 34 de la ley 743 de 2002, las incompatibilidades
para ser directivo de una organización de acción comunal, son las siguientes:

Entre los directivos, entre éstos y el fiscal o los conciliadores no puede haber
parentesco dentro del cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad y
primero civil, o ser cónyuges o compañeros permanentes. Casos especiales
en lo rural, podrán ser considerados por el organismo comunal de grado
superior.

En la contratación y/o en la adquisición de bienes muebles o inmuebles, regirá

la misma incompatibilidad con quien (es) se pretenda realizar el acto.

El representante legal, el tesorero o el secretario de finanzas, el vicepresidente

y el fiscal deben ser mayores de edad y saber leer y escribir.

El administrador del negocio de economía solidaria no puede tener

antecedentes de sanciones administrativas o judiciales.

Los conciliadores de los organismos de grado superior, deben ser delegados

de distintos organismos afiliados.

En lo que se refiere a la contratación con entidades del Estado, no existe

impedimento alguno establecido en la Ley citada, pero sin embargo, en el
evento en que el representante legal de una de estas organizaciones, ocupe un
cargo público, estará sometido al régimen de inhabilidades e incompatibilidades
que tanto la Constitución Política como la ley, establecen para este tipo de
servidores públicos.

En el asunto en comento y teniendo en cuenta que el representante legal de la

Asociación Comunal de Juntas de Floridablanca, es funcionario público, se
encuentra impedido para contratar con entidades públicas, tal como lo
consagra el artículo 127 de la Constitución Política:

“Los servidores públicos no podrán celebrar, por sí o por interpuesta persona, o

en representación de otro, contrato alguno con entidades públicas o con
personas privadas que manejen o administren recursos públicos, salvo las
excepciones legales.
A los empleados del Estado y de sus Entidades descentralizadas que ejerzan
jurisdicción, autoridad civil o política, cargos de dirección administrativa, o se
desempeñen en los órganos judicial, electoral, de control, les está prohibido
tomar parte en las actividades de los partidos y movimientos y en las
controversias políticas sin perjuicio de ejercer libremente el derecho al sufragio.
Los empleados no contemplados en esta prohibición podrán participar en
dichas actividades y controversias en las condiciones que señale la ley.
La utilización del empleo para presionar a los ciudadanos a respaldar una
causa o campaña política constituye causal de mala conducta”.

 Comisión empresarial:
La suscripción de convenios que afecten los ingresos de la Comisión
Empresarial y demás ingresos del organismo, es procedente, siempre y cuando
se cumplan las disposiciones estatutarias y legales que regulen la materia.

 Liquidación:
De conformidad con lo establecido en los artículos 58 y siguientes de la Ley
743 de 2002, los organismos de acción comunal se deberán liquidar por
mandato legal o por decisión de sus miembros de acuerdo al procedimiento allí
establecido. No requieren presentar la liquidación ante la Superintendencia de
Sociedades, en virtud a que dicha entidad ya no cumple esa función.

 Cancelación juntas de vivienda comunitaria:

Las Juntas de Vivienda Comunitaria que no cumplan con los postulados

consagrados en la Ley 743 de 2002 y su Decreto Reglamentario 2350 de 2003,
podrán ser objeto de la cancelación de su personería jurídica, previa actuación
administrativa en la que se respete el debido proceso y el derecho de defensa.

 Insubsistencia de la organización comunal

El artículo 3º del Decreto 2350 de 2003, estableció que ningún organismo de

acción comunal de primer grado, podrá subsistir con un número plural de
afiliados o familias afiliadas inferior del cincuenta por ciento (50%) del requerido
para su constitución.

Se entiende por subsistencia de uno de estos organismos, como la capacidad

jurídica para actuar como organización legítima, debidamente reconocida por el
Estado. Es decir, con personería jurídica vigente. Lo anterior indica que el
organismo que no cumpla con el requisito establecido en la citada norma,
perderá su personería jurídica, la cual debe ser cancelada por la respectiva
Oficina de inspección, control y vigilancia.

 Remoción y revocatoria.

El artículo 22 de la Ley 743 de 2002, establece claramente los derechos de los

afiliados, entre los cuales aparece de manera preferencial, el de elegir y ser
elegidos para desempeñar cargos dentro de los organismos comunales o en
representación de estos.

Tal como se encuentra concebida la figura de la revocatoria del mandato en la

Ley 743 de 2002, se desprende que el derecho de los afiliados contemplado en
el literal g) del artículo 22, hace referencia, a la posibilidad de que cada
organismo de acción comunal, si así lo considera conveniente para su mejor
funcionamiento, estableciera esta figura como mecanismo para el cambio de
sus dignatarios. Pero para que tenga aplicabilidad, se debe tener en cuenta
que el candidato debe presentar un plan de gestión o similar, por el cual votan
los afiliados. Es decir, se debe reglamentar estatutariamente este mecanismo,
tanto el de elección de dignatarios, como la revocatoria de su mandato.
Mientras no esté contemplado en sus estatutos tal mecanismo, se debe acudir
a la facultad que consagra el literal c) del artículo 38 de la Ley 743 de 2002,
que otorga facultad a la Asamblea General para remover en cualquier tiempo a
sus dignatarios por considerarlo conveniente. De todas maneras es importante
anotar que la Asamblea General deberá cumplir con los requisitos exigidos por
los Estatutos y las disposiciones legales para su validez.

En materia de acción comunal, considera este Despacho, que sería ideal la

aspiración a ser elegidos como dignatarios de estos organismos, cuando sea
requisito indispensable la presentación de un plan de gestión o similar y el
cumplimiento de determinados requisitos, pero teniendo en cuenta que la
filosofía y objetivos de esta materia está encaminada a la participación de todos
los ciudadanos sin ningún tipo de discriminación y de acuerdo a las condiciones
particulares de cada organismo, considerándose en igual forma que su
finalidad es la prestación de un servicio social, debiendo desligarse este, de las
regulaciones relacionadas con el ámbito político o administrativo.

 Quórum:

Teniendo en cuenta que la pregunta no se refiere a confusiones o

ambigüedades en cuanto a la aplicación de los quórum, debemos tener en
cuenta el tenor literal de lo establecido en el artículo 29 de la Ley 743 de 2002,
que para este Despacho es sumamente claro y que no admite otro tipo de
interpretación, que a la letra dice:

“ARTICULO 29. VALIDEZ DE LAS REUNIONES Y VALIDEZ DE LAS

DECISIONES. Los órganos de dirección, administración, ejecución, control y
vigilancia de los organismos de acción comunal, cuando tengan más de dos (2)
miembros, se reunirán y adoptarán decisiones válidas siempre y cuando
cumplan con los siguientes criterios:
a) QUORUM DELIBERATORIO: Los organismos de los diferentes grados de
acción comunal no podrán abrir sesiones ni deliberar, con menos del veinte por
ciento (20%) de sus miembros.
b) QUÓRUM DECISORIO: Los órganos de dirección, administración, ejecución,
control y vigilancia, cuando tengan más de dos (2) miembros, se instalarán
válidamente con la presencia de por lo menos la mitad más uno de los mismos.
Si a la hora señalada no hay quórum decisorio, el órgano podrá reunirse una
hora más tarde y el quórum se conformará con la presencia de por lo menos el
treinta por ciento (30%) de sus miembros salvo los casos de excepción
previstos en los estatutos.
c) QUORUM SUPLETORIO: Si no se conforma el quórum decisorio, el día
señalado en la convocatoria, el órgano deberá reunirse, por derecho propio
dentro de los quince (15) días siguientes, y el quórum decisorio sólo se
conformará con no menos del 20% de sus miembros.
d) VALIDEZ DE LAS DECISIONES: Por regla general, los órganos de
dirección, administración, ejecución, control y vigilancia tomaran decisiones
validas con la mayoría de los miembros con que se instaló la reunión. Si hay
más de dos alternativas, la que obtenga el mayor número de votos será valida
si la suma total de votos emitidos, incluida la votación en blanco, es igual o
superior a la mitad más uno del número de miembros con que se formo el
quórum deliberatorio. En caso de empate en dos votaciones válidas sucesivas
sobre el mismo objeto, el comité de convivencia y conciliación determinará la
forma de dirimirlo.
e) EXCEPCIONES AL QUORUM SUPLETORIO: Solamente podrá instalarse la
asamblea de afiliados o delegados, con no menos de la mitad más uno de sus
miembros y se requiere el voto afirmativo de por lo menos los dos tercios (2/3)
de estos cuando deban tomarse las siguientes decisiones:
1.- Constitución y disolución de los organismos comunales
2.- Adopción y reforma de estatutos
3.- Los actos de disposición de inmuebles
4.- Afiliación al organismo de acción comunal del grado superior
5.- Asamblea de las juntas de acción comunal, cuando se opte por asamblea
de delegados
6.- Asamblea de las Juntas de Vivienda
7.- Reuniones por derecho propio”.

No obstante lo expuesto, debemos recalcar que el quórum aplicable a los

órganos de carácter colegiado, tales como la Junta Directiva y Comisión de
Convivencia y Conciliación, será siempre el de la mitad más uno para efectos
de la adopción de decisiones, es decir el quórum decisorio.

 Cancelación de personería jurídica y liquidación:

La cancelación del registro, tal como lo contempla el parágrafo 1º del artículo

32 de la Ley 743 de 2004, consiste en la cancelación de la personería jurídica
de la organización comunal por parte de la entidad que ejerce la función de
inspección, control y vigilancia, la cual, de conformidad con lo establecido en el
artículo 58 ibidem, deberá designar un liquidador y depositario de los bienes.

El liquidador deberá adelantar todas las diligencias necesarias para la

liquidación del patrimonio de la organización, entre las cuales se encuentran las
de recaudación de rentas y cancelación de obligaciones.

Tal como lo consagra el artículo 61 de la Ley 743 de 2002, una vez canceladas
las obligaciones de la organización y quedando un remanente, éste pasará al
organismo comunal que se establezca en los estatutos, al de grado superior
dentro de su radio de acción o en su defecto, al organismo gubernamental de
desarrollo comunitario existente en el lugar.

Si la entidad que ejerce inspección, control y vigilancia considera procedente la

fijación de una fecha para la realización de elecciones, con el fin de reactivar la
organización, puede hacerlo, teniendo en cuenta que una de las finalidades del
Estado, es la promoción, organización y capacitación de organizaciones sin
ánimo de lucro. Si ya se encuentra constituida y lo que recae sobre ella es una
sanción, se levantaría la sanción y la organización continuaría con la misma
personería jurídica otorgada.
Mientras se surte el proceso de elecciones, se puede designar una Comisión o
Comité escogido del mismo seno de la comunidad a efectos de que ejerza
provisionalmente dicha administración y oriente el proceso eleccionario.

 Elección de Dignatarios:

Toda elección de dignatarios puede realizarse en Asamblea General de

afiliados y, el hecho de que la norma establezca que la misma sea mediante la
utilización de urnas, no contradice el concepto de asamblea. En igual forma se
puede realizar la elección sin necesidad de convocatoria a Asamblea, es decir
directa, cuando ella ha sido reglamentada claramente en los estatutos de la
organización.