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Foco em Políticas Fundiarias • Lincoln Institute of Land Policy

Regularização de Assentamentos
Informais na América Latina

Edésio Fernandes
Regularização de Assentamentos Informais
na América Latina
Edésio Fernandes

Série Foco em Políticas Fundiárias


A série de relatórios “Policy Focus Report” (Foco em Políticas Fundiárias) é publicada pelo Lincoln
Institute of Land Policy para tratar de questões atuais de política pública relacionadas com o
uso da terra, mercados fundiários e impostos sobre a propriedade. Todo relatório é criado para
diminuir a distância entre teoria e prática, combinando resultados de pesquisas, estudos de
caso e contribuições acadêmicas de diversas disciplinas com contribuições de profissionais
atuantes, autoridades locais e cidadãos de diversas comunidades.

Informações sobre este relatório


Este relatório examina a prevalência dos assentamentos informais na América Latina e
analisa os dois paradigmas principais dos programas de regularização que têm sido usados
com resultados mistos para melhorar as condições dessas áreas. O primeiro, exemplificado
pelo Peru, envolve a legalização estreita da posse da terra por meio de escritura pública.
O segundo é a abordagem mais ampla do Brasil para a regularização que combina a escri-
tura da propriedade com a melhoria dos serviços públicos, criação de emprego e estruturas
de apoio comunitário. O autor adota uma abordagem sociojurídica nessa análise. Embora as
práticas locais variem muito, a maioria dos assentamentos informais na América Latina exibe
violações da ordem jurídica formal prevalente do uso da terra, planejamento, registro, edifi-
cação e tributação e, assim, têm problemas fundamentais de ilegalidade. Resolver esses
problemas não está diretamente relacionado com a melhoria dos serviços públicos, a menos
que a melhoria seja feita como parte de um programa de regularização mais amplo.

A própria regularização continua a ser um trabalho em andamento e o Programa para a América


Latina e Caribe do Instituto Lincoln há muito está preocupado em como tratar essa informalidade
e os seus efeitos. Este relatório é parte de um conjunto de programas de pesquisas, educação
e treinamento em curso e de publicações relacionadas que documentam o trabalho de colegas
em países da região e do mundo. Informações adicionais sobre esse tópico podem ser encon-
tradas no website do Instituto em www.lincolninst.edu/aboutlincoln/latin-america-caribbean.asp.

Copyright © 2011 do Lincoln Institute of Land Policy. Versão em Portugues desta


Todos os direitos reservados. publicação com o apoio:

113 Brattle Street Cambridge, MA 02138­-3400, EUA


Telefone: +1­-617-­661-­3016 ou +1-800­-526-­3873 (EUA)
Fax: +1­-617-­661­-7235 ou +1-800-­526­-3944 (EUA)
E-mail: lac@lincolninst.edu
Web: www.lincolninst.edu

ISBN 978-­1-55844­-202-­3
Policy Focus Report/Code PF023
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Sumário

2 Resumo executivo

4 Capítulo 1. Os desafios dos assentamentos informais


5 Aspectos sociojurídicos da informalidade
6 O fardo da informalidade
8 Intervenções para resolver a informalidade

10 Capítulo 2. Definir e medir os assentamentos informais e avaliar suas causas


10 Problemas de definição
12 Desafios da medição
14 Causas dos assentamentos informais
18 Resumo

19 Capítulo 3. A regularização dos assentamentos informais consolidados


20 Desafios de regularização
20 Por que regularizar?
23 Quem pode regularizar?
23 Quem paga a conta e como?
25 Quais são os resultados?
27 Resumo

28 Capítulo 4. Experiências com a regularização: os casos do Peru e do Brasil


29  Escrituração como gatilho do desenvolvimento: a experiência peruana
33  Segurança da posse como programa integrado: a experiência brasileira
36  Avaliação das experiências de regularização
38  Consequências imprevistas
40  Resumo

41 Capítulo 5. Questões jurídicas adicionais relacionadas à regularização


41 Tipos de direitos de posse
43 Questões jurídicas da ocupação da terra
44 Como garantir a durabilidade dos benefícios aos pobres
45 Gênero e direito à terra
47 Proteção ambiental
48 Resumo

49 Capítulo 6. Recomendações para a política de regularização

51 Referências
52 Glossário
53 Sobre o autor N A C A PA :

53 Agradecimentos Um assentamento
regularizado com novas
53  Sobre o Lincoln Institute of Land Policy ruas e outros serviços no
bairro de Nova Conquista,
em Diadema, Brasil.

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Resumo executivo

que a informalidade seja parte signifi-


cativa do tecido urbano das grandes cidades
latino-americanas, somando de um décimo
a um terço das moradias urbanas.
Um aspecto-chave da informalidade
é a falta de escritura formal ou de direito,
ainda que muitos residentes urbanos sin-
tam-se seguros com os direitos de fato da
propriedade baseados em práticas consue-
tudinárias. Os residentes de assentamentos
informais criados em terrenos privados geral-
mente têm documentos de venda ou docu-
mentos relacionados e essas propriedades
são compradas e vendidas normalmente.
A informalidade é atribuída a muitas
causas, incluindo baixos níveis de renda,
planejamento urbano impraticável, falta
de terrenos com fornecimento de serviços
de rede pública e habitações de cunho

A
sociais, e um sistema jurídico deficiente. Ela
Assentamento informal s habitações em assentamentos gera custos muito altos para os residentes,
crescente na periferia
informais geralmente não têm incluindo a insegurança da posse, a falta
de Lima, no Peru, com
comunidade ativa.
escrituras legais formais e podem de serviços públicos, a discriminação por
apresentar padrões de desenvol- terceiros, perigos ambientais e para a saúde,
vimento irregular, falta de serviços públicos e desigualdade de direitos civis. A infor-
essenciais, como saneamento, e ocorrem malidade também gera altos custos para
em terrenos públicos ou ambientalmente os governos locais quando estes realizam
vulneráveis. Estejam eles em terrenos públi- programas de melhoria, além de custos in-
cos ou privados, os assentamentos informais diretos altos para tratar de outros impactos
cresceram progressivamente em muitos da informalidade, como problemas da
anos e vários existem há décadas. saúde pública, violência e outros de
Esses assentamentos, com frequência, cunho social.
são legalmente reconhecidos como parte Já houve tentativas de se instituírem
do desenvolvimento normal da cidade, seja políticas de regularização de assentamentos
por ações oficiais ou pelo reconhecimento informais na maioria dos países latino-
de direitos adquiridos com o tempo. Assim, americanos. A experiência demonstra que
a definição de informalidade é imprecisa e os programas de regularização precisam ser
multidimensional, cobrindo aspectos físicos, elaborados, cuidadosamente, para evitar
socioeconômicos e jurídicos. As diferenças piorar as condições dos residentes de baixa
em definições geram medições incompará- renda para os quais tais programas foram
veis no tempo e no espaço. Todavia, aceita-se criados ou para evitar estimular o surgimento

2 Foco em Políticas Fundiarias ● Lincoln Institute of Land Policy


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de assentamentos informais. Ainda que os avaliações existentes indicam que o aumen-


custos financeiros dos programas de regu- to dos valores de propriedade associados a
larização variem muito, os residentes das melhorias excedera o seu custo, como no
áreas regularizadas raramente pagam Peru, embora a um ritmo inferior que nos
alguma coisa para compensar esses custos. novos assentamentos urbanos.
De maneira geral, a falta de receitas asso- As recomendações para melhorar a
ciada à regularização inibe a ampliação política de regularização e programas
de tais programas. específicos devem contemplar as seguintes
Os programas de regularização seguem questões:
dois paradigmas principais. O primeiro 1. Avaliar o desempenho dos programas
exemplificado pelo Peru e o segundo pelo de regularização, incluindo a coleta de
Brasil. O programa de regularização do dados iniciais anteriores ao programa
Peru envolve a legalização estreita da posse e de dados posteriores sobre custos e
por meio de escritura pública. Essa aborda- resultados do programa.
gem foi inspirada na hipótese de Hernando 2. Adaptar as políticas e programas, pois
de Soto de que a segurança da posse é um é improvável que uma única abordagem
gatilho para o desenvolvimento, pois estimula funcione bem em todas as situações.
o acesso a financiamento, atividade econô- 3. Usar sistemas adequados de documen-
mica e melhoria da moradia. De 1996 a tação (escrituras de propriedade,
2006, o Peru emitiu mais de 1,5 milhões de arrendamento, cooperativas, terras em
escrituras de propriedades livres e alodiais fideicomisso ou propriedade comunal)
a um custo médio de USD$ 64 por família. para assegurar a sustentabilidade socio-
As avaliações indicam que a segurança da econômica da comunidade.
posse teve pouco impacto sobre o acesso 4. Incentivar a participação de homens e
ao crédito, rendeu algum investimento em mulheres para evitar o viés de gênero no
habitação e pode ter contribuído para certa processo e para aumentar a eficácia de
redução da pobreza, embora os canais cau- longo prazo.
sais para este último efeito não estejam claros. 5. Tornar a regularização mais autosus-
A segurança da posse aumentou os valores tentável financeiramente com a cobrança
de propriedade em cerca de 25 por cento, de impostos sobre a propriedade, taxas
muito mais do que o custo da escritura. sobre infraestrutura urbana e melhorias
Os programas mais amplos de regulari- no serviço para recuperar parte da valo-
zação no Brasil combinam escrituras legais rização do terreno e para responsabilizar
com a modernização dos serviços públicos, todos os segmentos da sociedade pelos
criação de empregos e estruturas de apoio encargos fiscais.
comunitário. Com um custo entre USD$ 6. Realizar mais pesquisas e análises para
3,500 e USD$ 5,000 por família, esses pro- determinar se a situação está melhoran-
gramas brasileiros são muito mais caros do do ou piorando em cidades específicas
que o programa de escrituras do Peru, e o e para evitar a criação de novos assenta-
Brasil teve uma atuação mais modesta no mentos informais, especialmente quando
número de famílias cobertas. Ironicamente, se acredita que o seu aparecimento foi
a melhoria dos serviços ocorre mais amiúde causado pelos próprios programas de
quando há pouca ou nenhuma alteração regularização.
no estado legal da posse, embora o número
de escrituras esteja aumentando. Algumas

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Capítulo 1
Os desafios dos assentamentos
informais

O
Habitações improvisadas s assentamentos informais exis- Normalmente, os assentamentos infor-
representam uma opção tem há muitos anos e muitas mais são estabelecidos por incorporadores
alternativa, porém in-
vezes constituem grande parte clandestinos ou por novos moradores que
adequada, para famílias
de baixa renda em Villa
do tecido residencial urbano na ocupam terrenos públicos, comunais ou pri-
Nueva, na Guatemala. maioria dos países da América Latina. Tal vados. Na maioria dos casos, esses incorpo-
tecido é resultante, em parte, da ocupação radores ou residentes demarcam os lotes e
ilegal ou da divisão não autorizada de lotes começam a construir moradias rudimenta-
e, em parte, das práticas excludentes que res. Inicialmente, os serviços públicos, como
contribuíram para as condições históricas pavimentação, iluminação pública, água e
desiguais de crescimento econômico e de saneamento são inexistentes. Com o passar
distribuição da riqueza. Ainda que os pro- do tempo, os edifícios são ampliados, mate-
cessos informais para obter acesso à terra riais de construção mais duráveis substituem
tenham propiciado moradia a um grande os temporários e alguns serviços públicos
número de pobres das cidades, em última começam a aparecer. A provisão de serviços
análise, são um meio inadequado e inefi- públicos geralmente estimula mais a cons-
ciente para atender à crescente necessidade trução. Essa consolidação física pode levar
de desenvolvimento sustentável de comuni- muitos anos, criando bairros com edifícios
dades seguras na América Latina e no mundo. de alvenaria com dois andares ou mais,

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ruas pavimentadas, calçadas e centros A spec t os socio j u r í dicos


comerciais. da infor m alidade
Nos estágios iniciais desses assentamen- Embora as práticas locais variem muito,
tos, a posse da propriedade muitas vezes é a maioria dos loteamentos informais na
insegura, especialmente se o assentamento América Latina exibe violações da ordem
surgir em terrenos públicos, comunais ou jurídica formal prevalente do uso da terra,
privados que tenham sido ocupados ilegal- planejamento, registro, edificação e tributa-
mente pelos novos residentes. Assentamentos ção. Assim, do ponto de vista jurídico, os
em terrenos privados normalmente não têm assentamentos informais têm problemas
qualquer registro formal de propriedade, básicos de ilegalidade. No entanto, isso é
mas os ocupantes muitas vezes compram geralmente minimizado por aqueles que
os lotes demarcados ilegalmente do proprie- consideram a ordem jurídica como ilegítima
tário do terreno ou dos ocupantes anteriores, e usam, em vez disso, a noção de “pluralismo
e eles podem até mesmo ter documentos jurídico” para explicar o desenvolvimento
de venda. fundiário informal.
Com o passar do tempo, a segurança da Esse ponto de vista sustenta que a mesma
posse pode aumentar, mas é normalmente ordem jurídica pode acomodar direitos
de facto e não de direito. Em muitos casos, gerados por meio de processos jurídicos
os assentamentos informais são regulariza- formais e normas consuetudinárias infor-
dos muito mais tarde, por meio do recon- mais, a exemplo de algumas práticas sociais
hecimento formal das autoridades públicas, (relações conjugais, por exemplo) que,
prestação ou modernização dos serviços simultaneamente, atendem às leis e normas
públicos e pelo reconhecimento formal da formais e consuetudinárias.
propriedade ou da posse legal do lote de É evidente, também, que as regras
forma individual ou de outras formas. A informais não surgem espontaneamente;
falta continuada de reconhecimento legal elas refletem processos e práticas tradicio-
da posse pode impedir a provisão de ser- nais, tais como os relativos aos direitos de
viços, a disponibilidade de outras infra- construção, licenças, direitos de passagem,
estruturas urbanas e a legalidade geral venda, herança e registro, e estão constante-
da moradia urbana. mente sendo adaptadas para atender às
As autoridades governamentais e a opi- necessidades específicas dos grupos sociais
nião pública tendem a ser mais tolerantes afetados. A distribuição de direitos e da
com assentamentos informais em que existe justiça em assentamentos informais é
documentação legal precária (por exemplo, geralmente altamente regulamentada, mas
documentos de venda, contratos, recibos) informalmente. Em muitos assentamentos
que estabeleça ligações sucessivas na cadeia consolidados, o uso e o loteamento infor-
de transferência da propriedade, mas elas mais são estritamente regulados por práticas
tratam mais rigorosamente assentamentos estabelecidas e muitas transações são auto-
originalmente resultantes da invasão de ter- rizadas (com taxas cobradas) por poderes
renos (FERNANDES, 2007). No entanto, informais, incluindo até mesmo um pro-
um princípio jurídico básico afirma que o cesso de registro informal.
tempo gera direitos e as reivindicações pre- Todavia, os sistemas jurídicos favorecem,
carias de posse de terrenos podem tornar-se sem dúvida, os grupos socioeconômicos que
direitos fundiários totais, como o usucapião. podem encontrar mais facilmente os instru-

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mentos e mecanismos de que necessitam inclusiva que respeite os processos informais


para defender eficazmente os seus interesses de justiça distributiva existente no cotidiano
e direitos à terra. Muito constantemente, a dos assentamentos informais.
“outra forma de legalidade” dos assenta-
mentos informais significa o reconhecimen- O fardo da infor m alidade
to dos direitos de segunda classe para cida- De uma perspectiva mais ampla, os fardos
dãos de segunda classe. Os residentes de combinados dos assentamentos informais
assentamentos informais não só não têm têm sido fundamentalmente prejudiciais
direitos fundiários totais, como também às cidades, para a população urbana em ge-
não possuem recursos financeiros ou outros ral e para os próprios moradores dos
tipos de recursos —alfabetização, educação, assentamentos informais. As implicações
informações, redes de influência e acesso a do fenômeno são graves e manifestam-se de
advogados— que muitas vezes são necessá- diversos modos: jurídico, social, ambiental,
rios para se ter acesso aos sistemas admin- político e economicamente.
istrativos e judiciais. Os residentes dos
assentamentos informais são especialmente O fardo jurídico
vulneráveis em matéria de despejo e A informalidade significa principalmente a
“negociação” para a mudança de local. falta de segurança total da posse, que expõe
Reconhecer os aspectos ilegais dos assen- os residentes de assentamentos informais ao
tamentos informais não significa de modo risco permanente de despejo pelas autorida-
algum que as pessoas vivendo em assenta- des públicas ou proprietários de terrenos.
mentos informais não tenham direitos ou A expulsão forçada foi uma política pública
devam ser reprimidos ou expulsos. Em comum em algumas cidades no passado,
alguns casos, as pessoas podem não ter mas a prática foi largamente abandonada
direitos próprios à terra ou o direito de depois da democratização política das
permanecer nas terras que ocuparam, mas décadas de 1980 e 1990. Entretanto, os
quase sempre têm direitos decorrentes do fatos mostram de maneira preocupante
seu estado de ocupação. Esses direitos de- que o despejo tem sido recorrente em áreas
vem ser reconhecidos pelas autoridades exe- urbanas e rurais da América Latina. Um
cutivas e por juízes — por exemplo, no caso estudo indica que entre 2004 e 2006 quase
de despejo, as pessoas têm o direito de ser 150 000 pessoas foram despejadas em 15
razoavelmente indenizadas pela sua própria países da América Latina, com os maiores
construção e pelas instalações comunitárias. números estando concentrados no Brasil
Esses direitos são importantes, e, portan- (70 637), Peru (42 728), México (10 374)
to, as dimensões jurídicas do fenômeno dos e Venezuela (6 848) (COHRE, 2006).
assentamentos informais não podem ser A falta de escrituras totalmente reconhe-
ignoradas, subestimadas ou desconsideradas cidas significa que, constantemente, os
pelas autoridades executivas. Acima de tudo, moradores de assentamentos informais são
aqueles que não conseguem entender o fato privados de os seus direitos básicos de cida-
de que o assentamento informal é resultado dania. Em muitos casos, os moradores não
da ordem jurídica vigente muitas vezes pro- têm um endereço oficial e isso faz com que
movem uma condição, um status quo jurídico seja virtualmente impossível a obtenção de
que exclui um grande número de pessoas. crédito em lojas e bancos, o recebimento do
Em vez de se opor à legitimidade, o desafio correio, a comprovação de que são morado-
é construir uma ordem jurídica legal e res da cidade, ou a exigência de mandado

6 Foco em Políticas Fundiarias ● Lincoln Institute of Land Policy


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judicial para que a polícia entre na sua


residência.

O fardo social
As comunidades de assentamentos informais
há muito tempo são excluídas do acesso
normal aos benefícios do desenvolvimento
urbano, incluindo o acesso a serviços públi-
cos, infraestruturas, espaços públicos e insta-
lações coletivas. Os serviços públicos, tais
como serviços de polícia ou bombeiros, são
geralmente deficientes em assentamentos
informais consolidados.
O estigma cultural ligado a comunidades
informais também significa que os residentes
são, com frequência, excluídos do mercado
de trabalho formal e as suas comunidades
literalmente deixadas fora dos muros das
áreas adjacentes. Além disso, os residentes
de assentamentos informais muitas vezes
são identificados pelas autoridades e opinião mentos de terra e inundações ou florestas Despejos forçados e
públicas como marginais e, assim, tornam- protegidas é outro problema emergente. destruição dos assen-
tamentos informais
se objetos de políticas repressivas, incluindo
dão espaço para novas
o uso generalizado de violência policial in- O fardo político incorporações de
discriminada. A vulnerabilidade socioeco- A manutenção de situações jurídicas ambí- arranha-céus em
nômica dessas comunidades as torna alvos guas que não são plenamente reconhecidas Recife, no Brasil.
fáceis de predadores, incluindo o crime e em que as pessoas não têm direitos clara-
organizado e relacionado com a droga, mente definidos sujeita há muito tempo os
notadamente em cidades da Colômbia, moradores de assentamentos informais à
do Brasil e do México. manipulação política por partes de todos
os lados do espectro político. A literatura
O fardo urbano-ambiental acadêmica tem evidenciado, repetidamente,
Os assentamentos informais têm gerado que formas de clientelismo político tradicio-
cidades fragmentadas e bairros precários, nais— onde políticos fazem promessas
marcados profundamente por diferentes eleitorais para resolver os problemas que
riscos de saúde, segurança, degradação afetam os assentamentos informais— tendem
ambiental, poluição e condições sanitárias a perpetuar a informalidade. Os pobres da
inadequadas. As condições gerais de vida cidade são amiúde marginalizados e excluí-
nesses assentamentos são precárias: ruas dos do processo político de diferentes ma-
estreitas, ocupação densa, construção precá- neiras e o fato de viverem em assentamentos
ria, dificuldade de acesso e circulação, falta informais torna-os ainda mais vulneráveis.
de ventilação, falta de saneamento e falta
de espaços públicos. Em muitas cidades, a O fardo econômico e tributário
ocupação informal das áreas perto de reser- O fardo econômico talvez seja a dimensão
vatórios de água, áreas propensas a desliza- menos discutida dos assentamentos infor-

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mais e seus custos sociais são surpreenden- ampliação da rede de água (SMOLKA,
temente altos. Embora muitos acreditem BIDERMAN, 2011).
que a informalidade seja uma opção barata Alguns assentamentos informais são
para obter acesso a terrenos urbanos e excluídos dos sistemas oficiais de imposto
moradia, os assentamentos informais geram sobre a propriedade, resultando em uma
cidades intrinsecamente ineficientes e de perda potencial de receitas angariadas pelas
gestão urbana cara. Os custos de programas administrações públicas. Esta base tributá-
de regularização são até três vezes maiores vel limitada torna ainda mais difícil para as
que os de incorporações urbanas novas e autoridades públicas a prestação de serviços
legalizadas (ABIKO et al., 2007). (SMOLKA, DE CESARE, 2006).
A provisão informal de serviços, tais Concomitantemente, em outros assenta-
como rede de água, é muito mais cara do mentos informais cobram-se impostos dos
que a provisão formal. Em Bogotá, os custos residentes apesar de a falta de escrituras vá-
de regularização de assentamentos informais lidas. Às vezes, as próprias administrações
foram calculados como sendo 2,8 vezes que cobram os impostos recusam-se a
Moradores de um assen-
mais elevados do que os custos de incorpo- fornecer serviços alegando que a situação
tamento informal de anti-
go lixão em San Salva- ração urbana de terrenos urbanizados para é informal. Em outros casos, os moradores
dor, El Salvador, os pobres. O acesso improvisado a serviços procuram pagar o imposto sobre a proprie-
escreveram: “Nós quere- também é mais caro, como ilustrado pelo dade como meio de reforçar o seu controle
mos que vocês cumpram caso de Monte Olivos, na Guatemala, legal sobre a posse do terreno.
as promessas que fize-
onde o preço da água trazida por cami-
ram para o povo de água,
nhões é sete vezes maior do que o da água I n t erven ç õ es para
habitação, iluminação,
madeira e materiais de encanada. A ironia é que a mesma empresa resolver a infor m alidade
cobertura. Cumpram os privada de “serviços públicos” fornece os A eliminação da informalidade exige
acordos que existem na dois serviços— um incentivo perverso dois tipos de intervenções. Uma é evitar a
Constituição”. contra os investimentos privados na criação de novos assentamentos informais.
A outra é corrigir as deficiências dos
assentamentos existentes por meio de
programas que
• proporcionem o reconhecimento jurídico
formal das comunidades, bem como
formas de propriedade e posse legal indi-
viduais ou outras formas de propriedade;
• remedeiem as lacunas nos serviços
públicos; e
• promovam o crescimento e as oportu-
nidades econômicas locais.

Embora enfatize a importância crucial de


se criar e implementar um conjunto de polí-
ticas preventivas que amplie as condições de
acesso aos terrenos urbanizados e moradia,
este relatório centra-se principalmente em
uma análise da experiência na regulariza-
ção de assentamentos informais existentes.

8 Foco em Políticas Fundiarias ● Lincoln Institute of Land Policy


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Nessa experiência, ele presta especial aten-


ção aos aspectos jurídicos da regularização
e refere-se também a outras dimensões
—tais como o acesso à infraestrutura, a pro-
visão e a melhoria dos serviços públicos, a
melhoria dos programas socioeconômicos
e a qualidade da construção— particular-
mente quando essas ações interagem com
dimensões jurídicas.
Reconhecendo as dificuldades de chegar-se
a conclusões gerais de políticas e a processos
que sejam expressões intrínsecas das reali-
dades nacionais e locais, este relatório orga-
niza os principais aspectos conceituais da
discussão sociojurídica sobre os esforços de
regularização de terras na América Latina,
concentrando-se em dois dos paradigmas
jurídicos mais distintos da região: o do Peru
e o do Brasil.
Este relatório pretende fornecer elemen-
tos para uma avaliação geral da experiência
das organizações e instituições locais, nacio-
nais e internacionais na América Latina, que as autoridades públicas apliquem Metrovivienda, um
e dos governos locais e nacionais que estão regras contratuais tradicionais à proprieda- órgão público de Bogotá,
Colômbia, construiu este
envolvidos de diferentes maneiras na for- de pública.
novo conjunto de habita-
mulação de políticas de regularização. Este Do mesmo modo, regularizar uma favela ções de interesse social
documento fornece, também. informações brasileira que se originou de ocupação na região de Nuevo
para orientar as novas políticas de regulari- individuais ou colectivas de terrenos requer Usme.
zação em outras regiões onde o fenômeno uma abordagem jurídica diferente da utili-
dos assentamentos informais está começan- zada para enfrentar a subdivisão irregular
do a ser reconhecido de forma mais con- da terra criada pelas ações ilegais de incor-
sistente, especialmente na África, na Ásia poradores e loteadores. Além disso, terras
e no Oriente Médio. comunais, tais como o ejido mexicano, têm
Não é de se estranhar que a realidade seu próprio estado legal.
indique que iniciativas bem sucedidas de Embora se possa aprender muito com a
regularização devam ser concebidas levan- experiência, compreender como regularizar
do-se em consideração os fatos e a história assentamentos informais é ainda um traba-
do assentamento informal e, em particular, lho em andamento. Existe a tendência de
o contexto do país. Para ilustrar isso, consi- diferentes países utilizarem diferentes abor-
dera-se a questão estreita de como a legali- dagens e cada abordagem tem seus pontos
zação de escrituras deve variar com a situa- fortes e fracos. Contudo, a experiência atual
ção. Na Colômbia, a ocupação de proprie- mostra que vale a pena avaliar o que atual-
dade privada não pode ser tratada com a mente é conhecido sobre as vantagens e
mesma abordagem jurídica do que a ocupa- desvantagens das várias estratégias de
ção de terras públicas, já que a lei impede regularização.

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Capítulo 2
Definir e medir os assentamentos
informais e avaliar suas causas

Assentamentos informais,
conjuntos de habitações
de interesse social novos
e bairros estabelecidos
espalhados na periferia
da cidade do Panamá.

H
á quase 50 anos trava-se um P roble m as de defini ç ã o
debate importante sobre a mag- Vários conjuntos de características são
nitude e a persistência do acesso relevantes na tentativa de definir a infor-
informal a terrenos urbanos malidade.
e moradia em países da América Latina.
Autoridades executivas, legisladores e estu- Características dos assentamentos
diosos debatem continuamente as causas Os assentamentos informais englobam
e implicações dos assentamentos informais muitas dimensões e variações nas cidades
e consideram a natureza e o contexto das latino-americanas, entre elas:
políticas públicas necessárias para enfrentá- • ocupação de terras públicas, comunais
los, para regularizar os assentamentos infor- e privadas, seguida de autoconstrução
mais existentes e para impedir que o fenô- (favelas, barriadas, villas miseria, villas-
meno se amplie. O progresso é geralmente emergencia, chabolas, tugurios), às vezes
difícil, no entanto, devido à falta de acordo em bairros originalmente aprovados;
sobre o que constitui a informalidade, e a • subdivisão não autorizada de terras
análise tem sido prejudicada por problemas públicas, comunais ou privadas, seguida
entrelaçados de longa data na definição pela venda dos lotes individuais e de
e medição do fenômeno. autoconstrução (barrios, loteos piratas, lotea-

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mentos irregulares, loteamentos clandestinos); critérios foi suficiente para classificar um


• projetos habitacionais populares irregula- assentamento como informal.
res (conjuntos habitacionais), alguns dos Entretanto, a presença de uma ou mais
quais gradualmente se tornaram extra- dessas características não diferencia neces-
judiciais; sariamente esses assentamentos de outros
• urbanização e desenvolvimento de áreas assentamentos chamados formais. Por
definidas como rurais; exemplo, algumas favelas brasileiras antigas
• subdivisão não autorizada de lotes pre- possuem melhor infraestrutura urbana,
viamente existentes juridicamente, desti- serviços ou construções sólidas do que
nados à construção de edifícios adicionais loteamentos formais mais novos, existentes
(casas-de-frente-e-fundo); na periferia urbana. Com efeito, a consoli-
• ocupação generalizada das margens dos dação incremental ao longo do tempo foi
rios, reservatórios de água, encostas de a regra geral dos assentamentos informais
montanhas e outras áreas de proteção na América Latina.
ambiental; e O Instituto Brasileiro de Geografia e
• ocupação de espaços públicos como Estatística (IBGE, 2000) define, no censo,
ruas, calçadas e viadutos. como quarteirão “subnormal” um quartei-
rão que satisfaça as seguintes condições:
Embora difiram em características específi- (1) forma um grupo de mais de 50 unidades
cas, os assentamentos com uma ou mais habitacionais; (2) ocupa terras ilegalmente;
dessas características são normalmente e (3) apresenta um padrão desordenado de
categorizados como informais. Esse termo urbanização e/ou falta serviços públicos
tem a vantagem de ter amplo escopo, mas essenciais.
a sua generalidade pode impedir políticas
públicas eficazes. Por exemplo, Calderón Características socioeconômicas
(1998) distingue assentamentos ilegais, O perfil socioeconômico dos indivíduos que
irregulares e clandestinos para discutir as moram em assentamentos informais não
diferentes condições dos assentamentos pode ser o critério de definição da informa-
informais no Peru. lidade. A maioria das pessoas que mora em
assentamentos informais são, de fato, pobres
Características físicas e a maioria dos indicadores socioeconômi-
Os vários critérios utilizados para identificar cos —alfabetização, educação, saúde, mor-
loteamentos existentes como assentamentos talidade, renda e emprego— demonstram
informais muitas vezes refletem as forma- os seus baixos rendimentos e as más quali-
ções profissionais e perspectivas acadêmicas dades de vida e moradia. Os habitantes de
ou institucionais diferentes das autoridades muitos assentamentos informais represen-
executivas e analistas envolvidos. Tais critérios tam um amplo leque de categorias socio-
físicos podem incluir infraestrutura urbana, econômicas ­—especialmente em bairros
serviços públicos e equipamentos coletivos urbanos de alto valor já estabelecidos onde
precários; construção inadequada; degrada- vários moradores são considerados classe
ção ambiental; ausência de espaços públicos média.
e de instalações comunitárias, culturais e Além disso, muitas pessoas pobres vivem
de lazer, e a predominância de moradores em assentamentos formais. De acordo com
pobres. Em algumas das pesquisas mencio- o Instituto Pereira Passos (2002), 64 por
nadas abaixo, possuir um ou dois desses cento dos pobres no Rio de Janeiro (aqui

E d é s i o F e r n a n d e s ● R e g u l a r i z a ç ã o d e A s s e n t a m e n t o s I n f o r m a i s 11
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das normas ou regulamentos urbanos,


ambientais ou de construção; ou ainda
pela falta de inscrição e disposições de
tributação.
Os principais problemas ao se tratar de
assentamentos informais na América Latina
são os determinantes da segurança jurídica
da posse da terra e acesso eficaz a lotes com
serviços públicos e moradia. Diferentemen-
te da questão da melhoria urbana, a falta de
segurança jurídica plena da posse da terra
depende em grande parte da ação dos po-
deres públicos, e existe um limite para o que
os indivíduos e comunidades podem fazer.

D esafios da m edi ç ã o
A grande escala dos assentamentos urbanos
A moradia informal definido como famílias que vivem com o informais é confirmada por diversos indica-
cresce em altura neste
equivalente a menos de um salário mínimo dores de muitas fontes. Na América Latina,
bairro de La Plata, na
Argentina.
brasileiro) residem fora de favelas, em lotea- o assentamento informal tem sido uma
mentos periféricos (regulares e irregulares). característica emblemática do rápido cresci-
(IBGE, 2000). mento urbano, pois milhões de pessoas obti-
O emprego informal também não é uma veram acesso a terras urbanas e à moradia
característica definidora de assentamentos principalmente por meio de mecanismos
informais. A Rocinha, maior favela do Rio informais. Mas quantificar com precisão
de Janeiro, tem uma economia informal a informalidade continua a ser um desafio.
dinâmica e diversificada, envolvendo várias As informações e os dados em todos os
redes sociais e de capitais, e a presença cada níveis, do global ao local, tendem a ser
vez maior de provedores formais de bens fragmentados, imprecisos e, muitas vezes,
de consumo e serviços. questionáveis.
A ONU-HABITAT, o Banco Mundial,
Aspectos jurídicos a Aliança de Cidades e outros organismos
Se existe uma determinante subjacente e internacionais têm tentado fornecer estatís-
característica, em praticamente todos os ticas confiáveis. Em um relatório amplamente
tipos de assentamentos informais, é a violação referenciado, a ONU-HABITAT (2003)
da ordem jurídica vigente de algum modo. sugeriu que mais de um bilhão de pessoas
Os assentamentos informais muitas vezes moravam em favelas ou assentamentos
têm características físicas semelhantes, informais globalmente e que esse número
mas seus problemas jurídicos diferentes e cresceria para 1,4 bilhão até 2020. Mais re-
específicos têm consequências diferentes. Os centemente, a ONU-HABITAT definiu que
assentamentos informais geralmente envol- um assentamento informal ou favela atende
vem a existência de uma ou mais formas ao menos a um de cinco critérios específicos
intrínsecas de ilegalidade, seja por violações (quadro 1).
dos direitos de propriedade de terras priva- Com base em uma avaliação da situação
das, públicas ou comunais; seja pela violação em 15 países da América Latina, MacDonald

12 Foco em Políticas Fundiarias ● Lincoln Institute of Land Policy


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(2004) estimou que pelo menos 25 por cento Quadro 1


da população urbana vive em assentamen- Definição e medição de favelas de acordo com a ONU-HABITAT
tos informais, e que houve um aumento de

A
111 milhões para 127 milhões entre 1990 e ONU-HABITAT criou uma definição de moradia familiar para utili-
2001. O Banco Mundial (2007, 1) relatou zar em pesquisas existentes e censos na identificação de mo-
que a posse informal “é comum, represen- radores de favelas entre a população urbana. Uma moradia familiar
tando cerca de um terço das casas próprias”. de favela não possui no mínimo um destes cinco elementos:
As estatísticas variam em diferentes paí-
• acesso à água tratada (acesso a quantidade suficiente de água
ses, mas as realidades são semelhantes. Por
para o uso familiar, economicamente viável, disponível para os
exemplo, estima-se que 20 a 25 por cento
membros da família sem precisar de grande esforço);
das moradias nas principais cidades do
Brasil são resultado da ocupação ilegal de • acesso a saneamento básico (acesso a um sistema de elimina-
terras. Na Argentina, em Buenos Aires, a ção de excrementos, quer seja um banheiro privado ou público,
população que vive nas villas-emergencia cres- compartilhado com um número razoável de pessoas);
ceu 25 por cento nos últimos anos, alojando • segurança de posse (documentação para comprovar a posse
cerca de 200 000 pessoas, um valor equiva- segura, proteção de fato ou que seja considerada segura contra
lente a quase 7 por cento dos habitantes despejos);
da cidade (CLICHEVSKY, 2006). • durabilidade da habitação (estrutura adequada e permanente em
Diferentes estimativas do tamanho e do local não perigoso); e
crescimento dos assentamentos informais
• área suficiente para a habitação (não mais de duas pessoas
refletem a difícil tarefa de se definir a infor-
compartilhando o mesmo quarto).
malidade. Por exemplo, em Buenos Aires, a
porcentagem de famílias sem posse segura Usando essa definição, as estimativas da ONU-HABITAT indicam
salta de 1,37 por cento, se a medida for que, em 2001, 924 milhões de pessoas, ou 31,6 por cento da po-
definida como famílias não proprietárias pulação urbana do mundo, vivia em favelas. Em regiões em desen-
da terra que ocupam, para 10,19 por cento, volvimento, os moradores de favelas somam 43 por cento da popu-
se o percentual for definido como falta de lação urbana; na Europa e em outras regiões desenvolvidas, eles
escritura ou de documentos jurídicos que são 6 por cento.
comprovem a posse segura (SMOLKA, Em 2001, a Ásia tinha 554 milhões de habitantes em bairros
BIDERMAN, 2009, 14). Dados do censo irregulares, ou 60 por cento do total do mundo; a África tinha
brasileiro indicam que a população que 187 milhões (20 por cento do total); e a América Latina e Caribe
mora em assentamentos urbanos “precários” tinham 128 milhões (14 por cento do total). Prevê-se que, nos
diminuiu de 7 milhões em 1990 para próximos 30 anos, o número de moradores de favelas em todo o
6,5 milhões em 2000. Uma melhor análise mundo aumentará para 2 bilhões se não for realizada nenhuma
cartográfica pode identificar informações ação firme ou concreta para se evitar a situação.
mais precisas sobre os assentamentos
informais.
Fonte: ONU-HABITAT (2006).
Embora a maioria dos censos e das
pesquisas tenham sido mais precisos para
determinar os níveis de provisão de serviços dem positivamente, porque é assim que eles
públicos, não puderam medir o número de percebem o seu estado. A falta de cadastros
habitações com posse ilegal. Um problema eficientes e de registros de terra centraliza-
recorrente das pesquisas é a autopercepção. dos, em muitos países, também limitam
Quando indagados se são proprietários da a opção de coleta de outros dados sobre a
sua casa, os moradores muitas vezes respon- ilegalidade.

E d é s i o F e r n a n d e s ● R e g u l a r i z a ç ã o d e A s s e n t a m e n t o s I n f o r m a i s 13
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Embora se reconheça que a natureza ile- C a u sas dos


gal básica do assentamento informal possa assen ta m en t os infor m ais
tornar a sua definição mais precisa, as várias Baixa renda
camadas sobrepostas e potenciais de ilegali- Pobreza e fatores macroeconômicos nacio-
dade também fazem com que a quantificação nais e internacionais subjacentes, especial-
do problema seja um desafio sério. As di- mente a distribuição de riqueza e a criação
mensões jurídicas essenciais envolvem tanto de empregos, desempenham um papel cen-
aspectos de posse de terra (ocupação de tral na determinação do processo de assen-
terras privadas, públicas e/ou comunais, e tamentos informais. Embora a maioria dos
divisão informal da terra) quanto o aspecto habitantes de assentamentos informais seja,
de planejamento urbano (principalmente de fato, pobres, pobreza não é a única causa
subdivisões não autorizadas do lote de um do loteamento informal de terras. Alguns
indivíduo). Outros aspectos jurídicos, como dados indicam que os níveis de pobreza
falta de registro, violação das normas de absoluta diminuíram enquanto que infor-
construção e questões de tributação, são malidade cresceu (IPEA, sem data).
certamente importantes e precisam ser No Rio de Janeiro, por exemplo, as taxas
reconhecidos, mas não são determinantes de crescimento informal têm sido superiores
essenciais do assentamento informal. às taxas de crescimento da população
O processo de acesso informal à terra urbana e da pobreza. Em 1961, quando
urbana e à habitação na América Latina é a cidade tinha uma população de cerca de
antigo. Assentamentos informais em cidades 3 milhões de habitantes, cerca de 300 mil
como o Rio de Janeiro e Bogotá existem há pessoas (10 por cento da população) viviam
décadas e aumentaram significativamente em favelas. Até 2009, a cidade tinha uma
nos últimos 30 anos. A maioria dos assenta- população de 6 milhões e teria cerca de
mentos informais ocorre em capitais e gran- 1,25 milhões de habitantes (mais de 20 por
des cidades, mas são observados, também, cento dos residentes) morando em favelas
em pequenas e médias cidades (tabela 1). e outros assentamentos informais. Em São
Paulo, em 1991, as moradias de assenta-
mentos informais eram 6,9 por cento do
total, mas essa percentagem aumentou para
11,4 por cento em 2001 (DOWALL, 2007).
Tabela 1
Número de favelas em municípios brasileiros, ordenado pelo
tamanho da população, 2000 Questões socioespaciais
O processo de acesso informal à terra
Municípios
categorizados
Ocupação de favelas urbana e à moradia é, em parte, resultado
pelo tamanho Número total Número total Total de famílias de fatores relacionados à configuração da
da população de municípios de favelas em favelas ordem espacial. A situação atual reflete o
Até 5000  1.371  61  1.995  que tem sido chamado a incapacidade
5.001 a 20.000  2.688  436  39.104  estrutural das administrações públicas em
20.001 a 100.000  1.275  1.693  132.834  países da América Latina, especialmente
100.001 a 500.000  194  3.373  532.047 
na esfera municipal, de garantir acesso sufi-
ciente à terra urbanizada a custo acessível
Mais de 500.000  32  6.191  1.654.736 
e/ou a unidades habitacionais em áreas
TOTAL 5.560  11.754  2.360.716 
urbanas (SMOLKA, LARANJEIRA, 2008).
Fonte: IBGE (2000). Não existem investimentos em infraestrutura

14 Foco em Políticas Fundiarias ● Lincoln Institute of Land Policy


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Habitação popular
representa uma
alternativa para
famílias de baixa
renda em Santiago,
no Chile.

suficientes ou são geralmente dirigidos a No Brasil, por exemplo, mesmo após


bairros de alta renda. As autoridades públi- o recente lançamento de um programa de
cas raramente fazem um esforço consistente habitação nacional significativo, existe pou-
para recuperar à comunidade qualquer ca moradia formal disponível para famílias
valorização gerada pela prestação de ser- de baixa renda (aqueles que vivem com
viços de infraestrutura pública e alterações menos de três salários mínimos brasileiros).
nos regulamentos de uso da terra e de Só recentemente os programas de habitação
assentamentos. da Caixa Econômica Federal (o maior ban-
co público da América Latina) começaram
Falta de habitação de interesse social a chegar aos grupos de renda média-baixa
Os assentamentos informais também são (famílias que vivem com menos de cinco
afetados pela natureza e pelo âmbito das salários mínimos brasileiros).
políticas públicas de habitação. A produção O Chile é um dos poucos países da
insuficiente de moradias de interesse social região que implementou uma política de
é agravada pelas condições inadequadas dos habitação de interesse social em grande
projetos de habitação existentes (muitos dos escala, que tem sido criticada por concen-
quais são ilegais de alguma forma, muitas trar a produção de habitação de interesse
vezes por causa da falta de registro ou licen- social em regiões periféricas distantes,
ças municipais, ou violações de zoneamento reforçando assim a segregação socioespacial
e normas de construção). Além disso, as (DIPASQUALE, CUMMINGS, 2002).
credenciais exigidas por diversas instituições
de crédito para aprovar os candidatos à Resultados do mercado formal
hipoteca excluem a maioria das pessoas Combinado com uma distribuição espacial
pobres do acesso a empréstimos e até desigual da infraestrutura urbana pelas au-
mesmo a muitos programas de habitação toridades públicas, o processo global de dis-
popular. tribuição de terras e de habitação por meio

E d é s i o F e r n a n d e s ● R e g u l a r i z a ç ã o d e A s s e n t a m e n t o s I n f o r m a i s 15
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do mercado formal é caracterizado por pre- Uma crítica recorrente do planejamento


ços elevados quando comparados à renda, urbano destaca a integração precária da
causando assentamentos informais. Os in- terra, da habitação, do meio ambiente, do
corporadores privados tradicionalmente transporte, da tributação e de políticas orça-
não têm atendido às necessidades dos pobres mentárias. Com poucas exceções, as admi-
urbanos das cidades latino-americanas, nistrações locais não promovem uma ordem
especialmente por causa da ausência de urbana mais inclusiva. As leis de planeja-
subvenções públicas significativas, abrindo mento existentes e a aprovação (especial-
assim espaço para o aparecimento dos mente pelas administrações municipais)
assentamos informais. Mesmo em muitos de regulamentos de planejamento urbano
assentamentos informais, os preços de terras, elitista, com base em normas técnicas im-
propriedade e aluguéis são elevados e praticáveis, não leva em conta as realidades
serviços como abastecimento de água são socioeconômicas que determinam as con-
caros. Os processos que ocorrem nos assen- dições de acesso à terra e à moradia.
tamentos informais geralmente envolvem Regulamentações como tamanhos
operações altamente lucrativas no mercado mínimos de lotes grandes, ocupação excessi-
informal (ABRAMO, 2009; SMOLKA, va e restrições de construção, e proibição
LARANJEIRA, 2008). de comércio, serviços e pequenas empresas
em áreas residenciais tiveram um papel
Clientelismo político fundamental na geração de altos preços
A manipulação política de longa data nas de terrenos e imóveis. Só recentemente
comunidades informais, por meio de práti- a pesquisa começou a quantificar como
cas clientelistas, também incentiva o apare- os preços da terra são influenciados por
cimento de novos assentamentos informais. regulamentos urbanos e ambientais e
Em geral, os políticos prometem escrituras como isso influencia a dinâmica dos
duvidosas de terras públicas, e eles próprios mercados de terra urbana.
influenciam as áreas públicas a ser ocupa-
das. Em algumas situações, os moradores Problemas de gestão urbana
receberam escrituras falsas ou as autori- Os assentamentos informais também são
dades públicas beneficiaram-se de novos derivados da natureza excludente do qua-
assentamentos, tanto financeira como dro regulamentar que rege o uso da terra,
politicamente. Assim sendo, as ações das e da natureza burocrática de sistemas de
autoridades públicas e as ações dos merca- gestão da terra e da cidade, que são arbi-
dos de terra podem influenciar o cresci- trários e não envolvem uma participação
mento da informalidade. popular efetiva. Em muitas cidades latino-
americanas, o alvará de subdivisões pode
Planejamento impraticável levar até cinco anos (LARANJEIRA,
A tradição de planejamento urbano em 2002; GOYTIA, DE MENDOZA,
grandes cidades latino-americanas reforçou PASQUINI, 2010).
os processos informais, juntamente com a A imposição de obrigações rigorosas, a
falta de investimento público sistemático e exigência de garantias inflexíveis e a falta de
a prestação de serviços nas áreas onde reside um mesmo local onde incorporadores e re-
a maioria dos pobres urbanos. A escassez, sidentes possam obter todas as informações
a falta de terras urbanizadas tem o efeito e serviços necessários contribuem para os
de criar mais informalidade. elevados custos de transação. E continua a

16 Foco em Políticas Fundiarias ● Lincoln Institute of Land Policy


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Novas moradias em
região erodida de
Tegucigalpa, em
Honduras, refletem
o crescimento des-
controlado de as-
sentamentos e a
falta de planeja-
mento.

ser difícil quantificar a extensão em que os resolução extrajudicial de conflitos e ao


custos burocráticos são embutidos nos próprio sistema judicial.
preços de terrenos e imóveis (BIDERMAN, Em suma, a combinação de critérios
SMOLKA, SANT’ANNA, 2008). técnicos impraticáveis, as obrigações finan-
O custo e o tempo necessários para regis- ceiras, as garantias inflexíveis, os longos
trar a terra desestimulam a obtenção da se- processos de licenciamento, as normas con-
gurança jurídica da sua posse. No Peru, por tratuais formalistas, os processos obsoletos
exemplo, apenas um quarto das escrituras de registro e os mecanismos de resolução
de vendas em assentamentos é registrado, de conflitos ineficientes produziram um
indicando que muitos ignoram o processo contexto jurídico proibitivo, contribuindo
(CALDERON, 2010). Todavia, o registro é para o assentamento informal. Os pobres
o único documento que constitui comprova- não dispõem de recursos jurídicos, financei-
ção de propriedade legal em muitos sistemas ros e outros necessários para defender-se e
jurídicos nacionais latino-americanos. a seus direitos à terra e, mais do que outros
grupos sociais, sofrem o impacto da ordem
Um sistema jurídico disfuncional jurídica excludente.
Esse quadro complicado de informalidade A ordem urbano-jurídica vigente na
é reforçado pelo funcionamento obsoleto e maioria das cidades latino-americanas
contraditório do sistema judiciário e geral tem contribuído para a formação de preços
da maioria dos países da América Latina. comparativamente elevados de terrenos e
A tolerância à violação das leis e a não imóveis em ambos os mercados, formal
aplicação generalizada das leis existentes e informal, ajudando a existência de um
devem-se em parte à falta de informações padrão de segregação socioespacial. Esses
jurídicas do público, ao acesso limitado à problemas são mais comuns do que se

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pensa e as violações são cometidas por de terras públicas. Essa variedade de


utros grupos socioeconômicos além dos características dificulta medir o grau de
pobres urbanos. Por exemplo, a criação informalidade com precisão e todas as esti-
generalizada de condomínios fechados que mativas indicam que esses assentamentos
impedem o livre acesso a zonas costeiras constituem grande parte das residências
e ruas públicas não tem base jurídica em existentes nas cidades latino-americanas.
muitos países. Um dos principais atributos da informalida-
A ocupação de terras públicas ou am- de é a ilegalidade, incluindo muitas vezes
bientalmente protegidas por grupos mais a falta de escritura formal do lote de terra
privilegiados também é comum e o desres- ocupado. Lamentavelmente, os registros pú-
peito sistemático a normas de construção é blicos não estimam o número de lotes ilegais
generalizado. O município de Belo Hori- existentes atualmente ou no passado.
zonte (Brasil) reconheceu que 70 por cento As causas dos assentamentos informais
da sua construção é irregular, incluindo as são muitas e variadas, envolvendo uma
favelas. Em Brasília, subdivisões de lotes, gama de fatores socioeconômicos, espaciais
condomínios fechados e construções não e institucionais, como planejamento exclu-
autorizadas são comuns (DISTRITO dente, ineficiência burocrática e o próprio
FEDERAL, 2006). sistema jurídico. Há também um aspecto
dinâmico na informalidade. Os padrões e a
R es u m o importância das suas várias causas mudam
Os assentamentos informais abrangem um com o passar do tempo. Nesse aspecto, a
vasto leque de atividades, indo de subdivisões nossa compreensão das causas da infor-
não autorizadas que são comercializadas em malidade e de como regularizar os assenta-
terrenos privados à ocupação generalizada mentos existentes ainda está evoluindo.

Este cartaz em Bogotá,


na Colômbia, afirma:
“Este terreno não está
à venda. Pessoas sem
escrúpulos podem tentar
enganá-lo. Informe-se
pelo telefone: XX”.

18 Foco em Políticas Fundiarias ● Lincoln Institute of Land Policy


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Capítulo 3
A regularização dos assentamentos
informais consolidados

A
s autoridades executivas estão res- Fatores macroeconômicos e globais são Matinha é uma favela
pondendo cada vez mais ao fenô- parte do nexo causal que promove a infor- densamente consolidada
malidade, mas muito pode ser feito nos no Rio de Janeiro, Brasil.
meno do assentamento territorial
informal com a implementação níveis nacionais e municipais para inverter
de políticas de regularização de terras. Uma o processo de assentamentos informais. A
pesquisa recente identificou tais políticas promoção de políticas urbanas de uso da
em 17 países da América Latina e do Caribe terra e de habitação inclusivas pode aumen-
(ANGEL et al., 2006). Muitos procedimentos tar o acesso legal a bairros com forneci-
diferentes já foram tentados —alguns mais mento de serviços públicos. Isso envolve
abrangentes ou imediatos do que outros— redefinir os direitos de propriedade de terra;
com resultados variáveis e muitas vezes integrar o direito urbano e a gestão pública;
questionáveis. Como o assentamento infor- aumentar a participação popular no proces-
mal, a regularização de terras tem várias so de tomada de decisões, facilitar o acesso
abordagens conceituais e enquadramentos ao sistema judicial e, acima de tudo, criar
institucionais correspondentes. as bases de um processo de governança de

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terra para apoiar a democratização do necer na terra que ocupam com acesso a
acesso à terra e à habitação. melhores condições de vida e não sejam
É nesse contexto sociojurídico amplo e expulsos ou relocados. Assim sendo, as polí-
complexo de governança que a regularização ticas de regularização também promovem a
da terra deve ser discutida. Além de se justiça social e compensam desigualdades
salientar a necessidade de políticas preven- históricas.
tivas, também é fundamental reconhecer a Essa abordagem não exclui todas as
necessidade do tratamento adequado dos relocações, já que nem todas as situações
assentamentos consolidados existentes, podem ou devem ser regularizadas. As pre-
que envolvem milhões de pessoas. ocupações ambientais e de saúde pública,
Como são poucas as autoridades exec- e a necessidade de espaços públicos são
utivas que compreendem plenamente a razões legítimas para justificar algumas relo-
natureza e a dinâmica dos processos de cações. Todavia, alternativas adequadas em
assentamentos informais, as políticas de re- áreas próximas devem ser oferecidas pelas
gularização mal concebidas normalmente autoridades públicas e por proprietários
reforçam a segregação socioespacial e a in- privados, e negociadas com os moradores
formalidade urbana. Essas políticas tendem afetados para ajudá-los a manter as redes
a ser prejudiciais aos interesses dos pobres sociais existentes. Esse princípio tem sido
que residem nas cidades e podem resultar expressado em normas internacionais e
em vantagens para incorporadores e outros legislações nacionais, como o Estatuto de
grupos socioeconômicos privilegiados. Cidade de 2001 no Brasil e as decisões
A gentrificação de bairros, por exemplo, judiciais na Colômbia e na Argentina.
é decerto resultado da regularização de Um desafio adicional é definir o nível de
terras, mas muitas vezes é consequência consolidação que justificaria a regularização
de políticas normativas inadequadas. de um assentamento para manter os resi-
Devido à escala e aos custos sociais da dentes no local. Fatores como o número
informalidade, e aos direitos à terra criados de moradores e construções, o grau de
pelo usucapião, não regularizar assenta- desenvolvimento geral, o nível dos serviços
mentos informais é politicamente insusten- existentes e especialmente a duração da
tável. As políticas de regularização devem ocupação são os principais critérios a ser
basear-se em uma estrutura consistente utilizados. Inegavelmente, fatores políticos
que trate da segurança da posse, dos direitos também têm o seu papel.
legais dos proprietários e da provisão de
serviços e de infraestrutura urbana. P or q u e reg u lari z ar ?
As abordagens de regularização de terras
D esafios de variam muito, já que refletem as caracterís-
reg u lari z a ç ã o ticas específicas dos diferentes assentamentos
As políticas de regularização tratam de informais. Porém, os seguintes argumentos
realidades socioeconômicas e urbano- são constantemente usados para promover
ambientais complexas e envolvem vários a transformação das comunidades informais
aspectos da legislação fundiária, de registro, existentes em assentamentos consolidados:
financeira, urbana e ambiental. Elas visam • A quantidade insuficiente de terrenos
a assegurar que moradores de assentamen- urbanizados inviabiliza a relocação em
tos informais consolidados possam perma- grande escala.

20 Foco em Políticas Fundiarias ● Lincoln Institute of Land Policy


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• As cidades não têm recursos financeiros Na maioria dos países latino-americanos,


suficientes para implementar relocações leis, políticas públicas e interpretações judi-
de porte. ciais geraram uma cultura jurídica que sa-
• Os custos sociais enormes derivados lienta os direitos da propriedade individuais,
do desenraizamento das comunidades sem preocupação consistente com o cum-
que não desejam ser relocadas devido às primento da função social da propriedade
redes sociais e capitais valiosas que as co- — um princípio consagrado em muitas
munidades formaram ao longo dos anos. constituições nacionais (FERNANDES,
• As autoridades públicas têm a obrigação MALDONADO COPELLO, 2009).
legal de promover o acesso à habitação A cultura jurídica —que enfatiza os pri-
adequada aos pobres da cidade. vilégios dos proprietários em detrimento das
• A relocação de comunidades gera custos suas obrigações e outras responsabilidades
e consequências ambientais. sociais, ambientais e culturais que resultam
• Em muitos casos, as comunidades têm o da propriedade— serve de base a um pro-
direito legal de permanecer onde vivem. cesso essencialmente especulativo e ao laissez-
faire de desenvolvimento urbano que tem
Assim, uma ampla gama de argumentos hu- contribuído para a segregação socioespacial,
manitários, éticos, religiosos, sociopolíticos, a degradação ambiental e o crescimento dos
econômicos e ambientais pode justificar as assentamentos informais. Uma força cres-
políticas de regularização. Mais recentemente, cente, no sentido oposto, baseada na função
os argumentos para a regularização também social da propriedade, quer dar mais poder
são baseados na noção jurídica da função às administrações municipais em matéria
social da propriedade. de organização territorial e urbana e mais

Um assentamento
informal em Guayaquil,
no Equador, exemplifica
o descuido com áreas
ecologicamente
sensíveis.

E d é s i o F e r n a n d e s ● R e g u l a r i z a ç ã o d e A s s e n t a m e n t o s I n f o r m a i s 21
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Quadro 2 poder à participação dos cidadãos nos


A função social da propriedade e desenvolvimento urbano processos de tomada de decisões locais
(quadro 2).

U m importante processo de reforma jurídica está em curso Já se iniciou uma reforma jurídica em
em alguns países latino-americanos, particularmente no Brasil alguns países e outros começaram a reco-
(principalmente pela Constituição Federal de 1988 e pelo Estatuto nhecer os direitos individuais e coletivos
de Cidade de 2001) e na Colômbia (principalmente pela Constitui- dos residentes, em assentamentos informais,
ção de 1991 e pela Lei 388/1997). Esta reforma é baseada em para permanecer na terra que ocupam
dois princípios estruturais: a função social da propriedade e a como parte integrante do direito social à
integração do direito e gestão com a governança de terrenos moradia adequada. Na Colômbia e na
e areas urbanas. Venezuela, por exemplo, a regularização
de terras já se tornou um elemento funda-
Os sistemas jurídico-urbanos emergentes redefinidos têm como
mental do direito constitucional social à
objetivo:
moradia adequada.
• uma distribuição justa dos custos e oportunidades de A Constituição Federal do Brasil, de
desenvolvimento urbano entre proprietários, incorporadores, 1988, reconheceu que aqueles que viviam
autoridades públicas e sociedade; em assentamentos informais urbanos há
• a afirmação do papel central das autoridades públicas na pelo menos cinco anos tinham o direito de
definição de uma ordem territorial adequada, por meio de regularizar a terra ocupada se tivesse até
planejamento e gestão; 250 metros quadrados. Foram concedidos
direitos de propriedade individuais e/ou
• a separação clara entre direitos de propriedade e direitos
coletivos para assentamentos em terras pri-
de construção/melhorias;
vadas por usucapião, enquanto os direitos
• novos critérios para calcular a indenização por expropriações,
individuais e/ou coletivos de arrendamento
• a duração reduzida da ocupação para a existência do foram concedidos para assentamentos em
usucapião e terras públicas. Em 2000, foi dada a condi-
• o fortalecimento do reconhecimento dos direitos de ocupantes ção de direito constitucional à moradia
e proprietários. adequada social. O Estatuto da Cidade
de 2001 regulamentou as disposições cons-
No Brasil, a função social da propriedade é cumprida quando
titucionais e estabeleceu uma abordagem
o uso da terra é consistente com o plano diretor. O conceito da
ampla para a regularização de terras,
função social da propriedade também foi ampliado para cobrir a
combinando a legalização, melhoria e
propriedade pública e o registro da propriedade. Uma série de
outras políticas de planejamento urbano
direitos coletivos para orientar os processos de ordenamento do
relacionadas.
uso e desenvolvimento urbano foi aprovada, dentre eles, o direito
Com o passar do tempo, situações há
ao planejamento urbano; o direito social à moradia adequada; o
muito ignoradas ou toleradas pelos governos
direito a um meio ambiente equilibrado; o direito da comunidade
levaram à geração de direitos aos moradores.
e a obrigação das autoridades públicas de recuperar a valorização
Essa mudança foi acompanhada por uma
da terra gerada pela ação destas e pela legislação urbana; e o
erosão do poder discricionário do governo
direito à regularização de assentamentos informais consolidados.
sobre áreas informais consolidadas, mesmo
em terras públicas. Isso também pode resul-
Fonte: Fernandes e Maldonado Copello (2009).
tar na perda da posse de terras públicas
nos casos em que os direitos de usucapião
sejam aplicáveis.

22 Foco em Políticas Fundiarias ● Lincoln Institute of Land Policy


...................

Q u e m pode reg u lari z ar ? O envolvimento de profissionais da área


A responsabilidade de formular e promover de direito —por exemplo, funcionários de
políticas de regularização está diretamente registro, magistrados do Ministério Público
relacionada à questão de quem tem o poder para o governo, defensores públicos, advo-
de regular o uso da terra urbana. Em países gados, juízes— também é crucial para
mais centralizados (por exemplo, Peru e ajudar a resolver os problemas jurídicos
México), os governos nacionais tendem a se complexos acumulados ao longo dos anos.
responsabilizar pelas políticas de regulariza-
ção. Em países mais descentralizados (por Q u e m paga a con ta e
exemplo, Brasil), os governos municipais co m o ?
têm desempenhado um papel de liderança. Os programas de regularização tradicio-
Várias avaliações das políticas de regulari- nalmente têm sido financiados pelos orça-
zação destacaram que a sua eficácia (e a mentos nacionais e municipais, taxas de
integração de toda a organização territorial escrituras, empréstimos de instituições
e regulamentação de assentamentos) só financeiras internacionais e contribuições
pode ser garantida quando todas as esferas de órgãos de desenvolvimento bilaterais. A
governamentais participam na sua formula- provisão de serviços públicos, especialmente
ção (ALFONSIN, 1997, 1999; SMOLKA, a infraestrutura de saneamento, encarece
LARANGEIRA, 2008; ANGEL et al., 2006). tais políticas. Novas moradias constru-
Além da coordenação intergovernamen- ídas por incorporadores
Para alcançar o grau de intervenção
privados em Bogotá, na
tal, formaram-se vários tipos de parcerias pública necessário, as políticas de regulari-
Colômbia, subsidiadas
entre as autoridades públicas, a comunidade zação precisam ser mais autossustentáveis com recursos públicos
privada e organizações voluntárias. Na (SMOLKA, LARANGEIRA, 2008). Isso para ajudar os morado-
Venezuela, por exemplo, organizações exigirá a captação de recursos de novas res de baixa renda.
comunitárias (Comités de
Tierras Urbanas) lideram
o processo de regularização.
Instituições acadêmicas e
órgãos internacionais de de-
senvolvimento também tive-
ram um papel fundamental.
Dada a natureza inter-
disciplinar da regularização,
profissionais de planejamen-
to, arquitetura, engenharia
e direito começaram a traba-
lhar em conjunto. Em países
como a Venezuela e o Brasil,
há um crescente movimento
público de arquitetura e en-
genharia que tem como obje-
tivo fornecer soluções técni-
cas que tratam das realidades
dos assentamentos informais.

E d é s i o F e r n a n d e s ● R e g u l a r i z a ç ã o d e A s s e n t a m e n t o s I n f o r m a i s 23
...................

Nuevo Usme, uma grande


área ao sul de Bogotá, na
Colômbia, foi reservada
para investimentos públi-
cos e desenvolvimento
planejado, mas algumas
áreas foram subdivididas e
ocupadas pelos loteadores
clandestinos (ou “piratas”).

fontes, tais como receitas vinculadas ao sido incentivada de várias maneiras: desde
desenvolvimento, operações urbanas e pro- a discussão de plantas de projeto até as
cessos de recuperação da valorização das decisões relativas à relocação e alocação
propriedades. Bogotá tem promovido esse de recursos, mas os moradores resistem
tipo de redistribuição financeira na opera- fortemente a contribuir com os custos.
ção urbana de Nuevo Usme, que integra Um argumento recorrente sustenta que a
vários mecanismos públicos para intervir regularização de um assentamento informal
no mercado de terras. Cumpre-nos destacar consolidado é o pagamento por parte das
a política da Colômbia de recuperação de autoridades públicas e da sociedade de uma
incrementos da valorização de terrenos dívida histórica para com os pobres da cida-
privados para o bem público, para poder de, que não devem ser penalizados ainda
oferecer terrenos urbanizados aos pobres mais pela imposição de obrigações financei-
da cidade, com a administração pública ras. Um contra-argumento é que regulari-
substituindo assim os loteadores clandesti- zação beneficia diretamente os moradores
nos tradicionais (MALDONADO e valoriza a propriedade. Em alguns casos,
COPELLO, SMOLKA, 2003). escrituras do terreno foram concedidas gra-
As cidades tiveram pouco sucesso em tuitamente ou por uma soma pequena ou
conseguir a contribuição dos moradores simbólica, como no caso de CORETT, no
de assentamentos informais para o finan- México, onde a taxa de escritura cobrada
ciamento das políticas de regularização. Ao custa apenas USD$0,50 a USD$2,00 por
longo dos anos, a participação popular tem metro quadrado (ANGEL et al., 2006).

24 Foco em Políticas Fundiarias ● Lincoln Institute of Land Policy


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O mesmo argumento de tentar ajudar de Empreendedor Social de 2008, em reco-


o pobre está na raiz das decisões de não co- nhecimento à sua bem sucedida negociação
brar imposto sobre a propriedade, mesmo com antigos proprietários rurais, o que
após a legalização dos assentamentos, porque beneficiou milhares de famílias em vários
os encargos financeiros da formalização municípios. Outro exemplo é o experimento
seriam pesados para os moradores. A Lei do urbanizador social da região metropoli-
de Regularização de 1983, pioneira de Belo tana de Porto Alegre (DAMASIO, 2006).
Horizonte, no Brasil, é um exemplo dessa
disposição. Entretanto, o fracasso de se im- Q u ais s ã o os res u ltados ?
por um imposto sobre a propriedade limita Enquanto dezenas de projetos de regulari-
a possibilidade de ampliarem-se as políticas zação foram iniciados em toda a América
de regularização e coloca em risco a presta- Latina, são raros os relatórios sistemáticos
ção contínua de serviços (SMOLKA, DE dos seus resultados. Os mais comuns são
CESARE, 2006). A falta de um imposto avaliações de implementação do projeto,
também contradiz o princípio de que pagar resultados sem muita informação quantita-
impostos é uma condição de cidadania que tiva e, raramente, análises comparativas de
é necessária para reforçar os direitos legais. procedimentos alternativos para resolver
Não pagar impostos contribui ao estigma problemas de regularização. Mais de
que já afeta os moradores de assentamentos 120 desses projetos no Brasil são descritos
informais. em um relatório de Carvalho e de Campos
Na ausência de qualquer contribuição Gouveia (2009).
financeira dos moradores, é improvável que Um punhado de outros relatórios de ór-
as políticas de regularização alcancem a gãos de implementação e de alguns terceiros
escala necessária para tornar os programas independentes cobre um número limitado
sustentáveis. Os pagamentos em espécie de projetos ou experiências de cidades ou
(mão-de-obra) têm sido usados em alguns países. Entre os exemplos estão uma análise
casos, como o processo de construção coleti- das experiências de dez cidades no Brasil
va de ajuda mútua (mutirão), uma prática (LARANJEIRA, 2002); uma comparação
incorporada na cultura brasileira pela qual de experiências no México, Brasil e Peru
os vizinhos ajudam-se uns aos outros na (ANGEL et al., 2006); uma comparação de
construção de casas. Mas poucas comunida- experiências no Brasil, África do Sul e Índia
des tomam a iniciativa de formular e imple- (KRUECKEBERG, PAULSEN, 2002); e
mentar planos e projetos de regularização, uma análise das experiências de 71 progra-
mesmo quando um quadro de políticas pú- mas em 13 países (CLICHEVSKY, 2006).
blicas e assistência técnica estão disponíveis. Relativamente, poucos relatórios usam
As comunidades também raramente tomam métodos de avaliação e apresentam resulta-
a iniciativa de exigir uma declaração judicial dos quantitativos. Assim, muitas vezes é difí-
dos seus direitos nominais à terra, em parte cil determinar quantas famílias receberam
por causa dos custos. acesso aos serviços urbanos ou escrituras. E
Em algumas comunidades proativas, a falta de um elemento avaliador no projeto
as negociações lideradas por funcionários significa muitas vezes que não existem
públicos e/ou corretores privados têm sido dados da linha de base para comparações
mais frutíferas do que um processo legal. anteriores e posteriores à implementação.
O fundador de uma dessas empresas priva- Além disso, são poucos os relatórios
das no Brasil, Terra Nova, ganhou o prêmio que avaliam os projetos em termos dos seus

E d é s i o F e r n a n d e s ● R e g u l a r i z a ç ã o d e A s s e n t a m e n t o s I n f o r m a i s 25
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eles não foram totalmente bem-sucedidos


em nenhuma esfera governamental, geral-
mente devido a problemas fundamentais de
escala, formato e conteúdo (ALFONSIN,
1997; SMOLKA, LARANGEIRA, 2008;
ROJAS, 2010). Programas e políticas de go-
verno tendem a ser isolados, fragmentados,
setoriais, marginais e seriamente subfinan-
ciados (PAYNE, DURAND-LASSERVE,
RAKODI, 2007). Ao mesmo tempo, pro-
gramas de regularização pontuais tornaram-
se um componente das políticas de habitação
nacional em vários países da América
Latina, junto a políticas públicas, que
favorecem os subsídios à habitação, a
desregulamentação da ordem jurídica
urbana e ambiental e anistias indiscrimina-
das aos assentamentos ilegais.
Podemos aprender algumas lições destes
40 anos de experiência com programas de
regularização, desde a lei peruana original
de regularização de 1961 e do programa
CORETT do México em 1974. O progra-
ma COFOPRI do Peru, lançado em 1996,
reduziu o tempo para a obtenção de uma
escritura de 7 anos para 45 dias, o número
de etapas necessárias de 207 para 4 e o
custo de USD$ 2,156 por escritura para
Imagens de próprios objetivos, que utilizam critérios de praticamente zero (GUERINONI, 2004).
antes e depois
avaliação como eficácia e eficiência, ou que Outros relatórios de experiências em vários
mostram o
assentamento
apresentem informações sobre a compara- países mostram resultados consistentes em
Parque Royal ção dos prazos e custos reais de implemen- relação à obtenção de escrituras e os seus
no Rio de Janeiro tação em relação aos objetivos propostos. efeitos nos valores das propriedades (aumento
que foi melhorado Em geral, os custos e prazos de execução de cerca de 25 por cento), o seu custo relati-
por meio do ultrapassam as projeções, enquanto que vamente baixo e a relação da obtenção de
programa
os resultados ficam abaixo das expectativas. escrituras com o prazo de ocorrência das
Favela-Bairro.
Por exemplo, dos 71 programas examinados reformas (BRAKARZ, GREENE, ROJAS,
por Clichevsky (2006), apenas seis incluíam 2002; ANGEL et al., 2006). Alguns relatórios
comparações de números reais de pessoas também indicam que a regularização pode
atendidas com as projeções originais e ter como efeito um processo de melhoria
nenhum dos programas atendeu mais do sistemática que produz bairros funcionais.
que 40 por cento do número de pessoas As avaliações dos projetos também indi-
pretendido. cam abordagens menos produtivas. Por
O pequeno número de avaliações globais exemplo, a regularização tem sido mais bem
dos programas de regularização sugere que sucedida no tratamento de assentamentos

26 Foco em Políticas Fundiarias ● Lincoln Institute of Land Policy


...................

em terras públicas do que em terras privadas representa apenas um décimo do bilhão de


por causa do alto custo de legitimação das moradores estimado pela ONU-HABITAT
escrituras (CLICHEVSKY, 2006). Como (2003).
muitos projetos de regularização têm sido O próprio fato de que o assentamento
feitos de forma isolada como casos especiais informal não terminou, tanto dentro como
e em pequena escala relativamente ao tamanho fora dos assentamentos regularizados, é um
do problema, estão sujeitos a descontinuida- indicador claro dos limites desses programas.
des administrativas e falta-lhes integração Em Belo Horizonte, por exemplo, a política
com outras políticas. Como mencionado, de regularização municipal e os programas
as avaliações rigorosas são raras e a maioria de apoio têm sido implementados continua-
dos projetos não tem nenhum ou tem mente desde 1983, mas a porcentagem de
poucos dados de custos, impossibilitando pessoas que vivem em favelas permaneceu
analisar a sua eficiência. praticamente a mesma. Em muitos casos, os
Esses exemplos fornecem elementos programas de regularização têm sido tanto
suficientes para indicar o que não deve ser parte do problema como parte da solução
feito e, apesar disso, programas potencial- em termos de impacto sobre novos assenta-
mente contraditórios continuam a existir. mentos informais (SMOLKA, 2003).
Por exemplo, o Ministério das Cidades do
Brasil tem dois programas de regularização R es u m o
de terras paralelos em curso. Habitar Brasil Leva muitos anos para implementar um
BID–HBB, patrocinado pelo Banco Intera- programa de regularização totalmente
mericano de Desenvolvimento, concentra- integrado, especialmente se houver litígios
se no melhoramento urbano, enquanto que jurídicos e legais envolvidos. Dada a diver-
o Programa de Urbanização, Regularização sidade das situações existentes, não há
e Integração de Assentamentos Precários nenhuma resposta automática, mágica ou
propõe uma abordagem integrada para simplista, ou soluções que sirvam para todos
alcançar a sustentabilidade (FERNANDES, os casos. É mais fácil, mais rápido e mais
2006). barato evitar que o processo de assenta-
Ainda hoje, políticas de regularização, tais mento informal ocorra logo de início. No
como as campanhas da ONU-HABITAT, entanto, com todas as suas deficiências e
as Metas de Desenvolvimento do Milênio e restrições, é inegável que as políticas de
outros programas nacionais, regionais e/ou regularização contribuem decisivamente
municipais, tratam apenas de uma pequena para melhorar as condições precárias de
parte do problema. Por exemplo, o Alvo 11  vida das pessoas nas comunidades afetadas.
da 7ª Meta de Desenvolvimento do Milênio O desafio está em melhorar o seu projeto e
é reduzir mundialmente em 100 milhões o a implementação de modo a não estimular
número de pessoas que moram em assenta- uma nova informalidade.
mentos informais até 2020. Todavia, isso

E d é s i o F e r n a n d e s ● R e g u l a r i z a ç ã o d e A s s e n t a m e n t o s I n f o r m a i s 27
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Capítulo 4
Experiências com a regularização:
os casos do Peru e do Brasil

A
A Villa El Salvador é um s abordagens de regularização move a regularização de assentamentos
dos assentamentos in-
variam, refletindo os diferentes informais por meio da expropriação e da
formais mais conhecidos
em Lima, no Peru. Atra-
contextos dos países e objetivos emissão de escritura, principalmente em
vés de vários programas das autoridades públicas, mas exis- terras comunais (ejidos). Em mais de 30 anos,
públicos e iniciativas tem dois paradigmas principais. O primeiro 2,5 milhões de títulos foram distribuídos,
locais autoorganizadas, prevê a legalização formal da propriedade mas o processo perdeu impulso nos últimos
algumas casas têm por meio da emissão de escrituras de pro- anos, parcialmente devido a alterações na
escritura e acesso a
priedade como catalisador ou gatilho para legislação de ejidos de 1992 que permite a
serviços, ao passo que
outras, não.
promover o investimento privado em habi- privatização. O programa PROCEDE,
tação, facilitar o acesso ao crédito oficial implementado de 1992 a 2006, deu escritu-
e mercados, e reduzir a pobreza. ras individuais aos moradores de 26.000 
Embora a experiência peruana com essa ejidos (cerca de 90 por cento dos 29.000 
abordagem seja a mais conhecida, o progra- ejidos do País).
ma de legalização do México é muito mais O segundo paradigma tem um âmbito
antigo. Desde 1974, o programa CORETT mais vasto e consolida a segurança jurídica
do México (e mais tarde PROCEDE) pro- da escritura combinada com um conjunto

28 Foco em Políticas Fundiarias ● Lincoln Institute of Land Policy


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de intervenções socioespaciais integradas Quadro 3


que vinculam a legalização da posse da ter- Proposta de Hernando de Soto
ra com a melhoria dos serviços públicos,

O
planejamento urbano, e políticas socioeco- s livros de Hernando de Soto —O Outro Caminho (1989) e
nômicas relacionadas. Esta abordagem é O Mistério do Capital (2000)— são best sellers internacionais
refletida na legislação nacional brasileira que entrelaçam várias dimensões: dinâmica, inovação, criatividade
que incorpora o direito social à moradia e empreendedorismo dos processos informais; a estreita relação
adequada. Ainda que existam mais elemen- entre habitação informal e empresas informais; o valor econômico
tos avaliáveis sobre a abordagem usada no dos ativos informalmente criados; e os impedimentos causados
Peru do que a usada no Brasil, os resumos por sistemas legais e de registro complexos e pela burocracia e
da experiência com a regularização em corrupção.
ambos os países revelam lições úteis.
O ponto-chave de de Soto é a sua proposta de que formalizar os
direitos de propriedade impulsiona o desenvolvimento econômico
E scri t u ra ç ã o co m o gat ilho
em países transicionais de renda baixa. A sua proposta é a de
do desenvolvi m en t o :
que pobreza e o subdesenvolvimento econômico serão reduzidos
a experi ê ncia per u ana
removendo-se as barreiras legais e institucionais para a apropriação
Internacionalmente e na América Latina, a
e transferência dos recursos econômicos produzidos informalmen-
abordagem dominante de regularização da
te. Fornecer a segurança da posse legal sob a forma de escrituras
terra nas duas últimas décadas concentrou-se
e registro de terras permitiria aos moradores dos assentamentos
na legalização da posse de lotes individuais
informais acessar o crédito oficial e financiar sua habitação,
—também conhecido como escrituração
e investir em negócios.
ou formalização— como um programa
independente. Este tem sido o foco da polí- As ideias de de Soto são atraentes, porque elas são simples e
tica de regularização do Peru, que tem sido as suas estimativas de benefícios são grandes. Ele projetou que
grandemente influenciada pelas ideias do a escrituração de terras mobilizaria 9,34 trilhões de dólares de
economista peruano Hernando de Soto “capital morto” (USD$ 6,74 trilhões apenas em habitação informal)
(quadro 3). Essas ideias têm dominado o resultante do desenvolvimento informal. Isso integraria os pobres
debate sobre a regularização de terras e urbanos no mercado e erradicaria a pobreza.
foram traduzidas em políticas de legalização
Como resultado, políticas de legalização em grande escala foram
em grande escala.
propostas amplamente como antídoto contra a pobreza urbana e
Muitos países, incluindo o El Salvador,
a proposição de de Soto tem sido apoiada por agências bilaterais
Peru, Camboja e o Vietnã, implementaram
e multilaterais de desenvolvimento. Em 2006, com o apoio de
programas de escrituração em grande escala,
de Soto, a ex-secretária de estado dos EUA, Madeleine Albright,
enquanto outros, como a Albânia os estão
e o Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD),
iniciando. Todos os programas têm promo-
foi criada a Comissão de Alto Nível sobre o Empoderamento
vido mudanças na ordem jurídica nacional,
Jurídico das Populações Carentes com um mandato original que
criado um aparelho institucional centrali-
enfatizava os direitos de propriedade e escrituração de terras.
zado e investido pesadamente em dados,
mapeamento e cadastros. Como resultado,
milhões de residentes de assentamentos COFOPRI (Comissão para a Formalização
informais urbanos têm recebido escrituras da Propriedade Informal), um órgão apoia-
individuais. do pelo Registro Predial Urbano e outros
O Peru é um dos líderes na prática dos instrumentos jurídicos (especialmente para
programas de escrituração. Em 1996, o a aquisição prescritiva). O programa de
então presidente Alberto Fujimori criou a escrituração foi financiado com recursos

E d é s i o F e r n a n d e s ● R e g u l a r i z a ç ã o d e A s s e n t a m e n t o s I n f o r m a i s 29
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nacionais, internacionais e do Banco se em unidades, direitos de propriedade


Mundial. e operações do mercado livre individuais,
O processo de formalização envolve três independentemente do contexto social e
etapas: (1) a produção de informações sobre consequências. A escrituração é implemen-
a terra e os obstáculos existentes à formali- tada sem menção de redes de segurança so-
zação dos assentamentos, (2) a identificação, cial e bem estar, ou de cooperativas e bens
a demarcação e o registro de lotes e de edifí- públicos. Além disso, a abordagem de escri-
cios, e (3) a identificação dos ocupantes de turação do Peru utiliza o registro universal à
direito. Cerca de 1,6 milhão de escrituras moda antiga, ao passo que outros modelos,
de propriedade livres foram distribuídas tais como o registro de terras, provavelmen-
no Peru entre 1996 e 2006 (tabela 2). te seriam mais adequados para atender a
realidade dos assentamentos informais
Críticas à escrituração (ARRUÑADA, 2009).
Apesar de elogiar a escala do programa pe- Uma característica central subjacente à
ruano, acadêmicos e autoridades executivas utilização de escrituras como uma interven-
discutiram a natureza e a validade das suas ção singular refere-se à noção de “capital
bases e avaliaram os resultados da sua apli- morto” de de Soto (2000). Além do valor da
cação. Alguns críticos pensam que o foco propriedade informal que poderia ser usado
estreito na formalização dos assentamentos como garantia, essa noção implica que
rompeu com a tradição anterior da política os recursos econômicos acumulados pela
de regularização que, no Peru, incluía a população pobre urbana na habitação
melhoria das políticas e de outros progra- informal e em atividades empresariais
mas socioeconômicos de promoção da informais estão fora dos limites de contas
integração socioespacial das áreas e comu- nacionais e finanças.
nidades informais (RIOFRIO, 2008). Essa noção de que o capital gerado
Em vez de discutir assentamentos, bairros pelos processos informais está “morto” é
e comunidades, a escrituração formal centra- enganosa. Nos países em desenvolvimento,

Tabela 2
Escrituras concedidas anualmente no Peru, 1996–­2006
Ano Nº total de títulos registrados Nº de títulos em Lima Por cento de títulos ­Lima/Total
1996 33.742 32.750 97
1997 129.392 125.768 97
1998 149.574 107.490 72
1999 322.053 110.986 34
2000 419.846 170.250 41
2001 115.599 29.457 25
2002 123.827 38.450 31
2003 70.401 16.696 24
2004 65.598 12.002 18
2005 71.300 8.866 12
2006 68.468 8.194 12
1996–2006 1.596.800 660.909
Fonte: Calderon (2007a).

30 Foco em Políticas Fundiarias ● Lincoln Institute of Land Policy


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Santa Maria, em San


Juan de Lurigancho, um
bairro de Lima, no Peru,
é um assentamento
informal de 15 anos de
idade, onde a maioria
das propriedades tinha
escrituras há mais
de 12 anos e, apesar
disso, a área quase não
recebeu melhorias.

a tributação indireta sobre os serviços e o sobre a implementação. Por exemplo, quem


consumo muitas vezes gera mais receitas do realmente recebe as escrituras, os ocupantes
que impostos diretos sobre a terra, proprie- e os inquilinos ou os proprietários? Trans-
dade e capital. Dados oficiais recentes do gressores sociais (por exemplo, traficantes
Brasil, por exemplo, indicam que os pobres de drogas) devem receber escrituras de terra
pagam uma parcela maior de sua renda em pública? Que distinções devem ser feitas
impostos do que os ricos porque a maioria entre os assentamentos informais em terras
dos impostos é indireta (IPEA, 2009). públicas e os em terras privadas, e entre
Apesar de um argumento recorrente sus- os direitos de propriedade e de habitação
tentar que as políticas de regularização (PAYNE, FERNANDES, 2001)? As
beneficiam as pessoas que não pagam im- respostas a essas questões dependem de
postos, a maioria dos cidadãos que vivem uma definição mais ampla dos direitos
em áreas informais contribui decisivamente de propriedade.
para a economia nacional.
Uma crítica georgista salienta que o foco Avaliações empíricas da escrituração
sobre as escrituras de propriedade livres (a Já se passou bastante tempo desde a imple-
fim de prestar uma garantia financeira) não mentação dos programas do Peru e de
reconhece os recursos da renda da terra e outros programas de escrituração para
serve aos interesses das elites proprietárias, que pesquisadores internacionais possam
isentando os proprietários dos recursos avaliar os resultados (PAYNE, DURAND-
naturais da responsabilidade de pagar por LASSERVE, RAKODI, 2007). Os resulta-
serviços públicos (BATT, 2004). dos das pesquisas abordam os três pontos
Uma linha de críticas legais observa que principais da pauta de de Soto: acesso ao
o foco nos direitos individuais não leva em crédito, investimento em habitação e
consideração as relações sociais de proprie- redução da pobreza.
dade e de outras formas de direitos coletivos,
de uso, restritos e temporários que podem 1. Acesso ao crédito. Os programas de
beneficiar a sociedade. Há muitas questões formalização não promoveram mudanças

E d é s i o F e r n a n d e s ● R e g u l a r i z a ç ã o d e A s s e n t a m e n t o s I n f o r m a i s 31
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TabELA 3 apresentação de escrituras (MIRANDA,


Aumento do crédito para materiais de construção 2002). Como há muito tempo acontece em
no Peru, 2003­a 2006  vários países (por exemplo, no Brasil, Caixa
Número de Escrituras Por cento Crédito Econômica Federal), o crédito oficial tem
Ano escrituras com hipoteca do total médio
sido oferecido regularmente para a aquisi-
2003 1.332.481 52.000 3,9 US$5.596
ção de materiais de construção, por meio
2006 1.549.340 306.000 19,7 US$2.075 de diversos programas governamentais que
Fonte: Riofrio (2008).
normalmente não exigem a apresentação
de escrituras de propriedade. O acesso ao
Figura 1
A taxa de pobreza no Peru tem declinado mais rapidamente
crédito também tem sido associado a outros
do que a da América Latina fatores como contatos, língua e educação
(SMETS, 2003).
60 Apesar de a existência de escrituras de
propriedade e do aumento médio dos valo-
50
res dos imóveis em 25 por cento depois que
Porcentagem de pobres/
extremamente pobres

40 as escrituras foram concedidas (ANGEL et


al., 2006), a maioria dos bancos ainda têm
30 dificuldades de dar crédito aos pobres,
exigem garantias maiores do que o valor
20 dos empréstimos (especialmente em zonas
periféricas onde as propriedades têm baixo
10
valor de mercado) e não confiam no sistema
0
de reintegração de posse (CALDERON,
2001 2009 2006). Os critérios financeiros e técnicos
% de pobreza no Peru (a) % de pobreza da AL e Caribe (a) utilizados pelos bancos comerciais, a buro-
% de extrema pobreza no Peru % de extrema pobreza na AL e Caribe
cracia correspondente e a comprovação
Fonte: CEPAL (2010). de renda necessária para dar entrada nas
Nota: (a) inclui os extremamente pobres.
operações geram custos elevados para
significativas no acesso ao crédito formal empréstimos aos pobres.
(DEININGER, FEDER, 2009). Ao contrá- Ironicamente, a pesquisa também mostra
rio, a situação de emprego parece ser mais que a maioria dos moradores dos assenta-
importante para a obtenção de crédito do mentos informais não quer crédito oficial
que um título de propriedade. Os estudos de bancos comerciais — prefere outras
demonstram que os trabalhadores assalaria- fontes informais mais flexíveis de crédito
dos com escrituras de propriedade tiveram encontradas nas suas redes sociais. Além
maior acesso ao crédito oficial do que disso, temem os riscos envolvidos na hipo-
os desempregados com escrituras e traba- teca da sua única propriedade (normalmen-
lhadores empregados sem escrituras de pro- te a casa da família) dada como garantia
priedade têm mais acesso ao crédito formal para obter o financiamento bastante limita-
do que pessoas desempregadas que tenham do oferecido pelos bancos comerciais
escrituras (CALDERÓN, 2006; FIELD, (FIELD, TORERO, 2006).
TORERO, 2006).
O crédito oficial é a exigência mais co- 2. Investimento em habitação.
mum para comprar materiais de construção Escrituração ajuda, mas não é uma condição
(tabela 3), mas geralmente não exige indispensável para promover os investimentos

32 Foco em Políticas Fundiarias ● Lincoln Institute of Land Policy


...................

no processo de consolidação da habitação. estrutura, educação e política social, bem


A maioria das cidades latino-americanas como no emprego e em estratégias de gera-
demonstra que as escrituras não são neces- ção de renda. As pesquisas indicam uma
sárias para que as pessoas invistam sistema- associação entre as políticas de formalização
ticamente na sua casa e/ou na sua empresa e o aumento nas taxas de nutrição, na me-
informal. Quando os moradores se sentem lhoria da educação e na redução do número
seguros e não temem o despejo, rotineira- de dias de absentismo escolar entre as crian-
mente aumentam as suas atividades de ças (GALIANI, SCHARGRODSKY, 2004),
investimento em habitação (PAYNE, maior participação na força de trabalho
FERNANDES, 2001). (FIELD, 2007) e diminuição nas taxas de
gravidez na adolescência (FIELD, 2006).
3. Redução da pobreza. A pobreza Entretanto, as relações causais permanecem
abrange mais do que a falta de títulos de obscuras e é difícil atribuir essas alterações
propriedade e a informalidade abrange à regularização fundiária.
mais do que a pobreza, mas a escrituração
por si só pode ter alguma relação com a re- S eg u ran ç a da posse co m o
dução da pobreza. Por exemplo, a figura progra m a in t egrado : a
1 mostra que, enquanto o Peru implementa- experi ê ncia brasileira
va os programas de larga escala de escritu- Embora seja do interesse de todos os mora-
ração durante a década de 2000, a sua taxa dores urbanos ter os assentamentos consoli-
de pobreza diminuiu em comparação com dados devidamente regularizados, o desafio
a taxa da América Latina como um todo. para as autoridades políticas tem sido o de
Naturalmente, a erradicação efetiva da conciliar os interesses individuais e os direitos
pobreza requer investimentos consistentes e dos moradores de assentamentos informais
significativos em bens públicos como infra- com os interesses públicos e obrigações

A favela de Rio
das Pedras no Rio
de Janeiro, Brasil,
esparrama-se ao
lado de um conjunto
de novas casas
populares.

E d é s i o F e r n a n d e s ● R e g u l a r i z a ç ã o d e A s s e n t a m e n t o s I n f o r m a i s 33
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de todos. A abordagem integrada da regula- (para superar o estigma dos que residem
rização socioespacial tenta garantir a segu- em áreas informais).
rança da posse individual, mantendo as A melhoria não segue necessária ou facil-
comunidades nos seus locais originais, com mente a legalização e vice-versa. Proporcio-
o objetivo de garantir que os principais nar a segurança da posse, sem considerar
beneficiados sejam os pobres urbanos. outras questões, por vezes cria novos prob-
Naturalmente, o pleno reconhecimento da lemas urbanos, ambientais e financeiros.
segurança da posse legal continua a ser uma Por exemplo, legalizar alguns lotes dificulta
meta, pois garante que os moradores não o alargamento de ruas ou outros investi-
serão expulsos ou pressionados por entida- mentos de infraestrutura e aumenta o custo
des públicas ou proprietários. da desapropriação necessária relacionada
Alcançar a integração socioespacial exige com a melhoria.
um amplo conjunto de estratégias e medidas
que vão desde a promoção da sustentabili- Sucessos e fracassos
dade urbana e ambiental ao fortalecimento Os municípios brasileiros têm sido muito
das comunidades locais e o poderio das mu- mais bem sucedidos em melhorar os assen-
lheres. Algo que motiva essa abordagem in- tamentos informais do que em legalizá-los,
tegrada no Brasil é o direito social à mora- embora a maioria dos programas de moder-
dia adequada, promovida pelo Programa da nização não tenha levado à escrituração.
ONU para o Direito á Moradia Adequada O internacionalmente aclamado programa
(Programa UNHRP) entre outras organiza- Favela-Bairro, no Rio de Janeiro, distribuiu
ções, e que inclui o direito de todos a viver apenas 2.333 escrituras em um universo
em condições dignas e de participar de de mais de 50 mil famílias, e somente
modo justo das oportunidades e dos benefí- 145 concluíram o processo de registro
cios gerados pelo desenvolvimento urbano. (LARANGEIRA, 2002). Uma das razões
A questão é como obter a segurança de para esta baixa taxa de escrituração é que
posse e uma regularização socioespacial in- os ocupantes têm que lidar com uma buro-
tegrada. Algumas políticas de regularização cracia complexa por conta própria para
têm combinado a legalização da posse concluir o processo. Uma revisão dos pro-
(também formalização ou escrituração) gramas de regularização em 385 municípios
com a melhoria das áreas informais. Outras em 27 estados envolvendo 2.592 assenta-
possuem, também, uma dimensão socioeco- mentos indica que a emissão do registro
nômica (para gerar renda e oportunidades das escrituras está progredindo, mas a
de emprego) e/ou uma dimensão cultural taxa de conclusão é baixa (tabela 4).
O programa Favela-Bairro, recentemente
substituído pelo programa Morar Carioca,
TabELA 4 envolve um grande investimento público em
Resultados da regularização e escrituração infraestrutura, serviços, espaços públicos e
no Brasil, 2009 instalações comunitárias, além da consolida-
Famílias ção contínua de habitação para os morado-
Regularizações Escrituras Escrituras res. O programa melhorou as condições de
iniciadas emitidas terminadas vida, mesmo sem a segurança da posse legal
Número 1.706.573 369.715 136.974 integral, e também valorizou os terrenos,
Porcentagem 100% 21,7% 8,0% propriedades e aluguéis, acompanhado por
Fonte: SNPU/Mcidades (sem data). mudanças significativas na composição

34 Foco em Políticas Fundiarias ● Lincoln Institute of Land Policy


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FigurA 2
Total de despesas em programas de melhoria com recursos do BID, 1986­a 2008

Guiana
Honduras
Barbados
Panamá
Haiti
Nicarágua
Bolîvia
Peru
Ecuador
El Salvador
Trinidad e Tobago
Uruguai
Colômbia
Chile
Argentina
México
Brasil
0 200 400 600 800 1000 1200 1400 1600 1800 2000
Milhões de USD$

Fonte: Rojas (2010,142).

socioeconômica da comunidade local estarem entre os maiores assentamentos.


(ABRAMO, 2009). Ao longo dos anos, algumas políticas de re-
Lançado em 1994, as duas primeiras gularização se tornaram mais sofisticadas
fases do programa Favela-Bairro envolveram tecnicamente, mais sensatas ambientalmen-
253 mil residentes de 73 assentamentos e te e mais participativas, mas os programas
tiveram gastos de cerca de USD$ 4.000 por continuam a beneficiar um pequeno núme-
família. O programa e o seu sucessor têm ro de pessoas, principalmente por causa
como meta a promoção da inclusão no setor dos seus elevados custos financeiros.
formal da cidade, depois de uma melhoria O programa de regularização de Porto
inicial física e de planejamento urbano que Alegre é de dimensão limitada, mas está en-
envolveu moradores e ONGs locais. Só tre os mais abrangentes, pois integra a sus-
recentemente a legalização das áreas ocupa- tentabilidade socioeconômica, financeira
das foi introduzida em algumas áreas, por e urbano-ambiental através de melhorias
meio de pedidos de usucapião e documentos físicas, introduz a legalização e oferece
de arrendamento. O programa tinha perdi- programas socioeconômicos e culturais que
do impulso nos últimos anos depois das mu- visam a gerar emprego e renda (SMOLKA,
danças na administração política local, mas DAMASIO, 2005). Além disso, programas
recentemente foi renomeado e revitalizado. de regularização com limitação espacial
Um problema particular tem sido a falta afetam a mobilidade da população e valori-
de aumento das intervenções (ROJAS, zam os preços dos imóveis. Tais impactos
2010). A maioria das políticas de regulariza- poderiam ser menores se as políticas fossem
ção existentes tem abordado apenas um pe- mais amplamente aplicadas.
queno número de assentamentos informais.
Por exemplo, das 1.200 favelas do Rio de Custos e benefícios
Janeiro, o caro programa Favela-Bairro Os programas de regularização são dispen-
cobriu menos de 100 delas, apesar de diosos. Embora os gastos de melhoria por

E d é s i o F e r n a n d e s ● R e g u l a r i z a ç ã o d e A s s e n t a m e n t o s I n f o r m a i s 35
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de USD$ 3,600 por família. Os custos de


pavimentação, esgoto e drenagem em todos
os projetos corresponderam a 50 a 60 por
cento das despesas (ABIKO et al., 2007).
Um dos motivos de os custos aumentarem
tem sido a crescente complexidade dos
projetos de melhoria ao longo do tempo—
por exemplo, pela adição de componentes
relacionados à saúde, geração de renda e
desenvolvimento comunitário.
Apenas algumas análises calcularam os
resultados de custo-benefício dos projetos
de melhoria. Um relatório do BID sobre o
programa Favela-Bairro usou a valorização
das propriedades para medir os benefícios
(ROJAS, 2010). Por exemplo, Cuenin (2010:
206–­207) relata que os cálculos de valoriza-
O programa Favela- país não estejam disponíveis, as despesas ção da propriedade resultante dos programas
Bairro construiu um totais em projetos patrocinados pelo Banco de melhorias no estado de Pando Norte,
centro comunitário
Interamericano de Desenvolvimento (BID) no interior do Uruguai, e na região norte
em um bairro no norte
indicam que o Brasil gastou muito mais do de Montevidéu produziram taxas internas
do Rio de Janeiro.
que outras nações nesses programas (figura de retorno de 28 e 25 por cento, respectiva-
2). Em contraste, as despesas relacionadas mente, muito superiores à taxa de referência
ao BID no Peru, com menos ênfase na de 12 por cento. No programa Favela-
melhoria urbana, corresponderam a cerca Bairro, a taxa de retorno ficou na faixa de
de 4 por cento das do Brasil. 13 a 71 por cento, com um retorno médio
Os custos de melhoria por moradia de 42 por cento (CUENIN, 2010, 207).
variam bastante: dependem da geografia Mesmo com as deficiências existentes, as
específica do bairro, da sua localização, da políticas de regularização socioespaciais in-
infraestrutura existente e de quantas famí- tegradas podem ter uma importância social
lias necessitam ser relocadas para instalar e econômica enorme. Elas podem promover
infraestrutura. A análise de vários projetos o desenvolvimento socioeconômico das co-
produz médias significativas e os seus munidades, a sua estabilidade política, a ra-
resultados confirmam que os serviços de cionalidade e a eficiência da gestão urbana,
melhorias em bairros estabelecidos são de e a minimização dos impactos sociais e am-
2 a 3 vezes mais caros do que a instalação bientais. Certamente, não vão acabar com
desses serviços no momento da construção a pobreza urbana, mas podem melhorar as
original. condições de habitação e de vida de milhões
Os custos de melhorias no programa de pessoas.
Favela-Bairro no Rio de Janeiro foram de
cerca de USD$ 4,000 por família. Compa- A valia ç ã o das
rativamente, os custos de melhoria no experi ê ncias de
projeto Guarapiranga, em São Paulo, foram reg u lari z a ç ã o
de USD$ 5,000 por família, e os do Projeto Os programas de larga escala de escritura-
Ribeira Azul, em Salvador, foram cerca ção do Peru têm aumentado a segurança da

36 Foco em Políticas Fundiarias ● Lincoln Institute of Land Policy


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posse em assentamentos informais —uma legalizados. Essa expectativa tem estimula-


grande realização. Eles também aumenta- do ainda mais o aparecimento de assenta-
ram o valor das propriedades dos moradores mentos informais, principalmente em terras
afetados, a um custo relativamente baixo. públicas, onde a grande maioria das escritu-
No entanto, esses programas também têm ras no Peru foi emitida. Lamentavelmente,
criado muitos problemas que poderiam ser alguns assentamentos que foram regulariza-
resolvidos por meio da implementação de dos não são sustentáveis dos pontos de
processos mais sustentáveis. Devido ao seu vista urbano e ambiental.
baixo custo, é irônico que um dos problemas A maioria dos programas de formalização
dos programas de escrituração seja a susten- não conseguiu reformar o sistema obsoleto
tabilidade financeira. O custo financeiro de registro dos direitos à terra e à proprie-
imediato da primeira fase de operação do dade e, por vezes, gerou sistemas paralelos
COFOPRI (1996­2004) foi de USD$ 66,3  e conflitantes. Apenas recentemente foram
milhões, co-financiado por um empréstimo feitos esforços no Peru para conciliar o
do Banco Mundial em 1998 e pelo Governo sistema de registro público com o cadastro
do Peru. Durante esse período, 1.481.000  de terras urbanas paralelo, criado pela
títulos de propriedade foram emitidos, COFOPRI. Essa é uma questão importante,
beneficiando cerca de 5,7 milhões de porque em muitos países latino-americanos
moradores urbanos. Não foram cobradas o registro público do título de terra é o que
taxas substanciais dos beneficiários pela es- constitui propriedade.
crituração ou registro (ANGEL et al., 2006). A abordagem do Brasil em relação a
O custo aparentemente baixo (média de assentamentos informais tem enfatizado que
USD$ 64 por título) parece contradizer o a segurança da posse e a integração socioes-
argumento de que as políticas de escritura- pacial devem ser combinadas para garantir
ção em grande escala não são autossusten- a permanência das comunidades, com me-
táveis financeiramente. De fato, muitas das lhores condições de vida e de habitação na
famílias beneficiárias poderiam ter pagado terra que já ocupam há muito tempo. As
os títulos no Peru, especialmente conside- políticas de regularização brasileiras relacio-
rando-se que houve um aumento no valor nam a legalização aos programas de melhoria
das propriedades. Além disso, essas famílias e, algumas vezes, a programas socioeconô-
poderiam também pagar os impostos de micos, enfatizando a participação popular
propriedade, embora muitas áreas legaliza- efetiva em todas as fases do processo.
das não tenham sido integradas ao sistema A experiência brasileira aplica diferentes
de imposto sobre a propriedade. soluções jurídicas para situações diferentes,
Sempre que a regularização fundiária foi usa diversos instrumentos jurídicos para
reduzida apenas à dimensão de escrituração, lidar com assentamentos informais em ter-
pouca atenção tem sido dada à necessidade ras públicas e em terras privadas, acarreta
de promover um desenvolvimento urbano custos mais elevados por família, em razão
integrado do ponto de vista socioespacial, dos custos de urbanização, e cobriu um
pois é muito caro. Essa abordagem não número menor de lares. E o Brasil tem
tratou as causas subjacentes dos assenta- agora cerca de 1 milhão de escrituras em
mentos informais ou da pobreza. Além dis- processo, ainda que por meio de um sistema
so, tais programas de escrituração criaram fragmentado, liderado pelas administrações
a expectativa de que todos os assentamentos municipais, ao contrário do processo
informais serão, mais cedo ou mais tarde, centralizado do Peru.

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Apesar de vários objetivos dos programas


de escrituração em grande escala, como
aqueles do Peru, não terem se materializado
plenamente, a pesquisa revelou consequên-
cias imprevistas relacionadas aos impactos
no mercado de terra informal: a formaliza-
ção de assentamentos insustentáveis, a gen-
trifição de bairros, a manipulação política
dos programas de regularização e problemas
com o registro de novas escrituras de
propriedade.
Alguns estudos indicam que as políticas
de regularização aumentaram os preços dos
terrenos em mercados informais. Melhorias
físicas têm atraído mais pessoas a viver nessas
áreas e isso esgota a capacidade remanes-
cente da infraestrutura, serviços e equipa-
mentos recém-implementados. Distorções e
Especuladores improvi- Não basta “legalizar o ilegal” sem provo- abusos na escrituração também ocorreram,
saram a posse de terra
car mudanças no sistema jurídico-urbano tais como os chamados “lotes de turista”
na expectativa de me-
que levou à ilegalidade em primeiro lugar, no Peru, onde pessoas que não moravam
lhorias públicas futuras
decorrentes da escritura- especialmente em nome da luta contra a em um bairro demarcavam lotes na expec-
ção em Chincha, uma pobreza. A escrituração por si só fornece tativa de receber a escritura da propriedade
área costeira do Peru. segurança jurídica da posse aos moradores, (RIOFRIO, 2008).
um passo necessário, mas insuficiente para Formaram-se novos assentamentos
promover a integração socioespacial, o que informais na expectativa de que eles seriam
pode comprometer a permanência das co- legalizados e a escrituração foi vista como
munidades nos assentamentos legalizados. uma espécie de licença para invadir. Em-
bora aproximadamente 500 mil escrituras
C onseq u ê ncias tenham sido distribuídas em Lima entre
i m previs tas 1996 e 2000, por exemplo, as invasões de
Ao não enfrentar diretamente a natureza e terra também se multiplicaram durante
as causas do fenômeno dos assentamentos esses anos em um ritmo sem precedentes
informais, as políticas de regularização mui- (CALDERON, 2007b). Uma maior proba-
tas vezes geram consequências imprevistas. bilidade de regularização de terras, por-
Quando concebidas de maneira isolada do tanto, teve o efeito irônico de estimular o
conjunto mais amplo de políticas de urbani- processo de aparecimento de assentamentos
zação, habitação, urbanas e fiscais, as políti- informais (SMOLKA 2003; SMOLKA,
cas de regularização têm pouca relação LARANJEIRA, 2008).
com outras questões, como terrenos vagos, Os programas de regularização dão segu-
propriedades subutilizadas e terrenos públi- rança individual de posse e proteção contra
cos disponíveis. Normalmente, não abor- o despejo legal, mas também podem causar
dam a prevenção de novos assentamentos a elitização, especialmente em áreas locali-
informais, embora o programa PRIMED zadas centralmente e em regiões valorizadas
na Colômbia seja uma exceção. onde incorporadores e loteadores possam

38 Foco em Políticas Fundiarias ● Lincoln Institute of Land Policy


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pressionar os residentes para vender seus casos, 10 anos após a sua regularização.
lotes (DURAND-LASSERVE, 2006). Algumas medidas tratam da mitigação dos
Muitas comunidades tradicionais de São problemas ambientais existentes e só
Paulo, por exemplo, foram convertidas de recentemente foram realizados esforços
assentamentos informais a incorporações sistemáticos no Peru para fornecer serviços
para a classe média e alta. e infraestrutura.
As políticas de legalização também têm As políticas de regularização, por vezes,
levado a crescentes expectativas de gentrifi- têm sido utilizadas como veículos de cliente-
cação no Vidigal, uma favela antiga e bem lismo político em regimes de “escrituras por
localizada no Rio de Janeiro. Um artigo de votos”. Em outros casos, o processo político
jornal relatou que um incorporador vinha não corrige os desequilíbrios históricos entre
comprando lotes gradualmente no mercado homens e mulheres. Muitas mulheres em
informal (preços em torno de R$ 35.000  assentamentos informais ainda não têm
ou USD$ 20,000), na expectativa de que controle jurídico pleno sobre os seus bens.
a área viesse a ser legalizada. Ele planejava No Peru, todavia, 56 por cento das escrituras
construir um hotel, mas a licença de opera- do COFOPRI foram concedidas às mulhe-
ção lhe foi negada (AZEVEDO, 2010). res, o que está relacionado com o aumento
Algumas áreas regularizadas foram e da participação das mulheres no mercado
continuam a ser insustentáveis em termos de trabalho.
urbanos e ambientais, como edifícios cons- Dados esses fatos, se o programa de
truídos precariamente. Muitos assentamen- escrituração tivesse sido malsucedido, seria
tos legalizados ainda carecem de saneamen- melhor se os residentes de assentamentos
to, água, serviços de utilidade pública, infra- informais consolidados fossem deixados
estrutura e espaços públicos —em alguns à própria sorte? A resposta é não. Tais

Edifícios comerciais
modernos elevam-se
sobre o remanescente
da favela Coliseu perto
da Avenida Faria Lima
em São Paulo, no Brasil.

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programas de escrituração são em parte meio de escrituras, na expectativa de que


políticas de habitação e, para serem bem- isso impulsione o desenvolvimento, tal como
sucedidos, deveriam ser repensados em um ocorreu no Peru, e a melhoria mais ampla
contexto mais amplo de políticas fundiárias, dos serviços efetuada simultaneamente à
urbanas, habitacionais e fiscais preventivas legalização da posse, conforme ocorreu
que efetivamente ampliassem as condições no Brasil.
de acesso a terrenos urbanizados e moradia. A legalização do Peru foi implementada
Nessa perspectiva, a questão da legalização em grande escala, cobrindo cerca de 1,6 
de assentamentos informais torna-se ainda milhões de lares em um período de dez
mais relevante e mais complexa. anos e a um custo relativamente baixo de
As políticas de escrituração são muito USD$ 64 por família. Não foram cobradas
importantes para taxas das famílias e os valores de propriedade
• promover a segurança da posse e dar aumentaram, em média, 25 por cento —
proteção contra o despejo forçado; um incremento maior do que os custos
• ajudar os governos a cumprir sua do programa. Dos efeitos correspondentes
obrigação de garantir o direito social esperados, houve algumas melhorias de
à moradia; habitação e redução da pobreza, mas poucos
• assegurar o ressarcimento justo aos indícios de melhoria de acesso ao crédito.
residentes em casos de relocação; O programa de melhoria mais amplo
• minimizar conflitos jurídicos futuros com do Brasil foi mais limitado em escala e o
famílias e comunidades, esclarecendo seu custo por família variou de USD$ 3,500 
os direitos de propriedade; a USD$ 5,000 — 50 a 80 vezes mais altos
• definir regimes fundiários e de proprieda- do que no Peru. Embora existam poucos
de para proteger investimentos futuros estudos de custo-benefício do programa do
por parte de residentes e terceiros, dentro Brasil, os existentes mostram que a valoriza-
das condições impostas pelas políticas ção da propriedade excede os custos de
de regularização; melhorias, ainda que a uma taxa abaixo da
• facilitar aos residentes a oferta da sua valorização resultante de nova urbanização.
propriedade como garantia, ou a obten- Os dois programas tiveram efeitos imprevis-
ção de acesso a outros tipos de moradia tos ou contrários ao esperado. A questão
formal, ou crédito a consumidor; principal, como na maioria dos programas
• fortalecer as comunidades, reconhecer de anistia, é que eles estimularam mais
os direitos básicos de cidadania e promo- o comportamento negativo —nesse caso,
ver a estabilidade sociopolítica; assentamentos informais— que os progra-
• tratar dos desequilíbrios de gênero; e mas estavam tentando resolver. Outro efeito
• gerar dados sobre limites dos lotes e de foi a gentrificação, principalmente em bair-
edifícios existentes para o sistema munici- ros mais centrais. Em geral, os programas
pal de imposto sobre a propriedade. foram bem sucedidos, pelo fato de propor-
cionarem uma posse mais segura e produzir
R es u m o benefícios que excederam os custos do
A regularização empregou duas abordagens programa, embora nenhum deles tenha
principais que têm sido exploradas em dois atingido todos os seus objetivos.
estudos de caso: a legalização da posse, por

40 Foco em Políticas Fundiarias ● Lincoln Institute of Land Policy


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Capítulo 5
Questões jurídicas adicionais
relacionadas à regularização

Incorporadores privados
construíram moradias
em terrenos urbanizados
em terras de antigos
ejidos no México, mas a
ocupação por autocons-
trução continua do lado
de fora dos muros

P
romover o progresso no complexo sua capacidade de utilizar ou alienar a
campo da regularização de terras propriedade se a escritura estiver sujeita
acarreta uma série de questões aos regulamentos urbanos e ambientais. A
jurídicas e objetivos paralelos. questão da escrituração das propriedades é
Devido à importância para a sociedade de relevante para todos aqueles que moram
a sua população ter moradia, espera-se que em áreas informais consolidadas, porque os
as políticas relacionadas com a regulariza- fatos que geram a percepção de segurança
ção atendam a outros objetivos sociais além da posse de muitos residentes mudam.
da segurança da posse —questão complica- A escrituração continua a ser a principal
da pelo fato de existirem muitas formas de forma de promover a segurança jurídica
posse além da escritura livre— que podem total e duradoura da posse, embora a segu-
proporcionar segurança aos ocupantes. rança da posse possa ser dada aos ocupantes
por muitos tipos diferentes de títulos ou
Tipos de direi t os de posse direitos executórios:
Os moradores de assentamentos consolida- • escrituras livres individuais ou coletivas,
dos muitas vezes não consideram a escritura obtidas geralmente pela venda, doação
uma prioridade, porque já consideram sua das autoridades públicas ou usucapião;
posse segura. Alguns até consideram a escri- • escrituras de arrendamento individuais
tura prejudicial aos seus interesses, pois im- ou coletivas sobre terras públicas (in-
plica encargos potenciais e pode restringir a cluindo variações de arrendamento de

E d é s i o F e r n a n d e s ● R e g u l a r i z a ç ã o d e A s s e n t a m e n t o s I n f o r m a i s 41
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longo prazo como a “Concessão de ria da ocupação a uma escritura de proprie-


direito real de uso” e a “Concessão de dade legítima.
uso especial para fins de moradia”, Por exemplo, os arrendatários podem
amplamente usadas no Brasil); tornar-se proprietários como resultado da
• demarcação de “Zonas especiais de evolução das políticas de terra, mas não há
interesse social” (ZEIS) que permitem o garantia de que isso aconteça. E não existe
início de uma nova cadeia de transferên- razão para se considerar o arrendamento
cia de propriedade, possibilitada pela uma forma inferior de posse. Como um
legislação federal brasileira de 2009; meio de aumentar a permanência das
• direitos de superfície, que se referem comunidades nas terras regularizadas, os
à propriedade apenas da superfície do arrendamentos podem ser uma opção
terreno, com outros direitos reservados; melhor do que a escritura normal, enquan-
• o direito anticrético, como usado na to que escrituras coletivas podem ser uma
Bolívia e no Equador. Trata-se de um opção melhor do que as escrituras individu-
contrato de aluguel em que o inquilino ais. O instrumento jurídico escolhido
paga ao senhorio um montante fixo no depende de cada situação.
início do período do aluguel em vez de Soluções coletivas jurídicas —como
pagar mensalmente; no final do período escrituras de propriedade ou arrendamentos
do aluguel, o inquilino recebe o pagamen- coletivos, fideicomissos de terras, proprieda-
to antecipado pago do aluguel de volta de social (propiedad social como na Venezuela),
do senhorio; se o senhorio não devolver propriedade coletiva (propiedad colectiva) e
o dinheiro, o inquilino adquirirá a outras formas de direitos comunais, como
propriedade; os ejidos mexicanos —podem corresponder
• fideicomissos comunitários de terras, em mais estreitamente ao caráter coletivo de
que uma organização comunitária possui muitos processos de assentamento informal.
a terra de determinado assentamento; Essas soluções também podem fazer sentido
• cooperativas (ainda influentes no onde seja difícil definir lotes individuais,
Uruguai, por exemplo); como em assentamentos densamente
• títulos supletórios (títulos complementares), configurados, e onde os programas de
que reconhecem a posse, como usados regularização precisem atingir uma escala
na Nicarágua e na Venezuela, por sustentável.
exemplo; A escritura coletiva exige o estabeleci-
• licenças temporárias ou autorizações mento de normas para se definir o processo
de ocupação; e de tomada de decisão coletivo em uma am-
• contratos de arrendamento social. pla gama de questões, incluindo a venda
futura de terrenos e edifícios legalizados, ou
Quando os direitos fundiários são mal defi- como as questões de propriedade e de cons-
nidos ou não claramente reconhecidos pelo trução serão decididas em uma comunidade
sistema jurídico, as políticas de emissão de com escritura coletiva. A pressão econômica
escrituras podem adotar uma abordagem para ignorar essas regras e vender lotes in-
incremental que amplia os direitos jurídicos formalmente tornou-se generalizada nos
dos residentes ao longo do tempo. Mas isso ejidos mexicanos situados perto de cidades
não significa que haja uma evolução contí- em rápido crescimento, comprometendo
nua dos direitos ou um processo automático os objetivos originais da comunidade.
que leve de uma forma jurídica mais precá-

42 Foco em Políticas Fundiarias ● Lincoln Institute of Land Policy


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Q u es t õ es j u r í dicas Quadro 4
de oc u pa ç ã o D A T E R R A Regularização de assentamentos que não são de pobres
Três situações jurídicas principais de assen-

E
tamentos territoriais informais exigem mbora seja de interesse da sociedade regularizar os assen-
diferentes abordagens jurídicas e, portanto, tamentos informais ocupados por pessoas que não sejam
políticas de regularização diferentes: pobres (às vezes chamada de regularização de interesse específi-
• assentamentos ocupados principalmente co), esses assentamentos não podem ser tratados com a mesma
por pobres urbanos, nos quais os mora- abordagem jurídica e técnica utilizada para regularizar assenta-
dores têm seus próprios direitos (indivi- mentos ocupados por pobres urbanos. Afinal de contas, as pesso-
duais ou coletivos) de regularização das as que não são pobres tinham a opção de acesso formal à terra
áreas ocupadas e são reconhecidos pela e à moradia, mas decidiram morar desrespeitando a lei.
ordem jurídica;
Quando assentamentos informais de pessoas que não são
• assentamentos ocupados principalmente
pobres estão em terras públicas, não se justifica a transferência
por pobres urbanos, nos quais as autori-
direta dos lotes para os ocupantes sem um processo de leilão
dades públicas têm poder discricionário
para obter o preço mais elevado possível, usando as mesmas leis
mais amplo para determinar as condi-
que autorizam a transferência de terras públicas para os morado-
ções do programas de regularização; e
res pobres de assentamentos informais, por razões de interesse
• assentamentos informais nos quais os
social. Os ocupantes de classe média e alta de terras públicas
moradores não são, predominantemente,
podem ter direito à preferência em um leilão e à indenização se
os pobres urbanos (quadro 4).
eles não forem os ganhadores do leilão, mas, em princípio, não
deveriam ter direito à transferência livre e direta e à privatização
Um aspecto jurídico fundamental a se levar
das terras públicas.
em conta é o regime inicial da propriedade
da terra, pois a regularização de assenta-
mentos consolidados em terras públicas Os sistemas jurídicos também variam quan-
deve ser implementada diferentemente da to ao reconhecimento legal de propriedade
regularização de assentamentos em terras por usucapião. Alguns países exigem uma
privadas. A transferência direta da proprie- declaração judicial e outros, como o Peru,
dade pública aos ocupantes da terra, seja usam canais administrativos. O usucapião
por venda ou doação, geralmente requer de terras privadas baseia-se muitas vezes na
autorização jurídica específica. Quando função social da propriedade: os ocupantes
existe transferência de propriedade pública da propriedade privada de alguém podem
no âmbito dos programas de regularização, ter o direito de serem reconhecidos como os
uma confusão comum muitas vezes é feita legítimos proprietários após um período de
entre os direitos de propriedade e o direito ocupação contínua e pacífica. Os ocupantes,
à moradia. diferentemente do proprietário original,
Garantir o acesso à habitação de interes- deram uma função social à propriedade. As
se social adequada àqueles que dela necessi- leis locais estabelecem condições específicas
tam é o principal papel legal e a obrigação para a efetivação desse direito, como a
das autoridades públicas. Isso não é o mesmo duração da ocupação e o tamanho máximo
que conceder, exclusivamente, títulos de da terra que será objeto do usucapião.
propriedade ou escrituras individuais da ter- A política de usucapião do Brasil, conhe-
ra. Na verdade, para muitos assentamentos cida como usucapião especial urbano, exige
em terras públicas, a propriedade individual cinco anos de ocupação não contestada e é
da terra pode não ser a melhor opção. válida para propriedades de até 250 m2. Na

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Colômbia, para casos onde a posse foi obti- C o m o garan t ir a


da irregularmente sem boa-fé ou escritura d u rabilidade dos
legal, são necessários apenas três anos e não benef í cios aos pobres
existe área máxima. Essa regra aplica-se Nenhuma forma específica de escritura
somente à habitação de interesse social, protege os residentes contra as pressões
definida atualmente como tendo um valor exercidas pelas forças do mercado. Em al-
equivalente a USD$ 35,000, tal como defi- guns casos, o aumento do valor das proprie-
nido pelo artigo 51 da Lei de Reforma dades legalizadas (especialmente quando
Urbana, de 1989 (Ley 9 de 1989, Ley de situadas em regiões centrais da cidade),
reforma urbana). levara os incorporadores a incentivar os
Embora essa seja uma questão civil entre moradores a vender suas casas. Muitos
particulares, as autoridades públicas podem moradores teriam vendido e alguns então
apoiar comunidades nos seus direitos à ter- teriam voltado a ocupar terrenos públicos
ra, por exemplo, proporcionando-lhes ajuda ou privados ilegalmente, iniciando o proces-
de técnica, jurídica e financeira. Sempre so novamente. Nesse sentido, no Peru, nas
que o usucapião é usado, a administração cidades brasileiras de Recife e Porto Alegre
pública não precisa expropriar terras ocu- e em Buenos Aires, entre outros lugares, as
padas para promover a sua regularização, já autoridades executivas têm restringido a
que os moradores já têm direitos e precisam transferência das propriedades legalizadas
apenas de uma declaração administrativa recentemente, exigindo que as vendas sejam
ou judicial. aprovadas por associações de moradores ou
O mesmo raciocínio não se aplica no proibindo as vendas por vários anos. Estes
caso de ocupações de terras públicas. A regimes não funcionaram bem e simples-
menos que o sistema jurídico reconheça mente geraram novos tipos de operações
explicitamente o usucapião em propriedade informais (ANGEL et al., 2006).
pública, a regularização pode ser imple- A partir dessas experiências, algumas
mentada concedendo aos ocupantes a con- administrações municipais mudaram o foco
dição de posse, mas não a propriedade. For- das ações dos residentes atuais para a busca
mas do tipo de arrendamento (tais como de meios que garantissem que a terra legali-
aquelas que estão sendo usadas no Brasil) zada e urbanizada com dinheiro público
constituem direitos reais que promovem a permanecesse em uso como habitação para
segurança da posse e podem ser registrados, grupos sociais menos favorecidos. Em vez
transferidos ou herdados. Arrendamento e de impor restrições nas vendas futuras, as
aluguel de habitação de interesse social são autoridades públicas usam regras de plane-
duas alternativas válidas que podem ser mais jamento urbano e ferramentas de gestão
adequadas aos interesses das autoridades do uso do solo para garantir que famílias
públicas e dos moradores de assentamentos de baixa renda continuem a ser a maioria
informais. A privatização de terras públicas nas áreas regularizadas, minimizando assim
não é necessária para o cumprimento do o “despejo pelo mercado” ou transações
direito social à moradia; ao contrário, com ganho de capital.
manter a propriedade pública da terra Alguns municípios brasileiros criaram
pode ser a melhor maneira de garantir a zonas especiais de interesse social (ZEIS)
permanência das comunidades. que incluem áreas ocupadas por assenta-
mentos informais consolidados. Alinhada
com os mecanismos de gestão democrática,

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toda zona especial precisa aprovar o seu edifícios e número de lotes permitidos por
próprio regimento urbano. Isso proporciona indivíduo, podem reduzir significativamente
uma oportunidade para criar normas de uso as pressões nos assentamentos das comuni-
e desenvolvimento do solo, impedindo que dades recentemente regularizadas quando
essas áreas recentemente legalizadas sejam usadas em conjunto com programas de
adquiridas por incorporadores imobiliários emissão de escrituras (ANGEL et al., 2006).
e que as comunidades tradicionais sejam Alguns críticos argumentaram que em vez
substituídas por outros grupos socioeconô- de criar guetos urbanos essa abordagem
micos. tem prestado apoio jurídico às comunidades
A demarcação das ZEIS é uma estratégia pobres. As zonas especiais são compatíveis
de zoneamento como aquelas para usos es- com qualquer forma de escrituração e algu-
peciais do solo (por exemplo, distritos indus- mas têm reconhecido direitos de proprieda-
triais ou zonas de proteção ambiental) ou para de normais ou de arrendamento individuais
atender às necessidades sociais (por exemplo, ou coletivos. Essa regularização de assenta-
zonas exclusivas de uso residencial). mentos informais pode levar à integração
Curiosamente, essas estratégias de zonea- socioespacial e garantir a permanência
mento não têm sido questionadas do mesmo das comunidades.
modo que a demarcação dos terrenos para
habitação de interesse social. G ê nero e direi t o à t erra
Um estudo de 2006 da ZEIS em Recife As políticas de regularização de terras
concluiu que as medidas de zoneamento também abordam os direitos das mulheres
contra a gentrificação do bairro, tais como que moram em assentamentos informais
limites nos tamanhos dos lotes, altura dos consolidados (ONU-HABITAT, 2005). As

Residentes de renda
média e alta no Rio de
Janeiro ampliam seus
apartamentos de
cobertura informalmente,
na esperança de que
els sejam regularizados
posteriormente.

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mulheres têm sido agentes ativos nos merca- filhos são despejados da sua casa e da sua
dos informais em cidades latino-americanas, terra depois da morte do cônjuge. Outras
vendendo e comprando de terrenos, cons- leis tradicionais discriminam as mulheres,
truindo e alugando moradias e desenvolven- não permitindo que a esposa impeça o ma-
do e mantendo redes sociais e de capital rido de vender a terra. No caso de divórcio
vibrantes. Em 2009, um terço de todas as ou de abandono pelo marido, a mulher não
famílias venezuelanas era chefiado por mu- tem direito legal à terra. Mesmo quando as
lheres. Contudo, o reconhecimento jurídico mulheres pode legalmente possuir terras,
dos direitos das mulheres à terra é muitas costumes patriarcais podem impedir que
vezes um desafio, já que os sistemas jurídi- elas tomem decisões sobre o seu uso.
cos têm tradicionalmente considerado o O reconhecimento da condição de igual-
homem como o chefe da família e, portan- dade jurídica das mulheres em relação aos
to, presume-se que o homem controle os direitos da terra e de propriedade é um
direitos de propriedade. Essa presunção objetivo importante, independentemente
torna-se mais complicada pela natureza in- da natureza jurídica do regime matrimonial.
formal das relações matrimoniais na região. No Peru e no Brasil, as escrituras da terra
Embora as mulheres tendam a permane- têm sido dadas em conjunto para maridos
cer na terra com as crianças, os sistemas e esposas. Decisões judiciais progressistas
jurídicos muitas vezes não as protegem reforçaram os direitos das mulheres à terra,
integralmente. Em alguns casos, tradições tais como a anulação do título de propri-
impedem que as mulheres herdem terras edade do homem, quando a separação é
do marido ou dos pais —e elas com os seus devida à violência doméstica.

Assentamentos
informais de baixa
altura são protegidos
contra a remoção e
reincorporação por
meio do programa
de ZEIS no Recife,
Brasil.

46 Foco em Políticas Fundiarias ● Lincoln Institute of Land Policy


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Uma assembleia comuni-


tária dá aos residentes
de um assentamento
informal na Guatemala a
oportunidade de debater
suas preocupações e
planos.

Mas há ainda um longo caminho a para regularizar ou legalizar assentamentos.


percorrer. Posteriormente ao terremoto de Em outros casos, a oposição ambiental
2007 no Peru, o governo ignorou a tradição pode ser um véu que cobre os preconceitos
de décadas do país de reconhecer a igualda- sociais contra os pobres urbanos, especial-
de das mulheres em direitos fundiários, mente aqueles que vivem em regiões cen-
oferecendo um bônus financeiro para a trais da cidade. A mesma preocupação
reconstrução de casas apenas para homens talvez não seja articulada quando as áreas
que foram considerados oficialmente como de proteção ambiental são ocupadas ilegal-
chefes de família, incluindo, em alguns casos, mente por famílias de renda média e alta.
ex-maridos. Em outros casos, mulheres Além disso, tais preocupações não são ma-
pediram que seus nomes fossem retirados nifestadas tão fortemente quando os assen-
de escrituras, por exemplo, no México, por- tamentos informais ocupam áreas ambien-
que temiam retaliação dos maridos abusivos talmente sensíveis na periferia urbana.
ou alguma outra forma de discriminação Naturalmente, os assentamentos consoli-
cultural. dados precisam ser tratados de forma prag-
mática. Encontrar soluções onde os danos
P ro t e ç ã o a m bien tal ambientais sejam minimizados ou compen-
Muitos assentamentos informais consolidados sados em certa medida exige concessões.
foram formados em áreas ambientalmente Uma experiência interessante de regulariza-
vulneráveis, incluindo regiões pantanosas, ção em uma área ambientalmente protegida
reservatórios de água ou declives acentua- de Santo André, no Brasil, ilustra um acor-
dos, como as encostas do Rio de Janeiro, do alcançado com os moradores informais,
de Caracas, de Bogotá e de Medellín. Em visando a mudar o seu comportamento
vários casos, surgiram conflitos contrastan- para proteger a bacia hidrográfica. O
do valores ambientais e políticas públicas processo participativo envolveu mais de

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10 grupos interessados, incluindo associações para situações específicas em termos de se


de residentes, antigos proprietários, incor- aumentar a permanência nos assentamentos.
poradores e a administração pública. Os A elaboração de programas de regulariza-
moradores participaram no processo evitan- ção dependerá também das características
do uma ocupação ainda maior do solo, dos moradores, da extensão dos seus direitos
plantando árvores, implementando várias adquiridos e da condição original da terra,
medidas ecológicas e ajudando a financiar se pública ou privada. Muitos países não
a instalação do sistema de tratamento de reconhecem o usucapião de terras públicas,
esgotos local (VAN HOREN, 2001). ou seja, a transferência sem compensação
Outros estudos mostram que riscos am- de terrenos públicos para proprietários
bientais intrínsecos são relativamente raros privados.
e o problema mais frequente é a falta de A manutenção da ocupação do bairro
gerenciamento de riscos. A experiência com por grupos que merecem estar lá (mais
o programa PRIMED, em Medellín, por notavelmente os pobres) pode ser um desa-
exemplo, mostrou que as estratégias de fio após a urbanização e, em alguns países
gerenciamento de riscos são sempre mais como o Brasil, tomam-se medidas especiais
adequadas e menos custosas do que a para manter a integridade da comunidade.
relocação física das comunidades. Além disso, os direitos de propriedade das
mulheres muitas vezes precisam de atenção
R es u m o especial, já que as práticas culturais podem
Proporcionar a posse segura normalmente ir contra os seus direitos legais. Assenta-
envolve emitir uma escritura livre, mas a mentos em áreas ambientalmente sensíveis
posse assume muitas outras formas — também podem gerar equilíbrios difíceis a
escritura da propriedade, arrendamento, ser alcançados entre a proteção do meio
propriedade coletiva e cooperativas— algu- ambiente e a manutenção da comunidade.
mas das quais podem ser mais apropriadas

48 Foco em Políticas Fundiarias ● Lincoln Institute of Land Policy


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Capítulo 6
Recomendações para a política
de regularização

O Metrocable é uma
solução inovadora para
o transporte de massa e
integração socioespacial
entre os assentamentos
informais da periferia e
as regiões centrais de
Medellín, na Colômbia.

A
regularização continua a ser imperativo político na América Latina.
um trabalho em andamento na As recomendações para melhorar a política
América Latina. Países diferentes de regularização e programas específicos
adotaram abordagens diversas devem contemplar as seguintes questões:
para tratar do problema. Essas abordagens
vão desde as com um foco estreito na escri- 1. Avaliação. É preciso haver mais esfor-
tura formal até aquelas que tentam melhorar ços sistemáticos para avaliar o desempenho
todos os serviços do bairro. Os custos de dos programas de regularização, incluindo
regularização total são 50 a 80 vezes supe- a coleta de dados na linha base anterior ao
riores aos custos de emissão exclusiva de programa e a coleta de dados após o pro-
escritura, mas os fatos disponíveis indicam grama, referentes aos custos e resultados do
que os benefícios aos ocupantes, medidos na programa. Conceitualmente, os impactos
valorização da propriedade e na melhoria do programa devem englobar o bem estar
dos serviços, são superiores às despesas em no nível da unidade familiar, os serviços no
ambas as abordagens. bairro e o grau de informalidade na cidade.
Embora há muito tempo exista resistên- As avaliações de desempenho também são
cia contra a regularização —ou ela seja feita necessárias para soluções alternativas dos
lentamente—, ela está se tornando um problemas de regularização.

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4. Igualdade de gêneros. Os programas


de regularização precisam visar à participa-
ção de homens e mulheres para evitar o
aparecimento de viés de gênero no proces-
so, pressupondo que os chefes de família
sempre são do sexo masculino. A participação
direta de todos os beneficiários na concep-
ção do programa aumentará a sua eficácia
a longo prazo.

5. Financiamento. A regularização
precisa ser mais autossustentável finan-
ceiramente. Por exemplo, o pagamento de
impostos sobre a propriedade, após a regu-
larização, gera receitas municipais e também
Uma ex-favela na 2. Abordagens adaptadas. As políticas fortalece o processo judicial para a obtenção
região de San Salvador, bem sucedidas de regularização devem ser de serviços e exercício da cidadania. As
em El Salvador, foi
adaptadas aos fatos, contexto e história de taxas de melhoramentos da infraestrutura
urbanizada com a ajuda
do FUNDASAL, um
cada assentamento, porque é improvável urbana e serviços a fim de recuperar parte
órgão pioneiro criado que uma única abordagem tenha êxito em da valorização resultante da terra devem
em 1968 para promo- todas as situações. Além disso, essas políticas refletir a capacidade de pagamento e ser
ver melhoramentos em provavelmente exigirão revisões ao longo do baseadas em princípios semelhantes aos
bairros de baixa renda. tempo, conforme as condições e as práticas aplicados em bairros formais que são
evoluam. A regularização deve ser conside- beneficiados por intervenções públicas. Se
rada como parte de uma política social mais os serviços em áreas formais são pagos pelo
ampla, destinada à integração social. Isso município, eles também devem ser pagos
pode significar que elementos do programa em bairros regularizados. Em suma, a recu-
devam ir além dos serviços de infraestrutura peração dos custos em programas de regu-
e incluam componentes como emprego, larização não deve impor uma carga fiscal
formação, educação pública e serviços maior sobre os pobres do que em outros
de saúde. segmentos da sociedade.

3. Escritura adequada. A emissão de 6. Pesquisa e análise. As definições mais


escrituras é o que há de mais comum nos coerentes de informalidade devem basear-se
programas de regularização, mas existem nos dados disponíveis, tais como relatórios
outros tipos de títulos e direitos, como ar- de censo, para que assentamentos informais
rendamento, cooperativas, fideicomissos de possam ser acompanhados de forma confiá-
terra ou propriedade comunal, que podem vel ao longo do tempo e para que se possa
ser mais apropriados em assentamentos que determinar se a situação está melhorando
são altamente irregulares na disposição físi- ou piorando, em cidades específicas. Para
ca ou que estão situados em terras públicas. que exista progresso, é necessário mais
Em alguns casos, os títulos de posse podem trabalho para evitar a criação de assenta-
ser mais eficazes do que a escritura para mentos informais adicionais, especialmente
proteger os ocupantes e assegurar a susten- quando se acredita que eles foram causados
tabilidade socioeconômica da comunidade. pelos próprios programas de regularização.

50 Foco em Políticas Fundiarias ● Lincoln Institute of Land Policy


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America Latina, in Caracas, Venezuela. Research Symposium, May 1–16, Washington,
DC.

52 Foco em Políticas Fundiarias ● Lincoln Institute of Land Policy


S obre o a u t or Informações sobre pedidos

Edésio Fernandes é advogado, urbanista, autor e conferencista de Para baixar uma cópia gratuita deste relatório
ou para encomendar cópias do relatório im-
inúmeras universidades internacionais e organizações não governa-
presso, visite www.lincolninst.edu/pubs e procure
mentais. Formou-se na Universidade Federal de Minas Gerais no
o autor ou título.
Brasil e recebeu o grau de Doutor em Direito da Universidade de
Warwick, no Reino Unido. Em 2003, foi nomeado diretor de assuntos
fundiários no novo Ministério das Cidades, no Brasil, onde formulou Créditos desta produção
o Programa Nacional de Apoio à Regularização Fundiária Sustentável G E R E N T E E E D I T O R A D E P RO J E T O
em Áreas Urbanas. Foi visiting fellow do Lincoln Institute of Land Ann LeRoyer
Policy em 2008­–2009. Contato: edesiofernandes@compuserve.com D E S I G N E P RO D U Ç Ã O
DG Communications/NonprofitDesign.com

A gradeci m en t os

As ideias contidas neste relatório foram desenvolvidas no âmbito da


pesquisa em curso e das atividades de ensino na área de programas
de mercados informais e regularização de terras do Instituto Lincoln. Fotografias
Estes programas são liderados há mais de 15 anos por Martim O.
Julio Calderón: 31
Smolka, senior fellow e diretor do Programa para a América Latina
Asa Jonsson: esquerda, última capa
e Caribe do Instituto. Fui imensamente ajudado pelos diálogos ricos Eduardo Knapp: 39
e estimulantes com ele e outros colegas ao longo dos anos, e devo Prefeitura de Diadema: capa, esquerda
fazer uma menção especial a Pedro Abramo, Carlos Morales, da última capa
Claudio Acioly, Julio Calderón, Gustavo Riofrio e Teolinda Bolivar. Gustavo Riofrio: 28
Secretaria Municipal de Habitação da
Sou grato ao Dr. Smolka e a Gregory K. Ingram, presidente e diretor Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro: 26
superintendente do Instituto Lincoln, por alguns dos dados e análises Martim O. Smolka: 2, 4, 7, 8, 9, 12, 15, 17,
econômicas deste relatório. Agradeço também a Anna Sant’Anna, 18, 21, 23, 24, 36, 38, 41, 45, 46, 47, 49,
pesquisadora associada sênior do programa da América Latina e 50, centro da última capa
Ann LeRoyer, diretora de publicações, pelas pesquisas adicionais, Alvaro Uribe: 10, 19, 33
verificação de fatos e revisão. Nem é necessário dizer que sou
o responsável por eventuais deficiências. Sou grato a todos os
funcionários do Instituto Lincoln pelo seu apoio durante o tempo
que passei na Lincoln House como visiting fellow em 2008 e 2009.

S obre o L incoln I ns t i t u t e of L and P olic y


www.lincolninst.edu

O Instituto Lincoln é um líder em temas chaves relacionados com o


uso, regulação e tributação do solo urbano. Através de programas
educativos e de pesquisa de alta qualidade, o Instituto procura me-
lhorar o diálogo entre agentes públicos e privados com decisão em
temas relacionados com as políticas de solo urbano. Como fundação
privada atuante, cujas origens datam de 1946, o Instituto procura dar
base à tomada de decisões informadas através da educação, pesqui- 113 Brattle Street
sa, avaliação de políticas, projetos de demonstração e divulgação de Cambridge, MA 02138­-3400 EUA
informações, análise de políticas e dados através de nossas publica-
ções, website e outros meios de comunicação. Ao reunir acadêmicos, Tel.: +1-617-661-­3016 ou
profissionais, funcionários públicos, autoridades políticas, jornalistas +1-800-526-3873)
e cidadãos, o Instituto Lincoln integra a teoria e a prática e serve Fax: +1-617­-661-7235 ou
de fórum apartidário para estudos multidisciplinários sobre políticas +1-800-­526­-3944)
públicas relativas ào solo, tanto nos Estados Unidos como inter-
Website: www.lincolninst.edu
nacionalmente.
E-mail: lac@lincolninst.edu
Regularização de Assentamentos
Informais na América Latina
Os diversos elementos do fenômeno da informalidade e dos programas de regularização de assenta-
mentos urbanos apresentados nessa publicação, editada em parceria com o Lincoln Institute of Land
Policy, revelam a importância de discutir, refletir e formular bases conceituais e instrumentais adequadas
à diversidade de situações, em seus aspectos sociais, físico-espaciais, jurídicos e político-institucionais.

Neste sentido, é com grande satisfação que apresentamos a versão em português da obra do jurista
Edésio Fernandes: Regularization of Informal Settlements in Latin America, uma análise que proporciona
ampliar a visão sobre diversos aspectos da regularização dos assentamentos urbanos marcados pela
informalidade. Estudos como esse permitem programar iniciativas de enfrentamento da informalidade
em bases consistentes e divulgar o conceito de que a prevenção da informalidade é tão importante
quanto à instrução e aplicação de mecanismos para remediá-la.

Essa análise, em torno dos aspectos a serem considerados no processo de regularização de assen-
tamentos urbanos, serve de estímulo para uma reflexão sobre os instrumentos, programas e padrões
de desempenho dos agentes públicos, que devem sempre buscar a excelência ao enfrentar os desafios.
Esse estudo converge para o alcance de nossos objetivos primordiais: construir cidades mais susten-
táveis e justas; respeitar os direitos sociais e individuais e garantir o acesso à moradia digna.

ISBN 978-1-55844-202-3
Policy Focus Report/Code PF023

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