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El Derecho Administrativo es la parte del ordenamiento jurídico general que afecta o se refiere a
la Administración Pública, esto es, la disciplina del Derecho que regula la organización y
funcionamiento de la Administración Pública, su actividad y sus relaciones con los particulares.
Por su parte, denominamos Administración Pública al conjunto de instituciones y de
organizaciones de carácter público, propias del Estado, para la consecución de los fines que le
son consustanciales: administrar y gestionar el Estado y algunos entes públicos, y demás (función
normativa, de juzgar, de ejecutar leyes…). Sin embargo, pese a que ésta se configura como un
instrumento para el desarrollo de las funciones que, de acuerdo con la Constitución y las leyes, le
asigna el Gobierno, la misma no es un instrumento del que aquél pueda disponer libre, pues, si
bien, la Constitución afirma que “el Gobierno dirige la administración civil y militar” (Artículo
97 C.E.), también añade que “la Administración sirve con objetividad los intereses generales con
sometimiento pleno a la ley y al Derecho” (Artículo 103.1 C.E.). Por tanto, cabe aclarar que la
Administración Pública no es sin más un instrumento sometido al Gobierno, sino, ante todo, y,
en primer lugar, a la ley (Principio de Legalidad).
Cada una de las administraciones públicas citadas, son personas jurídicas distintas, una de otras.
La Administración General del Estado es una unidad jurídica única, compuesta por distintos
órganos administrativos, competentes cada uno en un campo específico. La Administración
Autónoma no es una sola persona jurídica, sino que cada una de las Comunidades Autónomas
tiene su propia unidad jurídica. Lo mismo ocurre con la Administración Local, ya que el
ayuntamiento de cada uno de los municipios constituye una persona jurídica propia, es decir, tiene
personalidad jurídica propia, con su propio patrimonio, entre otros.
El Estado, esto es, la Administración General, transfieres a cada una de las administraciones
autonómicas y locales, las competencias que le corresponde según su posición.
La Constitución no se ha limitado a establecer cuál es el régimen jurídico, interno y externo, de
las Administraciones públicas, sino que también ha fijado los fines que cada una de esas
organizaciones deben cumplir. ¿Cuáles son los límites máximos del artículo 9 de la Constitución?
En cada C.C.A.A. existen unas competencias que no se coordinan entre el Estado y las
Administraciones autónomas locales y regionales. A su vez, cada Administración de cada
C.C.A.A. es distinta la una de la otra; de ahí, que existan un total de 17 Administraciones más
Ceuta y Melilla. Asimismo, la Administración de la C.C.A.A. se distingue de los ayuntamientos
(Administraciones locales), teniendo cada administración sus propias competencias (cada
ayuntamiento tiene personalidad jurídica propia, personal propio, etc.).
Ahora bien, ¿Cómo se determina cuáles son los elementos patrimoniales de la Administración
general o local? Pues a ello se llega por medio de un proceso de transferencia, ya que en el pasado
todo estaba bajo el poder del Estado, al vivir en un Estado centralizado.
La pluralidad de administraciones públicas.
La pluralidad de administraciones públicas es un hecho inequívocamente reflejado en la
Constitución y en otras leyes, siendo las más relevantes, en este aspecto, la Ley 39/2015 de
Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y la Ley 40/2015 de
Régimen Jurídico del Sector Público.
1. Respecto a la Constitución:
b) Derecho a la inviolabilidad del domicilio (artículo 18.2 CE), que ha traído la consecuente
exigencia a la Administración de la correspondiente autorización judicial, cuando su
ejecución conlleve la necesidad de entrar a un domicilio (se ha previsto, en consecuencia,
que han ser los juzgados de lo contencioso-administrativo quiénes deban de autorizar a
la Administración la entrada a domicilios y similares cuyo acceso requiera el
consentimiento de su titular, siempre que ello proceda para la eje forzosa de los actos de
la Administración).
Artículo 130: “Las fundaciones del sector público estatal se rigen por lo previsto en esta
Ley, por la Ley 50/2002, de 26 de diciembre, de Fundaciones, la legislación autonómica
que resulte aplicable en materia de fundaciones, y por el ordenamiento jurídico privado,
salvo en las materias en que le sea de aplicación la normativa presupuestaria, contable,
de control económico-financiero y de contratación del sector público.”
Artículo 131: “La contratación de las fundaciones del sector público estatal se ajustará a
lo dispuesto en la legislación sobre contratación del sector público.”
Artículo 132.3: “El personal de las fundaciones del sector público estatal, incluido el que
tenga condición de directivo, se regirá por el Derecho laboral, así como por las normas
que le sean de aplicación en función de su adscripción al sector público estatal,
incluyendo entre las mismas la normativa presupuestaria, así como lo que se establezca
en las Leyes de Presupuestos Generales del Estado.”
Gobierno.
Cortes Generales.
Asambleas Legislativas de las C.C.A.A.
Ayuntamiento.
Parlamento.
…
La Constitución establece, así, unas materias que deben ser reguladas por ley (reservas de
ley). La distribución de la potestad legislativa se encuentra predispuesta en la Constitución y
en los Estatutos de Autonomía, donde quedan delimitados quienes podrán legislar en las
distintas materias.
Respecto a los Estatutos de autonomía, decir que la Constitución confiere a las C.C.A.A. y a
sus respectivas Administraciones, un reparto de competencias sobre materias en las que puede
legislar (dictar normas con rango de ley y reglamentos), recogidos éstos en sus
correspondientes Estatutos de Autonomía, que no son sino la norma institucional básica de
cada Comunidad Autónoma, los cuales el Estado deberá reconocer, garantizar y amparar.
2) Leyes: Cuando el artículo 1 C.C. se refiere a la ley, se refiere a la norma jurídica escrita, que
engloba tanto la ley en sentido estricto (con sus diversos tipos y clases, esto es, incluyendo
todo conjunto de normas con rango, valor y fuerza de ley: leyes orgánicas y ordinarias,
Decretos-ley y Decretos legislativos, tratados internacionales...) como otro tipo de normas,
de distinta cualidad, dado su rango, valor y fuerza jurídica, dictadas por el Gobierno y la
Administración en ejercicio de la potestad normativa que tienen atribuida De este modo, la
Administración no queda sin más infraordenada a las normas jurídicas, sino que ella misma
tiene la potestad de crearlas.
Entre las primeras, rige el principio de competencia, con indiscutible respeto siempre a la
Constitución, en tanto que ésta reserva una serie de materias a aquéllas (reserva de ley). Por
el contrario, entre la ley en sentido estricto y los reglamentos, rige el principio de jerarquía
normativa, recogido en el artículo 9.3 C.E., en tanto que los reglamentos tienen un rango
inferior a la ley; este último principio también viene consagrado en el artículo 6 LOPJ: “Los
Jueces y Tribunales no aplicarán los reglamentos o cualquier otra disposición contrarios a
la Constitución, a la ley o al principio de jerarquía normativa.”
Leyes orgánicas: son, según el artículo 81 C.E., las relativas al desarrollo de los derechos
fundamentales y libertades públicas, las que aprueben los Estatutos de Autonomía, el
régimen electoral general y las demás previstas en la Constitución.
Leyes ordinarias: son las que regulan materias no reservadas a leyes orgánicas.
Disposiciones normativas con rango o valor de ley: Son normas que, siendo dictadas por
órganos que carecen de la potestad para dictar leyes, se les atribuye rango y fuerza de ley.
o Decretos legislativos: son normas emanadas del poder ejecutivo, en virtud de una
delegación expresa por el legislativo. Esta delegación puede hacerse mediante
una ley de bases, lo que nos llevará a un Texto Articulado (texto de nueva
creación), o mediante ley ordinaria, lo que nos llevará a un Texto Refundido
(refunde/sintetiza textos existentes).
o Decretos-leyes: son normas con rango de ley, emanadas del poder ejecutivo, sin
que medie la intervención o autorización previa del Congreso o del Parlamento
(si bien, habrán de ser inmediatamente sometidos a debate y votación de la
totalidad del Congreso en el plazo de 30 días, tras su promulgación), en caso de
extraordinaria y urgente necesidad. Dichas disposiciones no podrán afectar al
ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los derechos, deberes y
libertades de los ciudadanos regulados en el Título I de la Constitución, al
régimen de las Comunidades Autónomas ni al derecho electoral general.
El concepto “precedente” es entendido como un dicho o circunstancia del pasado que influye
en situaciones posteriores y sirve para juzgarlas, o entenderlas. Por lo tanto, sirven para tomar
decisiones que se basan en un hecho anterior y se puede utilizar como prueba de efectividad
o no del hecho. De esta manera, podemos entender por “precedente administrativo” la
existencia de una previa decisión de la Administración Pública, que ahora o en un futuro sirve
para resolver un litigio, aplicando esas mismas normas. Este es un acto que no vincula al juez;
si bien, cabe reconocerle una cierta eficacia para la Administración, lo que le obliga a motivar
los actos que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes, tal y como establece
el artículo 35.1.c) de la Ley 39/2015.
4) Los principios generales del derecho: los principios generales del Derecho son las ideas
directrices que inspiran, orientan y relacionan los diversos elementos que componen el
ordenamiento jurídico. Se tratan de verdaderos principios jurídicos, derivados de la
experiencia jurídica, ya que sólo a partir de la misma pueden conformarse como tales. Además
de su función supletoria (en cuanto a su aplicabilidad en defecto de ley o costumbre) e
informadora del ordenamiento jurídico, ambas recogidas en el artículo 1.4 C.C., los principios
generales del derecho cumplen una función hermenéutica, en tanto que orientan la
interpretación de las normas.
Algunos ejemplos de principios generales del derecho configurados como reglas jurídicas son
las normas que prohíben la arbitrariedad de los poderes públicos, o las que proclaman el
principio de proporcionalidad en la adopción de determinadas medidas administrativas, las
que impiden la doble sanción penal y administrativa, o las que establecen que las
Administraciones públicas deberán respetar en su actuación los principios de buena fe y de
confianza legítima.
A. Principio de competencia.
Por lo general, las relaciones entre norma estatal y norma autonómica, ya sean leyes o
reglamentos, se rigen por el principio de competencias. La razón de que esto sea así es que
en nuestro sistema autonómico no se han previsto supuestos en los que una misma
competencia legislativa quede atribuida indistinta y simultáneamente, al Estado y a las
Comunidades Autónomas.
El artículo 148 C.E. recoge una serie de materias sobre las que las C.C.A.A. pueden ejercer
sus competencias; en el 149.1., aquéllas reservadas exclusivamente al Estado. Si bien, de este
último se pueden desprender los siguientes casos: materias en las que corresponde al Estado
la potestad normativa y la potestad ejecutiva; materias en las que corresponde al Estado la
potestad normativa, mientras que la potestad ejecutiva puede ser asumida por las
Comunidades Autónomas; y materias en las que corresponde al Estado la potestad normativa
básica, mientras que la potestad normativa de desarrollo y la potestad ejecutiva puede ser
asumida por las Comunidades Autónomas. Sobra decir que en caso de flanquear las barrearas
competenciales, se incurrirá en un vicio de inconstitucionalidad y en la consecuente nulidad
del acto en cuestión.
De igual forma, conforme al artículo 150 C.E., “el Estado podrá transferir o delegar en las
Comunidades Autónomas, mediante ley orgánica, facultades correspondientes a materia de
titularidad estatal que por su propia naturaleza sean susceptibles de transferencia o
delegación.”.
El artículo 148 enumera las materias sobre las que las C.C.A.A. podrán asumir
competencias, conforme a sus Estatutos de Autonomía.
Relación ley-reglamentos.
D. La deslegalización.
En nuestro sistema jurídico la ley puede regular cualquier materia, desplazando a toda norma
reglamentaria previa en virtud del principio de jerarquía.
No obstante, la ley puede ulteriormente “retirarse” (por ejemplo, derogarse sin más, sin
quedar sustituida por otra regulación legal), con lo que, en tal caso, se produce una
deslegalización que permite de nuevo intervenir a la norma reglamentaria sin previa
habilitación legal (por tanto, a través de un reglamento independiente). Obsérvese, pues, que
el reconocimiento de que pueden producirse deslegalizaciones presupone admitir que la
reserva de ley no es absoluta y que, por consiguiente, hay materias y cuestiones cuya
regulación no ha quedado constitucionalmente reservada a la ley.
Reglamentos y actos administrativos. La inderogabilidad singular de los
reglamentos.
Las normas reglamentarias no se pueden equiparar a los reglamentos, al igual que éstos no pueden
conceptuarse como una ley material.
El reglamento forma parte del ordenamiento jurídico, en el que se integra, innovándolo o
modificándolo, mientras que el acto administrativo consiste en la simple aplicación de la
correspondiente norma. La norma reglamentaria es susceptible de sucesivas aplicaciones a lo
largo del tiempo, en tanto no quede derogada; mientras que el acto administrativo se agota tras su
mismo cumplimiento. Esta distinción resulta relevante, en tanto que, por ejemplo, entre ellos varía
la competencia para dictar uno u otro, y puesto que los cauces procedimentales y procesales y los
requisitos exigidos para la impugnación del uno o del otro no son tampoco los mismos.
Del mismo modo que la ley, el reglamento puede ser dictado atendiendo a supuestos singulares,
pero esas regulaciones no por ello necesariamente dejan de ser generales. Sin embargo, a
diferencia de ésta, el reglamento no puede excepcionar para un caso concreto esa regulación
general previa, aunque la misma se refiera a un supuesto singular. Este es el llamado “principio
de inderogabilidad singular de los reglamentos”, que impide que la autoridad que dictó un
reglamento, o bien otra superior, pueda derogar el reglamento para un caso concreto, esto es,
establecer excepciones privilegiadas en favor de una persona determinada. Ello viene consagrado
en la Ley 39/2015 de Procedimiento Administrativo Comun de las Administraciones Públicas, en
su artículo 37.1: “Las resoluciones administrativas de carácter particular no podrán vulnerar
lo establecido en una disposición de carácter general, aunque aquéllas procedan de un órgano
de igual o superior jerarquía al que dictó la disposición general.”.
Llegados a este punto cabe responder a: ¿La sentencia que recaiga en un recurso
indirecto contra un reglamento carece de consecuencia jurídica alguna respecto de la
norma en cuestión?
o Pues bien, la respuesta no deja de ser negativa, en tanto que el artículo 27.2
de la Ley 29/1998 de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, ha
estimado que cuando el órgano jurisdiccional competente para conocer del
recurso indirecto (recurso contra un “acto fundado en la invalidez de una
disposición general”), lo fuera igualmente para resolver el recurso directo
(recurso contra la disposición general o norma reglamentaria), en el fallo de
la sentencia estimatoria habríase de declarar la nulidad del acto y la nulidad
de la norma.
C. Cuestión de ilegalidad:
Viene recogida en los artículos 123 y ss. de la Ley 29/1998 JCA, teniendo por objeto, garantizar
que la estimación del recurso indirecto pueda desembocar en un pronunciamiento con valor y
eficacia “erga omnes” sobre la ilegalidad de la norma reglamentaria cuestionada, esto es, evitar
que aquél no permita obtener la declaración de nulidad de la norma o disposición.
La cuestión de ilegalidad se articula a partir de una sentencia firme que, siendo estimatoria de un
recurso indirecto, procede, sin embargo, de un órgano jurisdiccional incompetente para conocer
del correlativo recurso directo. En este supuesto, según dispone el artículo 123.1 L.J.CA, “el
juez o tribunal, mediante auto, habrá de plantear la cuestión ante el órgano jurisdiccional
competente para conocer en única instancia del recurso directo.”.
El auto de planteamiento de la cuestión no es susceptible de recurso alguno; asimismo, la cuestión
“deberá ceñirse exclusivamente a aquel o aquellos preceptos reglamentarios cuya declaración
de ilegalidad haya servido de base para la estimación de la demanda.” (artículo 123.1 LJCA).
Planteada la cuestión, se invoca un nuevo procedimiento contencioso-administrativo, análogo al
del recurso directo. La sentencia estimará o desestimará parcial o totalmente la cuestión, y si la
estima declarará que la disposición no es conforme a Derecho y, en su caso, la anulará total o
parcialmente, aunque en ningún caso pueda proceder a fijar los términos en que han de quedar
redactados los preceptos anulados. La anulación tendrá efectos generales desde el día en que sea
publicado el texto íntegro de la sentencia en el mismo periódico oficial en que lo hubiera sido la
norma anulada y no afectará a la eficacia de las sentencias o actos administrativos firmes que
hubieren aplicado la disposición antes de que la anulación alcanzara efectos generales, salvo en
el caso de que la anulación del precepto supusiese la exclusión o la reducción de las sanciones
aún no ejecutadas completamente.