Introdução ao Direito Administrativo: conceitos e fontes em

Direito Administrativo | Apostila
Prof. Robson Fachini | Fb.com/ prof.fachini
INTRODUÇÃO AO DIREITO ADMINISTRATIVO
SUMÁRIO
1. CONCEITO DE DIREITO _______________________________________________________________ 1

2. RAMOS DO DIREITO _________________________________________________________________ 2
3.1. DIREITO PRIVADO ______________________________________________________________________ 2
3.2. DIREITO PÚBLICO ______________________________________________________________________ 3
3. CONCEITO DE DIREITO ADMINISTRATIVO ________________________________________________ 4

4. OBJETOS DO DIREITO ADMINISTRATIVO _________________________________________________ 4
5. FONTES DO DIREITO ADMINISTRATIVO __________________________________________________ 5
6.1. LEI __________________________________________________________________________________ 5
6.2. JURISPRUDÊNCIA ______________________________________________________________________ 5
6.3. DOUTRINA ____________________________________________________________________________ 6
6.4. COSTUMES ADMINISTRATIVOS (PRAXE ADMINISTRATIVA) _____________________________________ 6
6. SISTEMAS ADMINISTRATIVOS _________________________________________________________ 6

7.1. SISTEMA FRANCÊS / DUALIDADE DA JURISDIÇÃO / CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO _______________ 6
7.2. SISTEMA INGLÊS / JURISDIÇÃO ÚNICA / SISTEMA NÃO CONTENCIOSO____________________________ 7
1. CONCEITO DE DIREITO
Para uma boa compreensão do conceito de direito administrativo, ou seja, do que é o direito
administrativo, e também do objeto (qual a finalidade) do direito administrativo, é importante em primeiro
plano compreender de forma objetiva o que é o direito.
Direito é um conjunto de normas impostas coativamente pelo Estado, que vão regular a vida em
sociedade, possibilitando a coexistência pacífica das pessoas.
Por normas deve-se entender as regras escritas e positivadas em textos legais (Constituição Federal,
Leis, Tratados Internacionais, Medidas Provisórias, Decretos, Regulamentos, dentre outros) e também os
princípios que não necessariamente precisam estar escritos, mas que ainda assim representam os valores
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da sociedade e vão orientar a atividade de criação das normas escritas, bem como a sua interpretação e
aplicação.
O direito deve obrigatoriamente ser obedecido pelas pessoas que coabitam no Estado, e para
garantir essa obediência, o Estado pode inclusive usar a força coercitiva.
O direito representa uma limitação à liberdade do homem, e essa limitação à liberdade decorre
diretamente do fato de que o exercício absoluto da liberdade pelos indivíduos é nocivo ao
desenvolvimento da sociedade.
Imagine por exemplo que de uma hora para outra não exista mais regra alguma regulando as
relações sociais, neste cenário, tudo pode acontecer, pois não há mais punição para conduta alguma, afinal
de contas, não há mais regras. Os roubos, os homicídios, os estupros, por exemplo, não seriam mais
punidos. Tal cenário é quase que inimaginável, e caso algo assim ocorresse, provavelmente levaria este
grupo social a criação do direito para defesa dos seus membros, pois caso contrário, este grupo seria
levado à extinção.
Como os romanos já diziam “onde existem homens, existirá também o direito” (ubi homo, ibi jus),
para regular as relações decorrentes da vida em grupo. O direito então representa ao homem a perda do
gozo absoluto da liberdade em prol de uma vida social civilizada, onde a recompensa pela abdicação da
plenitude da liberdade se faz presente através das vantagens e privilégios que decorrem da vida social.
2. RAMOS DO DIREITO
O direito é dividido em dois ramos distintos, são eles, o direito privado e o direito público.
3.1. DIREITO PRIVADO

O direito privado é caracterizado pela regulamentação de interesses PRIVADOS. Neste ramo do
direito, existe um conflito entre particulares, ou seja, em um dos lados da disputa tem um particular, seja
este particular uma pessoa física ou uma pessoa jurídica e de outro lado da disputa tem-se outro particular,
também, tanto faz ser esse particular é pessoa física ou pessoa jurídica.
Em regra, o direito privado não regula relações entre particulares e o Estado. Eventualmente o
Estado pode integrar um dos polos regulados pelo direito privado, conforme veremos logo adiante.
Característica marcante do DIREITO PRIVADO é a RELAÇÃO JURÍDICA DE IGUALDADE estabelecida

entre as partes. Assim sendo, no direito privado as partes são tratadas com os mesmos direitos e
obrigações, afinal de contas cada uma das partes representa os seus próprios interesses, e não há que se
falar em relação de subordinação e hierarquia entre os interesses privados. Essa relação jurídica de
igualdade também é chamada de RELAÇÃO JURÍDICA HORIZONTAL.
O direito privado é governado pelo PRINCÍPIO DA AUTONOMIA DA VONTADE humana que preconiza
que os particulares têm liberdade para escolher os seus objetivos pessoais e também definir os meios para
alcançar tais objetivos, desde que esses meios e objetivos não sejam proibidos em lei. De maneira
resumida a autonomia da vontade é o direito pessoal de cada um de fazer tudo que não é proibido pela lei.
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O direito administrativo não faz parte do ramo do direito privado, e como exemplos desse ramo do
direito, tem-se o direito civil, o direito empresarial.
3.2. DIREITO PÚBLICO

Já o direito público apresenta uma ideia contrária a ideia apresentada pelo direito privado.
O direito público é caracterizado pela regulamentação dos interesses públicos e o seu objetivo é a
resolução de conflitos que envolvam tais interesses contra os interesses dos particulares. Nestes casos, em
um dos lados do conflito está o Estado, representante dos interesses da coletividade, e do outro lado da
disputa tem-se o particular (tanto faz ser esse particular, pessoa física ou pessoa jurídica), representando
os seus próprios interesses.
No direito público o Estado tem um tratamento privilegiado diante do particular, ou seja, as normas
que regulam o direito público conferem prerrogativas especiais ao Estado diante do particular, o que
impede um tratamento igualitário entre as partes.
Característica marcante do DIREITO PÚBLICO é a RELAÇÃO JURÍDICA DE DESIGUALDADE estabelecida

entre os polos. Assim sendo, no direito público as partes são tratadas com distinção de direitos, obrigações
e responsabilidades. Essa relação jurídica de desigualdade também é chamada DE RELAÇÃO JURÍDICA
VERTICAL.
O fundamento dessa relação jurídica vertical entre o Estado e o particular, arbitrada pelo direito
público é encontrado no princípio da SUPREMACIA DO INTERESSE PÚBLICO, tal princípio preconiza que os
interesses públicos (da coletividade) se sobrepõem aos interesses privados, e sendo o Estado o procurador
dos interesses da sociedade, ao Estado é conferido poderes especiais para conseguir defender o interesse
da coletividade. Sem esses poderes especiais o Estado não teria como defender os interesses da
coletividade.
Se o Estado tivesse o mesmo tratamento que o particular quando defendesse interesses públicos,
não lograria êxito em atingir a satisfação de tais objetivos, exemplo:
Imagine que um município pretenda ampliar um hospital para melhor servir a sua sociedade,
entretanto é necessário adquirir imóveis próximos ao hospital, pois não há terreno disponível nas
adjacências deste. Nesta hipótese, caso um dos proprietários ou todos se recusam a vender
amigavelmente o seu imóvel ao município, estará iniciado um conflito entre o Estado e o dono do terreno.
O Estado quer o terreno para satisfazer uma necessidade da sociedade e o seu proprietário quer continuar
sendo o seu proprietário para satisfazer os seus próprios interesses, sendo assim, o município tem plenos
poderes para desapropriar o imóvel particular de seu interesse, desde que é claro, pague o valor
correspondente ao seu proprietário.
Note que a relação é desigual, pois o Estado pode passar por cima da vontade do particular e realizar
uma compra forçada do imóvel (desapropriação).
O direito público então é um conjunto de normas que regulam as relações entre o Estado e os
particulares e sua finalidade é determinar o modo de agir do Estado nestas relações e também assegurar
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que o Estado atinja os interesses públicos, sua característica principal é o tratamento privilegiado
assegurado ao Estado.
Como dito acima, eventualmente o Estado pode ter suas relações regidas pelo direito privado, a
exemplo quando o Estado atua no domínio econômico, no exercício da atividade empresarial, mas nestes
casos é errado falar que o Estado está sendo integralmente regido por normas de direito privado, ou
exclusivamente regido por normas de direito privado. A expressão adequada para estes casos é que o
Estado está sendo predominantemente regido por normas de direito privado, pois ainda assim lhe é
assegurada algumas prerrogativas de direito público, o que não afasta a característica da igualdade entre
as partes no direito privado.
Concluímos então que o Estado pode ser integralmente regido por normas de direito público, afinal
de contas, é o que acontece na maioria das suas relações, mas ele não pode ser integralmente regido por
normas de direito privado, e quando o Estado se submete ao direito privado, dizemos que ele está sendo
predominantemente regido por normas de direito privado.
O direito administrativo faz parte do ramo do direito público, e como outros exemplos do direito
público temos o direito constitucional, penal, processual penal, tributário, dentre outras searas do direito e
conforme já foi dito, todas estas searas guardam em comum a regulação das relações do Estado.
3. CONCEITO DE DIREITO ADMINISTRATIVO

O professor Hely Lopes Meirelles conceitua o direito administrativo como sendo “o conjunto
harmônico de princípios jurídicos que regem órgãos, agentes e atividades públicas que tendem a realizar
concreta, direta e imediatamente os fins desejados pelo Estado”.
A professora Maria Sylvia Di Pietro define o Direito Administrativo como "o ramo do direito público
que tem por objeto os órgãos, agentes e pessoas jurídicas administrativas que integram a Administração
Pública, a atividade jurídica não contenciosa que exerce e os bens de que se utiliza para a consecução de
seus fins, de natureza política."
4. OBJETOS DO DIREITO ADMINISTRATIVO

O direito administrativo tem dois objetos, a administração pública e o exercício das atividades
administrativas do Estado.
O direito administrativo tem por objetivo regular as relações da administração pública, sejam estas
relações de natureza interna entre as entidades que a compõe, seus órgãos e agentes; sejam estas relações
de natureza externa entre a administração e os administrados.
Além de ter por objeto a administração pública, também é foco do direito administrativo o
desempenho das atividades públicas, sejam elas exercidas pelo próprio estado por meio da administração
pública ou exercidas por algum particular, como no caso das concessões, permissões e autorizações de
serviços públicos.
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Resumidamente podemos dizer que o direito administrativo tem por objeto a administração pública
e também as atividades administrativas, independente de quem às exerça.
5. FONTES DO DIREITO ADMINISTRATIVO

O termo fonte dá ideia do lugar onde algo começa a surgir. Sendo assim, por fontes do direito
administrativo, deve-se entender os lugares onde encontramos as regras do direito administrativo.
Todavia, o direito administrativo não é codificado, sendo assim, não é possível encontrarmos um
código que contemple as normas de direito administrativo como acontece com o direito penal, civil,
processual penal, dentre outros. Para encontrarmos as normas de direito administrativo, temos que
recorrer a diversas fontes.
São fontes do direito administrativo a lei, a jurisprudência, a doutrina e os costumes (praxe

administrativa). Veja a seguir as características de cada uma das fontes do direito administrativo.
6.1. LEI
Em decorrência do princípio fundamental da legalidade, que orienta todo o direito administrativo, a
lei é a fonte primária e principal do direito administrativo. A lei vincula a atuação da administração pública
dos três poderes e de todas as esferas da federação.
Todavia, para entendermos melhor o significado do termo lei e da sua finalidade, é importante
classifica-la em dois tipos: Lei em sentido estrito e Lei em sentido amplo.
Lei em sentido estrito são os atos legislativos que inovam o ordenamento jurídico, tais como as leis
complementares, leis ordinárias e leis delegadas.
Lei em sentido amplo é um termo mais amplo que inclui qualquer tipo de norma aplicada à
administração pública, independente do órgão estatal que a produziu. Neste caso, entende-se por lei a
própria Constituição Federal, as leis ordinárias, complementares, delegadas, medidas provisórias, decretos,
resoluções, portarias e qualquer outro ato que seja de obediência obrigatória pela administração pública.
O direito administrativo adota como fonte principal a lei em seu sentido amplo.
6.2. JURISPRUDÊNCIA
A jurisprudência é o resultado de vários julgados realizados pelo poder judiciário sobre determinada
matéria que caminham num mesmo sentido, serve como paradigma para o julgamento de novas ações
judiciais referente aos mesmos temas.
A Jurisprudência, traduzindo a reiteração de variados julgamentos num mesmo sentido, influencia a

construção do direito, e especialmente a do Direito Administrativo. Ela tem um caráter mais prático, mais
objetivo, mas nem por isso se aparta de princípios teóricos que, por sua persistência nos julgados, acabam
por penetrar e integrar a própria Ciência do Direito;
Em regra, a jurisprudência é uma fonte secundária do direito administrativo e por isso não vincula a
atuação de da administração pública, somente serve como ponto de orientação, mas como exceção tem-se
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as súmulas vinculantes que foram introduzidas no ordenamento jurídico brasileiro pela emenda
constitucional nº 45. As súmulas vinculantes são publicadas pelo Supremo Tribunal Federal (STF) depois de
reiteradas decisões num mesmo sentido e seu conteúdo vincula a administração pública dos poderes
legislativo, executivo e judiciário da União, Estados, DF e municípios.
6.3. DOUTRINA
A doutrina o resultado do trabalho dos estudiosos do direito administrativo. São livros que têm a
finalidade de tentar sistematizar e melhor explicar o conteúdo das normas de direito administrativo,
podem ser utilizadas como critério de interpretação de normas, bem como auxiliar a produção normativa.
Assim como a jurisprudência, a doutrina é uma fonte secundária do direito administrativo e por isso,
não vincula a atuação da administração pública, ela é só uma fonte de orientação para a atuação do
administrador público e para a produção de normas que irão orientar a atividade da Administração Pública.
Devido ao fato de a doutrina representar o entendimento do seu autor sobre as regras do direito
administrativo, essa fonte do direito apresenta várias contradições, pois é comum que em alguns pontos os
autores tenham entendimentos distintos de um ou outro instituto jurídico.
6.4. COSTUMES ADMINISTRATIVOS (PRAXE ADMINISTRATIVA)

Os costumes são práticas reiteradas observadas pelos agentes administrativos diante de determinada
situação quando a há lacuna da norma.
Os costumes somente podem ser utilizados para orientar a atuação da administração pública na falta
de lei determinando o que deve ser feito. Sendo assim, o costume não pode substituir a lei, mas somente
pode ser utilizado para tampar uma lacuna deixada na lei pelo legislador.
Os costumes são fontes indiretas do direito administrativo.
Como exemplo de comportamento costumeiro pode-se citar as filas. Antes de o legislador considerar
colocar como obrigatória essa modalidade de organização de pessoas, os órgãos públicos já adotavam a
organização das pessoas em filas para garantir um atendimento mais justo.
6. SISTEMAS ADMINISTRATIVOS
São os regimes que dispõe o Estado para realizar o controle de legalidade dos seus atos
administrativos. E estes podem ser classificados em sistema francês ou inglês. Veja a seguir.
7.1. SISTEMA FRANCÊS / DUALIDADE DA JURISDIÇÃO / CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Pelo sistema francês, o poder judiciário não tem competência para fazer controle de legalidade dos
atos da administração pública.
Neste caso existe duas justiças, uma justiça comum para julgar os particulares e uma justiça
administrativa que tem a competência de julgar os atos da administração pública.
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Neste sistema, os atos praticados pela administração pública não podem ser anulados pelo poder
judiciário. Existem tribunais de natureza administrativa que têm a competência de realizar o controle de
legalidade dos atos administrativos e caso seja necessário, anulá-los.
As decisões desses tribunais administrativos têm efeito de coisa julgada, pois não podem ser revistas
pelo poder judiciário, haja vista o fato de o poder judiciário não realizar controle de legalidade dos atos da
administração pública.
O sistema administrativo francês não é o sistema administrativo para controle de legalidade dos atos
da administração pública.
7.2. SISTEMA INGLÊS / JURISDIÇÃO ÚNICA / SISTEMA NÃO CONTENCIOSO

Neste sistema, o controle de legalidade dos atos da administração pública pode ser feito pela própria
administração pública e também pelo poder judiciário, sendo que somente as decisões do poder judiciário
têm caráter de definitividade, ou seja, somente as decisões do poder judiciário tem força de coisa julgada.
Todos os conflitos entre a administração e o administrado e ainda entre a administração e os seus

agentes, podem ser levados até o poder judiciário, e só este tem o poder de decidir com força de coisa
julgada. É importante observar que neste sistema, a administração pode julgar conflitos, todavia mesmo
que ela já tenha julgado ou esteja julgando um conflito, o particular pode acionar o poder judiciário e este
poderá desfazer o resultado do julgamento feito pela administração pública, pois as decisões da
administração pública são decisões administrativas e por isso não tem força de coisa julgada, podendo ser
revistas pelo poder judiciário por meio do controle de legalidade e somente as decisões do poder judiciário
que são decisões judiciais tem força de coisa julgada, não podendo ser revista por outras autoridades.
Ainda que as decisões da administração pública não tenham força de coisa julgada, isso não impede
que a administração pública julgue conflitos. Todavia, estes conflitos podem ser levados para solução
perante o poder judiciário e é este quem tem o poder de dizer qual é o direito aplicável ao caso.
Esse é o modelo de sistema administrativo adotado pelo Brasil.
Para entender melhor o assunto, basta comparar o sistema inglês com o francês, enquanto no
primeiro existe uma justiça com competência para julgar poder público e particulares, no sistema francês
existe uma justiça para julgar o poder público e outra para julgar o particular.
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NOÇÕES DE ESTADO
SUMÁRIO
1. CONCEITO DE ESTADO _______________________________________________________________ 1

2. ELEMENTOS DO ESTADO _____________________________________________________________ 1
3. FORMAS DE ESTADO _________________________________________________________________ 2
3.1. ESTADO UNITÁRIO ________________________________________________________________ 2
3.2. ESTADO FEDERADO ________________________________________________________________ 2
3.3. DESCENTRALIZAÇÃO POLÍTICA _______________________________________________________ 3
4. PODERES DO ESTADO ________________________________________________________________ 3
5. FUNÇÕES DOS PODERES DO ESTADO ____________________________________________________ 4
1. CONCEITO DE ESTADO
O termo Estado pode ter várias interpretações, por exemplo, o termo Estado é geralmente utilizado
para nos referirmos aos Estados-membros, entes que compõe a República Federativa do Brasil (ex. São
Paulo, Paraná, Santa Catarina, Mato Grosso, Sergipe, etc). Todavia, neste tópico, devemos associar a
palavra Estado à ideia de país. Neste sentido, podemos conceituar Estado como sendo a pessoa jurídica
territorial soberana.
A doutrina também conceitua o Estado como sendo um povo em um dado território vivendo segundo
sua livre e soberana vontade.
2. ELEMENTOS DO ESTADO
Os elementos que compõe um Estado são três: o território, o povo e governo soberano.
 Território: é a base fixa do Estado (solo, subsolo, mar, espaço aéreo).

 Povo: é o componente humano do Estado
 Governo Soberano: é o responsável pela condução política do Estado, por ser tal governo
soberano, temos que este não se submete a nenhuma vontade externa, pois relembrando lá
fora o Estado é independente e aqui dentro sua vontade é suprema.
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3. FORMAS DE ESTADO
Existem duas formas de Estado: Estado unitário e Estado federado.
3.1. ESTADO UNITÁRIO

Estado unitário é termo utilizado para se referir aos países caracterizados pela CENTRALIZAÇÃO
POLÍTICA. Neste tipo de país existe um só poder político central que emana sua vontade por todo o
território nacional.
Sendo assim, em um Estado unitário, existe relação de hierarquia e subordinação entre o poder
político central e as demais entidades administrativas regionais e locais, ou seja, Estados-membros e
municípios em regra, quando existem, não são dotados de competências políticas (capacidade de criar
leis), pois as competências políticas são exclusivas do poder político central. Neste caso, Estados-membros
e municípios são subordinados a vontade do poder político central.
O Brasil não é um Estado unitário.
Um exemplo de Estado unitário é o Uruguai.
3.2. ESTADO FEDERADO

Estado federado é termo utilizado para se referir aos países caracterizados pela DESCENTRALIZAÇÃO
POLÍTICA, ou seja, existem diferentes entidades políticas autônomas que são distribuídas regionalmente e
cada uma exerce o poder político dentro de sua área de competência.
Sendo assim, em um Estado federado, não existe relação de hierarquia e subordinação entre o poder
político central e os poderes políticos regionais e locais, ou seja, Estados-membros e municípios são
dotados de competências políticas.
O Brasil é um Estado federado.
No caso do Brasil, mais precisamente falando, da República Federativa do Brasil, existe uma divisão
interna de competências que são distribuídas entre as entidades políticas que compõe a federação. Essas
entidades políticas autônomas são: a União, os Estados, os municípios e o Distrito Federal.
Pode-se entender que essas entidades políticas autônomas compõe a República Federativa do Brasil,
ou seja, aquelas fazem parte desta, e esta é o todo, é a soma das entidades políticas autônomas (União,
Estados, DF e municípios).
REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL = UNIÃO + ESTADOS + DISTRITO FEDERAL + MUNICÍPIOS
Cada entidade política tem as suas próprias competências. Essas competências são definidas na
Constituição Federal.
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3.3. DESCENTRALIZAÇÃO POLÍTICA

A descentralização política é a forma utilizada pelo Estado Federado (no nosso caso, a República
Federativa do Brasil) para criar entidades políticas de atuação interna e distribuir para elas competências
políticas que são competências para criar leis.
Essa divisão interna de competências é a principal característica de um Estado federado, pois

enquanto no Estado unitário um só poder político central emana sua vontade por todo território nacional,
sem dividir competências com outros entes, na federação existem várias entidades políticas, cada uma com
a sua parcela de competências políticas, ou seja, as competências políticas são exercidas de forma
descentralizadas.
Cuidado para não confundir descentralização política com descentralização

administrativa!!!
Enquanto a descentralização política trata da descentralização de competências políticas, o que
ocorre quando o estado federal (no nosso caso a República Federativa do Brasil) se divide internamente em
outras entidades (no nosso caso, a República Federativa do Brasil se divide internamente em um ente de
atuação nacional, União; em entidades de atuação regional, estados; em entidades de atuação local,
municípios e no Distrito Federal) e transfere para estas o exercício de competências políticas. Tal fenômeno
ocorre por meio da Constituição Federal
Já a descentralização administrativa trata da descentralização de competências administrativas que

ocorre quando os entes federados (União, estados, DF e municípios) transferem competências
administrativas para entidades integrantes da administração indireta ou para particulares o que ocorre
respectivamente por lei no primeiro caso ou por contrato administrativo ou ato administrativo no segundo
caso.
DESCENTRALIZAÇÃO POLÍTICA DESCENTRALIZAÇÃO ADMINISTRATIVA
Transferência de competências políticas do ente Transferência de competências administrativas

federal para os entes federados. dos entes federados (administração direta), para
a administração indireta ou para particulares.
Decorre da Constituição Federal Decorre de Lei ou de ato administrativo
O assunto descentralização administrativa será estudado com bastante profundidade mais adiante
quando tratarmos das técnicas administrativas.
4. PODERES DO ESTADO
Os poderes do Estado são três: o Poder Legislativo, Poder Executivo e Poder Judiciário.
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Art. 2º da CF: São Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o

Legislativo, o Executivo e o Judiciário.
5. FUNÇÕES DOS PODERES DO ESTADO

As funções dos poderes, em regra são a de criar leis (inovar o ordenamento jurídico), de administrar e
de julgar conflitos. Cada poder é responsável pelo exercício de uma dessas funções. Todavia, é errado
pensar que cada poder somente desempenha uma dessas funções.
Cada poder desempenha uma das funções do Estado de forma principal e também desempenha as
outras funções do Estado de forma acessória. Em razão do fato de cada poder desempenhar, além da sua
função principal, algumas funções acessórias, a doutrina classifica a separação dos poderes como flexível.
Sendo assim, como a classificação da separação dos poderes é flexível, ela não é absoluta ou rígida. A
separação dos poderes seria absoluta caso cada poder desempenhasse somente a sua função principal,
não podendo desempenhar funções acessórias. O que não é o caso do Brasil.
A função principal de cada poder é aquela função que realmente justifica a existência de tal poder.
Relembrando, a separação entre os poderes não é absoluta ou rígida, mas sim flexível, pois em
determinados momentos pode-se observar, por exemplo, o poder legislativo desempenhando funções
administrativas ou jurisdicionais. O mesmo acontece com os demais poderes.
PODER FUNÇÃO TÍPICA OU PRINCIPAL FUNÇÃO ATÍPICA OU

ACESSÓRIA
PODER EXECUTIVO  Administrar  Inovar o ordenamento

jurídico;
 Julgar conflitos.
PODER JUDICIÁRIO  Julgar conflitos  Inovar o ordenamento

jurídico;
 Administrar.
PODER LEGISLATIVO  Inovar o ordenamento  Administrar;

jurídico;  Julgar conflitos.
 Fiscalizar a
Relacionando a análise feita sobre os poderes e suas funções com os entes que compõe a República
Federativa do Brasil, verifica-se que não existe poder judiciário municipal. Sendo assim, existe poder
executivo, legislativo e judiciário nas esferas federal e estaduais e do Distrito Federal, já nos municípios
existe somente os poderes executivo e legislativo.
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NOÇÕES DE GOVERNO
SUMÁRIO
1. CONCEITO DE GOVERNO______________________________________________________________ 1
2. CLASSIFICAÇÃO DE GOVERNO _________________________________________________________ 2
2.1. GOVERNO EM SENTIDO FORMAL OU SUBJETIVO ________________________________________ 2
2.2. GOVERNO EM SENTIDO MATERIAL OU OBJETIVO ________________________________________ 2
3. SISTEMAS DE GOVERNO ______________________________________________________________ 2
3.1. PARLAMENTARISMO_______________________________________________________________ 2
3.2. PRESIDENCIALISMO________________________________________________________________ 3
4. FORMAS DE GOVERNO _______________________________________________________________ 3
4.1. MONARQUIA _____________________________________________________________________ 3
4.2. REPÚBLICA _______________________________________________________________________ 4
1. CONCEITO DE GOVERNO
Governar está relacionado com a função política do Estado, a função de comando, de coordenar, de
direcionar e fixar planos e diretrizes de atuação do Estado. O governo é o conjunto de Poderes e órgãos
constitucionais responsáveis pela função política do Estado.
O governo está diretamente ligado com as decisões tomadas pelo Estado. O governo exerce a direção
suprema e geral do Estado. Considerando o Estado uma pessoa e fazendo uma analogia com o corpo
humano, podemos dizer que o governo é o cérebro do Estado.
A doutrina caracteriza o governo como sendo uma atividade política, discricionária e independente,
sendo assim, governar é uma atividade política pois é a responsável por criar normas que inovam o
ordenamento jurídico, é também uma atividade discricionária, pois o governo é incondicionado e ilimitado,
e o governo é independente porque subordina-se somente aos mandamentos da Constituição Federal, não
havendo hierarquia e subordinação entre os responsáveis pelo exercício do governo.
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2. CLASSIFICAÇÃO DE GOVERNO
A doutrina classifica o conceito de governo em um sentido formal/subjetivo e em um sentido
material/objetivo.
2.1. GOVERNO EM SENTIDO FORMAL OU SUBJETIVO

Em sentido formal ou subjetivo, governo é o conjunto de poderes e órgãos responsáveis pela
atividade de governar. Neste caso, associa-se a palavra governo com as instituições públicas responsáveis
pelo comando, coordenação, direção e fixação de planos e diretrizes de atuação do Estado.
2.2. GOVERNO EM SENTIDO MATERIAL OU OBJETIVO

Em sentido material ou objetivo, governo é a atividade de governar, independentemente da
instituição pública que a exerça, ou seja, associa-se a palavra governo com as atividades de comando,
coordenação, direção e fixação de planos e diretrizes de atuação do Estado.
3. SISTEMAS DE GOVERNO
O termo sistema de governo refere-se ao grau de dependência entre o poder legislativo e o poder
executivo.
Os sistemas de governo existentes são dois: o parlamentarismo e o presidencialismo.
3.1. PARLAMENTARISMO
O parlamentarismo é caracterizado por uma grande relação de dependência entre o poder legislativo
e o poder executivo.
Neste tipo de sistema de governo, a chefia do poder executivo é dividida entre duas autoridades
públicas, um chefe de Estado e um chefe de governo. O chefe de Estado é responsável pela representação
internacional do país e o chefe de governo é responsável pelas relações internas do país, ou seja, o chefe
de governo é o chefe da administração pública.
O chefe de Estado pode ser um presidente ou um rei, a depender de o país ser uma república ou uma
monarquia. Este chefe de Estado faz a nomeação do chefe de governo, todavia, a pessoa nomeada para a
chefia do governo, somente poderá desempenhar esta função caso seja aprovada pelo poder legislativo.
Sendo assim, é fácil observar que existe uma grande relação entre os poderes, pois o poder
legislativo precisa aprovar a indicação da pessoa que irá exercer a chefia de governo.
O Brasil não é um país parlamentarista.
Um exemplo de país parlamentarista é a Inglaterra.
CARACTERÍSTICA PRINCIPAL
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A chefia do Estado e a chefia do Governo são desempenhadas por pessoas distintas.
 Chefe de Estado: responsável pelas relações internacionais;

 Chefe de governo: responsável pelas relações internas, o chefe de governo é o chefe da
3.2. PRESIDENCIALISMO
O presidencialismo é caracterizado por uma pequena dependência entre o poder legislativo e o
poder executivo.
Neste tipo de sistema de governo, a chefia do poder executivo não é dividida entre duas autoridades
públicas como no parlamentarismo. Neste tipo de sistema de governo, o chefe de Estado e o chefe de
governo são representado pela mesma autoridade pública, ou seja, no presidencialismo, uma mesma
autoridade pública é responsável pelas relações externas e internas do país, bem como pela chefia da
Como o chefe de Estado e o chefe de governo estão representados na mesma pessoa, não é possível
que o poder legislativo aprove a indicação do chefe do poder executivo, sendo assim, é fácil observar que
não existe uma grande relação entre os poderes.
O Brasil é um país presidencialista.
CARACTERÍSTICA PRINCIPAL
A chefia do Estado e a chefia do Governo são desempenhadas pela mesma pessoa.
4. FORMAS DE GOVERNO
O termo forma de governo refere-se ao grau de dependência entre governantes e governados.
As formas de governo existentes são duas: a monarquia e a república.
4.1. MONARQUIA
A monarquia é a forma de governo caracterizada pela pouca ou nenhuma dependência entre
governantes e governados.
As principais características do governo monárquico são a hereditariedade, a vitaliciedade e a

ausência do dever de prestar contas à população.
 Hereditariedade: o poder é passado de pai pra filho. O povo não escolhe o governante.
 Vitaliciedade: o detentor do poder fica no cargo até a morte.
 Ausência de prestação de contas.
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Como pode-se observar, devido a hereditariedade, vitaliciedade e ausência do dever de prestar

contas, vemos que os governantes não dependem da escolha dos governados para chegar ao poder e
depois que estão no poder, governam como se fossem os donos do país até a sua morte.
O Brasil não é uma monarquia.
Um exemplo de país que a adota a forma de governo monárquica é a Inglaterra.
4.2. REPÚBLICA
A república é a forma de governo caracterizada pela grande dependência entre governantes e
governados.
A república é caracterizada pelos princípios da eletividade, temporalidade e o dever de prestar

contas.
 Eletividade: o governante precisa ser eleito para chegar ao poder.

 Temporalidade: ao chegar ao poder, o governante ficará no cargo por tempo determinado.
 Dever de prestar contas.
Devido ao fato de o governante depender do voto dos governados para chegar ao poder, de este
poder ser exercido temporariamente e do dever de prestar contas à população dos atos de governo, nota-
se uma grande dependência entre governantes e governados.
O Brasil adota a república como forma de governo.
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NOÇÕES DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
SUMÁRIO
1. CONCEITO DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ________________________________________________ 3

2. CLASSIFICAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ____________________________________________ 3
2.1. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA EM SENTIDO MATERIAL OU OBJETIVO __________________________ 3
2.2. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA EM SENTIDO FORMAL OU SUBJETIVO ___________________________ 4
2.3. COMPARANDO O CRITÉRIO MATERIAL OBJETIVO COM O CRITÉRIO FORMAL SUBJETIVO ________ 5
3. COMPARAÇÃO ENTRE GOVERNO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA _______________________________ 6
4. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DIRETA _____________________________________________________ 7
4.1. CARACTERÍSTICAS DAS ENTIDADES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DIRETA ___________________ 7
5. TÉCNICAS ADMINISTRATIVAS__________________________________________________________ 8
5.1. CENTRALIZAÇÃO __________________________________________________________________ 8
5.2. DESCENTRALIZAÇÃO _______________________________________________________________ 9
5.2.1. DESCENTRALIZAÇÃO POR OUTORGA LEGAL / TÉCNICA / SERVIÇOS / FUNCIONAL ____________ 9
5.2.2. DESCENTRALIZAÇÃO POR DELEGAÇÃO / COLABORAÇÃO _______________________________ 10
5.2.3. COMPARANDO A DESCENTRALIZAÇÃO POR OUTORGA LEGAL COM A DESCENTRALIZAÇÃO POR
DELEGAÇÃO. __________________________________________________________________________ 10
5.3. DESCONCENTRAÇÃO ______________________________________________________________ 11
5.3.1. DESCONCENTRAÇÃO CENTRALIZADA _______________________________________________ 12
5.3.2. DESCENTRALIZAÇÃO DESCENTRALIZADA ____________________________________________ 12
5.4. CONCENTRAÇÃO _________________________________________________________________ 12
5.5. COMPARAÇÃO ENTRE DESCENTRALIZAÇÃO E DESCONCENTRAÇÃO ________________________ 12
5.6. CONCLUSÃO SOBRE AS TÉCNICAS ADMINISTRATIVAS ___________________________________ 12
6. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA INDIRETA __________________________________________________ 13
6.1. CARACTERÍSTICAS COMUNS DAS ENTIDADES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA INDIRETA ________ 13
6.2. CONTROLE DO ESTADO: ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DIRETA CONTROLANDO A ENTIDADE DA
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA INDIRETA INSTITUÍDA ____________________________________________ 14
1
6.3. CRIAÇÃO DOS ENTES DA ADMINISTRAÇÃO INDIRETA ____________________________________ 14

6.4. EXTINÇÃO DOS ENTES DA ADMINISTRAÇÃO INDIRETA ___________________________________ 15
6.5. AUTARQUIA _____________________________________________________________________ 16
6.5.1. PRINCIPAIS CARACTERÍSTICAS DAS AUTARQUIAS _____________________________________ 16
6.5.2. CLASSIFICAÇÃO DAS AUTARQUIAS _________________________________________________ 16
6.5.2.1. AUTARQUIA (ORDINÁRIA) ______________________________________________________ 17
6.5.2.2. AUTARQUIA EM REGIME ESPECIAL _______________________________________________ 17
6.5.2.3. AGÊNCIAS REGULADORAS ______________________________________________________ 17
6.5.2.4. AUTARQUIA TERRITORIAL ______________________________________________________ 17
6.5.2.5. AUTARQUIAS INTER FEDERATIVAS OU MULTI FEDERATIVAS __________________________ 18
6.5.2.6. AUTARQUIA FUNDACIONAL OU FUNDAÇÃO AUTÁRQUICA ___________________________ 18
6.6. FUNDAÇÃO PÚBLICA ______________________________________________________________ 18
6.6.1. PRINCIPAIS CARACTERÍSTICAS DAS FUNDAÇÕES PÚBLICAS _____________________________ 19
6.6.2. CLASSIFICAÇÃO DAS FUNDAÇÕES PÚBLICAS _________________________________________ 19
6.6.2.1. FUNDAÇÃO PÚBLICA (COMUM) _________________________________________________ 19
6.6.2.2. FUNDAÇÃO AUTÁRQUICA OU AUTARQUIA FUNDACIONAL ___________________________ 19
6.7. EMPRESAS ESTATAIS (EMPRESA PÚBLICA E SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA)_______________ 19
6.7.1. CONCEITO DE EMPRESA ESTATAL __________________________________________________ 20
6.7.2. PRINCIPAIS CARACTERÍSTICAS DAS EMPRESAS ESTATAIS _______________________________ 20
6.7.3. CLASSIFICAÇÃO DAS EMPRESAS ESTATAIS ___________________________________________ 20
6.7.3.1. EMPRESA PÚBLICA ____________________________________________________________ 20
6.7.3.2. SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA _______________________________________________ 21
6.7.4. DIFERENÇAS ENTRE AS EMPRESAS PÚBLICAS E AS SOCIEDADES DE ECONOMIA MISTA _______ 22
6.7.5. SÚMULAS RELACIONADAS A COMPETÊNCIA PARA JULGAMENTO DAS SOCIEDADES DE
ECONOMIA MISTA _____________________________________________________________________ 22
6.8. PARA TREINAR: COMPARANDO CARACTERÍSTICAS DAS ENTIDADES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
22
2
1. CONCEITO DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Antes de fazermos qualquer conceituação doutrinária sobre Administração Pública, pode-se entendê-
la como sendo a ferramenta utilizada pelo Estado para atingir os seus objetivos.
Veja bem, o Estado possui objetivos, e quem escolhe quais são esses objetivos é o seu governo, pois a
este é que cabe a função política (atividade eminentemente discricionária) do Estado, que determina as
suas vontades, ou seja, o governo é o cérebro do Estado.
Para poder atingir esses objetivos o Estado precisa fazer algo. O Estado faz esse algo através de sua
Administração Pública. Sendo assim, a Administração Pública é a responsável pelo exercício das atividades
públicas do Estado.
A administração pública está presente dentro dos 3 poderes: Executivo, Legislativo e Judiciário. Afinal
de contas, conforme já foi visto, os três poderes exercem a função administrativa, sendo esta função
administrativa a função principal e típica do poder executivo e uma função acessória e atípica do poder
legislativo e do poder judiciário.
A doutrina caracteriza a administração pública como sendo uma atividade neutra, vinculada à lei ou a
norma técnica e hierarquizada. Sendo assim, administrar é uma atividade neutra pois ela não toma
decisões políticas, mas somente realiza a execução das decisões tomadas pelo governo, é também uma
atividade vinculada a lei ou a norma técnica em razão do princípio da legalidade que dispõe que a
administração pública somente pode fazer o que a lei determina ou autoriza, e por fim, a atividade
administrativa é hierarquizada, ou seja, as pessoas jurídicas que integram a administração pública estão
estruturadas internamente por órgãos públicos e agentes públicos e entre esses órgãos e esses agentes
existe uma relação de hierarquia e subordinação.
2. CLASSIFICAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

A doutrina classifica o conceito de Administração Pública em um sentido formal/subjetivo e em um
sentido material/objetivo.
2.1. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA EM SENTIDO MATERIAL OU OBJETIVO

Em sentido material ou objetivo, administração é a atividade de administrar, independentemente da
instituição pública que a exerça.
Adotando-se este critério de classificação, considera-se integrante da administração pública qualquer

instituição que exerça alguma atividade administrativa do Estado, e neste caso, tanto faz se a instituição
que exerce a atividade administrativa é pública ou privada.
3
No Brasil, o critério adotado para classificar a administração pública não é este, e caso este critério
fosse o critério adotado, a composição da administração pública brasileira teria a seguinte forma: União,
Estados, Distrito Federal, Municípios, Autarquias, Fundações Públicas, Empresas Públicas prestadoras de
serviço público, Sociedades de economia mista prestadores de serviços públicos, e além dessas
instituições, também integraria a administração pública brasileira os particulares prestadores de serviço
público, o que inclui as concessionárias, permissionárias e autorizatárias prestadoras de serviço público.
Além disso, as empresas públicas e sociedades de economia mista exploradoras da atividade

econômica não integrariam a estrutura da administração pública brasileira.
Sendo assim, Administração pública em sentido objetivo é integrada por qualquer um que exerça
função pública, ou seja, ela é integrada pelos membros da administração pública direta, indireta e por
particulares no exercício da função pública.
Lembrando, este critério não é o adotado no Brasil, sendo assim, a administração pública brasileira
não tem a composição apresentada acima. A composição da administração pública brasileira é feita com
base no critério formal ou subjetivo de classificação. Veja a seguir.
2.2. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA EM SENTIDO FORMAL OU SUBJETIVO

Em sentido formal ou subjetivo, o termo administração pública está relacionado com o conjunto de
instituições públicas a quem ordenamento jurídico atribuiu como tal, independentemente de esta
instituição exercer ou não a atividade administrativa do Estado. Ou seja, Administração Pública
compreende o conjunto de órgãos e pessoas jurídicas encarregadas, por determinação legal, do exercício
da função administrativa do Estado.
Pelo modelo formal a Administração Pública é o conjunto de entidades (pessoas jurídicas, seus
órgãos e agentes) que o nosso ordenamento jurídico identifica como sendo integrante da Administração
Pública, pouco importando a sua área de atuação, ou seja, pouco importa a atividade exercida pela pessoa
jurídica, e sim quem é a pessoa jurídica. Se o ordenamento jurídico diz que determinada pessoa jurídica
integra a Administração Pública, esta pessoa integra a Administração Pública.
Sendo assim, a Administração pública em sentido subjetivo é integrada somente pelos membros da
administração pública direta e indireta, ou seja, somente pelas entidades da administração pública direta e
indireta, os órgãos que as integram e os agentes públicos que trabalham nesses órgãos, não incluindo
neste conceito de administração pública os particulares que exercem função pública.
A federação brasileira é formada por quatro entidades federadas (União, estados, DF e municípios),
cada uma dessas entidades possui uma administração pública direta e uma administração pública indireta.
A administração direta é constituída por órgãos públicos que integram o corpo da pessoa política.
4
A administração indireta é constituída por pessoas jurídicas (Autarquias, Fundações Públicas,

Empresas Públicas e Sociedades de Economia Mista) criadas pelo ente político instituidor e por isso
vinculada a eles.
Administração Direta: É representada pelas entidades políticas, são elas: União, Estados, DF e
Municípios.
Administração Indireta: É representada pelas entidades administrativas, são elas: Autarquias,

Fundações Públicas, Empresas Públicas e Sociedade de Economia Mista.
A definição de quais entidades integram a administração pública no Brasil foi feita pelo Decreto-Lei
200/67, que dispõe sobre a organização da Administração Federal, estabelecendo diretrizes para a
Reforma Administrativa. É importante observar que esse decreto dispõe somente sobre a Administração
Pública federal, todavia, pela aplicação do princípio da simetria, tal regra é aplicada uniformemente por
todo o território nacional, assim sendo, concluímos tal classificação utilizada neste decreto define
expressamente a Administração Pública federal e também implicitamente a Administração Pública dos
demais entes da federação.
Decreto-Lei 200/67:
Art. 4° A Administração Federal compreende:

I - A Administração Direta, que se constitui dos serviços integrados na estrutura
administrativa da Presidência da República e dos Ministérios.
II - A Administração Indireta, que compreende as seguintes categorias de
entidades, dotadas de personalidade jurídica própria:
a) Autarquias;
b) Empresas Públicas;
c) Sociedades de Economia Mista.
d) fundações públicas.
No Brasil nenhuma outra entidade integra o conceito de Administração Pública, somente as

entidades da administração direta e indireta. Sendo assim, os particulares prestadores de serviço público
(concessionários, permissionários e autorizatários não integram a administração pública.
2.3. COMPARANDO O CRITÉRIO MATERIAL OBJETIVO COM O CRITÉRIO

FORMAL SUBJETIVO
Pela adoção do critério material ou objetivo de classificação de administração pública, esta seria
integrada por qualquer instituição que exerça atividade administrativa do Estado, independentemente de
esta instituição ser pública ou privada, já pela adoção do critério formal ou subjetivo, a administração
pública é integrada apenas por instituições que o ordenamento jurídico indicarem como tal,
independentemente de esta instituição exercer ou não atividade administrativa do Estado.
5
Sendo assim, pelo critério material, a administração está relacionada com o verbo administrar,
administração é a atividade de administrar e pelo critério formal, administração é substantivo, é quem
administra, é a pessoa que recebeu a incumbência legal de administrar a coisa pública.
3. COMPARAÇÃO ENTRE GOVERNO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Conforme já foi visto, governar está relacionado com a função política do Estado, a função de
comando, de coordenar, de direcionar e fixar planos e diretrizes de atuação do Estado. O governo é o
conjunto de Poderes e órgãos constitucionais responsáveis pela função política do Estado.
O governo está diretamente ligado com as decisões tomadas pelo Estado. O governo exerce a direção
suprema e geral do Estado. Considerando o Estado uma pessoa e fazendo uma analogia com o corpo
humano, podemos dizer que o governo é o cérebro do Estado.
A doutrina classifica o governo como uma atividade política, discricionária e independente, sendo
assim, governar é uma atividade política pois é exercida por políticos e tem o poder de inovar o
ordenamento jurídico, e é também uma atividade discricionária e independente porque subordina-se
somente aos mandamentos da Constituição Federal, não havendo hierarquia e subordinação entre os
responsáveis pelo exercício do governo.
Para poder atingir os objetivos definidos pelo governo, o Estado precisa fazer algo. O Estado faz esse
algo através de sua Administração Pública. Sendo assim, a Administração Pública é a responsável pelo
exercício das atividades públicas do Estado.
A doutrina costuma dizer que a administração pública é uma atividade neutra, vinculada à lei ou a
norma técnica e hierarquizada. Sendo assim, administrar é uma atividade neutra pois ela não toma
decisões políticas, mas somente realiza a execução das decisões tomadas pelo governo, é também uma
atividade vinculada a lei ou a norma técnica em razão do princípio da legalidade que dispõe que a
administração pública somente pode fazer o que a lei determina ou autoriza, e por fim, a atividade
administrativa é hierarquizada, ou seja, as pessoas jurídicas que integram a administração pública estão
estruturadas internamente por órgãos públicos e agentes públicos e estes estão organizados de forma
hierarquizada.
A tabela a seguir destaca as principais diferenças nas características do governo e da administração

pública, e lembre-se, governo é uma coisa e administração pública é outra coisa, os dois conceitos não se
equivalem.
GOVERNO ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Comanda, decide o que tem que ser feito Executa as decisões tomadas pelo governo
Atividade política Atividade neutra
Atividade discricionária Atividade vinculada à lei ou a norma técnica
Atividade independente Atividade hierarquizada
6
4. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DIRETA

A administração pública direta é integrada pelas entidades políticas, federadas ou estatais; e são elas:
União, estados, Distrito Federal e os municípios.
Antes de continuar, uma observação importante, os termos entidades políticas, entidades federadas
ou entidades estatais são sinônimos e somente fazem referência as entidades integrantes da administração
pública direta. Fazendo um contraponto a essas expressões está a expressão entidades administrativas.
Essa expressão faz referência as entidades integrantes da administração pública indireta, ou seja, não faz
referências as entidades integrantes da administração pública direta.
ENTIDADES POLÍTICAS / FEDERADAS / ENTIDADES ADMINISTRATIVAS

ESTATATAIS
Administração pública direta Administração pública indireta
União, estados, DF e municípios Autarquias, Fundações Públicas, Empresas
Públicas e Sociedades de Economia Mista.
Relembrando, a administração pública direta é integrada apenas pela União, estados, DF e

municípios, sendo assim, os territórios não integram a administração pública direta, sendo classificados
como autarquias territoriais, ou seja, integram a administração pública indireta federal.
4.1. CARACTERÍSTICAS DAS ENTIDADES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

DIRETA
Relembrando, a administração pública direta é integrada apenas pela União, estados, DF e
municípios, sendo assim, os territórios não integram a administração pública direta, sendo classificados
como autarquias territoriais, ou seja, integram a administração pública indireta federal.
1. São PESSOAS JURÍDICAS DE DIREITO PÚBLICO interno = têm AUTONOMIA
a. Unidas elas formam a República Federativa do Brasil: Pessoa Jurídica de direito

público externo = tem SOBERANIA (independência na ordem externa e supremacia
na ordem interna).
Antes de continuar, é importante ressaltar que União é uma coisa e República Federativa do Brasil é
outra coisa. Comparativamente, a República Federativa do Brasil é o ente federal, e representa a soma de
todos os entes federais, ou seja, é a soma da União, dos estados, do DF e dos municípios, sendo assim,
enquanto a República Federativa do Brasil é o todo, a União é só uma parte deste todo. Além disso, a
República Federativa do Brasil é a pessoa jurídica de direito público externo e tem soberania, ao passo que
a União é uma pessoa jurídica de direito público interno (não externo) e em razão disso, não possui
soberania, apenas autonomia política, administrativa e orçamentária.
REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL UNIÃO

Pessoa jurídica de direito público externo Pessoa jurídica de direito público interno
7
Tem soberania Tem autonomia

É o todo É uma parte
2. Adotam REGIME JURÍDICO de direito público;
3. Têm AUTONOMIA:
a. Política: é o poder de inovar o ordenamento jurídico por meio da criação de leis;
b. Administrativa: é o poder de se auto administrar de forma independente e

autônoma dos demais entes federados. Em razão disso, conclui-se que as entidades
da administração pública direta não se subordinam hierarquicamente umas às
outras, sendo cada uma elas dotadas de capacidade de se auto administrar;
c. Financeira / Orçamentária: é uma decorrência da autonomia administrativa. Como

cada entidade da administração pública direta têm a sua própria receita, cabe a elas
próprias decidirem como irão aplicar esses recursos para alcançarem os fins
governamentais, ou seja, os entes políticos têm orçamento próprio.
4. SEM SUBORDINAÇÃO: atuam por cooperação;
5. Suas COMPETÊNCIAS são hauridas da Constituição Federal;
6. REGIME DE PESSOAL: Regime Jurídico Único / Estatuto
7. COMPETÊNCIA PARA JULGAMENTO DE AÇÕES JUDICIAIS
a. União = Justiça Federal
b. Demais entes políticos = Justiça Estadual (se DF, justiça do Distrito Federal)
5. TÉCNICAS ADMINISTRATIVAS
Técnicas administrativas é o termo utilizado para representar os meios de que dispõe o Estado para
executar suas atividades de natureza administrativa. Ou seja, as técnicas administrativas correspondem aos
métodos, as formas que o Estado utiliza para executar suas atividades públicas.
As técnicas administrativas utilizadas pelo poder público para a concretização das atividades
administrativas são quatro: centralização, descentralização, desconcentração e concentração.
5.1. CENTRALIZAÇÃO
A execução da atividade administrativa é considerada centralizada quando as entidades da
administração pública direta titulares da competência para exercer determinada atividade administrativa, a
exerce diretamente através de seus órgãos e agentes.
8
Sendo assim, a atividade administrativa centralizada é exercida pelo próprio Estado, que atua por
meio de seus órgãos da administração pública direta.
5.2. DESCENTRALIZAÇÃO
A execução da atividade administrativa é considerada descentralizada quando as entidades da
administração pública direta titulares da competência para exercer determinada atividade administrativa,
não a exerce diretamente através de seus órgãos e agentes, mas sim por meio de outras pessoas físicas ou
jurídicas. Ou seja, neste caso, a pessoa política titular da competência para o exercício de determinada
atividade, transfere o exercício dessa atividade para outra pessoa.
Essa outra pessoa que vai ficar responsável pela execução da administração pública pode ser uma
entidade da administração pública indireta (autarquia, fundação pública, empresa pública e sociedade de
economia mista) ou um particular (concessionária, permissionária e autorizatária prestadora de serviço
público).
Por ser a descentralização uma técnica administrativa em que a entidade da administração pública
direta titular da competência para exercer determinada atividade administrativa externaliza a execução da
atividade administrativa, transferindo-a para outra pessoa que não integra a administração pública direta,
a descentralização é considerada um processo externo.
É importante destacar que a descentralização não gera relação de hierarquia e subordinação entre a
pessoa política e a pessoa que irá receber a competência para exercer essa atividade, independentemente
de essa pessoa ser integrante da administração pública indireta ou de ser um particular.
A descentralização pode ser realizada de duas formas: descentralização por outorga legal e
descentralização por delegação.
5.2.1. DESCENTRALIZAÇÃO POR OUTORGA LEGAL / TÉCNICA /

SERVIÇOS / FUNCIONAL
A descentralização por outorga legal, também chamada de descentralização técnica, descentralização
por serviços e descentralização funcional acontece quando a pessoa política titular da competência para o
exercício de determinada atividade cria uma entidade da administração pública indireta e transfere o
exercício dessa atividade para a entidade criada.
Sendo assim, é por meio da descentralização por outorga legal que nasce as entidades da
administração pública indireta, ou seja, a administração pública indireta é um resultado da
descentralização por outorga legal.
PRINCIPAIS CARACTERÍSTICAS DA DESCENTRALIZAÇÃO POR OUTORGA LEGAL
 A descentralização por outorga legal é formalizada por meio de uma lei;
9
 Por meio da descentralização por outorga legal a entidade da administração pública direta
transfere a titularidade da atividade administrativa descentralizada para entidade da
administração pública indireta que foi instituída. Sendo assim, a titularidade da atividade
deixa de ser da entidade da administração pública direta e passa a ser de titularidade da
entidade da administração pública indireta instituída para tal finalidade;
 Não tem prazo de duração. A transferência de competência é feita por lei, e as leis, via de
regra, possuem vigência, e elas só têm a sua vigência interrompida quando revogadas por
outra lei. Em razão disso, a descentralização por outorga legal não tem prazo de duração, não
tem data específica para ser cancelado.
5.2.2. DESCENTRALIZAÇÃO POR DELEGAÇÃO / COLABORAÇÃO

A descentralização por delegação, também chamada de descentralização por colaboração acontece
quando a pessoa política titular da competência para o exercício de determinada atividade transfere o
exercício dessa competência para um particular que a exercerá por sua conta e risco.
Esse particular que vai receber a execução da competência administrativa não integra a
administração pública direta e nem a indireta, e são eles os concessionários, permissionários e
autorizatários prestadores de serviços públicos.
PRINCIPAIS CARACTERÍSTICAS DA DESCENTRALIZAÇÃO POR DELEGAÇÃO
 A descentralização por delegação não é formalizada por meio de uma lei, ela é formalizada
por meio de um contrato administrativo ou de um ato administrativo;
 Por meio da descentralização por delegação a entidade da administração pública direta não
transfere a titularidade da atividade administrativa descentralizada para o particular. Ocorre
apenas a transferência da execução da atividade que passa a ser de responsabilidade do
particular, mas a titularidade desta atividade continua com a entidade da administração
pública direta.
 Tem prazo de duração. O contrato administrativo ou ato administrativo que formaliza a
descentralização por delegação deve conter cláusula ou artigo indicando qual é o prazo de
duração da transferência de competência. Após o término do prazo de duração apontado no
contrato ou ato, a execução da atividade volta a ser de responsabilidade da entidade da
administração pública direta.
5.2.3. COMPARANDO A DESCENTRALIZAÇÃO POR OUTORGA LEGAL

COM A DESCENTRALIZAÇÃO POR DELEGAÇÃO.
DESCENTRALIZAÇÃO POR OUTORGA LEGAL / DESCENTRALIZAÇÃO POR DELEGAÇÃO /
TÉCNICA / SERVIÇOS / FUNCIONAL COLABORAÇÃO
A pessoa política titular da competência para o A pessoa política titular da competência para o
10
exercício de determinada atividade cria uma exercício de determinada atividade transfere o

entidade da administração pública indireta e exercício dessa competência para um particular
transfere o exercício dessa atividade para a que o exercerá por conta e risco.
entidade criada.
Ocorre por meio de lei. Ocorre por meio de contrato ou ato

administrativo.
Transfere a TITULARIDADE da atividade. Transfere somente a EXECUÇÃO da atividade.

Não transfere titularidade.
Não tem prazo. Tem prazo.
5.3. DESCONCENTRAÇÃO
A execução da atividade administrativa é considerada desconcentrada quando as entidades da
administração pública direta ou indireta titulares da competência para exercer determinada atividade
administrativa, cria um órgão dentro de sua própria estrutura e transfere para este órgão o exercício desta
competência. Ou seja, neste caso, a pessoa jurídica da administração pública direta ou indireta titular da
competência para o exercício de determinada atividade, transfere o exercício dessa atividade para um
órgão público criado dentro de sua própria estrutura com a finalidade de executar a atividade.
Para que ocorra a desconcentração, é necessário que a entidade tenha a titularidade da competência
desconcentrada, sendo assim, particulares que prestam serviço público, como não detêm a titularidade da
atividade que executam, não realizam desconcentração. Sendo assim, a desconcentração somente pode
ser realizada pelas entidades da administração pública direta e indireta.
Por ser a desconcentração uma técnica administrativa em que a entidade da administração pública
direta titular da competência para exercer determinada atividade administrativa não externaliza a
execução da atividade administrativa, ao contrário continua exercendo essa competência por meio de um
órgão integrante da sua estrutura interna, a desconcentração é considerada um processo interno.
É importante destacar que a desconcentração gera relação de hierarquia e subordinação entre o

órgão que foi criado e a pessoa jurídica a que está ligado.
A desconcentração pode ser realizada de duas formas: descentralização centralizada e

descentralização descentralizada.
11
5.3.1. DESCONCENTRAÇÃO CENTRALIZADA

A desconcentração centralizada acontece quando a pessoa jurídica que cria um órgão dentro de sua
própria estrutura para executar determinada atividade administrativa integra a administração pública
direta.
5.3.2. DESCENTRALIZAÇÃO DESCENTRALIZADA

A desconcentração descentralizada acontece quando a pessoa jurídica que cria um órgão dentro de
sua própria estrutura para executar determinada atividade administrativa integra a administração pública
indireta.
5.4. CONCENTRAÇÃO
A execução da atividade administrativa é considerada concentrada quando as entidades da
administração pública direta ou indireta titulares da competência para exercer determinada atividade
administrativa, extingue um órgão dentro de sua própria estrutura. Ou seja, neste caso, a pessoa jurídica
da administração pública direta ou indireta titular da competência para o exercício de determinada
atividade, extingue o órgão público periférico executor da respectiva atividade administrativa.
5.5. COMPARAÇÃO ENTRE DESCENTRALIZAÇÃO E DESCONCENTRAÇÃO
DESCENTRALIZAÇÃO DESCONCENTRAÇÃO
A pessoa política titular da competência para o A pessoa jurídica titular da competência para
exercício de determinada atividade, transfere o executar determinada atividade do Estado, cria
exercício dessa atividade para outra pessoa. um órgão dentro de sua estrutura e transfere
para este órgão o exercício desta competência.
Processo externo. Processo interno.
Envolve duas pessoas. Envolve uma pessoa.
Não gera relação de hierarquia e subordinação. Gera relação de hierarquia e subordinação.
5.6. CONCLUSÃO SOBRE AS TÉCNICAS ADMINISTRATIVAS

Os termos concentração e centralização estão relacionados à ideia geral de distribuição de
atribuições da periferia para o centro, ao passo que desconcentração e descentralização associam-se à
transferência de tarefas do centro para a periferia.
12
6. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA INDIRETA

A administração pública indireta é integrada pelas entidades administrativas, e são elas as:
Fundações Públicas, Autarquias, Sociedades de Economia Mista e Empresas Públicas.
Para ajudar a memorizar o nome das entidades que compõe a administração pública indireta, use a
palavra FASE, veja a seguir:
 Fundação Pública;
 Autarquia;
 Sociedade de Economia Mista; e
 Empresa Pública
Antes de continuar, é importante relembrar uma observação importante, os termos entidades
políticas, entidades federadas ou entidades estatais são sinônimos e somente fazem referência as
entidades integrantes da administração pública direta. Fazendo um contraponto a essas expressões está a
expressão entidades administrativas. Essa expressão faz referência as entidades integrantes da
administração pública indireta, ou seja, não faz referências as entidades integrantes da administração
pública direta.
ENTIDADES POLÍTICAS / FEDERADAS / ENTIDADES ADMINISTRATIVAS

ESTATATAIS
Administração pública direta Administração pública indireta
União, estados, DF e municípios Autarquias, Fundações Públicas, Empresas
Públicas e Sociedades de Economia Mista.
6.1. CARACTERÍSTICAS COMUNS DAS ENTIDADES DA ADMINISTRAÇÃO

PÚBLICA INDIRETA
Neste tópico será apresenta as características que são comuns a todas as entidades da administração
pública indireta, por isso, fique ligado, o assunto cai muito em prova. Veja a seguir:
1. As entidades da administração pública indireta têm personalidade jurídica própria;

2. As entidades da administração pública indireta têm patrimônio e receita próprios;
3. As entidades da administração pública indireta têm autonomia:
 Administrativa;
 Técnica;
 Financeira.
OBS: As entidades da administração pública indireta não têm autonomia política.
13
4. Finalidade das entidades da administração pública indireta é definida em lei;

5. As entidades da administração pública indireta são frutos da descentralização por
outorga legal.
6. As entidades da administração pública indireta detêm a TITULARIDADE da competência
para a qual foi criada.
6.2. CONTROLE DO ESTADO: ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DIRETA

CONTROLANDO A ENTIDADE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA INDIRETA
INSTITUÍDA
A administração pública direta institui os entes da administração pública indireta para executar
alguma atividade que era de competência da entidade da administração pública direta que a instituiu.
Sendo assim, a entidade política instituidora realiza controle sobre a entidade administrativa instituída.
Pode-se dizer que existe uma relação de pai e filho entre a entidade da administração pública
direta instituidora e a entidade da administração pública indireta instituída. Essa relação entre as duas é
formalizada por uma relação de vinculação. Sendo assim, a administração pública indireta é vinculada a
administração pública direta.
Essa expressão vinculação significa que entre a administração pública direta e a indireta não
existe hierarquia e subordinação. Logo, conclui-se que existe uma relação entre ambas, essa relação não é
uma relação hierárquica e por meio dessa vinculação entre elas é que a administração pública direta
controla a entidade da administração pública indireta instituída.
O controle realizado pela administração pública direta sobre a entidade administrativa

instituída é chamado de controle finalístico ou supervisão ministerial ou poder de tutela.
6.3. CRIAÇÃO DOS ENTES DA ADMINISTRAÇÃO INDIRETA

As entidades da administração pública indireta são frutos da descentralização por outorga legal,
logo, a instituição das entidades administrativas depende sempre de uma lei ordinária específica.
A competência para iniciar o processo legislativo que tem por objetivo instituir uma entidade
da administração pública indireta é do chefe da respectiva administração pública, logo, em regra, compete
ao chefe do poder executivo (presidente da república, governador do estado e prefeito municipal) a
propositura do projeto de lei que institui os entes administrativos.
A lei responsável pela formalização da instituição da entidade da administração pública indireta

pode instituir a respectiva entidade de duas formas: ou a lei cria diretamente a entidade ou a lei autoriza a
criação da entidade.
Quando a lei cria diretamente a entidade, nasce uma entidade administrativa com
personalidade jurídica de direito público. É dessa forma que SEMPRE nasce as autarquias e que
14
EVENTUALMENTE pode ser instituída uma fundação pública. Nesses casos, a formalização da instituição da
entidade não depende de nenhum tipo de registro em cartório ou em junta comercial.
Quando a lei autoriza a criação da entidade, nasce uma entidade administrativa com
personalidade jurídica de direito privado. É dessa forma que SEMPRE nasce as empresas públicas e
sociedade de economia mista e que eventualmente pode ser instituída uma fundação pública. Nesses
casos, a formalização da instituição da entidade depende de registro em cartório ou em uma junta
comercial.
As entidades da administração pública indireta não podem, em nenhuma hipótese ser

instituídas somente por decreto do chefe do respectivo poder, ou seja, não existe criação de entidade
administrativa por meio de decreto, somente por meio de lei.
MUITO IMPORTANTE!!!
O critério adotado para definir a personalidade jurídica das entidades da administração pública
indireta é apenas o fato de a entidade ter sido criada por lei ou autorizada a criação pela lei, sendo que no
primeiro caso, a entidade administrativa é sempre pessoa jurídica de direito público e no segundo caso ela
é sempre pessoa jurídica de direito privado.
Nenhum outro critério determina a personalidade jurídica dos entes administrativos.
LEI CRIA LEI AUTORIZA A CRIAÇÃO + REGISTRO

Pessoa jurídica de direito público Pessoa jurídica de direito privado
• Autarquia (SEMPRE); • Fundação Pública (REGRA)
• Fundação Pública (EXCEÇÃO) • Empresa Pública (SEMPRE)
• Sociedade de Economia Mista (SEMPRE)
6.4. EXTINÇÃO DOS ENTES DA ADMINISTRAÇÃO INDIRETA

A extinção das entidades da administração pública indireta deve ocorrer da mesma forma que
ocorreu a sua criação, sendo assim, as pessoas jurídicas de direito público, como são criadas diretamente
por lei, somente podem ser extintas por outra lei; já as pessoas jurídicas de direito privado, como são
criadas mediante autorização da lei seguida do respectivo registro, somente podem ser extintas por meio
de outra lei que autorize a sua extinção.
LEI CRIA LEI AUTORIZA A CRIAÇÃO + REGISTRO

Pessoa jurídica de direito público Pessoa jurídica de direito privado
• Autarquia (SEMPRE); • Fundação Pública (REGRA)
• Fundação Pública (EXCEÇÃO) • Empresa Pública (SEMPRE)
• Sociedade de Economia Mista (SEMPRE)
Lei extingue Lei autoriza a extinção
15
As entidades da administração pública indireta não podem, em nenhuma hipótese ser extintas
somente por decreto do chefe do respectivo poder, ou seja, não existe extinção de entidade administrativa
por meio de decreto, somente por meio de lei.
6.5. AUTARQUIA
Autarquia é a pessoa jurídica de direito público, criada por lei, com capacidade de
autoadministração, para o desempenho de serviço público ou atividades típicas do Estado, de modo
descentralizado.
6.5.1. PRINCIPAIS CARACTERÍSTICAS DAS AUTARQUIAS

As principais características das autarquias são:
1. As autarquias são criadas por lei;

2. As autarquias têm personalidade jurídica de direito público;
3. A finalidade das autarquias é o exercício de atividades típicas do Estado ou a prestação
de serviços públicos;
4. As autarquias adotam regime jurídico de direito público;
5. As autarquias adotam como regime de pessoal o Regime Jurídico Único ou Estatutário;
6. A justiça competente para julgar as ações judiciais de que as autarquias fazem parte é:
 Autarquia federal = Justiça Federal;
 Autarquia estadual, distrital ou municipal = Justiça Estadual.
7. Exemplos de autarquia: INSS, Banco Central do Brasil, Agências Reguladoras.
6.5.2. CLASSIFICAÇÃO DAS AUTARQUIAS

Devido ao fato das autarquias serem instituídas para o exercício de atividades típicas do estado,
elas estão aptas para o desempenho de uma grande gama de atividades distintas, tais como a prestação de
serviço público, a regulação de vários setores da sociedade, dentre outras. Em decorrência dessa
diversidade de funções, a doutrina aponta várias espécies de autarquias, e são elas:
 Autarquia comum (ordinária);

 Autarquia em regime especial;
 Agências Reguladoras;
 Autarquia Territorial;
 Autarquia Inter federativa ou multi federativas;
 Autarquia Fundacional (Fundação Autárquica).
16
6.5.2.1. AUTARQUIA (ORDINÁRIA)

Autarquia comum é a espécie de autarquia que apresenta todas as suas características já foram
apontadas no estudo geral das autarquias. Na esfera federal, as autarquias comuns são regidas somente
pelo Decreto-Lei 200/67.
6.5.2.2. AUTARQUIA EM REGIME ESPECIAL

As autarquias em regime especial são submetidas a um regime jurídico peculiar, diferente do
regime jurídico relativo as autarquias comuns.
Por autarquia comum deve se entender as autarquias ordinárias, aquelas que se submetem a
regime jurídico comum das autarquias. Na esfera federal, o regime jurídico comum das autarquias é o
Decreto-Lei 200/67.
Se a autarquia além das regras do regime jurídico comum ainda é alcançada por alguma regra
especial, peculiar as suas atividades, será esta autarquia considerada uma autarquia em regime especial.
6.5.2.3. AGÊNCIAS REGULADORAS

As agências reguladoras são espécies de autarquia responsáveis por regular, normatizar e
fiscalizar determinados serviços públicos que foram delegados ao particular. Em razão dessa característica
elas tem mais liberdade e maior autonomia, comparadas com as Autarquias comuns.
Todas as agências reguladoras são autarquias em regime especial, mas cuidado, isso não
significa que todas as autarquias em regime especial são agências reguladoras, pois tem autarquia em
regime especial que não é agência reguladora, como exemplo dessa última situação, cite-se o Banco
Central do Brasil, pois este, apesar de ser uma autarquia em regime especial, não é uma agência
reguladora.
Exemplos: ANCINE, ANA, ANAC, ANTAQ, ANATEL, ANEEL, ANP, ANTT.
6.5.2.4. AUTARQUIA TERRITORIAL

É classificado como Autarquia territorial, o espaço territorial que faça parte do território da
União, mas que não se enquadre na definição de Estado membro, DF ou município. No Brasil atual não
existe exemplos de Autarquias territoriais federais, mas elas podem vir a ser criadas, e neste caso esses
territórios fazem parte da administração pública indireta e são Autarquias territoriais, pois são criados por
lei e assumem personalidade jurídica de direito público.
17
6.5.2.5. AUTARQUIAS INTER FEDERATIVAS OU MULTI FEDERATIVAS

Autarquia inter federativa ou multi federativa é o termo utilizado para fazer refer~encia as
associações públicas. Associações públicas são os consórcios públicos com personalidade jurídica de direito
público.
O consórcio público é pessoa jurídica formada exclusivamente por entes da Federação, na

forma da Lei no 11.107, de 2005, para estabelecer relações de cooperação federativa, inclusive a realização
de objetivos de interesse comum, constituída como associação pública, com personalidade jurídica de
direito público e natureza autárquica, ou como pessoa jurídica de direito privado sem fins econômicos;
Sendo assim, não é todo consórcio público que representa uma Autarquia Inter federativa, mas
somente os consórcios públicos com personalidade jurídica de direito público. Os consórcios públicos com
personalidade jurídica de direito privado não são considerados autarquias.
6.5.2.6. AUTARQUIA FUNDACIONAL OU FUNDAÇÃO AUTÁRQUICA

A Autarquia fundacional ou fundação autárquica é a Fundação Pública com personalidade
jurídica de direito público, isto acontece quando uma Fundação Pública é criada diretamente pela lei.
Caso a fundação pública tenha sido instituída por meio de autorização da lei, essa fundação
pública não é uma autarquia fundacional ou fundação autarquia, é somente uma fundação pública comum.
6.6. FUNDAÇÃO PÚBLICA

Fundação Pública é a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, sem fins
lucrativos, criada em virtude de autorização legislativa, para o desenvolvimento de atividades que não
exijam execução por órgãos ou entidades de direito público, com autonomia administrativa, patrimônio
próprio gerido pelos respectivos órgãos de direção, e funcionamento custeado por recursos da União e de
outras fontes (Inc. IV do art. 5º do Decreto-Lei 200/67).
Apesar da definição de fundação pública apresentada no Decreto-Lei 200/67, as fundações

públicas não são sempre criadas por autorização da lei. Em regra, as fundações públicas são pessoas
jurídicas de direito privado, pois sua criação é autorizada pela lei, entretanto, excepcionalmente, uma
Fundação Pública pode vir a ser criada pela lei e nesse caso ela será uma pessoa jurídica de direito público.
Quando isso acontecer o nome empregado para tal entidade é FUNDAÇÃO AUTÁRQUICA ou AUTARQUIA
FUNDACIONAL, que nada mais é do que uma espécie de Autarquia.
Se na sua prova vier somente a expressão Fundação Pública, o examinador está se referindo a
uma pessoa jurídica de direito privado, quando a prova quiser se referir a uma Fundação Pública de direito
público, ela usará as expressões fundação autárquica ou Autarquia fundacional.
18
6.6.1. PRINCIPAIS CARACTERÍSTICAS DAS FUNDAÇÕES PÚBLICAS

As principais características das Fundações Públicas são:
1. As Fundações Públicas são criadas, em regra, por autorização da lei e excepcionalmente,

diretamente por lei;
2. As Fundações Públicas em regra têm personalidade jurídica de direito privado,
excepcionalmente elas têm personalidade jurídica de direito público;
3. A finalidade das Fundações Públicas será definida por lei complementar, todavia, elas
não podem explorar atividade econômica ou o lucro;
4. As Fundações Públicas adotam regime jurídico de direito privado ou híbrido quando são
pessoas jurídicas de direito privado e adotam regime jurídico de direito público quando
são pessoas jurídicas de direito público;
5. As Fundações Públicas adotam como regime de pessoal o Regime Jurídico Único ou
Estatutário;
6. A justiça competente para julgar as ações judiciais de que as Fundações Públicas fazem
parte é:
 Fundações Públicas Federais = Justiça Federal;
 Fundações Públicas estaduais, distritais ou municipais = Justiça Estadual.
7. Exemplos de Fundações Públicas: FUNAI, IBGE, Biblioteca Nacional
6.6.2. CLASSIFICAÇÃO DAS FUNDAÇÕES PÚBLICAS

Devido ao fato de as fundações públicas serem autorizadas a criação pela lei ou criadas por lei,
a doutrina as classifica em duas espécies, são elas: Fundação Pública (Comum) e Fundação Autárquica.
6.6.2.1. FUNDAÇÃO PÚBLICA (COMUM)

Fundação pública comum é a fundação pública criada por meio de autorização da lei e que por
isso tem personalidade jurídica de direito privado.
6.6.2.2. FUNDAÇÃO AUTÁRQUICA OU AUTARQUIA FUNDACIONAL

Autarquia fundacional ou fundação autárquica é a Fundação Pública com personalidade jurídica
de direito público, isto acontece quando uma Fundação Pública é criada diretamente pela lei.
6.7. EMPRESAS ESTATAIS (EMPRESA PÚBLICA E SOCIEDADE DE

ECONOMIA MISTA)
Empresa estatal é o termo utilizado para fazer referência tanto as empresas públicas quanto as
sociedades de economia mista.
19
Sendo assim, neste tópico será apresentado um conceito comum para definir tanto as
empresas públicas quanto as sociedades de economia mista e também será apresentada as principais
características comuns a ambas.
6.7.1. CONCEITO DE EMPRESA ESTATAL

Sendo a empresa estatal o termo utilizado para fazer referência tanto as empresas públicas
quanto as sociedades de economia mista, pode-se dizer que as empresas estatais são pessoas jurídicas de
direito privado, criadas pela administração direta por meio de autorização legislativa seguida do respectivo
registro com a finalidade de prestar serviços públicos ou explorar a atividade econômica (lucro).
6.7.2. PRINCIPAIS CARACTERÍSTICAS DAS EMPRESAS ESTATAIS

As principais características das Empresas Estatais são:
1. As Empresas Estatais são criadas por autorização da lei;

2. As Empresas Estatais têm personalidade jurídica de direito privado;
3. A finalidade das Empresas Estatais pode ser a prestação de serviços públicos ou a
exploração da atividade econômica;
4. As Empresas Estatais adotam regime jurídico de direito privado ou híbrido;
5. As Empresas Estatais adotam como regime de pessoal a Consolidação das Leis do
Trabalho (CLT).
6. Os dirigentes das Empresas Estatais não são regidos pela Consolidação das Leis do
Trabalho, eles ocupam cargo em comissão e por isso são estatutários.
6.7.3. CLASSIFICAÇÃO DAS EMPRESAS ESTATAIS

Devido ao fato de o termo empresa estatal fazer referência tanto as empresas públicas quanto
as sociedades de economia mista, pode-se dizer que as empresas estatais classificam-se em duas espécies,
são elas: Empresas públicas e Sociedades de Economia mista.
6.7.3.1. EMPRESA PÚBLICA

Empresa Pública é a empresa estatal, dotada de personalidade jurídica de direito privado, com
patrimônio próprio e capital exclusivo do Poder Público, criado por autorização da lei para a exploração de
atividade econômica que o Governo seja levado a exercer por força de contingência ou de conveniência
administrativa ou para a prestação de serviços públicos, podendo revestir-se de qualquer das formas
admitidas em direito.
As principais características das empresas públicas são:
20
1. As Empresas Públicas são criadas por autorização da lei;

2. As empresas públicas têm personalidade jurídica de direito privado;
3. A finalidade das empresas públicas pode ser a prestação de serviços públicos ou a
exploração da atividade econômica;
4. As empresas públicas adotam regime jurídico de direito privado ou híbrido;
5. As empresas públicas adotam como regime de pessoal a Consolidação das Leis do
Trabalho (CLT).
6. Os dirigentes das Empresas Públicas não são regidos pela Consolidação das Leis do
Trabalho, eles ocupam cargo em comissão e por isso são estatutários.
7. O capital da empresa pública deve ser 100% do poder público, ou seja, não é permitida
a participação de capital privado;
Quando é dito que o capital da empresa pública deve ser 100% do poder público, isso significa
que qualquer entidade da administração pública direta e indireta podem ser sócias de uma empresa
pública. O que não é admitido é o capital de pessoas ou instituições que não compõe a estrutura da
administração pública
8. A empresa pública pode ser constituída sob qualquer forma social jurídica;
9. A justiça competente para julgar as ações judiciais de que as empresas públicas fazem
parte é:
 Empresas Públicas Federais = Justiça Federal;
 Empresas públicas estaduais, distritais ou municipais = Justiça Estadual.
10. Exemplos de empresas públicas: Correios, Caixa Econômica Federal.
6.7.3.2. SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA

Sociedade de Economia Mista é a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado,
criada por autorização da lei para a exploração de atividade econômica ou para a prestação de serviços
públicos, sob a forma de sociedade anônima, cujas ações com direito a voto pertençam em sua maioria ao
Poder Público.
As principais características das sociedades de economia mista são:
1. As sociedades de economia mista são criadas por autorização da lei;

2. As sociedades de economia mista têm personalidade jurídica de direito privado;
3. A finalidade das sociedades de economia mista pode ser a prestação de serviços
públicos ou a exploração da atividade econômica;
4. As sociedades de economia mista adotam regime jurídico de direito privado ou híbrido;
5. As sociedades de economia mista adotam como regime de pessoal a Consolidação das
Leis do Trabalho (CLT).
6. Os dirigentes das Sociedades de Economia Mista não são regidos pela Consolidação das
Leis do Trabalho, eles ocupam cargo em comissão e por isso são estatutários.
21
7. O capital das sociedades de economia mista deve ser majoritário do Poder Público,
todavia, é permitida a participação de capital privado;
8. As sociedades de economia mista somente podem ser constituídas sob a forma social
jurídica Sociedade Anônima (S/A);
9. A justiça competente para julgar as ações judiciais de que as sociedades de economia
mista fazem parte é Justiça Estadual, independentemente de a sociedade de economia
mista ser federal, estadual, distrital ou municipal:
10. Exemplos de sociedades de economia mista: Petrobrás, Banco do Brasil.
6.7.4. DIFERENÇAS ENTRE AS EMPRESAS PÚBLICAS E AS SOCIEDADES

DE ECONOMIA MISTA
CARACTERÍSTICAS EMPRESA PÚBLICA SOCIEDADE DE ECONOMIA
MISTA
CAPITAL 100 % do Poder Público Majoritário Público
FORMA JURÍDICA SOCIAL Qualquer uma: S/A; S/C; Somente S/A
LTDA...
COMPETÊNCIA PARA Se federal, justiça federal. Independentemente da
JULGAMENTO Se vinculada a outras esfera a que se vincule, deve
esferas governamentais, ter seus processos julgados
justiça estadual pela justiça estadual.
6.7.5. SÚMULAS RELACIONADAS A COMPETÊNCIA PARA JULGAMENTO

DAS SOCIEDADES DE ECONOMIA MISTA
Súmula 556 do STF: É competente a justiça comum para julgar as causas em que é parte
sociedade de economia mista.
Súmula 517 do STF: As sociedades de economia mistas só têm foro na justiça federal, quando a
União intervém como assistente ou opoente.
6.8. PARA TREINAR: COMPARANDO CARACTERÍSTICAS DAS ENTIDADES

DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
CARACTERÍSTIC ADMINISTRAÇÃ AUTARQUIA FUNDAÇÕES EMPRESAS SOCIEDADES DE
AS O DIRETA S PÚBLICAS PÚBLICAS ECONOMIA MISTA
CRIAÇÃO São criadas pela São sempre Em regra a lei São sempre São sempre
Constituição criadas por autoriza a criadas por criadas por
Federal. lei. criação, autorização autorização da lei.
excepecionalmen da lei.
te a lei cria
diretamente.
PERSONALIDADE Direito Público Direito Se criada por Direito Direito Privado
22
JURÍDICA Público autorização da Privado

lei, é pessoa
jurídica de direito
privado; se criada
por lei, é pessoa
jurídica de direito
privado
FINALIDADE Exercer suas Prestar Lei complementar Prestar Prestar serviços
competências serviço definirá a sua serviços públicos ou
constitucionais público ou área de atuação; públicos ou explorar a
exercer Não podem explorar a atividade
atividades explorar o lucro atividade econômica (lucro)
típicas do econômica
Estado (lucro)
REGIME Direito Público Direito Se criada por Direito Direito privado ou
JURÍDICO Público autorização da privado ou híbrido
lei, regime híbrido
jurídico de direito
privado ou
híbrido. Se criada
por lei, regime
jurídico de direito
público
REGIME DE Regime Jurídico Regime Regime Jurídico Consolidaçã Consolidação das
PESSOAL Único - Estatuto Jurídico Único - Estatuto o das Leis Leis do Trabalho
Único - do Trabalho (CLT)
Estatuto (CLT)
COMPETÊNCIA Se União: Se a Se a FP é Federal: Se a EP é Independentemen
PARA Justiça Federal; Autarquia é Justiça Federal; Federal: te da esfera, elas
JULGAMENTO Se for outro Federal: Se a FP é Justiça são julgadas pela
ente político, Justiça vinculada a outra Federal; Se justiça estadual.
justiça estadual Federal; Se a esfera: Justiça a EP é
autarquia é Estadual vinculada a
vinculada a outra
outra esfera:
esfera: Justiça
Justiça Estadual
Estadual
23
NOÇÕES DE ÓRGÃOS PÚBLICOS
SUMÁRIO
1. ÓRGÃO PÚBLICO ____________________________________________________________________ 1

2. CONCEITO DE ÓRGÃOS PÚBLICOS ______________________________________________________ 2
3. CARACTERÍSTICAS DOS ÓRGÃOS PÚBLICOS _______________________________________________ 2
4. CLASSIFICAÇÃO DOS ÓRGÃOS PÚBLICOS _________________________________________________ 3
4.1. CLASSIFICAÇÃO DO ÓRGÃO QUANTO À POSIÇÃO ESTATAL ________________________________ 3
4.1.1. ÓRGÃOS INDEPENDENTES_________________________________________________________ 3
4.1.2. ÓRGÃOS AUTÔNOMOS ___________________________________________________________ 4
4.1.3. ÓRGÃOS SUPERIORES ____________________________________________________________ 4
4.1.4. ÓRGÃOS SUBALTERNOS __________________________________________________________ 4
4.2. CLASSIFICAÇÃO DO ÓRGÃO QUANTO À ESTRUTURA _____________________________________ 4
4.2.1. ÓRGÃO SIMPLES ________________________________________________________________ 5
4.2.2. ÓRGÃO COMPOSTO______________________________________________________________ 5
4.3. CLASSIFICAÇÃO DO ÓRGÃO QUANTO À COMPOSIÇÃO/ATUAÇÃO FUNCIONAL ________________ 5
4.3.1. ÓRGÃO SINGULAR OU UNIPESSOAL _________________________________________________ 5
4.3.2. ÓRGÃO COLEGIADO OU PLURIPESSOAL OU COLETIVOS _________________________________ 5
1. ÓRGÃO PÚBLICO
Várias teorias foram desenvolvidas com o objetivo de conceituar a expressão órgão público,
dentre elas destacam-se a teoria do mandato, a teoria da representação e a teoria geral do órgão. As duas
primeiras não foram adotadas no Brasil, sendo assim, conclui-se que a teoria que fundamenta e dá
significado para a expressão órgão público é a teoria geral do órgão.
 Teoria do mandato – não adotada

 Teoria da representação – não adotada
 Teoria geral do órgão – adotada no Brasil
1
2. CONCEITO DE ÓRGÃOS PÚBLICOS

Segundo a teoria geral do órgão, os órgãos públicos são centros despersonalizados de
competências e possuem necessariamente funções, cargos e agentes.
3. CARACTERÍSTICAS DOS ÓRGÃOS PÚBLICOS

As principais características dos órgãos públicos são:
1. Órgãos públicos não possuem personalidade jurídica;

Órgãos públicos não são pessoas físicas e nem pessoas jurídicas, sendo assim, eles não são
pessoas e não tem personalidade jurídica.
É comum haver questões de prova afirmando que o órgão público tem personalidade jurídica
de direito público ou privado, essa afirmação é errada, pois órgão público não tem personalidade jurídica
de direito de nenhum tipo.
Muitas pessoas se assustam com essa regra, devido ao fato de os órgãos públicos possuírem
CNPJ, realizarem licitações e também por celebrarem contratos públicos, todavia essas situações não
devem ser levadas em consideração neste momento.
O CNPJ não é suficiente para conferir personalidade jurídica para o órgão público, e o CNPJ é
um instituto que interessa ao direito civil e ao direito tributário, o direito administrativo não o considera.
2. Órgãos públicos integram a estrutura da pessoa jurídica que pertencem;

Os órgãos públicos não são pessoas, mas sim partes das pessoas jurídicas que compõem as
entidades da administração pública direta e indireta, ou seja, eles integram a estrutura orgânica das
pessoas jurídicas que pertencem.
3. Órgãos públicos não possuem personalidade judiciária (capacidade processual), salvo os

órgãos independentes e autônomos que podem impetrar Mandado de Segurança em
defesa de suas prerrogativas constitucionais, quando violadas por outro órgão;
Os órgãos públicos não são pessoas, e por isso, em regra, eles não têm capacidade processual,
todavia, essa regra não é absoluta, pois comporta duas exceções. Existem dois tipos de órgãos públicos
(órgãos independentes e os órgãos autônomos) que possuem capacidade processual para defesa de
prerrogativas constitucionais quando violadas por outro órgão. Sendo assim, se você encontrar uma
questão de prova que afirma que os órgãos públicos não têm capacidade processual, considere-a CERTA.
Se você encontrar uma questão de prova que afirma que os órgãos públicos NUNCA têm capacidade
processual, considere-a errada.
4. Órgãos públicos não possuem patrimônio próprio;

Os órgãos públicos não são pessoas e, por isso, eles não têm direitos patrimônios, sendo assim,
o patrimônio utilizado dentro de um órgão público para execução do serviço de competência desse órgão,
não é de titularidade do órgão, mas sim da pessoa jurídica da administração pública a que este órgão está
ligado.
2
5. Órgãos públicos são hierarquizados;

Os órgãos públicos estão estruturados dentro do corpo da pessoa jurídica a que pertencem em
uma estrutura que apresenta hierarquização entre eles, ou seja, existem órgãos superiores e órgãos
subordinados.
6. Órgãos públicos são frutos da desconcentração;

7. Órgãos públicos estão presentes nas entidades da administração pública direta e
indireta;
8. Criação e extinção: através de Lei, nunca por decreto;
9. Estruturação interna dos órgãos públicos: Pode ser feita por meio de decreto autônomo,
desde que não impliquem em aumento de despesas e nem criação ou extinção de
órgão;
10. Os agentes que trabalham nos órgãos estão em imputação à pessoa jurídica a que estão
ligados.
Quando o agente público que trabalha no órgão está executando as suas atividades, a conduta
desse agente público é imputada à pessoa jurídica a que este agente está ligado pelo órgão. Em razão
disso, caso a conduta do agente público cause prejuízo para um particular, este particular não pode
processar diretamente o agente público ou o órgão público em que este agente trabalha, mas sim a pessoa
jurídica a que este agente está atuando em nome. Isso não significa que não haverá responsabilização para
o agente público que causou o prejuízo. O agente público vai ser responsabilizado perante a entidade que
trabalha e a entidade é responsabilizada perante o particular prejudicado.
4. CLASSIFICAÇÃO DOS ÓRGÃOS PÚBLICOS

Dentre as diversas classificações dos órgãos públicos, nós iremos ver a classificação quanto à
posição estatal, quanto à estrutura e quanto à composição ou atuação funcional.
4.1. CLASSIFICAÇÃO DO ÓRGÃO QUANTO À POSIÇÃO ESTATAL

Esta classificação está relacionada com a relação de hierarquia e subordinação que existem
entre os órgãos públicos existentes dentro de uma pessoa jurídica da administração pública. Segundo essa
classificação, os órgãos públicos são classificados em: órgãos independentes, órgãos autônomos, órgãos
superiores e órgãos subalternos.
4.1.1. ÓRGÃOS INDEPENDENTES

Órgãos independentes são os órgãos que estão no topo da administração pública e por isso não
se subordinam a nenhum outro órgão, suas competências são hauridas da Constituição Federal e suas
atribuições são exercidas por agentes políticos. Além disso, os órgãos independentes são responsáveis pelo
comando dos poderes executivo, legislativo e judiciário, bem como do Ministério Público.
3
Exemplo de órgãos independentes: Presidência da República, Congresso Nacional, Senado

Federal, Câmara dos Deputados, Tribunais Federais, Tribunais de Justiça e Tribunais ou Conselhos de
Contas.
4.1.2. ÓRGÃOS AUTÔNOMOS

Os órgãos autônomos são órgãos que aparecem logo abaixo dos órgãos independentes e têm
ampla autonomia administrativa, técnica e financeira.
Os órgãos autônomos são órgãos diretivos, pois a sua finalidade é definir as diretrizes que
conduzirão as políticas públicas de sua competência.
Exemplo de órgão autônomo: Ministérios de Estado e Secretarias estaduais e municipais.
4.1.3. ÓRGÃOS SUPERIORES

Os órgãos superiores são órgãos que aparecem logo abaixo dos órgãos autônomos e têm
apenas autonomia técnica, ou seja, eles não possuem autonomia administrativa e financeira.
Os órgãos superiores são órgãos de direção, pois a sua finalidade é dirigir as políticas públicas
que foram desenvolvidas pelos órgãos autônomos de acordo com as diretrizes estipuladas por estes.
Exemplo de órgão superior: Departamento de Polícia Federal, Secretaria da Receita Federal,

Departamento de Polícia Rodoviária Federal, Delegacia de Ensino etc.
4.1.4. ÓRGÃOS SUBALTERNOS

Os órgãos subalternos são órgãos que aparecem logo abaixo dos órgãos superiores e não
possuem autonomia.
Os órgãos superiores são órgãos de mera execução, pois a sua finalidade é executar as políticas
públicas que foram desenvolvidas pelos órgãos autônomos de acordo com as diretrizes estipuladas por
estes.
Exemplo de órgão subalterno: Delegacia de polícia, escola pública, posto de saúde, hospitais
públicos etc.
4.2. CLASSIFICAÇÃO DO ÓRGÃO QUANTO À ESTRUTURA

Essa classificação leva em consideração o fato de existir ou não uma estrutura de órgãos
subordinados abaixo do órgão analisado. Sendo assim, os órgãos são classificados em razão de terem ou
não ramificações abaixo de si.
Por essa classificação os órgãos públicos podem ser classificados em órgãos simples e órgãos
compostos.
4
Para melhor entender, associe essa classificação com o processo de desconcentração.
Na desconcentração ocorre a criação de um órgão. Partindo daí você deve analisar se existem
órgãos subordinados hierarquicamente abaixo do órgão analisado, se sim, é por que houve
desconcentração e existe uma estrutura de órgãos abaixo do órgão analisado, então o órgão analisado é
um órgão composto. Se não existe órgão algum abaixo do órgão analisado, esse órgão é simples, pois não
ocorre desconcentração a partir dele, ou seja, não existe uma estrutura de órgãos subordinados ao órgão
analisado.
4.2.1. ÓRGÃO SIMPLES

Órgãos simples são aqueles que representam um só centro de competências, sem ramificações,
independentemente do número de cargos. Não existem órgãos subordinados ao órgão simples, ou seja,
não existe processo de desconcentração a partir de um órgão simples.
4.2.2. ÓRGÃO COMPOSTO

Órgãos compostos são aqueles que reúnem em sua estrutura diversos órgãos, ou seja, existem
ramificações. Existem órgãos subordinados ao órgão composto, logo, existe processo de desconcentração a
partir de um órgão composto.
4.3. CLASSIFICAÇÃO DO ÓRGÃO QUANTO À COMPOSIÇÃO/ATUAÇÃO

FUNCIONAL
Essa classificação leva em consideração o número de agentes públicos que compõe o órgão e
também como é manifestada a vontade desse órgão por meio dos agentes públicos que o integram.
Segundo essa classificação, os órgãos públicos podem ser classificados como órgãos singulares
ou unipessoais e órgãos colegiados ou pluripessoais.
4.3.1. ÓRGÃO SINGULAR OU UNIPESSOAL

Órgão singular ou unipessoal é o órgão composto por um único agente público e em razão
disso, a atuação funcional desse órgão é manifestada por meio da manifestação de vontade desse único
agente público que trabalha neste órgão.
Exemplo: Presidência da República.
4.3.2. ÓRGÃO COLEGIADO OU PLURIPESSOAL OU COLETIVOS

Órgão colegiado ou pluripessoal é o órgão composto por vários agentes públicos e, em razão
disso, a atuação funcional desse órgão é manifestada por meio da manifestação de vontade coletiva desses
vários agentes que trabalham neste tipo de órgão público.
5
Exemplo: Casas legislativas (Congresso Nacional, Senado Federal, Câmara dos Deputados,
Assembleias legislativas e câmara de vereadores), os Tribunais de Justiça, os tribunais federais, tribunais de
contas etc.
6
NOÇOES DE AGENTES PUBLICOS
SUMÁRIO
1. AGENTES PÚBLICOS _________________________________________________________________ 1

2. CLASSIFICAÇÃO DOS AGENTES PÚBLICOS ________________________________________________ 1
2.1. AGENTES POLÍTICOS _______________________________________________________________ 2
2.1.1. TABELA DEMONSTRATIVA DOS AGENTES POLÍTICOS ___________________________________ 2
2.2. AGENTES ADMINISTRATIVOS ________________________________________________________ 3
2.2.1. SERVIDORES PÚBLICOS ___________________________________________________________ 3
2.2.1.1. COMPARAÇÃO ENTRE CARGO EFETIVO E CARGO EM COMISSÃO ________________________ 3
2.2.2. EMPREGADOS PÚBLICOS__________________________________________________________ 4
2.2.3. TEMPORÁRIOS __________________________________________________________________ 4
2.3. PARTICULARES EM COLABORAÇÃO COM O ESTADO OU COM O PODER PÚBLICO ______________ 4
2.3.1. AGENTES HONORÍFICOS __________________________________________________________ 4
2.3.2. AGENTES DELEGADOS ____________________________________________________________ 4
2.3.3. AGENTES CREDENCIADOS _________________________________________________________ 5
1. AGENTES PÚBLICOS
Considera-se agente público toda pessoa física que exerça, ainda que transitoriamente ou sem
remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer outra forma de investidura ou
vínculo, mandato, cargo, emprego ou função pública.
2. CLASSIFICAÇÃO DOS AGENTES PÚBLICOS

Os agentes públicos são classificados em 3 espécies principais que vão acabar se dividindo em
outras tantas, conforme veremos a seguir. As três principais espécies de agentes públicos são: os agentes
políticos, os agentes administrativos e os particulares em colaboração com o poder público.
1 1
2.1. AGENTES POLÍTICOS

Os agentes políticos estão nos mais altos escalões do Poder Público, são responsáveis pela
elaboração das diretrizes governamentais e pelas funções de direção, orientação e supervisão geral da
As principais características dos agentes políticos são:
 Competências hauridas da Constituição Federal;

 Não se sujeitam às regras comuns aplicáveis aos servidores públicos em geral;
 Normalmente são investidos em seus cargos por meio de eleição, nomeação ou
designação;
 Não são hierarquizados, subordinando-se tão somente à Constituição Federal.
o Exceção: Auxiliares imediatos dos chefes do Executivo são hierarquizados, pois se
subordinam ao chefe deste poder e são eles: Ministros de Estado e Secretários
estaduais e municipais.
OBSERVAÇÃO IMPORTANTE:
Além dos chefes do poder executivo e membros do poder legislativo, há doutrinadores que
consideram os membros do poder judiciário (juízes e desembargadores) e os membros do Ministério
Público (Promotores e procuradores) como sendo agentes políticos e doutrinadores que não consideram
essas autoridades como agentes políticos. A Banca CESPE já considerou em algumas questões que estas
autoridades são agentes políticos e, em outras questões, considerou que essas autoridades não são
agentes políticos. Sendo assim, aqui existe um campo de incerteza. O ideal é que o assunto não seja
cobrado em prova e, se for cobrado, que a banca concorde com o posicionamento adotado pelo candidato.
A única certeza que você pode ter sobre o assunto é que os chefes do poder executivo, seus
ministros de estado e secretários estaduais e municipais, e os membros do poder legislativo são agentes
políticos para qualquer doutrinador e em qualquer prova.
2.1.1. TABELA DEMONSTRATIVA DOS AGENTES POLÍTICOS

PODER FEDERAL ESTADUAL MUNICIPAL
EXECUTIVO Presidente da Governador e Prefeito e Secretários
República e Ministros Secretários estaduais municipais
de Estado
LEGISLATIVO Deputados Federais e Deputados Estaduais Deputados Municipais
Senadores
JUDICIÁRIO Juízes federais e Juízes estaduais e Não tem
desembargadores desembargadores
federais estaduais
MINISTÉRIO PÚBLICO* Procuradores da Promotor de justiça e Não tem
República procurador de justiça
2 2
*Apesar de o ministério público não ser considerado um poder, na tabela ele foi apresentado
dessa forma só para ficar fácil de identificar as autoridades que costumam ser consideradas agentes
políticos pela doutrina brasileira.
2.2. AGENTES ADMINISTRATIVOS

Os agentes administrativos são as pessoas que exercem atividade pública de natureza
profissional, permanente e remunerada, estão sujeitos à hierarquia funcional e ao regime jurídico
estabelecido pelo ente ao qual pertencem. O vínculo entre esses agentes e o ente a que estão ligados é um
vínculo de natureza permanente.
A categoria dos agentes administrativos é subdivida em outras três subcategorias. São eles: os
servidores públicos, os empregados públicos e os temporários.
2.2.1. SERVIDORES PÚBLICOS

Servidores públicos são as pessoas legalmente investidas em cargos públicos (efetivos e
comissionados), são vinculados ao seu cargo através de um estatuto estabelecido pelo ente contratante.
Os cargos públicos estão presentes na administração direta e na administração indireta, mas,

neste último caso, somente nas autarquias e fundações públicas. Nas empresas públicas e sociedades de
economia mista o regime de contratação é de emprego público.
Os cargos públicos são classificados, a princípio, em duas categorias: cargos efetivos e cargos
em comissão.
Os ocupantes de cargo efetivo são contratados mediante realização de concurso público e os

ocupantes de cargo em comissão não são contratados por concurso público, neste caso é livre a nomeação
e a exoneração.
2.2.1.1. COMPARAÇÃO ENTRE CARGO EFETIVO E CARGO EM

COMISSÃO
CARGO EFETIVO CARGO EM COMISSÃO / CARGO CONFIANÇA
A investidura no cargo depende de aprovação em Não depende de aprovação em concurso, livre
concurso nomeação e livre exoneração
Regime próprio de previdência social Regime geral de previdência social
Passa por estágio probatório Não passa por estágio probatório
Adquire estabilidade após 3 anos de efetivo Não adquire estabilidade após tempo nenhum de
exercício efetivo exercício
Exerce atribuições operacionais Exerce atribuições de direção, chefia e
assessoramento
3 3
2.2.2. EMPREGADOS PÚBLICOS

Os empregados públicos são os ocupantes de emprego público e são vinculados ao seu
emprego através da CLT (Consolidação das Leis do Trabalho).
Os empregos públicos estão presentes nas sociedades de economia mista e nas empresas
públicas.
O ingresso em emprego público sempre depende da aprovação prévia em concurso público.
2.2.3. TEMPORÁRIOS
Os temporários são contratados por tempo determinado para atender necessidade temporária
de excepcional interesse público. Exercem função pública temporária e remunerada, estão vinculados à
administração pública através de um contrato de direito público e não de natureza trabalhista. O meio
utilizado pelo Estado para selecionar os temporários é o processo seletivo simplificado e não o concurso
público.
Observe que os temporários não são estatutários e nem celetistas, pois o regime de pessoal
adotado é formalizado por um contrato administrativo, ou seja, um contrato de direito público, além disso,
também é importante observar que o temporário não faz concurso público para chegar na função pública,
ele precisa ser aprovado em um processo seletivo simplificado.
2.3. PARTICULARES EM COLABORAÇÃO COM O ESTADO OU COM O

PODER PÚBLICO
Nesta categoria encontramos particulares que não integram a administração pública e que
devido ao fato de exercerem algum tipo de função pública são considerados agentes públicos, encontram-
se nessa categoria os agentes honoríficos, os agentes delegados e os agentes credenciados.
2.3.1. AGENTES HONORÍFICOS

São cidadãos que transitoriamente são requisitados ou designados para prestar certos serviços
públicos específicos em razão da sua honra, da sua conduta cívica ou de sua notória capacidade
profissional. Geralmente atuam sem remuneração.
Exemplos: os mesários, jurados, etc.
2.3.2. AGENTES DELEGADOS

São as pessoas físicas que trabalham para os particulares que recebem a incumbência de
exercer determinada atividade, obra ou serviço, por sua conta e risco e em nome próprio, sob permanente
fiscalização do poder contratante por meio da descentralização por delegação, ou seja, agentes delegados
4 4
são aquelas pessoas que trabalham para as concessionárias, permissionárias e autorizatárias prestadores
de serviço público.
2.3.3. AGENTES CREDENCIADOS

São os particulares que recebem a incumbência de representar a administração em
determinado ato ou praticar certa atividade específica, mediante remuneração do Poder Público
credenciante. Nesse rol de agentes públicos pode-se incluir um advogado particular contratado para
representar uma instituição pública em um processo específico.
5 5
PODERES ADMINISTRATIVOS
SUMÁRIO
1 PODERES ADMINISTRATIVOS _______________________________________________________2

1.1 PODER REGULAMENTAR ______________________________________________________________2
1.1.1 DECRETO REGULAMENTAR ___________________________________________________________________ 3
1.1.2 DECRETO AUTÔNOMO _______________________________________________________________________ 3
1.1.3 COMPARAÇÃO ENTRE DECRETO REGULAMENTAR E DECRETO AUTÕNOMO ____________________________ 4
1.2 PODER HIERÁRQUICO ________________________________________________________________4

1.3 PODER DISCIPLINAR _________________________________________________________________7
1.4 PODER DE POLÍCIA ___________________________________________________________________8
1.4.1 CONCEITO DE PODER DE POLÍCIA ______________________________________________________________ 8
1.4.2 FUNDAMENTO DO PODER DE POLÍCIA __________________________________________________________ 9
1.4.3 CUSTO DO PODER DE POLÍCIA PARA O CIDADÃO __________________________________________________ 9
1.4.4 ATRIBUTOS DO PODER DE POLÍCIA ____________________________________________________________ 10
1.4.4.1 DISCRICIONARIEDADE __________________________________________________________________ 10
1.4.4.2 IMPERATIVIDADE _____________________________________________________________________ 10
1.4.4.3 AUTOEXECUTORIEDADE ________________________________________________________________ 11
1.4.4.4 COERCIBILIDADE ______________________________________________________________________ 12
1.4.4.5 COMPARAÇÃO ENTRE IMPERATIVIDADE E AUTOEXECUTORIEDADE _____________________________ 12
1.4.5 CLASSIFICAÇÃO DO PODER DE POLÍCIA _________________________________________________________ 12
1.4.5.1 PODER DE POLÍCIA ORIGINÁRIO __________________________________________________________ 12
1.4.5.2 PODER DE POLÍCIA DELEGADO ___________________________________________________________ 12
1.4.6 CICLO DE POLÍCIA __________________________________________________________________________ 13
1.4.6.1 ORDEM DE POLÍCIA ____________________________________________________________________ 13
1.4.6.2 CONSENTIMENTO DE POLÍCIA ___________________________________________________________ 13
1.4.6.3 FISCALIZAÇÃO DE POLÍCA _______________________________________________________________ 14
1.4.6.4 SANÇÃO DE POLÍCIA ___________________________________________________________________ 14
1.4.7 MEIOS DE ATUAÇÃO DO PODER DE POLÍCIA _____________________________________________________ 14
1.4.8 PRESCRIÇÃO DA SANÇÃO DE POLÍCIA __________________________________________________________ 14
1.4.9 POLÍCIA ADMINISTRATIVA E POLÍCIA JUDICIÁRIA _________________________________________________ 15
1.5 COMPARAÇÃO ENTRE OS PODERES HIERÁRQUICO, DISCIPLINAR E DE POLÍCIA _________________16

1.6 ABUSO DE PODER __________________________________________________________________16
1.6.1 MODALIDADES DE ABUSO DE PODER __________________________________________________________ 16
1.6.1.1 EXCESSO DE PODER ____________________________________________________________________ 16
1.6.1.2 DESVIO DE PODER _____________________________________________________________________ 16
1.6.1.3 OMISSÃO DE PODER ___________________________________________________________________ 17
1.6.2 CONSEQUÊNCIAS DO ABUSO DE PODER ________________________________________________________ 17
1
1 PODERES ADMINISTRATIVOS
Os poderes administrativos são um conjunto de prerrogativas de direito público que a ordem
jurídica confere aos agentes públicos com o objetivo de permitir que o Estado alcance seus fins.
O fundamento desses poderes é o princípio da supremacia do interesse público, pois como a

administração pública é uma ferramenta do Estado para alcançar seus objetivos, e tais objetivos são de
interesse de toda coletividade, é necessário que o Estado tenha prerrogativas especiais que o auxiliem
na busca de seus objetivos. Como exemplo, podemos citar a aplicação de uma multa de transito.
Imagine que a lei prescreva que ultrapassar o sinal vermelho é errado, mas que o Estado não tivesse o
poder de aplicar a multa. De nada valeria a previsão da infração na lei, logo, o Estado deve ter os
poderes necessários para fazer valer a sua vontade e poder alcançar os seus objetivos e esses meios são
os poderes administrativos.
Os poderes administrativos são:
 Poder regulamentar
 Poder hierárquico
 Poder disciplinar
 Poder de polícia
Além disso, neste capítulo também será tratado do abuso de poder.
1.1 PODER REGULAMENTAR

O poder regulamentar é uma decorrência do poder normativo do Administração Pública.
O termo poder normativo é mais amplo do que o termo poder regulamentar, sendo aquele
um gênero do qual este é apenas uma espécie.
O poder normativo manifesta-se com a edição de qualquer ato normativo, o que inclui,
decretos, portarias, resoluções, etc.
O poder regulamentar manifesta-se apenas com a edição de decretos. Esses decretos podem
ser de dois tipos. Existem os decretos regulamentares e os decretos autônomos, sendo o primeiro a
regra para a manifestação do poder regulamentar e o segundo é uma exceção cabível em alguns casos
especiais.
É importante que o concurseiro saiba diferenciar as características do decreto regulamentar

com o decreto autônomo. Sendo assim, quando você encontrar questões de prova sobre o poder
regulamentar, responda com base nas regras que serão vistas no estudo do decreto regulamentar,
todavia, se a questão falar que é uma situação excepcional, a resposta deve seguir o estudo do decreto
autônomo.
2
1.1.1 DECRETO REGULAMENTAR

O decreto regulamentar, também chamado de decreto de execução ou regulamento
executivo é o tipo de decreto que manifesta em regra o poder regulamentar.
A finalidade do decreto regulamentar é regulamentar a lei para garantir a sua fiel execução.
Sendo assim, o decreto regulamentar não pode inovar o ordenamento jurídico, ou seja, ele não pode
criar direitos e obrigações e nem alterar a lei.
Caso a autoridade competente edite um decreto regulamentar que inove o ordenamento

jurídico, tal decreto é considerado inconstitucional e ele deverá ser sustado pela casa legislativa do
respectivo ente federado. Logo, decreto federal deve ser sustado pelo Congresso Nacional, decreto
estadual pela respectiva assembleia legislativa e decreto municipal pela respectiva câmara dos
vereadores.
A autoridade competente para editar decretos regulamentares são os chefes do poder

executivo (presidente da república, governador e prefeito), sendo esta competência exclusiva, ou seja,
indelegável a qualquer outra autoridade.
Por fim a doutrina atribui ao decreto regulamentar uma natureza secundária ou derivada.
1.1.2 DECRETO AUTÔNOMO

O decreto autônomo, também chamado de decreto independente é o tipo de decreto que
manifesta excepcionalmente o poder regulamentar.
A finalidade do decreto autônomo é dispor sobre os temas descritos no art. 84 inc. VI alíneas
“a” e “b” da Constituição Federal:
Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República:
VI – dispor, mediante decreto, sobre:
a) organização e funcionamento da administração federal, quando não implicar aumento

de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos;
b) extinção de funções ou cargos públicos, quando vagos;
Devido ao fato de o decreto autônomo não ter a finalidade de regulamentar leis e dispor
diretamente sobre normas constitucionais, estes decretos podem inovar o ordenamento jurídico.
O art. 84 da Constituição Federal apresenta as competências do presidente da república,

logo, conclui-se que na esfera federal, a competência para a edição de decretos autônomos é de
competência do presidente da república. Já no caso dos estados, Distrito Federal e municípios esse
assunto deve ser tratado pela respectiva constituição estadual ou lei orgânica municipal. Sendo assim, é
possível que governadores e prefeitos tenham ou não competência para editar decretos autônomos.
Isso depende de haver ou não previsão na respectiva constituição estadual ou lei orgânica municipal.
3
No caso da esfera federal, a competência do presidente da república para editar decretos

autônomos é uma competência que pode ser delegada aos Ministros de Estado, ao Procurador Geral da
República e ao Advogado Geral da União.
Parágrafo único. O Presidente da República poderá delegar as atribuições mencionadas nos

incisos VI, XII e XXV, primeira parte, aos Ministros de Estado, ao Procurador-Geral da
República ou ao Advogado-Geral da União, que observarão os limites traçados nas
respectivas delegações.
Por fim a doutrina atribui ao decreto autônomo uma natureza primária ou originária.
1.1.3 COMPARAÇÃO ENTRE DECRETO REGULAMENTAR E DECRETO AUTÕNOMO

DECRETO REGULAMENTAR DECRETO AUTÕNOMO
É a regra É a exceção
Não pode inovar o ordenamento jurídico Pode inovar o ordenamento jurídico
Manifesta uma competência indelegável Manifesta uma competência delegável
Possui natureza secundária ou derivada Possui natureza primária ou originária
1.2 PODER HIERÁRQUICO

O poder hierárquico é baseado no escalonamento vertical que existe entre órgãos e agentes
públicos dentro das pessoas jurídicas da administração pública, logo, esse poder apresenta quais são as
prerrogativas que os órgãos e agentes públicos superiores têm em relação aos seus subordinados.
O poder hierárquico é classificado como sendo um poder interno, pois ele somente alcança
órgãos e agentes que integram as pessoas jurídicas da administração pública. Sendo assim, como os
alcançados pelo poder hierárquico estão DENTRO da Administração Pública, não alcançando
particulares, esse poder é um poder interno.
Antes de apresentar as prerrogativas que os órgãos e agentes públicos superiores têm sobre
os órgãos e agentes públicos subordinados, é importante saber que não manifesta o exercício do poder
hierárquico as seguintes relações:
 Não há subordinação nem hierarquia entre as entidades da administração direta e as

entidades da administração indireta;
 Não há subordinação e hierarquia entre os poderes da república: Legislativo,
Executivo e Judiciário;
 Não há subordinação e hierarquia entre a administração pública e os administrados.
Logo, caso você encontre alguma questão de prova apresentando alguma das relações acima
e afirmando que essa relação manifesta hierarquia e subordinação ou poder hierárquico, considere o
item ERRADO. O poder hierárquico trata somente de relações órgãos e agentes.
4
Feita as considerações acima, segue as prerrogativas que o órgão ou agente público superior
têm em relação aos subordinados: ordenar, fiscalizar o trabalho do subordinado, revisar os atos
praticados pelos subordinados, delegar competências e avocar competências.
Ao superior hierárquico cabe a prerrogativa de dar ordens, ou seja, de determinar, dentro

dos limites da lei, a forma de execução da atividade do subordinado. Enquanto ao superior hierárquico
cabe o poder de ordenar, ao órgão ou agente subordinado cabe o dever de obediência, sendo assim, o
subordinado em regra não pode desobedecer a ordem recebida. Todavia, essa regra não é absoluta,
pois caso o subordinado receba uma ordem manifestamente ilegal, essa ordem não pode ser cumprida,
pois entre o cumprimento da ordem e o cumprimento da lei, o agente público deve cumprir a lei e a
ordem que desatende a lei é ilegal e configura abuso de poder da autoridade que ordenou.
O órgão ou agente público de grau hierárquico superior tem a prerrogativa de fiscalizar o

trabalho dos subordinados.
O órgão ou agente público de grau hierárquico superior tem a prerrogativa de revisar, de

ofício ou por provocação, os atos praticados pelos subordinados e em decorrência dessa revisão, a
autoridade superior poderá manter os atos que não apresentem defeitos, convalidar os atos com
defeitos sanáveis, anular os atos ilegais e revogar os atos legais, discricionários, inconvenientes e
inoportunos.
O órgão ou agente público de grau hierárquico superior tem a prerrogativa de delegar

competências a outros órgãos e agentes públicos subordinados.
Sendo assim, pode-se entender a delegação de competência como sendo o ato

discricionário, revogável a qualquer tempo, mediante o qual o superior hierárquico confere o exercício
temporário de algumas de suas atribuições, originariamente pertencentes ao seu cargo, a um
subordinado.
A delegação de competência não acarreta renúncia de competências por parte da

autoridade delegante, pois esta continua apta a praticar as competências delegadas, sendo assim,
havendo delegação de competência, tanto a autoridade delegante como o agente subordinado
delegado poderão exercer a competência objeto do ato de delegação.
A delegação de competência transfere o exercício da atribuição e não a titularidade, pois a

delegação pode ser revogada a qualquer tempo pela autoridade delegante.
O ato de delegação e sua revogação deverão ser publicados em meio oficial.
A delegação de competência não caracteriza que a autoridade delegante será

responsabilizada pelos erros ou abusos cometidos pelo subordinado. A regra é que quem pratica o ato,
é que deve ser responsabilizado pelos erros ou abusos cometidos.
Ainda que a delegação de competência manifeste uma relação hierárquica, na esfera

federal, os órgãos e autoridades públicas também podem delegar competências para outros órgãos e
5
autoridades de mesmo grau hierárquico, nestes casos, como não existe relação de hierarquia e
subordinação entre delegante e delegado, ou seja, não existe manifestação do poder hierárquico. Essa
possibilidade é apresentada pelo art. 12 da lei 9784/99 e a redação deste artigo já originou muitas
questões de prova, então fique ligado.
Art. 12. Um órgão administrativo e seu titular poderão, se não houver

impedimento legal, delegar parte da sua competência a outros órgãos ou
titulares, ainda que estes não lhe sejam hierarquicamente subordinados, quando
for conveniente, em razão de circunstâncias de índole técnica, social, econômica,
jurídica ou territorial.
Apesar de possível, a delegação de competência não pode ser feita diante de qualquer
competência, sendo assim, conclui-se que existem competências delegáveis e competências
indelegáveis ou exclusivas.
A Lei 9784/99 apresenta um rol de competências indelegáveis ou exclusivas, ou seja,

competências que não podem ser delegadas, veja a seguir:
Art. 13. Não podem ser objeto de delegação:

I - a edição de atos de caráter normativo;
II - a decisão de recursos administrativos;
III - as matérias de competência exclusiva do órgão ou autoridade.
Decore a lista acima. Ela cai muito em prova.
Por fim, a autoridade de grau hierárquico superior tem a prerrogativa de avocar competências de
seus subordinados.
Sendo assim, pode-se entender a avocação de competência como sendo o ato administrativo
mediante o qual o superior hierárquico traz para si o exercício temporário de determinada competência,
atribuída por lei a um subordinado.
A avocação de competência é uma medida excepcional e deve ser motivada pela autoridade que
faz a avocação.
Além disso, a avocação de competência desonera o subordinado de qualquer

responsabilidade em relação ao ato praticado pelo superior hierárquico no exercício da competência
avocada. A regra é que quem pratica o ato, é que deve ser responsabilizado pelos erros ou abusos
cometidos.
Por fim, não pode haver avocação de competências exclusivas do subordinado e ao contrário
da delegação que pode acontecer entre órgãos de mesma hierarquia, a avocação de competência
somente pode acontecer na relação superior e subordinado, ou seja, somente é possível que o superior
avoque competências do subordinado, não sendo possível que um órgão ou autoridade avoque
competências de outro órgão ou autoridade de mesma hierarquia.
6
1.3 PODER DISCIPLINAR

O poder disciplinar é o poder que a administração pública tem de disciplinar a conduta das
pessoas sujeitas a sua disciplina administrativa, e consequentemente, também manifesta a prerrogativa
que a administração pública tem de apurar e punir pessoas sujeitas à disciplina administrativa que viole
as regras impostas pela administração pública.
A administração pública tem o poder de disciplinar a conduta das pessoas que agem em seu
nome, e caso uma dessas pessoas viole a disciplina administrativa, tal fato deverá ser apurado e o
infrator deverá ser punido.
O poder disciplinar pode ser aplicado tanto para agentes públicos integrantes da
administração pública como também pode ser aplicado sobre particulares que tenham algum tipo de
vínculo jurídico específico com a administração pública.
Quanto a punição de particulares pelo poder disciplinar, é importante destacar que não é
qualquer particular que pode ser punido por meio do poder disciplinar, mas somente particulares com
algum tipo de vínculo especial com a administração pública, e esse vínculo pode ser formalizado por
contratos administrativos ou atos administrativos. Caso o particular não tenha nenhum tipo de vínculo
com a administração pública, o poder utilizado para puni-lo é o poder de polícia e não o poder
disciplinar.
O poder disciplinar é classificado como um poder interno quando o infrator é um servidor

público ou empregado público (membros integrantes das entidades que compõem a administração
pública). Quando o infrator é um particular vinculado à administração pública, o poder disciplinar é
classificado como externo.
O poder disciplinar quando aplicado a servidores públicos e empregados públicos apresenta

as seguintes características:
 É um poder interno;
 Manifesta relação hierárquica entre a autoridade competente para aplicar a
penalidade e o agente público punido.
 Exemplo: Aplicação de demissão a ocupante de cargo efetivo, aplicação de
advertência a ocupante de cargo em comissão, etc.
O poder disciplinar quando aplicado aos particulares vinculados à administração pública

apresenta as seguintes características:
 É um poder externo;
 Não manifesta relação hierárquica entre a autoridade competente para aplicar a
penalidade e o particular punido.
 Exemplo: Aplicação de penalidade às concessionárias, permissionárias e
autorizatárias prestadores de serviço público, aplicação de penalidade a um aluno de
7
escola pública, aplicação de penalidade a um preso que viola as normas da prisão,

etc.
O poder disciplinar em regra é um poder discricionário, o que significa que a autoridade

pública que irá aplicar a penalidade tem uma certa liberdade dentro da lei para escolher a penalidade e
a quantidade adequada de pena a ser aplicada. Exemplo: escolha do tempo de suspensão ou de
interdição de direitos dentro dos limites previstos em lei.
Em razão de poder disciplinar ser classificado como discricionário, eventualmente aparece

questão de prova fazendo essa afirmação e dizendo que em razão dela, existe faculdade por parte da
administração pública para escolher se apura ou não a prática de infração administrativa. Essa
afirmação é FALSA. A discricionariedade da administração pública refere-se à quantidade de pena a ser
aplicada e não à apuração da infração.
Apesar de o poder disciplinar ser em regra um poder discricionário, eventualmente ele pode
ser vinculado. Isso acontece quando a lei determina todos os detalhes da aplicação da pena, não
apresenta limites para que a autoridades públicos tomem decisões relativas a quantidade e aos detalhes
da pena a ser aplicada ao infrator. Quando isso acontece, a autoridade que irá aplicar a penalidade não
tem poder de escolher qual pena aplicar, devendo somente aplicar a pena igual a lei manda. Exemplo:
Pena de demissão, pena de advertência.
Por fim, o poder disciplinar não pode ser confundido com o jus puniendi do Estado, ou seja,
não pode ser confundido com o poder do Estado de aplicar a lei penal a quem comete uma infração
penal.
1.4 PODER DE POLÍCIA

O poder de polícia é o poder utilizado pela Administração Pública para limitar a liberdade
dos particulares.
Geralmente, a expressão polícia leva o interprete do texto a pensar na instituição criada para
combater a criminalidade (instituições policiais integrantes da segurança pública), todavia, essa
interpretação é errada. A atividade policial da administração pública reflete qualquer tipo de limitação
da liberdade do particular. Sendo assim, regras de vigilância sanitária, trânsito, condições para o
exercício de atividade profissional, para o usufruto e gozo e bens em geral são consideradas atividades
decorrentes do poder de polícia do Estado. Logo, considera-se atividade policial a atividade do Estado de
limitar a liberdade do particular em benefício da coletividade ou do próprio Estado.
1.4.1 CONCEITO DE PODER DE POLÍCIA

O conceito de poder de polícia é apresentado no ordenamento jurídico pelo art. 78 do
Código Tributário Nacional.
Art. 78 do CTN. Considera-se poder de polícia atividade da administração pública que,

limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou a
abstenção de fato, em razão de interesse público concernente à segurança, à higiene, à
8
ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades

econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à tranquilidade
pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos.
Além do conceito de poder de polícia apresentado pelo ordenamento jurídico, outro

conceito que é bastante explicativo e que já apareceu em várias questões de prova é o conceito de
poder de polícia apresentado na doutrina do professor Hely Lopes Meirelles. Segundo o saudoso
professor, poder de polícia é a “a faculdade que dispõe a administração pública para condicionar,
restringir o uso, o gozo de bens, atividades e direitos individuais, em benefício da coletividade ou do
próprio Estado”.
1.4.2 FUNDAMENTO DO PODER DE POLÍCIA

O poder de polícia fundamenta-se no poder de império que o Estado tem perante os
integrantes do Estado. Isso significa que na relação Estado e administrados, segundo a ótica do poder de
polícia, o Estado é um imperador e os administrados são seus súditos. Cabe ao Estado-imperador definir
as regras, fiscalizá-las e punir os infratores e aos administrados-súditos cabe obediência às regras
definidas pelo Estado. Sendo assim, o exercício do poder de polícia independe do fato de o
administrador concordar ou não com a regra que foi imposta pelo Estado.
Além de fundamentar-se no poder de império do Estado, também é dito que o poder de

polícia se fundamenta no poder extroverso do Estado. Essa expressão significa que o poder de polícia é
um poder que alcança pessoas que estão fora da administração pública, ou seja, o poder de polícia tem
a finalidade de limitar os administrados.
1.4.3 CUSTO DO PODER DE POLÍCIA PARA O CIDADÃO

Para que a administração pública desempenhe a atividade policial, vários gastos são
realizados, tais como o custo com a mão de obra dos agentes de polícia, o custo com os equipamentos
que auxiliem o trabalho, etc.
Para arcar com esse custo, o Estado cobra do particular pela prestação do poder de polícia.
A forma de pagamento pelo efetivo custo do poder de polícia é disciplinada pelo art. 77 do
CTN:
Art. 77. As taxas cobradas pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos
Municípios, no âmbito de suas respectivas atribuições, têm como fato gerador o exercício
regular do poder de polícia, ou a utilização, efetiva ou potencial, de serviço público
específico e divisível, prestado ao contribuinte ou posto à sua disposição.
Sendo assim, conclui-se que o pagamento pela atividade de polícia é denominado de taxa. A
taxa é uma espécie de tributo. Cuidado para não confundir taxa com tarifa. Tarifas têm a finalidade de
remunerar a prestação de serviços públicos e não tem natureza tributária.
9
1.4.4 ATRIBUTOS DO PODER DE POLÍCIA

Os atributos do poder de polícia são a discricionariedade, a imperatividade, a
autoexecutoriedade e a coercibilidade.
1.4.4.1 DISCRICIONARIEDADE
O atributo da discricionariedade permite que as autoridades que exercem a atividade de
polícia do Estado tenham liberdade para tomar decisões relativas a essas atividades. Essas decisões
podem referir-se as seguintes situações: Criação ou extinção de regras de polícia e; escolha e
quantificação da pena a ser aplicada ao infrator nos casos em que a aplicação da penalidade não é
vinculada.
Por meio do atributo da discricionariedade do poder de polícia o Estado pode determinar

quais condutas particulares são consideradas proibidas ou condicionadas e quais condutas podem ser
exercidas livremente.
Além disso, a discricionariedade do poder de polícia também se manifesta nos casos que a
lei prevê uma pena que tenha duração no tempo, e não fixa exatamente a quantidade de pena a ser
aplicada ao infrator no caso concreto, dando uma margem de escolha de quantidade de pena a ser
aplicada ao infrator pelo julgador, ou então, quando a pena tem caráter financeiro e a autoridade de
polícia pode determinar o valor da pena dentro dos limites impostos pela lei.
O poder de polícia é em regra discricionário, mas em alguns casos ele pode ser vinculado. O
poder de polícia é considerado vinculado quando a autoridade de polícia não tem liberdade para
quantificar a pena a ser aplicada ao infrator. Nesses casos, a lei determina todos os detalhes relativos à
pena a ser aplicada, cabendo a autoridade policial apenas a execução do ato, ou seja, quando o poder
de polícia é vinculado a autoridade policial não tem competência para tomar decisões relativas à
imposição da pena.
1.4.4.2 IMPERATIVIDADE
O atributo da imperatividade significa que na relação Estado e administrados, segundo a
ótica do poder de polícia, o Estado é um imperador e os administrados são seus súditos. Cabe ao Estado-
imperador definir as regras, fiscalizá-las e punir os infratores; e aos administrados-súditos cabe
obediência às regras definidas pelo Estado. Sendo assim, o exercício do poder de polícia independe do
fato de o administrador concordar ou não com a regra que foi imposta pelo Estado.
Logo, o poder de polícia é impositivo ao administrado, ou seja, o fato de o administrado

concordar ou não com a regra de polícia não impede o Estado de agir, pois o exercício do poder de
polícia independe da concordância ou anuência do administrado.
Apesar de o poder de polícia ser imperativo, alguns atos do exercício desse poder não são
imperativos, ou seja, não obrigam a pessoa sujeita ao ato. Como exemplo, cite-se as atividades de
consentimento de polícia, em que a Administração Pública dá um consentimento ao administrado para
que ele exerça alguma atividade de exercício condicionado. Esses consentimentos manifestam-se por
meio da concessão de uma licença para dirigir ou para a concessão de uma autorização para porte de
10
arma de fogo. Nesses casos, o ato da administração pública que manifesta o consentimento não obriga
o administrado a exercer o direito consentido.
1.4.4.3 AUTOEXECUTORIEDADE
O atributo da autoexecutoriedade permite que a administração pública execute diretamente
os atos de polícia independentemente de autorização judicial.
A autoexecutoriedade não é um atributo presente em todos os atos decorrentes do poder

de polícia, sendo assim, a regra é que o poder de polícia é autoexecutório e excepcionalmente o poder
de polícia não é autoexecutório.
Para que um ato administrativo decorrente do exercício do poder de polícia seja

autoexecutório, é necessário que exista autorização da lei ou que seja um caso de urgência. Como
exemplo de autorização da lei para que um ato de polícia seja autoexecutório, cite-se a apreensão de
medicamentos com prazo de validade vencido expostos em prateleiras de uma farmácia em
procedimento de fiscalização sanitária. A apreensão é o ato de polícia e ela está autorizada na lei, sendo
assim, o fiscal deve apreender, sem necessidade de nenhum tipo de autorização judicial, os
medicamentos encontrados.
Não havendo previsão em lei ou não sendo situação de urgência, o poder de polícia não é
autoexecutório.
Outra forma para identificar se o ato de polícia é ou não autoexecutório é fazendo a análise
dos elementos que compõe a autoexecutoriedade. Os elementos que integram a autoexecutoriedade
são a exigibilidade e a executoriedade. Um ato de polícia pode ser apenas exigível, e nesse caso ele não
é autoexecutório, para que ele seja autoexecutório, ele deve ser exigível e executório ao mesmo tempo.
A exigibilidade é um atributo presente em todos os atos administrativos decorrentes do

poder de polícia. Quando um ato é apenas exigível, a administração pública não pode executar o ato de
polícia diante da resistência do particular sem que haja manifestação do poder judiciário. Quando isso
acontece, pode-se dizer que a administração pública não pode aplicar diretamente nenhuma coerção,
ou seja, a coerção aplicada é indireta. É o caso das multas, por exemplo, que podem ser aplicadas a
quem comete uma infração de trânsito, a administração não pode receber o valor devido através da
coerção e caso a pessoa penalizada se recuse a pagar a multa, o seu recebimento dependerá de
execução judicial pela administração pública. A exigibilidade é uma característica de todos os atos
praticados no exercício do poder de polícia.
A executoriedade é um atributo presente em alguns atos administrativos decorrentes do

poder de polícia. Quando um ato é executório, a administração pública pode executar diretamente o ato
de polícia diante da resistência do particular sem que haja manifestação do poder judiciário. Quando
isso acontece pode-se dizer que a administração pública pode aplicar uma coerção direta. É o caso das
sanções de interdição de estabelecimentos comerciais, suspensão de direitos, dentre outras.
11
1.4.4.4 COERCIBILIDADE
O atributo da coercibilidade permite que a administração pública faça uso da força para
executar os atos de polícia diante da resistência do administrado.
A coercibilidade tem a finalidade de garantir a autoexecutoriedade do ato. O ato de polícia

só é autoexecutório porque ele é coercitivo.
A coercibilidade não depende de autorização judicial e o uso da força deve acontecer pelo
uso de meios e práticas legítimos, humanos e compatíveis com a urgência e a necessidade da medida
adotada.
1.4.4.5 COMPARAÇÃO ENTRE IMPERATIVIDADE E AUTOEXECUTORIEDADE

Muitas questões de prova tentam confundir os conceitos de imperatividade e
autoexecutoriedade, sendo assim, para facilitar o entendimento das regras, é necessário fazer a
comparação entre esses atributos.
IMPERATIVIDADE AUTOEXECUTORIEDADE
O ato de polícia não depende da anuência do O ato de polícia não depende da autorização do
administrado poder judiciário
1.4.5 CLASSIFICAÇÃO DO PODER DE POLÍCIA

A depender de a entidade da administração pública que exerce o poder de polícia integrar a
administração pública direta ou indireta, o poder de polícia pode ser classificado em poder de polícia
originário e poder de polícia delegado.
1.4.5.1 PODER DE POLÍCIA ORIGINÁRIO

O poder de polícia originário é o poder de polícia exercido pelas entidades da administração
pública direta (União, estados, DF e municípios). Esse tipo de poder de polícia tem origem
constitucional.
1.4.5.2 PODER DE POLÍCIA DELEGADO

O poder de polícia delegado é o poder de polícia exercido pelas pessoas jurídicas de direito
público da administração indireta (apenas autarquias e fundações públicas com personalidade jurídica
de direito público). Esse tipo de poder de polícia tem origem legal.
Lembre-se que entre os entes da administração direta e da administração indireta não existe
relação de hierarquia e subordinação, sendo assim, o exercício delegado do poder de polícia pelas
entidades da administração indireta não tem relação com o poder hierárquico.
O poder de polícia não pode ser exercido por pessoas jurídicas de direito privado da
administração pública indireta (fundações públicas com personalidade jurídica de direito privado,
12
empresas públicas e sociedades de economia mista) e nem por particulares (sejam eles prestadores ou
não de serviço público).
Em provas de concurso, caso você encontre alguma questão dizendo que pessoa jurídica de
direito privado da administração pública indireta não pode exercer o poder de polícia, considere o item
CERTO. Todavia, essa regra não é absoluta. O Superior Tribunal de Justiça (STJ), entende que algumas
atividades de polícia podem ser exercidas por pessoas jurídicas de direito privado da administração
pública indireta. Para este tribunal, as pessoas jurídicas de direito privado da administração pública
indireta podem exercer as atividades de consentimento de polícia e fiscalização de polícia.
Sendo assim, a regra é que pessoa jurídica de direito privado não pode exercer poder de
polícia, mas excepcionalmente, as atividades de consentimento e fiscalização poderão ser delegadas a
pessoas jurídicas de direito privado da administração pública indireta.
Particulares nunca podem exercer poder de polícia. Sem exceção.
1.4.6 CICLO DE POLÍCIA

O ciclo de polícia refere-se às fases de atuação desse poder, que seguem a seguinte
sequência: ordem de polícia, consentimento de polícia, fiscalização de polícia e sanção de polícia.
1.4.6.1 ORDEM DE POLÍCIA

Ordem de polícia é a atividade de polícia que tem por finalidade criar os limites (condições
ou restrições) para o exercício das atividades privadas e uso e gozo de bens e direitos.
Todo ciclo de polícia é iniciado por meio da fase de ordem de polícia.
Essa fase do ciclo de polícia somente pode ser exercida por pessoas jurídicas de direito
público, sejam elas da administração pública direta e indireta.
1.4.6.2 CONSENTIMENTO DE POLÍCIA

Consentimento de polícia é a atividade de polícia que tem por finalidade consentir que o
administrado pratique alguma conduta que foi condicionada por uma ordem de polícia.
Nem todo ciclo de polícia possui a fase de consentimento de polícia, isso depende do fato de
a limitação ser uma condição ou restrição. Para condutas restringidas não existe a fase de
consentimento de polícia, esta somente acontecerá quando a conduta é condicionada ao
preenchimento de determinados requisitos, nesses casos, todos os que preencherem os requisitos e
que manifestarem o interesse de exercer a conduta poderão receber uma autorização para o seu
exercício.
Em regra, a fase de consentimento de polícia somente pode ser exercida por pessoas
jurídicas de direito público, sejam elas da administração pública direta e indireta, todavia, o STJ entende
que pessoas jurídicas de direito privado da administração pública indireta podem exercer essa atividade
do ciclo de polícia.
13
1.4.6.3 FISCALIZAÇÃO DE POLÍCA

Fiscalização de polícia é a atividade de polícia que tem por finalidade verificar se o
administrado está cumprido com a limitação criada pela ordem de polícia.
Todo ciclo de polícia passa pela fase de fiscalização.
Em regra, a fase de fiscalização de polícia somente pode ser exercida por pessoas jurídicas
de direito público, sejam elas da administração pública direta e indireta, todavia, o STJ entende que
pessoas jurídicas de direito privado da administração pública indireta podem exercer essa atividade do
ciclo de polícia.
1.4.6.4 SANÇÃO DE POLÍCIA

Sanção de polícia é a atividade de polícia que tem por finalidade punir o particular que
infrinja as regras de polícia.
Nem todo ciclo de polícia possui a fase de sanção de polícia, isso depende da fase de
fiscalização de polícia. Caso a fiscalização encontre alguma violação à regra, haverá sanção. Caso a
fiscalização não encontre violação à regra, não haverá sanção.
Essa fase do ciclo de polícia somente pode ser exercida por pessoas jurídicas de direito
público, sejam elas da administração pública direta e indireta.
1.4.7 MEIOS DE ATUAÇÃO DO PODER DE POLÍCIA

A atividade de polícia possui tanto caráter preventivo quanto repressivo. Todavia, a doutrina
costuma dizer que o poder de polícia possui em regra, um caráter preventivo e excepcionalmente, um
caráter repressivo.
Esse assunto já foi explorado em várias questões de prova, então, tome muito cuidado. Caso
você encontre alguma questão de prova dizendo que o poder de polícia é igualmente preventivo e
repressivo, considere o item CERTO. Caso você encontre alguma questão de prova dizendo que o poder
de polícia é predominantemente preventivo, considere CERTO também. Caso você encontre alguma
questão de prova dizendo que o poder de polícia é predominantemente repressivo, considere o item
ERRADO.
A prevenção da atividade de polícia administrativa manifesta-se por meio da edição de atos

normativos de alcance geral, tais como: leis, decretos, resoluções, etc. A prevenção da atividade policial
também se manifesta por meio de medidas administrativas que visam evitar a violação da norma, tais
como: fiscalização, vistoria, notificação, concessão de licenças e autorizações.
A repressão da atividade de polícia manifesta-se por meio da aplicação de sanção ao

infrator, tais como: multas, interdição de direitos, dentre outras.
1.4.8 PRESCRIÇÃO DA SANÇÃO DE POLÍCIA

Quando uma norma de polícia é violada, a administração pública tem um prazo para o punir
o infrator, se o prazo passar, a punição não será mais possível.
14
Especificamente na esfera federal, o prazo para a aplicação da punição é apresentado no art.

1º da Lei 9873/99:
Art. 1º da Lei 9.873/99: “Prescreve em cinco anos a ação punitiva da Administração Pública
Federal, direta e indireta, no exercício do poder de polícia, objetivando apurar infração à
legislação em vigor, contados da data da prática do ato ou, no caso de infração permanente
ou continuada, do dia em que tiver cessado”.
1.4.9 POLÍCIA ADMINISTRATIVA E POLÍCIA JUDICIÁRIA

O exercício do poder de polícia é feito pela chamada polícia administrativa. Além desta,
existe também a polícia judiciária, todavia, esta última não exerce o poder de polícia da administração
pública.
A polícia administrativa tem a finalidade de prevenir que os particulares violem as regras de

polícia e com isso evitar infrações administrativas, e por isso, ela tem caráter preventivo, entretanto,
ocorrendo violação à regra de polícia, a atuação da polícia terá caráter repressivo, pois ela agira para
punir a pessoa que violou a regra.
Como exemplo de polícia administrativa, cite-se: a Polícia Militar, a Policia Rodoviária

Federal, a vigilância sanitária, os fiscais de tributos, etc.
Enquanto a polícia administrativa tem a finalidade de prevenir a prática de infrações

administrativas, a polícia judiciária tem a finalidade de reprimir crimes praticados por particulares e por
isso ela tem caráter repressivo, todavia, a presença da polícia judiciária pode prevenir algum possível
crime que poderia ocorrer no local onde a polícia judiciária está presente.
Só existem dois exemplos de polícia judiciária no Brasil, é a Polícia Federal e a Polícia Civil.
Relembrando, a polícia judiciária não exerce o poder de polícia da administração pública,

somente a polícia administrativa, logo, a polícia federal e a polícia civil não exercer o poder de polícia da
POLÍCIA ADMINISTRATIVA POLÍCIA JUDICIÁRIA

Finalidade: Prevenir a prática de infrações Finalidade: Reprimir a prática de crimes.
administrativas
Natureza: Preventiva Natureza: Repressiva
Manifesta o exercício da atividade de polícia Não manifesta o exercício da atividade de polícia
administrativa administrativa.
Exemplos: PM, PRF, Vigilância Sanitária, Fiscais de Exemplos: PF e PC
tributos.
15
1.5 COMPARAÇÃO ENTRE OS PODERES HIERÁRQUICO, DISCIPLINAR E DE POLÍCIA

Para destacar qual é a abrangência dos poderes acima e quem se submete a eles, veja a
tabela a seguir:
PODER HIERÁRQUICO PODER DISCIPLINAR PODER DE POLÍCIA

Poder interno: alcança quem Pode ser interno ou externo, Poder externo ou extroverso:
está dentro da administração pois alcança que está dentro da alcança quem está fora da
(servidores e empregados administração e particulares administração (particulares)
públicos) que estão fora da administração
mas que tem algum tipo de
vínculo especial com o poder
público.
1.6 ABUSO DE PODER

O abuso de poder acontece quando a autoridade pública faz um uso indevido do poder. Esse
uso indevido pode manifestar-se de três formas: excesso de poder, desvio de poder e omissão de poder.
Independentemente da modalidade em que ocorreu o abuso de poder, o ato praticado

dessa forma é considerado ilegal e por isso pode ser anulado.
1.6.1 MODALIDADES DE ABUSO DE PODER

O abuso de poder pode acontecer em três modalidades, são elas, o excesso de poder, o
desvio de poder e a omissão de poder.
1.6.1.1 EXCESSO DE PODER

O excesso de poder acontece quando a autoridade extrapola os limites de sua competência,
ou seja, a autoridade vai além da sua competência e pratica um ato que ela não tem competência para
isso.
Exemplo: segundo a Lei 8.112/90, na esfera federal, os chefes de repartição somente têm
competência para aplicar as penalidades de advertência e suspensão até 30 dias. Caso de um chefe de
repartição pública federal, após um processo administrativo, aplique uma penalidade de suspensão com
duração superior a 30 dias, essa pena extrapolou a competência do chefe e ela caracterizará um ato
praticado com o abuso de poder.
1.6.1.2 DESVIO DE PODER

O desvio de poder acontece quando o agente público age dentro da sua competência, ou
seja, a autoridade pratica um ato administrativo que ela tem competência para praticar, todavia, ao
invés de praticar o ato com a finalidade de satisfazer o interesse público, a autoridade pratica o ato para
satisfazer interesses privados. Logo, no desvio de poder ocorre um desvio de finalidade do ato.
Exemplo: é o caso de um chefe de repartição pública federal que com a intenção de punir
um subordinado, determina a sua remoção de ofício para outra localidade. Mesmo que a remoção
tenha aparência de legal em respeito à formalidade exigida para a sua ocorrência, ela é ilegal, pois
16
houve desvio da finalidade do instituto da remoção, pois a sua finalidade é o deslocamento de

servidores para atender o interesse público e não punir servidores. Para punir um servidor faltoso a lei
determina a instauração de um processo administrativo disciplinar e dentre as possíveis penalidades a
ser aplicadas não se encontra a remoção.
1.6.1.3 OMISSÃO DE PODER

A omissão de poder acontece quando uma autoridade pública com competência para agir
em determinada situação, fica inerte, deixando de fazer alguma coisa diante do caso concreto.
Exemplo: é o caso de um fiscal da vigilância sanitária que enquanto realiza uma fiscalização
de rotina em um estabelecimento comercial, encontra a ocorrência de ilícitos administrativos cuja
apuração seja de sua competência e decide não aplicar uma sanção ao comerciante infrator.
1.6.2 CONSEQUÊNCIAS DO ABUSO DE PODER

O abuso de poder pode acarretar na responsabilização da entidade da administração pública
na esfera cível. Isso acontecerá quando o ato causar algum tipo de prejuízo ao administrado. A
reparação do prejuízo ficará por conta do ente da administração pública cujo o agente público age em
nome.
Além disso, o abuso de poder também pode acarretar na responsabilização do agente

público responsável, e a responsabilidade do agente público pode ocorrer de forma cumulativa em três
esferas: administrativa, cível e penal.
A responsabilidade administrativa acontece quando o abuso de poder configura um ilícito

administrativo.
A responsabilidade cível acontece quando o abuso de poder causa prejuízo a alguém, nesse
caso, no primeiro momento o prejuízo é reparado pelo ente da administração pública que o agente
público está vinculado, após indenizar o particular, o ente deve entrar com uma ação contra o agente
público causador do dano para que este faça o ressarcimento ao ente da administração pública do
prejuízo que este teve com a indenização do particular.
Por fim, a responsabilidade penal acontece quando o ato praticado além de caracterizar
abuso de poder, caracteriza também a prática de uma infração penal (crime ou contravenção).
O remédio constitucional para combater o abuso de poder é o Mandado de Segurança.
17
ATOS ADMINISTRATIVOS
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO AO ESTUDO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS_________________________________2

1.1 FORMAS DE MANIFESTAÇÃO DA VONTADE DO ESTADO ____________________________________3
1.1.1 ATOS DA ADMINISTRAÇÃO ____________________________________________________________________ 3
1.1.1.1 ATOS ADMINISTRATIVOS ________________________________________________________________ 4
1.1.1.2 ATOS PRIVADOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ______________________________________________ 4
1.1.1.3 ATOS MATERIAIS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ______________________________________________ 4
1.2 OUTROS CONCEITOS IMPORTANTES RELATIVOS AO TEMA __________________________________5

1.2.1 FATO ADMINISTRATIVO ______________________________________________________________________ 5
1.2.2 CONTRATO ADMINISTRATIVO _________________________________________________________________ 5
2 CONCEITO DE ATO ADMINISTRATIVO _________________________________________________6

3 CARACTERÍSTICAS DE ATOS ADMINISTRATIVOS _________________________________________6
4 ELEMENTOS OU REQUISITOS DE VALIDADE DOS ATOS ADMINISTRATIVO ____________________7
4.1 COMPETÊNCIA OU SUJEITO COMPETENTE ________________________________________________8
4.2 FINALIDADE _______________________________________________________________________12
4.2.1 FORMA __________________________________________________________________________________ 13
4.2.2 MOTIVO __________________________________________________________________________________ 14
4.2.3 OBJETO OU CONTEÚDO OU RESULTADO IMEDIATO _______________________________________________ 14
4.2.3.1 RESULTADO IMEDIATO E RESULTADO ÚLTIMO ______________________________________________ 15
4.3 MOTIVAÇÃO ______________________________________________________________________15

4.3.1 TEORIA DOS MOTIVOS DETERMINANTES _______________________________________________________ 16
4.3.2 DEFEITOS DE MOTIVAÇÃO E SUA CONSEQUÊNCIA. _______________________________________________ 16
4.4 ATRIBUTOS DOS ATOS ADMINISTRATIVOS ______________________________________________16

4.4.1 PRESUNÇÃO DE LEGITIMIDADE _______________________________________________________________ 16
4.4.2 IMPERATIVIDADE __________________________________________________________________________ 17
4.4.3 AUTOEXECUTORIEDADE _____________________________________________________________________ 17
4.4.3.1 EXIGIBILIDADE ________________________________________________________________________ 17
4.4.3.2 EXECUTORIEDADE _____________________________________________________________________ 18
4.4.4 TIPICIDADE _______________________________________________________________________________ 18
4.5 CLASSIFICAÇÕES DE ATOS ADMINISTRATIVOS ____________________________________________18

4.5.1 CLASSIFICAÇÃO QUANTO À LIBERDADE DE AÇÃO _________________________________________________ 19
4.5.1.1 ATO VINCULADO ______________________________________________________________________ 19
4.5.1.2 ATO DISCRICIONÁRIO __________________________________________________________________ 19
4.5.2 CLASSIFICAÇÃO QUANTO AOS DESTINATÁRIOS __________________________________________________ 19
4.5.2.1 ATOS INDIVIDUAIS / EFEITOS CONCRETOS _________________________________________________ 19
4.5.2.2 ATOS GERAIS / EFEITOS ABSTRATOS ______________________________________________________ 20
4.5.3 CLASSIFICAÇÃO QUANTO À SITUAÇÃO DE TERCEIROS _____________________________________________ 20
4.5.3.1 ATO INTERNO ________________________________________________________________________ 20
1
4.5.3.2 ATO EXTERNO ________________________________________________________________________ 20

4.5.4 CLASSIFICAÇÃO QUANTO À COMPOSIÇÃO DA VONTADE ___________________________________________ 20
4.5.4.1 ATO SIMPLES _________________________________________________________________________ 20
4.5.4.2 ATO COMPLEXO ______________________________________________________________________ 20
4.5.4.3 ATO COMPOSTO ______________________________________________________________________ 21
4.5.5 CLASSIFICAÇÃO QUANTO À PERFEIÇÃO _________________________________________________________ 21
4.5.5.1 ATO PERFEITO ________________________________________________________________________ 21
4.5.5.2 ATO IMPERFEITO ______________________________________________________________________ 22
4.5.6 CLASSIFICAÇÃO QUANTO À VALIDADE _________________________________________________________ 22
4.5.6.1 ATO VÁLIDO__________________________________________________________________________ 22
4.5.6.2 ATO INVÁLIDO ________________________________________________________________________ 22
4.5.7 CLASSIFICAÇÃO QUANTO À EFICÁCIA __________________________________________________________ 22
4.5.7.1 ATO EFICAZ __________________________________________________________________________ 22
4.5.7.2 ATO INEFICAZ ________________________________________________________________________ 22
4.5.8 CLASSIFICAÇÃO QUANTO À REVOGABILIDADE OU PRECARIEDADE ___________________________________ 22
4.5.8.1 ATO REVOGÁVEL OU PRECÁRIO __________________________________________________________ 22
4.5.8.2 ATO NÃO REVOGÁVEL OU NÃO PRECÁRIO _________________________________________________ 23
4.6 ESPÉCIES DE ATOS ADMINISTRATIVOS __________________________________________________23

4.6.1 ATOS NORMATIVOS ________________________________________________________________________ 23
4.6.2 ATOS ORDINATÓRIOS _______________________________________________________________________ 23
4.6.3 ATOS NEGOCIAIS ___________________________________________________________________________ 24
4.6.3.1 CLASSIFICAÇÃO DOS ATOS NEGOCIAIS ____________________________________________________ 24
4.6.3.2 PRINCIPAIS ESPÉCIES DE ATOS NEGOCIAIS _________________________________________________ 25
4.6.4 ATOS ENUNCIATIVOS _______________________________________________________________________ 26
4.6.5 ATOS PUNITIVOS ___________________________________________________________________________ 27
4.7 EXTINÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS / DESFAZIMENTO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS _______27
4.7.1 EXTINÇÃO DO ATO ADMINISTRATIVO EM DECORRÊNCIA DA VONTADE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ______ 27
4.7.1.1 ANULAÇÃO __________________________________________________________________________ 28
4.7.1.2 REVOGAÇÃO _________________________________________________________________________ 28
4.7.1.3 CASSAÇÃO ___________________________________________________________________________ 29
4.7.2 FORMAS DE EXTINÇÃO DE ATOS ADMINISTRATIVOS QUE NÃO DECORREM DA VONTADE DA ADMINISTRAÇÃO
PÚBLICA 29
4.8 CONVALIDAÇÃO____________________________________________________________________30
4.8.1 CONVALIDAÇÃO TÁCITA _____________________________________________________________________ 31
4.8.2 CONVALIDAÇÃO EXPRESSA __________________________________________________________________ 31
1 INTRODUÇÃO AO ESTUDO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS

Atos administrativos são espécies de atos jurídicos, sendo assim, para melhor compreender a
teoria dos atos administrativos, é importante definir dois termos: atos jurídicos e fatos jurídicos.
Fato é uma ação humana ou fenômeno da natureza que acontece no mundo e que pode ou não
causar consequências jurídicas. Quando um fato causa consequências jurídicas, esse fato é chamado de
fato jurídico.
Fato jurídico é um conceito que tem um sentido amplo e um sentido estrito.
2
Em sentido amplo, fatos jurídicos são todos os eventos (humanos e naturais) que produzam
alguma consequência para o direito. Em sentido estrito, fatos jurídicos são apenas os eventos da
natureza (não inclui ação humana) que produzam alguma consequência jurídica. Como exemplo, cite-se
a passagem do tempo, o nascimento, a morte, etc.
Ato é a manifestação da vontade de uma pessoa que pode ou não causar consequências jurídicas.
Quanto um ato causa consequências jurídicas, esse ato é chamado de ato jurídico.
Os atos jurídicos são manifestações de vontade humanas (não inclui fenômenos da natureza) que
produzam alguma consequência para o direito. Logo, conclui-se que os atos jurídicos são espécies de
fatos jurídicos em sentido amplo.
Como os atos administrativos são espécies de atos jurídicos, conclui-se que os atos administrativos
são atos praticados por consequência de uma vontade humana e que acarretam consequências
jurídicas, seja para os administrados ou para a própria administração pública.
1.1 FORMAS DE MANIFESTAÇÃO DA VONTADE DO ESTADO

Antes de seguir em frente, também é importante saber que o Estado manifesta a sua vontade por
meio de quatro tipos de atos: atos da administração, atos judiciais, atos legislativos e atos de governo
(atos políticos).
Os atos judiciais são praticados no exercício da jurisdição, são atos relacionados a atividade
judicial. Os atos legislativos são os atos praticados na elaboração de normas primarias, ou seja, na
criação de leis. Os atos políticos ou de governo são os atos praticados em obediência direta à
Constituição. Por fim, tem-se os atos da administração que são praticados com o objetivo de executar as
atividades de natureza administrativa do Estado. Logo, conclui-se que os atos da administração
representam uma das formas de manifestação da vontade do Estado, mas não é a única.
Neste tópico a nossa ênfase é o estudo dos atos administrativos, que é uma espécie de ato da
administração, logo, neste ponto, não nos interessa os atos legislativos, os atos judiciais e os atos de
governo.
1.1.1 ATOS DA ADMINISTRAÇÃO

O termo ato da administração tem uma definição ampla e uma definição estrita.
Em sentido amplo, ato da administração é qualquer ato praticado pela administração

pública, o que inclui os atos administrativos, os atos privados da Administração Pública que são
praticados quando está atua no domínio econômico e os atos materiais da Administração Pública.
Em sentido estrito, ato da administração são apenas os atos privados praticados pela
administração pública, ou seja, não inclui os atos administrativos e os atos materiais.
Para fins de prova, em regra o termo atos da administração é utilizado em sua acepção
ampla, ou seja, ato da administração é um gênero que inclui os atos administrativos, os atos privados da
Administração Pública e os atos materiais da Administração Pública.
3
1.1.1.1 ATOS ADMINISTRATIVOS

Ato administrativo é uma manifestação de vontade unilateral da Administração Pública ou
de quem lhe faça as vezes, que gera efeitos jurídicos, cuja finalidade é a satisfação dos interesses
públicos, e por isso, são práticos sob regime jurídico de direito público, ou seja, manifestam a
superioridade jurídica da administração pública em relação aos administrados.
1.1.1.2 ATOS PRIVADOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Os atos administrativos possuem as características de serem produzidos com a finalidade de
satisfazer o interesse público e por isso são regidos pelo direito público que confere uma relação de
desigualdade entre a Administração Pública e os particulares.
Todavia, quando atua no domínio econômico, a Administração Pública pratica atos cuja
finalidade não é satisfazer o interesse público e por isso esses atos não são regidos pelo direito público,
estes atos são regidos predominantemente pelo direito privado o que confere uma relação de igualdade
entre a Administração Pública e os particulares.
Como exemplo de atos privados cite-se a abertura de uma conta corrente por um banco
estatal, a assinatura de um cheque por um agente público, etc.
Sendo assim, conclui-se que quando a Administração Pública atua para satisfazer os
interesses públicos, ela pratica atos administrativos; e quando a Administração Pública atua no domínio
econômico, ela não pratica atos administrativos, mas sim, atos privados.
ATO ADMINISTRATIVO ATO PRIVADO DA ADMINISTRAÇÃO

Finalidade: Satisfazer o interesse público; Finalidade: Atuar no domínio econômico
Regime Jurídico: Direito Público Regime Jurídico: Privado / Predominantemente
privado.
Relação jurídica desigual entre as partes Relação jurídica de igualdade entre as partes
Exemplo: Concessão de licenças, multas, etc. Exemplo: abertura de conta corrente em banco
estatal.
1.1.1.3 ATOS MATERIAIS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Os atos materiais da Administração Pública são atos que não manifestam vontade em seu
conteúdo, mas que executa a vontade manifestada em um ato administrativo anterior. Logo, conclui-se
que os atos materiais da Administração Pública são atos de mera execução de determinações
administrativas.
Como exemplo de atos materiais, cite-se a limpeza de um órgão público, a dissolução de

uma passeata, etc.
Como os atos materiais da Administração Pública não manifestam vontade, tais atos não são
considerados atos administrativos.
ATO ADMINISTRATIVO ATO MATERIAL DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

É uma manifestação de vontade. Não é uma manifestação de vontade, mas sim a
4
execução de uma vontade manifestada no

conteúdo de um ato anterior.
Exemplo: Ordem para dissolução de passeata Exemplo: Execução da dissolução da passeata
1.2 OUTROS CONCEITOS IMPORTANTES RELATIVOS AO TEMA

Além dos conceitos já vistos, para evitar futuras confusões, também vamos ver o conceito de
fato administrativo e de contrato administrativo. Na sequência, restringiremos o nosso estudo somente
ao tema ato administrativo.
1.2.1 FATO ADMINISTRATIVO

A expressão fato administrativo causa divergência entre os principais administrativistas
pátrios, todavia, podemos entender um fato administrativo como sendo o resultado material da atuação
da administração pública, é a própria materialização da atividade administrativa.
Para ajudar na compreensão, imagine que um administrador público emita um ato

administrativo (documento) mandando servidores fazerem a limpeza de um terreno para a realização de
um evento. A limpeza do terreno realizada pelos servidores representa o fato administrativo.
Observe que o ato administrativo neste caso antecede o fato administrativo, e este é
simplesmente o resultado daquele. Por esta acepção, fato administrativo corresponde aos atos
materiais da Administração Pública.
Em outra acepção, fatos administrativos são atividades praticadas pela administração

pública que não deveriam ter a finalidade de produzir efeitos jurídicos, todavia houve produção de
efeitos jurídicos em determinado caso concreto. Como exemplo dessa afirmação imagine um acidente
de trânsito envolvendo um veículo oficial e um veículo particular. Quando o agente público iniciou a
pilotagem do veículo oficial, este não tinha a intenção de se envolver em um acidente com o particular,
mas o acidente aconteceu e isso traz consequências jurídicas para a administração e para o particular.
Outra corrente de doutrinadores considera o fato administrativo como sendo o silêncio da

administração pública em um caso que ela deveria se manifestar. O fato administrativo é a inércia da
administração pública, é a sua omissão. Como consequências jurídicas da inércia ou da omissão da
administração pública resultam a prescrição e a decadência.
Para fins de prova, você deve considerar as três correntes como complementares o que leva
à seguinte ideia de fato administrativo:
Fato administrativo é a materialização da atividade da administração pública, ainda que essa

não tivesse a finalidade de causar efeitos jurídicos e, complementando, fato administrativo também é a
própria omissão da administração pública.
1.2.2 CONTRATO ADMINISTRATIVO

Enquanto o ato administrativo é uma manifestação de vontade unilateral da Administração
Pública ou de quem lhe faça as vezes, o contrato administrativo é um acordo firmado entre a
5
Administração Pública e um particular, cuja finalidade seja gerar benefícios e obrigações para as partes,
logo, o contrato administrativo é uma manifestação de vontade bilateral, ou seja, um contrato
administrativo não é um ato administrativo.
ATO ADMINISTRATIVO CONTRATO ADMINISTRATIVO

Manifestação de vontade unilateral Manifestação de vontade bilateral
Feita a análise dos termos ato da administração, ato administrativo, ato privado da
administração pública, ato material da administração pública, fato administrativo e contrato
administrativo, a partir de agora, nos restringiremos ao estudo dos ATOS ADMINISTRATIVOS.
2 CONCEITO DE ATO ADMINISTRATIVO

A doutrina apresenta vários conceitos de atos administrativos:
Segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro, ato administrativo é a declaração do Estado ou de

quem o represente, que produz efeitos jurídicos imediatos, com observância da lei, sob regime jurídico
de direito público e sujeita a controle pelo Poder Judiciário.
Para Celso Antônio Bandeira de Mello, ato administrativo é uma declaração do Estado (ou de
quem lhe faça as vezes – como, por exemplo, um concessionário de serviço público), no exercício de
prerrogativas públicas, manifestada mediante providências jurídicas complementares da lei a título de
lhe dar cumprimento e sujeitas a controle de legitimidade por órgão jurisdicional.
Por fim, para Hely Lopes Meirelles, ato administrativo é toda manifestação unilateral de
vontade da Administração Pública que agindo nessa qualidade, tenha por fim imediato adquirir,
resguardar, transferir, modificar, extinguir e declarar direitos, ou impor obrigações aos administrados ou
a si própria.
Em meu entendimento pessoal, ato administrativo é uma manifestação de vontade

unilateral da Administração Pública ou de quem lhe faça as vezes, que gera efeitos jurídicos, cuja
finalidade é a satisfação dos interesses públicos, e por isso, são práticos sob regime jurídico de direito
público, ou seja, manifestam a superioridade jurídica da administração pública em relação aos
administrados.
3 CARACTERÍSTICAS DE ATOS ADMINISTRATIVOS

1. Os atos administrativos são manifestações unilaterais de vontade da Administração
Pública;
2. Os atos administrativos podem ser praticados pela Administração Pública dos três
poderes (executivo, legislativo e judiciário) e do Ministério Público; e por particulares
no exercício de funções públicas;
3. Os atos administrativos geram efeitos jurídicos;
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4. Os atos administrativos são praticados com a finalidade de satisfazer o interesse

público;
5. Os atos administrativos são praticados sob regime jurídico de direito público, ou seja,
manifestam a superioridade da vontade da Administração Pública em detrimento da
vontade do particular;
6. Os atos administrativos devem ser praticados de acordo com as leis e com os
princípios fundamentais da administração pública.
4 ELEMENTOS OU REQUISITOS DE VALIDADE DOS ATOS ADMINISTRATIVO

Elementos são as partes mínimas necessárias para a existência de algo, sendo assim,
elementos dos atos administrativos são as partes mínimas necessárias para que um ato administrativo
exista e tenha validade.
Os atos administrativos possuem cinco elementos ou requisitos de validade e são eles a

competência, a finalidade, a forma, o motivo e o objeto.
Caso falta a observância de algum elemento, entende-se que o ato administrativo ainda está
em produção e por isso ainda não existe.
Caso todos os elementos do ato estejam presentes, o ato é considerado já existente e este
ato pode ser considerado válido ou inválido.
Ato válido é o ato que respeitou a lei durante o ciclo de formação do ato e por isso, todos os
seus elementos estão de acordo com o ordenamento jurídico.
Ato inválido é o ato que desrespeito alguma regra legal relativa ao seu ciclo de formação, ou
seja, um ou alguns de seus elementos estão em desacordo com o ordenamento jurídico.
Outra forma de dizer que um ato é inválido é dizer que o ato está viciado, ou que o ato
possui algum defeito. Logo, dizer que um ato tem defeito, é viciado ou inválido, significam a mesma
coisa, que o ato é ilegal.
Quando o ato é ilegal, a regra é a sua retirada do mundo por meio da anulação, todavia, caso
o defeito do ato seja considerado sanável, tal ato poderá ser convalidado pela Administração Pública.
Sendo assim, constata-se que os defeitos do ato administrativo podem ser classificados em
defeitos insanáveis e defeitos sanáveis.
Quando um ato possui defeito insanável, não é possível a correção do ato por meio da
convalidação e sendo assim, a única forma de corrigir a situação é a anulação do ato.
Quando um ato possui defeito sanável, é possível corrigir o ato por meio da convalidação,
bem como também é possível anular este ato.
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Qualquer defeito nos elementos finalidade, motivo e objeto são classificados como defeitos
insanáveis e por isso, os atos administrativos que desrespeitarem alguma regra legal relativas a esses
defeitos, devem ser anulados.
Os defeitos de competência e forma podem ser insanáveis ou sanáveis, isso vai depender da
natureza do defeito.
A respeito dos defeitos de competência, a doutrina orienta que apenas é considerado vício
sanável o vício de competência relativo a pessoa, sendo considerado defeito insanável os defeitos de
competência exclusiva e de competência relativa a matéria.
A respeito dos defeitos de forma, em regra eles são sanáveis, todavia, caso a lei determine a
obediência a determinados requisitos formais seja um elemento essencial da validade de tal ato, a não
observância desses requisitos formais acarretará em um vício insanável.
Sendo assim, concluímos que somente os atos com vícios nos elementos forma e
competência podem ser convalidados, em todos os demais casos a administração somente pode anular
o ato. Mesmo quando o defeito admite convalidação, a administração pública tem a possibilidade de
anular, pois a regra é a anulação e a convalidação uma opção disponível ao agente público em hipóteses
excepcionais.
Veja a seguir as características de cada elemento ou requisito de validade do ato

administrativo, bem como os defeitos que podem estar presentes em cada um dos elementos de
validade.
4.1 COMPETÊNCIA OU SUJEITO COMPETENTE

A competência é a prerrogativa conferida por lei aos agentes públicos para a prática de ato
administrativo.
A pessoa que recebeu a competência para produzir um ato administrativo é chamada de

sujeito competente.
Observa-se que a fonte da competência do agente público é a lei, todavia, a lei não é a única
fonte da competência. Para os órgãos e autoridades de elevada hierarquia, a competência é definida
pela Constituição Federal.
Sendo a competência definida por lei, ela não pode ser presumida, ela tem que estar
positivada por escrito em texto normativo.
CRITÉRIOS DE DEFINIÇÃO DE COMPETÊNCIAS ADMINISTRATIVAS
A Administração pública adota os seguintes critérios na divisão de competências

administrativas entre os órgãos e agentes públicos que integram a sua estrutura: em razão da matéria,
da hierarquia, do lugar e do tempo.
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O critério de divisão de competência em razão da matéria leva em consideração a

especificidade do assunto que será tratado no ato. Exemplo: Se o assunto é saúde, o ato será praticado
por alguma autoridade da área da saúde; se o assunto é educação, o ato será praticado por alguma
autoridade da área da educação. Este é o critério utilizado para dividir as competências entre os
ministérios e as secretarias estaduais e municipais.
O critério de divisão de competência em razão da hierarquia outorga para autoridades e

órgãos de maior hierarquia a execução de tarefas de grande complexidade ou responsabilidade e
consequentemente, as tarefas mais básicas são desempenhadas por órgãos de menor hierarquia.
O critério de divisão de competência em razão do lugar leva em consideração o fato da

desconcentração de atividades pelos órgãos públicos distribuídos pelo território nacional para
desempenharem as mesmas funções. Exemplo: Delegacias regionais da Receita Federal, Agências do
INSS.
O critério da divisão da competência em razão do tempo leva em consideração se a

distribuição de competência feita de forma permanente ou transitória (por determinado período).
A competência é de exercício obrigatório, irrenunciável, delegável, avocável, intransferível e

imodificável pela vontade do agente e imprescritível.
A competência é de exercício obrigatório (poder-dever do agente público), e caso o sujeito

competente, diante de uma situação que exija o exercício de sua competência, se omita, tal omissão
configura abuso de poder na modalidade omissão de poder, o que acarreta na ilegalidade da atuação
administrativa.
Sendo a competência de exercício obrigatório, ela é também irrenunciável e por isso, deve
ser exercida pelos órgãos administrativos a que foi atribuída como própria, salvo os casos de delegação
e avocação legalmente admitidos. Sendo assim, é vedada a renúncia total ou parcial de competências,
salvo se houver autorização em lei permitindo a renúncia de competência. Ainda assim, mesmo quando
autorizado em lei, a renúncia de competência é uma exceção.
Apesar de em regra a competência ser irrenunciável, o que está de acordo com a ideia de
que a competência é de exercício obrigatório pelo órgão ou autoridade a quem a lei conferiu
determinada competência. O ordenamento jurídico autoriza a delegação e a avocação de competências
e isso não acarreta renúncia de competência.
A delegação de competência é o ato discricionário, revogável a qualquer tempo, mediante o

qual a autoridade a que a lei conferiu um conjunto de competências administrativas, transfere
temporariamente o exercício de parte de suas competências para outra autoridade pública que seja
subordinada ou de mesmo grau hierárquico.
A delegação de competência não acarreta renúncia de competências por parte da

autoridade delegante, pois esta continua apta a praticar as competências delegadas, sendo assim,
9
havendo delegação de competência, tanto a autoridade delegante como o agente subordinado

delegado poderão exercer a competência objeto do ato de delegação.
Sendo assim, observa-se que a autoridade que delegou a competência a outro agente
público continua titular da competência delegada, já que ela continua capaz de exercer aquela
competência durante o período da delegação e além disso, a autoridade delegante pode revogar o ato
de delegação a qualquer tempo. Logo, a delegação de competência não retira a titularidade da
competência do agente público a quem a lei a outorgou.
Caso um agente público, no exercício da competência delegada cometa algum pratique

algum ato em desacordo com o ordenamento jurídico, a responsabilidade recaíra sobre o agente
delegado e não sobre o agente que delegou a competência. Logo, a delegação de competência não gera
a responsabilidade da autoridade delegante pelos abusos praticados pelo agente delegado no exercício
da competência delegada.
Apesar de possível, a delegação de competência não pode ser feita diante de qualquer
competência, sendo assim, conclui-se que existem competências delegáveis e competências
indelegáveis ou exclusivas.
A Lei 9784/99 apresenta um rol de competências indelegáveis ou exclusivas, ou seja,

competências que não podem ser delegadas, veja a seguir:
Art. 13. Não podem ser objeto de delegação:

I - a edição de atos de caráter normativo;
II - a decisão de recursos administrativos;
III - as matérias de competência exclusiva do órgão ou autoridade.
Decore a lista acima. Ela cai muito em prova.
Avocação de competência como sendo o ato administrativo mediante o qual o superior

hierárquico traz para si o exercício temporário de determinada competência, atribuída por lei a um
subordinado.
A avocação de competência é uma medida excepcional e deve ser motivada pela autoridade
que faz a avocação.
A avocação de competência não retira a competência da autoridade subordinada que a teve

avocada, pois o agente público que teve sua competência temporariamente avocada também continua
apto para exercer esta competência concomitantemente com o superior que a avocou durante o
período da avocação.
Além disso, a avocação de competência desonera o subordinado de qualquer

responsabilidade em relação ao ato praticado pelo superior hierárquico no exercício da competência
avocada. A regra é que quem pratica o ato, é que deve ser responsabilizado pelos erros ou abusos
cometidos.
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Por fim, não pode haver avocação de competências exclusivas do subordinado
Considerando que a delegação e a avocação de competência não retiram a competência da

autoridade a que a lei outorgou a competência e que de alguma forma a competência será exercida,
seja pelo titular ou pelo agente delegado (no caso da delegação), seja pelo titular ou pelo superior que a
avocou, constata-se que não haverá omissão no exercício da competência, logo, não renúncia de
competência.
Como a competência é definida por lei, somente por lei ela pode ser permanentemente
transferida para outro órgão ou autoridade ou modificada, sendo assim, a competência é intransferível
e imodificável pela vontade do agente.
Por fim, a competência é imprescritível, pois o não exercício da competência pelo agente,
não importa por quanto tempo, não a extingue, permanecendo ela sob a titularidade daquele a quem a
lei a atribuiu.
VÍCIOS DE COMPETÊNCIA
Os vícios de competência são os defeitos do elemento competência, o que acarreta na

ilegalidade do ato.
O ato é praticado com defeito de competência quando ele é praticado por autoridade que
não tem competência para praticá-lo ou quando a autoridade competente não pratica um ato que tinha
que praticar como decorrência da sua competência.
Quando a autoridade pratica um ato que ela não tem competência para praticar, ela age
com excesso de poder, modalidade de abuso de poder.
Quando a autoridade não pratica um ato que tinha que praticar em decorrência da sua
competência, tal conduta é classificada como omissão de poder, também uma modalidade de abuso de
poder.
Qualquer ato praticado com abuso de poder é ilegal e por isso, pode ser anulado.
Além disso, os defeitos de competência podem ser classificados como insanáveis ou

sanáveis, isso vai depender da natureza do defeito.
A doutrina orienta que apenas é considerado vício sanável o vício de competência relativo a
pessoa, sendo considerado defeito insanável os defeitos de competência exclusiva e de competência
relativa a matéria.
Quando o defeito de competência é considerado sanável, é possível a convalidação do ato

administrativo pela Administração Pública. Mesmo quando o defeito admite convalidação, a
administração pública tem a possibilidade de anular, pois a regra é a anulação, e a convalidação é uma
opção disponível ao agente público em hipóteses excepcionais.
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Dentro do estudo da competência é importante atentar para alguns casos especiais, tais
como o do funcionário de fato e a usurpação da função pública.
Funcionário de fato é aquele que exerce função, cargo ou emprego público, mas que possui
alguma ilegalidade ou ilegitimidade na sua investidura, ou seja, sua investidura é irregular. Como
exemplo podemos imaginar alguém que compre o gabarito de uma prova para concursos públicos e
mediante tal golpe, seja nomeado e ingresse em um cargo público. Tal investidura cumpriu com as
formalidades exigidas, todavia ela carece de vício de legalidade diante da fraude no concurso.
Descoberta a ilegalidade na contratação do funcionário de fato, esta contratação deve ser

anulada e como a anulação, em regra, tem efeitos retroativos, dever-se-ia anular todos os atos
administrativos produzidos pelo funcionário de fato durante o exercício da função pública.
Todavia, não é bem isso que acontece quando é anulada a contratação do funcionário de
fato. Haja vista que a anulação da contratação do funcionário de fato não anula os atos administrativos
praticados por este no exercício da função pública em favorecimento de terceiros de boa-fé. Isso
acontece em decorrência da chamada teoria da aparência.
A teoria da aparência entende que tendo o funcionário de fato, enquanto não anulada a sua
contratação, aparência de agente público tanto para a administração pública quanto para os
administrados de boa-fé. Os atos administrativos praticados por ele, devem ser mantidos para garantir
segurança jurídica aos administrados e também para preservar a confiança e boa fé dos cidadãos na
administração pública. Sendo assim a anulação do ato que vincula o funcionário de fato ao Estado, não
leva a anulação dos atos praticados por este funcionário para os terceiros de boa-fé.
Porém, a anulação do ato de contratação do funcionário de fato anulará os atos

administrativos produzidos por ele em benefício de terceiros de má-fé.
Usurpação da Função Pública
Usurpar a função pública é simular o exercício de função pública, com o intuito de obter
alguma vantagem, aplicar um golpe, sem que exista vinculo algum entre o usurpador e a administração
pública. Obviamente, o usurpador da função pública não tem aparência de agente público para o Estado
e por isso, este não tem competência para praticar atos administrativos, consequentemente, o Estado
não pode ser responsabilizado em decorrência da atuação de um usurpador da função pública.
4.2 FINALIDADE
A finalidade geral de todo ato administrativo, ou seja, o seu resultado último ou resultado
mediato é a satisfação do interesse público, o interesse da lei.
DEFEITO NO ELEMENTO FINALIDADE
O ato administrativo possui defeito no elemento finalidade quando ele é produzido pela
autoridade competente, mas com finalidade diversa da satisfação do interesse público, ou seja, a
autoridade pública, ao invés de praticar o ato para satisfazer o interesse público, pratica o ato para
satisfazer algum interesse pessoal.
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Quando o ato é praticado com defeito no elemento finalidade, restará configurado abuso de
poder na modalidade desvio de poder.
Qualquer defeito no elemento finalidade é considerado um vício insanável e por isso, os atos
com tal defeito não podem ser convalidados, logo, a única forma de corrigir a ilegalidade oriunda de um
defeito no elemento finalidade é a anulação do ato.
4.2.1 FORMA
A forma é o revestimento exterior do ato administrativo, sua aparência, seu modo de
exteriorização.
A doutrina entende que a forma do ato administrativo diz respeito tanto ao procedimento
imposto por lei para a prática de determinado ato quanto às regras de produção do documento que
manifestará a vontade da Administração Pública.
Considerando a forma relacionada ao procedimento que deve ser adotado para a produção
do ato, tem-se que alguns atos administrativos devem ser precedidos de procedimentos que caso não
sejam realizados, retirarão a validade do ato. Como exemplo, cite-se o ato de demissão de um servidor
público que deve ser precedido de processo administrativo, com etapas definidas em lei; e caso a
demissão seja feita sem respeito as formalidades do processo administrativo, ela é ilegal por vício no
elemento forma.
Considerando a forma relacionada às regras de produção do documento que manifestará a

vontade da Administração Pública, tem-se que os atos administrativos devem ser confeccionados de
acordo com as estruturas formais definidas em lei, sendo assim, a organização do assunto em um ato
administrativo deve ser feita de acordo com o que foi definido pela lei. Como exemplo, pode-se destacar
o dever de os atos serem produzidos por escrito, em língua portuguesa, com data e o local de sua
realização e a assinatura da autoridade responsável; sendo assim, caso o documento (ato
administrativo) não seja produzido de acordo com essas regras, ele é ilegal por vício no elemento forma.
A motivação dos atos administrativos está associada ao elemento forma, e sendo assim, é
considerado um defeito no elemento forma quando a lei exige que determinado ato administrativo seja
motivado (justificado por escrito) e o ato é produzido sem a devida motivação.
Em regra, os atos administrativos são formais e escritos, excepcionalmente os atos

administrativos podem ser produzidos de forma não escrita, tais como gestos, apitos, sinais luminosos,
etc. Inclusive uma ordem verbal de um superior ao subordinado também configura um ato
administrativo não escrito.
O respeito a forma de um ato administrativo, quando prevista em norma forma específica,

seja relativa aos procedimentos que devem proceder a produção do ato ou seja relativa à organização
estrutural do documento que manifestará a vontade da administração pública têm a finalidade de
garantir segurança jurídica para os atingidos pelo ato administrativo e pela própria Administração
Pública.
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Em regra, os defeitos no elemento forma são insanáveis e por isso, levam a anulação do ato,
todavia, caso o defeito de forma não acarrete lesão ao interesse público e nem prejuízo a terceiros, tal a
defeito é considerado sanável e por isso a Administração Pública poderá convalidá-lo. Lembrando que
mesmo quando o defeito admite convalidação, a administração pública tem a possibilidade de anular,
pois a regra é a anulação, e a convalidação é uma opção disponível ao agente público em hipóteses
excepcionais.
4.2.2 MOTIVO
Motivo é o pressuposto de fato e de direito que determina ou autoriza a prática do ato.
O ato administrativo deve ter como pressuposto a previsão legal para a sua prática. Isso
significa que a lei deve prescrever os fatos do mundo que terão como consequência a intervenção do
poder público através de um ato administrativo.
A lei que prescreve o fato é o pressuposto do direito, e a ocorrência no mundo da situação

descrita na lei é o pressuposto do fato, sendo assim, o motivo para a prática de um ato administrativo é
a ocorrência no mundo real de alguma situação descrita na lei cuja intervenção do poder público pode
ou deve acontecer.
Um ato tem defeito no elemento motivo quando ele é produzido sem motivo previsto em lei
ou quando justificado por um motivo falso. Os defeitos no elemento motivo são sempre insanáveis e por
isso, o defeito em tal elemento somente pode levar a anulação do ato administrativo, não sendo
permitida a sua convalidação.
Muito cuidado para não confundir a motivação com o motivo. Motivo é elemento do ato
administrativo e a motivação é a exteriorização por escrito dos motivos que levaram a prática do ato, ou
seja, a motivação é uma justificativa escrita para a produção de determinado ato.
Apesar de a motivação fazer referência escrita aos motivos, ela integra o elemento forma do
ato administrativo. Isso significa que caso um ato administrativo dependa de motivação para a sua
confecção, a falta da motivação acarretará um defeito de forma, e não de motivo.
4.2.3 OBJETO OU CONTEÚDO OU RESULTADO IMEDIATO

O objeto ou conteúdo do ato administrativo é o resultado imediato no mundo real como
consequência da prática de um ato administrativo.
O objeto está relacionado com o objetivo imediato do ato administrativo, por exemplo:
Um ato administrativo de demissão tem por objetivo demitir o servidor, logo, o seu objeto é
essa consequência, ou seja, o objeto é a demissão do servidor; um ato administrativo que conceda uma
licença a um servidor público tem por objetivo conceder a licença ao servidor, logo, o seu objeto é a
concessão da licença para o servidor.
Um ato tem defeito no elemento objeto quando o seu objeto não é previsto em lei, quando
o objeto é impossível ou proibido. Os defeitos no elemento objeto são sempre insanáveis e por isso, o
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defeito em tal elemento somente pode levar a anulação do ato administrativo, não sendo permitida a
sua convalidação.
4.2.3.1 RESULTADO IMEDIATO E RESULTADO ÚLTIMO

O resultado imediato de um ato administrativo está relacionado com o elemento objeto e o
resultado último está relacionado com o elemento finalidade, sendo assim, conclui-se que o resultado
último de um ato administrativo é sempre o mesmo, satisfazer o interesse público; já o resultado
imediato é variável e vai depender do conteúdo e do objetivo do ato administrativo.
4.3 MOTIVAÇÃO
A motivação não é um elemento do ato administrativo.
A motivação é a exteriorização por escrito dos motivos que levaram a prática de um ato
administrativo.
Como a motivação não é um elemento do ato administrativo, não existe uma regra
afirmando que todos os atos administrativos devem ser motivados, sendo assim, o entendimento
majoritário é que alguns atos administrativos devem ser motivados e todos os atos administrativos
podem ser motivados.
Os atos devem ser motivados quando houver prejuízo ou risco de prejuízo para os
administrados ou para a própria Administração Pública, quando não houver prejuízo ou risco de prejuízo
para ninguém, fica a encargo do agente público que irá confeccionar o ato decidir se coloca ou não uma
motivação por escrito apresentado os motivos que levaram a prática do ato.
O artigo 50 da Lei 9784/90 apresenta várias situações em que um ato administrativo

obrigatoriamente deve ser motivado:
Art. 50. Os atos administrativos deverão ser motivados, com indicação dos fatos e dos
fundamentos jurídicos, quando:
I - neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses;
II - imponham ou agravem deveres, encargos ou sanções;
III - decidam processos administrativos de concurso ou seleção pública;
IV - dispensem ou declarem a inexigibilidade de processo licitatório;
V - decidam recursos administrativos;
VI - decorram de reexame de ofício;
VII - deixem de aplicar jurisprudência firmada sobre a questão ou discrepem de

pareceres, laudos, propostas e relatórios oficiais;
VIII - importem anulação, revogação, suspensão ou convalidação de ato

administrativo.
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Muito cuidado para não confundir a motivação com o motivo. Motivo é elemento do ato
administrativo e a motivação é a exteriorização por escrito dos motivos que levaram a prática do ato, ou
seja, a motivação é uma justificativa escrita para a produção de determinado ato.
Apesar de a motivação fazer referência escrita aos motivos, ela integra o elemento forma do
ato administrativo. Isso significa que caso um ato administrativo dependa de motivação para que tenha
validade e tal ato não seja motivado, a falta da motivação acarretará um defeito de forma no ato e não
de motivo. Como a falta de motivação, quando necessária, acarreta um defeito na forma, o ato
praticado com esse defeito é inválido e pode ser anulado.
4.3.1 TEORIA DOS MOTIVOS DETERMINANTES

A Teoria dos Motivos Determinantes coloca a motivação como um elemento de controle de
validade dos atos administrativos, sendo assim, independentemente de a motivação ser obrigatória ou
não, caso um ato administrativo seja motivado com justificativa falsa, esse ato é considerado inválido e
pode ser anulado.
Muito cuidado, quando a motivação é falsa ou quando ela não tem base na lei, o defeito do
ato estará no elemento motivo e não no elemento forma.
4.3.2 DEFEITOS DE MOTIVAÇÃO E SUA CONSEQUÊNCIA.

Quando o ato deve ser obrigatoriamente motivado e a autoridade não o motiva, o defeito
será no elemento forma. Se a motivação é falsa ou se o motivo não tem amparo legal, o defeito será no
motivo.
4.4 ATRIBUTOS DOS ATOS ADMINISTRATIVOS

Os atos administrativos possuem os atributos da presunção de legitimidade, imperatividade, auto
executoriedade e tipicidade.
Presunção de Legitimidade;
Autoexecutoriedade;
Tipicidade; e
Imperatividade.
O atributo da presunção de legitimidade e o da tipicidade estão presentes em todos os atos
administrativos. Os demais atributos (imperatividade e auto executoriedade) não estão presente em todos os
atos administrativos.
4.4.1 PRESUNÇÃO DE LEGITIMIDADE

A presunção de legitimidade é um atributo presente em todos os atos administrativos e por meio
desse atributo existe uma presunção relativa de que um ato administrativo é praticado de acordo com a lei
(presunção de legalidade) e de acordo com a verdade (presunção de veracidade).
Observe que este atributo não afirma que o ato administrativo é legal e motivado com base na
verdade, ele afirma que existe uma presunção de que o ato administrativo é legal e motivado com base na
verdade. Obviamente, a Administração Pública eventualmente acaba produzindo atos administrativos ilegais
ou com motivos falsos, todavia, nesses casos, enquanto o ato não for anulado, seja pela própria Administração
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Pública ou pelo Poder Judiciário, tal ato é considerado praticado de acordo com a lei e com a verdade e por
isso, gera dever de obediência pelo atacado.
Exemplo: Imagine que a Administração Pública concedeu uma licença maternidade para um servidor
(homem) por erro na tramitação de papéis. A concessão de tal licença é ilegal, todavia, enquanto essa
concessão de licença maternidade para o servidor não for anulada, ela deve ser obedecida e sendo assim, o
servidor deverá entrar em gozo de licença maternidade. Da mesma forma, caso a Administração Pública
demitisse ilegalmente um servidor público, enquanto a demissão não for anulada, o servidor estará demitido.
Note que o dever de obedecer ao ato termina com a anulação do ato administrativo. Como o ato
administrativo pode ser anulado, a presunção de legitimidade é um atributo de natureza relativa (não
absoluta). Isso significa que cabe direito de apresentar provas para mostrar que o ato é ilegal e que deve ser
anulado, todavia, enquanto não anulado o ato, a pessoa deve obedecê-lo.
Outra consequência da presunção de legitimidade é que ela impede que o poder judiciário aprecie a
legalidade de um ato administrativo de ofício. Logo, o Poder Judiciário somente pode apreciar a legalidade de
um ato administrativo quando provocado por parte interessada.
4.4.2 IMPERATIVIDADE
A imperatividade é uma consequência do princípio da supremacia do interesse público e ela coloca o
ato administrativo como uma imposição aos atingidos, ou seja, a Administração Pública não depende da
anuência do atingido pelo ato administrativo para executá-lo.
Nem todo ato administrativo possui imperatividade. Como exemplo de atos que não são imperativos,
cite-se os atos de consentimento ou negociais, tal como a concessão de uma licença para dirigir; ela permite
que a pessoa que recebeu a licença dirija, mas não obriga a pessoa a dirigir.
Sendo assim, conclui-se que os atos administrativos que limitem direitos ou que imponham
obrigações e sanções são imperativos e os atos administrativos que criam direitos não são imperativos.
4.4.3 AUTOEXECUTORIEDADE
O atributo da autoexecutoriedade autoriza a Administração Pública a executar os atos
administrativos independentemente de autorização do poder judiciário.
A autoexecutoriedade não é um atributo presente em todos os atos administrativos. A
autoexecutoriedade só é permitida nos casos previstos em lei ou em casos de urgência.
Para que um ato administrativo seja autoexecutório é necessário que este ato administrativo seja
exigível e executório ao mesmo tempo, o que nos remete a ideia de exigibilidade e executoriedade.
AUTOEXECUTORIEDADE = EXIGIBILIDADE + EXECUTORIEDADE
4.4.3.1 EXIGIBILIDADE
A exigibilidade é uma característica de todos os atos administrativos e está relacionada às condutas
exigíveis.
Exigível é aquela conduta prevista na norma que caso seja infringida, possa ser aplicada uma
COERÇÃO INDIRETA, ou seja, caso alguma pessoa venha a sofrer alguma penalidade em decorrência do
descumprimento da norma e se recuse a aceitar a aplicação da sanção, a aplicação da sanção não pode ser
aplicada de forma direta pela administração pública, somente podendo ser executada por decisão judicial.
É o caso das multas, por exemplo, que podem ser aplicadas a quem comete uma infração de trânsito.
A administração não pode receber o valor devido através da coerção direta, sendo assim, como forma de
coagir a pessoa multada a pagar a multa, a Administração Pública condiciona o licenciamento anual do veículo
ao pagamento da multa, todavia, caso a pessoa penalizada se recuse a pagar a multa, mesmo considerando
que não conseguirá licenciar o veículo, a Administração Pública terá que entrar com uma ação judicial de
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execução da multa para recebe-la. Sendo assim, as multas são exemplos de atos administrativo não
autoexecutórios.
4.4.3.2 EXECUTORIEDADE
A executoriedade é uma característica de alguns atos administrativos e está relacionada às condutas
executórias.
Executória é a norma que caso seja desrespeitada, permita a aplicação de uma COERÇÃO DIRETA, ou
seja, a administração pode executar diretamente o ato e inclusive pode utilizar da força coercitiva para vencer
alguma possível resistência do atingido pelo e ato e assim garantir a execução do ato, sem precisar recorrer ao
judiciário.
É o caso da apreensão de mercadorias em decorrência de uma fiscalização da vigilância sanitária, da
interdição de um estabelecimento comercial. Essas medidas são auto executórias e por isso independem de
autorização do poder judiciário para serem executadas pela Administração Pública.
4.4.4 TIPICIDADE
O atributo da tipicidade não é citado pela maioria dos doutrinadores de direito administrativo, tal
atributo do ato administrativo é defendido pela professora Maria Sylvia Zanella Di Pietro.
Segundo a professora Maria Sylvia Zanella Di Pietro, tipicidade é o atributo pelo qual o ato
administrativo deve corresponder a figuras definidas previamente pela lei como aptas a produzir
determinados resultados. Para cada finalidade que a Administração pretender alcançar existe um ato definido
em lei.
Segundo a mesma autora, trata-se de uma decorrência do princípio da legalidade, que afasta a
possibilidade a Administração praticar atos inominados.
A autora ainda atribui ao atributo da tipicidade uma garantia para o administrado, pois impede que a
Administração pratique atos dotados de imperatividade e executoriedade, vinculando unilateralmente o
particular, sem que haja previsão legal; também fica afastada a possibilidade de ser praticado ato totalmente
discricionário, pois a lei, ao prever o ato, já define os limites em que a discricionariedade poderá ser exercida.
Para a referida autora, todos os atos administrativos possuem o atributo da tipicidade, e por isso
somente podem ser produzidos quando corresponderem a figuras previamente definidas pela lei como aptas a
produzir determinados resultados.
4.5 CLASSIFICAÇÕES DE ATOS ADMINISTRATIVOS

A doutrina classifica os atos administrativos de diversas formas. Neste material será apresentada as
seguintes classificações de atos administrativos:
Classificação quanto à liberdade de ação;
Classificação quanto aos destinatários;
Classificação quanto à situação de terceiros;
Classificação quanto à composição da vontade produtora;
Classificação quanto à perfeição;
Classificação quanto à validade;
Classificação quanto à eficácia;
Classificação quanto à revogabilidade ou precariedade.
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4.5.1 CLASSIFICAÇÃO QUANTO À LIBERDADE DE AÇÃO

Quanto à liberdade de ação da Administração Pública para a produção de um ato administrativo, o
ato pode ser classificado em ato vinculado e ato discricionário.
4.5.1.1 ATO VINCULADO

Ato vinculado é o ato administrativo praticado pelo agente público sem liberdade de decisão a
respeito da prática do ato. Nesse caso a lei determina de forma objetiva todos os aspectos do ato não dando
margem para apreciações subjetivas por parte do agente público de aspectos de conveniência e oportunidade.
O ato vinculado possui todos os seus elementos ou requisitos de validade vinculados, ou seja,
competência, finalidade, forma, motivo e objeto são elementos vinculados em todos os atos vinculados.
Finalizando, como um ato vinculado não resulta de análise de mérito (conveniência e oportunidade),
um ato vinculado não pode ser revogado pela administração pública. Todavia, os atos vinculados podem ser
anulados por critérios de legalidade.
Exemplo de ato vinculado: concessão de alvará, concessão de licença para dirigir, concessão de
licença maternidade à servidora pública, etc.
4.5.1.2 ATO DISCRICIONÁRIO

Ato discricionário é o ato administrativo praticado pelo agente público com liberdade de decisão a
respeito da prática do ato. Nesse caso a lei autoriza que o agente público faça apreciações subjetivas de
conveniência e oportunidade para a prática do ato.
Apesar de o agente público poder fazer apreciações de conveniência e oportunidade para produzir
um ato discricionário, o agente público não tem liberdade absoluta, a liberdade desse agente para fazer
apreciações é limitada pela lei, pelo interesse público e por critérios de razoabilidade proporcionalidade.
O ato discricionário não possui todos os seus elementos ou requisitos de validade vinculados, ou
seja, tem elementos que são vinculados e tem elementos que são discricionários. São elementos vinculados
dos atos discricionários a competência, a finalidade e a forma. O motivo e o objeto são elementos
discricionários em todos os atos discricionários.
Comparando os elementos dos atos vinculados com os elementos dos atos discricionários, conclui-se
que independentemente de o ato ser vinculado ou discricionário, os elementos competência, finalidade e
forma são elementos vinculados. Já os elementos motivo e objeto são vinculados quando o ato é vinculado e
são discricionários quando o ato é discricionário.
Finalizando, como o ato discricionário resulta de análise de mérito (conveniência e oportunidade),
um ato discricionário pode ser revogado pela administração pública, desde que seja legal.. Todavia, caso o ato
discricionário seja ilegal, ele deve ser anulado e não revogado.
Exemplo de ato discricionário: concessão de autorização para porte de arma de fogo, concessão de
licença para tratar de interesses particulares a servidor público, etc.
4.5.2 CLASSIFICAÇÃO QUANTO AOS DESTINATÁRIOS

Quanto aos destinatários que alcançam os atos administrativos podem ser classificados como atos
individuais ou de efeitos concretos e atos gerais ou de efeitos abstratos.
4.5.2.1 ATOS INDIVIDUAIS / EFEITOS CONCRETOS

Os atos individuais ou concretos são aqueles que possuem destinatários determinados e que tem
aplicação em uma situação concreta prevista por norma.
Exemplo: Concessão de licença para construção, nomeação de candidatos aprovados em concurso
público, etc.
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4.5.2.2 ATOS GERAIS / EFEITOS ABSTRATOS

Os atos gerais ou abstratos são aqueles possuem destinatários indeterminados. Estes atos preveem
uma situação abstrata que caso aconteça no mundo real deverá levar a prática de um ato individual.
Exemplo: Os atos normativos, pois estes atos emanam comandos gerais e abstratos com conteúdo
de norma sobre determinada matéria.
4.5.3 CLASSIFICAÇÃO QUANTO À SITUAÇÃO DE TERCEIROS

A classificação quanto à situação de terceiros considera se o terceiro atacado pelo ato
administrativo é integrante da administração pública ou não. Segundo essa classificação o ato
administrativo pode ser classificado como ato interno e ato externo.
4.5.3.1 ATO INTERNO

Ato interno é o ato administrativo produz efeitos apenas dentro da Administração Pública.
São produzidos para garantir as relações formais entre os servidores públicos, empregados públicos e os
temporários.
Exemplo: Aplicação de penalidade a servidor público, instruções, portarias, etc.
4.5.3.2 ATO EXTERNO

Ato externo é o ato administrativo produz efeitos fora da Administração Pública. São
produzidos para garantir as relações formais entre a Administração Pública e os particulares
(independentemente de este ter ou não vínculo com a Administração Pública.
Exemplo: Aplicação de uma multa de trânsito, a publicação de um edital de concurso

público, etc.
4.5.4 CLASSIFICAÇÃO QUANTO À COMPOSIÇÃO DA VONTADE

Quanto à composição da vontade necessária para a produção de um ato administrativo, o
ato pode ser classificado em ato simples, ato complexo e ato composto.
4.5.4.1 ATO SIMPLES

Ato simples é o ato administrativo que resulta da manifestação da vontade de um único
órgão.
O número de pessoas (autoridades públicas) que precisam manifestar à vontade para a

confecção de um ato simples não é o fator determinante desta classificação. Por esta classificação o que
interessa é o ato ter sido resultado da manifestação de um único órgão, seja esse órgão singular ou
colegiado.
Exemplo: concessão de licença para dirigir, aplicação de penalidade administrativa a servidor

público, etc.
4.5.4.2 ATO COMPLEXO

Ato complexo é o ato administrativo que resulta da manifestação da vontade de dois ou
mais órgãos públicos. Neste caso, a perfeição do ato só é alcançada com a manifestação da vontade de
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todos os órgãos responsáveis pela sua edição, e por isso, não produz efeitos enquanto faltar a
manifestação da vontade de algum dos órgãos envolvidos na sua produção.
Note que no caso do ato complexo existe um único ato administrativo que resulta da
manifestação da vontade de dois ou mais órgãos.
Exemplo: Concessão de aposentadoria a servidor público. O ato de aposentadoria de

servidor manifesta a vontade do órgão do servidor concordando com a aposentadoria e se aperfeiçoa
somente após análise do respectivo tribunal de contas que finaliza o ato.
4.5.4.3 ATO COMPOSTO

Ato composto é o ato que para produzir efeitos depende da edição de outro ato
administrativo que o aprove.
Note que no caso do ato composto são produzidos dois atos administrativos para que
surjam os efeitos jurídicos, pois o primeiro ato administrativo depende de aprovação de um segundo ato
administrativo que será produzido por outro órgão.
Neste caso são produzidos dois atos administrativos por dois órgãos diferentes para possa
surgir algum efeito jurídico.
Exemplo: Nomeação de alguém para assumir cargo de dirigente de agência reguladora,

ministro do STF, Procurador Geral da República, etc. As nomeações acima dependem da edição do ato
de indicação pela chefia do Poder Executivo Federal, todavia somente surtem efeitos após aprovação da
indicação pelo Senado Federal que editara outro ato aprovando o primeiro.
ATO SIMPLES ATO COMPLEXO ATO COMPOSTO

1 órgão = 1 ato Vários órgãos = 1 ato Dois órgãos = 2 atos.
4.5.5 CLASSIFICAÇÃO QUANTO À PERFEIÇÃO

Quanto à perfeição o ato administrativo pode ser classificado em ato perfeito e ato
imperfeito.
4.5.5.1 ATO PERFEITO

Ato perfeito é o ato que concluiu o seu ciclo de formação, ou seja, o documento está pronto.
O fato de um ato ser perfeito não significa que esse ato é legal, pois ele pode ter passado
pelo ciclo de formação com respeito as normas e nesse caso será um ato perfeito e válido ou com
desrespeito às normas e nesse caso o ato será perfeito e inválido.
Em decorrência do atributo da presunção de legitimidade, mesmo que o ato seja inválido

(ilegal), ele deve ser obedecido enquanto não for anulado.
A perfeição tem relação com a eficácia do ato, poia a eficácia do ato depende do fato de o
ato já ter passado pelo seu ciclo de formação.
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Considerando que o ato perfeito pode ser válido ou inválido e que o ato perfeito é um ato
eficaz, conclui-se que o ato pode ser perfeito, válido e eficaz e também pode ser perfeito, inválido e
eficaz.
O ato é perfeito, válido e eficaz quando ele conclui o seu ciclo de formação, com respeito as
normas do ordenamento jurídico e está apto para produzir efeitos.
O ato é perfeito, inválido e eficaz quando ele conclui o seu ciclo de formação, com
desrespeito às normas do ordenamento jurídico e está apto para produzir efeitos.
4.5.5.2 ATO IMPERFEITO

Ato imperfeito é o ato que não concluiu o seu ciclo de formação, ou seja, o documento não
está pronto, está em processo de produção, e por isso, também não é eficaz, ou seja, não gera efeitos.
4.5.6 CLASSIFICAÇÃO QUANTO À VALIDADE

Quanto à validade, o ato pode ser classificado em ato válido e em ato inválido.
4.5.6.1 ATO VÁLIDO

Ato válido é o ato praticado de acordo com o ordenamento jurídico, ou seja, com respeito às
leis e aos princípios fundamentais da Administração Pública. É o ato legal.
4.5.6.2 ATO INVÁLIDO

Ato inválido é o ato praticado de desacordo com o ordenamento jurídico, ou seja, com
desrespeito às leis e aos princípios fundamentais da Administração Pública. É o ato ilegal.
4.5.7 CLASSIFICAÇÃO QUANTO À EFICÁCIA

Quanto à eficácia, o ato pode ser classificado em ato eficaz e em ato ineficaz.
4.5.7.1 ATO EFICAZ

Ato eficaz é o ato que está pronto para produzir efeitos jurídicos.
A eficácia tem relação com a perfeição do ato, poia a eficácia do ato depende do fato de o
ato já ter passado pelo seu ciclo de formação.
4.5.7.2 ATO INEFICAZ

Ato ineficaz é o ato que não está pronto para produzir efeitos jurídicos.
4.5.8 CLASSIFICAÇÃO QUANTO À REVOGABILIDADE OU PRECARIEDADE

Quanto à revogabilidade ou precariedade o ato pode ser classificado em ato revogável ou
precário e em ato não revogável ou não precário.
4.5.8.1 ATO REVOGÁVEL OU PRECÁRIO

Ato revogável ou precário é o ato que pode ser revogado.
Somente os atos discricionários que estão produzindo efeitos podem ser revogados. Não é
possível a revogação de atos vinculados.
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4.5.8.2 ATO NÃO REVOGÁVEL OU NÃO PRECÁRIO

Ato não revogável ou precário é o ato administrativo que não pode ser revogado.
Não podem ser revogados os atos vinculados e os atos discricionários cujos efeitos já se
exauriram.
4.6 ESPÉCIES DE ATOS ADMINISTRATIVOS

Conforme a sua finalidade, os atos administrativos são divididos em cinco espécies. São
espécies de atos administrativos: os atos normativos, os atos ordinatórios, os atos negociais, os atos
enunciativos e os atos punitivos.
4.6.1 ATOS NORMATIVOS

Os atos normativos são caracterizados por serem atos gerais e abstratos, ou seja, não
possuem destinatários determinados e que tem por finalidade regulamentar a postura de particulares e
da própria Administração Pública diante de eventos previstos em lei, regulamentar as leis e uniformizar
procedimentos administrativos.
Os atos normativos possuem as seguintes características:
 Não possuem destinatário determinados;

 São atos gerais e abstratos;
 Não podem inovar o ordenamento jurídico.
Quanto ao controle dos atos normativos, estes não podem ser atacados mediante recursos
administrativos ou judiciais. Todavia, caso um ato normativo gere um efeito concreto para determinada
pessoa, esta pessoa poderá impugnar a legalidade do efeito concreto da execução de um ato geral tanto
pela via administrativa quanto pela via judicial.
Note que a impugnação não é relativa a legalidade do ato normativo, mas sim em relação a
legalidade do efeito da execução da norma prevista no ato normativo.
Todavia, apesar de não ser possível o controle de legalidade de um ato normativo, este tipo
de ato submete-se a controle de constitucionalidade.
Exemplos de ato normativo: Decretos Regulamentares, Instruções Normativas, Atos

Declaratórios Normativos, etc.
4.6.2 ATOS ORDINATÓRIOS

Os atos ordinatórios são atos administrativos endereçados aos servidores públicos em geral
com a finalidade de manifestar uma ordem de um órgão ou autoridade superior para um órgão ou
autoridade subordinado.
Os atos ordinatórios são consequências do exercício do poder hierárquico da administração

pública e por isso só alcança servidores públicos, não alcança particulares. Outra forma de dizer isso é
dizer que os atos ordinatórios são atos internos, ou seja, somente alcança as pessoas que estão dentro
23
da Administração Pública, que integram a Administração Pública e que estejam subordinadas ao órgão
emissor do ato ordinatório, logo, este tipo de ato não alcança particulares.
Exemplos de atos ordinatórios: Instruções, Circulares Internas, Portarias, Ordens de Serviço,

etc.
4.6.3 ATOS NEGOCIAIS

Os atos negociais são atos administrativos que têm por finalidade conceder ao particular
uma anuência para este exercite alguma atividade regulada pelo poder de polícia ou permitir ao
particular que faça uso de um bem público.
Para que um ato negocial seja produzido é necessário que o particular interessado em
exercer alguma atividade regulada pelo poder de polícia apresente pedido no órgão público competente
para fornecer a anuência. E este órgão, após a análise do pedido e da verificação do cumprimento dos
requisitos poderá ou não conceder a anuência.
Em decorrência do fato de o ato negocial depender de pedido do administrado, o seu

conteúdo não é imperativo. Ou seja, o administrado não é obrigado a exercer a conduta autorizada por
meio do ato negocial.
Os atos negociais não podem ser confundidos com contratos, pois nos contratos existe
manifestação de vontade bilateral e nos atos negociais nós temos uma manifestação de vontade
unilateral da administração pública que é provocada mediante requerimento do particular.
Exemplo de ato negocial: Concessão de licença para dirigir, concessão de autorização para
porte de arma de fogo, permissão para uso de bem público, etc.
4.6.3.1 CLASSIFICAÇÃO DOS ATOS NEGOCIAIS

Os atos negociais podem ser classificados em razão da liberdade de ação e da sua
precariedade.
Quanto a liberdade de atuação um ato negocial pode ser classificado como ato negocial
vinculado e ato negocial discricionário.
Ato negocial vinculado é o ato negocial que reconhece um direito subjetivo do particular, ou
seja, diante do requerimento do particular pedindo anuência à Administração Pública para o exercício
de determinada atividade e verificado que o particular preenche todos os requisitos previstos em lei
para a prática da atividade, a administração não pode negar o pedido ao particular.
Os atos negociais vinculados são atos não precários, ou seja, não podem ser revogados.
Ato negocial discricionário é o ato negocial que não reconhece um direito subjetivo do
particular, ou seja, diante do requerimento do particular pedindo anuência à Administração Pública para
o exercício de determinada atividade e verificado que o particular preenche todos os requisitos
previstos em lei para a prática da atividade, a administração pode negar o pedido ao particular.
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Os atos negociais discricionários são atos precários, pois após concedidos, podem ser
revogados pela administração pública por critérios de conveniência e oportunidade.
4.6.3.2 PRINCIPAIS ESPÉCIES DE ATOS NEGOCIAIS

As principais espécies de atos negociais são a licença, a autorização e a permissão.
4.6.3.2.1 LICENÇA
A licença é o ato negocial vinculado e definitivo (não precário), pelo qual a administração
pública consente ao particular o exercício de uma atividade de interesse equiponderante do indivíduo e
da administração.
Fundamenta-se no poder de polícia da administração.
É ato vinculado e definitivo, pois reconhecem um direito subjetivo do particular, ou seja,

diante do requerimento do particular pedindo anuência à Administração Pública para o exercício de
determinada atividade e verificado que o particular preenche todos os requisitos previstos em lei para a
prática da atividade, a administração não pode negar o pedido ao particular.
Por ser um ato definitivo, a licença não comporta revogação, mas pode a licença ser anulada
ou cassada, sendo assim esses atos geram ao particular apenas uma expectativa de definitividade.
Parte da doutrina e da jurisprudência declaram ser possível a revogação de uma licença em

decorrência de razões de interesse público superveniente. Essa seria uma situação excepcional onde
uma licença poderia ser revogada.
Exemplos de licença: alvará para a realização de uma obra, alvará para o funcionamento de
um estabelecimento comercial, licença para dirigir, licença para exercer uma profissão.
4.6.3.2.2 AUTORIZAÇÃO
A autorização é o ato negocial discricionário e precário, pelo qual a administração pública
consente ao particular o exercício de uma atividade de interesse predominantemente do próprio
particular.
A autorização fundamenta-se no poder de polícia da administração.
A autorização é caracterizada por uma predominância do interesse do particular que solicita

o ato, todavia, também existe interesse público na prática do ato.
A autorização é um ato discricionário, pois não reconhece um direito subjetivo do particular,

ou seja, mesmo que o particular atenda as exigências necessárias para a obtenção do ato, a
administração poderá não o praticar, decidindo se pratica ou não o ato por juízo de conveniência e
oportunidade.
A autorização é um ato precário, pois pode ser revogada a qualquer tempo, via de regra, a
revogação da autorização não gera direito de indenização ao particular.
Exemplo de autorização: Autorização para porte de arma de fogo.

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4.6.3.2.3 PERMISSÃO
Permissão é o ato negocial discricionário e precário, pelo qual a administração pública
consente ao particular o uso de um bem público.
A permissão é consentida caso seja comprovado que a sua concessão gere um benefício para
a coletividade.
A permissão é um ato discricionário, pois não reconhece um direito subjetivo do particular,

ou seja, mesmo que o particular atenda as exigências necessárias para a obtenção do ato, a
administração poderá não o praticar, decidindo se pratica ou não o ato por juízo de conveniência e
oportunidade.
A permissão é um ato precário, pois pode ser revogada a qualquer tempo, via de regra, a
revogação da autorização não gera direito de indenização ao particular.
Exemplo de permissão: Permissão para uso de bem público.
4.6.3.2.4 COMPARAÇÃO: LICENÇA, AUTORIZAÇÃO E PERMISSÃO

LICENÇA AUTORIZAÇÃO PERMISSÃO
Ato vinculado Ato discricionário Ato discricionário
Não precário / Não revogável Precário / Revogável Precário / Revogável
Predominância do interesse Predominância do interesse do Predominância do interesse da
equiponderante do particular e particular. coletividade.
da Administração Pública.
4.6.4 ATOS ENUNCIATIVOS

Os atos enunciativos são atos administrativos que tem por finalidade atestar ou declarar um
ato, emitir uma opinião de um órgão técnico ou alterar o conteúdo de um ato anteriormente praticado.
Os atos enunciativos não são imperativos, ou seja, eles não produzem efeitos jurídicos por si
só e não são impositivos aos administrados. Tais atos também não contém uma manifestação de
vontade da Administração Pública.
Exemplo de atos enunciativos: Certidão, Atestado, Parecer e Apostila.
 Certidão: É uma cópia de informações registradas em banco de dados da

administração, geralmente é concedida ao particular mediante requerimento da
informação registrada pela administração.
 Atestado: Declara uma situação de que a administração tomou conhecimento em
virtude da atuação de seus agentes. O atestado não se assemelha a certidão, pois
esta declara uma informação constante em banco de dados e aquela declara um fato
que não corresponde a um registro de um arquivo da administração.
 Parecer: É um documento técnico, confeccionado por órgão especializado na
respectiva matéria tema do parecer, onde o órgão emite sua opinião relativa ao
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assunto. A opinião emitida em um aparecer não tem efeito vinculante, salvo nos
casos em que o parecer for denominado parecer vinculante.
 Apostila: Apostilar significa corrigir, emendar, complementar um documento.
Apostilar é o aditamento de um contrato administrativo ou de um ato administrativo.
É um ato de natureza aditiva, pois sua finalidade é adicionar informações a um
registro já existente.
4.6.5 ATOS PUNITIVOS

Os atos punitivos são os atos administrativos utilizados pela administração pública com a
finalidade de aplicar sanções aos servidores públicos e aos particulares.
Um ato punitivo pode ser uma decorrência do poder disciplinar ou do poder de polícia.
Ato punitivo decorrente do poder disciplinar é aquele que alcança os servidores públicos e
os particulares que tem algum tipo de vínculo jurídico específico com a Administração Pública.
Ato punitivo decorrente do poder de polícia é aquele que alcança somente particulares sem
vínculo jurídico específico com a Administração Pública.
Os atos punitivos também podem ser classificados em atos punitivos internos e atos
punitivos externos.
Ato punitivo interno é aquele que tem a finalidade de aplicar penalidades disciplinares aos
servidores públicos e é sempre praticado no exercício do poder disciplinar.
Ato punitivo externo é aquele tem a finalidade de aplicar penalidades aos particulares.
Quando o particular tem vínculo jurídico específico com a administração pública o ato punitivo externo
decorre do poder disciplinar. Quando o particular não tem vínculo jurídico com a administração público
o ato punitivo externo decorre do poder de polícia.
4.7 EXTINÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS / DESFAZIMENTO DOS ATOS

ADMINISTRATIVOS
Um ato administrativo pode ser extinto em decorrência da vontade de autoridade ou por
outros motivos.
Primeiramente, vamos abordar a extinção do ato administrativo em decorrência da vontade

de autoridade pública e na sequência será abordada a extinção do ato administrativo em decorrência de
outros motivos.
4.7.1 EXTINÇÃO DO ATO ADMINISTRATIVO EM DECORRÊNCIA DA VONTADE DA

ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Um ato administrativo pode ser extinto mediante a vontade de uma autoridade pública
mediante anulação, revogação e cassação.
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4.7.1.1 ANULAÇÃO
A anulação é a extinção do ato administrativo ilegal. Ela é decorrente do controle de
legalidade, controle este que tem a finalidade de verificar se o ato é legal ou ilegal. Quando o ato é
ilegal, ele será anulado.
A anulação pode extinguir tanto os atos vinculados quanto os atos discricionários.
Um ato administrativo pode ser anulado pela própria administração que o praticou, por
provocação ou de ofício (controle interno) ou pelo poder judiciário, neste caso, somente por provocação
(controle externo).
Súmula 346 STF. A administração pública pode declarar a nulidade dos seus
próprios atos.
Segundo o STF, quando o controle interno acarretar o desfazimento de um ato
administrativo que implique em prejuízo a situação jurídica do administrado, a administração deve
antes instaurar um procedimento administrativo garantindo ao administrado o contraditório e a ampla-
defesa, para que dessa forma possa defender os seus interesses.
Súmula 473 STF. A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados
de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-
los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos
adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial.
A Administração Pública tem um prazo de 5 anos para anular os seus atos ilegais de que
decorram efeitos favoráveis para os destinatários, contados da data em que o ato for praticado. Após
esse prazo ocorre a chamada prescrição administrativa, ou seja, a Administração Pública não pode mais
anular o ato. Todavia, comprovada má-fé do destinatário que se beneficiou da prática do ato, a
Administração Pública poderá anulá-lo a qualquer tempo, ou seja, havendo má-fé do beneficiado não
ocorre prescrição administrativa.
O ato de anulação deve ser obrigatoriamente motivado, ou seja, deve constar por escrito os
motivos que levaram a anulação do ato.
A anulação gera efeitos retroativos (ex-tunc), desfazendo todas as relações do ato

resultadas, salvo, entretanto, os efeitos produzidos para os terceiros de boa-fé.
4.7.1.2 REVOGAÇÃO
A revogação é a extinção do ato administrativo legal, discricionário e que foi considerado
inconveniente e inoportuno. Ela é decorrente do controle de mérito, controle este que tem a finalidade
de verificar se a manutenção do ato é conveniente e oportuna.
A revogação somente pode extinguir os atos legais e discricionários que estejam produzindo
efeitos. Sendo assim, não cabe revogação de ato ilegal, nem de ato vinculado e também não cabe
revogação de ato discricionário cujos efeitos já se exauriram.
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Um ato administrativo pode ser revogado somente pela própria Administração Pública que
produziu o ato (Controle interno). Sendo assim, o Poder Judiciário, no exercício de sua função típica, não
pode revogar ato administrativo. Todavia, caso o Poder Judiciário esteja no exercício de sua função
atípica de administrar, o mesmo poderá revogar um ato administrativo produzido por ele mesmo.
O ato de revogação deve ser obrigatoriamente motivado, ou seja, deve constar por escrito
os motivos que levaram a anulação do ato.
Segundo o STF, quando o controle interno acarretar o desfazimento de um ato

administrativo que implique em prejuízo a situação jurídica do administrado, a administração deve
antes instaurar um procedimento administrativo garantindo ao administrado o contraditório e a ampla-
defesa, para que dessa forma possa defender os seus interesses.
Súmula 473 STF. A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados
de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-
los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos
adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial.
A possibilidade de revogação não está sujeita a prescrição administrativa, sendo assim, não
existe prazo para revogar um ato administrativo. Enquanto o ato estiver gerando efeitos, ele pode ser
revogado.
A revogação gera efeitos não retroativos (ex-nunc).
4.7.1.3 CASSAÇÃO
Quando o ato administrativo é legal ele não pode ser anulado e quando o ato administrativo
é vinculado ele não pode ser revogado. Sendo assim, a cassação é a extinção do ato administrativo legal
e vinculado em consequência do descumprimento dos requisitos que permitem a manutenção do ato.
Na maioria das vezes a cassação representa uma sanção aplicada ao particular que deixou de
atender as condições exigidas para a manutenção do ato.
Como exemplo, cite-se a cassação da licença para dirigir, que nada mais é do que a cassação
de um ato administrativo classificado como licença. A cassação da licença para dirigir decorre da prática
de infrações de transito praticadas pelo particular, sendo assim, nesse caso a cassação da licença é uma
punição.
4.7.2 FORMAS DE EXTINÇÃO DE ATOS ADMINISTRATIVOS QUE NÃO DECORREM DA

VONTADE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Além das três formas de extinção de ato administrativo vistas acima que decorrem da
manifestação de vontade de autoridade pública. Existem outras cinco formas de extinção do ato
administrativo que não decorrem da vontade da administração, são elas: a extinção natural, a extinção
subjetiva, a extinção objetiva, a caducidade e a contraposição.
A extinção natural do ato administrativo extingue o ato pelo simples cumprimento de seus
efeitos normais. Geralmente está relacionada com o prazo de validade do ato administrativo.
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A extinção subjetiva do ato administrativo extingue o ato em decorrência do

desaparecimento do sujeito que se beneficiou do ato. Pode ser relacionada com a morte do atacado
pelo ato administrativo.
A extinção objetiva do ato administrativo extingue o ato em decorrência do

desaparecimento do próprio objeto do ato administrativo em decorrência de um fato superveniente a
produção do ato. Cite-se como exemplo a extinção de um ato administrativo de interdição de um
estabelecimento comercial em decorrência da extinção da empresa interditada.
A caducidade é a extinção do ato administrativo é decorrência de uma lei nova que seja
contrária a concessão de um ato anteriormente produzido. Nesse caso a lei nova retira o fundamento de
validade do ato, pois este passa a contraria a nova legislação.
Cuidado para não confundir caducidade de ato administrativo com a caducidade que
extingue o contrato de delegação de serviços públicos. Esta última não está relacionada aos atos
administrativos, e sim aos contratos de delegação de serviços.
Contraposição é a extinção do ato administrativo em decorrência da edição de um ato

administrativo emitido por competência diversa ao ato anterior que será extinto. O ato anterior será
extinto devido ao fato de ter conteúdo oposto ao ato novo. Como exemplo de contraposição cite-se a
exoneração de um servidor público. O ato de exoneração de um servidor público extingue os efeitos do
ato de nomeação devido ao fato de o primeiro ter um conteúdo oposto ao segundo.
4.8 CONVALIDAÇÃO
Convalidação é a correção com efeitos retroativos do ato administrativo com defeito sanável,
desde que esta decisão não acarreta lesão ao interesse público e nem prejuízo a terceiros.
A convalidação não é uma forma de extinção do ato, mas sim a sua correção, quando possível.
Um ato administrativo com defeito é um ato administrativo ilegal e sendo assim, este ato poderia
ser anulado, todavia, quando se fala em defeito do ato, pode-se dizer que o ato administrativo pode
possuir defeito sanável e defeito insanável.
Considera-se defeito insanável o defeito que não é passível de correção e defeito insanável é o
defeito passível de correção.
Os defeitos ou ilegalidades de um ato administrativo encontram-se nos elementos ou requisitos

de validade do ato.
Relembrando a teoria geral dos atos administrativos, os elementos ou requisitos de validade são:
competência, finalidade, forma, motivo e objeto.
A depender do elemento defeituoso do ato administrativo, pode-se saber se o defeito é sanável

ou insanável. Todos os defeitos nos elementos finalidade, motivo e objeto são considerados defeitos
insanáveis. Alguns defeitos de competência e de forma são considerados defeitos sanáveis.
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Aprofundando na análise dos defeitos sanáveis, observa-se que não são todos os defeitos nos
elementos de competência e de forma que são sanáveis, mas apenas alguns.
A respeito dos defeitos de competência, a doutrina orienta que apenas é considerado vício
sanável o vício de competência relativo a pessoa, sendo considerado defeito insanável os defeitos de
competência exclusiva e de competência relativa a matéria.
Em regra, os defeitos no elemento forma são insanáveis e por isso, levam a anulação do ato,
todavia, caso o defeito de forma não acarrete lesão ao interesse público e nem prejuízo a terceiros, tal a
defeito é considerado sanável e por isso a Administração Pública poderá convalidá-lo.
Sendo assim, concluímos que somente os vícios nos elementos forma e competência podem ser
convalidados, em todos os demais casos a administração somente pode anular o ato. Mesmo quando o
defeito admite convalidação, a administração pública tem a possibilidade de anular, pois a regra é a
anulação e a convalidação uma opção disponível ao agente público em hipóteses excepcionais.
FORMAS DE CONVALIDAÇÃO
Quanto à espécie, a convalidação pode ser tácita ou expressa.
4.8.1 CONVALIDAÇÃO TÁCITA

A convalidação tácita decorre da perda do prazo que a administração pública tem para anular um
ato administrativo.
No capítulo da anulação, vimos as regras relativas a prescrição administrativa (prazo que a

administração pública tem para anular o ato), e após a ocorrência da mesma, a administração pública
não pode mais anular o ato, sendo assim, os defeitos do ato serão convalidados.
Pode-se concluir que a convalidação tácita decorre da omissão da administração pública em seu
dever de anular.
4.8.2 CONVALIDAÇÃO EXPRESSA

A convalidação expressa decorre da prática de ato administrativo que corrija o defeito sanável
dentro do prazo legal que a administração pública tem para anular o ato defeituoso.
No capítulo da anulação, vimos as regras relativas a prescrição administrativa, e antes da

ocorrência da mesma, a administração pública pode anular o ato ilegal, todavia, sendo o defeito
sanável, ao invés de anular, a administração pode optar pela correção do ato administrativo.
Pode-se concluir que a convalidação expressa decorre da ação da administração pública que
dentro do prazo legal que tem para anular o ato, opta por corrigi-lo e sanar a ilegalidade.
Art. 55 da Lei 9784: “Em decisão na qual se evidencie não acarretarem lesão ao
interesse público nem prejuízo a terceiros, os atos que apresentarem defeitos
sanáveis poderão ser convalidados pela própria Administração. ”
31
Por fim, observe que a competência para convalidar o ato administrativo com defeito sanável é do
próprio órgão ou entidade da administração pública federal responsável pela sua confecção, não sendo
cabível ao poder judiciário convalidar atos administrativos quando da análise do controle de legalidade
dos atos dos demais poderes.
32
CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
SUMÁRIO
1 CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA _____________________________________________1

1.1 CLASSIFICAÇÃO DO CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA _______________________________2
1.1.1 CLASSIFICAÇÃO DO CONTROLE QUANTO À ORIGEM _______________________________________________ 2
1.1.1.1 CONTROLE INTERNO ____________________________________________________________________ 2
1.1.1.2 CONTROLE EXTERNO ___________________________________________________________________ 3
1.1.1.3 CONTROLE FINALÍSTICO E A CLASSIFICAÇÃO QUANTO À ORIGEM DO CONTROLE ___________________ 3
1.1.2 CLASSIFICAÇÃO DO CONTROLE QUANTO AO MOMENTO DO CONTROLE _______________________________ 3
1.1.2.1 CONTROLE PRÉVIO _____________________________________________________________________ 3
1.1.2.2 CONTROLE CONCOMITANTE OU SUCESSIVO _________________________________________________ 3
1.1.2.3 CONTROLE POSTERIOR / CORRETIVO OU SUBSEQUENTE _______________________________________ 3
1.1.3 CLASSIFICAÇÃO DO CONTROLE QUANTO AO ASPECTO CONTROLADO _________________________________ 4
1.1.3.1 CONTROLE DE LEGALIDADE ______________________________________________________________ 4
1.1.3.2 CONTROLE DE MÉRITO OU DE LEGITIMIDADE ________________________________________________ 4
1.1.4 CLASSIFICAÇÃO DO CONTROLE QUANTO À MANIPULAÇÃO DE RECURSOS PÚBLICOS _____________________ 4
1.1.4.1 CONTROLE FINANCEIRO _________________________________________________________________ 5
1.1.4.2 CONTROLE NÃO FINANCEIRO _____________________________________________________________ 5
1.1.5 CLASSIFICAÇÃO DO CONTROLE QUANTO À AMPLITUDE ____________________________________________ 5
1.1.5.1 CONTROLE HIERÁRQUICO________________________________________________________________ 5
1.1.5.2 CONTROLE NÃO HIERÁRQUICO ___________________________________________________________ 6
1.2 ESPÉCIES DE CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA _____________________________________6

1.2.1 CONTROLE ADMINISTRATIVO _________________________________________________________________ 6
1.2.2 CONTROLE JUDICIAL _________________________________________________________________________ 7
1.2.3 CONTROLE LEGISLATIVO ______________________________________________________________________ 8
1.2.3.1 COMPETÊNCIAS DE CONTROLE LEGISLATIVO DO CONGRESSO NACIONAL ________________________ 10
1.2.3.2 COMPETÊNCIAS DE CONTROLE LEGISLATIVO DO SENADO FEDERAL _____________________________ 10
1.2.3.3 COMPETÊNCIAS DE CONTROLE LEGISLATIVO DO CÂMARA DOS DEPUTADOS ______________________ 11
1.2.3.4 COMPETÊNCIAS DE CONTROLE LEGISLATIVO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO ________________ 12
2 RESUMO _________________________________________________ Erro! Indicador não definido.

3 REFERÊNCIA BIBLIOGRÁFICA _________________________________ Erro! Indicador não definido.
1 CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Segundo a doutrina de Vicente Paulo e Marcelo Alexandrino, Controle da Administração Pública é
o termo referente ao “conjunto de instrumentos que o ordenamento jurídico estabelece a fim de que a
própria administração pública, os três poderes, e ainda o povo, diretamente ou por meio de órgãos
especializados, possam exercer o poder de fiscalização, orientação e revisão da atuação de todos os
órgãos, entidades e agentes públicos, em todas as esferas do poder”
1
1.1 CLASSIFICAÇÃO DO CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

O controle da administração pública é objeto de diversas classificações, as mais comuns são a
classificação quanto à origem, ao momento de exercício, ao aspecto controlado, quanto à
manipulação de recursos públicos e quanto à amplitude.
1.1.1 CLASSIFICAÇÃO DO CONTROLE QUANTO À ORIGEM

A classificação do controle quanto à origem leva em consideração se o órgão controlador
integra ou não a mesma estrutura administrativa do órgão controlado.
Quando o órgão controlador integra a mesma estrutura administrativa do órgão controlado, o
controle é classificado como controle interno; e quando o órgão controlador não faz parte da mesma
estrutura administrativa do órgão controlado, o controle é classificado como controle externo.
1.1.1.1 CONTROLE INTERNO

O controle interno acontece quando o órgão controlador integra a mesma estrutura
administrativa que o órgão controlado.
Segundo o artigo 74 da Constituição Federal, os três poderes (legislativo, executivo e judiciário)
devem possuir órgão em sua estrutura administrativa para realizar o controle interno dos atos
administrativos realizados pelos respectivos poderes. Além disso, o artigo 74 também apresenta as
competências do controle interno. Veja a seguir:
Art. 74 CF: Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma
integrada, sistema de controle interno com a finalidade de:
I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos

programas de governo e dos orçamentos da União;
II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da

gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da
administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de
direito privado;
III - exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos
direitos e haveres da União;
IV - apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.
§ 1º - Os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquer

irregularidade ou ilegalidade, dela darão ciência ao Tribunal de Contas da União, sob
pena de responsabilidade solidária.
O controle interno pode ser realizado por órgãos de controladoria integrados a estrutura
administrativa da pessoa jurídica que está sendo controlada ou então, o controle interno pode
manifestar-se também quando um órgão superior controla a atuação administrativa de um órgão
subordinado.
O controle realizado por um poder sobre outro poder não é um controle interno, pois cada
poder representa uma estrutura administrativa diferente. Sendo assim, conclui-se que o controle
interno somente pode ser realizado no âmbito do respectivo poder.
2
1.1.1.2 CONTROLE EXTERNO

O controle externo é realizado por órgão que não integra a estrutura administrativa do órgão
controlado.
Sendo assim, o controle externo acontece nas seguintes situações:
 Quando um poder controla os atos administrativos praticados por outro poder;
 Quando a sociedade controla os atos administrativos praticados por qualquer poder.
1.1.1.3 CONTROLE FINALÍSTICO E A CLASSIFICAÇÃO QUANTO À ORIGEM DO CONTROLE

Quanto ao controle finalístico, controle exercido pela administração direta sobre as
entidades da administração indireta a ela vinculadas, existe bastante de divergência doutrinárias para
classifica-lo como sendo um controle interno ou externo.
Tem doutrinadores que consideram o controle finalístico um controle interno. Tem
doutrinadores que consideram o controle finalístico um controle externo e ainda tem quem
classifique o controle finalístico como sendo um controle interno exterior.
1.1.2 CLASSIFICAÇÃO DO CONTROLE QUANTO AO MOMENTO DO CONTROLE

A classificação do controle quanto ao momento em que o controle é realizado leva em
consideração se o controle está sendo realizado antes, durante ou após a prática da atuação
administrativa.
Quando o controle acontece antes de o ato ser praticado, o controle é classificado como
controle prévio; quando o controle acontece durante a prática do ato controlado, o controle é
classificado como concomitante ou sucessivo; e quando o controle acontece após a prática do ato
controlado, o controle é classificado como controle posterior, subsequente ou corretivo.
1.1.2.1 CONTROLE PRÉVIO

O controle prévio acontece quando o controle é realizado antes da prática ou da conclusão do
ato que vai ser produzido. Sua finalidade é verificar se a legitimidade para a prática de determinado
ato e consequentemente conferir validade ao ato administrativo que será produzido.
Como exemplo de controle prévio pode-se citar a aprovação do Senado Federal da escolha de
ministros do Supremo Tribunal Federal ou de dirigente de uma agência reguladora federal. Em ambos
os casos, a aprovação deve ser feita antes da nomeação da pessoa para o respectivo cargo.
1.1.2.2 CONTROLE CONCOMITANTE OU SUCESSIVO

O controle concomitante ou sucessivo acontece quando o controle é realizado durante a
atuação administrativa. Sua finalidade é verificar se a atuação administrativa está acontecendo
dentro dos parâmetros determinados.
Como exemplo de controle concomitante pode-se citar a fiscalização de um contrato
administrativo em execução.
1.1.2.3 CONTROLE POSTERIOR / CORRETIVO OU SUBSEQUENTE

O controle posterior, corretivo ou subsequente acontece quando o controle é realizado após a
atuação administrativa. Sua finalidade é verificar se a atuação administrativa está aconteceu dentro
dos parâmetros determinados.
Como exemplo de controle posterior pode-se citar a anulação ou a revogação de um ato
administrativo.
3
1.1.3 CLASSIFICAÇÃO DO CONTROLE QUANTO AO ASPECTO CONTROLADO

A classificação do controle quanto ao aspecto controlado leva em consideração se o controle
tem a finalidade de verificar a legalidade do ato ou a conveniência e a oportunidade de se praticar
determinado ato.
Quando o controle tem a finalidade de verificar a legalidade do ato administrativo, esse
controle é classificado como controle de legalidade; quando o controle tem a finalidade de verificar a
conveniência e a oportunidade de se praticar determinado ato administrativo, o controle é
classificado como controle de mérito ou legitimidade.
1.1.3.1 CONTROLE DE LEGALIDADE

O controle de legalidade acontece quando o controle é realizado com a finalidade de verificar
se a atuação administrativa aconteceu dentro dos parâmetros definidos pelo ordenamento jurídico.
Como exemplo de controle de legalidade pode-se citar o controle que leva à anulação dos atos
ilegais, à convalidação dos atos com defeitos sanáveis ou à confirmação da legalidade de um ato
administrativo considerado sem defeito.
O controle de legalidade alcança qualquer tipo de ato administrativo, seja ele vinculado ou
discricionário.
Além disso, o controle de legalidade pode ser feito por qualquer poder. Sendo assim, a própria
administração pública que produziu o ato pode realizar controle de legalidade desse ato e ainda os
poderes legislativo e judiciário também podem realizar controle de legalidade de atos administrativos
praticados pelos outros poderes.
1.1.3.2 CONTROLE DE MÉRITO OU DE LEGITIMIDADE

O controle de mérito ou de legitimidade acontece quando o controle é realizado com a
finalidade de verificar se a atuação administrativa aconteceu de forma conveniente e oportuna.
Como exemplo de controle de mérito pode-se citar o controle que leva à revogação de um ato
administrativo legal, discricionário, mas considerado inconveniente e inoportuno.
O controle de mérito alcança somente atos administrativos discricionários, ou seja, não existe
controle de mérito de ato vinculado.
Além disso, o controle de mérito pode ser feito apenas pela administração pública que produziu
o ato. Logo, o poder judiciário não pode realizar controle de mérito sobre os atos administrativos
praticados por outro poder.
Todavia, caso você encontre uma questão de prova que diga que o poder judiciário pode
realizar controle de mérito de um ato produzido por ele mesmo, considere a questão CERTA. Mas
caso você encontre alguma questão dizendo que o poder judiciário pode fazer controle de mérito, aí
deve-se considerar a questão ERRADA. Isso porque a regra é o poder judiciário não pode fazer
controle de mérito. Excepcionalmente, quando o ato é da própria administração pública do poder
judiciário, este poderá fazer o controle de mérito do respectivo ato.
1.1.4 CLASSIFICAÇÃO DO CONTROLE QUANTO À MANIPULAÇÃO DE RECURSOS PÚBLICOS

A classificação do controle quanto à manipulação de recursos públicos leva em consideração se
o ato administrativo analisado envolve ou não a gestão de recursos públicos, a arrecadação de
receitas e realização de despesas.
4
Quando o controle analisa aspectos financeiros, o controle é classificado como controle

financeiro; quando o controle não analisa aspectos financeiros, o controle é classificado como não
financeiro.
1.1.4.1 CONTROLE FINANCEIRO

O controle financeiro acontece quando o órgão controlador está analisando aspectos que
levam em consideração a gestão de recursos públicos, arrecadação de receitas e realização de
despesas.
O artigo 71 da Constituição Federal apresenta as diretrizes para o controle financeiro dos
órgãos e entidades da Administração Pública Federal.
Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da
União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade,
legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será
exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de
controle interno de cada Poder.
Parágrafo único. Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada,
que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos
ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de
natureza pecuniária.
Como exemplo de controle financeiro pode-se citar o julgamento que os tribunais de contas
fazem sobre a gestão de recursos públicos dos administradores públicos.
1.1.4.2 CONTROLE NÃO FINANCEIRO

O controle não financeiro acontece quando o órgão controlador está analisando aspectos que
não levam em consideração a gestão de recursos públicos, arrecadação de receitas e realização de
despesas.
Como exemplo de controle não financeiro pode-se citar o controle de legalidade de um ato
administrativo que não envolva a manipulação de recursos públicos.
1.1.5 CLASSIFICAÇÃO DO CONTROLE QUANTO À AMPLITUDE

A classificação do controle quanto à amplitude leva em consideração se o controle é realizado
com ou sem relação hierárquica entre o órgão controlador e o órgão controlado.
Quando o órgão controlador é superior hierárquico ao órgão controlado, o controle é
classificado como controle hierárquico; quando o órgão controlador não é superior hierárquico do
órgão controlado, o controle é classificado como não hierárquico.
1.1.5.1 CONTROLE HIERÁRQUICO

O controle hierárquico acontece quando o órgão controlador é superior hierárquico do órgão
controlado.
Como exemplo de controle hierárquico pode-se citar o controle realizado por um ministério
sobre os atos administrativos dos órgãos subordinados.
5
O controle hierárquico pode acontecer de ofício ou por provocação. Quando o controle

hierárquico é feito de ofício, ele fundamenta-se no princípio da autotutela; quando o controle
hierárquico é feito por provocação, ele não tem relação com o princípio da autotutela.
1.1.5.2 CONTROLE NÃO HIERÁRQUICO

O controle não hierárquico acontece quando o órgão controlador não é superior hierárquico do
órgão controlado.
Como exemplo de controle não hierárquico pode-se citar o controle realizado por um poder
sobre os atos administrativos dos outros poderes, o controle realizado pela administração direta
sobre a administração indireta e também o controle popular.
O controle não hierárquico, quando realizado pela própria administração pública pode analisar
a legalidade e o mérito do ato administrativo. Quando praticado pelo poder legislativo também,
todavia, quando praticado pelo poder judiciário, pode analisar apenas a legalidade do ato, pois em
regra, o poder judiciário não realiza controle de mérito. Relembrando, o poder judiciário só pode
realizar controle de mérito caso o ato seja da administração pública do próprio poder judiciário.
1.2 ESPÉCIES DE CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

O controle da administração pública é dividido em três espécies: controle administrativo,
controle judicial e controle legislativo.
1.2.1 CONTROLE ADMINISTRATIVO

Segundo a professora Maria Sylvia Zanella Di Pietro, o controle administrativo é o “poder de
fiscalização que a Administração Pública (em sentido amplo – Administração direta e indireta de
todos os poderes e esferas de governo) exerce sobre sua própria atuação”.
Observando o conceito apresentado acima, conclui-se que o controle administrativo pode ser
realizado pelos três poderes sobre a atuação da própria administração pública.
Sendo assim, quando a administração pública de um poder faz controle sobre os atos
administrativos por ela produzido, o controle é administrativo, ou seja, o poder judiciário, o
legislativo e o executivo realizam controle administrativo sobre os atos administrativos por ele
produzidos.
É importante relembrar que o poder judiciário exerce a função de juiz de forma típica e a
função de administração pública de forma atípica. Quando o poder judiciário está na posição de juiz,
o controle é controle judicial, todavia, quando a própria administração pública do poder judiciário
está controlando um ato praticada por ela mesma, esse controle é administrativo e não judicial.
Da mesma forma, o poder legislativo exerce a função típica de legislar e de fiscalizar a
administração pública e exerce a função atípica de administrar. Quando o poder legislativo está no
exercício de sua função típica de fiscalizador da administração pública, ele exerce um controle
legislativo, todavia, quando a própria administração pública do poder legislativo controla um ato
praticado por ela mesma, esse controle é administrativo e não legislativo.
Neste tópico, deve-se considerar que os poderes legislativo e judiciário estão no exercício da
função atípica de administrar.
O controle administrativo é em regra um controle interno, pois é realizado por órgão que
integra a mesma estrutura administrativa do órgão controlado.
6
Todavia, o controle realizado pela administração direta sobre as entidades da administração

indireta é um controle administrativo, porém os doutrinadores apresentar várias divergências a
respeito da classificação desse controle como sendo interno ou externo.
Tem autor que trata o controle finalístico como controle interno, tem autor que trata o
controle finalístico como controle externo e tem autor que trata o controle finalístico como controle
interno exterior. Sendo assim, caso caia na sua prova alguma questão pedindo para classificar o
controle da administração direta sobre a indireta, tome muito cuidado, pois caso a questão diga que
o controle finalístico é um controle interno exterior, considere a questão CERTA. Caso a questão diga
que o controle finalístico é um controle interno ou um controle externo, aí lascou. A banca
CESPE/UNB ora adota um posicionamento e ora adota outro.
Sendo assim, conclui-se que o controle administrativo é em regra um controle interno, todavia,
o controle finalístico é um controle administrativo e esse controle ora é classificado de uma forma
ora de outra, isso vai depender da doutrina utilizada.
O controle administrativo decorre do princípio da autotutela e por isso é um controle
permanente e irrestrito.
O controle administrativo é permanente, pois ocorre o tempo todo, seja antes, durante ou após
a conclusão da atuação administrativa.
O controle administrativo é irrestrito, pois pode analisar tanto a legalidade quanto o mérito do
ato administrativo e como consequência de tal controle pode-se ter a anulação de atos ilegais, a
convalidação de atos com defeitos sanáveis ou revogação do ato legal e discricionário.
O controle administrativo pode ser hierárquico, quando é por órgão hierarquicamente superior
ao em relação ao órgão controlado; ou pode ser um controle não hierárquico, quando o órgão
controlador não é superior hierárquico do órgão subordinado.
Ainda é importante apontar que o controle administrativo pode acontecer de ofício, ou a
pedido do administrado.
Segundo o STF, quando o controle interno acarretar no desfazimento de um ato administrativo
que implique em prejuízo a situação jurídica do administrado, a administração deve antes instaurar
um procedimento administrativo garantindo ao administrado o contraditório e a ampla-defesa, para
que dessa forma possa defender os seus interesses.
Súmula 473 STF: A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de
vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por
motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e
Quando interessado em provocar a atuação controladora da administração pública, o

administrado pode se valer da reclamação administrativa, que é uma expressão genérica para
englobar um conjunto de instrumentos, tais como o direito de petição, a representação, a denúncia,
o recurso, o pedido de reconsideração, a revisão, dentre outros meios.
O meio utilizado pela administração pública para processar o pedido do interessado é o
processo administrativo, que na esfera federal é regulado pela lei 9784/99.
1.2.2 CONTROLE JUDICIAL

O controle judicial é o controle realizado pelo poder judiciário na sua função típica de julgar
conflitos sobre os atos administrativos praticados sobre os três poderes.
7
O controle judicial é em sempre um controle externo, ainda que o poder judiciário esteja
analisando a legalidade de um ato administrativo dele mesmo. Isso porque, quando o poder
judiciário faz controle judicial sobre um ato administrativo dele mesmo, este poder está agindo na
posição de juiz e não na posição de administração pública.
É importante relembrar que o poder judiciário exerce a função de juiz de forma típica e a
função de administração pública de forma atípica. Quando o poder judiciário está na posição de juiz,
o controle é controle judicial, todavia, quando a própria administração pública do poder judiciário
está controlando um ato praticada por ela mesma, esse controle é administrativo e não judicial.
Neste tópico, não se deve considerar o poder judiciário na posição de administração, mas
apenas na posição de juiz, e assim, qualquer controle realizado por esse poder sobre qualquer órgão
da administração pública direta e indireta dos três poderes é considerado um controle externo.
O controle judicial, em regra é um controle posterior, pois formaliza-se após a prática de um
ato, todavia, em casos excepcionais o poder judiciário pode realizar controle prévio ou sucessivo de
um ato administrativo.
O controle judicial alcança apenas aspectos de legalidade, ou seja, poder judiciário não pode
realizar controle de mérito.
Este controle por abranger somente aspectos de legalidade, fica restrito a possibilidade de
anulação dos atos administrativos ilegais, não podendo o poder judiciário realizar o controle de
mérito dos atos administrativos e em consequência não pode revogar os atos administrativos
praticados pela administração pública.
Todavia, caso você encontre uma questão de prova que diga que o poder judiciário pode
realizar controle de mérito de um ato produzido por ele mesmo, considere a questão CERTA. Mas
caso você encontre alguma questão dizendo que o poder judiciário pode fazer controle de mérito, aí
deve-se considerar a questão ERRADA. Isso porque a regra é o poder judiciário não pode fazer
controle de mérito. Excepcionalmente, quando o ato é da própria administração pública do poder
judiciário, esta poderá fazer o controle de mérito do respectivo ato.
O controle judicial é um controle não hierárquico, pois o poder judiciário não é superior
hierárquico a nenhum outro poder.
O controle judiciário somente vai ser exercido através da provocação do interessado, não
podendo o poder judiciário apreciar um ato administrativo de ofício, em decorrência do atributo da
presunção de legitimidade dos atos administrativos.
É importante lembrar que a própria administração pública faz o controle de legalidade da sua
própria atuação, todavia as decisões administrativas não fazem coisa julgada, assim sendo a decisão
administrativa pode ser reformada pelo poder judiciário, pois somente as decisões deste poder é que
produz o efeito da coisa julgada em caráter de definitividade.
Os meios para provocar a atuação do poder judiciário são vários, e dentre eles encontramos:
Mandado de Segurança, Ação Popular, Ação Civil Pública, dentre outros.
1.2.3 CONTROLE LEGISLATIVO

O controle legislativo é a fiscalização realizada pelo Poder Legislativo – na sua função típica de
fiscalizar – na atuação da administração pública dos três poderes.
A Constituição Federal classifica o controle legislativo como um controle externo.
8
O controle legislativo acontece em todas as esferas de poder (federal, estadual, distrital ou

municipal) e somente pode ocorrer nas hipóteses previstas na Constituição Federal, todavia a
Constituição Federal somente disciplina o controle legislativo na esfera federal, não trazendo
expressamente as competências de controle do poder legislativo estadual ou municipal.
A definição das competências de controle do legislativo estadual, do distrito federal e dos
municípios deve ficar a cargo das respectivas constituições estaduais e leis orgânicas municipais.
Todavia, não pode haver nas constituições estaduais e nas leis orgânicas municipais a previsão de
competências de controle legislativo para tais entes que não tenham sido disciplinadas na
Constituição Federal para a esfera federal.
Observe que ainda que a Constituição Federal não tenha disciplinado diretamente as
competências legislativa de controle dos estados, do Distrito Federal e dos municípios, ela serve de
parâmetro para o poder constituinte decorrente definir as competências de controle legislativo
respectivo, delimitando o poder dos respectivos estados, Distrito Federal e municípios, que não
podem criar competências de controle legislativo que eles quiserem, eles apenas podem criar
competências de controle legislativo que tenham como parâmetro o que foi definido na Constituição
Federal para a esfera federal.
Quanto ao momento do controle, o controle legislativo pode ser prévio, sucessivo ou posterior.
Quanto ao aspecto controlado, o controle legislativo pode ser um controle político ou um
controle técnico.
O controle legislativo é classificado como controle político quando é realizado por agentes
políticos integrantes dos órgãos políticos do poder legislativo, isso ocorre quando o controle está
sendo exercido pelo Congresso Nacional, Senado Federal, Câmara dos Deputados, Assembleias
Legislativas e Câmaras de vereadores. E nessas hipóteses o controle pode ser de legalidade, de
mérito, ou controle financeiro.
O controle legislativo é classificado como técnico quando é realizado por órgãos do poder
legislativo que não possuam competências políticas. É o caso do controle realizado pelos tribunais de
contas sobre as contas dos agentes públicos. Esse controle é um controle financeiro que alcança
aspectos de legalidade e de mérito.
Quando o poder legislativo realiza o controle de legalidade e constata a ilegalidade do ato, ele
não anula o ato ilegal, mas sim SUSTA os efeitos do ato.
A diferença básica entre sustação e anulação é que esta retira o ato do mundo, aquela mantém
o ato no mundo, mas extingue os seus efeitos.
Quando o poder legislativo realiza o controle de mérito e discorda do ato ele não revoga o ato,
mas impede que tal ato adquira validade.
O controle legislativo é um controle não hierárquico, pois o poder legislativo não é superior
hierárquico a nenhum outro poder.
Ainda é importante apontar que o controle administrativo pode acontecer de ofício, ou a
pedido do administrado.
O Controle Legislativo Federal manifesta a sua atuação através dos seguintes órgãos: Congresso
Nacional, Senado Federal, Câmara dos Deputados e do Tribunal de Contas da União.
O Controle Legislativo Estadual e Distrital é realizado através da respectiva Assembleia
Legislativa e do Tribunal de Contas Estaduais.
9
Em regra, o controle legislativo municipal é realizado pela Câmara dos Vereadores com o auxílio
do respectivo tribunal de contas estadual.
1.2.3.1 COMPETÊNCIAS DE CONTROLE LEGISLATIVO DO CONGRESSO NACIONAL

O artigo 49 da Constituição Federal apresenta as competências exclusivas do Congresso
Nacional. Dentre essas competências, somente algumas manifestam o exercício da atividade de
controle.
Veja a seguir as competências de controle que o Congresso Nacional tem perante a
Administração Pública:
Art. 49. É da competência exclusiva do Congresso Nacional:
V - sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar

ou dos limites de delegação legislativa;
Tal situação acontece quando no exercício do poder regulamentar, o presidente da república

edite um decreto para complementar determinada lei e nesse decreto o presidente venha a inovar o
ordenamento jurídico, ultrapassando os limites da lei. Vale destacar que a sustação do ato normativo
pelo congresso nacional não invalida todo o decreto e somente o trecho do decreto que esteja
exorbitando do exercício do poder regulamentar.
IX - julgar anualmente as contas prestadas pelo Presidente da República e apreciar os
relatórios sobre a execução dos planos de governo;
X - fiscalizar e controlar, diretamente, ou por qualquer de suas Casas, os atos do Poder

Executivo, incluídos os da administração indireta;
1.2.3.2 COMPETÊNCIAS DE CONTROLE LEGISLATIVO DO SENADO FEDERAL

O artigo 52 da Constituição Federal apresenta as competências do Senado Federal. Dentre
essas competências, somente algumas manifestam o exercício da atividade de controle.
Veja a seguir as competências de controle que o Senado Federal tem perante a Administração
Pública:
Art. 52. Compete privativamente ao Senado Federal:
I - processar e julgar o Presidente e o Vice-Presidente da República nos crimes de

responsabilidade, bem como os Ministros de Estado e os Comandantes da Marinha, do
Exército e da Aeronáutica nos crimes da mesma natureza conexos com aqueles;
II processar e julgar os Ministros do Supremo Tribunal Federal, os membros do

Conselho Nacional de Justiça e do Conselho Nacional do Ministério Público, o
Procurador-Geral da República e o Advogado-Geral da União nos crimes de
responsabilidade;
Nestes dois primeiros casos, o julgamento será presidido pelo presidente do STF, limitando-se
este a proferir a decisão tomada pelo Senado ao final do julgamento. Para que a autoridade
processada seja condenada, é necessário ao menos 2/3 dos votos dos membros do Senado Federal.
III - aprovar previamente, por voto secreto, após arguição pública, a escolha de:
10
a) Magistrados, nos casos estabelecidos nesta Constituição;
b) Ministros do Tribunal de Contas da União indicados pelo Presidente da

República;
c) Governador de Território;
d) Presidente e diretores do banco central;
e) Procurador-Geral da República;
f) titulares de outros cargos que a lei determinar;
IV - aprovar previamente, por voto secreto, após arguição em sessão secreta, a escolha
dos chefes de missão diplomática de caráter permanente;
V - autorizar operações externas de natureza financeira, de interesse da União, dos

Estados, do Distrito Federal, dos Territórios e dos Municípios;
VI - fixar, por proposta do Presidente da República, limites globais para o montante da

dívida consolidada da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios;
VII - dispor sobre limites globais e condições para as operações de crédito externo e
interno da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, de suas autarquias
e demais entidades controladas pelo Poder Público federal;
VIII - dispor sobre limites e condições para a concessão de garantia da União em

operações de crédito externo e interno;
IX - estabelecer limites globais e condições para o montante da dívida mobiliária dos

Estados, do Distrito Federal e dos Municípios;
XI - aprovar, por maioria absoluta e por voto secreto, a exoneração, de ofício, do

Procurador-Geral da República antes do término de seu mandato;
XV - avaliar periodicamente a funcionalidade do Sistema Tributário Nacional, em sua

estrutura e seus componentes, e o desempenho das administrações tributárias da
União, dos Estados e do Distrito Federal e dos Municípios.
1.2.3.3 COMPETÊNCIAS DE CONTROLE LEGISLATIVO DO CÂMARA DOS DEPUTADOS

O artigo 51 da Constituição Federal apresenta as competências da Câmara dos Deputados.
Dentre essas competências, somente algumas manifestam o exercício da atividade de controle.
Veja a seguir as competências de controle que a Câmara dos Deputados tem perante a
Administração Pública:
Art. 51. Compete privativamente à Câmara dos Deputados:
I - autorizar, por dois terços de seus membros, a instauração de processo contra o

Presidente e o Vice-Presidente da República e os Ministros de Estado;
11
II - proceder à tomada de contas do Presidente da República, quando não

apresentadas ao Congresso Nacional dentro de sessenta dias após a abertura da
sessão legislativa;
1.2.3.4 COMPETÊNCIAS DE CONTROLE LEGISLATIVO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO

Os tribunais de contas são órgãos de controle vinculados aos respectivos poderes Legislativos,
sua finalidade é auxiliá-los na função de exercer o controle externo da Administração Pública.
Apesar da expressão órgãos auxiliares, os tribunais de contas não se subordinam ao poder
legislativo, ou seja, não existe hierarquia nem subordinação entre os tribunais de contas e o poder
legislativo.
Como os tribunais de Contas não são subordinados hierarquicamente ao poder legislativo, não
é possível o cancelamento de uma decisão dos tribunais de contas pelo respectivo poder legislativo.
As decisões dos tribunais de contas são decisões administrativas e por isso, apesar não
poderem ser canceladas pelo próprio poder legislativo, elas podem ser anuladas pelo poder judiciário
quando poder judiciário entende-las ilegal. Nesse caso, o poder judiciário não está decidindo no lugar
do tribunal de contas. O que o poder judiciário faz é anular a decisão tomada pelo tribunal de contas
e determinar que o tribunal de contas reveja o processo para julgá-lo novamente, mas agora, nos
termos da lei.
A Constituição Federal, no artigo 71, estabelece as competências do Tribunal de Contas da
União, e pelo princípio da simetria, os tribunais de contas estaduais e municipais detém as mesmas
competências nas suas esferas de fiscalização, não sendo permitidas que as constituições estaduais e
as leis orgânicas municipais criem novas hipóteses de controle.
Veja a seguir as competências do Tribunal de Contas da União:
Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio
do Tribunal de Contas da União, ao qual compete:
I - apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República, mediante

parecer prévio que deverá ser elaborado em sessenta dias a contar de seu
recebimento;
II - julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e

valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e
sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal, e as contas daqueles que
derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário
público;
III - apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de pessoal, a
qualquer título, na administração direta e indireta, incluídas as fundações instituídas e
mantidas pelo Poder Público, excetuadas as nomeações para cargo de provimento em
comissão, bem como a das concessões de aposentadorias, reformas e pensões,
ressalvadas as melhorias posteriores que não alterem o fundamento legal do ato
concessório;
IV - realizar, por iniciativa própria, da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, de

Comissão técnica ou de inquérito, inspeções e auditorias de natureza contábil,
12
financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, nas unidades administrativas dos

Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, e demais entidades referidas no inciso II;
V - fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais de cujo capital social a

União participe, de forma direta ou indireta, nos termos do tratado constitutivo;
VI - fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pela União mediante

convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres, a Estado, ao Distrito
Federal ou a Município;
VII - prestar as informações solicitadas pelo Congresso Nacional, por qualquer de suas
Casas, ou por qualquer das respectivas Comissões, sobre a fiscalização contábil,
financeira, orçamentária, operacional e patrimonial e sobre resultados de auditorias e
inspeções realizadas;
VIII - aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de

contas, as sanções previstas em lei, que estabelecerá, entre outras cominações, multa
proporcional ao dano causado ao erário;
IX - assinar prazo para que o órgão ou entidade adote as providências necessárias ao

exato cumprimento da lei, se verificada ilegalidade;
X - sustar, se não atendido, a execução do ato impugnado, comunicando a decisão à

Câmara dos Deputados e ao Senado Federal;
XI - representar ao Poder competente sobre irregularidades ou abusos apurados.
§ 1º No caso de contrato, o ato de sustação será adotado diretamente pelo Congresso

Nacional, que solicitará, de imediato, ao Poder Executivo as medidas cabíveis.
§ 2º Se o Congresso Nacional ou o Poder Executivo, no prazo de noventa dias, não

efetivar as medidas previstas no parágrafo anterior, o Tribunal decidirá a respeito.
§ 3º As decisões do Tribunal de que resulte imputação de débito ou multa terão

eficácia de título executivo.
§ 4º O Tribunal encaminhará ao Congresso Nacional, trimestral e anualmente,

relatório de suas atividades.
Observe que o TCU tem competência para julgar as contas dos administradores de recursos
públicos federais, com exceção das contas da presidência da república. As contas da presidência não
são julgadas pelo TCU, mas pelo Congresso Nacional. Todavia, a Constituição Federal determina que
o TCU faça uma apreciação das contas da presidência e produza um relatório indicando se o TCU
aprova ou não as contas da presidência. Após isso, esse relatório é encaminhando ao Congresso
Nacional e este órgão é que vai realmente dizer se as contas da presidência serão aprovadas ou não.
Sendo assim, conclui-se que o relatório do TCU relativo às contas da presidência da república
não tem caráter vinculativo, pois o TCU pode concluir pela desaprovação das contas e o Congresso
pode ignorar isso e aprovar as mesmas contas. Neste caso, o TCU só dá a opinião dele. A decisão é do
Congresso Nacional.
13
Em regra, quando alguma questão de prova cobra competências dos tribunais de contas, as
questões são bastante decorebas, sendo assim, é recomendável ler várias vezes a redação do artigo
71 da Constituição Federal.
14
RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO
SUMÁRIO
1 RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO ________________________________________________1

1.1 RESPONSABILIDADE CIVIL (DIREITO CIVIL) ________________________________________________2
1.2 CLASSIFICAÇÃO DA RESPONSABILIDADE CIVIL _____________________________________________3
1.2.1 RESPONSABILIDADE CIVIL OBJETIVA ____________________________________________________________ 3
1.2.2 RESPONSABILIDADE CIVIL SUBJETIVA ___________________________________________________________ 3
1.3 RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO E SUAS CLASSIFICAÇÕES ______________________________4

1.4 RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO EM DECORRÊNCIA DA ATUAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO
PÚBLICA__________________________________________________________________________________4
1.4.1 TEORIA DO RISCO ADMINISTRATIVO ____________________________________________________________ 4
1.4.1.1 ELEMENTOS DA RESPONSABILIDADE CIVIL OBJETIVA DO ESTADO ________________________________ 5
1.4.1.2 FUNDAMENTO DA RESPONSABILIDADE CIVIL OBJETIVA DO ESTADO _____________________________ 5
1.4.1.3 ABRANGÊNCIA DA RESPONSABILIDADE CIVIL OBJETIVA DO ESTADO ______________________________ 6
1.4.1.4 CAUSAS EXCLUDENTES DA RESPONSABILIDADE CIVIL PELA TEORIA DO RISCO ADMINISTRATIVO _______ 6
1.4.1.5 CAUSA ATENUANTE DA RESPONSABILIDADE CIVIL PELA TEORIA DO RISCO ADMINISTRATIVO _________ 6
1.4.2 TEORIA DA CULPA ADMINISTRATIVA ____________________________________________________________ 6
1.4.2.1 ELEMENTOS DA RESPONSABILAIDADE CIVIL SUBJETIVA DO ESTADO ______________________________ 7
1.4.2.2 CAUSA EXCLUDENTE DA RESPONSABILIDADE CIVIL PELA TEORIA DA CULPA ADMINISTRATIVA ________ 7
1.4.3 TEORIA DO RISCO INTEGRAL __________________________________________________________________ 7
1.4.4 COMPARAÇÃO DAS TEORIAS __________________________________________________________________ 8
1.4.5 RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO POR DANOS DECORRENTES DE OBRAS PÚBLICAS __________________ 8
1.4.5.1 DANOS DECORRENTES DO SIMPLES FATO DA OBRA ___________________________________________ 8
1.4.5.2 DANOS DECORRENTES DE MÁ EXECUÇÃO DA OBRA ___________________________________________ 8
1.5 RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO EM DECORRÊNCIA DE ATOS LEGISLATIVOS _______________9

1.6 RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO EM DECORRÊNCIA DE ATOS JUDICIAIS ___________________9
1.6.1 RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO E A PRISÃO PREVENTIVA _____________________________________ 10
1.7 AÇÃO DE REPARAÇÃO DE DANOS ______________________________________________________10

1.7.1 ÔNUS DA PROVA ___________________________________________________________________________ 10
1.7.2 VALOR DA INDENIZAÇÃO ____________________________________________________________________ 10
1.7.3 PRESCRIÇÃO ______________________________________________________________________________ 11
1.8 AÇÃO REGRESSIVA__________________________________________________________________11
1 RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO

A responsabilidade civil do Estado, também chamada de responsabilidade extracontratual do
Estado é o dever que tem o Estado de indenizar os danos patrimoniais e morais que os seus agentes,
atuando em seu nome, causarem a esfera jurídica de terceiros.
1
A ideia é que a atuação do Estado não pode causar prejuízo indevido aos particulares e caso isso
ocorra, o Estado deverá ser responsabilizado a ressarcir o prejuízo sofrido pelo particular.
O nome responsabilidade extracontratual representa a ideia de que a responsabilidade de

indenizar independe de um contrato formalizado entre o prejudicado e o causador do prejuízo. Esse
dever não decorre de um contrato, mas do princípio geral do direito que diz que o bom membro da
sociedade, que causar um prejuízo para outro membro, deve ressarcir o prejuízo causado.
A responsabilidade civil do Estado pode decorrer da atuação da administração pública, da atuação

do poder legislativo e da atuação do poder judiciário. Sendo assim, qualquer tipo de conduta estatal que
violar os direitos de terceiros poderá gerar para o Estado o dever de indenizar o prejudicado.
A responsabilidade civil do Estado é um assunto intimamente ligado ao direito civil, sendo assim,
antes de conhecer os detalhes das regras relativas a responsabilidade civil do Estado, é importante
conhecer alguns detalhes sobre as regras da responsabilidade civil nos termos do direito civil.
1.1 RESPONSABILIDADE CIVIL (DIREITO CIVIL)

Nos termos do direito civil, a responsabilidade civil é o dever que uma pessoa tem de indenizar
um dano patrimonial ou moral causado a outra pessoa em decorrência de uma conduta lícita ou
ilícita, dolosa ou culposa.
Esse dever decorre do princípio geral do direito que diz que o bom membro da sociedade, que
causar um prejuízo para outro membro, deve ressarcir o prejuízo causado.
Observe que neste tópico, não está sendo tratada a responsabilidade civil do Estado, mas sim a
responsabilidade civil dos particulares que é regulada pelo direito civil.
A responsabilidade civil dos particulares é classificada como subjetiva. Isso porque este tipo de
responsabilidade civil é integrada por elementos objetivos e subjetivos.
Os elementos objetivos que integram a responsabilidade civil subjetiva são: conduta, resultado
e nexo de causalidade. Os elementos subjetivos que integram a responsabilidade civil subjetiva são o
dolo ou a culpa.
Sendo assim, conclui-se que a responsabilidade civil subjetiva é integrada pelos elementos
conduta, resultado, nexo de causalidade, dolo ou culpa.
 A conduta é a ação ou omissão humana, lícita ou ilícita, que causou prejuízo a terceiro.
 O resultado é o dano patrimonial ou moral sofrido em decorrência da conduta.
 O nexo de causalidade é o elo entre a conduta praticada e o dano sofrido, o raciocínio é
que se não existisse a conduta não existiria o dano, ou seja, o dano é uma consequência
da conduta.
 O dolo ou a culpa representam os aspectos subjetivos, ou seja, nessa hora a
configuração da responsabilidade vai depender de uma análise sobre a intenção do
agente no momento de praticar a conduta. Se o agente tinha intenção de causar o dano
ao terceiro, a conduta é classificada como dolosa, mas caso o agente não tenha agido
com intenção de causar dano, mas foi negligente, imprudente ou agiu com imperícia, a
conduta é classificada como culposa.
2
Caso a conduta causadora do prejuízo não tenha sido praticada com dolo ou com culpa, não
haverá o dever de indenizar.
1.2 CLASSIFICAÇÃO DA RESPONSABILIDADE CIVIL

A responsabilidade civil pode ser classificada em objetiva ou subjetiva.
Quando não existe a necessidade de comprovação de elementos subjetivos para a configuração
da responsabilidade, ela é classificada como objetiva. Quando existe a necessidade de comprovação
de elementos subjetivos para a configuração da responsabilidade, ela é classificada como subjetiva.
1.2.1 RESPONSABILIDADE CIVIL OBJETIVA

A classificação da responsabilidade civil como sendo objetiva leva em consideração o fato de
não ser necessária a comprovação de aspectos subjetivos para a configuração do dever de indenizar.
A responsabilidade objetiva é integrada apenas por elementos objetivos, ou seja, os elementos
da responsabilidade civil objetiva são apenas a conduta, o resultado e o nexo de causalidade. Não
existe a necessidade da comprovação de dolo ou culpa na prática da conduta.
da conduta.
Sendo assim, para que a responsabilidade civil objetiva seja configurada, não é necessária a
comprovação de dolo ou culpa na prática da conduta.
1.2.2 RESPONSABILIDADE CIVIL SUBJETIVA

A classificação da responsabilidade civil como sendo subjetiva leva em consideração o fato de
ser necessária a comprovação de aspectos subjetivos para a configuração do dever de indenizar.
Além da existência dos elementos subjetivos, a responsabilidade civil subjetiva também
depende da comprovação dos elementos objetivos apresentados no tópico anterior.
Logo, os elementos objetivos que integram a responsabilidade civil subjetiva são: conduta,
resultado e nexo de causalidade; e os elementos subjetivos que integram a responsabilidade civil
subjetiva são o dolo ou a culpa.
da conduta.
 O dolo ou a culpa representam os aspectos subjetivos, ou seja, nessa hora a
configuração da responsabilidade vai depender de uma análise sobre a intenção do
agente no momento de praticar a conduta. Se o agente tinha intenção de causar o dano
ao terceiro, a conduta é classificada como dolosa, mas caso o agente não tenha agido
3
com intenção de causar dano, mas foi negligente, imprudente ou agiu com imperícia, a
conduta é classificada como culposa.
Caso a conduta causadora do prejuízo não tenha sido praticada com dolo ou com culpa, não
haverá o dever de indenizar.
1.3 RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO E SUAS CLASSIFICAÇÕES

Conforme vimos anteriormente, a responsabilidade civil do Estado, também chamada de
responsabilidade extracontratual do Estado é o dever que tem o Estado de indenizar os danos
patrimoniais e morais que os seus agentes, atuando em seu nome, causarem a esfera jurídica de
terceiros.
Todavia, é importante considerar que a atuação do Estado decorre da atuação dos três poderes
(legislativo, executivo e judiciário), sendo assim, no estudo desse assunto, nós classificaremos a
responsabilidade civil do Estado em três grupos principais:
 Responsabilidade civil do Estado em decorrência da atuação da Administração Pública;

 Responsabilidade civil do Estado em decorrência de atos legislativos;
 Responsabilidade civil do Estado em decorrência de atos judiciais.
1.4 RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO EM DECORRÊNCIA DA ATUAÇÃO DA

ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Conforme dito anteriormente, a responsabilidade civil do Estado pode decorrer de atos
administrativos, legislativos e judiciais, todavia, neste tópico será analisada apenas a
responsabilidade civil do Estado em decorrência da atuação da administração pública dos três
poderes. Logo adiante será feita a abordagem da responsabilidade civil em decorrência de atos
legislativos e de atos judiciais.
A responsabilidade civil do Estado em decorrência da atuação da Administração Pública é o
dever que o Estado tem de indenizar os danos patrimoniais ou morais, que seus agentes, atuando em
nome da Administração Pública de qualquer um dos três poderes (executivo, legislativo e judiciário),
causarem a esfera jurídica de terceiros.
Observem que a responsabilidade civil do Estado em decorrência da atuação da Administração
Pública alcança os três poderes quando estão no exercício da função administrativa, sendo esta a
função típica do poder executivo e uma função atípica do poder legislativo e do poder judiciário.
A responsabilidade civil do Estado em decorrência da prática da atuação da Administração
Pública é regulada por três teorias, são elas: teoria do risco administrativo, teoria da culpa
administrativa e teoria do risco integral.
A teoria do risco administrativo é considerada a teoria que deve ser usada em regra para
resolver questões relativas à responsabilidade civil do Estado, todavia, as outras teorias também têm
aplicação, cada uma delas é aplicada em situações específicas.
1.4.1 TEORIA DO RISCO ADMINISTRATIVO

A teoria do risco administrativo entende que a atuação da administração pública pode
eventualmente causar prejuízo a um particular e que esse particular não deve arcar com o prejuízo
sozinho, sendo dever do Estado assumir o risco e a responsabilidade pela conduta dos seus agentes.
4
Essa teoria deve ser aplicada em regra quando o assunto é responsabilidade civil do Estado.
A aplicação da teoria do risco administrativo atrai para o Estado o dever objetivo de indenizar o
particular e por isso ela impõe que a responsabilidade do Estado é objetiva.
Sendo assim, a regra é a aplicação da teoria do risco administrativo e por isso, em regra a
responsabilidade civil do Estado é objetiva.
1.4.1.1 ELEMENTOS DA RESPONSABILIDADE CIVIL OBJETIVA DO ESTADO

Logo, a comprovação do dever de indenizar depende apenas da comprovação de aspectos
objetivos, não sendo necessária a comprovação de dolo ou culpa na prática da conduta. Como a
responsabilidade civil do Estado é objetiva, os seus elementos são: a conduta, o resultado e o nexo de
causalidade.
 Conduta é a atuação estatal que causou prejuízo para o particular. Em regra, a conduta
praticada pelo agente público deve ser uma ação, não cabendo a aplicação da teoria do
risco administrativo para condutas omissivas. Todavia, quando o Estado está no papel
de garantidor de algum direito particular que venha a ser prejudicado, a
responsabilidade será objetiva, com base na teoria do risco administrativo tanto para
ações quanto para omissões de agentes públicos.
Sendo assim, pode-se concluir que a conduta em regra deve ser a ação de um agente público
que causa prejuízo para um particular e excepcionalmente, caso o Estado seja o agente garantidor, a
conduta poderá ser ação ou omissão.
O Estado atua como agente garantidor nos presídios, onde tem o dever de garantir a
integridade física dos presos; nas escolas públicas, onde tem o dever de garantir a integridade física
dos alunos, dentre outras situações.
 O resultado é prejuízo patrimonial ou moral sofrido pelo particular em decorrência da
conduta praticada pelo agente público.
da conduta.
Como essa teoria é objetiva e não leva em consideração analise de aspectos subjetivos, não é
necessária a comprovação de dolo ou culpa do agente público na prática da conduta.
1.4.1.2 FUNDAMENTO DA RESPONSABILIDADE CIVIL OBJETIVA DO ESTADO

A responsabilidade civil objetiva do Estado tem fundamento no parágrafo 6º do artigo 37 da
Constituição Federal:
§ 6º do art. 37 da CF: As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado
prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa
qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável
nos casos de dolo ou culpa.
Analisando este artigo, conclui-se que após indenizar o particular pelo prejuízo sofrido em
decorrência da conduta de um agente público, o Estado pode entrar com uma ação contra o agente
público causador do dano quando este agir com dolo ou culpa.
Sendo assim, o agente público não é isento de responsabilidade, simplesmente, em um
primeiro momento o Estado indeniza o particular e após isso ocorrer o Estado cobra do agente
5
público causador do dano o prejuízo sofrido em decorrência do pagamento da indenização ao

particular.
Observe que a responsabilidade do Estado é objetiva, ou seja, não depende da comprovação de
dolo e culpa do agente público; e a responsabilidade do agente público causador do dano é subjetiva,
depende de este ter agido com dolo ou culpa.
1.4.1.3 ABRANGÊNCIA DA RESPONSABILIDADE CIVIL OBJETIVA DO ESTADO

A abrangência da responsabilidade civil objetiva do Estado também está disciplinada no
parágrafo 6º do artigo 37 da Constituição Federal. Segundo este artigo, a responsabilidade civil
objetiva abrange as pessoas jurídicas de direito público e as pessoas jurídicas de direito privado
prestadores de serviço público.
Relembrando, no rol das pessoas jurídicas de direito público encontram-se a União, os estados,
o Distrito Federal e os municípios (integrantes da administração pública direta) e as autarquias e
fundações públicas criadas por lei (integrantes da administração pública indireta).
No rol das pessoas jurídicas de direito privado encontram-se as Fundações Públicas criadas
mediante autorização da lei, as Empresas Públicas prestadoras de serviço público, as Sociedades de
Economia mista prestadoras de serviço público (integrantes da administração pública indireta) e os
particulares prestadores de serviço público (concessionárias, permissionárias e autorizatárias).
As pessoas jurídicas de direito privado da administração indireta que exploram atividade
econômica (empresa pública e sociedade de economia mista exploradoras da atividade econômica)
não se submetem a essa teoria. A responsabilidade desses entes é regulada pelo direito civil e por
isso ela é classificada como subjetiva.
Logo, conclui-se que tem entidade da administração pública que não se enquadra na
responsabilidade civil objetiva e antagonicamente, tem particulares que se submetem a regra da
responsabilidade civil objetiva.
Para as instituições que se enquadram na regra da responsabilidade objetiva, o dever de
indenizar alcança qualquer lesionado, seja ele usuário ou não do serviço público que está sendo
prestado.
1.4.1.4 CAUSAS EXCLUDENTES DA RESPONSABILIDADE CIVIL PELA TEORIA DO RISCO

ADMINISTRATIVO
O dever de indenizar do Estado será excluído em decorrência da culpa exclusiva da vítima,
culpa de terceiros, ou de um caso fortuito ou força maior.
Quando a culpa é exclusiva da vítima, além de o Estado não ter o dever de indenizar o
particular, o particular culpado poderá ter que vir a indenizar o Estado caso este tenha sofrido algum
prejuízo também.
1.4.1.5 CAUSA ATENUANTE DA RESPONSABILIDADE CIVIL PELA TEORIA DO RISCO ADMINISTRATIVO

O dever de indenizar do Estado será atenuado em decorrência de culpa concorrente da vítima.
Nesse caso, o prejuízo sofrido pela vítima e pelo particular será mitigado (dividido) por ambas as
partes.
1.4.2 TEORIA DA CULPA ADMINISTRATIVA

A teoria da culpa administrativa, também chamada de teoria da culpa anônima e teoria da falta
do serviço entende que a omissão da administração pública pode eventualmente causar prejuízo a
6
um particular e que esse particular não deve arcar com o prejuízo sozinho, sendo dever do Estado
assumir a culpa e a responsabilidade pela omissão da atuação administrativa.
Essa teoria deve ser aplicada em excepcionalmente quando o assunto é responsabilidade civil
do Estado.
A aplicação da teoria da culpa administrativa atrai para o Estado o dever subjetivo de indenizar
o particular e por isso ela impõe que a responsabilidade do Estado é subjetiva.
Sendo assim, a regra é a aplicação da teoria do risco administrativo e por isso, em regra a
responsabilidade civil do Estado é objetiva, mas diante de condutas omissivas da administração
pública, a responsabilidade civil do Estado é subjetiva.
1.4.2.1 ELEMENTOS DA RESPONSABILAIDADE CIVIL SUBJETIVA DO ESTADO

Quando a responsabilidade do Estado é subjetiva, a comprovação do dever de indenizar
depende da comprovação de aspectos objetivos e subjetivos. Os elementos objetivos que integram a
responsabilidade civil subjetiva são: conduta, resultado e nexo de causalidade. Os elementos
subjetivos que integram a responsabilidade civil subjetiva são o dolo ou a culpa.
Os elementos objetivos que integram a responsabilidade civil são: conduta, resultado e nexo de
causalidade. Os elementos subjetivos que integram a responsabilidade civil são o dolo ou a culpa.
 A conduta é a omissão estatal na prestação de serviços públicos e que causou prejuízo a
terceiro.
da conduta.
Por fim a responsabilidade do Estado depende nesse caso da comprovação que a omissão
estatal aconteceu com dolo ou culpa.
Vale destacar que o dolo e a culpa não são atribuídos a um agente público (pessoa física), mas
sim a entidade da administração pública que deveria ter prestado determinado serviço e não o
prestou.
1.4.2.2 CAUSA EXCLUDENTE DA RESPONSABILIDADE CIVIL PELA TEORIA DA CULPA ADMINISTRATIVA

O dever de indenizar do Estado será excluído em decorrência de um caso fortuito ou de força
maior, o que inclui a culpa de terceiros.
A responsabilidade civil subjetiva do Estado não possui causa atenuante.
1.4.3 TEORIA DO RISCO INTEGRAL

A teoria do risco integral entende que a conduta da administração pública pode eventualmente
causar prejuízo a um particular e que esse particular não deve arcar com o prejuízo sozinho, sendo
dever do Estado assumir integralmente o risco e a responsabilidade pelo prejuízo sofrido,
independentemente de o particular ter contribuído para que o dano ocorresse.
7
Essa teoria deve ser aplicada em situações excepcionais quando o assunto é responsabilidade
civil do Estado.
A aplicação da teoria risco administrativo atrai para o Estado o dever objetivo de indenizar o
particular e por isso ela impõe que a responsabilidade do Estado é objetiva.
Observe que quando a teoria do risco integral é aplicada, não existe causa excludente ou
atenuante para diminuir a responsabilidade do Estado, sendo assim, o Estado será obrigado a
indenizar o particular em decorrência de qualquer prejuízo sofrido, ainda que por culpa do próprio
particular.
Essa teoria tem aplicação em raríssimas ocasiões e como exemplo de hipóteses de cabimento
dela, cite-se: danos nucleares, ataques terroristas em aeronaves, danos ambientais, etc.
1.4.4 COMPARAÇÃO DAS TEORIAS

CARACTERÍSTICAS RISCO RISCO INTEGRAL CULPA
ADMINISTRATIVO ADMINISTRATIVA
Classificação da Objetiva Objetiva Subjetiva
Responsabilidade
Natureza da Conduta Regra: ação estatal; Ação ou omissão Omissão estatal
Exceção: omissão estatal ou de
estatal (quando o particulares
Estado é agente
garantidor)
Causa excludente Culpa exclusiva do Não tem Caso fortuito e força
particular; maior, o que inclui a
Culpa de terceiros; culpa de terceiros.
Caso fortuito e força
maior;
Causa atenuante Culpa concorrente da Não tem Não tem
vítima
1.4.5 RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO POR DANOS DECORRENTES DE OBRAS PÚBLICAS

A responsabilidade civil do Estado também pode ser configurada em decorrência da realização
de obras públicas. Nesses casos, deve-se considerar se o dano decorre do simples fato da obra ou de
má execução da obra.
1.4.5.1 DANOS DECORRENTES DO SIMPLES FATO DA OBRA

Quando o simples fato de se realizar uma obra pública, por si só, sem que nenhuma
irregularidade aconteça na sua execução, causa prejuízo a um particular, a responsabilidade civil é
objetiva independentemente de obra estar sendo realizada pela administração pública ou por um
particular.
1.4.5.2 DANOS DECORRENTES DE MÁ EXECUÇÃO DA OBRA

Quando uma obra pública é mal executada e em decorrência disso algum particular sofre
prejuízo, o dever de indenizar o particular poderá ser objetivo ou subjetivo a depender de quem está
executando a obra.
A responsabilidade será objetiva quando a obra está sendo executada por órgão ou entidade
que integra a administração pública.
8
A responsabilidade será subjetiva quando a obra pública é realizada por um particular

contratado pela administração para essa finalidade.
1.5 RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO EM DECORRÊNCIA DE ATOS LEGISLATIVOS

responsabilidade civil do Estado em decorrência da prática de atos legislativos.
Atos legislativos são leis e as leis possuem imperatividade, em razão disso, elas não dependem
da concordância do administrado e elas podem vir a causar prejuízo a alguém. Sendo assim, o
entendimento é que em regra a edição de leis não caracterizam a responsabilidade civil do Estado.
Todavia essa regra comporta exceções.
O Estado pode ser excepcionalmente responsabilizado em decorrência de leis que tenham sido
declaradas inconstitucionais e também em decorrência da edição de leis de efeitos concretos.
No primeiro caso, quando uma lei é declarada inconstitucional, para que seja configurada a
responsabilidade civil do Estado, é necessário que antes da declaração de inconstitucionalidade dessa
lei, a administração pública tenha executado algum ato com base nela e que esse ato tenha causado
prejuízo para um particular. A partir daí, após a declaração de inconstitucionalidade da lei, o
particular lesado poderá entrar com ação indenizatória para reparar o prejuízo sofrido em
decorrência da execução da lei.
A responsabilidade civil em decorrência de uma edição de lei declarada inconstitucional
depende dos seguintes elementos: execução da lei pela administração pública com prejuízo para um
particular, declaração de inconstitucionalidade dessa lei pelo Supremo Tribunal Federal e
ajuizamento de ação de reparação de danos pelo particular lesado.
No segundo caso, quando o Estado edita uma lei de efeitos concretos, deve-se considerar que
em regra, as leis são abstratas, ou seja, não possuem destinatário determinado, todavia, as leis de
efeitos concretos possuem destinatários determinados e por isso, caso esses destinatários sejam
prejudicados pela simples edição da lei, estes terão o direito de ser indenizados pelo Estado.
Quando ocorrer, a responsabilidade civil do Estado em decorrência de atos legislativos é
objetiva.
1.6 RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO EM DECORRÊNCIA DE ATOS JUDICIAIS

responsabilidade civil do Estado em decorrência da prática de atos judiciais.
Atos judiciais possuem imperatividade, em razão disso, eles não dependem da concordância do
administrado e eles podem vir a causar prejuízo a alguém. Sendo assim, o entendimento é que em
regra as decisões judiciais não caracterizam a responsabilidade civil do Estado. Todavia essa regra
comporta exceções.
O Estado pode ser excepcionalmente responsabilizado em decorrência de decisões judiciais
desde que o juiz tenha agido com dolo de prejudicar alguém na sua decisão em detrimento do
interesse público ou no caso de erro do juiz em processos de natureza penal quando o erro acarretar
na prisão de um inocente ou na manutenção do preso no cárcere por tempo superior ao prolatado na
sentença.
9
A responsabilidade do Estado por decisões judiciais praticadas pelo juiz com dolo de lesar
direito alheio pode ocorrer em processos de qualquer natureza, e nesse caso, a responsabilidade civil
do Estado é subjetiva, ou seja, depende da comprovação de dolo do juiz em prejudicar o particular. A
conduta culposa não gera responsabilidade civil do Estado nesse caso.
A responsabilidade do Estado por decisões judiciais praticadas pelo juiz sem dolo, mas com erro
de julgamento por parte do juiz, somente estará configurada em processos de natureza penal, não
sendo cabível esse tipo de responsabilidade em processos de outras esferas e há de se observar que
a decisão judicial tem que ter colocado um inocente na prisão ou impedido que alguém que já
cumpriu sua pena saia da prisão dentro do prazo prolatado na sentença. Nesse caso, a
responsabilidade civil do Estado é objetiva, ou seja, não depende da comprovação de dolo ou de
culpa.
Art. 5º inc. LXXV da CF: o Estado indenizará o condenado por erro judiciário, assim
como o que ficar preso além do tempo fixado na sentença.
1.6.1 RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO E A PRISÃO PREVENTIVA

Em regra, a decretação da prisão preventiva com a consequente absolvição do réu não gera a
responsabilidade civil do Estado.
Exceção: Caso a decretação da prisão preventiva tenha causado prejuízo ao acusado e
consequentemente ele venha a ser absolvido, haverá responsabilidade civil do Estado.
1.7 AÇÃO DE REPARAÇÃO DE DANOS

A ação de reparação de danos é a ação promovida pelo particular contra a administração
pública e a sua finalidade é a reparar os danos sofridos pelo particular em decorrência de uma
conduta estatal.
A ação de reparação de danos não pode ser intentada contra o agente público cuja ação
acarretou o dano, ou seja, ela deve ser intentada diretamente contra a entidade da administração
pública a que o agente está vinculado.
A ação de reparação de danos pode ser resolvida de forma amigável ou judicial.
A ação de reparação de danos é resolvida de forma amigável quando a administração pública e
o particular prejudicado chegam em um acordo em relação ao direito da indenização e ao valor dela.
Nesse caso o problema não vai para a via judicial.
A ação de reparação de danos é resolvida de forma judicial quando a administração pública e o
particular prejudicado não chegam em um acordo em relação ao direito da indenização e ao valor
dela. Nesse caso o problema deve ser solucionado por meio do poder judiciário.
1.7.1 ÔNUS DA PROVA

Em uma ação de reparação de danos, o particular deve provar a presença dos elementos
configuradores da responsabilidade civil do Estado para que ele possa vir a ter direito a uma
indenização. Já a administração pública vai ter que provar que existe alguma causa atenuante ou
excludente da sua responsabilidade.
1.7.2 VALOR DA INDENIZAÇÃO

A indenização a ser paga deve ser suficiente para cobrir tudo que a vítima perdeu, gastou e
deixou de ganhar em decorrência do evento danoso e em caso de morte da vítima, a indenização
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deve cobrir as despesas de sepultamento desta e ainda haverá para o Estado o dever de pagar uma
pensão alimentícia para os dependentes da vítima morta.
Essa pensão alimentícia será calculada com base na expectativa de vida da vítima e em seus
rendimentos.
1.7.3 PRESCRIÇÃO
A ação de reparação de danos deve ser promovida dentro de 5 anos contados a partir da
ocorrência do evento danoso. Caso a ação não seja promovida nesse prazo, o particular perde o
direito de ser indenizado.
1.8 AÇÃO REGRESSIVA

Ação regressiva é a ação promovida pela administração pública contra o agente público
causador do dano ao particular, para que o agente público promova o ressarcimento do prejuízo
sofrido pela administração pública em decorrência da indenização que esta teve que pagar ao
particular.
Para que uma ação regressiva seja promovida é necessário o transito em julgado da sentença
que condenou o Estado a indenizar o particular.
Também é importante lembrar que a responsabilidade civil do agente público aferida mediante
ação regressiva depende da comprovação de dolo ou culpa na conduta do mesmo, sendo assim, a
responsabilidade civil do agente público é subjetiva.
A ação regressiva pode ser promovida após a quebra do vínculo entre o agente público e o
Estado, e além do agente público ser responsabilizado na esfera civil, ele ainda poderá ser
responsabilizado na esfera penal quando o evento danoso configurar em crime ou contravenção e na
esfera administrativa caso o evento danoso também configure em infração administrativa.
A responsabilidade nas três esferas é cumulativa e independente. Isso significa que o agente
público pode sofrer os três processos ao mesmo tempo e pode ser condenado em todos eles.
Todavia, o fato de as responsabilidades serem independentes determina que o servidor condenado
em uma esfera não deve ser automaticamente condenado em todas as esferas e da mesma forma, o
servidor absolvido em uma esfera também não deve ser automaticamente absolvido em todas as
esferas. Logo, o resultado de uma esfera não vincula as outras.
Caso o agente público responsável pela conduta venha a falecer e deixe herança, o dever de
reparar o dano será estendido aos herdeiros até o limite do valor da herança recebida.
Por fim, a ação regressiva é uma ação de ressarcimento ao erário e as ações de ressarcimento
ao erário são imprescritíveis, logo, a ação regressiva também é imprescritível.
11

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Direito Administrativo | Apostila

Prof. Robson Fachini | Fb.com/ prof.fachini

INTRODUÇÃO AO DIREITO ADMINISTRATIVO

1. CONCEITO DE DIREITO _______________________________________________________________ 1

3. CONCEITO DE DIREITO ADMINISTRATIVO ________________________________________________ 4

6. SISTEMAS ADMINISTRATIVOS _________________________________________________________ 6

3.1. DIREITO PRIVADO

Característica marcante do DIREITO PRIVADO é a RELAÇÃO JURÍDICA DE IGUALDADE estabelecida

3.2. DIREITO PÚBLICO

Característica marcante do DIREITO PÚBLICO é a RELAÇÃO JURÍDICA DE DESIGUALDADE estabelecida

3. CONCEITO DE DIREITO ADMINISTRATIVO

4. OBJETOS DO DIREITO ADMINISTRATIVO

5. FONTES DO DIREITO ADMINISTRATIVO

São fontes do direito administrativo a lei, a jurisprudência, a doutrina e os costumes (praxe

A Jurisprudência, traduzindo a reiteração de variados julgamentos num mesmo sentido, influencia a

6.4. COSTUMES ADMINISTRATIVOS (PRAXE ADMINISTRATIVA)

Os costumes são fontes indiretas do direito administrativo.

7.1. SISTEMA FRANCÊS / DUALIDADE DA JURISDIÇÃO / CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

7.2. SISTEMA INGLÊS / JURISDIÇÃO ÚNICA / SISTEMA NÃO CONTENCIOSO

Todos os conflitos entre a administração e o administrado e ainda entre a administração e os seus

Esse é o modelo de sistema administrativo adotado pelo Brasil.

1. CONCEITO DE ESTADO _______________________________________________________________ 1

 Território: é a base fixa do Estado (solo, subsolo, mar, espaço aéreo).

3.1. ESTADO UNITÁRIO

O Brasil não é um Estado unitário.

Um exemplo de Estado unitário é o Uruguai.

3.2. ESTADO FEDERADO

O Brasil é um Estado federado.

REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL = UNIÃO + ESTADOS + DISTRITO FEDERAL + MUNICÍPIOS

3.3. DESCENTRALIZAÇÃO POLÍTICA

Essa divisão interna de competências é a principal característica de um Estado federado, pois

Cuidado para não confundir descentralização política com descentralização

Já a descentralização administrativa trata da descentralização de competências administrativas que

DESCENTRALIZAÇÃO POLÍTICA DESCENTRALIZAÇÃO ADMINISTRATIVA

Transferência de competências políticas do ente Transferência de competências administrativas

Decorre da Constituição Federal Decorre de Lei ou de ato administrativo

Art. 2º da CF: São Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o

5. FUNÇÕES DOS PODERES DO ESTADO

PODER FUNÇÃO TÍPICA OU PRINCIPAL FUNÇÃO ATÍPICA OU

PODER EXECUTIVO  Administrar  Inovar o ordenamento

PODER JUDICIÁRIO  Julgar conflitos  Inovar o ordenamento

PODER LEGISLATIVO  Inovar o ordenamento  Administrar;

2.1. GOVERNO EM SENTIDO FORMAL OU SUBJETIVO

2.2. GOVERNO EM SENTIDO MATERIAL OU OBJETIVO

Os sistemas de governo existentes são dois: o parlamentarismo e o presidencialismo.

O Brasil não é um país parlamentarista.

Um exemplo de país parlamentarista é a Inglaterra.

A chefia do Estado e a chefia do Governo são desempenhadas por pessoas distintas.

 Chefe de Estado: responsável pelas relações internacionais;

O Brasil é um país presidencialista.

A chefia do Estado e a chefia do Governo são desempenhadas pela mesma pessoa.

As formas de governo existentes são duas: a monarquia e a república.

As principais características do governo monárquico são a hereditariedade, a vitaliciedade e a

Como pode-se observar, devido a hereditariedade, vitaliciedade e ausência do dever de prestar

O Brasil não é uma monarquia.

Um exemplo de país que a adota a forma de governo monárquica é a Inglaterra.

A república é caracterizada pelos princípios da eletividade, temporalidade e o dever de prestar

 Eletividade: o governante precisa ser eleito para chegar ao poder.

O Brasil adota a república como forma de governo.

NOÇÕES DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

1. CONCEITO DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ________________________________________________ 3

6.3. CRIAÇÃO DOS ENTES DA ADMINISTRAÇÃO INDIRETA ____________________________________ 14

1. CONCEITO DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA