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EL PROCEDIMIENTO ESPECIAL DE SANEAMIENTO SOBRE PREDIOS ESTATALES Y SU CALIFICACIÓN REGISTRAL: ESTADO ACTUAL, RECIENTE MODIFICACIÓN Y PAUTAS PARA UNA DEBIDA REGLAMENTACIÓN

Francisco Javier ESCAJADILLO CHIMAYCO * **

Introducción I. Decurso de las normas especiales de saneamiento II. Saneamiento de la propiedad estatal en el marco del Decreto Supremo n.° 130-2001-EF III. A modo de conclusión: La calificación registral en el procedimiento especial de saneamiento

INTRODUCCIÓN

No existen distinciones de ningún tipo cuando se hace referencia a la importancia que tiene el saneamiento de la propiedad predial para el patrimonio de las personas y del Estado, entendiendo por saneamiento a todas las acciones necesarias para que la información registral coincida plenamente con la realidad (o que sea lo más cercana a ella).

Evidentemente, esta importancia se sustenta en los efectos protectores que brinda la publicidad registral a los actos inscritos, siendo una herramienta necesaria de seguridad para el tráfico jurídico de bienes, al publicitar información que se presume cierta, exacta y válida (Legitimación registral) sobre los derechos o restricciones que versen sobre el predio, así como su descripción física 1 , cuestión que repercute significativamente tanto en la corrección de la asimetría informativa presente en cada negociación previa a la adquisición de un predio, como en la determinación de su valor comercial.

Estos efectos protectores que devienen de la misma inscripción (legitimación registral, fe pública registral, prioridad y publicidad) encuentran su principal punto de apoyo en la calificación registral y en la aplicación de los denominados «principios registrales» (legalidad, tracto sucesivo, especialidad, rogación y titulación auténtica), cuya rigidez en algunos casos se relativiza atendiendo a la necesidad de promover las inscripciones, a través de la promulgación de legislación especial y criterios pro- inscripción.

Sin embargo, tanto la legislación como los criterios pro-inscripción deben ser adoptados con pinzas

a fin de no debilitar las garantías propias del Sistema Registral, el cual se sustenta en gran parte sobre la base de la calificación registral y su rigurosidad, debiendo orientarse -en mayor medida- a fortalecerla en vez que debilitarla, y con ello entender que sus limitaciones constituyen excepciones

y no reglas.

Bajo el esquema expuesto, suele promoverse la inscripción registral a través de la simplificación del título formal, así como de las reglas de calificación de determinados actos, siendo sobre la base del

* Abogado (USMP). Candidato a Magíster en Derecho Registral y Notarial (USMP). Especialista legal de la Subdirección de Administración del Patrimonio Estatal de la Superintendencia Nacional de Bienes Estatales (SBN). ** Las opiniones vertidas en el presente trabajo son estrictamente personales y de ninguna forma vinculan a la SBN. 1 En las Resoluciones n. os . 583-2007-SUNARP-TR-L y 216-2017-SUNARP-TR-T, el Tribunal Registral ha reconocido la eficacia registral de los datos físicos inscritos, sin distinciones de ningún tipo; sin embargo, consideramos que ello es correcto en la medida que a partir de la descripción inscrita del predio se desprenda de manera indubitable la identificación y delimitación del mismo. Para mayores alcances sobre ello. Ver: MORALES MORENO, Antonio Manuel. Publicidad Registral y Datos de Hecho, Madrid: Colegio de Registradores, 2000; FAJARDO FERNÁNDEZ, Javier y ARRIETA SEVILLA, Luis Javier. “Fe pública registral en invasión tabular parcial de fina no inmatriculada” en: Revista Crítica de Derecho Inmobiliario n.° 702, Año n.° 83, 2007, pp. 1569-1601; ARRIETA SEVILLA, Luis Javier. “Aproximación sistemática a las bases gráficas registrales” en: Revista Aranzadi de Derecho Patrimonial, n.° 32, Septiembre-Diciembre, 2009, pp.59-77; SÁNCHEZ JORDÁN, María Elena. “Nuevas técnicas de identificación de las fincas: su aplicación al deslinde”, en: Anuario de Derecho Civil, Vol. 65, n.° 3, 2012, pp. 1075-1106; y, TRUJILLO CABRERA, Carlos. Representación gráfica de fincas en el Registro de la Propiedad, Madrid: Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado, 2017.

primer caso que se promulgaron las Leyes n. os 26512 y 27493, el Decreto de Urgencia n.° 071-2001

y el Decreto Supremo n.° 130-2001-EF, que establecen reglas especiales para el saneamiento de

predios estatales, recientemente derogadas en mérito a la Única Disposición Complementaria Derogatoria del Decreto Legislativo n.° 1358 que modificó la Ley n.° 29151, Ley General del Sistema Nacional de Bienes Estatales, empero aplicables transitoriamente en la medida que se adecúe el Reglamento de la Ley N° 29151.

Es este el horizonte que se propone el presente trabajo, para lo cual se recurrirá en muchas ocasiones

a los criterios fijados por el Tribunal Registral, a fin de evidenciar la aplicación práctica del mencionado procedimiento especial de saneamiento y con ello plantear las propuestas que consideramos deben incluirse en el reglamento.

I. DECURSO DE LAS NORMAS ESPECIALES DE SANEAMIENTO

Se reitera en diversas resoluciones del Tribunal Registral, como es el caso de la Resolución n.° 891- 2016-SUNARP-TR-L, el siguiente argumento:

Por su particular situación de protector de los intereses colectivos, el Estado no se somete a las normas y a los procedimientos previstos para la regularización de la propiedad de los bienes de las personas privadas naturales o jurídicas, sino que crea ad hoc otros que se caracterizan por su agilidad y rapidez.

Siendo esta la justificación, es que el Estado puede contar con disposiciones especiales para el saneamiento de sus bienes, como fue -en su momento- el caso del artículo 35° del Reglamento de las Inscripciones regulado por la Ley n.° 5097, del Decreto Supremo N° 018-90-VC, Decreto Supremo N° 026-96-PCM 2 y con la publicación el 28 de julio de 1995 de la Ley n.° 26512 3 que declaró de necesidad y utilidad pública el saneamiento legal de los inmuebles de propiedad de los sectores Educación y Transportes, Comunicaciones, Vivienda y Construcción, cuya aplicación fue ampliada

a todos los organismos e instituciones del sector público conforme lo dispuso la Ley n.° 27493, las

mismas que se encuentran plenamente vigentes, según la consulta realizada en el Sistema Peruano de Información Jurídica (SPIJ); derogándose en la medida que se promulgue el antes mencionado

reglamento.

Sin embargo, con posterioridad a la dación de las mismas, se publicó el 04 de julio de 2001 en el diario oficial El Peruano, el Decreto Supremo n.° 130-2001-EF que dictó medidas reglamentarias para que cualquier entidad pública pueda sanear bienes de propiedad estatal bajo determinadas condiciones, regulando un procedimiento especial cuyo desarrollo será esbozado posteriormente.

Es así que podía afirmarse la existencia de dos regímenes a los que las entidades que pretendan efectuar el saneamiento de sus bienes pueden optar, ya sea la Ley n.° 26512 o el Decreto Supremo n.° 130-2001-EF, lo que incluso ha sido corroborado por el Tribunal Registral en las resoluciones n. os 097-2008, 117-2008, 292-2007, 305-2007, 306-2007-SUNARP-TR-T, 306-2009, 391-2009, 474- 2009 y 2607-2015-SUNARP-TR-L.

Sin perjuicio de lo señalado, estableceremos algunas diferencias entre el procedimiento regulado por

la Ley n.° 26512 y del Decreto Supremo n.° 130-2001-EF, como se detallan a continuación:

2 En mérito del cual, de una interpretación amplia de sus alcances, algunas entidades diseñaron sus propios procedimientos para el saneamiento de sus inmuebles, como es el caso de la Entidad Prestadora de Servicios de Saneamiento de Lambayeque EPSEL, emitió las Resoluciones de Directorio N° 010-97-EPSEL-S.A./PD y 012-99-EPSEL S.A./PC.

3 Reglamentado por el Ministerio de Educación a través del Decreto Supremo N° 006-98-ED y por el entonces Ministerio de Transportes, Comunicaciones, Vivienda y Construcción con el Decreto Supremo N° 014-95-MTC.

CRITERIO

LEY n.° 26512

 

D.S. n.° 130-2001-EF

 
 

Todos los organismos

e

Poder Ejecutivo (ministerios y organismos públicos descentralizados), Poder Legislativo, Poder Judicial, Gobiernos Regionales, Organismos Públicos autónomos constitucional y legalmente, y las demás entidades y organismos, proyectos y programas del Estado.

Competencia

instituciones del sector público (Ley n.° 27493)

 

Transcurridos 30 días calendarios desde la publicación la inscripción provisional se convierte en definitiva (art. 6°)

Transcurridos

los

30

días

Inscripción definitiva

calendario de efectuada

la

inscripción

provisional

se

 

convierte en definitiva (art. 11°)

Oposición

Judicial (art. 7°)

De terceros judicialmente, de entidad estatal ante la SBN y de la SBN ante el ORPE (art. 8°)

Prueba del dominio

Documento en el que conste la donación y afectación o entrega como aporte a favor del Estado y aceptación de este último, sin exigencia del tracto sucesivo (Literal b del artículo 4°)

Declaración jurada en la que se mencione el documento que sustenta el derecho (art. 9°)

 

No indica momento en que se debe solicitar la inscripción provisional luego de realizada la publicación.

La anotación preventiva debe solicitarse en un plazo no mayor de 60 días calendario de publicado (art. 9°).

Otras disposiciones

Saneamiento de inmuebles asignados o donados (solo propiedad o titularidad).

Aplicable a todo tipo de inmuebles de propiedad o en posesión de entidades.

Exoneración de cualquier pago por derecho de inscripción.

No

se

establece

expresamente

exoneración.

 

De las diferencias advertidas en el referido cuadro, se puede colegir que el procedimiento regulado por el Decreto Supremo n.° 130-2001-EF cuenta con disposiciones relativamente más claras y completas para el saneamiento de bienes estatales, además de ser mayormente aplicado por las entidades, por lo que nuestro análisis se centrará en el contenido y alcances del mismo.

Cabe precisar que la promulgación de la Ley n.° 26512, así como del Decreto Supremo n.° 130-2001- EF se dieron en el contexto de vigencia del antiguo Reglamento de Administración de la Propiedad Fiscal aprobado por Decreto Supremo n.° 025-78-VC, cuyas únicas disposiciones referidas al saneamiento eran las vinculadas con la inmatriculación de predios estatales cuando no se cuente con

títulos comprobatorios de dominio (arts. 103° y ss.) y la inscripción de las resoluciones que dispongan la reversión de terrenos eriazos conforme a leyes especiales 4 (arts. 105° y 106°).

Entendiéndose así que -con excepción de la inmatriculación- en todos los demás actos de saneamiento, las entidades de la Administración Pública se sometían a las disposiciones generales de inscripción registral, debiendo en todos los casos cumplir con los requisitos exigidos para la misma.

II. SANEAMIENTO DE LA PROPIEDAD ESTATAL EN EL MARCO DEL DECRETO SUPREMO

N.° 130-2001-EF

El desiderátum que motivó la elaboración del Decreto Supremo n.° 130-2001-EF es bastante claro:

facilitar el saneamiento de los bienes estatales creando un procedimiento que simplifique las exigencias del título formal; sin embargo, dicho propósito se desnaturaliza cuando las entidades realizan un uso irreflexivo del mismo, máxime si ello encuentra asidero a nivel registral.

El esquema general del procedimiento es bastante sencillo y se da de la siguiente manera:

es bastante sencillo y se da de la siguiente manera: Como puede apreciarse, el procedimiento de

Como puede apreciarse, el procedimiento de saneamiento regulado por el Decreto Supremo n.° 130- 2001-EF está previsto para que se desarrolle en un plazo máximo de 90 días calendario, teniendo las siguientes etapas:

2.1. Publicación:

El procedimiento inicia con la publicación que debe realizarse por una vez en el diario oficial El Peruano y en otro de circulación regional, así como en la página web institucional de la entidad que promueve el saneamiento, conforme lo dispone el primer párrafo del artículo 8° del Decreto Supremo n.° 130-2001-EF.

Respecto a la publicación, se han identificado dos problemáticas concretas: (i) Las referidas a la publicación misma; y, (ii) Las que tienen que ver con el contenido de la publicación.

2.1.1. Las referidas a la publicación misma

Caso 1 El diario regional.- En cuanto a la publicación en el diario oficial El Peruano, no ha existido mayor controversia, siendo distinto el caso del diario de circulación regional tratado por el Tribunal Registral en la Resolución n.° 432-2010-SUNARP-TR-T del 27 de octubre de 2010, referente al saneamiento (inscripción de dominio y rectificación de área) promovido por el Ministerio de Transportes y Comunicaciones respecto a un predio ubicado en el departamento de Cajamarca, para lo cual -entre otros requisitos- se adjuntó la publicación realizada en el diario oficial El Peruano y El Popular, este último para acreditar la publicación del diario de circulación regional.

4 En otro trabajo desarrollaré mis críticas a la aplicación actual de las referidas disposiciones como sustento de la propiedad del Estado sobre los predios eriazos y su uso como fundamento para denegar la inmatriculación de dichos predios por particulares.

El registrador a cargo de la calificación del referido título formuló observación en el extremo de cuestionar el alcance de la circulación regional del diario El Popular, basándose en que el mismo debe llegar a todas las provincias que conforman la región, pues con la publicación se busca tutelar al tercero potencialmente afectado en cualquiera de las 13 provincias que conforman el departamento de Cajamarca, y no solo a una de ellas como ocurrió en el caso bajo comentario, toda vez que el diario El Popular no comprendía dentro de sus alcances a las mencionadas 13 provincias.

Frente a dicha problemática, el Tribunal Registral determinó -como en otros casos 5 - lo siguiente:

Es improcedente que las instancias registrales cuestionen la validez de la publicación en el diario El Peruano y en otro de circulación regional efectuada por la entidad que instruye el correspondiente procedimiento administrativo de saneamiento de sus bienes.

No obstante, discrepamos del referido criterio en el sentido que el artículo 8° del Decreto Supremo n.° 130-2001-EF, menciona «[e]n otro de circulación regional», entendiéndose con ello que su desiderátum fue el de garantizar que sea potencialmente cognoscible dicho procedimiento a nivel de toda la región en la que se ubique el inmueble que se pretende sanear, lo cual es un presupuesto necesario para la adopción de los mecanismos de defensa que serán desarrollados más adelante.

Siendo esto así, si bien pueden existir diarios cuyo alcance no comprenda toda la región, la entidad que promueve el saneamiento deberá preferir aquél de mayor alcance o para evitar dicha indagación, como propuesta, puede hacerse en el diario de la región en el que se publican los avisos judiciales, lo que permitirá cumplir con el referido requisito y así ser materia de calificación por el registrador.

Caso 2 Página Web Institucional.- Otro aspecto controvertido fue la publicación en la página web institucional, cuestión que fue tratada por el Tribunal Registral en la Resolución n.° 778-2012-SUNARP-TR-L del 25 de mayo de 2012, respecto a la acumulación solicitada por el Poder Judicial de dos predios ubicados en Lima, frente a lo cual el registrador observó el título indicando que debe acreditarse documentalmente la publicación del saneamiento pretendido en la página web del Poder Judicial, sin embargo, al ser apelado y resuelto por el Tribunal Registral, este último indicó lo siguiente:

[s]e advierte que en dicha norma, no se regula el tiempo por el cual debe aparecer en la página web de la institución la referida publicación, lo cual podría generar que en casos de publicaciones muy antiguas resulte inviable verificar su publicación, por lo que no resulta exigible.

Caso 3 Fecha de la publicación.- Evidentemente, toda vez que el procedimiento especial de saneamiento regulado en el Decreto Supremo n.° 130-2001-EF inicia con la publicación que se efectúe, no será posible que la misma sea posterior a la fecha en la que se solicite la anotación preventiva, debiendo declararse en dichos casos la tacha sustantiva, como bien resolvió el Tribunal Registral en la Resolución n.° 273-2016-SUNARP-TR-A del 05 de mayo de 2016.

2.1.2. Las que tienen que ver con el contenido de la publicación

5 V.gr. Resoluciones n. os 417-2010, 418-2010, 419-2010, 420-2010, 425-2010, 426-2010, 426-2010, 427-2010, 428-2010, 429-2010 y 430-2010-SUNARP-TR-T, así como en la 273-2016-SUNARP-TR-A.

Caso 1 Identificación detallada del predio 6 .- En cuanto a la identificación del predio materia de saneamiento que se indique en la publicación, el Tribunal Registral ha señalado con buen criterio en la Resolución n.° 106-2014-SUNARP-TR-A del 21 de febrero de 2014 que en la misma debe identificarse el predio de tal manera que permita diferenciarse frente a otros predios, siendo el caso que fue materia de análisis en dicha resolución, el de un predio identificado como «Sub Lote C-1 y Sub-Lote C-2» que al ser común resulta ambigua, no permitiendo la correcta individualización (ubicación y delimitación) de los predios materia de saneamiento, debiendo consignarse su descripción, área, linderos y demás datos físicos materiales conforme lo señala el literal b) del artículo 5° del Reglamento del Registro de Predios que regula la organización interna de cada partida registral en relación a la descripción del inmueble inscrito.

Caso 2 Discrepancia de datos en la identificación del predio.- No ocurre lo mismo, cuando se trata del saneamiento de una Institución Educativa que fue materia del pronunciamiento emitido por el Tribunal Registral en la Resolución n.° 452-2016-SUNARP-TR-T del 10 de octubre de 2016, en el que se identificó el predio de manera distinta tanto en las publicaciones como en la demás documentación que conformó el título, dándose de la siguiente manera:

Publicaciones: Institución Educativa n.° 80884 Héroes del Cenepa, carretera Huaca Blanca Alta, Centro Poblado Huaca Blanca Alta, distrito y provincia de Chepén.

Demás documentación: Sub lotes de la Institución Educativa n.° 80884 Héroes del Cenepa: el sub lote 1 de la Mz. R-Q y el sub lote 1 de la Mz. O-P con un área de 13,294.70 m² y 4,345.85 m², respectivamente, ubicados en la carretera Huaca Blanca Alta, Centro Poblado Huaca Blanca Alta, distrito y provincia de Chepén.

No obstante, el Tribunal Registral en este caso indicó que en ambas descripciones existían varios elementos comunes que permitían identificar el predio, además que la indicación del nombre y número asignado a una institución educativa constituyen datos oficiales que permiten distinguirla, lo que a consideración del tribunal, es suficiente para individualizar el predio.

Caso 3 Necesidad de la indicación del área en la publicación.- Distinto fue el caso de la independización e inscripción de dominio a favor del Estado representado por el Ministerio de Educación de un lote ubicado en el Sector C del Pueblo Joven UPIS Huáscar del distrito de San Juan de Lurigancho, en el que de la documentación adjunta se advirtió que el área del mismo era de 1,440 m², mientras que en las publicaciones no se consignó ese dato, cuestión que inducía a la imprecisión, en tanto en el Plano de Trazado y Lotización del Pueblo Joven UPIS Huáscar, se indicaban áreas destinadas para educación, cultura y recreación, dentro de ellas la de 1,440 m² que no indicaba específicamente su destino, lo que podía subsanarse con la indicación del área en las publicaciones a fin de diferenciarlas de las demás, criterio asumido por el Tribunal Registral en la Resolución n.° 1022-2015-SUNARP-TR-L del 25 de mayo de 2015.

En síntesis, de todo lo señalado, se tiene que las publicaciones y la correcta identificación del predio que en ellas se realice garantiza que el saneamiento pretendido no afecte derechos de terceros, sean particulares o entidades públicas, frente a lo cual se establecen mecanismos diferenciados de tutela dependiendo de la condición del afectado.

6 Dicha problemática se trató a su vez en los casos resueltos por las Resoluciones n. os 091-2014, 098-2014, 099-2014, 107- 2014 y 108-2014-SUNARP-TR-A, así como en las 2286-2016 y 1108-2017-SUNARP-TR-L.

En este punto cabe formular la siguiente interrogante: ¿Por qué se recurre a la publicación? ¿Por qué no a la notificación personal dirigida al titular registral o al que cuenta con algún otro derecho inscrito? ¿Por qué en los casos de inmatriculación o rectificación de área no se exige la notificación a los colindantes 7 ?

Partiendo de la premisa que la finalidad de la notificación es llevar un objeto al conocimiento de persona diversa del actuante, cuestión que determinaría su eficacia 8 y garantizaría su no afectación de terceros, la forma correcta de trasladar dicho conocimiento es a través de la notificación personal en la que se indique de manera clara el procedimiento que se realiza y se adjunte la documentación que sustenta al mismo, ello con la finalidad que el tercero afectado pueda ejercer las acciones de defensa que considere pertinentes, máxime si los mecanismos de notificación regulados por el TUO de la Ley n.° 27444 aprobado por Decreto Supremo n.° 006-2017-JUS, jerarquizan a la notificación personal en el primer orden, la misma que se entiende a partir de considerar que: «Las reglas están dirigidas a crear la seguridad razonable de haberse alcanzado un grado importante de cognoscibilidad de lo decidido, esto es, la posibilidad real que los destinatarios lleguen a saber lo decidido.» 9 .

En atención a ello, la notificación vía publicación (adoptada como regla) que se realiza en el procedimiento bajo análisis infringe manifiestamente las disposiciones del TUO de la Ley n.° 27444, en el sentido que debe primar la notificación personal del afectado con el procedimiento de saneamiento en curso, sea propietario, usufructuario, superficiario, arrendatario, etc., aplicándose para el caso de inmatriculaciones y la rectificación de área, linderos y medidas perimétricas, por ejemplo, la notificación personal a sus colindantes, manteniéndose la publicación para escenarios residuales.

2.2. Anotación preventiva: La legitimación del solicitante

Una vez realizada la publicación, la entidad que promueve el saneamiento tiene un plazo máximo de 60 días calendarios para presentar al Registro de Predios la solicitud de anotación preventiva, para lo cual, dentro de los documentos que debe adjuntar y que se encuentran señalados en el artículo 9° del Decreto Supremo n.° 130-2001-EF, merece mayor comentario la declaración jurada que sustenta el derecho y con ello la legitimación de la entidad solicitante.

La mencionada legitimación nos lleva a un análisis de primer orden consistente en determinar si la entidad involucrada 10 forma parte del Sistema Nacional de Bienes Estatales y luego de ello, la determinación de la condición como bienes de dominio público o privado de los predios (criterio objetivo), identificando los derechos cuyo saneamiento se requiere o la justifiquen, sea propiedad o posesión 11 (criterio subjetivo), evaluando así el título -legal o negocial- del cual emanan (criterio causal).

7 Muchas veces, a través del saneamiento de área, linderos y medidas perimétricas se pretende (y comúnmente se logra) incorporar al dominio inscrito de determinado predio áreas ocupadas (posesión) cuyo título de dominio no justifica. En el derecho brasileño la cuestión es bastante clara: «Retificar significa, corrigir falha ou inserir dado omisso. Não significa, necesariamente, adequar o registro inmibiliário à realidade fática, pois muitas realidades fáticas não são jurídicamente aceitas […] qualquer ampliação da área escriturada configuraría aquisição de propriedade, o que é vedado por lei.» ARRUDA AUGUSTO, Eduardo Agostinho. «Registro de Imóveis; a questão do aumento de área na retificação da descrição tabular do imóvel» en Revista do Advogado, Ano XXVII, n.° 90, Março, 2007, p. 36.

8 CARNELUTTI, Francesco. Instituciones del Proceso Civil, volumen I, 4ª edición, traducción de Santiago Sentis Melendo, Buenos Aires: Ediciones Jurídicas Europa-América, 1950, p. 451

9 MORÓN URBINA, Juan Carlos, Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General, 11ª edición, Lima, Gaceta Jurídica, 2015, p. 200. 10 La misma que por su propia cuenta y sin necesidad de intervención de la SBN puede ejecutar el saneamiento al amparo del Decreto Supremo n.° 130-2001-EF (Cfr. Resolución n.° 831-2008-SUNARP-TR-L). 11 Repárese en que conforme al artículo 10° del Decreto Supremo n.° 130-2001-EF, el saneamiento en virtud al procedimiento en análisis, puede ser realizado por la entidad que cuente con algún título comprobatorio de dominio (propiedad) o que ejerza actos posesorios sin título de dominio (posesión), encontrándose ambos -en nuestra opinión-

Los criterios objetivo, subjetivo y causal, brevemente esbozados, permiten determinar la legitimación de la entidad que pretende efectuar algún acto de saneamiento sobre un determinado predio, y se desprenden únicamente como consecuencia de la realización de un debido diagnóstico técnico-legal, cuyos alcances serán desarrollados a continuación.

2.2.1. Entidades que forman parte del Sistema Nacional de Bienes Estatales (SNBE)

No es posible aproximarnos a la estructura y dinámica del SNBE, sin antes comprender lo que constituye un Sistema Administrativo, para esto la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, Ley n.° 29158, entiende por sistemas (art. 43°) al conjunto de principios, normas, procedimientos, técnicas e instrumentos a través de los cuales se organizan las actividades de la Administración Pública, pudiendo ser de dos tipos: (i) Sistemas Funcionales; y, (ii) Sistemas Administrativos.

Cada sistema está a cargo de un Ente Rector (art. 44°) que ejerce la función de autoridad técnico- normativa con alcance nacional, dictando normas y estableciendo procedimientos relacionados con el ámbito específico, teniendo atribuciones específicamente reguladas en el artículo 47° de la LOPE en lo que corresponde a los Sistemas Administrativos (siendo este el caso del SNBE), siendo una de ellas la supervisión de bienes, actos y procedimientos, así como la supervisión preventiva como opinión vinculante en la materia del Sistema.

Bajo este marco, cuando la Ley n.° 29151 en su artículo 5° crea el SNBE lo define como un conjunto de organismos, garantías y normas que regulan los bienes estatales, entendiéndose por estos últimos a todos aquellos bienes que tengan como titular al Estado o a cualquier entidad pública que conforme el SNBE (art. 3°), complementándose con el resto de normas que conforman dicha ley y su reglamento aprobado por Decreto Supremo n.° 007-2008-VIVIENDA.

Para esto, según la propia Ley de su creación como Sistema, se establece que la SBN como ente rector es responsable de normar los actos de adquisición, disposición, administración y supervisión de los bienes estatales, así como de ejecutar los mismos sobre los bienes que administre (art. 13°) circunscribiendo su ámbito de rectoría -principalmente- para normar dichos actos, lo que concuerda con lo señalado anteriormente a partir de la LOPE.

Ello se traduce en que las entidades del SNBE en lo que respecta a bienes del Estado se sujetan a la rectoría de la SBN, siendo distinciones constitucionalmente razonables lo que corresponde a los niveles de gobiernos (regional y local) debido a su ámbito de autonomía constitucionalmente reconocida.

En tal sentido, los «organismos» que forman parte del Sistema Nacional de Bienes Estatales se encuentran enunciados en el artículo 8° de la Ley n,° 29151, cuya relación con las entidades de la Administración Pública señaladas por el artículo 2° del Decreto Supremo n.° 130-2001-EF y las del TUO de la Ley n.° 27444, se organiza en el siguiente cuadro:

inmersos en la categoría general de derecho (subjetivo), pese a la discusión que pueda darse sobre considerar o no a la posesión como un derecho, como Jean Dabin quien indicó que: «[l]a posesión, como tal, no se traduce en un derecho subjetivo: la norma de derecho no conoce en beneficio del poseedor ni derecho de posesión ni derecho a la posesión; la posesión sólo es un hecho; y cuando es de mala fe tal hecho es incluso ilícito. No obstante, el derecho objetivo ha establecido en provecho de la paz pública, que prohíbe toda vía de hecho, y por consiguiente, de modo indirecto y accidental, en provecho del poseedor actual, aun cuando sea de mala fe, un sistema separado de protección posesoria que, sin transformar la posesión en derecho engendra un derecho auténtico, pero distinto: un derecho de acción posesoria.» DABIN, Jean (1955) El Derecho Subjetivo, traducida por Francisco Javier Osset, Madrid: Editorial Revista de Derecho Privado, pp. 127 y 128. Recientemente, FERNÁNDEZ SALAS, José Carlos (2010) ¿Derecho real de posesión?, en: Enfoque Derecho Portal Web, Recuperado de https://www.enfoquederecho.com/2010/10/08/derecho-real-de-posesion/ (Visitado el 04/07/2018), cuestionó a su vez la naturaleza jurídica de la posesión en cuanto derecho subjetivo, respecto de lo cual sugiero que se dé mayor énfasis a la lectura del debate generado en los comentarios de dicha publicación, por parte de los profesores Martin Mejorada Chauca y Renzo Saavedra Velazco.

 

LEY n.° 29151

 

D.S. n.° 130-2001-EF

 

TUO DE LA LEY n.° 27444

Artículo 8.- Entidades que conforman el Sistema Nacional de Bienes Estatales Las entidades que conforman el Sistema Nacional de Bienes

Artículo 2.- Están obligadas a realizar el saneamiento descrito en el presente Decreto Supremo, las siguientes entidades de la Administración Pública:

Artículo I. Ámbito de aplicación de la ley La presente Ley será de aplicación para todas las entidades de la Administración

Estatales, en cuanto administran o disponen bienes estatales, son las siguientes:

a)

El Poder Ejecutivo, incluyendo

Pública. Para los fines de la presente Ley, se entenderá por “entidad” o

Ministerios y Organismos Públicos Descentralizados;

a)

La Superintendencia Nacional

b) El Poder Legislativo;

“entidades” de la Administración

de Bienes Estatales - SBN, como ente rector. b) El Gobierno Nacional integrado por el Poder Ejecutivo, incluyendo a los ministerios y

c) El Poder Judicial;

Pública:

d) Los Gobiernos Regionales;

1.

El Poder Ejecutivo, incluyendo

e) Los organismos públicos a los

Ministerios y Organismos

que la Constitución Política del Perú y las leyes confieren autonomía; f) Las demás entidades y organismos, proyectos y

Públicos;

2. El Poder Legislativo;

organismos públicos descentralizados, el Poder

3. El Poder Judicial;

4. Los Gobiernos Regionales;

Legislativo y el Poder Judicial.

5. Los Gobiernos Locales;

c)

Los organismos públicos a los

programas del Estado, cuyas actividades se realizan en virtud de potestades administrativas.

6. Los Organismos a los que la Constitución Política del Perú y las leyes confieren autonomía. 7. Las demás entidades,

que la Constitución Política del Perú y las leyes confieren autonomía.

d)

Las entidades, organismos,

 

organismos, proyectos especiales, y programas estatales, cuyas actividades se realizan en virtud de potestades administrativas y, por tanto se consideran sujetas a las normas comunes de derecho público, salvo mandato expreso de ley que las refiera a otro régimen; y,

proyectos y programas del Estado, cuyas actividades se realizan en virtud de potestades administrativas legalmente otorgadas.

e) Los gobiernos regionales.

f) Los gobiernos locales y sus

empresas.

g)

Las empresas estatales de

8.

Las personas jurídicas bajo el

derecho público. No se encuentran comprendidas en la presente Ley, las empresas estatales de derecho privado.

régimen privado que prestan servicios públicos o ejercen función administrativa, en virtud de concesión, delegación o autorización del Estado, conforme a la normativa de la materia. […]

La primera diferencia saltante entre las entidades enunciadas por la Ley n.° 29151 con respecto al D.S. n.° 130-2001-EF es la ausencia a la mención de los gobiernos locales en este último dispositivo normativo, lo cual se explica en razón a que el artículo 2° del (hoy derogado pero entonces vigente) Reglamento General de Procedimientos Administrativos de los Bienes de Propiedad Estatal aprobado por Decreto Supremo n.° 154-2001-EF, no incluye a los gobiernos locales como entidades públicas consideradas para la aplicación de sus disposiciones, a pesar que la Constitución Política del Perú de 1993 en sus artículos 189° y 194° hace referencia a los Gobiernos Locales como nivel de gobierno 12 .

12 Incluso el artículo 1° in fine del derogado TUO de la Ley de Normas Generales de Procedimientos Administrativos aprobado por Decreto Supremo n.° 02-94-JUS, indicó que: «[l]a Administración Pública comprende a los ministerios, instituciones y organismos públicos descentralizados, Gobiernos Regionales, Gobiernos Locales, los organismos constitucionalmente autónomos y las empresas u otras entidades públicas y privadas que prestan servicios públicos, incluidas las universidades públicas y privadas.» (Resaltado añadido).

Dicha ausencia no es -ni ha sido- óbice para que los gobiernos locales puedan realizar el saneamiento de sus bienes en aplicación del procedimiento especial de saneamiento en cuestión, por lo que hasta este punto el tema resulta aparentemente pacífico.

Sin embargo, lo que a nuestra consideración suscita mayor discusión es si las «empresas estatales de derecho privado» pueden aplicar o no el Decreto Supremo n.° 130-2001-EF, frente a lo cual el Tribunal Registral se ha pronunciado de dos formas diferentes, atendiendo a premisas distintas.

Por un lado, tenemos el saneamiento realizado por la empresa municipal Sedam Huancayo S.A. para efectuar la inscripción de dominio e independización de un predio ubicado en la ciudad de Huancayo, siendo tachado sustantivamente bajo el argumento que las empresas estatales de derecho privado se encuentran expresamente excluidas como entidades que formen parte del SNBE, regla que se hace extensiva a las empresas municipales, encontrándose por ello imposibilitadas de aplicar el Decreto Supremo n.° 130-2001-EF.

Avocándose a la solución del caso concreto, el Tribunal Registral en la Resolución n.° 1905-2016- SUNARP-TR-L señaló expresamente que

«[l]as empresas de derecho privado (contrarias a las de derecho público) son aquellas que pertenecen al gobierno nacional, como por ejemplo Sedapal, Petroperú, etc. no así las empresas municipales como la del caso submateria […] el D.S. 130-2001-EF no realizó distinción alguna en cuanto a si la actividad realizada por las entidades existentes en los diferentes niveles de gobierno nacional, regional y local, es de derecho público o privado.»

Concluyendo con ello que la mencionada empresa municipal de derecho privado se encontraba legitimada a realizar el saneamiento de sus predios aplicando el Decreto Supremo n.° 130-2001-EF criterio que incluso ha sido admitido así para las Empresas Prestadores de Servicios de Saneamiento (EPS) en la Resolución n.° 421-2011-SUNARP-TR-T.

Distinto fue el caso de ELECTROCENTRO S.A., empresa estatal de derecho privado (no del gobierno local sino del central) que pretendió realizar la inmatriculación de un predio determinado en el distrito de San Ramón, frente a lo cual el Tribunal Registral en la Resolución n.° 717-2017- SUNARP-TR-L, indicó que:

«[e]ste es un procedimiento creado para que las entidades del sector público puedan realizar el saneamiento legal de sus bienes inmuebles, esto es, se trata de bienes estatales, caracterizándose este procedimiento por ser ágil y eficaz sustentado en el interés superior del Estado [por lo que, siendo] una empresa estatal de derecho privado que actualmente se rige por la normativa de la actividad empresarial del Estado […] se ha previsto un régimen especial de sus bienes: Se rigen únicamente por sus disposiciones y por el Código Civil. No siéndole aplicable aquellas que rigen a los bienes estatales y públicos, no le es aplicable las normas de saneamiento previstas en el D.S. N° 130-2001-EF.» (Resaltado agregado)

En relación a las empresas estatales se tiene que la exposición de motivos 13 del Decreto Legislativo n.° 1031, se refiere a la nueva clasificación de las empresas públicas (o formas en la que se desarrolla la actividad empresarial del Estado) establecida en su artículo 4° en (i) Empresas del Estado con potestades públicas, las que pueden ejercer determinados atributos de la administración pública (antes

13

Recuperado

de

31/07/2018).

(Visitado

el

empresas del Estado de derecho público); (ii) Empresas del Estado con accionariado único (antes empresas del Estado de derecho privado); y, (iii) Empresas del Estado con accionariado privado (antes conocidas como empresas de economía mixta), haciendo la salvedad que:

«[l]a participación accionaria del Estado en determinadas empresas privadas no convierte a estas empresas en públicas, puesto que cuando no existe un control en la toma de decisiones por parte del Estado o cuando éste no posee al menos la mayoría de la participación accionaria en las referidas empresas, el Estado debe comportarse, tal como lo indica la norma, como un accionista minoritario.»

Las modalidades señaladas se aplican en igual medida y con la misma fuerza obligatoria a las empresas de los tres niveles de gobierno (central, regional y local), conforme lo señala la Primera Disposición Complementaria, Transitoria y Modificatoria del Decreto Legislativo n.° 1031, por lo que a nivel de los gobiernos locales bien puede distinguirse -en el lenguaje del SNBE- entre empresas municipales de derecho público o privado, dependiendo de dicha condición su consideración como entidad conformante del SNBE y como consecuencia de ello su legitimidad para aplicar el Decreto Supremo n.° 130-2001-EF.

Lo antedicho, puede entenderse a partir del siguiente razonamiento lógico-deductivo, si solo p (empresas estatales de derecho público) forman parte de j (SNBE) y q (empresa municipal) se encuentra sometida a las reglas que determinan a p como tal, entonces q solo será parte de j, en la medida que reúna las condiciones de p.

En este aspecto, es insostenible el argumento según el cual se pretende justificar lo contrario, sustentado en que el accionariado corresponda íntegra o mayoritariamente al Estado, puesto que según lo señalado por la Exposición de Motivos del Decreto Legislativo n.° 1031, antes mencionado, se explica de manera clara que:

«[l]os bienes y recursos de las empresas pertenecen a ellas y están destinados a la generación de valor, por lo que no se consideraran como bienes del Estado, que tiene rol de accionista. En tal sentido, puede afirmarse que si bien el accionista Estado es dueño de las acciones representativas del capital social de la empresa, eso no implica bajo ningún argumento que es propietario (y que por tanto puede disponer libremente) también de los activos de las mismas. Sostener lo contrario significaría ir en contra de toda la teoría del riesgo y los principios elementales del patrimonio social y de la iniciativa empresarial.»

En tal sentido, consideramos que ello deberá precisarse en la reglamentación del Decreto Legislativo n.° 1358 en lo que respecta al procedimiento especial de saneamiento a fin de evitar pronunciamientos confusos e imprecisos de la segunda instancia registral, en tanto consideramos que las empresas estatales de derecho privado (sean o no municipales) al no formar parte del SNBE, con mayor razón no pueden aplicar las normas de dicho sistema administrativo por encontrarse reservada para las entidades que lo conforman.

2.2.2. Del derecho que legitima la actuación de la entidad

Una vez superada la determinación de si la entidad forma parte del SNBE, la evaluación de segundo orden, consiste en identificar el derecho del cual deriva la legitimidad que asiste a la entidad, ya sea propiedad o posesión, entendiendo que dentro de este último se ubican tanto la posesión sustentada en el solo control físico del bien como la posesión derivada de algún derecho a poseer que surja del otorgamiento de un acto de administración o de la administración establecida legalmente.

En lo que respecta a la propiedad, ésta se ve matizada por la sujeción al régimen del dominio público o privado del bien, entendiéndose aquí que sobre el dominio público la propiedad 14 se le atribuye al Estado como representante de la Nación 15 - 16 , mientras que en el dominio privado, la propiedad puede corresponder directamente -además- a una entidad o nivel de gobierno específico.

En el dominio público, el título que sustenta la propiedad del Estado es de origen legal, recayendo el análisis en determinar la competencia administrativa legalmente atribuida (evaluación normativa), en tanto la administración y cautela de los bienes de dominio público corresponde a la entidad responsable del uso público o de la prestación del servicio público que se da sobre el mismo, conforme al artículo 41° del Reglamento de la Ley n.° 29151, aprobado por Decreto Supremo n.° 007-2008- VIVIENDA.

Sin embargo, en caso no hubiera una competencia exclusiva atribuida explícitamente a una entidad determinada, la SBN será la competente para la gestión (incorporación, administración y cautela) del bien de dominio público, siendo un claro ejemplo, el caso de las Áreas Naturales Protegidas, que al contar con un registro especial distinto al de predios, su incorporación al mismo no restringe una posterior inmatriculación de un área comprendida dentro de su ámbito, conforme al numeral 5.8 del ítem 5 de la Directiva N° 01-2012-SUNARP-SA aprobada por Resolución del Superintendente Nacional de los Registros Públicos N° 028-2012-SUNARP-SA.

Siguiendo este razonamiento, únicamente se encontraría legitimada a efectuar el procedimiento especial de saneamiento en cuestión, la entidad responsable del uso o servicio público, teniendo como título a la disposición legal específica que le atribuya competencia sobre dicha porción de la realidad 17 subsumida en el hecho jurídico hipotético.

En lo que respecta al dominio privado estatal, el análisis puede ser igualmente normativo y del título causal, siendo normativo en lo que corresponde a la aplicación del artículo 23° de la Ley n.° 29151 cuyo tenor es como sigue:

Artículo 23.- Titularidad de los predios no inscritos

Los predios que no se encuentren inscritos en el Registro de Predios y que no constituyan propiedad de particulares, ni de las Comunidades Campesinas y

la

Nativas,

son

de

dominio

del

Estado,

cuya

inmatriculación

compete

a

14 Sobre la teoría del dominio público, véase: PAREJO ALFONSO, Luciano. «Dominio público: Un ensayo de reconstrucción de su teoría general» en Revista de Administración Pública, n.° 100-102, Volumen I, enero-diciembre, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1983; COLOM PIAZUELO, Eloy. «El objeto del dominio público: su necesaria determinación para una adecuada gestión de los patrimonios públicos», en Anuario Aragonés del Gobierno Local, n.° 06, Institución Fernando El Católico, Zaragoza, 2015, pp. 241-272; GONZÁLEZ-BERENGUER URRUTIA, José Luis. «Sobre la crisis del concepto de dominio público», en Revista de Administración Pública, n.° 56, Madrid, 1968, pp. 191- 220; MORILLO-VELARDE PÉREZ, José Ignacio. Domino Público, Madrid, Editorial Trivium, 1992.

15 HERNÁNDEZ MARTÍNEZ, Eduardo, Bienes de dominio público y su régimen de propiedad, Lima, Editorial Rodhas, 2017, p. 52.

16 Salvo el caso de los aportes reglamentarios, cuya propiedad transfiere el habilitador a favor de la entidad responsable del servicio o uso público, siendo uno de los requisitos para la recepción de obras la presentación de la copia legalizada de las minutas que acrediten dicha transferencia de aportes, conforme al literal e) del artículo 19° del TUO de la Ley n.° 29090, Ley de Regularización de Habilitaciones Urbanas y Edificaciones. Situación distinta ocurría con los aportes provenientes de procesos de urbanización anteriores al Reglamento Nacional de Construcciones aprobado por Decreto Supremo n.° 063- 70-VI, cuya propiedad se atribuía al Estado, como se desprende del artículo 34° del Reglamento de Urbanizaciones del 22 de agosto de 1924, del artículo 2-05 del Reglamento de Urbanizaciones y Subdivisión de Tierras aprobado por Decreto Supremo n.° 1 del 20 de enero de 1955 y del artículo 5-04 del Reglamento de Urbanizaciones y Subdivisión de Tierras aprobado por Decreto Supremo n.° 82-F del 16 de octubre de 1964.

17 Es el caso de los 50 metros paralelos a la línea de alta marea y a los 200 metros contiguos que conforman la zona de playa protegida a la que se hace alusión en el artículo 8° del Reglamento de la Ley n.° 26856 aprobado por Decreto Supremo n.° 050-2006-EF, o de la inmatriculación de los bienes inmuebles integrantes del Patrimonio Cultural de la Nación por parte del Ministerio de Cultura conforme al artículo 13° de la Ley n.° 28296, Ley General del Patrimonio Cultural de la Nación.

Superintendencia Nacional de Bienes Estatales - SBN; y en las zonas en que se haya efectuado transferencia de competencias, a los gobiernos regionales, sin perjuicio de las competencias legalmente reconocidas por norma especial a otras entidades y de las funciones y atribuciones del ente rector del Sistema Nacional de Bienes Estatales. (Resaltado agregado).

El texto normativo precitado, establece la propiedad del Estado (y no de una entidad específica) sobre aquellos predios no inscritos que además no sean propiedad privada o de Comunidades Campesinas, es decir, no existen res nullius porque lo que no es de particulares o comunidades es propiedad del Estado, haciendo la salvedad que en los departamentos donde se haya hecho efectiva la transferencia de funciones concernientes a la administración y adjudicación de propiedad del Estado a la que se refiere el artículo 62° de la Ley n.° 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, corresponderá su gestión al correspondiente Gobierno Regional.

En este punto, podríamos elaborar una crítica en referencia al artículo precitado, en tanto la propiedad inmueble en el Perú se adquiere en función a 3 hechos adquisitivos específicos, siendo: (i) La transferencia (art. 949° del Código Civil); (ii) La accesión (Art. 938° del Código Civil); y, (iii) La prescripción adquisitiva de dominio (art. 950° del Código Civil), de los cuales, es la transferencia el supuesto que más interés suscita en este caso, ya que, como bien se sabe, en el Perú rige el sistema consensual 18 y en virtud a ello, la propiedad se transfiere (y en consecuencia, se adquiere) por el solo consenso, teniendo el documento que contiene el negocio jurídico traslativo de dominio la condición de ser medio probatorio (formalidad libre) en los casos que no se establezca una formalidad específica bajo sanción de nulidad (V.gr. La donación de inmuebles regulada por el artículo 1625° del Código Civil).

Siendo esto así, consideramos que el Estado al momento de efectuar sus inmatriculaciones debe tener especial cuidado a fin de no afectar la propiedad privada, por lo que requisitos como el «documento público válidamente otorgado» como prueba de propiedad privada, al que se hace referencia en el literal c) del numeral 6.2.4 de la Directiva n.° 002-2016/SBN que regula el Procedimiento para la primera inscripción de dominio de predios del Estado, constituyen vulneraciones flagrantes a la propiedad privada, la cual puede ser adquirida válidamente sin que su titular cuente necesariamente con un documento público, gozando incluso de reconocida eficacia formalidades menores como el documento de fecha cierta que acredite la propiedad adquirida con anterioridad a la inscripción del embargo, conforme al VII Pleno Casatorio Civil.

Volviendo al tema en cuestión y habiendo desarrollado brevemente la competencia para la inmatriculación de predios del Estado sustentada en disposiciones normativas, corresponde referirnos lacónicamente al título que acredita la propiedad, el cual simplemente debe provenir de un negocio jurídico traslativo de dominio efectivamente válido, constituyendo el análisis de dicha validez un requisito sine qua non para calificar positivamente su inscripción registral (V.gr. La propiedad sobre un predio no puede acreditarse con un contrato de donación que no conste en documento público, por lo que el acto es inválido y al no producir el efecto traslativo -en consecuencia, adquisitivo- de propiedad buscado por las partes, no se transfiere ni puede acreditarse así propiedad).

No obstante, a nivel del título también existen diversos mecanismos que incorporan bienes de dominio de terceros al patrimonio estatal como es el caso de los aportes reglamentarios (propiamente, dominio

18 El sistema consensual se adopta en el derecho francés, bajo el siguiente justificativo: «Ces príncipes [título y modo], admis en théorie dans les pays de Droit écrit-et même dans la majeure partie des pays coutumiers. avaient été profondément modifiés, du moins en matière immobilière, par les effets que la pratique, d'accord avec les dispositions de quelques coutumes, attachait à la clause de dessaisine-saisine insérée dans les actes notariés, en assimilant la simple déclaration de tradition, résultant de cette clause, à la tradition, du Droit romain, qui supposait un déplacement réel de la possession.» AUBRY, Charles y RAU, Charles-Frédéric. Cours de droit civil francais d'après la méthode de zachariae, 15ª edición, París: Marchal et Billard, 1987, p. 420.

público), reversiones, aceptación de donaciones, decomisos o transferencias voluntarias e involuntarias como la expropiación, entre otros, pudiendo ser entendidos como algunos supuestos de adquisición de derechos por parte del Estado.

Para graficar un poco todo lo mencionado anteriormente, puede recurrirse al siguiente cuadro:

Condición del predio estatal

Competente

Ámbito

Disposición Normativa

Público

Responsable del uso o servicio público

Nacional

De literal a) del artículo 2.2 del Reglamento de la Ley n.° 29151

SBN

 

SBN

Nacional excepto donde se haya realizado transferencia de competencias

Primera Disposición Complementaria Transitoria del Reglamento de la Ley n.° 29151

Gobierno

Tacna, Lambayeque, San Martín, Amazonas, Arequipa, Tumbes y Callao

 

Privado

Regional con

Artículo 62° de la Ley n.° 27867

competencias

transferidas

 

Entidad pública

Nacional

Artículo 8° de la Ley n.° 29151

propietaria

Alcance nacional y comprendidos en proyectos de interés nacional.

SBN y/o entidad pública titular del bien o responsable del proyecto

Nacional

Primera Disposición Complementaria de la Ley n.° 29151 complementado con el literal c) del artículo 2.2 del Reglamento de la Ley n.° 29151

 

Municipalidad

 

Artículo 56° de la Ley n.° 27972

Propiedad municipal

Provincial o

Local

Distrital

2.3. Anotación preventiva (sigue): La declaración jurada

Bajo el esquema expuesto en torno al derecho de la entidad que promueve el saneamiento, conviene hacer referencia a la forma en la que ello se acredita en el procedimiento especial de saneamiento y cómo se realizan las inscripciones según lo regulado por el Decreto Supremo n.° 130-2001-EF, cuyos artículos 9° y 10° tienen como tenor lo siguiente:

Artículo 9.- [D]eclaración Jurada mencionando el documento en el que sustenta su derecho y manifestando que los inmuebles y derechos materia de los actos que se pretenden inscribir, rectificar o aclarar en el Registro, no son materia de procedimiento judicial alguno en el que se cuestione la titularidad del bien. […]

Artículo 10.- En el caso que la entidad cuente con títulos comprobatorios de dominio que por sí solos no son suficientes para su inscripción registral, el dominio se inscribirá a favor del Estado representado por dicha entidad.

Cuando la entidad se encuentre ejerciendo actos posesorios sin contar con títulos comprobatorios de dominio, la inscripción se efectuará a favor del Estado, inscribiéndose en el rubro correspondiente las cargas y gravámenes que hubieren. […] (Resaltado añadido)

En cuanto a la acreditación, en mérito a las citadas disposiciones, basta que la entidad -bajo responsabilidad- solamente mencione 19 en una declaración jurada, el título comprobatorio de dominio

o el ejercicio de la posesión que se tenga sobre el predio materia de saneamiento, para tener por

acreditada su legitimidad para efectuar dicho procedimiento y así lograrse la anotación preventiva.

Sin embargo, dicha disposición normativa nos parece contradictoria si se interpreta conjuntamente con el artículo 10° antes citado, el cual señala expresamente que la entidad cuenta con títulos comprobatorios de dominio, es decir, los tiene físicamente (sino no serían comprobatorios) pero no revisten la formalidad idónea que exige el principio de titulación auténtica para su acceso al registro.

En ese sentido, Gunther Gonzáles 20 en relación al denominado título formalmente inidóneo que se menciona en la declaración jurada como parte del procedimiento en comentario, señala lo siguiente:

[l]uego de la inscripción, la regularización estatal será tan débil como antes, pues no se basa en título adquisitivo, sino en una simple declaración jurada y en la falta de oposición de tercero, salvo que el Estado cuente, además, con título formal y fehaciente.

Lo dicho por el citado autor es impreciso, en tanto la declaración jurada solo suple el título formalmente inidóneo para efectos puramente registrales (título formal), mas no lo sustituye ni funge de causa adquisitiva (título material), puesto que será el derecho allí mencionado el que constituirá propiamente la causa adquirendi.

No obstante, con las modificaciones efectuadas por el artículo 17-F introducido a la Ley n.° 29151

por el Decreto Legislativo n.° 1358 y pendientes de reglamentación para su aplicación, la formalidad exigida para el título comprobatorio de dominio es la de un documento de fecha cierta, realizándose

la inscripción directamente a favor de la entidad y no del Estado representado por la entidad, como

se efectúa aún.

Lo que nos lleva a concluir que en caso la entidad cuente con un título comprobatorio de dominio que no conste en documento público de fecha cierta, pero cuente con posesión podrá aplicar el mencionado procedimiento, constituyendo la situación contraria (título comprobatorio sin fecha cierta ni posesión) un impedimento para ejecutar el mismo, así como la sola posesión sobre un predio de propiedad privada cuyo saneamiento debe realizarse a través de las disposiciones del derecho común (V.gr. Numeral 17-F.4 del artículo 17-F de la Ley n.° 29151 introducido por el D. Leg. n.° 1358).

Respecto a la calificación registral que recae sobre la declaración jurada, el Tribunal Registral se ha pronunciado sobre diversos aspectos:

En la Resolución n.° 193-2008-SUNARP-TR-A, refiriéndose a un caso en el que existía duda sobre la existencia o no de litigio judicial que discuta la propiedad el predio, señaló que la

19 Antiguamente, para la acreditación dominial en nuestro Ordenamiento Jurídico, se tuvo al Decreto Supremo n.° 025-78- VC que aprobó el Reglamento de Administración de la Propiedad Fiscal, señaló en sus artículos 5° y 6° que las inscripciones debían sustentarse en instrumentos que acrediten la propiedad del Estado sobre los inmuebles que se inscriban, dándose en mérito de documentos e instrumentos, los cuales debían archivarse en legajos, así como al artículo 35° del Reglamento de Inscripciones aprobado por la Ley n.° 5097 que estableció en su momento un procedimiento para la inmatriculación de los predios del Estado en los casos que no se tuviere título para lo cual se elaboraba un expediente.

20 GONZÁLES BARRÓN, Gunther. Estudios de propiedad rural, de derecho agrario y de aguas, Lima: Jurista Editores, 2017, p. 154

persona que firma la declaración jurada es la responsable (civil, administrativa y penalmente) por cualquier omisión o falsedad en que se incurra con la misma;

Mientras que en la Resolución n.° 089-2014-SUNARP-TR-A, indicó que como el Decreto Supremo n.° 130-2001-EF únicamente exige que se mencione el documento que sustenta el derecho, no exigiendo su presentación ni que se precise la causa del mismo; y,

Finalmente, en la Resolución n.° 126-2012-SUNARP-TR-A, al considerar que el presupuesto lógico para la aplicación del procedimiento especial de saneamiento es la carencia de título idóneo, concluye que el acto materia de calificación es la inscripción provisional y no así la transferencia (causa).

De los aspectos señalados, los que suscitan mayores críticas son los dos últimos mencionados, en tanto el título comprobatorio de dominio, no comprueba dominio (adquirido así como consecuencia de un acto válido, porque uno inválido no puede ser prueba de nada) si no se precisa la causa que justificó el mismo, constituyendo ello un aspecto plenamente calificable por parte del registrador, siendo efectivamente cierto que la normativa actual no exige la presentación del título comprobatorio, lo que nos parece que como lege ferenda debe incorporarse como requisito, ya que de acuerdo a lo señalado anteriormente el significado semántico de «título comprobatorio de dominio», nos lleva a concluir que efectivamente se cuenta con el mismo (por algo es comprobatorio) y si es así, ¿por qué no adjuntarlo para una mejor calificación?

En cuanto a la declaración jurada per se, el Tribunal Registral en determinados pronunciamientos, como es el caso de la Resolución n.° 432-2010-SUNARP-TR-T, se ha referido a la misma indicando que tiene la naturaleza de acto administrativo 21 , para ello previamente es necesario comprender qué se entiende por acto administrativo.

El artículo 1° del TUO de la Ley n.° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General aprobado por Decreto Supremo n.° 006-2017-JUS, lo define de la siguiente manera:

1.1 Son actos administrativos, las declaraciones de las entidades que, en el marco de normas de derecho público, están destinadas a producir efectos jurídicos sobre los intereses, obligaciones o derechos de los administrados dentro de una situación concreta.

Cuando la doctrina nacional 22 se refiere al mismo, sostiene que:

[e]l acto administrativo consistirá en una declaración de voluntad que expresa la decisión imperativa de la Administración en un asunto que plantea de oficio o que se le plantea en las solicitudes y recursos de los ciudadanos. (…) Pero el acto administrativo no agota en las declaraciones de voluntad su esencia. Las entidades públicas disponen de órganos que emiten juicios, valoraciones, dictámenes, calificaciones. Y esta actividad de informe o evaluación también es actividad administrativa típica.

Siendo esto así, cabría analizar a partir de la naturaleza de la declaración jurada si la misma constituye un acto administrativo, para lo cual debe identificarse lo siguiente: (i) Si constituye una declaración

21 Igualmente, la Resolución n.° 404-2016-SUNARP-TR-T, indicando que «[s]i el D.S. N° 130-2001-EF atribuye competencia a las entidades estatales para generar procedimientos administrativos de saneamiento, entonces convierte a sus funcionarios en sus instructores, por ende, cada acto procedimental que se genere al interior de dicho procedimiento está revestido de la formalidad de acto administrativo [22 TOLIVAR ALAS, Leopoldo. “Naturaleza y eficacia del acto administrativo”, en: Temas Actuales de Derecho Administrativo, Trujillo: Editora Normas Legales S.A.C TOLÍVAR, 2006, p. 57.

de una entidad; (ii) Si se da en el marco de normas de derecho público; y, (iii) Si está destinada a producir efectos jurídicos sobre los administrados en una situación concreta.

Respecto al punto (ii) no se admite mayor debate, en tanto efectivamente se emite en el marco de normas de derecho público; sin embargo, en relación a los puntos (i) y (iii) la cuestión cambia y se debe analizar de manera concatenada, dado que no toda declaración de una entidad constituye un acto administrativo, sino que debe ser una en la que sus efectos jurídicos inciden en la esfera de los administrados.

La declaración jurada per se no genera efectos jurídicos frente a los administrados, toda vez que -y constituye un aspecto cuyo sustento se dará en adelante- la misma no es notificada mediante publicación y por ello no tiene eficacia administrativa, sino por el contrario, lo que se publica es el inicio del procedimiento, por lo que sostener que la declaración jurada constituye un acto administrativo es lo mismo que decir que es impugnable, cuestión que no es admisible en la práctica.

Por otra parte, en relación a la forma en la que se extienden las inscripciones, queda claro que en el marco del D.S. 130-2001-EF si la entidad contara con títulos comprobatorios de dominio la inscripción se realiza a favor del Estado representado por dicha entidad, mientras que la sola posesión justificaba la inscripción únicamente a favor del Estado, situación que cambia con las nuevas disposiciones del D. Leg. 1358, en cuyo caso la inscripción se realiza directamente a favor de la entidad (con título de dominio de fecha cierta) y a favor del Estado inscribiéndose automáticamente la afectación en uso a favor de la entidad (con sola posesión).

Antes de la promulgación del D. Leg. 1358, el Tribunal Registral en la Resolución n.° 1516-2018- SUNARP-TR-L, se pronunció de manera errónea a las inscripciones realizadas en el marco del D.S. n.° 130-2001-EF, señalando que:

«Cuando no existan títulos comprobatorios de propiedad, la inscripción del dominio se inscribirá a favor del Estado. En cambio, cuando la entidad cuente con títulos comprobatorios de dominio, la inscripción se realizará a favor de dicha entidad o a favor del Estado representado por la mencionada entidad, lo cual dependerá del análisis que haga la propia entidad estatal al momento de elaborar la documentación correspondiente, pues dicho análisis no le corresponde a las instancias registrales.» (Resaltado añadido).

El mencionado criterio se fundamentó en la interpretación realizada de los artículos 10° y 12° del Decreto Supremo n.° 130-2001-EF; sin embargo, dicha interpretación respecto de normas del Sistema Nacional de Bienes Estatales, como es el caso del mencionado D.S., genera un supuesto adicional no contemplado en su artículo 10° que regula de manera taxativa la forma en la que deben realizarse las inscripciones de titularidad como resultado de dicho procedimiento, pudiendo efectuarse únicamente (i) A favor del Estado representado por la entidad que promueve el saneamiento; o; (ii) A favor del Estado, lo cual dependerá de si la entidad cuenta con títulos comprobatorios de dominio insuficientes para su inscripción registral, o con posesión, respectivamente.

Asimismo, el mencionado artículo 10° del Decreto Supremo N° 130-2001-EF, señala expresamente en su texto que: «Las inscripciones que no se efectúen según lo dispuesto en este artículo, deberán ser rectificadas a solicitud de la entidad que efectuó el saneamiento o, en su defecto, a solicitud del Gobierno Regional o la SBN.»; de lo cual se desprende que las inscripciones de titularidad se realizan únicamente en la forma establecida por el indicado artículo 10°, las mismas que no contemplan la inscripción directamente a favor de la entidad, como lo sugiere el Tribunal Registral, situación que cambiaría a partir de la vigencia del procedimiento especial de saneamiento regulado por el D. Leg. 1358 con su debida reglamentación.

Finalmente, en relación a la anotación preventiva, cabe señalar que ha sido definida por Álvarez 23 de la siguiente forma:

La anotación preventiva es un asiento de difícil caracterización dogmática. Se afirma comúnmente que la anotación preventiva no es una forma especial de garantía, no

convierte el derecho anotado en otro de distinta clase, ni tiene eficacia de publicidad

o legitimación registral. Se afirma que la anotación preventiva tiene principalmente

una función de reserva, guarda o delimitación de derechos, relativa, complementaria

o accesoria de una inscripción. La anotación preventiva no produce el cierre registral,

sino que asegura el derecho en cuyo favor se hace la anotación (…)

Siendo esto así, la anotación preventiva se limita a garantizar la inscripción definitiva, reservando la prioridad de los derechos inscritos, empero en el presente caso cumple una función adicional que es la de coadyuvar a la publicidad del hecho mismo del saneamiento a realizar.

2.4. Oposición e inscripción definitiva

La oposición constituye el único mecanismo por el cual se puede impugnar el procedimiento e implícitamente el derecho que la entidad se atribuye para legitimar su intervención en el mismo, empero no desemboca en una nulidad ni del procedimiento ni de la declaración jurada, por lo menos no explícitamente, sino que concluye de manera diferenciada siendo que se trate de un particular o de una entidad pública.

Si se tratase de un particular la oposición es únicamente judicial, la cual debe realizarse con anterioridad a que se extienda el asiento de inscripción definitiva, y en virtud al parte judicial correspondiente, no bastando el cargo de la presentación de la demanda, lo que constituye un exceso considerando la conocida celeridad del Poder Judicial y que acarrea pronunciamientos como el referido en la Resolución n.° 416-2016-SUNARP-TR-T que denegó la inscripción de una oposición judicial por encontrarse extendido el asiento de inscripción definitiva y además por no sustentarse en un parte judicial.

Por otra parte, para el caso de las entidades públicas, la oposición se presenta ante el Órgano Revisor de la Propiedad Estatal de la SBN (ORPE), el cual resuelve dichas oposiciones y cuya declaración final recae en decidir a favor de quién se inscribe el predio, lo cual resulta inscribible por el solo mérito de la resolución que emita en cada caso concreto 24 .

La oposición formulada antes de realizada la inscripción provisional, no es óbice para extender esta última (Resolución n.° 039-2012-SUNARP-TR-L), en tanto el efecto inmediato de la oposición es suspender la inscripción definitiva, hasta que se resuelva por el organismo competente.

Sin embargo, de no haber oposición, para la inscripción definitiva basta la solicitud que presente la entidad, no siendo automática por el solo cumplimiento del plazo, para lo cual no es admisible solicitar documentación adicional, conforme a lo resuelto por el Tribunal Registral en la Resolución n.° 1006-2007-SUNARP-TR-L.

2.5. Mecanismos ex post a la inscripción definitiva: La aclaración de titularidad

La aclaración de titularidad es una de las novedades introducidas por las normas de desarrollo emitidas a partir de la promulgación de la Ley n.° 29151, pudiendo encontrarse referencias en la

23 ÁLVAREZ CAPEROCHIPI, José Antonio, Derecho inmobiliario registral, Lima, Jurista Editores, 2010, p. 476.

24 Conforme al artículo 8° del Decreto Supremo n:° 130-2001-EF, que literalmente señala que: «[L]a Resolución de la SBN (el ORPE forma parte de la SBN) tiene mérito suficiente para su inscripción registral definitiva a favor de la entidad estatal que señale.» (Resaltado añadido).

misma en el último párrafo del artículo 41°, así como en la Octava Disposición Complementaria Final del Reglamento de la Ley n.° 29151 aprobado por Decreto Supremo n.° 007-2008-VIVIENDA.

Como resulta evidente, ambas ocurren como consecuencia de las acciones de supervisión que realice la SBN; empero, la diferencia entre una y otra puede extraerse a través de la comparación de la redacción de cada una:

 

Octava.- Saneamiento de bienes estatales

 

Artículo 41.- De las entidades responsables de los bienes de dominio público

[…] a) La cancelación en Registros Públicos de derechos del Estado producto de una indebida

aplicación

de

normas

especiales

de

[S]i como consecuencia de las labores de supervisión de la SBN se detectara una indebida inscripción del bien de dominio público originada en normas especiales que dieron mérito a la misma, la SBN podrá precisar, rectificar o aclarar la titularidad del mismo […]

saneamiento, emitirá una Resolución aclarando la inscripción de dominio a favor del Estado […]

b) La inscripción en primera de dominio a favor de Gobiernos Regionales o Locales sin contar con facultades para ello, emitirá una

Resolución aclarando la titularidad de dominio

(Resaltado añadido)

a favor del Estado [

]

quedando a salvo el

derecho de los adquirientes de buena fe.

 
 

(Resaltado añadido)

 

Como puede desprenderse de la redacción de las normas citadas, las mismas hacen referencia a que la indebida inscripción se realice en base a normas especiales (art. 41), normas especiales de saneamiento (literal a), y sin contar con facultades para ello (literal b), afectando en ambos casos al Estado, ya sea a su derecho inscrito (cancelación) o a su propiedad no inscrita cuya competencia es de naturaleza restringida para su inmatriculación (allí denominada, primera de dominio).

Si se toma nota de la diferencia entre la aclaración de titularidad del artículo 41° del Reglamento de la Ley n.° 29151 con la contenida en la Octava Disposición Complementaria Final del mismo dispositivo normativo, en una se menciona que la indebida inscripción debió sustentarse en normas especiales (no precisa cuáles), mientras que en la otra en normas especiales de saneamiento.

Los supuestos de la Octava Disposición Complementaria Final ocurren cuando se constate la (i) Cancelación registral de derechos del Estado; y, (ii) Primera de dominio a favor de Gobiernos Regionales o Locales; siendo en el primer caso como producto de una indebida aplicación de normas especiales de saneamiento; mientras que en el segundo caso cuando dichos niveles de gobierno no cuenten con facultades para ello.

Lo cierto es que la aclaración de titularidad solo se realiza a favor del Estado 25 y en los supuestos que, como consecuencia de una indebida inscripción, se cancelan derechos que el Estado tenía inscritos; o, se vulnera la competencia para inmatricular del mismo, ejerciendo así lo que se denominó «una suerte de control difuso en sede administrativa» 26 ; sin embargo, ello no será posible en la medida que

25 En la Resolución n.° 1129-2009-SUNARP-TR-L, se cuestionó la validez de la aclaración de titularidad en los siguientes términos: «[e]l carácter de Ente Rector no necesariamente implica que el órgano estatal pueda ejercer todo tipo de atribuciones o potestades públicas por esa sola calificación, y sin norma que le atribuya competencias específicas. En efecto, la naturaleza de Ente Rector normalmente está asociada al desarrollo de políticas generales o aprobación de normas, pero no necesariamente conlleva relación de jerarquía o subordinación sobre todas las entidades públicas.»

26 JIMÉNEZ MURILLO, Roberto. Comentarios al Sistema Nacional de Bienes Estatales, Lima, Arial Editores, 2010, p.

375.

existan derechos de adquirientes de buena fe (no se precisa si inscritos o no), por lo que de haber un adquiriente de buena fe no inscrito se entendería como impedimento para la aclaración de la inscripción de dominio.

En los demás casos, que resulte perjudicada una entidad que no sea el Estado, un particular o una Comunidad Campesina el único mecanismo disponible para cancelar la inscripción señalada es a través de un proceso judicial.

Desde el punto de vista del Derecho Administrativo, la aclaración de titularidad constituye el acto administrativo final del procedimiento administrativo que inicia con las acciones de supervisión realizadas por la SBN a través de su Subdirección de Supervisión, en virtud de las cuales deben obtenerse 27 y valorarse 28 los medios probatorios pertinentes que acrediten las causales legalmente establecidas en la Octava Disposición Complementaria Final del Reglamento de la Ley N° 29151 aprobado por Decreto Supremo N° 007-2008-VIVIENDA, antes citadas.

III. A MODO DE CONCLUSIÓN: LA CALIFICACIÓN REGISTRAL EN EL PROCEDIMIENTO ESPECIAL DE SANEAMIENTO

Como hemos evidenciado a lo largo del presente trabajo, la problemática que consideramos inmersa en el procedimiento especial de saneamiento se resume a una correcta calificación registral, no tan limitada como se ha pretendido estructurar, ni tan restrictiva como muchas veces se da, puesto que lo que se busca es lograr el saneamiento a través de la coincidencia de la realidad con lo que obra inscrito, empero para que el sistema funcione, consideramos que no debe entenderse que las entidades gozan de un poder absoluto e ilimitado para indicar en la declaración jurada cualquier título comprobatorio de dominio, incluso aquellos cuya nulidad sea manifiesta o del que devenga la imposibilidad de su realización por no cumplir con los presupuestos exigidos para tal fin (V.gr. La inscripción de un aporte correspondiente a una habilitación urbana sin recepción de obras).

La función calificadora que se desempeña en el marco del procedimiento especial de saneamiento en comentario, no es distinta a la que se efectúa en el régimen general, toda vez que la vocación de este procedimiento es simplificar la exigencia del título formal (de ahí la razón del título comprobatorio de dominio inidóneo para su inscripción) porque el título material y con ello el análisis de su validez resultan aspectos plenamente calificables por el registrador. Por ejemplo, los predios inscritos a favor del Estado en virtud al artículo 35° del Reglamento de Inscripciones aprobado por la Ley n.° 5097, cuya determinación del tiempo de posesión y destino constituían circunstancias que debían constar en el expediente que sustentaba la resolución final, que luego quieran inscribirse como propiedad (Estado representado por…) a favor de la entidad responsable del servicio público u objeto que tuviera por destino, cuando la propiedad en ningún momento se le fue atribuida, constituyen supuestos que no deben ser admitidos por el registro.

La opinión vertida se desprende en que en ningún momento se establece que la calificación realizada en el marco del procedimiento especial de saneamiento regulado por el D.S. n.° 130-2001-EF constituya una excepción al régimen general de calificación 29 , como sí ocurre -por ejemplo- con la

27 Como parte de los actos de instrucción del procedimiento administrativo regulados por el artículo 168° del TUO de la Ley N° 27444.

28 La valoración de los medios probatorios en el marco de un procedimiento administrativo está reconocida por el numeral 6.3 del artículo 6° del TUO de la Ley N° 27444, en lo que respecta a la motivación del acto administrativo, encontrándose redactado en sentido negativo; y, a su vez, admitida en doctrina para dicho acto la aplicación analógica del artículo 197° del Código Procesal Civil, dada la ausencia de su regulación expresa en el referido TUO. Véase, SHIMABUKURO MAKIKADO, Roberto (2003) “La instrucción del procedimiento administrativo”, en: Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General, Segunda Parte, Lima: Ara Editores, p.314. 29 Partiendo de una premisa distinta, pero arribando a una conclusión similar, se señala que: «[e]l Registrador Público deberá efectuar una valoración especial en la etapa de calificación de los títulos referentes a bienes públicos, teniendo en cuenta que de manera sustantiva, éstos se regulan por las normas de derecho público y supletoriamente por normas de derecho

calificación de los documentos judiciales (§2 del artículo 2011° del Código Civil) o de los actos administrativos (XCII Pleno del Tribunal Registral 30 ), muy por el contrario de los artículos 5° y 6°, se desprende que sí existe una calificación registral de por medio:

Artículo 5.- La Superintendencia de Bienes Nacionales podrá realizar el saneamiento legal de los bienes inmuebles que se encuentran bajo su administración, así como de los aportes reglamentarios de propiedad estatal en general, de acuerdo con sus fines institucionales, los que previa calificación registral deberán inscribirse en los Registros Públicos a nombre del Estado representado por la SBN. El saneamiento se efectuará de acuerdo con las normas contenidas en este Decreto Supremo y las Directivas que la SBN emitirá oportunamente.

Artículo 6.- Las Oficinas Registrales de la Superintendencia Nacional de los Registros Públicos a nivel nacional y las Oficinas del Registro Predial Urbano, procederán conforme corresponda, a inscribir en el Registro de la Propiedad Inmueble respectivo, la propiedad de los terrenos, edificaciones, construcciones, modificaciones y derechos de diversa índole sobre los mismos de los que sean titulares las entidades públicas señaladas en el Artículo 2 del presente Decreto Supremo. (Resaltado añadido.

Evidentemente, en el aspecto formal, esta calificación deberá circunscribirse a los requisitos formales establecidos por el D.S. n.° 130-2001-EF, o el reglamento al que se hace referencia en la Única Disposición Complementaria Transitoria del Decreto Legislativo n.° 1358, mas no a los sustanciales como la legalidad del título material cuya formalidad para su acceso al registro es acreditada por la declaración jurada, mas no sustituida.

Consideramos que lo señalado es importante y debe tomarse en cuenta al momento de efectuar la reglamentación del nuevo procedimiento, debido a que la calificación registral es una de las principales garantías (o pieza fundamental 31 ) de la seguridad jurídica que deviene del registro y de la publicidad de lo inscrito como proyección de la realidad, ello porque la calificación constituye el presupuesto lógico 32 de la eficacia del registro, teniendo que una intensa eficacia solo puede provenir de una calificación rigurosa.

Con ello, no se pretende erigir a la SUNARP como un ente superior a otros ni como una instancia revisora 33 de las actuaciones administrativas de otras entidades, dado que:

privado, cuando ellas le resulten aplicable a su naturaleza jurídica y física.» JIMÉNEZ MURILLO, Roberto. «Registros Públicos, Propiedad Estatal y Saneamiento de los Bienes del Estado», en Fuero Registral, n.° 7, SUNARP, 2011,p. 256

30 «En la calificación de actos administrativos, el Registrador verificará la competencia del funcionario, la formalidad de la decisión administrativa, el carácter inscribible del acto o derecho y la adecuación del título con los antecedentes registrales. No podrá evaluar los fundamentos de hecho o de derecho que ha tenido la Administración para emitir el acto administrativo y la regularidad interna del procedimiento administrativo en el cual se ha dictado.»

31 En palabras de MANZANO SOLANO, Antonio y MANZANO FERNÁNDEZ, María del Mar (2008) Instituciones de Derecho Registral Inmobiliario, Madrid: Fundación Registral, p. 50 « El sistema de seguridad jurídica que proporciona la publicidad registral sería, no obstante, arbitrario e ineficaz, si no contase con una pieza fundamental: la calificación registral, es decir, el control de legalidad del acto, dentro de la rigidez del procedimiento registral y sujeto a la posible impugnación o recurso, ante los órganos registrales y judiciales.»

32 PAU PEDRÓN, Antonio, Curso de Práctica Registral, Madrid, Universidad de Comillas, 1995, p. 66.

33 Sostener lo contrario, “[i]mplicaría que el administrado tiene que seguir dos procedimientos administrativos para lograr la inscripción de la habilitación urbana, demostrando los mismos requisitos y presentando la misma documentación: uno, ante la Municipalidad Distrital, que es el órgano competente; y, luego, otro ante el Registrador, quien actuaría como una (autoproclamada) instancia revisora del procedimiento administrativo seguido ante el órgano competente.” GONZÁLES LOLI, Jorge (2005) “La calificación registral de documentos administrativos: Un tema pendiente en la modificación del Reglamento General de los Registros Públicos”, En: Diálogo con la jurisprudencia, n.° 84, Lima, pp. 267 y 268.

Es sabido que según nuestro ordenamiento, el régimen de división tripartita de los poderes públicos, la ley asigna a cada uno de ellos una competencia determinada y les fija atribuciones y responsabilidades. En su respectivo campo de actuación, el órgano judicial o administrativo es autónomo y, especialmente en casos como el de los registros inmobiliarios cuando existen disposiciones orgánicas que rigen su desenvolvimiento, aplica a cada uno de ellos la legislación que enmarca su labor (…) 34

De todo ello se colige que cuando el registrador califica un documento administrativo (acto administrativo) no podrá ir más allá de ciertos aspectos extrínsecos, porque lo intrínseco es competencia exclusiva de la entidad que emite tal acto. Así, el registrador sólo verificará que éste cumpla los requisitos imprescindibles para producir efectos erga omnes, mas no incide en su validez 35 .

Como lógica consecuencia de lo expuesto, en tanto la declaración jurada no constituye un acto administrativo, la misma no se somete a las reglas especiales de calificación registral de actos administrativos, por lo que la calificación que realice el registrador de la misma debe ser la contenida en el régimen general de calificación registral, es decir, evaluar la validez del acto que se pretende inscribir, en el caso concreto, del título material indicado en la declaración jurada.

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34 ORTÍZ PASCO, Jorge. Apuntes de Derecho Registral, Lima, Editor Dante Antonioli, 2005, p. 34.

35 GARCÍA GARCÍA, José Manuel, Derecho Inmobiliario Registral e Hipotecario, Tomo I, Madrid, Civitas, 1993, p. 702.

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RESOLUCIONES DEL TRIBUNAL REGISTRAL

1.

Resolución n.° 292-2007-SUNARP-TR-T

2.

Resolución n.° 305-2007-SUNARP-TR-T

3.

Resolución n.° 306-2007-SUNARP-TR-T

4.

Resolución n.° 583-2007-SUNARP-TR-L

5.

Resolución n.° 1006-2007-SUNARP-TR-L

6.

Resolución n.° 097-2008-SUNARP-TR-T

7.

Resolución n.° 117-2008-SUNARP-TR-T

8.

Resolución n.° 193-2008-SUNARP-TR-A

9.

Resolución n.° 831-2008-SUNARP-TR-L

10.

Resolución n.° 306-2009-SUNARP-TR-L

11.

Resolución n.° 391-2009-SUNARP-TR-L

12.

Resolución n.° 474-2009-SUNARP-TR-L

13.

Resolución n.° 1129-2009-SUNARP-TR-L

14.

Resolución n.° 417-2010-SUNARP-TR-T

15.

Resolución n.° 418-2010-SUNARP-TR-T

16.

Resolución n.° 419-2010-SUNARP-TR-T

17.

Resolución n.° 420-2010-SUNARP-TR-T

18.

Resolución n.° 425-2010-SUNARP-TR-T

19.

Resolución n.° 426-2010-SUNARP-TR-T

20.

Resolución n.° 427-2010-SUNARP-TR-T

21.

Resolución n.° 428-2010-SUNARP-TR-T

22.

Resolución n.° 429-2010-SUNARP-TR-T

23.

Resolución n.° 430-2010-SUNARP-TR-T

24.

Resolución n.° 432-2010-SUNARP-TR-T

25.

Resolución n.° 421-2011-SUNARP-TR-T

26.

Resolución n.° 039-2012-SUNARP-TR-L

27.

Resolución n.° 126-2012-SUNARP-TR-A

28.

Resolución n.° 778-2012-SUNARP-TR-L

29.

Resolución n.° 089-2014-SUNARP-TR-A

30.

Resolución n.° 091-2014-SUNARP-TR-A

31.

Resolución n.° 098-2014-SUNARP-TR-A

32.

Resolución n.° 099-2014-SUNARP-TR-A

33.

Resolución n.° 106-2014-SUNARP-TR-A

34.

Resolución n.° 107-2014-SUNARP-TR-A

35.

Resolución n.° 108-2014-SUNARP-TR-A

36.

Resolución n.° 1022-2015-SUNARP-TR-L

37.

Resolución n.° 2607-2015-SUNARP-TR-L

38.

Resolución n.° 273-2016-SUNARP-TR-A

39.

Resolución n.° 404-2016-SUNARP-TR-T

40.

Resolución n.° 416-2016-SUNARP-TR-T

41.

Resolución n.° 452-2016-SUNARP-TR-T

42.

Resolución n.° 891-2016-SUNARP-TR-L

43.

Resolución n.° 1905-2016-SUNARP-TR-L

44.

Resolución n.° 2286-2016-SUNARP-TR-L

45.

Resolución n.° 216-2017-SUNARP-TR-T

46.

Resolución n.° 717-2017-SUNARP-TR-L

47.

Resolución n.° 1108-2017-SUNARP-TR-L

48.

Resolución n.° 1516-2018-SUNARP-TR-L