Planejamento e Práticas da Gestão Escolar

1.4. O gestor escolar frente ao desafio da

participação no planejamento do trabalho escolar:
dimensões e significados

Marcelo Soares Pereira da Silva - UFU

A construção da gestão democrática da educação exige que aprofundemos, cada vez

mais, nossas reflexões e nossos fundamentos sobre a participação, seus significados,
suas dimensões e suas características. Como gestor na escola ou no sistema de ensino,
você sabe dos grandes desafios que precisam ser enfrentados de modo a viabilizar a
participação dos diferentes segmentos na organização da escola. Por isso, vale a pena
refletir um pouco mais sobre o tema da participação.

Quando pensamos a participação no processo de planejamento da escola,

especialmente no processo de elaboração e implementação de seu Projeto Político-
Pedagógico, podemos incorrer na concepção de que essa participação é influenciada
apenas por agentes e fatores internos a escola. Por certo, a forma como se estrutura a
escola – e os meios que proporcionam maior abertura à participação – estão
relacionados aos ideais de Estado e aos modelos de produção que engendram essa
escola.

O debruçar sobre a questão das relações de poder entre Estado e escola nos possibilita
afirmar, ao lado de Gracindo (1997), Dourado e Paro (2001), Frigotto (1991) e Silva
(2002), que o Estado tende a impingir os ideais neoliberais inclusive na escola,
sugerindo uma não-interferência do Estado na área administrativa, alegando maior
abertura para a participação. Veiga (2001, p. 32) avalia que:

o Estado, ao se descomprometer com a escola, tem levado a que essa escola

procure caminhos próprios para se manter, inclusive, no que se refere às suas
necessidades financeiras e econômicas relativas ao seu custeio e a sua
manutenção. As responsabilidades que caberiam aos governos centrais e regionais
têm sido remetidas para os governos locais, os municípios, e para as próprias
unidades escolares, dando a idéia de que podem se autogerir. A escola acaba por
se defrontar com um novo desafio, no sentido de se organizar segundo as
necessidades do mercado.

As mudanças no contexto sociopolítico que penetram e permeiam o cotidiano escolar

se articulam com as mudanças ocorridas no próprio modo de produção capitalista na
contemporaneidade. O sistema de automação influencia o modelo de produção das

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indústrias, com implicações em diferentes instituições dos diversos campos sociais,

inclusive da escola. Nesse movimento de transformação nos processos produtivos, os
novos modelos de gerenciamento e produção adotados nas indústrias apontam para
uma maior participação dos trabalhadores, a fim de se obter melhor desempenho
econômico através da aproximação entre a cúpula da empresa e a sua base. Desse
modo, a participação é afirmada como um meio de se ter um bom crescimento da
empresa, possibilitando a solução de problemas. Mota (1986, p. 86) chama a atenção
para o fato de que “diversos pesquisadores voltaram-se para o estudo das relações
existentes entre o tipo de tecnologia adotada e a estrutura social das organizações” e
mais adiante destaca algumas das mudanças que vêm ocorrendo no mundo das
empresas:

Surgem conselhos de representantes, comitês de empresa, comissões de fábrica,

etc. Embora essas formas de participação estejam freqüentemente associadas à
idéia de autonomia e de democratização das relações do trabalho, do ponto de
vista administrativo, elas desempenham um papel de mecanismo de ligação entre
a base e a cúpula, além de agirem como mecanismo de coesão e formação de
consenso (MOTA, 1986, p.91).

É, pois, preconizada certa abertura para a participação nas empresas, porém sob a
lógica do controle, da busca de eficiência e eficácia, traduzidas na melhoria dos índices
de produtividade.

Também no campo da gestão da educação e da escola, o tema da participação tem-se

colocado com maior força. Veiga (1998, p. 67) chama a atenção para a centralidade
que tal tema tem assumido na organização do campo educacional, ainda que com os
diferentes contornos que lhe têm sido atribuídos:
A participação é hoje uma idéia, uma força e uma palavra-chave. Apesar de as
recomendações sobre a temática terem começado a aparecer no Brasil por volta
da década de 1970, ela foi implementada e mais fortemente estimulada pelo
próprio Estado da década de 1990. Nos anos 80, a participação estimulada pelo
Estado objetivava resolver problemas de ordem econômica, para os quais não
havia verbas.

Pazeto (2000, p. 16), por sua vez, avalia:

A idéia de gestão contém a concepção de coordenação e de participação. A

participação constitui um dos componentes indispensáveis da gestão,
particularmente quando ela é fruto do quadro de atores, quando ela é da sua
atuação responsável. A diversidade de formas de participação e a intensidade
com a qual ela é exercida correspondem ao grau de identificação e de
comprometimento dos integrantes com a missão e com o projeto da instituição.
A solidariedade, a reciprocidade e o compromisso são valores que justificam a
participação no processo de gestão.
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Certamente, a participação na escola deve orientar-se de modo que a comunidade

escolar esteja comprometida com a melhoria da escola, o que envolve não apenas os
conteúdos, mas também os processos de tomada de decisão relativos aos aspectos
administrativos, pedagógicos e organizacionais que envolvem todo ambiente escolar. A
defesa da participação se constitui, portanto, em caminho fundamental para a
democracia, o que implica romper com as estruturas que produzem relações
hierárquicas de poder, marcadas pelo centralismo e pelo autoritarismo, na direção de
uma maior abertura e de uma efetiva participação dos diferentes segmentos na
definição e na construção dos rumos da escola.

Todavia, se por um lado é possível reconhecer a centralidade e a urgência do tema da

participação no campo da gestão da educação, por outro, é preciso reconhecer,
também, que essa participação, no contexto das organizações, inclusive na escola,
representa um fenômeno complexo, de múltiplas faces e características. Ou seja, a
idéia, o conceito e a prática de participação são ambíguos e podem refletir diversas
realidades, o que conduz a diferentes formas de se conceber e classificar o ato de
participar.

Lima (2003), ao tomar a escola como foco de estudo, chama a atenção para o fato de
que a participação no contexto da organização escolar deve considerar não apenas o
que está definido nos planos das orientações para a ação organizacional, mas
também e principalmente o que se realiza no plano da ação organizacional. Ao
propor essa perspectiva de análise, o autor destaca que, além de se considerar as
estruturas e regras formalmente instituídas na escola, é preciso voltar o olhar para
um nível intermediário e um nível profundo da organização escolar. O
reconhecimento desses níveis de organização da escola possibilitaria apreender a
existência de regras não apenas formais, mas também as regras não-formais e as
regras informais. Como explica Lima (2003, p.53),

a distinção entre regras não formais e regras informais obedece principalmente a

um critério de estruturação (maior ou menor). Como vimos, as regras formais são
totalmente estruturadas e fixadas em documentos. Já as regras não formais
apresentam uma estruturação de tipo diferente, dado o seu caráter não oficial, a
sua circulação geralmente mais restrita e o seu alcance mais limitado.

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Produzidas no seio da organização, são regras estruturadas ou semi-estruturadas

que podem tomar forma escrita e que tanto podem se orientar para a formulação e
os procedimentos operativos das regras formais, como para áreas de intervenção
não formalmente regulamentadas ou legalmente consideradas.

Por seu turno, as regras informais não são estruturadas, costumam ser ainda mais
circunstanciais e não podem ser generalizadas a toda organização ou mesmo aos
seus largos setores.

Têm um alcance mais limitado, podendo ser mesmo produzidas de forma ad hoc
para a resolução de um problema específico. A sua existência raramente está
detectada através de documentos escritos; pode-se, quando muito, inferi-la
através de atos e decisões.

Circulam menos abertamente na própria organização, podendo, em casos

extremos, assumir alguma confidencialidade ou mesmo revestir-se de um certo
secretismo. São regras geralmente produzidas e partilhadas por pequenos grupos
e, se umas vezes são a afirmação de um grau de autonomia possível e legítima do
ponto de vista formal, outras vezes assumirão a realização de interesses
particulares não passíveis de legitimação formal, a resolução de problemas que não
é possível admitir legalmente sem incorrer em sanções, num certo tipo de
regulação e funcionalidade que pode contrariar frontalmente os requisitos
formalmente estabelecidos (LIMA, 2003, p.54).

Considerando esses diferentes graus de formalização das regras, Lima (2003) propõe
diferentes tipos de participação, levando em conta a existência de regras e
regulamentações. A participação formal se estrutura a partir de documentos, de modo
que legitima certas formas de intervenção e impede outras. Por sua vez, a participação
informal, produzida e partilhada em pequenos grupos, pode constituir-se a partir de
uma regra não-formal, admitindo-se outros desenvolvimentos e outras adaptações não
previstos nas normas e nos regulamentos. Nessa perspectiva de análise, o autor
propõe quatro critérios para análise da participação praticada: democraticidade;
regulamentação; envolvimento; orientação. Com base nesses critérios, são
apresentados vários tipos e graus de participação.

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Pelo critério da democraticidade, a participação se caracterizaria pelo seu caráter de

uma participação direta ou uma participação indireta. Na participação direta, há
a intervenção direta dos sujeitos no processo de tomada de decisões, sendo realizado
tradicionalmente pelo exercício do direito de voto. A participação indireta, por sua vez,
é realizada por intermédio de representantes designados, podendo ser convocados de
diferentes formas e com base em diferentes critérios. Esse segundo tipo de
participação pode ser válido, mas é preciso cuidado para que o representante não
considere apenas o seu próprio interesse.

A partir do critério da regulamentação, são propostos três tipos de participação:

formal, não formal e informal. No primeiro caso, a participação praticada teria
como referência as regras formalmente instituídas, as quais regulamentariam o
exercício, as orientações e as limitações em que ela se desenvolveria, de modo que
essas regras legitimariam certas formas de intervenção e impediriam, em termos
formais, outras formas.

De outra parte, a participação não formal se realizaria tendo como base regras
menos estruturadas formalmente, de modo que esse tipo de participação implicaria
sempre uma ação de interpretação das regras formais, o que poderia levar tanto à
manutenção quanto à mudança da realidade existente.

A participação informal, por sua vez, teria como referência as regras informais, não
são estruturadas formalmente. Na maioria das vezes, esse tipo de participação se
realiza em pequenos grupos e em torno de objetivos específicos, não definidos pelas
regras formais, que podem estar orientados no sentido de uma oposição a essas
regras, ou mesmo de complementaridade a elas.

A ação dos sujeitos da escola, no que diz respeito ao desenvolvimento da instituição,

pode evidenciar diferentes níveis de empenho, de atitudes e de comprometimento
frente às possibilidades de participação na organização escolar. Nesse sentido, a
participação se definiria pelo grau de envolvimento, que incluiria três tipos de
participação: ativa, reservada e passiva (LIMA, 2003).

No contexto escolar, a participação ativa caracteriza-se pelo conhecimento profundo

dos agentes da escola sobre os seus direitos e deveres. As pessoas que se situam

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nesse grupo são aquelas que utilizam de recursos, tais como: eleição de
representantes, divulgação de informação, recursos a lutas sindicais e greves, além de
formas de contestação e oposição. São indivíduos comprometidos com a
transformação efetiva das atuais condições da escola, sugerindo, opinando e agindo.

De outra parte, há realidades em que existe o envolvimento mínimo dos participantes,

sem expressão e com atitudes de desinteresse e alheamento, nas quais se configura o
que se denomina de participação passiva. São representados por aqueles que não
se envolvem, ou se envolvem o mínimo, não comparecem a certas reuniões e não
obtêm informações, o que conduziria a uma alienação de responsabilidades.

Ainda de acordo com o critério do envolvimento, a participação pode assumir as

características de uma participação reservada, situando-se num ponto intermediário
entre a participação ativa e a participação passiva. Tal tipo de participação
caracteriza-se por atividades menos voluntárias e sem empenho de recursos.
Representa aqueles que, para não se comprometer, preferem não opinar e não correr
certos riscos, não se comprometendo com o futuro.

Sob o critério da orientação, a participação praticada é vista sob dois ângulos:

convergente e divergente. A participação convergente se orientaria para o
consenso, com vistas a realizar os objetivos formais definidos; de outra parte, a
participação divergente se traduziria nas rupturas e contraposições às orientações
oficialmente estabelecidas.

A não-participação ocorrida na maioria das escolas também deve ser analisada, pois
essa não-participação, de certa forma, constitui-se num tipo de participação.

No plano das orientações para a ação organizacional, a não-participação pode

ser consagrada ou decretada. A não-participação consagrada se definiria a partir da
não regulamentação da participação, por meio da omissão às regras para que a
participação pudesse ocorrer. De outro modo, a não-participação decretada se
configuraria quando se estabelecem exceções ou situações específicas para que a
participação não venha a se efetivar; ou quando se explicitam os casos em que é
vedada a participação de algum setor ou segmento. Nessa perspectiva, a não-
participação decretada seria uma forma de não-participação imposta ou forçada.

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Referenciando-se ao plano de ação organizacional, a não-participação pode ser

tipificada em imposta ou forçada, induzida e voluntária. A primeira decorreria de
orientações predominantemente externas ou internas à organização; a segunda estaria
relacionada aos processos e às dinâmicas institucionais que conduzissem ou
inviabilizassem a efetiva participação; e, por último, a não-participação voluntária
decorreria de escolhas individuais ou de estratégias de grupos e subgrupos, sem que
houvesse elementos de imposição ou indução dessa não-participação.

A perspectiva de análise e a tipologia propostas por Lima (2003) não devem ser
tomadas como modelos fechados de interpretação da realidade. É preciso que a
participação e a não-participação nos processos de trabalho, no contexto das
instituições e dos sistemas educativos, possam assumir diferentes contornos e
características, sendo que, com freqüência, será possível encontrar em um mesmo
contexto formas distintas de a participação se realizar ou não, seja no plano da prática
da ação organizacional ou no plano das orientações para ação.

Ao gestor educacional é fundamental ter clareza, teórica e prática, de que a

participação não se realiza de uma única forma e sempre com as mesmas
características.

Por fim, como alerta Lucas (1975), apenas o ato de participar não implica que isso será
de fato bom. A participação é um tema que está em voga, mas precisamos analisá-la
compreendendo suas diversas faces. Todos a desejam, mas por vezes os envolvidos
estão poucos satisfeitos com as tentativas de alcançarem suas pretensões.

Portanto, cabe ao gestor educacional ter clareza quanto aos caminhos que pretende
construir, de modo a se criar condições para que a participação seja a mais ampliada e
efetiva possível, tanto nos processos de tomada de decisão quanto na organização dos
trabalhos nas instituições e nos sistemas educativos. Por certo, nenhuma forma de
participação é plenamente satisfatória. Há sempre vantagens e desvantagens. Mesmo
que encontremos dificuldades e diversidades, a participação ainda é o meio mais
democrático para uma educação responsável. Saber encontrar caminhos para lidar com
inúmeros pares possibilitará que a participação seja mais concreta e justa.

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Referências

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