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Resumen
El presente artículo describe y analiza las condiciones actuales de la aplicación del mecanismo de
Obras por Impuestos (OXI), identificando seis obstáculos principales que dificultan de manera
apreciable su implementación concreta o la velocidad de la misma. Para efectos del presente estudio se
han identificado y analizado los principales 30 hitos que conforman la ruta crítica del proceso OXI,
determinando los tiempos reales para su cumplimiento y comparándolos con los tiempos legales
establecidos en la normativa OXI actual, y con los tiempos óptimos estimados razonablemente de
acuerdo a la experiencia en la gestión pública de proyectos similares.
Palabras clave:
Proyectos de Inversión Pública – Eficiencia – Obras por Impuestos – Programa OxI – Cuellos de botella
– Lecciones aprendidas
Abstract:
This article describes and analyses the present conditions of the application of the Public Work Tax
Deduction (PWTD) mechanism, identifying six main obstacles that difficult on appreciable way his
concrete implementation or the rate of it.
For this purpose, this study has identify and analyze the 30 main highlights that conform the critical
path of PWTD process, determining the actual times for his performance and comparing them with
the legal times established on the PWTD actual law, and so with the optimal times reasonably
according with the experience on the public management of similar work projects.
Keywords:
Public Investment Projects – Efficiency – Public Work Tax Deduction – PWTD Program – Bottleneck –
Learned lessons
Sumario:
1. Resumen, metodología y conclusiones – 2. Introducción – 3. El mecanismo de Obras por Impuestos–
4.Principales obstáculos detectados– 5. Conclusiones y Recomendaciones
| OBRAS POR IMPUESTO |
1
Resolución de Contraloría N°112-2015-CG del 24 de febrero 2015.
2
Capítulo IV del CIPRL - Decreto Supremo N°005-2014-EF
con los Contenidos Mínimos Específicos competencias de cada entidad, para garantizar
(CME) del SNIP. Asimismo, es oportuno un al mismo tiempo un procedimiento claro de
mayor involucramiento de la empresa privada aprobación y la calidad de la inversión pública
interesada en la ejecución del proyecto vía a ejecutar.
OxI en la elaboración de los estudios de
preinversión a nivel de perfil y factibilidad (de 2. Introducción
ser el caso) asegurando la calidad del mismo y
una mayor velocidad en su ejecución. La presente investigación se refiere a la aplicación
del mecanismo OXI en el Perú. Este mecanismo
6. Implementar comités de Obras por Impuestos constituye una de las principales innovaciones de
al interior de los gobiernos subnacionales política pública implementadas en los últimos
y universidades públicas, debidamente años en el Perú, y sus resultados positivos hacen
empoderados, que asuman la responsabilidad factible pensar en la extensión de su ámbito de
de conducir el proceso de obras por impuestos aplicación a otros sectores económicos y fondos
en su respectiva entidad, generando memoria disponibles para inversión pública e, inclusive,
institucional, mejorando la gestión y en su aplicación en otros países de la región que
coordinación interna de sus programas OxI, enfrenten problemas similares en la ejecución de
y facilitando la toma de decisiones para cada la inversión pública.
proyecto.
En la primera sección se describe el mecanismo
7. Elaborar por parte de Proinversión y la OXI, incluyendo un breve repaso de su evolución
Dirección General de Endeudamiento y Tesoro normativa y los resultados obtenidos a la fecha.
Público (DGETP) del MEF, una guía En la segunda sección se describen los
simplificada para la solicitud de los CIPRL, principales Cuellos de Botella detectados en la
que comprenda al menos los siguientes implementación de los proyectos de inversión
aspectos: i) registros en el SIAF; ii) emisión pública bajo este mecanismo. A tal efecto, se
tanto de la conformidad de calidad como del identifican previamente los principales 30 hitos
acta de recepción de obra, para los casos de que constituyen la ruta crítica del mecanismo
CIPRL parcial y final. OXI, para luego comparar el tiempo promedio
que tomó el cumplimiento de cada hito con los
8. Eliminar la obligación de publicación en El tiempos legales según la normativa vigente, con
Peruano de los avisos para la convocatoria de los tiempos óptimos cuando no existe plazo legal
los procesos de supervisión. determinado, calculados según criterios
9. Proponer al Poder Legislativo la razonables. Como resultado de esta comparación,
modificación de la normativa3 del mecanismo se han identificado seis hitos que conforman los
OXI para incorporar lo siguiente: principales Cuellos de Botella del mecanismo
OXI
a. Permitir a las entidades del Gobierno
Nacional incluir en los alcances de la Ley Finalmente, en la sección tercera se analizan las
Nº 29230 la ejecución de PIPs SNIP en principales causas de los Cuellos de Botella y
materia de saneamiento, electrificación, se proponen algunas lecciones aprendidas y
infraestructura de transportes y ambiente, y recomendaciones puntuales para mitigar o
otros sectores deficitarios, con cargo a sus resolver estos Cuellos de Botella y permitir una
Recursos Ordinarios. mejor aplicación de este mecanismo.
3
La Ley Nº 30264, Tít.II, Cap.II, Art.17y su actual reglamento D.S. 006-2015-EF
pública elegidos por los Gobiernos Nacional, (SNIP), con cargo a sus recursos determinados de
Regionales, Locales y Universidades Públicas, canon, sobre canon, regalías, rentas de aduanas y
con cargo a su impuesto a la renta de tercera participaciones, y sujeto a los topes para la emisión
categoría, seleccionados en armonía con las de los Certificados de Inversión Pública Regional
políticas y planes de desarrollo nacional, regional y y Local (CIPRL) asignados por el Ministerio de
local. La empresa privada recupera el monto Economía y Finanzas (MEF) cada año, como límite
invertido mediante la emisión por parte del de endeudamiento de cada Gobierno Regional y
Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) de los Local. Sin embargo, en el caso de los proyectos
Certificados de Inversión Pública Regional y de inversión pública del Gobierno Nacional, a la
Local o Nacional (CIPRL) que se aplican contra fecha el mecanismo permite financiar únicamente
el pago del impuesto a la renta resultante a cargo proyectos en materia de salud, educación, turismo,
de la empresa. agricultura y riego, orden público y seguridad,
incluyendo su mantenimiento, con cargo a la fuente
Los principales beneficios que ofrece el mecanismo de financiamiento Recursos Ordinarios previstos en
OXI para el Estado son: el presupuesto institucional aprobado por el
Ministerio de Economía y Finanzas
Acelera la inversión pública, en la medida que, (MEF).4Nuevamente, los proyectos deben
por un lado, los distintos niveles de gobierno enmarcarse dentro de las reglas y procedimientos
pueden acceder al financiamiento de una del SNIP.
cartera de proyectos priorizados con cargo a
sus flujos futuros de ingresos fiscales, que de La aplicación del mecanismo involucra a varios
otra manera sólo podrían ejecutar cuando actores además de los Gobiernos Nacional,
cuenten efectivamente con la disponibilidad Regional, Local y Universidad Pública. El cuadro
de los fondos; y, por otro lado, la dinámica de N° 01 resume los principales actores
ejecución de los proyectos es mayor en tanto involucrados y sus competencias.
se encargan la misma a la propia Empresa
Privada, que no se rige por las leyes de la Los 2 principales actores son las partes
contratación pública; intervinientes en el convenio respectivo: la
autoridad pública competente (gobiernos
Mejora la calidad y costos de la ejecución de la nacional, regionales, locales o universidad
obra, en tanto la Empresa Privada usualmente públicas) y la Empresa Privada interesada. Además
destina recursos significativos para controlar de ellos, Proinversión cumple un rol importante
estos aspectos (costos y materiales, avances de en la promoción de la aplicación del mecanismo,
obra y valorizaciones), a fin de evitar y provee asistencia técnica a los gobiernos
dificultades que pueden afectar su imagen como regionales, gobiernos locales, universidades
empresa socialmente responsable; públicas y a la propia Empresa Privada a través de
la asesoría y acompañamiento en el respectivo
Reduce la discrecionalidad de la proceso de selección.
Administración Pública para la asignación de Otro actor relevante es la Contraloría General de la
las obras, en la medida que corresponde a la República (CGR), encargada de supervisarla
Empresa Privada la selección de la empresa legalidad del proceso a ejecutar. La CGR ejerce
contratista de la obra. Cabe indicar en este el control previo mediante la emisión de un informe
punto que no se tiene conocimiento, a la previo al proceso de selección; y luego de
fecha, de algún caso de corrupción en la culminada la obra contrata la sociedad auditora
utilización de este mecanismo OXI. encargada de la verificación del monto total
invertido para el desarrollo del proyecto. Es
Por su parte, la empresa privada puede asociar su práctica común que la CGR evalúe también las
imagen corporativa con obras de alto impacto que características técnicas del proyecto mismo, labor
contribuyan al desarrollo social de las localidades que en estricta aplicación de la ley corresponde a
del área de intervención. la respectivas oficinas de inversión pública que
integran el SNIP.
En relación con el tipo de proyectos a financiar,
Finalmente, un actor clave es MEF, que actúa a
en el caso de los Gobiernos Regionales, Locales
través de sus direcciones competentes, según cada
y las Universidades Públicas, el mecanismo
etapa del mecanismo OXI: por ejemplo, cuando lo
permite financiar todo tipo de proyectos de
solicite la CGR, la Dirección General de Inversión
inversión pública, incluido su mantenimiento,
Pública (DGIP) emite opinión técnica sobre el
siempre que cuenten con la declaratoria de
estudio de preinversión o expediente técnico; en la
viabilidad en el marco del Sistema Nacional de
etapa de solicitud del CIPRL, corresponde a la
Inversión Pública
Dirección General de Endeudamiento y Tesoro
Público (DGETP) procesar la información sobre la
ejecución de los convenios para emitir los CIPRL a
nombre de la Empresa Privada.
4
Decreto Supremo 006-2015-EF, Reglamento del artículo 17º de la Ley 30264, que
incorpora a las entidades del Gobierno Nacional
Cuadro Nº 01
Actores involucrados en el proceso de Obras por Impuestos y
responsabilidades
Actores Responsabilidades
– Seleccionar la lista priorizada de proyectos.
– Solicitar el Informe previo a la CGR.
– Atender las recomendaciones planteadas en el informe previo de la CGR.
– Convocar a proceso de selección de la Empresa Privada y la
Entidad Supervisora.
– Suscripción del convenio con la empresa privada y contrato con la
entidad supervisora.
– Realizar el registro en el SIAF-SP de la afectación presupuestal y
Gobierno regional, local y universidad pública financiera.
– Informar al MEF, CGR y Proinversión del convenio firmado con la
empresa privada, sus adendas y término del mismo.
– Al término de la obra, solicitar al MEF la emisión del CIPRL a nombre de
la empresa privada.
– Asegurar el descuento anual del 30% de su canon, sobrecanon, regalías,
rentas de aduanas y participaciones hasta completar el monto total del
CIPRL emitido a favor de la empresa.
– Designar un presupuesto para la contratación de la sociedad auditora.
5. Agencia de Promoción de la Inversión Privada – Perú – Proinversión, Obras por Impuestos” http://www.obrasporimpuestos.pe/
Gráfico N° 04
Línea de tiempo del proceso
Oxl (Expresado en días
calendario)
Liquidación de la 33
obra/CIPRL Inauguración de 7
obra Recepción final de obra 37
Termino de obra/CIPRL 15
Entrega parcial de 51
obra/CIPRL Ejecución de obra 97
1 trimestre 7
Inicio de obra 32
Entrega de terreno Obra
54
Aprobación del E.T.
41
Presentación del E.T.
14
Entrega de terreno ET
68
Contratación Inspector de obra CMA
Hitos del Proceso Oxl
69
Contratación Supervisor de obra
GL/GR/UP 3
Firma de Convenio 2
Convenio 1
Firma de contrato 14
Adjudicación de la Buena pro 6
Presentación de Propuesta Técnica-Económica 9
Absolución de consultas-Integración de Bases –6
Consultas a las Bases 13
Selección del Operador 3
Expresión de interés 3
Convocatoria 44
Ver. Implementación de recomendaciones IP CGR 11
Verificación de calidad del PIP 24
Informe Previo
85
Lev. de Observaciones de CGR a la solicitud del
22
IP Fecha Solicitud de Informe Previo a
111
Contraloría
Convenio con PROINVERSION
Acuerdo de concejo
13 Ley N° 27785, “Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la Contraloría General de la República”, Artículo 22°,literal l)
14 Tiempo mínimo referencial obtenido del análisis de la cartera muestra de 21 proyectos para el cumplimiento de la actividad.
17 De la experiencia, se observó que muchas municipalidades registraron los procesos de selección de la entidad supervisora bajo el
ámbito de la Ley de Contrataciones del Estado
18 Ley que Impulsa la InversiónPúblicaRegional y Local con Participación del Sector Privado (Perú: características y procedimientos
para la contratación de la entidad privada supervisora – D.S. 005-2014-EF, Ley 29230, 2008), Articulo 32, Numeral 32.1.
4.5 Cuello de Botella 5: Aprobación del resoluciones de aprobación de los expedientes técnicos
Expediente Técnico
Cuadro Nº13
La aprobación del Expediente Técnico tomó 54 Problemas detectados y recomendaciones en la
días hábiles en promedio. Según lo establecido aprobación del Expediente Técnico
en los convenios de inversión pública suscritos
entre la Empresa Privada y los Gobiernos Problemas Recomendaciones
Regional y Local, específicamente en las Gobiernos locales encargan a la La empresa
cláusulas referidas a plazos de ejecución del entidad supervisora la revisión privada debe hacer
proyecto, el plazo para la aprobación del del ET. presentaciones
Expediente Técnico varía entre 15 y 60 días de avances del ET
Los gobiernos locales carecen permanentemente a los
calendario. de especialistas internos para involucrados.
la revisión del ET.
El siguiente cuadro resume el tiempo de Nuevas revisiones al ET por
cumplimiento máximo, mínimo y promedio que la nueva gestión municipal
arroja la muestra para este hito:
Elaboración propia
Cuadro Nº 12
4.6 Cuello de Botella 6: Entrega parcial de
Aprobación del Expediente
obra / CIPRL
Técnico
Tiempos La entrega parcial de obra, necesaria para la
Máximo 180 emisión de los respectivos CIPRL parciales,
Mínimo 15
implica
Promedio 54
3 pasos: i) la conformidad de recepción del
Proyecto, otorgada por el comité de recepción de
Objetivo (Legal/óptimo) 15
obra; ii) la conformidad de la calidad del Proyecto,
Fuente: Elaboración propia. otorgada por el supervisor de obra; y iii) el registro
correspondiente en el Sistema de Administración
Las principales causas que ocasionan este retraso Financiera (SIAF) de la afectación presupuestal y
son las siguientes: financiera, realizado por el operador SIAF.
• Los gobiernos locales encargan a la entidad La entrega parcial de obra19 tomó 51 días hábiles
supervisora la revisión del expediente técnico, y en promedio para su cumplimiento, comparado
ante la demora en su contratación se retrasa
también la elaboración del informe del supervisor
para la aprobación del expediente técnico. con el tiempo legal establecido20 de 20 días hábiles,
contados desde el día siguiente de la culminación del
• Los gobiernos locales carecen de especialistas Proyecto o la culminación de cada una de las etapas
internos que cumplan con la revisión del del Proyecto, según lo establecido en el artículo 17
Expediente Técnico previo a su aprobación. del Reglamento de Obras por Impuestos.21
19 Ley N° 27785,“Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la Contraloría General de la República”, Artículo 22°,literal l)
20 Ley que Impulsa la Inversión Pública Regional y Local con Participación del Sector Privado (Perú: características y procedimientos para
la contratación de la entidad privada supervisora – D.S. 005-2014-EF, Ley 29230, 2008), Articulo 17, Numeral 17.1 del D.S. 005-2014-EF.
21 D.S. Nº 005-2014-EF “El resultado de la evaluación para el otorgamiento de dichas conformidades se deberá realizar de manera coordinada
en el plazo máximo de veinte (20) días siguientes a la culminación del Proyecto o a la culminación de cada una de las etapas del Proyecto.”