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Aula 01

Direito Administrativo p/ TST 2017 (Analista Judiciário - Área Judiciária) - Com


Videoaulas

Professor: Erick Alves

98012959453 - JULIANA VASCONCELOS DE CASTRO


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Olá pessoal!

Na aula de hoje estudaremos os princípios da Administração


Pública. Seguiremos o seguinte sumário:

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∃ϑΡΣΦΓ∗ΓϑΤΕΦ∗∃ϑΕΒ;Γ∗ΜΗΕΥΚςΩ;Γ6∗ΕΦΠΕ;Γ∗Φ∗9Ες∃ΩΥ9ςϑΓ∗

O direito não se resume a um conjunto de palavras escritas num


dispositivo legal. Ele é mais que isso. Na verdade, o direito exprime em
normas jurídicas os valores reputados como dignos de proteção pela
sociedade. Por exemplo, a liberdade, antes de ser um direito previsto na
Constituição, é um valor amplamente aceito pelos indivíduos como
indispensável à dignidade humana.
As normas jurídicas que expressam esses valores podem ser
classificadas em duas categorias básicas: regras e princípios.
As regras contemplam previsões de conduta determinadas e
precisas. Ou seja, entre várias alternativas de conduta, as regras
determinam como os sujeitos devem (“é obrigatório”), não devem (“é
proibido”) ou podem (“é facultado”) conduzir-se1.
Exemplo de uma regra é o comando do art. 2º da Lei nº 8.666/1993,
pelo qual as compras e alienações da Administração Pública, quando
contratadas com terceiros, “serão necessariamente precedidas de
licitação, ressalvadas as hipóteses previstas na referida lei”. Assim, ao
efetuar uma compra para a Administração, o agente público deve
necessariamente observar a regra prevista na lei, isto é, deve realizar
licitação prévia a menos que se depare com alguma das hipóteses de
exceção também previstas na lei. Nesse caso, a ponderação entre fazer ou
não a licitação já foi feita pelo legislador: cumpre ao agente apenas
cumprir a regra.
Os princípios, por sua vez, determinam o alcance e o sentido das
regras, servindo de parâmetro para a exata compreensão delas e para a
própria produção normativa. Eles não se restringem a fixar limites ou a
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fornecer soluções exatas, e sim consagram os valores a serem atingidos.


Dessa forma, os princípios não fornecem solução única, mas propiciam um
elenco de alternativas, exigindo, por ocasião de sua aplicação, que se
escolha por uma dentre diversas soluções.
Por exemplo, um dos princípios que regem as licitações públicas é o
da igualdade entre licitantes. Por esse princípio, não é admitido o
estabelecimento de condições que impliquem preferência a favor de
determinados licitantes em detrimento dos demais. A “igualdade entre os
licitantes”, portanto, é um valor a ser perseguido na produção e na
aplicação das regras da licitação. Assim, caso determinado agente
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público responsável por elaborar um edital de licitação se depare com
situação na qual inexista regra jurídica a apontar de maneira evidente a
solução, ele deve analisar as circunstâncias do caso concreto, ponderar as
diversas possibilidades e, enfim, adotar providência que não prejudique a
igualdade entre os licitantes. As soluções podem, então, variar em cada
caso, mas devem ser sempre motivadas ou justificadas pela aplicação do
princípio.
Carvalho Filho assevera que as regras são operadas de modo
disjuntivo, vale dizer, o conflito entre elas é dirimido no plano da
validade: havendo mais de uma regra aplicável a uma mesma situação,
apenas uma delas deverá prevalecer.
Para o conflito entre as leis, por exemplo, vale o entendimento de
que a norma superior prevalece sobre a inferior (a Constituição
prevalece sobre as leis e estas sobre os decretos e assim por diante). Se
equivalentes, em termos de hierarquia, aplica-se a lei mais nova sobre a
antiga (critério cronológico ou da anterioridade). Por fim, existe ainda o
critério da especialidade, em que lei especial derroga lei geral.
Os princípios, ao contrário, não se excluem na hipótese de conflito:
dotados que são de determinado valor ou razão, o conflito entre princípios
deve ser resolvido mediante a ponderação de valores (ou ponderação
de interesses).
A ponderação é possível porque os princípios, ao contrário das regras,
não possuem hierarquização material entre si, vale dizer, não há
princípio mais ou menos importante, todos se equiparam.
Um exemplo de ponderação entre princípios pode ser encontrado na
jurisprudência do STJ 2 . Na ocorrência de ilegalidade é dever da
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Administração e do Judiciário anular o ato administrativo ilegal (princípio


da legalidade). No entanto, é possível o princípio da legalidade ceder
espaço para o princípio da segurança jurídica, nos casos em que a
manutenção do ato ilegal causar menos prejuízos que a sua anulação
(fenômeno da estabilização dos efeitos do ato administrativo).
E como trazer esses conceitos para o objeto do nosso estudo?
Conforme ensina Marçal Justen Filho, a estruturação do Direito
Administrativo é produzida pela Constituição, a qual “delineia os
princípios fundamentais, indica as situações em que será indispensável a

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existência de regras e fornece as diretivas de desenvolvimento do
sistema normativo”.
Portanto, além das inúmeras regras aplicáveis ao Direito
Administrativo, a maioria positivada nas leis que veremos no decorrer do
curso, os princípios também orientam o estudo e a aplicação desse ramo
do direito, talvez em grau até maior, eis que os princípios constituem as
bases, os alicerces, os valores fundamentais do sistema de regras. Aliás,
alguns doutrinadores defendem que ofender um princípio seria pior que
transgredir uma regra. Celso Antônio Bandeira de Melo, por exemplo,
afirma que a desatenção ao princípio implica ofensa não apenas a um
específico mandamento obrigatório, mas a todo o sistema de comandos.
Enfim, estabelecidas as diferenças conceituais entre regras e
princípios, vamos então, nesta aula, nos ocupar apenas do estudo dos
princípios básicos que regem a Administração Pública.

9Ες∃ΩΥ9ςϑΓ∗ΤΖΓςΩϑΓ∗Κ;∗;ΚΒς∃ςΓ[Ε;ΡΙϑ∗9∴ΤΛςΩ;∗

Como dito, os princípios desempenham papel relevante para o Direito


Administrativo, permitindo à Administração e ao Judiciário estabelecer o
necessário equilíbrio entre as prerrogativas da Administração e os direitos
dos administrados3.
Lembre-se de que o regime jurídico-administrativo, sistema que
dá identidade ao Direito Administrativo, repousa sobre dois princípios
básicos: o da supremacia e o da indisponibilidade do interesse público, os
quais fundamentam a bipolaridade desse ramo do direito: as
prerrogativas e restrições concedidas à Administração.
Tais princípios não são específicos do Direito Administrativo, pois
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informam todos os ramos do direito público, mas são essenciais, porque,


a partir deles, constroem-se todos os demais princípios e regras que
integram o regime jurídico-administrativo.
Os princípios que analisaremos adiante, derivados do binômio
supremacia/indisponibilidade do interesse público, são aplicáveis a todo
sistema regido pelo Direito Administrativo. Por isso são chamados de
princípios “básicos” ou “gerais”. Existem, contudo, outros princípios que
são de aplicação restrita, a exemplo dos princípios aplicáveis a
determinados processos administrativos (oficialidade, gratuidade etc.), ou
apenas às licitações (julgamento objetivo, vinculação a instrumento
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convocatório etc.). Tais princípios serão estudados nas aulas que cuidam
das matérias a que se referem.
Os princípios básicos da Administração Pública podem ser
subdivididos em princípios expressos e implícitos, a depender de
estarem ou não registrados de forma explícita no art. 37, caput da
Constituição Federal. Vejamos.

9Ες∃ΩΥ9ςϑΓ∗Φ⊥9ΕΦΓΓϑΓ∗∗

A Constituição Federal, no caput do art. 37, estabelece de forma


expressa alguns princípios básicos que devem pautar a atuação da
Administração Pública:

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes


da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos
princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e
eficiência!e, também, ao seguinte: (...)

Importante perceber que tais princípios devem ser observados por


toda a Administração Pública, direta e indireta, de qualquer dos
Poderes, da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios.
Aliás, até mesmo particulares que estejam no exercício de
função pública, como as Organizações Sociais que recebem recursos
públicos para o desempenho de atividades de interesse geral, acham-se
obrigadas a observar os aludidos princípios4.
Assim, não existe exceção em relação à observância dos princípios da
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência98012959453

por parte da Administração Pública. Segundo Carvalho Filho, esses


princípios revelam as diretrizes fundamentais da Administração, de modo
que só se poderá considerar válida a conduta administrativa que estiver
compatível com eles.
A doutrina classifica como “expressos” apenas os princípios
enunciados no art. 37, caput da Constituição. Todos os demais, inclusive
os previstos nas normas infraconstitucionais5, são considerados princípios

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implícitos, uma vez que são decorrência lógica das disposições da Carta
Magna.

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O princípio da legalidade estabelece que toda e qualquer atividade


da Administração Pública deve ser autorizada por lei. Em outras palavras,
diz-se que a Administração só pode agir segundo a lei (secundum
legem), e não contra a lei (contra legem) ou além da lei (praeter legem).
É o princípio basilar do Estado de Direito, que se caracteriza pela
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submissão do Estado às leis que ele próprio edita.


Lembre-se de que a lei é o instrumento portador da vontade dos
cidadãos e que a Administração tem o dever de satisfazer, de tornar
concreto o interesse geral. Portanto, o respeito à legalidade deve
constituir diretriz básica da conduta dos agentes públicos, sob pena de
nulidade dos atos praticados, nulidade que pode ser decretada pela
própria Administração (autotutela) ou pelo Judiciário (desde que
provocado).
Uma distinção clássica apresentada pela doutrina é que, enquanto os
indivíduos, no campo privado, podem fazer tudo o que a lei não veda
(princípio da legalidade geral, constitucional ou da reserva legal), o

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administrador público só pode atuar onde a lei autoriza (princípio da
legalidade estrita ou da legalidade administrativa).
Perceberam a diferença? Os indivíduos, em suas atividades
particulares, têm liberdade para fazer qualquer coisa que a lei não proíba;
já os agentes da Administração só podem fazer o que a lei permite.
Segundo ensina Hely Lopes Meirelles, “na Administração Pública não há
liberdade nem vontade pessoal”. Os limites da ação estatal são dados
pela lei, que traduz a vontade geral.
Assim, o princípio da legalidade, quando visto sob a ótica do setor
privado (reserva legal), caracteriza-se pela autonomia de vontade, e
está previsto como direito fundamental no art. 5º, inciso II da
Constituição Federal: “ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer
alguma coisa senão em virtude de lei”.
Quando visto sob a ótica da Administração Pública, o princípio da
legalidade, previsto no caput do art. 37 da CF, caracteriza-se pela
restrição de vontade, no sentido de que os agentes administrativos só
podem agir “se” e “quando” a lei autorizar, isto é, só podem atuar em
consonância com a vontade geral (legalidade administrativa) e não com
suas pretensões pessoais.
Assim, ao contrário dos particulares, não é suficiente a ausência de
proibição em lei para que a Administração pública possa agir; é necessária
a existência de uma lei que imponha (atuação vinculada) ou autorize
(atuação discricionária) determinada atuação administrativa.
No caso de atuação vinculada, o administrador
deve agir exatamente como prescreve a lei, sem
espaço para escolhas; na hipótese de atuação
discricionária, a escolha é possível, mas deve
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observar os termos, condições e limites impostos


pela lei.

Em razão dessa necessidade de plena obediência à lei, diz-se que a


função administrativa se subordina à legislativa. De fato, o exercício
da função administrativa depende do exercício da atividade legislativa,
uma vez que a Administração só pode fazer aquilo que a lei
antecipadamente autoriza.
Um ponto importante é que princípio da legalidade
administrativa se refere à lei em sentido amplo, ou seja, o
administrador não se sujeita apenas à lei formal, aprovada pelo Poder
Legislativo. Mais que isso, a Administração deve obediência ao

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ordenamento jurídico como um todo, incluindo normas
regulamentares por ela mesmo editadas (decretos, portarias, instruções
normativas etc.), e também aos princípios constitucionais.
Vale ressaltar que o princípio da legalidade constitui uma das
principais garantias de respeito aos direitos individuais, pois
assegura que a atuação do Estado esteja limitada ao que dispuser a lei,
prevenindo quaisquer ações autoritárias ou abusivas tendentes a restringir
direitos.
Porém, existem situações previstas na Constituição que podem
resultar em algum tipo de restrição ao princípio da legalidade. São elas:
!! Estado de defesa (CF, art. 136);

!! Estado de sítio (CF, art. 137 a 139); e

!! Medidas provisórias (CF, art. 62).

Nesses casos, o Poder Executivo (e não a lei em sentido formal) pode


impor restrições aos direitos individuais a fim de enfrentar questões
excepcionais, urgentes e relevantes.
Por fim, cumpre destacar as diferenças usualmente apontadas pela
doutrina entre os significados de legalidade e legitimidade. Enquanto
legalidade significa agir conforme o texto da lei, legitimidade denota
obedecer não só à lei, mas também aos demais princípios administrativos,
como moralidade, honestidade, probidade administrativa e interesse
público. Conforme assevera Hely Lopes Meirelles “cumprir simplesmente a
lei na frieza de seu texto [legalidade] não é o mesmo que atendê-la na
sua letra e no seu espírito [legitimidade]”. Vê-se, então, que o conceito
de legitimidade apresenta certa carga valorativa, sendo, assim, mais
abrangente do que o conceito de legalidade.
98012959453

Existe ainda o princípio da juridicidade, que vem ganhado


destaque na doutrina moderna por buscar ampliar os conceitos
tradicionais do princípio da legalidade. Por juridicidade, deve-se entender
uma conjunção dos princípios da legalidade, da legitimidade e da
moralidade. Assim, passa-se a exigir que a atuação da Administração,
além de baseada em lei anterior, esteja voltada para os reais anseios da
coletividade (abrangendo o caráter de legitimidade, mais amplo que o da
legalidade) e sempre atendendo à moral6.

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Comumente, o princípio da impessoalidade admite seu exame sob


os seguintes aspectos7:
!! Dever de isonomia por parte da Administração Pública.

!! Dever de conformidade aos interesses públicos.

!! Vedação à promoção pessoal dos agentes públicos.

A partir da primeira perspectiva, o princípio da impessoalidade


estabelece que os atos administrativos devem ser praticados tendo em
vista o interesse público, e não os interesses pessoais do agente ou de
terceiros. Impede, assim, que a Administração beneficie ou prejudique
esta ou aquela pessoa em especial.
Nessa concepção, representa uma faceta do princípio da isonomia,
pois objetiva a igualdade de tratamento que a Administração deve
dispensar aos administrados que se encontrem em idêntica situação
jurídica, sem favorecimentos ou discriminações de qualquer espécie.
É por isso que a Constituição exige concurso público como condição
para o ingresso em cargo efetivo ou emprego público (CF, art. 37, II) ou a
realização de licitação pública para a contratação de obras, serviços,
compras e alienações (CF, art. 37, XXI). Tais institutos são formas de dar
oportunidades iguais a todos.

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Quanto à segunda perspectiva (dever de conformidade aos interesses


públicos), o princípio da impessoalidade se confunde com o princípio da
finalidade, o qual impõe que o fim a ser buscado pelo administrador
público em suas atividades deve ser tão-somente aquele prescrito pela lei,
ou seja, o fim legal, de interesse geral e impessoal. Nas palavras de
Hely Lopes Meirelles, o fim legal é “unicamente aquele que a norma de
Direito indica expressa ou virtualmente como objetivo do ato, de forma
impessoal”.
Assim, qualquer ato praticado com objetivo diverso do interesse
público será considerado nulo, por desvio de finalidade. 98012959453

Entretanto, é possível que o interesse público coincida com o de


particulares, como normalmente ocorre nos atos administrativos negociais
e nos contratos públicos. Nas compras efetuadas pela Administração, por
exemplo, o Poder Público deseja adquirir e o empresário deseja vender
determinado bem. Os interesses, portanto, são convergentes. Nesses
casos, é permitido aliar a pretensão do particular com o interesse coletivo.
O que o princípio da impessoalidade proíbe é a prática de ato
administrativo sem interesse público envolvido.

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Em relação ao terceiro enfoque, o princípio da impessoalidade
veda a promoção pessoal do agente à custa das realizações da
Administração Pública.
Com efeito, as realizações governamentais não devem ser atribuídas
ao agente ou à autoridade que as pratica. Estes apenas lhes dão forma.
Ao contrário, os atos e provimentos administrativos devem ser vistos
como manifestações institucionais do órgão ou da entidade pública. O
servidor ou autoridade é apenas o meio de manifestação da vontade
estatal.
A própria Constituição Federal contém uma regra expressa decorrente
desse princípio, ao proibir que conste nome, símbolos ou imagens que
caracterizem promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos em
publicidade de atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos
públicos (CF, art. 37, §1º). O STF, inclusive, entende que essa vedação
atinge também qualquer menção ao partido político do administrador
público11.
Assim, uma obra realizada por determinado Município não poderá ser
anunciada como obra do Sr. Fulano, Prefeito, ou da Sra. Ciclana,
Secretária de Obras, e nem mesmo do Partido XYZ, legenda política das
autoridades. Ao contrário, a obra deverá ser sempre tratada e anunciada
como obra do Município ou da Prefeitura, vedada qualquer alusão às
características dos agentes públicos e respectivos partidos políticos,
inclusive eventuais símbolos ou imagens ligados a seus nomes.
Esse terceiro enfoque do princípio da impessoalidade, ao retirar a
responsabilidade pessoal dos agentes públicos, permite que se reconheça
a validade dos atos praticados em nome da Administração por agentes
cuja investidura no cargo venha a ser futuramente anulada (agente de
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fato ou putativo).
Por exemplo, imagine uma situação em que determinado cidadão de
boa-fé obtenha certidão negativa de débitos perante a Receita Federal
emitida pelo servidor Fulano, e que, posteriormente, se verifique que o
aludido servidor foi investido no cargo de forma irregular (sem concurso
público, por exemplo). Nesse caso, pela aplicação do princípio da
impessoalidade, tem-se que a certidão obtida pelo cidadão não foi emitida
pelo servidor Fulano, e sim pela Receita Federal, de modo que o
documento não poderia ser declarado inválido em razão da situação
irregular do servidor. Em outras palavras, a perda da competência do
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agente público não invalida os atos praticados por este agente enquanto
detinha competência para a sua prática. Ressalte-se, porém, que aos atos
dos agentes de fato são válidos apenas se praticados perante terceiros
de boa-fé.
Por fim, vale saber que o princípio da impessoalidade encontra-se
implícito na Lei 9.784/1999 (Lei do Processo Administrativo Federal), nos
dois sentidos assinalados, pois a lei exige que se observe, nos processos
administrativos, a “objetividade no atendimento ao interesse público,
vedada a promoção pessoal de agentes ou autoridades”, e, ainda, a
“interpretação da norma administrativa da forma que melhor garanta o
atendimento do fim público a que se dirige”12.

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O princípio da moralidade impõe a necessidade de atuação ética


dos agentes públicos, traduzida na capacidade de distinguir entre o que é
honesto e que é desonesto. Liga-se à ideia de probidade e de boa-fé.
O princípio da moralidade corresponde à noção de “bom
administrador”, que não somente deve ser conhecedor da lei, mas
também dos princípios éticos regentes da função administrativa, porque,
como já diziam os romanos, nem tudo que é legal é honesto.
Exige-se, assim, que os agentes públicos, sobretudo aqueles que
ocupam posições mais elevadas, tenham conduta impecável, ilibada,
exemplar, pautada pela lealdade, boa-fé, fidelidade funcional e outros
aspectos atinentes à moralidade.
Segundo Hely Lopes Meirelles, a denominada moralidade
administrativa não se confunde com a moralidade comum. 98012959453

Com efeito, a doutrina enfatiza que a moralidade administrativa


independe da concepção subjetiva, isto é, da moral comum, da ideia
pessoal do agente sobre o que é certo ou errado em termos éticos. Na
verdade, o que importa é a noção objetiva do conceito, ou seja, a
moralidade administrativa, passível de ser extraída do conjunto de normas
concernentes à conduta de agentes públicos existentes no ordenamento
jurídico, relacionada à ideia geral de boa administração.
É verdade que moralidade administrativa se trata de um conceito
indeterminado, tais como “bem comum” e “interesse público”, ainda que
se reconheça a possibilidade de extraí-lo do conjunto de normas que
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versam sobre a conduta dos agentes públicos. Embora seja um conceito
indeterminado, não deixa de ser considerado um conceito objetivo,
passível de avaliação e controle.
Por essa característica objetiva, reforçada inclusive pela previsão
expressa no caput do art. 37 da CF, a moralidade é vista como aspecto
vinculado do ato administrativo, sendo, portanto, requisito de validade
do ato. Assim, um ato contrário à moralidade administrativa deve ser
declarado nulo, podendo essa avaliação ser efetuada pela própria
Administração (autotutela) ou pelo Poder Judiciário (desde que
provocado).

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98012959453

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A Constituição Federal é pródiga em dispositivos relacionados à


moralidade administrativa. Por exemplo, no art. 37, §4º, dispõe que os
atos de improbidade administrativa são punidos com a suspensão dos
direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e
o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei.

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De acordo com o Dicionário Aurélio (eletrônico), probidade diz
respeito à integridade de caráter, honradez, ou seja, conceito
estreitamente correlacionado com o de moralidade administrativa.
Além disso, no art. 14, §9º, ao tratar de voto e eleições, a CF coloca
a probidade administrativa e a moralidade para o exercício do
mandato como objetivos a serem alcançados pela lei que estabelecer os
casos de inelegibilidades.
No plano legal, a Lei 9.784/1999 refere-se aos conceitos de
moralidade ao prescrever que “nos processos administrativos serão
observados, entre outros, os critérios de atuação segundo padrões
éticos de probidade, decoro e boa-fé13”.
Mais recentemente, foi editada a Lei 12.813/2013, que dispõe sobre o
conflito de interesses no Poder Executivo federal, tratando do
relacionamento entre setor público e privado e os interesses subjacentes.
Outra norma relevante é o Código de Ética do servidor público civil
federal (Decreto 1.171/1994), o qual dispõe que o “servidor público não
poderá jamais desprezar o elemento ético de sua conduta. Assim, não
terá que decidir somente entre o legal e o ilegal, o justo e o injusto, o
conveniente e o inconveniente, o oportuno e o inoportuno, mas
principalmente entre o honesto e o desonesto”.
Ademais, a norma prescreve que a “moralidade da Administração
Pública não se limita à distinção entre o bem e o mal, devendo ser
acrescida da ideia de que o fim é sempre o bem comum. O equilíbrio
entre a legalidade e a finalidade, na conduta do servidor público, é que
poderá consolidar a moralidade do ato administrativo”. Assim, vê-se que
um parâmetro básico a ser utilizado para avaliar a moralidade de98012959453

determinada conduta é verificar se o agente público teve for fim o


interesse comum, e não seus interesses pessoais.
De se destacar também a Súmula Vinculante nº 13 do STF14, a
qual veda expressamente a prática do nepotismo (nomeação de
parentes para o exercício de cargos públicos), uma das formas mais
comuns de ofensa ao princípio da moralidade. A vedação estende-se à
administração direta e indireta de qualquer dos Poderes da União,
Estados, Distrito Federal e Municípios.

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Não obstante a existência das normas destacadas anteriormente, vale


destacar que, segundo o entendimento do Supremo Tribunal Federal
(STF) 15 e também do Superior Tribunal de Justiça (STJ) 16 , a plena
efetividade da moralidade administrativa independe da existência de
lei que proíba a conduta reprovada.
A ausência de norma específica não é
justificativa para que a Administração atue em
desconformidade com o princípio da moralidade
administrativa.
98012959453

Em outras palavras, para que se possa anular um ato ofensivo ao


princípio da moralidade, não precisa haver uma lei dizendo que tal
conduta é desonesta ou ímproba. Do contrário, conforme esclarece Lucas
Furtado, “teríamos reduzido a moralidade à legalidade, o que não é o
propósito da Constituição Federal, que separa e distingue os dois
princípios”.
O próprio caso do nepotismo é um exemplo claro do que estamos
falando: não há uma lei formal que, expressamente, vede o nepotismo no
âmbito de todas as esferas federativas. Mas, por ser uma prática
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frontalmente ofensiva ao princípio da moralidade e a outros princípios
constitucionais, como impessoalidade, eficiência e igualdade, não é
admitido que ocorra na Administração Pública.
Maria Sylvia Di Pietro assevera que o princípio da moralidade deve
ser observado não apenas pelo agente público, mas também pelo
particular que se relaciona com a Administração. Nas licitações públicas,
por exemplo, são frequentes os conluios entre empresas licitantes para
combinar preços, prática que caracteriza ofensa ao princípio em tela.
Por fim, registre-se que um importante meio disponível a qualquer
cidadão para provocar o controle judicial da moralidade administrativa é a
ação popular, prevista no art. 5º da Constituição Federal nos seguintes
termos:

LXXIII - qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que
vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado
participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio
histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas
judiciais e do ônus da sucumbência;

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O princípio da publicidade impõe à Administração Pública o dever


de dar transparência a seus atos, tornando-os públicos, do
conhecimento de todos.
A publicidade é necessária para que os cidadãos e os órgãos
competentes possam avaliar e controlar a legalidade, a moralidade, a
impessoalidade e todos os demais requisitos que devem informar as
atividades do Estado. E isso é óbvio, pois não se pode avaliar aquilo que
não se conhece.
Não é por outra razão que a Constituição Federal assegura a todos o
direito de receber dos órgãos públicos informações de seu interesse
particular, ou de interesse coletivo ou geral (CF, art. 5º, XXXIII).
E para que a sociedade possa exigir a transparência das ações
governamentais, a Constituição Federal prevê uma série de institutos
jurídicos, a exemplo do habeas data (CF, art. 5º, LXXII), mandado de
segurança (CF, art. 5º, LXIX), direito de petição aos Poderes Públicos
(CF, art. 5º, XXXIV, “a”), direito à obtenção de certidões em repartições
públicas (CF, art. 5º, XXXIV, “b”) e ação popular (CF, art. 5º, LXXIII).
A Lei 9.784/1999, por sua vez, diz que nos processos administrativos
é obrigatória a “divulgação oficial dos atos administrativos, ressalvadas
as hipóteses de sigilo previstas na Constituição18”.
Embora a transparência seja a regra, o texto constitucional prevê
algumas situações em que o princípio da publicidade poderá ser
restringido. São elas:
!! Segurança da sociedade e do Estado.
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!! Quando a intimidade ou o interesse social o exigirem.

Como exemplo da primeira hipótese, tem-se o art. 5º, XXXIII da CF,


pelo qual “todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de
seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão
prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas
aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e
do Estado”.
Quanto à segunda situação, cite-se o art. 5º, LX da CF, pelo qual “a
lei só poderá restringir a publicidade dos atos processuais quando a
defesa da intimidade ou o interesse social o exigirem”.
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Repare, nos dispositivos constitucionais acima, que somente a lei
(em sentido formal) pode instituir regras de sigilo, sendo vedado à
Administração cria-las por meio de atos infralegais.
Detalhe importante é que publicidade não se confunde com
publicação de atos.
A publicação, em regra, se refere à divulgação em órgãos oficiais e
outros meios de imprensa escrita (diário oficial, boletim interno,
jornais contratados com essa finalidade), sendo, assim, apenas uma das
formas possíveis de dar publicidade aos atos administrativos. Existem
diversos outros meios de publicidade, como por exemplo, notificação
direta, divulgação na internet e afixação de avisos.
Conforme assevera Hely Lopes Meirelles, “a publicação que produz
efeitos jurídicos é a do órgão oficial da Administração, e não a
divulgação pela imprensa particular, pela televisão ou pelo rádio, ainda
que em horário oficial”. Assim, para que produzam efeitos jurídicos, os
atos precisam ser objeto de publicação em meio oficial.
Segundo o autor, por órgão oficial entende-se o diário oficial das
entidades públicas – impresso ou pela forma eletrônica na internet -, a
internet, no endereço do órgão público e também os jornais
contratados para essas publicações oficiais. Ademais, nos Municípios
em que não exista imprensa oficial, admite-se a publicação dos atos e leis
municipais por meio de afixação destes na sede da Prefeitura ou da
Câmara de vereadores, em conformidade com o disposto na Lei Orgânica
do Município.
No geral, a forma de divulgação do ato deve observar o que
prescreve a lei. Por exemplo, a Lei de Licitações expressamente
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determina a publicação de editais em diários oficiais e em jornais de


grande circulação (art. 21). No caso de convite, uma das modalidades de
licitação, a lei requer tão-somente a fixação do edital em local apropriado,
como um quadro de avisos (art. 22, III).
Quando a lei não define a forma de divulgação dos atos, o agente
público deve, primeiramente, avaliar se o ato produz efeitos internos ou
externos à Administração, a fim de que se escolha uma forma de
divulgação compatível com o alcance dos efeitos do ato.
Assim, na hipótese de atos com efeitos externos, por alcançarem
particulares estranhos ao serviço público, a regra é a divulgação por meio
de publicação em diários oficiais. Por exemplo, a nomeação de

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candidato aprovado em concurso público é ato externo, não havendo lei
que indique expressamente a forma como deve ser divulgada. Assim, a
publicidade do ato de nomeação deve ser dada mediante publicação em
diário oficial.
Já a divulgação dos atos com efeitos internos não precisa ser feita
em diário oficial, bastando que sejam publicados em veículos de
circulação interna, como boletins e circulares.
Frise-se: os atos internos devem ser divulgados. A diferença é que
não precisam ser publicados em meios de divulgação externa. Por
exemplo, o deferimento de um pedido de licença capacitação de servidor
não precisa ser publicado no diário oficial, mas apenas no boletim interno
do órgão.
Detalhe importante é que a doutrina, modernamente, tem entendido
que a publicidade não é considerada elemento de formação do ato
administrativo, ou seja, a publicidade não está ligada à validade do ato.
Constitui, sim, requisito de eficácia, especialmente quando o ato deva
produzir efeitos externos ou implicar ônus para o patrimônio público.
Dizer que a publicidade não é elemento de formação do ato e sim
requisito de eficácia significa que é desnecessário anular um ato por não
ter sido publicado; o ato não publicado permanece válido, mas sem
eficácia, vale dizer, sem produzir efeitos perante as partes e terceiros, o
que somente passará a ocorrer com a sua publicação.
Por exemplo, imagine que a Administração tenha interesse em
remover determinado servidor para outra localidade a fim de adequar seu
quantitativo de pessoal. Ainda que o ato da Administração seja
perfeitamente válido, ou seja, emitido por agente compete, devidamente
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motivado com justificativas legítimas etc., não terá eficácia sobre o


servidor a menos que se dê publicidade ao ato, no caso, mediante
publicação no boletim interno do órgão ou entidade. Assim, o referido ato
de remoção pode até ser válido, mas o servidor terá obrigação de se
mudar apenas a partir da sua publicação.

A publicidade não é elemento de formação do


ato administrativo, e sim requisito de sua
eficácia.

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Conforme ensina Hely Lopes, “os atos irregulares não se
convalidam com a publicação, nem os regulares a dispensam para
sua exequibilidade, quando a lei ou o regulamento a exige”. Ou
seja, como a publicidade não é elemento de formação do ato, a publicação
em nada interfere na sua validade (os irregulares não deixam de ser
irregulares). Já os atos válidos (regulares), quando a lei assim exige,
necessitam ainda ser publicados para que passem a produzir efeitos.
Por fim, vale destacar que, para dar efetividade aos mandamentos
constitucionais relativos à transparência da Administração Pública, foi
promulgada a Lei 12.527/2011 (Lei de Acesso à Informação) com
incidência sobre a União, Estados, Distrito Federal e Municípios,
abrangendo administração direta e indireta e, inclusive, entidades
privadas sem fins lucrativos beneficiárias de recursos públicos. A referida
lei passou a regular tanto o direito à informação quanto o direito de
acesso a registros e informações nos órgãos públicos. Por sua
importância, será estudada em aula específica do nosso curso.

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98012959453 - JULIANA VASCONCELOS DE CASTRO


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Ας)Μ)γηΜ)Ο!

O princípio da eficiência exige que a atividade administrativa seja


exercida com presteza, perfeição e rendimento funcional, buscando-
se, assim, maior produtividade e redução dos desperdícios de dinheiro
público.
98012959453

Também denominado de princípio da qualidade dos serviços


públicos, o princípio da eficiência foi inserido na nossa Constituição a
partir da EC 19/1998, que tratou da chamada Reforma do Estado,
movimento que pretendia modernizar a máquina administrativa brasileira
mediante a implantação do modelo de administração gerencial em
substituição ao modelo de administração burocrática, cuja ênfase
recaía sobre o princípio da legalidade.
A ideia é que, com a melhora da eficiência, o Estado seja capaz de
gerar mais benefícios, na forma de prestação de serviços que
correspondam às necessidades da sociedade, com os mesmos recursos

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disponíveis. A eficiência, aliás, integra o conceito legal de serviço
público adequado (Lei 8.987/199519).
Após obter status constitucional, o princípio da eficiência passou a ser
verdadeiro dever constitucional da Administração. Hely Lopes Meirelles
esclarece que esse dever de eficiência corresponde ao “dever de boa
administração” da doutrina italiana que, embora tenha obtido status
constitucional a partir da EC 19/1998, desde muito já se achava
consagrado entre nós. De fato, o Decreto-Lei 200/1967 “submete toda a
atividade do Executivo ao controle de resultado (arts. 13 e 24, V),
fortalece o sistema de mérito (art. 25, VII), sujeita a Administração
indireta a supervisão ministerial quanto à eficiência administrativa (art.
26, III) e recomenda a demissão ou dispensa do servidor
comprovadamente ineficiente ou desidioso (art. 100)”.
Na Constituição Federal podem-se encontrar vários exemplos de
desdobramentos do princípio da eficiência, dentre os quais:
"! Exigência de avaliação especial de desempenho para aquisição da
estabilidade pelo servidor público e a perda do cargo do servidor estável
“mediante procedimento de avaliação periódica de desempenho, na forma
de lei complementar, assegurada ampla defesa” (CF, art. 41).

"! Exigência de que os servidores públicos participem de cursos de


aperfeiçoamento para que possam ser promovidos na carreira (CF, art.
39, §2º).

"! Necessidade de a lei regulamentar a participação do usuário na


administração pública direta e indireta, regulando as reclamações
relativas à prestação dos serviços públicos em geral, asseguradas a
manutenção de serviços de atendimento ao usuário e a avaliação
periódica, externa e interna, da qualidade dos serviços (CF, art. 37,
98012959453

§3º);

"! Possibilidade de se ampliar a autonomia gerencial, orçamentária e


financeira dos órgãos e entidades da administração direta e indireta
mediante a celebração de contratos de gestão, com a fixação de metas
de desempenho (CF, art. 37, §8º);

"! Previsão de que lei da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios discipline a aplicação de recursos orçamentários provenientes
da economia com despesas correntes em cada órgão, autarquia e
fundação, para aplicação no desenvolvimento de programas de
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qualidade e produtividade, treinamento e desenvolvimento,
modernização, reaparelhamento e racionalização do serviço
público, inclusive sob a forma de adicional ou prêmio de produtividade
(CF, art. 39, §7º).

Conforme ensina Hely Lopes Meirelles, além de ser um princípio a ser


observado pela Administração, a eficiência do serviço público também é
um direito fundamental do cidadão, vez que a Constituição Federal
assegura a todos, no âmbito judicial e administrativo, a “razoável
duração do processo e os meios que garantam a celeridade de sua
tramitação” (CF, art. 5º LXXVIII). Tal dispositivo é uma reação contra a
excessiva demora no andamento dos processos, tanto judiciais quanto
administrativos20.
Carvalho Filho assevera que uma ação eficiente pressupõe o
atendimento a vários requisitos, como produtividade, economicidade,
qualidade, celeridade, presteza, desburocratização e flexibilização.
Lucas Furtado destaca, ainda, a necessidade de planejamento dos
gastos públicos.
Destaque-se que o princípio da eficiência não alcança apenas o
modo de atuação dos agentes públicos, do qual se espera melhor
desempenho para lograr melhores resultados à coletividade. Mais que
isso, a Administração deverá também observá-lo em relação ao modo de
organizar, estruturar e disciplinar seus serviços administrativos
internos, recorrendo a modernas tecnologias, atualizando seus métodos
de trabalho, adequando seus organogramas etc.
Portanto, vê-se que o princípio da eficiência possui dois focos: um
voltado para a conduta do agente público e outro para a organização
interna da Administração. 98012959453

Questão interessante diz respeito ao controle da observância


ao princípio da eficiência.
Por um lado, é certo que os controles internos administrativos
(de caráter interno e processado pelos próprios órgãos administrativos),
assim como o controle externo (a cargo do Legislativo, com o auxílio do

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Tribunal de Contas) podem exercer esse tipo de controle, a teor do que
dispõe os artigos 70 e 74 da CF21.
A polêmica, contudo, reside na possibilidade de o controle judicial
avaliar a eficiência das ações governamentais.
Carvalho Filho entende que o controle judicial da eficiência sofre
limitações e só pode incidir em caso de comprovada ilegalidade.
Sobre o tema, o autor destaca formulação segundo a qual o “Poder
Judiciário não pode compelir a tomada de decisão que entende ser de
maior grau de eficiência”, nem invalidar atos administrativos invocando
exclusivamente o princípio da eficiência22. A ideia é evitar que a atuação
dos juízes represente indevida intervenção na esfera de competência
constitucional atribuída aos órgãos da Administração.
Já Lucas Furtado defende que é possível o Judiciário apreciar
atributos de eficiência, sob o argumento de que a “adoção de soluções
eficientes, morais, impessoais é vinculante para o administrador, e não
pode se inserir em seu âmbito de discricionariedade”. Com isso, seria
possível a apreciação pelo Poder Judiciário de um ato administrativo
quanto a sua eficiência, o que ensejaria, inclusive, a sua anulação.

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98012959453 - JULIANA VASCONCELOS DE CASTRO


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Da mesma forma que todos os outros princípios, a eficiência não é


um valor absoluto e, por isso, não pode se sobrepor aos demais,
especialmente ao da legalidade. 98012959453

Com efeito, a busca pela eficiência deve ser feita com observância
aos procedimentos e parâmetros previstos na lei. Assim, dentre as opções
de atuação previstas em lei, deve o administrador adotar aquela que
melhor satisfaça a todos os princípios da Administração Pública, dentre
eles o da eficiência. Por exemplo, a pretensão de se adiantar a entrega de
uma obra pública não pode justificar o descumprimento dos preceitos e
etapas previstos na Lei de Licitações.

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98012959453 - JULIANA VASCONCELOS DE CASTRO


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<−86=><839#?≅#Φ5Κ≅Φ8?≅?5#5#?≅#43−≅Φ8?≅?5∀#]7#≅#Π≅95#Ε,−3=−7+8=≅#=≅−≅=+5−8ε3,Λ95#
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98012959453

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# ∃?1#2%_⊥∋∀#2343#?8ε8≅4#39#−34≅639Η#654#+,?3#Σ,5#ς#Φ5Κ≅Φ#ς#43−≅Φ∀#Χ3−#
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Como já adiantamos, nem todos os princípios a que a Administração


Pública deve obediência encontram-se explícitos na Constituição Federal.
Muitos deles estão expostos apenas nas normas infraconstitucionais,
enquanto outros não estão previstos formalmente em norma alguma, mas
são reconhecidos pela doutrina e pela jurisprudência por serem
decorrência lógica dos ditames da Carta Magna, possuindo, assim, a
mesma relevância que os princípios expressos.
Vejamos, então, alguns dos mais importantes princípios gerais
implícitos da Administração Pública.

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Já tratamos desse princípio na aula anterior, mas vamos avançar um


pouco.
Como vimos, o princípio da supremacia do interesse público, também
chamado de princípio da finalidade pública, é característico do regime
de direito público, sendo um dos dois pilares do regime jurídico-
administrativo.
Por supremacia do interesse público entende-se que, havendo um
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conflito entre o interesse público e o privado, há de prevalecer o


interesse público, tutelado pelo Estado.
A lógica dessa supremacia é que as atividades administrativas são
desenvolvidas pelo Estado para benefício da coletividade. Assim, uma
vez que o indivíduo faz parte da sociedade, seus interesses não podem,
em regra, se equiparar aos direitos do todo, aos direitos sociais.
O princípio da supremacia do interesse público fundamenta todas as
prerrogativas especiais de que dispõe a Administração como
instrumentos para a consecução dos fins que a Constituição e as leis lhe
impõem. Conforme ensina Maria Sylvia di Pietro, se ao usar de tais
prerrogativas, a autoridade administrativa objetiva prejudicar um inimigo

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político, beneficiar um amigo, conseguir vantagens pessoais para si ou
para terceiros, estará fazendo prevalecer o interesse individual sobre o
interesse público e, em consequência, estará se desviando da finalidade
pública prevista na lei. Daí o vício do desvio de poder ou desvio de
finalidade, que torna o ato ilegal.
Vemos a aplicação do princípio da supremacia do interesse público,
por exemplo, na desapropriação, em que o interesse público suplanta o
do proprietário; no poder de polícia do Estado, por força do qual de
estabelecem algumas restrições às atividades individuais; na existência
das cláusulas exorbitantes nos contratos administrativos, que
possibilitam à Administração modificar ou rescindir unilateralmente o
contrato.
Lembrando que os direitos e garantias individuais devem ser
sempre respeitados, daí resultando que o princípio da supremacia do
interesse público não é absoluto. Com efeito, a atuação do Estado está
sujeita a limites, como a necessidade de observância do devido processo
legal, do contraditório e ampla defesa, da proporcionalidade, dentre
outros postulados. Assim, por exemplo, a desapropriação deve ser
precedida de indenização justa e a restrição a direitos deve ser
proporcional ao fim desejado pelo Estado.
Aspecto importante do princípio da supremacia do interesse público é
que ele não está diretamente presente em toda e qualquer atuação da
Administração Pública, mas apenas naquelas relações jurídicas
caracterizadas pela verticalidade, em que a Administração se impõe
coercitivamente perante os administrados, criando obrigações de forma
unilateral ou restringindo o exercício de atividades privadas.
Quando, entretanto, a Administração atua internamente, exercendo
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suas atividades-meio, não há incidência direta do princípio da


supremacia do interesse público, simplesmente porque não há obrigações
ou restrições que necessitem ser impostas aos administrados. De um
modo geral, o princípio da supremacia do interesse público também não
se manifesta quando a Administração atua como agente econômico,
porque, nesses casos, a atuação da administração Pública é regida
predominantemente pelo direito privado23.

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Ressalte-se, contudo, que ao menos indiretamente, o princípio da
supremacia do interesse público está presente em toda atuação estatal,
visto que a Administração sempre se sujeita a determinados aspectos do
direito público, a exemplo da presunção de legitimidade, que impõe
aos particulares o ônus de provar eventuais vícios que entendam existir
no ato administrativo.
Maria Sylvia Di Pietro ensina que o princípio da supremacia do
interesse público, além de vincular as atividades da Administração,
também inspira o legislador no momento da elaboração das normas
de direito público, as quais, embora protejam reflexamente o interesse
individual (como as normas de segurança e saúde pública), têm o objetivo
primordial de atender ao interesse público, ao bem-estar coletivo.

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Como vimos na aula anterior, o princípio da indisponibilidade do


interesse público é o outro pilar do regime jurídico-administrativo,
do qual derivam todas as restrições especiais impostas à atividade
administrativa.
Tal princípio se baseia no fato de a Administração não ser “dona” dos
bens e interesses públicos, cabendo-lhe tão somente geri-los e conservá-
los em prol do verdadeiro titular, o povo.
Por não ser a “dona”, o interesse público é indisponível pela
Administração, ou seja, a Administração não pode fazer o que quiser com
ele. Ao contrário, os agentes públicos somente podem atuar quando
houver lei que autorize ou determine a sua atuação, e nos limites
estipulados por essa lei, a qual traduz a “vontade geral”. 98012959453

Por essa razão é que geralmente se associa o princípio da


indisponibilidade do interesse público ao princípio da legalidade, o qual,
como vimos, estabelece que toda a atuação da Administração deve
atender ao estabelecido na lei, único instrumento hábil a determinar o que
seja de interesse público.
Outra implicação do princípio indisponibilidade do interesse público é
que os agentes da Administração não podem renunciar ou deixar de
exercitar os poderes e prerrogativas a eles atribuídos pela lei para a
promoção do bem comum.

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Maria Sylvia Di Pietro esclarece que, por não ser possível à
Administração dispor dos interesses públicos, “os poderes que lhe são
atribuídos têm o caráter de poder-dever; são poderes que ela não pode
deixar de exercer, sob pena de responder pela omissão. Assim, a
autoridade não pode renunciar ao exercício das competências que lhe são
outorgadas por lei; não pode deixar de punir quando constate a prática de
ilícito administrativo; não pode deixar de exercer o poder de polícia para
coibir o exercício dos direitos individuais em conflito com o bem-estar
coletivo; não pode deixar de exercer os poderes decorrentes da
hierarquia; não pode fazer liberalidade com o dinheiro público. Cada vez
que ela se omite no exercício de seus poderes, é o interesse público que
está sendo prejudicado”.
Perceba que a lei, ao atribuir determinadas prerrogativas aos agentes
públicos, não o fez para a mera satisfação pessoal desses agentes, e sim
porque entendeu que esses poderes seriam necessários para a
Administração agir em prol do interesse público. Renunciar a essas
prerrogativas seria, portanto, atitude prejudicial ao alcance do bem
comum.
Vicente Paulo e Marcelo Alexandrino asseveram que o princípio da
indisponibilidade do interesse público está diretamente presente em
toda e qualquer atuação da Administração Pública, ao contrário do que
ocorre com o princípio da supremacia do interesse público, que, de forma
direta, fundamenta essencialmente os atos de império do Poder Público,
nos quais ele se coloca em posição vertical em relação aos administrados.

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Esse princípio, segundo a professora Di Pietro, abrange dois


aspectos:
"! Presunção de verdade: diz respeito à certeza dos fatos; presume-se que
os atos são verdadeiros.

"! Presunção da legalidade: presume-se, até prova em contrário, que todos


os atos da Administração Pública são praticados com observância das
normas legais pertinentes.

Em decorrência da presunção de legitimidade ou de veracidade,


os atos administrativos, ainda que eivados de vícios, produzem efeitos
imediatos e devem ser cumpridos até que sejam oficialmente invalidados,
seja pela própria Administração ou pelo Poder Judiciário.
Perceba que a presunção de legitimidade constitui apenas uma
presunção, de modo que ela admite provas em contrário (trata-se,
então, de uma presunção relativa ou juris tantum). O efeito de tal
presunção é o de inverter o ônus da prova, cabendo ao administrado
demonstrar a ilegalidade que entenda macular o ato.
Uma aplicação do referido princípio pode ser encontrada no art. 19,
inciso II, da Constituição Federal, o qual veda à União, aos Estados, ao
Distrito Federal e aos Municípios recusar fé aos documentos públicos.

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O princípio da motivação impõe à Administração o dever de


justificar seus atos, sejam eles vinculados ou discricionários 24 ,
explicitando as razões que levaram à decisão, os fins buscados por meio
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daquela solução administrativa e a fundamentação legal adotada.

Tanto os atos administrativos vinculados


como os discricionários devem ser
motivados.

Diz-se que, pela motivação, o administrador público justifica sua ação


indicando os pressupostos de fato (fatos que ensejam o ato) e os
pressupostos de direito (preceitos jurídicos que autorizam sua prática).

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A motivação permite o controle da legalidade e da moralidade
dos atos administrativos. Por exemplo, o art. 24 da Lei 8.666/1993
apresenta uma lista de situações nas quais a licitação é dispensável.
Assim, caso o administrador decida realizar uma contratação por dispensa
de licitação, deverá motivar seu ato, indicando em qual das hipóteses
previstas na lei a contratação se enquadra. Com essa motivação, os
órgãos de controle terão condições de dizer se a decisão do gestor foi
tomada em conformidade com a lei ou se foi motivada por outras razões
menos nobres.
A motivação também assegura o exercício da ampla defesa e do
contraditório. Com efeito, o administrado terá melhores condições de se
justificar caso conheça os fundamentos da decisão que tenha afetado seu
direito.
Conforme esclarece Maria Sylvia Di Pietro, a motivação, em regra,
não exige formas específicas, podendo ser ou não concomitante com o
ato, além de ser feita, muitas vezes por órgão diverso daquele que
proferiu a decisão.
Por exemplo, o STF reconhece a validade da chamada motivação
aliunde, prevista no art. 50, §1º da Lei 9.784/1999, pelo qual a
motivação pode consistir em declaração de concordância com
fundamentos de anteriores pareceres, informações, decisões ou propostas
que, nesse caso, serão partes integrantes do ato25. É que muitas vezes a
autoridade administrativa, a título de motivação, apenas faz menção aos
fundamentos apresentados em pareces ou instruções precedentes, sem
repeti-los no documento que formaliza seu ato.

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Como se vê no quadro acima, em regra a motivação expressa, com


indicação dos fatos e dos fundamentos jurídicos, é necessária na prática
de atos que afetam o interesse ou o direito individual do administrado.
Contudo, embora a motivação prévia ou concomitante seja a regra,
há certos atos cuja prática dispensa a motivação. Cite-se, por
exemplo, a possibilidade de exoneração ad nutum (a qualquer tempo) de
um servidor ocupante de cargo em comissão (de chefia ou
assessoramento), como um Ministro de Estado. Nesse caso, a
Administração é eximida de apresentar motivação expressa, pois a
Constituição afirma que esses cargos são de livre nomeação e
exoneração.
Outro exemplo de situação que dispensa a motivação é a
homologação de processo licitatório, uma vez que a lei não exige expressa
justificação para a prática desse ato.
Detalhe interessante é que a motivação, conquanto não seja
mencionada no artigo 37 da CF, não é um princípio absolutamente
implícito no texto constitucional. É que a Constituição Federal exige
explicitamente que as decisões administrativas dos tribunais e do
Ministério Público sejam motivadas (conforme art. 93, inciso X da CF26,
aplicável ao MP por força do art. 129, §4º da CF).
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Os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade muitas vezes


são empregados como sinônimos. Entretanto, parte da doutrina costuma
destacar algumas peculiaridades que os distinguiria. Vejamos.
O princípio da razoabilidade se destina a aferir a compatibilidade
entre os meios empregados e os fins visados na prática de um ato
administrativo, de modo a evitar restrições aos administrados que sejam
inadequadas, desnecessárias, arbitrárias ou abusivas.
Assim, não basta que o ato administrativo tenha uma finalidade
legítima. É necessário que os meios empregados pela Administração
sejam adequados à consecução do fim almejado e, ainda, que sua
utilização seja realmente necessária, especialmente quando se tratar de
medidas restritivas ou punitivas. Por exemplo, como vimos em tópico
anterior, seria razoável a lei exigir limites mínimos de altura para ingresso
no cargo de agente de polícia; porém, a mesma exigência não seria
razoável para o cargo de escrivão, dadas as atribuições da função.
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Já o princípio da proporcionalidade se destina a conter o


excesso de poder, isto é, os atos de agentes públicos que ultrapassem
os limites adequados ao fim a ser atingido. Por exemplo, as sanções
devem ser proporcionais às faltas cometidas. Assim, uma infração leve
deve receber uma pena branda enquanto uma falta grave deve ser
sancionada com uma punição severa.
Viram como os conceitos se confundem? Não é tão fácil assim
distingui-los. Por isso, alguns autores, como Maria Sylvia Di Pietro e Lucas
Furtado, defendem que a proporcionalidade constitui um dos
aspectos da razoabilidade, ou seja, a razoabilidade seria um princípio
mais amplo, sendo a proporcionalidade uma de suas vertentes. Isso

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porque o princípio da razoabilidade, entre outras coisas, exige
proporcionalidade entre os meios que se utiliza a Administração e os fins
que ela tem que alcançar.
Frise-se que essa proporcionalidade exigida da Administração deve
ser medida não pelos critérios pessoais do agente público, mas segundo
padrões comuns da sociedade (o padrão do “homem médio”).
Por exemplo, na jurisprudência do STJ, colhe-se precedente em que
se reconheceu a falta de razoabilidade da exclusão de candidato em
concurso público por não atender à convocação para a 2ª fase efetuada
em Diário Oficial. No caso, a convocação deu-se depois de oito anos27 !
Logo, pelos padrões médios da sociedade, não seria razoável exigir do
candidato que, durante tal prazo, acompanhasse diariamente o Diário
Oficial na esperança de sua convocação. Ainda que o administrador que
publicou a convocação, pessoalmente, entendesse diferente, não seria
esse o comportamento esperado de um “homem médio”28.
Em um julgado recente, o Supremo Tribunal Federal, com
fundamento, entre outros, no princípio da razoabilidade, entendeu que
o art. 170 da Lei 8.112/1990 (“Extinta a punibilidade pela prescrição, a
autoridade julgadora determinará o registro do fato nos assentamentos
individuais do servidor”) é inconstitucional29. No caso, o Pleno entendeu
que, extinta a possibilidade de punição pelo decurso do prazo de
prescrição, não seria razoável efetuar o registro dos fatos apurados no
assentamento funcional do servidor, pois o mero registro seria uma forma
de punição, com possíveis efeitos negativos na sua carreira.
Conforme ensina a doutrina, para que a conduta estatal observe o
princípio da proporcionalidade, deve apresentar três fundamentos:
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"! Adequação: o meio empregado na atuação deve ser compatível com o fim
pretendido;

"! Exigibilidade ou necessidade: a conduta deve ser necessária, não havendo


outro meio que cause menos prejuízo aos indivíduos para alcançar o fim
público;

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"! Proporcionalidade em sentido estrito: as vantagens a serem
conquistadas devem superar as desvantagens, ou seja, deve haver mais
“prós” que “contras”.

A Lei 9.784/1999, em seu artigo 2º, parágrafo único, apresenta


diversas aplicações dos princípios da razoabilidade e da
proporcionalidade, por exemplo, ao determinar que os processos
administrativos observem: o critério de “adequação entre meios e
fins”, vedando a “imposição de obrigações, restrições e sanções em
medida superior àquelas estritamente necessárias ao atendimento
do interesse público” (inciso VI); as “formalidades essenciais à garantia
dos direitos dos administrados” (inciso VIII); adoção de formas
simples, suficientes para propiciar adequado grau de certeza, segurança
e respeito aos direitos dos administrados (inciso IX).
Os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade encontram
aplicação, sobretudo, no controle de atos discricionários, quais sejam,
aqueles que admitem certa margem de escolha, permitindo ao
administrador avaliar a conveniência e oportunidade para a prática do ato.
Com efeito, em regra, o Poder Judiciário e os demais órgãos de
controle não podem interferir no critério discricionário de escolha do
administrador público, especialmente quando este tiver à sua disposição
mais de uma forma lícita de atuar, oportunidade em que estará
exercendo legitimamente seu poder de administração pública. Porém, se o
ato administrativo implicar limitações inadequadas ou desproporcionais,
extrapolando os limites da lei segundo os padrões de um homem
médio, deverá ser anulado.
Vê-se, então, que o controle de razoabilidade e proporcionalidade
consiste, na verdade, em um controle de legalidade ou legitimidade, e
98012959453

não em controle de mérito. Sendo o ato ofensivo aos princípios da


razoabilidade e da proporcionalidade, será declarada sua nulidade.
Assim, o ato será anulado, e não revogado.
Por fim, vale destacar que o princípio da razoabilidade e da
proporcionalidade não incide apenas sobre a função administrativa,
mas, ao contrário, incide sobre qualquer função pública, inclusive a
função legislativa. De fato, o STF, por mais de uma vez, já declarou a
inconstitucionalidade de lei por violação ao princípio. Por exemplo, na ADI
4.467/DF, declarou inconstitucional dispositivo de lei federal por exigir a

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apresentação, cumulativamente, do documento de identificação com foto
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98012959453

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O princípio da ampla defesa e do contraditório, embora não


esteja expresso no artigo que trata da Administração Pública, possui
previsão no artigo 5º, LV da Constituição Federal:

LV - aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos


acusados em geral são assegurados o contraditório e ampla defesa, com os
meios e recursos a ela inerentes;

O princípio também está previsto no caput do art. 2º da


Lei 9.784/199931.
Hely Lopes Meirelles ensina que, ao falar em “litigantes” ao lado de
“acusados”, a Constituição não limita o contraditório e a ampla defesa aos
processos administrativos punitivos em que haja acusados, mas estende
tais garantias a todos os processos administrativos, punitivos e não
punitivos, ainda que neles não haja acusados, mas simplesmente
litigantes.
Com efeito, litigantes existem sempre que, num procedimento
qualquer, surja um conflito de interesses, não necessariamente uma
acusação.
Um exemplo de litígio ocorre quando, numa licitação, determinada
empresa é inabilitada pela Administração por não atender a um dos
requisitos do Edital e, assim, fica impedida de continuar a participar do
certame. Repare, no exemplo, que a Administração não está propriamente
acusando a empresa de alguma irregularidade pela qual mereça ser
punida. O que a Administração fez foi simplesmente decidir que, conforme
as regras do Edital, aquela empresa não atenderia às suas necessidades,
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caracterizando, então, um conflito de interesses. Nesse caso, deverá ser


assegurado à licitante o contraditório e a ampla defesa, a fim de que ela
possa demonstrar que atende aos requisitos exigidos.

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Ο%ι∗ι%ιΑ/Ο!

O poder de autotutela administrativa está consagrado na seguinte


Súmula do STF32: Vejamos:
Súmula STF 473

A Administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios


que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los,
por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos
adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial.

Como se percebe, o princípio da autotutela possibilita à


Administração Pública controlar seus próprios atos, apreciando-os sob
dois aspectos, quais sejam:
"! Legalidade, em que a Administração pode, de ofício ou provocada,
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anular os seus atos ilegais; e


"! Mérito, em que a Administração reexamina um ato legítimo
quanto à conveniência e oportunidade, podendo mantê-lo ou
revogá-lo.
Assim, quando cometer erros no exercício de suas atividades, a
própria Administração pode rever seus atos para restaurar a situação de
regularidade.
Na verdade, embora a Súmula 473 mencione que a Administração
pode anular seus atos ilegais, não se trata apenas de uma faculdade,
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e sim de um dever (poder-dever). Ora, não se admite que a
Administração permaneça inerte diante de situações irregulares, haja vista
o dever de observância ao princípio da legalidade.
O controle de legalidade efetuado pela Administração sobre seus
próprios atos não exclui a possibilidade de apreciação desses mesmos atos
pelo Poder Judiciário. Lembre-se de que em nosso ordenamento jurídico
vige o princípio da inafastabilidade da tutela jurisdicional (sistema
de jurisdição una) segundo o qual qualquer lesão ou ameaça a direito
poderá ser levada à apreciação do Judiciário.
Detalhe é que a Administração, ao contrário do Judiciário, não
precisa ser provocada para anular seus atos ilegais; a Administração
pode revê-los de ofício.
Cumpre salientar que o poder de autotutela não incide apenas sobre
atos ilegais. Atos válidos, sem qualquer vício, mas que, no entender da
Administração, se tornem inconvenientes, também podem ser retirados do
mundo jurídico pelo exercício da autotutela; no caso, podem ser
revogados.

A Administração pode anular atos ilegais ou


revogar atos inoportunos e inconvenientes.

Ressalte-se que o Poder Judiciário não pode retirar do mundo


jurídico atos válidos editados por outro Poder. Isso porque o Judiciário,
no exercício da função jurisdicional, nunca aprecia a conveniência e a
oportunidade de um ato, pois isso significaria interferência na esfera de
discricionariedade do agente público. O Judiciário aprecia tão somente a
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legalidade e legitimidade do ato.


Assim, não é possível que o Judiciário revogue um ato praticado pelo
Executivo, por exemplo, mas apenas o anule, em caso de ilegalidade.
Frise-se, porém, que quando o Judiciário exerce, de forma atípica, a
função administrativa, pode revogar seus próprios atos. Nesse caso, o
Judiciário não está exercendo função jurisdicional, e sim o poder de
autotutela característico da função administrativa.
Importante observar que o princípio da autotutela administrativa
também se sujeita a limites.
Conforme entendimento do Supremo Tribunal Federal, o
desfazimento (anulação ou revogação) de atos administrativos que afetem

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negativamente algum interesse do administrado deve ser precedido de
regular procedimento no qual se assegure o contraditório e a ampla
defesa, isto é, oportunidade de o interessado apresentar alegações que
eventualmente demonstrem ser indevido o desfazimento do ato33.
Outra limitação está prevista no art. 54 da Lei 9.784/1999, pelo qual
o direito da Administração de anular os atos administrativos de que
decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco anos,
salvo comprovada má-fé. Depois desse prazo, o exercício da autotutela
pela Administração se torna incabível.

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Maria Sylvia Di Pietro informa que o princípio da autotutela possui


uma outra acepção, um pouco diferente. Segundo a autora, também se
fala em autotutela para designar o poder que tem a Administração Pública
de zelar pelos bens que integram o seu patrimônio, sem necessitar
de título fornecido pelo Judiciário. Ela pode, por meio de medidas de
polícia administrativa, impedir quaisquer atos que ponham em risco a
conservação desses bens.

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98012959453 - JULIANA VASCONCELOS DE CASTRO


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∃Α%(ΟησΟ!Υ%(ω[)ΜΟ!

O princípio da segurança jurídica decorre da necessidade de se


estabilizar as situações jurídicas, a fim de que o administrado não seja
surpreendido ou agravado pela mudança inesperada de comportamento
da Administração, sem respeito às situações formadas e consolidadas no
passado.
Como diz o STF, a “essencialidade do postulado da segurança jurídica
é a necessidade de se respeitar situações consolidadas no tempo,

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98012959453 - JULIANA VASCONCELOS DE CASTRO


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amparadas pela boa-fé do cidadão (seja ele servidor público ou
não)34”.
Como aplicação concreta do princípio da segurança jurídica, a
Lei 9.784/1999, ao tratar da interpretação da norma administrativa,
expressamente veda a “aplicação retroativa de nova interpretação”
(art. 2º, parágrafo único, inciso XIII, parte final).
Com efeito, é comum, na esfera administrativa, haver mudança de
interpretação de determinadas normas legais, afetando situações já
reconhecidas e consolidadas na vigência da orientação anterior. E isso
ocorre porque o legislador dificilmente consegue imaginar todas as
hipóteses de incidência da norma, razão pela qual, em muitos casos, é
necessário interpretá-la.
Maria Sylvia Di Pietro esclarece que essa possibilidade de mudança de
orientação é inevitável, mas gera insegurança jurídica, pois as
diversas formas de interpretação podem levar a resultados diferentes. Daí
a regra que veda a aplicação retroativa: não se pode aceitar que uma
nova interpretação – mais prejudicial ao administrado que a anterior, a
qual lhe havia reconhecido determinado direito – seja agora aplicada
retroativamente, de forma a lhe privar de algum benefício anteriormente
concedido.
O postulado da segurança jurídica também é concretizado, entre
outros, nos institutos da decadência e da prescrição, na Súmula
Vinculante (art. 103-A da CF/1988) e na proteção do ato jurídico
perfeito, direito adquirido e coisa julgada (CF, art. 5º, XXXVI). Todos
esses institutos têm um fim comum: preservar o correto funcionamento
do sistema jurídico, tornando-o mais confiável e previsível, eliminando a
insegurança.
98012959453

A doutrina costuma fazer distinção entre os princípios da


segurança jurídica e da proteção à confiança. Nessa linha, o
princípio da segurança jurídica se refere ao aspecto objetivo do
conceito, indicando a necessidade de dar estabilidade às relações jurídicas
constituídas; já a proteção à confiança se ocupa do aspecto subjetivo,
relacionado à crença do indivíduo de que os atos da Administração são
legais.

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Conforme ensina Carvalho Filho, os princípios da segurança jurídica e
da proteção à confiança constam de forma expressa do art. 54 da Lei
9.784/1999, nos seguintes termos:

“O direito de a Administração anular os atos administrativos de que


decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em 5 (cinco) anos,
contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé”.

A norma, como se vê, conjuga os aspectos de tempo e boa-fé, com


o fim de estabilizar relações jurídicas. Assim, o mencionado dispositivo dá
destaque aos princípios da segurança jurídica e da proteção à confiança,
de modo que, após cinco anos e desde que tenha havido boa-fé, fica
limitado o poder de autotutela administrativa e, em consequência, não
pode mais a Administração suprimir os efeitos favoráveis que o ato
produziu para seu destinatário35.
Ademais, esse dispositivo da Lei 9.784/1999 demonstra que o
princípio da segurança jurídica serve para limitar ou conter a
aplicação do princípio da legalidade, mitigando a possibilidade de a
Administração Pública anular atos ilegais que tenham, todavia, gerado
benefícios favoráveis a terceiros.
Invocando o princípio da segurança jurídica, o STF convalidou, por
exemplo, atos de ascensão funcional ilegais, protegendo a confiança do
administrado, vez que seu desfazimento ultrapassou os cinco anos fixados
na Lei 9.784/199936.
Para ilustrar o que estamos estudando, vale conhecer também a
Súmula 249 do TCU, segundo a qual:

É dispensada a reposição de importâncias indevidamente 98012959453

percebidas, de boa-fé, por servidores ativos e inativos, e pensionistas, em


virtude de erro escusável de interpretação de lei por parte do
órgão/entidade, ou por parte de autoridade legalmente investida em função de
orientação e supervisão, à vista da presunção de legalidade do ato administrativo
e do caráter alimentar das parcelas salariais.

Nesse exemplo, o princípio da segurança jurídica aparece na


necessidade de se estabilizar a situação jurídica criada pelo recebimento
das parcelas salariais, enquanto o princípio da confiança transparece na
crença de que o ato estatal era legítimo.

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Além disso, pode-se identificar, no exemplo, um outro principio,
também relacionado aos primeiros, o da boa-fé dos administrados, que
pressupõe conduta honesta e leal (aspecto objetivo) e crença de que
estava agindo corretamente (aspecto subjetivo). Ao contrário, se a pessoa
sabe que a atuação é ilegal, ela está agindo de má-fé. Ressalte-se que o
princípio da boa-fé não se dirige apenas às condutas dos administrados.
As atividades dos agentes da Administração também devem se pautar
pela boa-fé.
Para ilustrar, em um julgado recente, o STF entendeu que inexistiria
direito adquirido à efetivação na titularidade de cartório nos casos em que
o ocupante do cargo tenha assumido sem concurso público, na vigência da
Constituição de 1988. O Pleno, salientando que a Carta Magna exige a
submissão a concurso público, ponderou que a ausência desse requisito
seria situação flagrantemente inconstitucional que caracterizaria a
má-fé do indivíduo, afastando, assim, a incidência do prazo decadencial e
do princípio da proteção à confiança37.

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A prestação de serviços públicos é a forma pela qual o Estado


desempenha funções essenciais ou necessárias à coletividade. Pelo
princípio da continuidade do serviço público, tal atividade prestativa
não pode sofrer solução de continuidade, ou seja, não pode parar.
Ainda que fundamentalmente ligado aos serviços públicos, o princípio
alcança toda e qualquer atividade administrativa, já que “o interesse
público não guarda adequação com descontinuidade e paralisações na
Administração38”.
Como aplicação prática do princípio tem-se, por exemplo, que o
direito de greve na Administração Pública não é absoluto, devendo
ser exercido nos termos e limites definidos em lei específica, ou seja, em
lei ordinária que trate especificamente da matéria (CF, art. 37, VII).
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Além disso, Maria Sylvia Di Pietro destaca as seguintes consequências


concretas do princípio:
"! Institutos da interinidade, suplência, delegação e substituição
para preencher funções públicas temporariamente vagas;
"! Vedação de o particular contratado, dentro de certos limites, impor
contra a Administração a exceção de contrato não cumprido.
Nesse caso, o Estado pode ficar até 90 dias sem pagar e a empresa
contratada ainda assim tem o dever de manter a execução dos
serviços regidos pela Lei 8.666/1993 (art. 78, inciso XV).
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Em homenagem ao princípio da continuidade do serviço público, o
Tribunal de Contas da União tem, em determinadas situações, admitido a
manutenção temporária de contratos administrativos que digam
respeito à execução de serviços essenciais, mas que tenham se originado
de certames licitatórios irregulares. No lugar do rompimento imediato do
contrato – o que geraria transtornos à sociedade – é costumeira a
determinação para que a Administração promova nova licitação para a
supressão dos vícios, permitindo a continuidade da prestação dos serviços
pelo tempo necessário à realização de nova contratação39.
Ressalte-se que a continuidade do serviço público possui ligação com
o princípio da eficiência, pois um dos aspectos da qualidade dos
serviços é que não sejam interrompidos40.
Como todos os princípios, a continuidade do serviço público também
não possui caráter absoluto. Assim, algumas situações justificam a
paralisação temporária da atividade, por exemplo, quando se necessita
fazer reparos técnicos ou realizar obras para a melhoria da expansão dos
serviços. Outra situação em que se admite excepcionar o princípio é
quando o usuário de serviços tarifados, como energia elétrica e telefonia,
deixa de pagar a tarifa devida. Nessa hipótese, os serviços devem ser
reestabelecidos tão logo seja quitado o débito.

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Α∃<ΑΜ)Ο/)[Ο[Α!

Segundo a professora Di Pietro, o princípio da especialidade é


ligado à ideia de descentralização administrativa.
Assim, o Estado, ao criar pessoas jurídicas púbicas administrativas
(autarquias, por exemplo), como forma de descentralizar a prestação de
serviços públicos, faz isso com a finalidade de especialização de
funções: a lei que cria a entidade estabelece com precisão as finalidades
que lhe incumbe atender.
Di Pietro esclarece que, embora esse princípio seja normalmente
referido às autarquias, não há razão para negar a sua aplicação quanto
às demais pessoas jurídicas, instituídas por intermédio da lei, para
integrarem a Administração Pública Indireta, a exemplo das sociedades
de economia mista e empresas públicas. Sendo necessariamente
criadas ou autorizadas por lei (CF, art. 37, XIX e XX), tais entidades não
podem se desviar dos objetivos legalmente definidos.

98012959453

Ρ)Α(Ο(ξ%)Ο!

O princípio da hierarquia fundamenta a forma como são


estruturados os órgãos da Administração Pública, criando uma relação de
coordenação e subordinação entre uns e outros.
Segundo Di Pietro, desse princípio decorre uma série de prerrogativas
para a Administração: a de rever os atos dos subordinados, a de delegar e
avocar atribuições, a de punir; para o subordinado, por outro lado, surge
o dever de obediência.
Aplicação interessante do referido postulado surgiu com a Súmula
Vinculante, que criou uma espécie de subordinação hierárquica dos
órgãos do Judiciário ao Supremo Tribunal Federal. Isso porque, se a

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98012959453 - JULIANA VASCONCELOS DE CASTRO


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decisão judicial contrariar ou aplicar indevidamente alguma Súmula
Vinculante, o STF poderá cassar a decisão se acolher reclamação a ele
dirigida e determinar que outra seja proferida41.

<(ΑΜΟ%στ∗!

O princípio da precaução dispõe que, havendo risco da ocorrência


de danos graves, medidas preventivas devem ser adotadas de
imediato.
Carvalho Filho esclarece que o princípio da precaução teve origem no
direito ambiental, a fim de se prevenir danos ao meio-ambiente.
Atualmente, porém, tem sido invocado também para a tutela do
interesse público. Assim, se determinada ocorrência acarreta risco para
a coletividade, deve a Administração adotar postura de precaução para
evitar que danos potenciais venham a se concretizar.
O referido princípio provém da máxima “prevenir é melhor que
remediar”. Com efeito, alguns tipos de dano, por sua gravidade e
extensão, são irreversíveis ou, no mínimo, de difícil reparação.
Para ilustrar, tome-se como exemplo as enchentes que assolam o
país todos os anos. Ora, desconsiderando eventuais anormalidades, trata-
se de evento climático sazonal, portanto, de ocorrência perfeitamente
previsível. Sabendo do risco potencial que esses eventos representam
para a coletividade, espera-se que o Poder Público, em homenagem ao
princípio da precaução, adote medidas preventivas para evitar que os
desastres se concretizem.

∃)η[)ΜΟφ)/)[Ο[Α!
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O princípio da sindicabilidade refere-se à possibilidade de se


controlar as atividades da Administração.
Ser “sindicável” é ser “controlável”. Pelo princípio da sindicabilidade,
então, os atos da Administração podem ser controlados.
Notadamente, a Administração se sujeita ao controle judicial,
decorrente do sistema de jurisdição una, ao controle externo, previsto
no art. 70 da Constituição Federal, exercido pelo Poder Legislativo com o
auxílio dos Tribunais de Contas, e ao controle interno, previsto no

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art. 74 da Constituição, exercido por órgãos especializados na função
controle criados dentro da estrutura organizacional do ente.
A sindicabilidade também abrange a autotutela administrativa,
pela qual a Administração pode (deve) anular e/ou revogar seus atos.

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98012959453

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Por fim, vamos resolver mais algumas questões de prova para


consolidar o assunto:

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Para finalizar, vamos resolver mais algumas questões de prova para


consolidar o assunto:
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98012959453 - JULIANA VASCONCELOS DE CASTRO


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5Γ8Κ86?3#≅#−5≅Φ8ε≅ΑΒ3#?5#<−3=5993#95Φ5+8Ρ3#<≅−≅#3#−5=−,+≅456+3#?5#59+≅Κ87−839#
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<−3=5993# 95Φ5+8Ρ3# <≅−≅# ≅# ≅?4899Β3# ?5# <5993≅Φ# 95−Ρ5# <≅−≅# ≅4<Φ8≅−# ≅9#
<3998Ε8Φ8?≅?59# ?5# ≅=5993# ≅39# Σ,≅?−39# <∆ΕΦ8=39Η# ?≅6?3# 8Κ,≅Φ# 3<3−+,68?≅?5# ≅#
+3?39#Σ,5#+56δ≅4#=36?8Α59#?5#5Γ5−=5−#≅#Π,6ΑΒ3∀#&5−Ρ5Η#<3−+≅6+3Η#<≅−≅#5Ρ8+≅−#
Π≅Ρ3−5=8456+39# 43+8Ρ≅?39# <3−# =−8+ς−839# <,−≅456+5# <5993≅89∀# ⊥,?3# 8993#
=369+8+,8#≅<Φ8=≅ΑΒ3#?8−5+≅#?3#<−86=><83#?≅#84<5993≅Φ8?≅?5∀#23−−5+≅Η#<3−+≅6+3Η#≅#
≅Φ+5−6≅+8Ρ≅#Τ5Υ∀#
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98012959453

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<−3=5993# 95Φ5+8Ρ3# <≅−≅# 3# −5=−,+≅456+3# ?5# 59+≅Κ87−839# <5Φ39# π−ΚΒ39# <∆ΕΦ8=39#
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98012959453 - JULIANA VASCONCELOS DE CASTRO


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Bem, por hoje é só. Em seguida ainda tem o “Resumão” da aula,
para ajudar na revisão da matéria.
Depois do resumo, relacionei os principais trechos da jurisprudência
que estudamos na aula, para estimular e facilitar a sua consulta. Não
deixe de ler os julgados! Além de serem cobrados nas provas, o estudo da
jurisprudência demonstra a aplicação prática dos ensinamentos teóricos,
facilitando o aprendizado.
Bons estudos!

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TCU – Acórdão 3239/2013-Plenário

Ementa

“(...) 5. As organizações sociais submetem-se a regulamento próprio sobre


compras e contratação de obras e serviços com emprego de recursos
provenientes do Poder Público, observados os princípios da impessoalidade,
moralidade e economicidade, sendo necessário, no mínimo, cotação prévia de
preços no mercado.

6. Não é necessário concurso público para organizações sociais selecionarem


empregados que irão atuar nos serviços objeto de contrato de gestão;
entretanto, durante o tempo em que mantiverem contrato de gestão com o
Poder Público Federal, devem realizar processos seletivos com observância
aos princípios constitucionais da impessoalidade, publicidade e
moralidade.”

STJ – RMS 24339/TO (17/11/2008)

Ementa

RECURSO EM MANDADO DE SEGURANÇA. ADMINISTRATIVO. ENQUADRAMENTO


DE PROFESSORA DO ESTADO DE TOCANTINS, COM BASE EM ASCENSÃO
FUNCIONAL. LEI ESTADUAL DE TOCANTINS 351/92, POSTERIORMENTE
REVOGADA. NORMA INCONSTITUCIONAL. ATO PRATICADO SOB OS AUSPÍCIOS
DO ENTÃO VIGENTE ESTATUTO DO MAGISTÉRIO DO ESTADO DE TOCANTINS.
PREPONDERÂNCIA DO PRINCÍPIO DA SEGURANÇA JURÍDICA E DA
RAZOABILIDADE. CONVALIDAÇÃO DOS EFEITOS JURÍDICOS. SERVIDORA QUE
JÁ SE ENCONTRA APOSENTADA. RECURSO ORDINÁRIO PROVIDO.

1. O poder-dever da Administração de invalidar seus próprios atos


encontra limite temporal no princípio da segurança jurídica, pela evidente
razão de que os administrados não podem ficar indefinidamente sujeitos à
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instabilidade originada do poder de autotutela do Estado, e na convalidação dos


efeitos produzidos, quando, em razão de suas conseqüências jurídicas, a
manutenção do ato atenderá mais ao interesse público do que sua invalidação.

(...)

3. O poder da Administração, dest'arte, não é absoluto, de forma que a


recomposição da ordem jurídica violada está condicionada primordialmente ao
interesse público. O decurso do tempo ou a convalidação dos efeitos
jurídicos, em certos casos, é capaz de tornar a anulação de um ato ilegal
claramente prejudicial ao interesse público, finalidade precípua da
atividade exercida pela Administração.

(...)

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6. O ato que investiu a recorrente no cargo de Professora Nível IV, em
06.01.93, sem a prévia aprovação em concurso público e após a vigência da
norma prevista no art. 37, II da Constituição Federal, é induvidosamente
ilegal, no entanto, a sua efetivação sob os auspícios de legislação
vigente à época, (em que pese sua inconstitucionalidade), a aprovação de sua
aposentadoria pelo Tribunal de Contas, e o transcurso de mais de 5 anos,
consolidou uma situação fática para a qual não se pode fechar os olhos,
vez que produziu conseqüências jurídicas inarredáveis. Precedente do Pretório
Excelso.

STF – RE 148095/MS (3/4/1998)

Ementa

CONCURSO PÚBLICO - AGENTE DE POLÍCIA - ALTURA MÍNIMA - VIABILIDADE.


Em se tratando de concurso público para agente de polícia, mostra-se razoável
a exigência de que o candidato tenha altura mínima de 1,60m. Previsto o
requisito não só na lei de regência, como também no edital de concurso, não
concorre a primeira condição do mandado de segurança, que é a existência de
direito líquido e certo.

STF – RE 194952/MS (11/10/2001)

Ementa

Concurso público. Altura mínima. Requisito. Tratando-se de concurso para o


cargo de escrivão de polícia, mostra-se desarrazoada a exigência de altura
mínima, dadas as atribuições do cargo, para as quais o fator altura é
irrelevante. Precedente (RE 150.455, Rel. Min. Marco Aurélio, DJ 07.05.99).

STF – AI 518863/DF (11/11/2005)

Ementa

AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO DE INSTRUMENTO. EXIGÊNCIA DE ALTURA


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MÍNIMA PARA O INGRESSO NOS QUADROS DA POLÍCIA MILITAR DO DISTRITO


FEDERAL. INEXISTÊNCIA DE LEI FORMAL RESTRITIVA DE DIREITO.
FIXAÇÃO EM EDITAL. IMPOSSIBILIDADE. Concurso público para o cargo de
policial militar do Distrito Federal. Altura mínima. Impossibilidade de sua
inserção em edital de concurso. Norma restritiva de direito que somente na
lei tem sua via adequada. Agravo regimental a que se nega provimento.

STF – RE 597.285/RS (17/3/2014)

Trecho do voto do relator

Ademais, embora não exista lei específica tratando do sistema de cotas,


há toda uma base normativa legal que autoriza o uso de ações

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afirmativas, como a utilização de critério étnico-racial na seleção para ingresso
no ensino superior, conforme ressaltei na ADPF 186/DF, de minha relatoria.

No mais, os outros argumentos levantados pelo recorrido foram analisados na


ADPF 186/DF, em que considerei a constitucionalidade: (i) das políticas de
ação afirmativa, (ii) da utilização dessas políticas na seleção para o
ingresso no ensino superior, especialmente nas escolas públicas, (iii) do
uso do critério étnico-racial por essas políticas, (iv) da autoidentificação
como método de seleção e (v) da modalidade de reserva de vagas ou de
estabelecimento de cotas.

STF – RE 191.668/RS (15/4/2008)

Ementa

Publicidade de atos governamentais. Princípio da impessoalidade. Art. 37,


parágrafo 1º, da Constituição Federal. 1. O caput e o parágrafo 1º do artigo
37 da Constituição Federal impedem que haja qualquer tipo de
identificação entre a publicidade e os titulares dos cargos alcançando os
partidos políticos a que pertençam. O rigor do dispositivo constitucional que
assegura o princípio da impessoalidade vincula a publicidade ao caráter
educativo, informativo ou de orientação social é incompatível com a menção de
nomes, símbolos ou imagens, aí incluídos slogans, que caracterizem promoção
pessoal ou de servidores públicos. A possibilidade de vinculação do
conteúdo da divulgação com o partido político a que pertença o titular do
cargo público mancha o princípio da impessoalidade e desnatura o caráter
educativo, informativo ou de orientação que constam do comando posto pelo
constituinte dos oitenta. 2. Recurso extraordinário desprovido.

Súmula Vinculante nº 13 do STF

A nomeação de cônjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral ou


por afinidade, até o terceiro grau, inclusive, da autoridade nomeante ou de
servidor da mesma pessoa jurídica investido em cargo de direção, chefia ou
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assessoramento, para o exercício de cargo em comissão ou de confiança ou,


ainda, de função gratificada na administração pública direta e indireta em
qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios, compreendido o ajuste mediante designações recíprocas, viola
a Constituição Federal.

STF – Rcl 6702/PR (4/3/2009)

Ementa

AGRAVO REGIMENTAL EM RECLAMAÇÃO CONSTITUCIONAL. DENEGAÇÃO DE


LIMINAR. ATO DECISÓRIO CONTRÁRIO À SÚMULA VINCULANTE 13 DO STF.
NEPOTISMO. NOMEAÇÃO PARA O EXERCÍCIO DO CARGO DE CONSELHEIRO DO
TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO PARANÁ. NATUREZA ADMINISTRATIVA

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DO CARGO. VÍCIOS NO PROCESSO DE ESCOLHA. VOTAÇÃO ABERTA. APARENTE
INCOMPATIBILIDADE COM A SISTEMÁTICA DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL.
PRESENÇA DO FUMUS BONI IURIS E DO PERICULUM IN MORA. LIMINAR
DEFERIDA EM PLENÁRIO. AGRAVO PROVIDO. I - A vedação do nepotismo não
exige a edição de lei formal para coibir a prática, uma vez que decorre
diretamente dos princípios contidos no art. 37, caput, da Constituição
Federal. (...)

STJ – RMS 15.166/ BA (8/9/2003)

Trecho do voto do Relator

(...) Se, por um lado, existe o dogma da legalidade, como garantia do


administrado no controle da atuação administrativa, por outro, existem Princípios
como o da Moralidade Administrativa, o da Supremacia do Interesse Público e o
da Indisponibilidade dos Interesses Tutelados pelo Poder Público, que também
precisam ser preservados pela Administração. Se qualquer deles estiver em
conflito, exige-se do hermeneuta e do aplicador do direito a solução que melhor
resultado traga à harmonia do sistema normativo.

A ausência de norma específica não pode impor à Administração um


atuar em desconformidade com o Princípio da Moralidade
Administrativa, muito menos exigir-lhe o sacrifício dos interesses públicos que
estão sob sua guarda. Em obediência ao Princípio da Legalidade, não pode o
aplicador do direito negar eficácia aos muitos princípios que devem modelar a
atuação do Poder Público.

Assim, permitir-se que uma empresa constituída com desvio de finalidade, com
abuso de forma e em nítida fraude à lei, venha a participar de processos
licitatórios, abrindo-se a possibilidade de que a mesma tome parte em um
contrato firmado com o Poder Público, afronta aos mais comezinhos princípios de
direito administrativo, em especial, ao da Moralidade Administrativa e ao da
Indisponibilidade dos Interesses Tutelados pelo Poder Público (...)
98012959453

STJ – RE 1044158/MS (6/6/2008)

Ementa

ADMINISTRATIVO. APOSENTADORIA. ATRASO NA CONCESSÃO. INDENIZAÇÃO.


PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS. ART. 49 DA LEI Nº 9.784/99. DIVERGÊNCIA
JURISPRUDENCIAL NÃO DEMONSTRADA. SÚMULA 13/STJ.

1. Ao processo administrativo devem ser aplicados os princípios constitucionais


insculpidos no artigo 37 da Carta Magna.

2. É dever da Administração Pública pautar seus atos dentro dos


princípios constitucionais, notadamente pelo princípio da eficiência, que
se concretiza também pelo cumprimento dos prazos legalmente
determinados.

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3. Não demonstrados óbices que justifiquem a demora na concessão da
aposentadoria requerida pela servidora, restam malferidos os princípios
constitucionais elencados no artigo 37 da Carta Magna.

4. Legítimo o pagamento de indenização, em razão da injustificada


demora na concessão da aposentadoria.

5. No caso, como a lei fixa prazo para a Administração Pública examinar o


requerimento de aposentadoria, o descumprimento desse prazo impõe ao
administrador competente o dever de justificar o retardamento, o que gera uma
inversão do ônus probatório a favor do administrado. Assim, cabe ao Estado-
Administração justificar o retardo na concessão do benefício. Se não o faz, há
presunção de culpa, que justifica a indenização proporcional ao prejuízo
experimentado pelo administrado (...)

STF – MS 25.518/DF (10/8/2006)

Ementa

(...) III. Servidor público: demissão: motivação suficiente do ato administrativo.


1. Nada impede a autoridade competente para a prática de um ato de
motivá-lo mediante remissão aos fundamentos de parecer ou relatório
conclusivo elaborado por autoridade de menor hierarquia (AI 237.639-
AgR, 1ª T., Pertence, DJ 19.11.99). 2. Indiferente que o parecer a que se
remete a decisão também se reporte a outro parecer: o que importa é
que haja a motivação eficiente - na expressão de Baleeiro, controlável a
posteriori. 3. Ademais, no caso, há, no parecer utilizado pela autoridade coatora
como razão de decidir, fundamento relativo à intempestividade do recurso,
suficiente para inviabilizá-lo, o que dispensa a apreciação das questões
suscitadas pelo impetrante.

STJ – MS 9.944/DF (13/6/2005)

Ementa 98012959453

1. A margem de liberdade de escolha da conveniência e oportunidade,


conferida à Administração Pública, na prática de atos discricionários, não
a dispensa do dever de motivação. O ato administrativo que nega, limita ou
afeta direitos ou interesses do administrado deve indicar, de forma explícita,
clara e congruente, os motivos de fato e de direito em que está fundado
(art. 50, I, e § 1º da Lei 9.784/99). Não atende a tal requisito a simples
invocação da cláusula do interesse público ou a indicação genérica da causa do
ato.

2. No caso, ao fundamentar o indeferimento da autorização para o


funcionamento de novos cursos de ensino superior na “evidente desnecessidade
do mesmo”, a autoridade impetrada não apresentou exposição detalhada dos
fatos concretos e objetivos em que se embasou para chegar a essa conclusão.

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STJ – RMS 24.716/BA (22/9/2008)

Ementa

2. Se não está previsto no Edital do concurso, que é a lei do certame, a forma


como se daria a convocação dos habilitados para a realização de sua segunda
etapa, referido ato não pode se dar exclusivamente por intermédio do Diário
Oficial, que não possui o mesmo alcance que outros meios de comunicação, sob
pena de violação ao princípio da publicidade.

3. Com o desenvolvimento de uma sociedade cada vez mais marcada pela


crescente quantidade de informações que são oferecidas e cobradas
habitualmente, seria de todo irrazoável exigir que um candidato, uma vez
aprovado na primeira etapa de um concurso público, adquirisse o hábito
de ler o Diário Oficial do Estado diariamente, por mais de 8 anos, na
esperança de se deparar com sua convocação.

STF – MS 23.262/DF (23/4/2014)

Art. 170 da Lei 8.112/1990: registro de infração prescrita e presunção


de inocência

O art. 170 da Lei 8.112/1990 (“Extinta a punibilidade pela prescrição, a


autoridade julgadora determinará o registro do fato nos assentamentos
individuais do servidor”) é inconstitucional. Essa a conclusão do Plenário ao
conceder mandado de segurança para cassar decisão do Presidente da República
que, embora reconhecendo a prescrição da pretensão punitiva de infração
disciplinar praticada pelo impetrante, determinara a anotação dos fatos apurados
em assentamento funcional. O Tribunal asseverou que, em virtude do
reconhecimento da extinção da punibilidade pela prescrição, obstar-se-ia a
imposição de punição administrativo-disciplinar, tendo em conta que a pretensão
punitiva da Administração estaria comprometida de modo direto e imediato. (...)
O Ministro Luiz Fux salientou que o registro, em si, seria uma punição,
que acarretaria efeitos deletérios na carreira do servidor, em ofensa
98012959453

também ao princípio da razoabilidade. O Ministro Marco Aurélio realçou,


de igual forma, que o aludido artigo discreparia da Constituição sob o
ângulo da razoabilidade. Por sua vez, o Ministro Ricardo Lewandowski
acrescentou que o preceito em questão atentaria contra a imagem funcional do
servidor (...)

STF – ADI 4.467/DF (1/6/2011)

Ementa

(...) 4. A norma contestada, surgida com a edição da Lei 12.034/2009, teve o


propósito de alcançar maior segurança no processo de reconhecimento dos
eleitores. Por isso, estabeleceu, já para as eleições gerais de 2010, a
obrigatoriedade da apresentação, no momento da votação, de

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documento oficial de identificação com foto. 5. Reconhecimento, em exame
prefacial, de plausibilidade jurídica da alegação de ofensa ao princípio
constitucional da razoabilidade na interpretação dos dispositivos
impugnados que impeça de votar o eleitor que, embora apto a prestar
identificação mediante a apresentação de documento oficial com
fotografia, não esteja portando seu título eleitoral. (...)

STF – ADI 1.158/AM (26/5/1995)

Ementa

A norma legal, que concede a servidor inativo gratificação de ferias


correspondente a um terço (1/3) do valor da remuneração mensal,
ofende o critério da razoabilidade que atua, enquanto projeção
concretizadora da cláusula do "substantive due process of law", como
insuperável limitação ao poder normativo do Estado. Incide o legislador comum
em desvio ético-jurídico, quando concede a agentes estatais determinada
vantagem pecuniária cuja razão de ser se revela absolutamente destituída de
causa.

STF – RE 594.296/MG (21/9/2011)

Ementa

1. Ao Estado é facultada a revogação de atos que repute ilegalmente


praticados; porém, se de tais atos já decorreram efeitos concretos, seu
desfazimento deve ser precedido de regular processo administrativo. 2.
Ordem de revisão de contagem de tempo de serviço, de cancelamento de
quinquênios e de devolução de valores tidos por indevidamente recebidos apenas
pode ser imposta ao servidor depois de submetida a questão ao devido processo
administrativo, em que se mostra de obrigatória observância o respeito ao
princípio do contraditório e da ampla defesa. 3. Recurso extraordinário a
que se nega provimento.
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STF – MS 26.393/DF (19/2/2010)

EMENTA: MANDADO DE SEGURANÇA. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO.


ANULAÇÃO DE ASCENSÕES FUNCIONAIS CONCEDIDAS AOS EMPREGADOS DA
ECT. DECADÊNCIA DO DIREITO DE REVER A LEGALIDADE DAS
ASCENSÕES. NECESSIDADE DE AS PARTES ATINGIDAS PELO ATO COATOR
INTEGRAREM A LIDE. 1. Decadência do direito de a Administração Pública
rever a legalidade dos atos de ascensão funcional dos empregados da
Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos - ECT, praticados entre 1993
e 1995 (Art. 54 da Lei n. 9.784/1999). 2. Direito ao contraditório e à ampla
defesa a ser garantido aos beneficiários de atos administrativos inerentes à sua
condição funcional para a validade de decisões do Tribunal de Contas da União

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que importem em sua anulação ou revogação. Súmula Vinculante n. 3.
Precedentes. 3. Mandado de segurança concedido.

STF – MS 26.860/DF (2/4/2014)

BInfo 741

Necessidade de concurso público para a titularidade de cartório.


Inaplicabilidade do prazo decadencial em situações flagrantemente
inconstitucionais.

Inexiste direito adquirido à efetivação na titularidade de cartório quando a


vacância do cargo ocorre na vigência da Constituição de 1988, que exige a
submissão a concurso público, de modo a afastar a incidência do art. 54 da Lei
9.784/1999 (“O direito da Administração de anular os atos administrativos de
que decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco anos,
contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé”) a
situações flagrantemente inconstitucionais. (...)

Sob o ângulo do princípio da confiança, consectário da segurança jurídica


do Estado de Direito, a Corte acentuou que o mencionado postulado
pressuporia, desde a origem, situação a que o administrado não teria dado
ensejo. Registrou que nas hipóteses em que o exercício do direito calcar-se-ia
em inconstitucionalidade flagrante, seria evidente a ausência de boa-fé, requisito
indispensável para a incidência do princípio da proteção da confiança. Frisou
que o prazo decadencial basear-se-ia na ausência de má-fé.

TCU – Acórdão 57/2000-Plenário

Trecho do voto do relator

Acerta, a meu ver, a unidade instrutiva ao propor que o Tribunal determine à ICC
a imediata realização de procedimento licitatório para a supressão da
impropriedade acima referida e, ao mesmo tempo, sugerir a continuidade da
execução dos serviços por parte da atual prestadora. Essa solução parece-me
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consentânea com o princípio da continuidade do serviço público, que não


permite a interrupção dos serviços referidos, necessários à preservação do
patrimônio público.

STF – ADC 12/DF (18/12/2009)

Ementa

AÇÃO DECLARATÓRIA DE CONSTITUCIONALIDADE, AJUIZADA EM PROL DA


RESOLUÇÃO Nº 07, de 18.10.05, DO CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA. ATO
NORMATIVO QUE "DISCIPLINA O EXERCÍCIO DE CARGOS, EMPREGOS E
FUNÇÕES POR PARENTES, CÔNJUGES E COMPANHEIROS DE
MAGISTRADOS E DE SERVIDORES INVESTIDOS EM CARGOS DE DIREÇÃO
E ASSESSORAMENTO, NO ÂMBITO DOS ÓRGÃOS DO PODER JUDICIÁRIO E DÁ

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OUTRAS PROVIDÊNCIAS". PROCEDÊNCIA DO PEDIDO. 1. Os condicionamentos
impostos pela Resolução nº 07/05, do CNJ, não atentam contra a liberdade de
prover e desprover cargos em comissão e funções de confiança. As restrições
constantes do ato resolutivo são, no rigor dos termos, as mesmas já
impostas pela Constituição de 1988, dedutíveis dos republicanos
princípios da impessoalidade, da eficiência, da igualdade e da
moralidade. (...) 3. Ação julgada procedente para: a) emprestar interpretação
conforme à Constituição para deduzir a função de chefia do substantivo "direção"
nos incisos II, III, IV, V do artigo 2° do ato normativo em foco; b) declarar a
constitucionalidade da Resolução nº 07/2005, do Conselho Nacional de Justiça
(ADC 12/DF, DJ 18/12/2009)

STF – Rcl 6650/PR (21/11/2008)

Ementa

AGRAVO REGIMENTAL EM MEDIDA CAUTELAR EM RECLAMAÇÃO. NOMEAÇÃO DE


IRMÃO DE GOVERNADOR DE ESTADO. CARGO DE SECRETÁRIO DE ESTADO.
NEPOTISMO. SÚMULA VINCULANTE Nº 13. INAPLICABILIDADE AO CASO.
CARGO DE NATUREZA POLÍTICA. AGENTE POLÍTICO. ENTENDIMENTO
FIRMADO NO JULGAMENTO DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO 579.951/RN.
OCORRÊNCIA DA FUMAÇA DO BOM DIREITO. 1. Impossibilidade de
submissão do reclamante, Secretário Estadual de Transporte, agente
político, às hipóteses expressamente elencadas na Súmula Vinculante nº
13, por se tratar de cargo de natureza política. 2. Existência de precedente
do Plenário do Tribunal: RE 579.951/RN, rel. Min. Ricardo Lewandowski, DJE
12.9.2008.
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Constituição Federal

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