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Capítulo I
O Contencioso Administrativo no Divã da História
Síntese (parcial):
O acto administrativo (agressivo ou “de polícia”)
A organização administrativa concentrada e centralizada
O contencioso administrativo semi-autónomo (“meio” administrativo e
“meio” jurisdicional)
Opinião do Prof. VPS = estamos perante não um, mas dois milagres:
1. O “milagre” não está tanto no facto de o Estado se ter de submeter ao
direito, mas sim no facto de uma instituição, que nasceu com o
objectivo de proteger a Administração do controlo dos tribunais, se ter
transformado num verdadeiro tribunal através da sua actuação, e de
ter dado simultaneamente origem ao Direito Administrativo, cujo fim
não é a defesa do Administração mas a garantia dos direitos dos
particulares.
+
2. Transformação, lenta e progressiva, de normas e instituições surgidas
para proteger a Administração em instrumentos de garantia dos
particulares perante o poder administrativo transformação de um
“quase-tribunal” num verdadeiro tribunal
Consequência A discricionariedade:
Já não é vista como uma excepção à lei, uma realidade
marginal que deveria ser a todo o custo limitada, e se
possível eliminada,
Mas sim como um instrumento normal e adequado de
realização do direito pela Administração Pública no
desempenho da sua tarefa de prossecução dos fins
estaduais
Tal diacronia levava a que fosse necessário, até há pouco tempo atrás,
contrapor:
Sistema administrativo francês que tradicionalmente, se
preocupava com a discricionaridade da Administração.
Em França, a justiça administrativa tinha por função única
assegurar o respeito das leis pelas autoridades, ela foi concebida
como instrumento exclusivo de subordinação da Administração,
incluindo o governo, ao parlamento
Em Itália
‒ Por uma lado, já antecipava a confirmação, ao reafirmar a natureza
jurisdicional da Justiça Administrativa, ao mesmo tempo que remetia para
a sua componente subjectiva
Contencioso Administrativo 2010 – 2011 20
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O Direito Administrativo, que nasceu ligado à ideia de Estado (no liberalismo político),
tem vindo a perder esse nexo de conexão, em virtude das transformações dos modelos
políticos e da Administração, tanto a nível interno como externo.
i. Nível interno
Se nos primórdios se verificava a unidade do poder executivo, com a
transição para o Estado Social e, depois, para o Pós-social, verifica-se, em
virtude da proliferação de administrações públicas, o desaparecimento da
referência da Administração pública ao Estado.
Síntese Provisória
Verifica-se, nos nossos dias, um fenómeno novo de europeização do Direito
Administrativo, na sua dupla vertente de:
Criação de um Direito Administrativo ao nível europeu
Convergência dos sistemas de Direito Administrativo dos Estados-
membros da União
O Prof. julga justificar que se passe a entender o Direito Administrativo como
Direito Europeu concretizado aforismo que necessita de ser compreendido no
duplo sentido de:
a) Dependência administrativa do Direito Europeu
O Direito Europeu só se realiza através do Direito Administrativo –
2 motivos:
Por um lado, as políticas públicas europeias correspondem
ao exercício da função administrativa
Por outro lado, a concretização do Direito Europeu é
realizado por normas, instituições e formas de actuação de
Direito Administrativo, ao nível de cada um dos estados
que integram a União
das fontes comunitárias, quer ao nível das fontes processuais dos Estados-membros)
administrativos.
Das regras comuns integrantes do Direito Processo Administrativo Europeu, fazem
parte as seguintes:
‒ Afirmação de uma dimensão europeia do direito à tutela judicial, pelo Tribunal
de Justiça, ao:
Pôr em causa o efeito preclusivo do direito de acção contra as
autoridades públicas quando existia incompatibilidade entre Direito
Europeu e o Direito Estadual
Conferir aos tribunais nacionais poderes de conhecimento oficioso
desses casos
Duas perspectivas:
‒ Da perspectiva da União para a dos Estados-membros
É forçoso concluir que o Contencioso Administrativo de cada um dos
países sofre efeitos modificadores profundos com o emergir e o afirmar, a
nível europeu, de um processo de uniformização das regras de tutela.
Em França
A europeização veio dar um contributo decisivo para a superação de múltiplos
resquícios dos históricos traumas de infância difícil do Contencioso Administrativa
De entre os princípios fundamentais do Processo Administrativo, construídos pela
jurisprudência a partir do Direito Europeu, ou tendo por fundamento a conjugação de regras
constitucionais com europeias, são de destacar as seguintes:
‒ O Direito de acesso à Justiça Administrativa
Na ausência de previsão na lei fundamental, foi criado pela
jurisprudência constitucional, sob pressão do Direito Europeu, e tendo em
conta as necessidades crescentes de protecção judiciária
Síntese
A europeização do Contencioso Administrativo francês implicou a superação dos
últimos resquícios das experiencias traumáticas da juventude, contribuindo para a implantação
de um sistema jurisdicionalizado e vocacionado para a protecção plena e efectiva dos direitos
dos particulares.
Na Alemanha,
Tinha-se antecipado na constitucionalização e na efectivação de um Contencioso
Administrativo destinado à protecção dos direitos dos particulares, a europeização não
obrigou a alterações de filosofia nem a grandes mudanças de sistema.
2º. Algumas das soluções pontuais, por introduzirem imitações aos direitos dos
particulares, nomeadamente
‒ A regra que estabeleceu um prazo máximo de 2 anos para a
impugnação de normas regulamentares
Contencioso Administrativo 2010 – 2011 26
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Em Itália,
A reforma de 2000 da Justiça Administrativa é decisiva como instrumento de
constitucionalização, mas também, simultaneamente, como forma de realização da
europeização do sistema. A ideia de europeização constitui um “mote” para a reforma da
justiça administrativa.
As principais transformações introduzidas pela reforma de 2000, e que são
determinadas pela europeização, são, designadamente, 3:
‒ O alargamento do âmbito da jurisdição administrativa mediante a superação
da clássica distinção entre direito subjectivo e interesse legítimo
O alargamento da jurisdição administrativa para as questões relativas
ao uso da função administrativa é feita em nome da convergência europeia,
mesmo contrariando disposições constitucionais.
Em Espanha,
A reforma do Contencioso Administrativo de 1998 é considerada, simultaneamente,
como a realização de um imperativo constitucional e de uma exigência europeia.
Contencioso Administrativo 2010 – 2011 27
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No Reino Unido,
Nos nossos dias verifica-se uma influência decisiva do Direito Europeu no Direito
Administrativo. Na verdade, o Direito Administrativo britânico tem vindo a passar por
mudanças especiais por causa da influência europeia.
Já antes se referiu que o sistema britânico que, nos primórdios, ainda podia ser
caracterizado pela inexistência de Direito Administrativo, com as transformações inerentes à
passagem de um modelo de organização política Liberal para outro Social, transformou-se
radicalmente e adoptou o Direito Administrativo.
Um dos domínios em que é notória a influencia tanto da constitucionalização como da
europeização é no que respeita à organização do sistema de garantias dos particulares,
nomeadamente da compatibilização das garantias administrativas com as judiciais.
Ao nível dos meios processuais, também é notória a influência do Direito Europeu:
‒ Por um lado, o direito de acesso a um julgamento equitativo por tribunal
independente e imparcial, obriga a estender os meios processuais do
Contencioso Administrativo a todas as actuações administrativas, afastando
históricas imunidades dos actos da Coroa
Em particular, no que toca à justiça cautelar, para o Reino Unido, foi decisiva a
jurisprudência do Tribunal de Justiça da EU, cujos efeitos se repercutiram imediatamente no
respectivo ordenamento nacional.
Em Portugal,
Até 2004, vivia-se numa situação de défice de constitucionalização e de défice de
europeização.
A influência europeia no Processo Administrativo era muito reduzida, ainda que, aqui
ou ali, surgissem situações de interferência pontual.
Em síntese
Ao chegar ao fim deste périplo europeu duas consequências se impõem:
1º. A do surgimento de um Direito do Processo Administrativo Europeu
ou comum (que decorre tanto do sistema jurídico da UE como do
regime da Convenção Europeia dos Direitos do Homem), de fonte
Contencioso Administrativo 2010 – 2011 28
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O exercício de tarefas públicas por privados não significa sempre uma verdadeira
retirada do Estado, mas tão-somente a escolha de uma forma outra de prossecução de
tarefas públicas.
c) Durabilidade das RJ
Contencioso Administrativo 2010 – 2011 32
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Capítulo II
Por tudo isto, se pode considerar que o modelo do contencioso administrativo, constante do
texto originário da CRP de 76, encontrou uma realização minimalista através do DL, que, em
face da nova ordem constitucional não foi suficiente para dar cumprimento às exigências da lei
fundamental.
Revisão de 85/86:
o Ocorreu reforma muita importante através de 2 diplomas:
1. Estatuto dos tribunais administrativas e fiscais (ETAF) DL 129/84 de 27 Abril
2. Lei de processo dos tribunais administrativos (LEPTA) DL 267/85 de 16 Kulho
- Tratou-se de uma reforma de fundo, tendo como objectivo adequar a regulação da justiça
administrativa às opções constitucionais de plena jurisdicionalização e de protecção jurídica
subjectiva
Crítica: a reforme de 84/85 foi insuficiente, ficando a meio caminho, já que, em resultado da
deficiência técnica legislativa adoptada, não procedeu à revogação global da legislação
reguladora do contencioso administrativo, mantendo em vigor numerosas disposições
contidas em diplomas elaborados no quadro da anterior ordem constitucional.
Esta situação era geradora de:
a. Dúvidas: pois nem sempre se sabia exactamente quais as normas dos diplomas
anteriores q tinham sido revogadas ou que se encontravam em vigor
b. Dificuldades: obrigando o interprete e o aplicador do direito a saltitar de diploma em
diploma para encontrar a regra processual aplicável
c. Incongruências: pois nem sempre é possível a compatibilização de diplomas
elaborados no âmbito de ordens constitucionais diferentes
Esta institucionalização vem associada ao reconhecimento de que ela tem por objecto dirimir
os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais, que é decisivo:
a. Do ponto de vista substantivo, pois o particular deixou de ser entendido como um
administrado (mero objecto do poder), para passar a ser um sujeito do direito que
estabelece relações com a administrativa
b. Do pondo de vista processual, pois a doutrina clássica via o contencioso como uma
realidade objectiva e limitada á verificação da legalidade, enquanto que agora o
particular e a administração passam a ser considerados como sujeitos processuais,
num processo de partes, que tem como principal objectivo a protecção dos direitos
individuais.
Contencioso Administrativo 2010 – 2011 38
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Mas, a garantia de recurso contencioso era ainda completada com um DF de acesso à justiça
administrativa, independentemente do meio processual (principal, acessório ou
complementar) que estivesse em causa.
Razões:
a) O contencioso não se esgotava no recurso de anulação
b) Qualquer direito particular necessitado de tutela, no âmbito de uma relação jurídica
administrativa, deveria encontrar um meio processual adequado para o fazer valer
A Lei 83/95 de 31 de Agosto veio regular o DF de acção popular, dando alguma concretização
constitucional, desenvolvendo uma vertente objectiva do acesso á justiça, particularmente
relevante no domínio do contencioso administrativo.
Contencioso Administrativo 2010 – 2011 39
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Problema: parece existir alguma confusão entre acção popular, acção colectiva e acção para
defesa dos interesses individuais.
Na opinião do Prof. VPS, uma coisa é a acção para defesa dos interesses próprios, de
indivíduos ou de associações, outra coisa é a acção popular, destinada em 1ª linha á defesa da
legalidade e do interesse público, mas que pode ainda ser igualmente utilizada para defesa de
interesses homogéneos de pessoas ou grupos de pessoas, quando se esteja perante interesses
privados indissociáveis, cuja individualização seja (teórica ou praticamente) impossível.
Entendida neste sentido, a acção popular representa uma forma de alargamento da
legitimidade, que acresce á protecção jurídica subjectiva, desenvolvendo a vertente objectiva
do contencioso administrativo.
Esta lei da acção popular veio então regular um aspecto importante da vertente objectiva do
contencioso administrativo, concretizando a lei fundamental (CRP), contudo, não põe termo
aos défices de realização da constituição através da lei. Pois continuava a necessidade de dar
cumprimento às disposições constitucionais que estabeleciam um sistema de justiça
administrativa, que tem como prioridade a realização plena e efectiva dos direitos dos
particulares nas relações administrativas.
Em síntese: nem a lei da acção popular, nem as alterações ao ETAF foram capazes de diminuir
o fosso existente entre o modelo constitucional do contencioso administrativo e a sua
realização legislativa
=
Corresponde a inconstitucionalidade por omissão do legislador
=
Contencioso é ainda “ direito constitucional por realizar”
Iniciou-se em 2000 um procedimento legislativo longo e atribulado, que iria conduzir à actual
reforma do processo administrativo.
Independentemente das críticas legítimas que podem ser feitas, tento ao procedimento como
ao conteúdo material de muitas das suas opções, não resta qualquer dúvida de que o balanço
global da reforma é claramente positivo e representa um significativo progresso relativamente
á situação vigente, que não era mais sustentável.
Capítulo III
Contencioso Administrativo 2010 – 2011 44
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Assim, o método adoptado pelo legislador português parece estar mais próximo
do segundo modelo, ainda que, no que respeita aos meios principais, se tenha optado por
consagrar uma dicotomia de meios processuais: acção administrativa comum vs acção
administrativa especial.
Em síntese,
‒ Por um lado, a amplitude dos poderes de pronúncia dos tribunais
administrativos já não se distingue mais da de qualquer outro tribunal
Consequência:
Supera-se os complexos da infância difícil, de uma pretensa limitação por
natureza à mera anulação
Em síntese,
Contencioso Administrativo 2010 – 2011 48
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Consequência:
Nem o particular nem a Administração era considerados como partes,
antes estavam em juízo para colaborar com o tribunal na defesa da
legalidade e do interesse público.
Contencioso Administrativo 2010 – 2011 49
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A ideia de que o particular não estava em juízo para proteger os seus próprios
direitos, lesados por uma actuação administrativa ilegal, mas sim movido por um impulso
altruísta de defesa da ilegalidade e do interesse público era, em si mesma, um
contrasenso.
Consequência:
A CRP de ’76 impôs o tratamento do indivíduo como sujeito nas relações
administrativas e a sua consideração como parte no Contencioso
Administrativo (art.ºs 20º, n.º1 e 268º, n.ºs 4 e 5)
Contudo, não era apenas ao particular que a doutrina clássica negava o estatuto
de parte no Contencioso Administrativo. Também a Administração estava em juízo como
autoridade recorrida, para auxiliar o tribunal na tarefa de estabelecimento da legalidade e
do interesse público.
Radicalmente diferente é o regime jurídico estabelecido pelo CPA:
Contencioso Administrativo 2010 – 2011 51
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Consequência:
Ao lado dos sujeitos privados, que actuam na defesa de
interesses próprios, é também preciso considerar como
sujeitos processuais o actor público e o actor popular,
que actuam na defesa da legalidade e do interesse
público.
Acção Pública:
‒ Constitui, actualmente, o principal poder de intervenção processual do
MP, na sequência da reforma do Contencioso Administrativo, que
revalorizou o respectivo papel do sujeito processual em detrimento da
sua intervenção como “auxiliar do juiz”.
‒ No que refere à acção popular estabelece-se que tanto o actor público
como o actor popular, agem para defesa da legalidade e do interesse
público (art.º 9º, n.º2 CPA – “independentemente de terem interesse na
demanda”), prosseguindo a tutela objectiva de bens e valores
constitucionalmente protegidos.
‒ Duas situações:
1. Legitimidade para a defesa de interesses próprios, que tem lugar
sempre que o autor alegue uma posição jurídica subjectiva de
vantagem no âmbito de uma RJ
Neste caso, o Contencioso Administrativo desempenha
uma função predominantemente subjectiva, de protecção dos
direitos dos particulares.
‒ Legitimidade Passiva
Critério – é o da relação material controvertida, considerando-se
como partes as entidades públicas, mas também os indivíduos ou p.c.
privadas, sujeitos às obrigações e deveres simétricos dos direitos
subjectivos alegados pelo autor (art.º 10º, n.º1 CPA)
Nota: a Autoridade Administrativa é sempre parte, e não uma
qualquer “autoridade recorrida” = passo considerável da parte do
legislador: trata a Administração nos termos do princípio da igualdade das
partes
2.2.1. Pedido
A noção de pedido, para a doutrina processualista, compreende o efeito
pretendido pelo autor e o direito que esse efeito visa defender
‒ Ao pedido mediato
Já que todos os direitos das relações administrativas são susceptíveis
de ser trazidos a juízo e de constituir objecto do processo administrativo.
O que significa que todos os direitos das relações administrativas (e
fiscais) são susceptíveis de protecção jurídica.
‒ [?] Saber se este princípio geral é, ou não, posto em causa pelo estatuído
no n.º2 (do mesmo art.º), que parece consagrar uma norma especial para
os processos impugnatórios de actos administrativos
É explicável como mais uma manifestação do velho trauma de só
atribuir importância à questão da causa de pedir quando estão
em causa actos administrativos
2ª parte
[?] Problema = saber qual a amplitude deste dever do juiz,
nomeadamente quanto a saber se ele se encontra limitado pelos
factos trazidos pelas alegações das partes ou se, pelo contrário,
pode ir além destes, transformando o juiz numa verdadeira parte
processual
Questão complexa que se prende:
o Por um lado, com as concepções globais de
teoria do processo e com as opções do
legislador quanto ao objecto do Contencioso
Adm.
o Por outro lado, com as concepções
substantivas respeitantes à noção de direito
subjectivo público e de RJ administrativa
Agora, a causa de pedir não está mais condicionada pela técnica dos vícios, nem
tem que respeitar exclusivamente ao acto administrativo impugnado, sendo
delimitada apenas em razão dos direitos alegados pelos particulares.
1 Está em causa a identificação de ilegalidades diversas daquelas que foram identificadas pelo autor.
Contencioso Administrativo 2010 – 2011 63
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SÍNTESE
O problema do objecto do processo no Contencioso Administrativo, a partir do
momento em que todo o contencioso se tornou de plena jurisdição, deve ser
considerado de maneira diferenciada:
‒ Não em razão do meio processual (recurso vs acção) ou das formas de
actuação administrativa (acto e regulamento vs contrato ou actuação
informal)
‒ Mas sim em razão da função desempenhada pelo meio processual,
distinguindo consoante esteja em causa uma:
a. Acção para defesa de direitos ou interesses próprios
O objecto do processo é constituído pelos direitos subjectivos
alegados pelos particulares numa concreta RJ administrativa.
Sendo possível a formulação de todos os pedidos (imediatos)
necessários e adequados, assim como a respectiva cumulação,
para a tutela das posições subjectivas em questão, e sendo a
causa de pedir configurada em razão das alegações das partes
Contencioso Administrativo 2010 – 2011 66
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Capítulo IV
A Acção Administrativa Dita Especial como Acção Comum do Novo Processo Administrativo
De acordo com o art.º 46º, n.º2 CPA, constituem pedidos principais da acção
administrativa especial:
a) A anulação de um acto administrativo ou a declaração da sua inexistência
b) A condenação à prática de um acto administrativo legalmente devido
c) A declaração de ilegalidade de normas regulamentares ilegais
d) A declaração de ilegalidade pela não emissão de regulamentos
2Este entendimento “amplo” do recurso de anulação como um processo de plena jurisdição, destinado à tutela
plena e efectiva dos direitos dos particulares, já era pelo Prof. defendida antes da presente reforma do Contencioso
Administrativo
Contencioso Administrativo 2010 – 2011 67
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Distinção:
Cumulação real de pedidos
Critério – saber se cada um dos pedidos possui uma expressão
económica própria
Cumulação aparente de pedidos
Critério – saber se a cada um dos pedidos possui a mesma e única
utilidade própria, isto é, a um mesmo bem em sentido económico
A preferência do Contencioso Administrativo pela acumulação
aparente de pedidos é explicável, na opinião do Prof. VPS, por razões
mais profundas, que se prendem com os traumas da infância difícil do
Contencioso Administrativo.
Entre nós é inquestionável que o recurso de anulação morreu, uma vez que a acção
administrativa especial, sempre que estiver em causa o afastamento de um acto
administrativo (que não tenha sido suspenso), passará a ter como pedido normal, apresentado
pelo particular, o resultante da cumulação (aparente) do pedido de anulação com o de
restabelecimento da situação anterior, ou outros pedidos de condenação da Administração,
bem como eventuais pedidos de reconhecimento de direitos.
O CPA adoptou uma noção ampla e aberta de acto administrativo, que compreende
toda e qualquer decisão destinada à produção de efeitos jurídicos numa situação individual e
concreta (art.º 120º).
Pelo que, entre nós, tanto as actuações agressivas como as prestadoras ou as infra-
estruturais, tanto as decisões de carácter regulador como as actuações de conteúdo mais
marcadamente material, os actos de procedimento como as decisões finais, as actuações
internas bem como as externas, são consideradas pela lei como actos administrativos.
Das transformações externas tem-se vindo a tratar apenas aquelas opções da justiça
administrativa que mais directamente se prendem com a (evolução da) noção de acto
administrativo, permito-me realçar as seguintes:
a) A abertura do Processo Administrativo ao controlo da relação jurídica e do
procedimento (art.º 212º, n.º3 CRP)
Abertura à relação jurídica material que se traduziu, entre outras
coisas:
No princípio de que a todo o direito do particular deve
corresponder uma tutela judicial adequada – e efectiva;
Contencioso Administrativo 2010 – 2011 73
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Legitimidade:
- Constitui o elo de ligação entre a relação jurídica substantiva e a processual, destinando-se a
trazer a juízo os titulares da relação material controvertida, a fim de dar sentido útil às
decisões dos tribunais.
- O Código mantém a subsecção II (Da legitimidade) a propósito da acção administrativa
especial qualificada em razão do pedido de impugnação, onde se estabelece um regime
Contencioso Administrativo 2010 – 2011 78
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“especial”, onde se encontram regras relativas á “legitimidade activa” (55º) e aos “contra-
interessados” (57º)
2. Sujeito público (55º, n.º2 b) CPTA) – incluem-se aqui tanto as pessoas colectivas
públicas, como órgãos administrativos. Sendo que o legislador faz referência expressa
às relações jurídicas interpessoais e inter-orgânicas.
3. Actor popular – a lei parece considerar aqui duas modalidades de acção popular:
o A genérica (55ºnº1f) CPTA – remete para o art.º9º, n.º2 – que engloba
particulares e p.c., de forma objectiva, para defesa da legalidade e do
interesse público, independentemente de possuírem interesse directo na
demanda.
o De âmbito autárquico (55ºnº2 CPTA) – segundo o qual “ qualquer eleitor, no
gozo dos seus direitos civis e políticos, é permitido impugnar as deliberações
adoptadas por órgãos das autarquias locais sedeadas na circunscrição onde se
encontre recenseado “.
Justifica-se manter tal dualidade de regimes de acção popular? Ou deve entender-se que a
denominada acção popular correctiva, foi absolvida pela acção genérica, que tem maior
amplitude e é susceptível de tutelar os mesmos bens?
O Prof. VPS entende que a acção popular correctiva caducou em face da acção popular
genérica, já que esta ultima é mais ampla e forçosamente absorve a anterior. Da perspectiva
dos sujeitos, a previsão de “qualquer pessoa” da acção popular genérica abrange
forçosamente “qualquer eleitor” da acção autárquica.
Referente à legitimidade é também o art. 57º CPTA (contra-interessados), que qualifica como
sujeitos processuais os particulares dotados de “legitimo interesse” na manutenção do acto
administrativo ou, dito de outra forma, que são “directamente prejudicados do pedido de
Contencioso Administrativo 2010 – 2011 79
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Oportunidade do pedido:
- Pressuposto processual específico da modalidade de impugnação da acção administrativa
especial
- O art.º58ºCPTA estabelece os prazos de impugnação do acto administrativo:
o Prazo de 3 meses para acção para defesa de interesses próprios ou acção popular
o Prazo de 1 ano para acção pública
O art. 58º, n.º4 – prevê a possibilidade de alargamento do prazo de impugnação até 1 ano, se
existirem motivos relevantes, caso se demonstre, com respeito pelo princípio do contraditório,
que, no caso concreto, a apresentação da petição não era exigível a cidadão normalmente
diligente, designadamente por:
- Erro induzido pela própria administração (58º, n.º4, al. a))
- Dificuldades na identificação do acto, ou problemas de qualificação da conduta
administrativa como acto ou norma (art.º 58º, n.º4, al. b))
- Situação de justo impedimento
O art.º 59º, n.º1 estabelece a contagem dos prazos, que só corre “ a partir da data da
notificação, ainda que o acto tenha sido objecto de publicação obrigatória” = representa a
garantia do 268ºnº3 CRP, que consagra o DF à notificação dos actos administrativos
O art.º 59º, n.º2 diz que a ausência de notificação não impede a impugnação, se a execução do
acto for desencadeada sem que a notificação tenha tido lugar. Da mesma maneira, quando
esteja em causa uma relação multilateral, com múltiplos interessados, se estabelece (59ºnº3)
que, em relação aos particulares que não sejam destinatários imediatos dessa actuação
administrativa, o prazo começa a correr “a partir do seguinte facto que primeiro se verifique”:
a. Notificação
b. Publicação
c. Conhecimento do acto ou da sua execução
O art.º 38º CPTA não impede o tribunal de conhecer, a título incidental, da legalidade de um
acto administrativo, em acção administrativa comum, ainda que ela não possa “ser utilizada
para obter o efeito que resultaria da anulação do acto impugnável (nº2)
‒ Por outro lado, por influência doutrinária de Walter Jellinek que, já no início do
século XX, tinha chamado a atenção para a completa inutilidade da anulação
dos actos negativos e, por consequência, também da inércia.
Em Portugal,
É a Constituição de ’76 que vai obrigar o Contencioso Administrativo a “deitar-se no
divã da psicanálise”, para enfrentar problemas “velhos” e “novos” e encontrar a respectiva
“cura” através da introdução de um contencioso de plena jurisdição.
Reforma de ’84-’85
‒ O legislador vai adoptar, ao lado do recurso directo de anulação e das
tradicionais acções (em matéria de responsabilidade civil e de contratos
administrativos), um novo meio processual:
A acção para o reconhecimento de direitos e interesses legalmente
protegidos (art.º 69º LEPTA)
Esta acção, destinada a assegurar a tutela efectiva dos direitos
dos particulares nas relações jurídicas administrativas, não poderia ser
considerada como de aplicação meramente supletiva ou subsidiária,
sobretudo se interpretada à luz dos preceitos constitucionais, mas
antes se colocava numa relação de complementaridade com os demais
meios processuais.
O que permitia “abrir brechas” na lógica do contencioso de
mera anulação e possibilitar a condenação da Administração na prática
de actos devidos, nomeadamente em caso de omissão ilegal, em que o
particular poderia optar por intentar, desde logo, a acção para
Contencioso Administrativo 2010 – 2011 81
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Revisão de ‘97
‒ Vai estabelecer de forma expressa que a possibilidade de determinação prática
de actos administrativos legalmente devidos é uma componente essencial do
princípio de tutela jurisdicional plena e efectiva dos direitos dos particulares
em face da Administração, o qual constitui o novo centro do Contencioso
Administrativo (art.º 268º, n.º4 CRP)
3
Uma noção adequada de objecto do processo deve proceder a uma ligação do pedido e da causa de pedir,
considerando-os como 2 aspectos do direito substantivo invocado. Pedido e causa de pedir apresentam-se como
verso e reverso da mesma medalha.
Contencioso Administrativo 2010 – 2011 82
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O CPA valoriza o pedido mediato sobre o imediato, adoptando uma concepção ampla
de objecto do processo (que abrange ainda a consideração da causa de pedir). Pois, se
estabelece que tanto quando se:
‒ Está perante um caso de omissão ilegal
‒ Trata de um caso de acto de conteúdo negativo
No quadro na nova lógica da passagem do “juízo sobre o acto” para o “juízo sobre a
relação administrativa”, determinada pela reforma do Contencioso Administrativo, o art.º 70º
CPA prevê a possibilidade de integrar no objecto do processo também:
‒ Pedidos relativos não apenas a actos de indeferimento (n.º1)
‒ Pedidos de deferimento parcial (n.º3)
OU
b) Sujeitos públicos
As p.c. e os órgãos administrativos. De referir que a disposição em
causa (n.º1, al. b)) apenas menciona as p.c. públicas, mas não se vê
qualquer sentido útil em admitir pedidos de condenação no domínio das
Contencioso Administrativo 2010 – 2011 86
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c) Ministério Público
O legislador parece ter consagrado aqui o alargamento da
legitimidade para a apresentação de pedidos de condenação também no
que respeita à defesa da legitimidade e do interesse público.
O legislador parece ter sentido a necessidade de fixar alguns
limites, ao estabelecer, na al. c) do n.º1 do art.º 68º CPA, que o MP só
pode formular pedidos de condenação quando o dever de praticar o acto
resulte directamente da lei e esteja em causa a ofensa d DF, de um
interesse público especialmente relevante ou de qualquer dos bens
referidos no n.º2 do art.º 9º.
Problema
Compatibilização do pressuposto processual da
legitimidade do MP com o dos pressupostos relativos ao
comportamento da Administração
Perspectiva do Prof. VPS
A melhor forma de compatibilizar os pressupostos
processuais de legitimidade com os relativos ao
comportamento da Administração é a de
considerar que só é admissível a intervenção do
MP (o mesmo vale para o actor popular), quando
tenha sido emitido um acto administrativo de
conteúdo negativo, mas já não quando se esteja
perante uma qualquer omissão administrativa
d) Actor popular
De acordo com o art.º 68º, n.º1, al. d), que remete para o art.º 9º,
n.º2 CPA, também o actor popular goza de legitimidade para a
apresentação de pedidos de condenação à prática de actos administrativos
devidos.
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Os prazos são idênticos aos que vigoram para o pedido de anulação em acção
administrativa especial (art.º 58º CPA) e os motivos da sua consagração prendem-
se igualmente com razões de segurança e de estabilidade.
Neste caso, também são aplicáveis, as considerações feitas, quando a tratar-se
de um prazo com efeitos meramente processuais, cujo decurso não implica
qualquer efeito sanador da invalidade, da mesma maneira como se justifica aplicar
aqui, analogicamente, o regime jurídico do art.º 38º, n.ºs 1 e 2 CPA.
A contraposição particular e actor popular, para um lado, e actor público, para outro
lado, no que respeita às condições de que depende a impugnação de regulamentos, resulta
estranha – razão:
‒ Ela equivale a fazer do MP o principal responsável pela impugnação de normas
jurídicas, enquanto que a intervenção do actor popular e do particular fica
condicionada à existência de 3 casos concretos de não aplicação, de acordo
com o regime geral, ou, de acordo com o regime especial, tratar-se de normas
exequíveis por si mesmas, situação em que a sentença possui alcance limitado.
‒ Não faz qualquer sentido que o actor popular, que actua para defesa da
legalidade e do interesse público, sem possuir interesse próprio na demanda,
se possa constituir assistente do órgão do Estado, que actua para defesa da
legalidade e do interesse público, mas já o particular, lesado nos seus direitos
pela norma jurídica, não o possa fazer.
Consequência: obriga a uma interpretação correctiva do art.º 72º, n.º3 CPA, no sentido
de considerar alargada, também ao particular, a possibilidade de se poder constituir
como assistente do MP nos processos em questão.
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2) A questão do interesse, que não tem de ser actual podendo apenas ser futuro, já que a
impugnação de normas está aberta a “ quem seja prejudicado pela aplicação da norma ou
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possa previsivelmente vir a sê-lo em momento próximo” (73ºnº1). Desta forma alarga-se o
âmbito de impugnação de normas jurídicas ao dispensar o carácter directo do interesse como
condição de legitimidade.
2. Situação em que não existe apenas o dever legal de emitir o regulamento, mas
também a obrigatoriedade dele possuir determinado conteúdo, pré-determinado pelo
legislador.
* Esta condenação da emissão de regulamento pode ser acompanhada de sanção pecuniária
compulsória.