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PLANEJAMENTO URBANO
projetos de land readjustment
e redesenvolvimento urbano
Primeira Edição
Prefácios Institucionais
Katsuhiro Haga: Diretor Geral da Agência de Cooperação Internacional do Japão vi
Miguel Luiz Bucalem: Secretário da Secretaria Municipal de Desenvolvimento Urbano de São Paulo vii
Toshi-ichi Tachibana: Presidente da Associação de Bolsistas da JICA de São Paulo viii
PREFÁCIO INSTITUCIONAL
É com satisfação que vejo publicado este livro, resultado do grande sucesso de seu antecessor
“Land Readjustment e Operações Urbanas Consorciadas”, de autoria do senhor Felipe Francisco
de Souza e coautoria do senhor Daniel Todtmann Montandon, ex-participantes do curso de
treinamento “Urban development focused on Land Readjustment measures” no Japão.
Esta publicação é resultado do projeto “follow-up” da JICA, por meio do qual ex-bolsistas que
participaram de treinamento no Japão divulgam os conhecimentos adquiridos, adaptando-os à
realidade de seus países. Nesse sentido, espero que este livro seja um exemplo de boas práticas
para as futuras cooperações, em virtude do grande resultado obtido mundialmente quando do
lançamento do primeiro livro.
Espero que este livro que divulga o método do land readjustment e o método do
redesenvolvimento urbano utilizado em diversos países, em especial no Japão, seja uma importante
ferramenta para a formatação das políticas públicas e do aprimoramento do desenvolvimento
urbano no Brasil e no mundo.
芳賀 克彦
Katsuhiro Haga
Diretor Geral
JICA – Agência de Cooperação Internacional do Japão
ix
PREFÁCIO INSTITUCIONAL
PREFÁCIO INSTITUCIONAL
No mundo em que vivemos tomado por grande recessão, as discussões sobre quais os métodos
a serem estudados e quais as inovações a serem adaptadas tornaram-se fundamentais, sobretudo
para conscientizar o poder público, a sociedade civil e demais entidades sobre a importância da
renovação tecnológica no processo de desenvolvimento local.
Nos últimos anos, o debate sobre os problemas em grandes áreas urbanas aumentou
significativamente. Esta publicação é exemplo disso, colaborando com críticas e sugestões que
possam não apenas organizar o processo de transferência da tecnologia do land readjustment por
meio da cooperação internacional com o governo japonês, mas também renovar a maneira como
encaramos nossos problemas no Brasil.
Por fim, a ABJICA-SP alcança mais uma vez seu objetivo de apoiar bolsistas da JICA, como o
autor deste livro, e de apoiar avanços na renovação tecnológica dos métodos brasileiros, processo
que a associação acompanha há bastante tempo. Fazemos votos de que as análises contidas neste
livro possam ser absorvidas e de que o land readjustment possa ser traduzido, analisado, criticado e
devidamente implementado no Brasil.
立花 俊一
Toshi-ichi Tachibana
Presidente da Associação
ABJICA-SP – Associação de Bolsistas da JICA em São Paulo
xi
É um grande prazer escrever o prefácio para este novo volume editado pelo senhor Felipe Francisco
de Souza sobre land readjustment, uma ferramenta de planejamento e desenvolvimento urbano
e fundiário utilizada em diversos países ao redor do mundo, especialmente no Japão, mas ainda
relativamente desconhecida em muitos países. Como esta publicação mostra de maneira eficaz,
land readjustment precisa ser aprendido, criticamente examinado e adaptado a outros contextos.
Neste momento da história mundial, depois de décadas de massiva urbanização,
particularmente nos países em desenvolvimento, a população urbana é mais numerosa que a rural
e estima-se que ultrapasse dois terços até 2030. Essa inundação de urbanização em grande parte está
acontecendo nas cidades onde a capacidade do governo de regular o desenvolvimento, construir
infraestrutura, assegurar espaços e instalações públicas adequadas, além de regular direitos sobre
a propriedade fundiária, é fraca ou inexistente. Enormes áreas urbanas desenvolveram-se sem
traços de planejamento urbano prévio: sem sistema viário com padrões estruturados, sem áreas
verdes, sem quantidades mínimas de espaços públicos e sem a provisão de infraestrutura básica.
A acumulação dessas disfunções comprometeu e reduziu a habitabilidade urbana, o convívio e a
qualidade de vida nas regiões afetadas por esse processo.
Depois que áreas urbanas foram subdivididas e povoadas, legal ou ilegalmente, é difícil
reorganizar os limites dessas propriedades e custoso assegurar terras para propósitos coletivos,
como ruas, calçadas, escolas, estacionamentos e outros usos públicos. As dificuldades surgem
porque, entre outros fatores, qualquer intervenção requer deslocamento de usuários e porque o
preço da terra aumenta com seu uso intensivo. Áreas urbanas ocupadas no passado, sobretudo nas
cidades mais influenciadas pelo movimento de globalização, tendem atualmente a sofrer pressões
para sua reconversão de uso e ocupação, e o antigo padrão de terrenos rurais, sistemas viários e
divisões de propriedade será obstáculo importante para a emergente demanda por readequação
ou reorganização de espaços urbanos. A mim parece certo que o século XXI verá um aumento de
demanda para redesenhar e reorganizar áreas urbanas existentes, possuidoras de padrões obsoletos
de propriedade e insuficientes de espaços públicos.
Existem três principais formas de lidar com o conflito entre a evolução das necessidades e as
limitações das divisões de propriedade existentes.
xii
A primeira possibilidade é aquela pela qual alguns atores, sejam do Estado ou do setor privado,
possam reunir várias propriedades urbanas em uma única propriedade, quer por aquisição
voluntária ou obrigatória. Quando a terra pertence a um único proprietário, é possível desenvolvê-
la com padrões diferenciados e, se desejado, criar a diferença entre o limite das propriedades e dos
espaços públicos. Essa abordagem normalmente requer grande investimento prévio provocando
oposição o que significa que, na maioria das vezes, essa situação se concretiza com áreas
relativamente pequenas em sua totalidade.
A segunda possibilidade é aquela pela qual se promove e regula um processo de gradual
mudança, em que as propriedades individuais são desenvolvidas e intensificadas, às vezes
amalgamadas, e pela qual o Estado venha a adquirir terrenos para espaços públicos e infraestrutura
urbana. Tal abordagem pode funcionar relativamente bem onde o modelo urbano atual não for
muito problemático e o Estado tiver recursos financeiros adequados. Infelizmente, o valor dos
terrenos urbanos é tão alto que se torna muito mais comum sua aquisição para estradas e certos
projetos públicos emblemáticos, como novas prefeituras ou pontes, do que para outros espaços
públicos irrestritos, como parques, calçadas e ciclovias, que tendem a não serem fornecidos.
A terceira possibilidade é por meio de projetos de land readjustment, em que um padrão urbano
inadequado ou obsoleto pode ser rearranjado, mantendo-se os direitos de propriedade existentes
dos proprietários de terras, e ainda outros titulares de direitos, como inquilinos. Conforme o land
readjustment, os valores dos direitos existentes são cuidadosamente avaliados e os limites das terras
são reorganizados. Após o projeto, a porcentagem de direito de cada titular na área deverá, em
princípio, ser a mesma que antes do projeto, mesmo que a área e a localização de sua propriedade
sejam diferentes. É comum que a área posterior do terreno seja menor em virtude do aumento da
quota para espaço dedicado à utilização pública, como estradas, parques e escolas, mas seu valor é
superior em razão do valor agregado por essas instalações, bem como pela utilização mais intensa
da terra.
Esta última abordagem pode trazer duas vantagens significativas em comparação com as duas
primeiras estratégias possíveis.
Primeiro, a comunidade original pode ser preservada em vez de deslocada. Comunidades
urbanas existentes no local rotineiramente geram valor econômico, social e capacidade de
governança, comumente chamado de capital social, que está estreitamente ligado a uma
localização física e às rotinas e interações da vida cotidiana desse lugar.
xiii
Atualmente a coleta de benefício fiscal também se revelou prática, mas politicamente difícil.
Hoje existe muito menos aceitação da possibilidade da tributação sobre o “incremento sem
labor” dos lucros da terra. Muitos países cobram de alguma forma um imposto sobre os ganhos
do aumento dos valores desse capital, enquanto os impostos sobre a propriedade também são
amplamente utilizados para pagar os custos da infraestrutura urbana.
Uma grande vantagem do land readjustment é que se pode permitir uma contribuição
significativa de proprietários de terras para os custos da urbanização no momento de
desenvolvimento ou de reconversão, embora exista um incentivo para que proprietários participem
porque os valores líquidos de suas terras aumentam. Além disso, a principal contribuição é
na forma de terras para estradas, parques e outros espaços públicos, ao mesmo tempo que se
ajuda a melhorar o domínio público e privado, contribuindo para a valorização da terra criando
potencialmente parcerias vantajosas. Como adquirir terrenos para melhoria dos espaços públicos
nas cidades pode ser proibitivamente caro, o uso do land readjustment pode viabilizar projetos que
não seriam possíveis de outro modo.
A importante contribuição na abordagem das Operações Urbanas Consorciadas e das
Zonas Especiais de Interesse Social delineadas nos estudos de caso em São Paulo, incluída nesta
publicação, consiste no fato de que, em áreas possíveis de adensamento, uma das principais
condições para o aumento do valor da terra encontra-se no direito de se criar espaço adicional,
geralmente na forma de altos edifícios. No Japão, essa condição nunca poderia ser criada porque
o seu sistema de zoneamento é tão inflexível que se torna quase impossível “rezonear” áreas como
incentivo aos projetos de land readjustment. Sem o “rezoneamento”, ou algum mecanismo
semelhante para permitir maior intensidade do uso da terra, não é fácil obter aumento dos valores
da terra que sirva para compensar proprietários por sua contribuição. No Japão, o que se conseguiu
por meio do land readjustment foi a criação de novas e maiores parcelas de terrenos conectadas
a ruas mais amplas, e somente assim a permissão para a construção de altos edifícios. No sistema
de São Paulo, essa limitação é superada diretamente por meio do “rezoneamento” vinculado à
realização do projeto.
Também é digno de nota, penso eu que, na prática, projetos de land readjustment são
bastante difíceis de executar, como demonstrado por vários dos estudos de caso apresentados
nesta publicação. Os proprietários são compreensivelmente cautelosos e antirrisco, e embora o
land readjustment prometa benefícios, tanto públicos como privados, os proprietários das terras
xv
consideram o equilíbrio de riscos e benefícios, bem como o período de interrupção de uso de sua
propriedade enquanto o projeto está em curso, além da possibilidade de que algo possa dar errado.
A minha principal preocupação com algumas literaturas japonesas sobre o land readjustment,
especialmente as publicadas em inglês, refere-se ao fato de que elas constantemente escondem as
dificuldades de se concluir este tipo de projeto, bem como a vigorosa oposição aos projetos de land
readjustment surgida no Japão (Sorensen 2000; Sorensen 2007). A apresentação de uma imagem
idealizada do land readjustment é desafortunada, tanto porque torna mais difícil compreender a
oposição encontrada em outros países, não como a exceção, mas provavelmente como a regra,
quanto por esconder os enormes esforços dos urbanistas japoneses e das comunidades em
ultrapassar os obstáculos para conseguir a realização de um grande número de projetos válidos.
Não há dúvida de que o land readjustment pode produzir grandes benefícios públicos e privados,
mas não parece ser útil fingir que seja fácil ou simples alcançar tal sucesso.
O maior valor desta publicação está em reunir estudos de caso de um vasto leque de diferentes
instrumentos referentes a muitos países que realizam as funções básicas do land readjustment
(desde reordenar padrões de propriedade enquanto se recolhem contribuições dos residentes até
manter as comunidades existentes no local), atingindo uma melhor compreensão das contribuições
fundamentais do método aos sistemas de governança e de planejamento urbano no Brasil.
アンドレ ソレンセン
André Sorensen
Professor de Geografia Urbana
Universidade de Toronto Scarborough no Canadá
xvi
1
Esta publicação é o resultado de três anos de esforços iniciados com o curso “Urban development
focused on Land Readjustment measures” realizado em 2005, combinados com a perícia e os
recursos da JICA – Agência de Cooperação Internacional do Japão –, por meio da Prefeitura do
Município de São Paulo, na tentativa de realizar mudanças estruturais significativas nos princípios
locais do planejamento urbano brasileiro.
O objetivo desta publicação não é apenas transcrever aquilo que foi ministrado no Japão e
direcioná-lo a um público técnico e multidisciplinar relacionado ao tema “planejamento urbano”:
mas criar condições para discutir uma nova sistemática quanto à reformulação de nossas cidades,
buscando soluções adaptáveis a respeito especialmente de dois problemas que afetam as cidades
brasileiras (e a tantas outras no mundo): o crescimento urbano desordenado e a disposição de
reserva fundiária (de terreno) para o desenvolvimento urbano.
A respeito do crescimento urbano desordenado, esse acontece quando as cidades, sobretudo
nos países periféricos, absorvem enormes contingentes populacionais, acomodando-os em
“estruturas de ambientes urbanos completamente diferentes, [...] difusos e desorganizados”
(Sieverts 2003, p.3), resultado da “transformação estrutural e intensificação da interação de todos
os pontos de um contínuo urbano e rural” (Guldin 2001, p.14).
Viver sob condições urbanas difusas, desorganizadas e de precariedade urbanística, nos
denominados “espaços urbanos obsoletos”, produz “uma vida diária insegura e arriscada, bloqueia
o acesso a empregos, oportunidades educacionais e culturais” (Rolnik 2000, p.75), que estão
concentrados e dispostos em outros pontos da cidade. Esses espaços urbanos obsoletos necessitam
de intervenções não apenas porque são carentes de equipamentos urbanos adequados, mas
também porque abrigam classes mais baixas, excluídas e em plena expansão (Davis 2006), que
não conseguem ter acesso às possibilidades oferecidas pelas sociedades e economias, ou delas
beneficiar-se.
A respeito da disposição da reserva fundiária para o desenvolvimento urbano, quando o
aumento dos níveis de urbanização gera aumento de demanda por serviços urbanos: ou terrenos
2 introdução
públicos foram reservados ou o poder público terá de adquirir parcelas de terrenos privados para
fornecer sistema viário, áreas verdes ou outras infraestruturas urbanas necessárias. Com a falta de
recursos do poder público, uma constante nos países periféricos, algumas áreas são selecionadas
para sua adequação às novas demandas, enquanto outras permanecerão desprivilegiadas, sem
receber quaisquer melhorias estruturais por anos.
Utilizando-se do princípio básico da economia, quando o suprimento é escasso numa situação
de grande demanda o valor tende a subir, o que não foi diferente com o valor da terra urbana,
gerando grande obstáculo ao desenvolvimento local: o aumento sem precedente dos valores de
terrenos urbanizados. O valor da terra urbana nos países em desenvolvimento vem crescendo
nas últimas décadas em níveis superiores às taxas de inflação ou do Produto Interno Bruto (PIB),
conforme argumentado por Edwin Mills e Byung-Nak Song já na década de 1970, resultado das
distorções causadas pela desigualdade entre as melhores e as piores terras servidas por infraestrutura
(Mills e Song 1977).
A parcela de terra, sobretudo a urbana, possui determinantes únicas que a transformam num
agente de poder:
a. Toda parcela de terra possui localização geográfica única, sendo impossível, por esse único
motivo, produzir parcela de terra idêntica. Esse simples fator concede à parcela de terra níveis
de monopólio especialmente para aqueles que a controlam em áreas onde o desenvolvimento
econômico na cidade foi e continua sendo maior;
b. Ainda que seja impossível produzir parcela de terra idêntica, é possível reproduzir
determinadas características pelo fornecimento de infraestrutura e toda infraestrutura
instalada gera valorização direta e proporcional à parcela de terra. Lembrando que parcelas de
terra urbana requerem enorme variedade de infraestrutura, tais como água, luz, eletricidade,
sistema viário, esgoto, drenagem, áreas verdes e outras instalações necessárias;
c. Nem toda parcela de terra pode ser tratada como bem público, e isso implica a existência
de transações de mercado, algo que não se pode extinguir. As transações de mercado acontecem
por meio da comparação entre as terras menos produtivas (ou menos equipadas) e as melhores
terras (ou mais equipadas), somada às suas externalidades econômicas e ambientais.
Nas cidades que concentram qualidades em espaços exíguos, impedidos de sua partilha por
todos e cercados por contingentes de espaços urbanos obsoletos, os melhores espaços equipados
métodos de reserva fundiária para o desenvolvimento urbano 3
estão constantemente ameaçados pelas cobiças imobiliárias, por assaltos e por congestionamentos.
Espaços urbanos segregados e excludentes são resultados de um conjunto de determinações
sociais, dentre elas aquelas emanadas pelo poder público no exercício de suas atribuições em:
“controlar a forma de construir o espaço urbano, estabelecendo normas; planejar o crescimento
e o desenvolvimento nas cidades e metrópoles, definindo metas e políticas públicas; e investir em
obras de infraestrutura urbana e equipamentos sociais, urbanificando o território” (Grostein 2001,
p.31).
o professor Konami Hirohide, da Universidade Tokyo Jogakkan, expôs as mudanças propostas para
as cidades japonesas atualizando a ênfase do conceito: “controlar os projetos de desenvolvimento
introduzindo o sistema de reciclagem de materiais, a política de consumo de pouca energia e os
sistemas de energia limpa, como a solar e as estações de energia eólica” (Hirohide 2001, p.9).
Diante desse quadro sobre o urbanismo contemporâneo, quais seriam as medidas mitigadoras
possíveis para efetivamente interagirmos com o processo de construção das cidades, com o objetivo
de reverter o desequilíbrio das ações urbanas presentes nos países em desenvolvimento e, assim,
desenvolvê-las aplicando o conceito da “distribuição justa e equilibrada dos custos e benefícios do
desenvolvimento urbano”?
Enquanto soluções e medidas mitigadoras são procuradas por especialistas em diferentes áreas
de especialização, comprovou-se que “as medidas efetivas de interação são aquelas com as quais
o plano para o uso do solo e o plano para a construção de melhorias urbanas devem realizar-se ao
mesmo tempo que a interferência sobre a parcela de terra e das atividades privadas é controlada
e guiada“ (argumento exposto no curso “Urban development focused on Land Readjustment
measures” no Japão, em 2005).
fundiária. O parcelamento do solo torna-se um processo mais rápido quando o agente promotor
detém o direito real ou equivalente ao do proprietário da parcela de terra. O resultado dessas divisões
é geralmente desequilibrado do ponto de vista funcional, pois não há controle do uso do solo,
prevalecendo a mono-funcionalidade de uso geralmente agregado ao inadequado suprimento
de infraestrutura pública. Além disso, muitas vezes esse parcelamento está em desacordo com o
entorno ou com as diretrizes públicas de crescimento para a região.
Ainda que pouco conhecida, porém praticada em muitos lugares, existe a parceria entre agentes
privados, denominada modelo de amalgamação. A amalgamação consiste na transferência de
duas parcelas adjacentes e contíguas de terra de dois proprietários diferentes, a fim de tirar maior
proveito da combinação de porções fragmentadas e inutilizadas de cada um, formando parcelas
adequadas para o melhor uso. O resultado desse processo é vantajoso para ambos os proprietários,
porém pode gerar conflitos, assumindo que um dos proprietários mantenha melhor localização e
que esse ajuste possa gerar valorização maior para um do que para o outro. Caso esta postura seja
assumida por um dos envolvidos, a negociação para a transferência de terras pode ser interrompida.
O modelo de aquisição público é o processo pelo qual o poder público adquire voluntária ou
compulsoriamente a parcela de terra para construir infraestrutura pública, como ruas, avenidas,
rodovias e parques, por meio do instrumento conhecido como desapropriação. A desapropriação
em projetos de desenvolvimento urbano é uma atividade bastante cara, e atualmente indesejada
em casos de escassez de recursos ou problemas de endividamento do poder público.
O resultado desse processo traz vantagens para o poder público porque é uma maneira de
construir infraestrutura urbana em áreas consolidadas; porém, é sujeito a críticas em razão da
exclusão da população local, e pelo fato de acarretar longos impasses com os proprietários pelo
valor das indenizações oferecidas (valor de uso atual ou valor de uso futuro?). Além disso, esse
modelo cria verdadeiros retalhos urbanos, quando instituições públicas desapropriam apenas
parte do terreno, em vez de adquiri-lo na totalidade, para a execução da obra de infraestrutura.
No que se refere às transações de mercado sem o uso da desapropriação, o poder público ainda
pode controlar o preço da parcela de terra para diminuir sua especulação – a própria tributação
reduz o valor do solo – (Smolka e Furtado 2001), pode exercer o direito de preempção (controle de
aquisição em que o poder público tem preferência) ou pode tomá-la para si e então redistribuí-la
em prol de determinadas classes ou usos. Todas são ações sujeitas a críticas e a forte oposição.
Diante desse quadro, podemos entender que processos socioeconômicos interferem na
métodos de reserva fundiária para o desenvolvimento urbano 9
forma como acontece a reorganização urbana, e que certos agentes têm se mostrado muito mais
eficientes na ampliação do crescimento urbano do que instrumentos de intervenção urbana
aplicados por políticas públicas têm se mostrado em controlar tal crescimento. Essa constatação
foi identificada em outros contextos no âmbito internacional, em que muitos governos decidiram
adotar outros meios de intervenção sobre a parcela de terra para efetivamente interagir com o
processo de construção das cidades, revertendo o crescimento desordenado e obtendo reserva
fundiária para o desenvolvimento urbano.
Entre as ferramentas possíveis, temos o método de desenvolvimento urbano conhecido como
land readjustment, que a rigor podemos traduzir como reajuste fundiário, reajuste de terras (ou
terrenos) ou reajuste do solo (rural ou urbano). Como esse modelo ainda não foi incorporado
ou adaptado à realidade brasileira (cuja realização é o foco desta publicação), manteremos a
nomenclatura “land readjustment” sempre que nos referirmos ao modelo. O land readjustment
é a conjugação e, em certa medida, um avanço nos métodos anteriormente descritos, e apresenta
certas vantagens como:
a. Permite corrigir os erros e as imperfeições do crescimento urbano desordenado;
b. Permite responder à demanda de terrenos adequadamente urbanizados para novos
empreendimentos;
c. Permite novos parcelamentos de terra compatíveis com as diretrizes de crescimento
propostas;
d. Permite a transação e a gestão democrática entre todos os detentores de direitos sobre a
terra, distribuindo de maneira justa os custos e os benefícios do desenvolvimento urbano;
e. Permite a construção de novas infraestruturas públicas sem o caro instrumento da
desapropriação, preservando os títulos de propriedade após a implementação do projeto; e
f. Permite a utilização da própria terra para gerar recursos para pagar as obras, tornando o
projeto quando não autofinanciável, viável do ponto de vista econômico.
O land readjustment é um método de reserva fundiária que aplica o conceito de distribuição
justa e equilibrada dos custos e benefícios do desenvolvimento urbano. Efetivamente, é um método
capaz de balancear o interesse público com o direito privado da propriedade. A ferramenta do land
readjustment, como qualquer outra, possui vantagens e desvantagens, sendo ambas exploradas
nesta publicação. O método é amplamente utilizado em diversos países no mundo, sobretudo
10 introdução
Alemanha, Índia, Israel e em outros aos quais o Japão vem abrindo portas no âmbito da cooperação
técnica internacional, como China, Nepal e Indonésia, para a aplicação e aprimoramento desta
técnica de urbanismo em países com realidades distintas.
O Japão é um arquipélago situado na costa leste da Ásia. Considerando suas mais de 4 mil ilhas,
cerca de 70% da superfície do país é ocupada por florestas montanhosas. Sujeito a vulcões,
furacões e terremotos, todos os anos acontecem cerca de mil abalos que podem ser sentidos quase
semanalmente. O último terremoto de grandes proporções, o Hanshin-Awaji, ocorrido em janeiro
de 1995, matou cerca de 4 mil pessoas, feriu mais de 14 mil e deixou outras 200 mil desabrigadas.
“Não tem petróleo, nem ferro, nem carvão de boa qualidade, nem cobre, nem alumínio e outros
minerais não ferrosos essenciais à atividade industrial. O Japão não tem solo arável suficiente para
alimentar sua população” (Barros 1988, p.5).
O Japão passou por grandes transformações, desde sua era feudal até o processo de recuperação
do pós-guerra, seguidas por seu rápido crescimento econômico. O acelerado processo de
urbanização gerou concentração de população em áreas industriais e descontrolada ocupação
territorial, sendo que, anteriormente, comunidades agrícolas constituíam-se sem a provisão de
infraestrutura básica e suporte para atividades da população.
Sendo assim, como um país extremamente carente de riquezas naturais e minerais, incompleto
e ineficiente em sua infraestrutura básica, alvo de diversos desastres naturais e devastado pela
Segunda Guerra Mundial conseguiu alcançar o título de uma das maiores potências do mundo?
O Japão não possui nada economicamente a seu favor a não ser 130 milhões de japoneses. Apesar
de ter sido uma nação vencida e esgotada há menos de 50 anos, e embora há pouco mais de
100 anos ainda estivesse fechada, à beira do mundo, numa estrutura feudal, as últimas gerações
transformaram-na em uma das maiores potências mundiais.
A despeito das razões e análises históricas de todo o processo de crescimento do país e do
denominado “fenômeno japonês”, sujeitas a laudos imediatistas, faz-se importante estudar o land
readjustment no contexto do urbanismo japonês por uma única razão. O Japão foi o único país
12 introdução
que, nas últimas décadas, conseguiu desenvolver inúmeras soluções aos problemas urbanos que
todos os países em desenvolvimento enfrentam: migração das áreas rurais para os centros urbanos,
expansão urbana e crescimento desordenado nas zonas periféricas, diminuição dos trabalhadores
na indústria primária, inúmeros problemas ambientais, altos níveis de pobreza, e envelhecimento
da sociedade.
Além disso, o exemplo japonês e suas experiências foram amplamente incorporados por
diversas cidades asiáticas, que lideram o processo de migração rural para o meio urbano (na China,
estima-se que 200 milhões de pessoas passem pelo processo migratório até 2030) e também o
processo de construção e renovação urbana no mundo (arranha-céus são erguidos um após o
outro, mudando a paisagem urbana numa velocidade espantosa).
Em Tóquio, a maior região metropolitana do mundo, com cerca de 35 milhões de habitantes,
a reconstrução e seu processo de desenvolvimento após os bombardeios da Segunda Guerra
Mundial contribuíram para estimular seu bem-sucedido processo de urbanização. Hoje ela
apresenta condições que talvez apontem para o futuro desejável de todas as cidades no mundo:
sistema eficiente de transporte, saneamento e fornecimento de água para todos e desenvolvimento
urbano integrado constante.
Esta elite tem como sustentáculo de sua manutenção a imposição de mínimas condições para a reprodução
de sua força de trabalho, impedindo a utilização de parte substancial do excedente na reprodução ampliada.
(Moro Júnior 2007, p.36).
Do descobrimento do Brasil até 1850, ano da aprovação da Lei de Terras (decreto nº 601 de
1850), a ocupação do solo foi feita pela tomada de posse sem qualquer título prévio, conforme
explicita Lígia Osório Silvia:
Em meados do século XIX, o Estado imperial elaborou a primeira legislação agrária de longo alcance da nossa
história, que ficou conhecida com a Lei de Terras de 1850. Essa intervenção do Estado na “questão da terra”,
veio no bojo das grandes transformações que nesse período começaram a propelir a sociedade brasileira,
ainda escravista e arcaica, nos rumos da modernidade. A Lei de Terras visava promover o ordenamento
jurídico da propriedade da terra que a situação confusa herdada do período colonial tornava indispensável.
Embora a relevância de uma lei que objetiva regularizar a situação jurídica dos proprietários de terras seja
patente, no caso brasileiro seu significado assume ainda maior importância. Isso porque, em inúmeras análises
sociológicas, aos proprietários de terras é atribuído um papel destacado na organização social e política do
Estado imperial republicano. (Silva 1996, p.11).
Faz-se necessário destacar, porém, que o registro emitido à época não tinha por natureza
a efetividade da propriedade, da forma como a conhecemos hoje; tinha apenas a natureza
declaratória para diferenciar ao legislador o que era bem particular, e, por exclusão, o que era
bem do Estado, classificado por terras de uso público e terras devolutas. Vale ressaltar que “terra
devoluta” não significava o mesmo que “terra pública”. Neste caso, “terra devoluta” referia-se a
terras que eram incultas, inexploradas, inaproveitadas, ou seja, as terras que acabariam voltando ao
domínio público.
Por meio desse legado histórico, a partir do momento de vigência da Lei de Terras de 1850
formou-se não apenas o direito de propriedade no Brasil, compreendendo os “proprietários”
de terra (ou grupo social de grande poder econômico que buscava no novo cenário político a
manutenção de seus interesses) como os agentes das transformações históricas que se processaram,
mas também o direito de propriedade num contexto de exclusão.
Por trás dessa lei, o Estado Imperial visava resolver dois problemas: regulamentar a questão
agrária e subsidiar a imigração, trazendo europeus ao Brasil em substituição aos escravos nas
fazendas. Ao regulamentar a questão agrária, o Estado Imperial pretendia apropriar-se das terras
devolutas, que vinham passando de forma desordenada ao patrimônio particular, e também
o contexto da cooperação técnica internacional 17
iniciar um processo de expropriação rural, na medida em que estabelecia que a aquisição de terras
públicas somente seria feita por meios financeiros. Com isso, as terras públicas seriam vendidas
a preços suficientemente altos, dificultando sua compra pelos imigrantes recém-chegados e
tornando impossível seu acesso àqueles que até então usufruíam apenas de seu trabalho manual,
ou seja, o negro e o caboclo. Como os produtores de café não estavam interessados em concorrer
com novos potenciais produtores, a única maneira de afastar em curto prazo os colonos e em longo
prazo os ex-escravos da propriedade da terra foi valorizando-a e tornando-os impossibilitados de
possuí-las.
Se primeiramente a Coroa decidia a quem doar posses, após a Lei de Terras de 1850 era a
junta do Imperador que decidia a quem conceder, a quem vender e a que preço vender uma
propriedade. O governo continuou a possuir o controle absoluto da movimentação da propriedade
da terra no Brasil, e os grandes latifundiários possuíam seus representantes no governo os quais
tomaram as rédeas da situação (Cirne 1954). Mesmo após a lei e os inúmeros esforços no sentido
de regulamentação da questão fundiária, persistiu a passagem das terras devolutas para o domínio
privado. E as legislações posteriores continuaram a regrar esse sistema de propriedade no Brasil,
onde o direito de propriedade do particular era garantido em seu aspecto “principal” e, por que
não dizê-lo, “natural”.
Nas primeiras décadas do século XX, os Estados e as oligarquias agrárias ainda dominavam a
política nacional e a questão fundiária, principalmente pelas limitações dispostas na Constituição
de 1891 ao governo federal e pela inexistência de partidos políticos nacionais. Refletindo a reação
contra a centralização do tempo do Império, enquanto ao governo federal cabia somente
taxar as importações, aos estados cabia taxar as indústrias, a exportação de bens de consumo e,
principalmente, as propriedades imobiliárias, podendo ainda manter suas próprias polícias e
contrair empréstimos externos (Nunes 1997), perpetuando seu domínio sobre a questão fundiária.
Com a crise mundial de 1929, que atingiu as lavouras de café e empurrou grandes contingentes
populacionais para as cidades, os grupos oligárquicos foram enfraquecidos e uma forte elite
estatal entrou em cena, ampliando a participação do Estado nas esferas econômica e social. A
industrialização encontrou seu lugar nesse contexto, no qual a emergente burguesia industrial veio
a predominar sobre a antiga oligarquia rural, e os centros urbanos brasileiros, notadamente São
Paulo, Rio de Janeiro e Belo Horizonte, passaram a oferecer melhores condições à implementação
de políticas de industrialização em substituição à exportação. Conforme explicita Júlio Roberto de
18 capítulo 1
Souza Pinto:
Com a aceleração da atividade industrial durante a Segunda Guerra Mundial e a consequente hegemonia do
setor fabril no período pós-guerra, as cidades brasileiras passaram a desempenhar dois novos papéis: absorver
os cada vez maiores contingentes de desempregados, ora pela recessão econômica, ora pela crescente
capitalização da atividade agrícola; e oferecer à indústria não apenas a infraestrutura física para sua expansão,
mas também as condições necessárias à reprodução de sua força de trabalho, com destaque para a definição
de um marco regulatório para as relações de trabalho. (Pinto 2008, p.3).
Em 1964 o Brasil sofre um golpe de Estado, e durante todo o período da ditadura militar a
migração campo-cidade tornou-se ainda mais intensa, combinada com altas taxas de crescimento
demográfico e com grandes investimentos na infraestrutura nacional, incluindo sistemas de
energia, transporte e comunicação. Durante essa fase, o regime militar deixou claro, quanto
à questão fundiária, que a propriedade privada seria garantida em seu aspecto “natural”, e que
preferia conceder às empresas capitais subsidiados caso comprassem terrenos e fortalecessem a
renda fundiária, perpetuando a aliança política entre o capital e a terra.
Ainda durante o período da ditadura, apesar dos incríveis esforços no desenvolvimento
industrial, pouco se fez no sentido de promulgar reformas urbanas, e com o controle cada vez
maior dos setores dominantes na economia urbana, o aparelho estatal aplicou os recursos restantes
em investimentos que beneficiaram pequena parcela da população, adotando normas e padrões
urbanísticos que apenas favoreceriam o capital imobiliário. O planejamento urbano observado
possuía “inúmeros planos e proposituras tecnicamente primorosos, mas inoperantes em ações para
garantir sua plena implementação, contrapondo-se aos modelos europeus e norte-americanos,
cujos processos e produtos de planejamento são viabilizados pelo Estado” (Moro Júnior 2007,
p.42).
Construiu-se, dessa maneira, em parte uma cidade legal, dotada de serviços e equipamentos
urbanos similares aos dos países desenvolvidos, e uma outra cidade desconsiderando áreas
marcadas pelo desemprego, pela ausência do poder público, pela falta de acesso a educação,
saúde, lazer, segurança e pela dificuldade de acesso à moradia. O planejar cidade no Brasil tornou-
se um exercício técnico da cidade legal para a cidade legal negando-se a cidade ilegal, ou seja,
aquela em que não existe comprovação e controle da propriedade e do uso ou ocupação do solo,
como as favelas (Maricato 2000).
Com o fim do autoritarismo burocrático do regime, contrastando com a pouca importância
dada pelo governo à questão urbana, emergiram movimentos sociais com a finalidade de lutar
pela reforma urbana, reunindo as mais diversas áreas, entre profissionais, líderes comunitários,
sindicalistas, ONGs, integrantes da igreja católica e servidores públicos (sendo que muitos, à
época, atribuíam os problemas não a uma falta de planejamento e políticas urbanas, mas ao fato
de que o planejamento e as políticas urbanas eram desenvolvidos no sentido de segregação social
e negação à cidade ilegal). Essa reforma urbana tinha um pressuposto principal, e ainda atual,
expressa por Haroldo Abreu como: “[...] reforma urbana implica uma nova concepção intelectual
e moral da sociedade (e uma nova ética urbana) que condene a cidade como fonte de lucros para
poucos e pauperização para muitos” (Abreu 1996, p.7).
Na década de 1980 esse movimento ampliou-se, acompanhando a exigência da sociedade
por liberdade nas políticas urbanas, que articulou no II Fórum Nacional de Reforma Urbana as
seguintes premissas:
a. A função social da propriedade e da cidade, entendida como uso socialmente justo e ecologicamente
equilibrado do espaço urbano;
b. O direito à cidadania, entendido em sua dimensão política de participação ampla dos habitantes das
cidades na condução de seus destinos, assim como o direito de acesso às condições de vida urbana digna e ao
usufruto de um espaço culturalmente rico e diversificado. (Bassul 2005, p.26).
Lei nº 5.788 de 1990, apesar da forte oposição sofrida, a exemplo de outros similares e antecessores,
conforme explicita José Roberto Bassul Campos:
A reação dos setores conservadores da sociedade foi imediata. O empresariado urbano mais atrasado
acusava o projeto de comunista, como, aliás, costumava acontecer naquele período com as iniciativas de
índole democrática. A revista “Visão”, representativa do empresariado conservador, chegou a tratar o assunto
em matéria de capa. Acusava o projeto de acabar com o direito de propriedade no Brasil. A reação sustou a
tramitação da proposta, que se encontrava na Câmara dos Deputados. (Bassul 2005, p. 84).
Contudo, no Brasil, segundo diversos autores (Rolnik et al.) os novos instrumentos técnicos
aprovados na conjuntura “Constituição e Estatuto” não têm sido suficientes para a efetiva
transformação do quadro urbanístico e “a renovação de discursos não é necessariamente
acompanhada por uma renovação nas práticas e ainda menos por transformações na realidade
territorial” (Cymbalista 2006, p.29).
Tal quadro configura uma “janela de oportunidade” (Kingdon 1995) tanto para que movimentos
sociais exerçam pressão sobre as políticas públicas vigentes quanto para que organismos
internacionais adquiram papel relevante no financiamento de reformas, no intuito de influenciar
os modelos que o Brasil possa vir a adotar para seu desenvolvimento urbano. A discussão sobre
esses modelos sempre influenciou historicamente os urbanistas brasileiros, no sentido de olhar
o contexto da cooperação técnica internacional 23
Mesmo no Brasil, que desfruta de estoques relativamente abundantes de mão de obra treinada
e longa tradição de envolvimento do Estado na economia, dificilmente se encontram burocracias
compreensíveis e coerentes: a capacidade do Estado de desempenhar funções administrativas e
outras deve ser abordada como um bem escasso. A capacidade do Estado cresce de modo mais
lento que a expansão das tarefas e o desempenho inadequado avilta sua legitimidade dificultando
a reivindicação dos recursos necessários para aumentar sua capacidade.
Nesse contexto, agências de cooperação internacional passam a desempenhar forte papel no
sistema meritocrático do Brasil: elas recrutam, após um processo de postulação, projetos ou técnicos
dos escalões superiores, em muitas organizações, para participar de financiamentos ou cursos de
especialização. Após a execução desse treinamento, as agências abrem novas postulações para
24 capítulo 1
Gestão Pública e Cidadania no Brasil, avançando para uma melhor compreensão do processo de
reforma do Estado e transferência de modelos não como peças únicas e respostas acabadas, ou
como a dependência do modelo por si só, mas como um conceito de “disseminação de inovações”.
O termo “disseminação de inovações” expressa uma abordagem mais “horizontal”, incluindo
a seleção ativa e a incorporação de ideias e práticas por outros; essa abordagem também sugere
um papel mais ativo dos países e das localidades que buscam pela solução de seus problemas. São
elementos comuns na utilização do termo, segundo estudos de Marta Farah (Farah 2006):
a. Enfoque na influência de diferentes contextos na construção de cada solução e, ao
mesmo tempo, a importância que o processo traz para a inovação como uma resposta a um
desafio ou problema, da qual pode ser útil para outros como repertório de alternativas que
possa ser considerado por aqueles com problemas similares;
b. Enfoque contrário ao do modelo da “resposta fechada e completa” a ser transferida
para outros países e localidades, mas em vez disso como algo em processo de transformação
permanente;
c. Enfoque na ideia de arranjo de elementos como algo particular, novo e bem-sucedido,
uma condensação temporária de componentes, que podem ser potencialmente úteis a outros
contextos e localidades, como uma solução a problemas específicos.
Esta formação de institucionalizações e a disseminação de inovações nos países periféricos
aptos à modernização está na agenda de muitos governos nos países centrais, entre eles o
governo do Japão. A JICA – Agência de Cooperação Internacional do Japão – é uma instituição
presente em diversos países e “implementada em prol da cooperação, destinando-se a auxiliar no
desenvolvimento socioeconômico e elevação do bem-estar da sociedade com recursos, técnicos
e financeiros, pagos por meio de impostos do contribuinte japonês” (JICA 2002, p.i).
Como resultado desse empenho, o Japão tem-se figurado como o principal país doador para o
Brasil durante anos. O Brasil ocupa o primeiro lugar na América Latina entre os países receptores
de doação do Japão e desenvolve ativamente projetos de cooperação, especialmente nas áreas de
Meio Ambiente, Indústria, Agricultura e Medidas para Redução da Pobreza (tais como a difusão
básica da Saúde, Educação Básica, Assistência Social e Segurança). Mais da metade dos projetos
de cooperação técnica executados no Brasil tem como parceiro o Japão, totalizando 51%, contra
18% dos recursos vindos da Alemanha, em segundo lugar (JICA 2002).
26 capítulo 1
Grande parte desse investimento (cerca de 90%) é realizada por meio de “projetos de fundo
perdido”, ou seja, onde a instituição doadora não recebe de volta o montante gasto no projeto.
Porém, a manutenção desses investimentos está baseada em métodos de avaliação apontados
pela JICA. Dessa maneira, métodos de avaliação são importantes ferramentas para efetivar a
cooperação indo além do escopo inicial apontado pelo projeto, buscando encontrar fatores de
melhoria da meritocracia e de “accountability”. A avaliação da JICA está dividida em duas partes:
a primeira no nível de atuação política, ou seja, avalia a execução e regeneração de ações políticas
no processo de tomada de decisões, essenciais para a execução do projeto; e a segunda no nível da
atuação técnica, ou seja, avalia a apresentação de programas, a execução de cada fase do projeto
e seus respectivos resultados alcançados. Assim, em ambas as fases, analisa a capacidade dos
receptores em gerir recursos e a capacidade de executar aquilo que fora acordado com a JICA.
Resta, por fim, olharmos como foi feita a transferência de conhecimento entre os governos
na área de políticas urbanas, utilizando o processo de cooperação técnica internacional oferecido
pela JICA a urbanistas da SEMPLA – Secretaria Municipal de Planejamento de São Paulo (atual
SMDU – Secretaria Municipal de Desenvolvimento Urbano) para treinamento no Japão, em
2005:
O treinamento contou com 16 participantes de diversos países, e durante o desenvolvimento do treinamento
foram adotadas duas modalidades: políticas públicas e a prática simulada na implementação de projetos
urbanos. Ambos receberam treinamento sobre o método do land readjustment (método de desenvolvimento
urbano japonês) por dois meses em Tóquio. Na última semana, ao final do curso, cada participante realizou
uma apresentação final. Cada uma tinha por objetivo a aplicação do método aprendido em seus respectivos
países, na tentativa de solucionar problemas específicos. (Montandon e Souza 2007, p.12).
3 Plano diretor de Misato Chuo, com a delimitação do projeto de land readjustment no centro do mapa.
40 capítulo 2
de hierarquia e liderança é composto por proprietários que detêm maiores proporções em área ou
em quantidade de terra. No caso de Misato Chuo, as famílias que possuíam maior quantidade de
terra também possuíam maior influência e poder na comunidade. Por isso, durante a organização
do projeto, os urbanistas primeiro abordaram e convenceram os maiores proprietários. Uma vez
persuadidos, estes auxiliaram a convencer os menores.
Antes da execução do projeto, a agência de implementação comprou parcelas de terra que já
estavam à venda e também comprou terrenos de proprietários interessados em vendê-las para não
participar do processo de execução. Proprietários de comércio, alvos de relocações mais drásticas,
foram indenizados em função do período estimado de paralisação de suas atividades. Por fim, com
a anuência da maioria, em 1997 foi aprovada uma portaria que deliberou os acordos e as ações
processuais do projeto, resultando num plano de execução estimado a terminar em 2011.
Descritas as etapas de 1 a 3 (aprovação do método, proposição de aplicação do método e análise
da implementação), vamos enfocar as etapas seguintes, procurando entender como foi elaborado
o estudo de viabilidade econômica do projeto Misato Chuo.
TABELA 01: DESPESAS E RECEITAS (milhões de ienes)
(Projeto de Land Readjustment de Misato Chuo)
possibilita o cálculo do valor monetário da terra antes e depois do projeto de land readjustment,
com menor interferência do processo especulativo (Yanase 2005).
Após a devida avaliação dos detentores de direitos, foi necessário estabelecer a taxa
de contribuição global (減歩 ou “gembu” em japonês) do projeto de land readjustment.
Primeiramente definiu-se a classificação de usos para estabelecer a quantidade de área pública
necessária para a execução do projeto. No caso de Misato Chuo, dentro do perímetro de
intervenção com 114,8 hectares, após a execução do projeto de land readjustment, estipulou-se,
segundo o cenário proposto para a implementação do projeto, um aumento de área pública de
14,0% (M) para 32,5% (N) (acréscimo de 18,5%), proporcional em relação à diminuição de área
privada de 86,0% para 67,5% (decréscimo de 18,5%). Dos 67,5% destinados à área privada, 13,9%
foram destinados à construção de terrenos-reserva, capazes de gerar 47.240 milhões de ienes, no
intuito de viabilizar economicamente o projeto.
TABELA 02: CLASSIFICAÇÃO DO USO DO SOLO ANTES E DEPOIS
DO PROJETO DE LAND READJUSTMENT
(Projeto de Land Readjustment de Misato Chuo)
Como os proprietários precisam doar parcelas de seu terreno para a constituição de áreas
públicas, com o objetivo de melhorar o meio ambiente urbano e estabelecer terrenos-reserva
para o financiamento dos custos do projeto, no cálculo da taxa de contribuição temos: a taxa de
44 capítulo 2
contribuição é a relação entre a terra para a constituição de áreas públicas (P=N-M), somada a
contribuição para o estabelecimento do terreno-reserva (R), dividida pela área total anterior à
implementação do projeto (A), multiplicada por 100. A seguir, apresentamos o cálculo da taxa
de contribuição do projeto Misato Chuo, que obteve valor em torno de 37,8%. Essa taxa é uma
média de contribuição global, que não considera a avaliação por cálculo de coeficiente viário, que
pode aumentar ou diminuir esse valor em função da relação da propriedade com o sistema viário
e outras infraestruturas anteriores à execução do projeto.
Mesmo com cada proprietário perdendo quase 38,0% de sua propriedade em prol da execução
do projeto, ele tornou-se viável, porque a valorização resultante, ou o valor líquido global das
propriedades, tornou-se maior após a execução do projeto. Para se saber quanto, calculou-se a
taxa de promoção das parcelas de terra, definido como a comparação entre os valores anterior e
posterior da execução do projeto, estabelecendo dessa maneira a valorização das propriedades no
âmbito global. De acordo com André Sorensen, a cada 33,0% de taxa de contribuição, requerem-
se 50,0% de aumento no valor do metro quadrado para manter uma equidade de valores. Portanto,
qualquer valorização inferior a 50,0%, considerando um terço de doação em terreno, torna
(pretensamente) inviável a execução de projetos de land readjustment (Sorensen 2007).
No caso de Misato Chuo, ao dividirmos o valor do metro quadrado antes (a) pelo valor estimado
após o projeto (e), temos a taxa de promoção, ou seja, de US$ 1.500 por metro quadrado, antes da
execução do projeto, estimou-se que o valor passaria para US$ 2.950 por metro quadrado, um
acréscimo de 95,4% nesse valor. Se dividirmos o valor total depois do projeto (V’) (área de terrenos
privados e terrenos-reserva multiplicada pelo valor do metro quadrado estimado) pelo valor total de
o que é land readjustment? 45
antes do projeto (V) (áreas privadas multiplicadas pelo valor do metro quadrado antes da execução
do projeto) teremos uma valorização global dentro da área do projeto em torno de 53,2%, ou valor
adicional a ser desfrutado pelos detentores de direitos e pela agência de implementação após a
execução do projeto. A tabela a seguir ilustra essas informações.
TABELA 04: CÁLCULO PARA TAXA DE PROMOÇÃO
(Projeto de Land Readjustment de Misato Chuo)
Propriedades Propriedades
Preço por m² Valor Total Preço por m² Valor Total Taxa de
Privadas Privadas
Antes do Depois do
Antes do Projeto Antes do Projeto Depois do Projeto depois do Projeto Promoção
Projeto Projeto
A ( m² ) a ( ¥ / m² ) V=Axa(¥) E ( m² ) e ( ¥ / m² ) V’ = E x e ( ¥ ) y=e/a
987.677 m² 151.000 ien/m² 149.139.227.000 ien 774.466 m² 295.000 ien/m² 228.467.470.000 ien 1,954
Dos 53,2%, parte será transferida às propriedades reajustadas e parte transferida aos terrenos-
reserva. Tomemos como exemplo uma parcela de terra com 100 metros quadrados, avaliada em
US$ 1.500 por metro quadrado. Mesmo com a devolução de 62 metros quadrados a US$ 2.950 por
metro quadrado, o valor líquido da propriedade passaria de US$ 150.000 para US$ 182.900. Trata-
se de uma valorização de 21,9%; nesse caso específico apropriado pelo proprietário.
Essa diferença no percentual da valorização pode ser melhor compreendida por meio de
um cálculo denominado avaliação do terreno-reserva. Faz-se a subtração do valor total da área
anterior ao projeto (V) pelo da área posterior (V’), o que resulta no acréscimo total posterior (ΔV).
Ao se dividir essa valorização (ΔV) pelo preço do metro quadrado após a execução do projeto (e),
tem-se a área do terreno-reserva proporcional à valorização criada pelo projeto (R max). Por fim, ao
se dividir a área real da contribuição (R) por esse valor proporcional à valorização (R max), chega-se
à avaliação do terreno-reserva (R / R max).
Essa porcentagem de avaliação do terreno-reserva corresponde à distribuição dos custos e
benefícios do projeto. Se ela apresentar valor de R / R max = 100%, significa que proprietários
e inquilinos financiaram todos os benefícios do projeto. Se apresentar valor de R / R max = 0%,
significa que os proprietários e inquilinos receberam todos os benefícios do projeto. Um valor
de R / R max = 50% indica que ocorreu a distribuição justa e equilibrada dos custos e benefícios
do desenvolvimento urbano. O valor de R / R max neste estudo de caso foi de 59,5%, ou seja,
46 capítulo 2
6 Imagem aérea e levantamento cadastral da região de Misato Chuo antes da execução do projeto.
Novos equipamentos públicos executados pelo projeto de land readjustment Misato Chuo. 5
Avaliação das edificações na área de intervenção e projeto de land readjustment Misato Chuo em execução. 6
5Projeto de land readjustment Misato Chuo, incluindo a localização das infraestruturas propostas.
Imagem aérea da região de Misato Chuo, durante a execução do projeto de land readjustment em 2005.4
50 capítulo 2
dos lotes devidamente urbanizados, inicia-se a fase de relocação de casas, postes, cabeamentos e
outras estruturas. Essas relocações podem ser feitas de forma individual ou em grupo (utilizando-
se do mesmo caminhão de transporte). As empresas recebem notificações públicas para liberação
de funcionários para dias estratégicos de relocação. Na fase seguinte, privilegia-se a construção
de infraestruturas avançadas, tais como muros de contenção, pontes e canalização de córregos.
A pavimentação das ruas e avenidas e a construção de parques e espaços públicos também se
iniciam nessa fase. Inspeções públicas acontecem durante toda a execução do projeto de land
readjustment.
Com o término das obras, a agência de implementação realiza junto ao cartório de registros
todas as transferências de direitos, distribuindo aos detentores seus novos títulos de propriedade.
Possíveis desvalorizações, diferenças de valorizações, iniquidades de distribuição de terras e
indenizações diversas são pagas com o fim da execução do projeto após avaliação e comprovação
de caso. Terminadas todas as distribuições de titularidades, quitações de dívidas e resolução
de pendências, emitem-se os certificados de conclusão do projeto e dissolve-se a agência de
implementação do projeto.
No Japão, o land readjustment é regulamentado pela Lei do Land Readjustment (LRL) nº 119,
aprovada em 20 de maio de 1954 e alterada em 31 de março de 1999. A tradução do japonês para
o inglês foi feita pela Associação Japonesa de Peritos em Land Readjustment (JSLRE 1999) e nos
guiará para a compreensão dos artigos elucidados a seguir. A lei está dividida em sete capítulos, dos
quais o segundo apresenta cinco seções e o terceiro, nove:
De acordo com a lei, “projeto de land readjustment significa alterar a forma e as condições
fundiárias dos lotes e instalar ou melhorar equipamentos públicos, em acordo com áreas de
planejamento urbano, a fim de prestar melhores serviços públicos e ampliar o uso de cada terreno”
(LRL § 2, 1). Seu propósito é “construir áreas urbanizadas e encorajar o benefício público por
meio de medidas necessárias de implementação e alocação de despesas” (LRL § 1) e “construir,
gerenciar e remover estruturas, além de outros estabelecimentos necessários, ou ocupar o território,
de maneira a assistir tais projetos” (LRL § 2, 2).
A lei permite que todo aquele que possuir direitos sobre parcela de terra (propriedade)
ou contrato de cessão de uso (aluguel, servidão etc.), ou aquele que tiver obtido acordo entre
proprietários e inquilinos, está qualificado a implementar projetos de land readjustment com a
abrangência dos direitos envolvidos e das facilidades públicas relacionados a eles (LRL § 3). Ainda
permite ao Ministro (do Ministério de Terras, Infraestrutura e Transporte), governadores e prefeitos
implementar projetos de land readjustment em áreas previstas ou urgentes para a recuperação
de desastres ou outras razões de interesse nacional (LRL § 3, 4). Dessa forma a implementação é
o que é land readjustment? 53
voluntária, se realizada entre proprietários e inquilinos, e compulsória (caso não obtenha a adesão
completa dos detentores de direitos), se realizada por autoridades públicas.
As agências de implementação possíveis estão divididas em sete categorias (LRL § 3 ao 3,4),
e cada uma possui regulamentações específicas para sua implementação. São elas: individual
ou consorciado; associação ou cooperativa; governo municipal; governo estadual (provincial);
Ministério de Terras, Infraestrutura e Transportes; Corporação de Habitação e Desenvolvimento
Urbano; Corporação de Desenvolvimento Regional; e Corporação Pública Local de Habitação.
No caso da implementação individual (ou consorciada) ou no caso da agência de
implementação por associação ou cooperativa, o projeto e sua implementação precisam
obter a aprovação prévia do governador em acordo com a tramitação estipulada por portaria
ministerial (LRL § 4 e LRL § 14). Além dos padrões de acordo e consenso entre proprietários
e inquilinos (posições, cotas, termos, deveres e obrigações), junto ao processo de aprovação do
projeto (arquitetônico e urbanístico), os organizadores devem enviar também ao poder público
informações adicionais, como métodos de realização dos anúncios públicos envolvendo decisões
e outras solicitações feitas pelo gabinete (LRL § 5 e LRL § 15).
Para aprovação, o poder público examina primeiramente se “o plano das facilidades públicas e os
terrenos urbanizados estão formulados, considerando a melhoria do meio ambiente, assegurando
a segurança no trânsito, a prevenção de desastres e a criação de áreas urbanas sólidas” (LRL § 6,6).
Em segundo lugar, se sua aplicação não viola qualquer lei vigente ou portaria ministerial, se as
áreas de incidência do projeto estão aptas à urbanização em acordo com a lei de planejamento
urbano local ou regional e se o estudo possui viabilidade econômica para que seja implementado
adequadamente (LRL § 9 e LRL § 21).
Com relação às agências de implementação, a lei permite que uma associação ou cooperativa
altere seus status para individual, caso, após processos de sucessões e transferência de direitos,
uma única pessoa torne-se o promotor do projeto, desde que as exigências previstas anteriormente
sejam respeitadas (LRL § 11,5). Ela ainda possibilita que associações ou cooperativas unam-se
num processo de amalgamação, formando assim uma única entidade, por meio de aprovação em
plenária extraordinária, para propósitos da implementação de projeto com ampliação do perímetro
de sua atuação (LRL § 50 até LRL § 50,8).
No caso específico da agência de implementação por associação ou cooperativa, é preciso
obter o consentimento de no mínimo dois terços de todos os proprietários e inquilinos, no interior
54 capítulo 2
da área de projeto. Além disso, a soma das áreas das parcelas de terra dos proprietários e inquilinos
que consentiram com o processo deve totalizar no mínimo dois terços da área total dos terrenos
privados (LRL § 18). E todos aqueles que consentiram devem prescrever e assinar com antecipação
documento a ser anunciado publicamente (LRL § 19). Aqueles que possuírem ilegalmente
propriedades ou outros direitos de cessão de uso não registrados devem submeter documento que
comprove qualquer direito sobre a parcela de terra para avaliação pública até um mês a partir do
anúncio público da execução do projeto (LRL § 19,3).
Após o anúncio, o poder público examinará dentro do prazo de duas semanas a área do projeto
de land readjustment (LRL § 20). Todos aqueles que possuem direitos dentro da área de projeto
podem ainda submeter objeções por escrito, substancialmente documentadas, para o governador
no mesmo período das inspeções públicas (LRL § 20,2). Após isso o gabinete do governador emite
os seguintes pareceres: deferido, onde considerar que modificações são necessárias para atender
à demanda do detentor de direito; ou indeferido, nos casos onde as objeções forem inconsistentes
ou inválidas (LRL § 20,3).
Diante da aprovação do projeto, o governador faz anúncio público com o nome da associação,
os termos da implementação, sua área (e suas respectivas subáreas quando houver) e outros itens
prescritos pela portaria ministerial (LRL § 21,3). A agência de implementação anunciada “deve ser
uma pessoa jurídica” e “deve arcar com os custos para se estabelecer” (LRL § 22).
A agência de implementação por associação ou cooperativa de land readjustment precisa
ser administrada e composta por quatro agentes: os executivos, os auditores, o presidente e os
representantes da associação. Todos os detentores de direitos dentro da área de projeto devem ser
membros da associação (LRL § 25) e o poder público pode designar, caso a associação faça o
requerimento, peritos para ocupar o posto de um dos agentes necessários para a boa execução do
projeto (LRL § 25,2).
Os executivos da associação e os auditores são escolhidos por eleição direta, na proporção de
cinco ou mais para os executivos e dois ou mais para os auditores (LRL § 27,2). Os executivos
devem representar a associação de acordo com os artigos elaborados para a implementação do
projeto, com ações determinadas pelo consentimento da maioria; enquanto os auditores devem
inspecionar as obras, os serviços e as condições financeiras da associação, com a responsabilidade
de detectar qualquer evidência de desonestidade e relatar em plenária geral (LRL § 28,2 ao
LRL§22,4). Um executivo não pode ser um auditor, um auditor não pode ser nem um executivo e
o que é land readjustment? 55
(LRL § 64).
Todo conselho deve escolher um presidente em eleição direta (LRL § 61,2) que deve
representá-lo e presidir todos os procedimentos de execução do projeto (LRL § 61,3) não tendo
direito de voto sobre os assuntos descritos anteriormente, entre outros (LRL § 61,4). Os detentores
de direito podem votar uma única vez sobre assuntos do conselho e também possuem direito à
candidatura como membro do conselho (LRL § 63), excluindo menores de idade, pessoas julgadas
incompetentes ou pessoas com antecedentes criminais durante o cumprimento de sentença
(LRL§63,4).
O ministro, governador, prefeito, diretor da corporação ou presidente do conselho ou associação
deve selecionar três ou mais consultores em avaliação imobiliária, com o consentimento do
conselho, com expediente de meio período, para realizar todas as avaliações dos direitos adquiridos
pelos seus detentores, sendo responsáveis pelos assuntos envolvendo os terrenos-reserva e a
equidade da distribuição das valorizações ou compensação por danos sofridos dentro da área
de projeto (LRL § 65 até LRL § 65,3). Esses consultores, ou outro técnico designado, mediante
autorização prévia, têm o direito de “adentrar às terras dentro dos limites da necessidade” (LRL§72),
para realizar qualquer levantamento e investigação, incluindo propriedades privadas ocupadas,
em se tratando este de um ato “absolutamente necessário” (LRL § 72) para a implementação do
projeto. Aqueles que fazem a vistoria devem informar os ocupantes das propriedades três dias
antes de realizar o procedimento (LRL § 72,2), e nos contatos considerados difíceis de estabelecer,
o anúncio pode ser feito de maneira pública (LRL § 72,3). É vedada a entrada para a vistoria antes
do sol nascer e após o sol se pôr, exceto mediante aprovação do ocupante (LRL § 72,4). Nenhum
ocupante pode rejeitar a vistoria sem razão justificada (LRL § 72,5), ficando a cargo do agente
vistor remover plantas, cercas, grades e outros impedimentos responsáveis por dificultar o processo
de levantamento e pesquisa (LRL § 72,6). Qualquer dano realizado durante a vistoria, mediante
avaliação e comprovação, será compensado pelo poder público de acordo com o dano sofrido
(LRL § 73); e caso não exista um acordo entre a comprovação do dano e o valor a ser compensado,
será aberto um processo a ser julgado dentro da Lei Japonesa de Aquisição Compulsória de Terras
(lei nº 219 de 1951) (LRL § 73,3).
Durante o período que vai do anúncio público do início projeto até a data de anúncio público
de seu término, fica restrita qualquer mudança nas condições físicas das parcelas de terra,
construções ou reconstruções, expansão de edificações ou outras estruturas, que possam atrasar
58 capítulo 2
ou dificultar a implementação das obras, a não ser alterações ou estruturas que sejam de fácil
remoção, todas sujeitas à aprovação prévia pela agência de implementação do projeto (LRL§76).
Caso seja verificado qualquer indício de alteração, a agência de implementação deve ordenar
ao violador que devolva a parcela de terra, edificações ou outras estruturas ao seu estado original
(LRL § 76,4) ou ainda contratar alguém que o faça (LRL § 76,5).
A agência de implementação tem a permissão de transferir e remover construções, plantas,
solo, pedras, grades e outras estruturas no processo de execução do replotting, inclusive o replotting
provisório, suspendendo o uso das parcelas de terra originais e de equipamentos públicos
(LRL§77). A transferência ou remoção de edificações é paga pelo proprietário “e outros” (LRL
§ 78,2). A agência de implementação precisa informar proprietários e inquilinos sobre a remoção
ou a transferência, expondo com antecedência as intenções envolvidas e como acontecerá o
processo (LRL § 77,2). A transferência ou remoção pode ser feita sem qualquer aviso prévio no
caso de a agência de implementação não identificar ou encontrar o proprietário ou ocupante do
imóvel, devendo esse procedimento ser devidamente documentado (LRL § 77,4). Qualquer dano
causado a outras pessoas pela agência de implementação durante o processo de transferência ou
remoção, mediante avaliação e comprovação, será compensado pelo poder público de acordo
com o dano sofrido (LRL § 78).
Parcelas de terra podem ser desapropriadas, em acordo com a Lei Japonesa de Expropriação
de Terras (lei nº 219 de 1951), fora ou próximo à área do projeto, com o propósito de construção
temporária para acomodar os moradores das edificações em processo de transferência ou remoção,
e também com a finalidade de construir equipamentos para estocagem de material de construção
das obras públicas durante a execução do projeto (LRL § 79). Com a aprovação do projeto por
maioria de dois terços do total, a agência de implementação pode conduzir qualquer processo de
remoção, transferência e construção de obras públicas sem o consentimento específico daquele
proprietário ou inquilino alvo do processo (LRL § 80). Nenhuma pessoa pode remover, manchar
ou danificar placas ou sinalização relacionadas e implantadas pela agência durante a execução do
projeto (LRL § 81,2), o que está sujeito à pena de 200 mil ienes (US$ 2.000,00) (LRL § 142).
Fica a cargo da agência de implementação particionar e combinar parcelas de terra para fins
da execução do projeto (LRL § 82), sendo necessária a prévia documentação destas ações no
cartório de registros (LRL § 83). A agência de implementação é responsável pela manutenção e
documentação de todo o processo de implementação do projeto, estando sujeito seus documentos
o que é land readjustment? 59
replotting deve evitar parcelas de terras excessivamente pequenas, sempre considerando tamanhos
apropriados para a prevenção de desastres e melhoria das condições sanitárias (LRL § 91). Quando
as parcelas forem excessivamente pequenas, a agência de implementação está autorizada a uni-
las em “terrenos comuns” com direitos de propriedade sobrepostos e consorciados (LRL § 91,3).
Ainda existe a possibilidade de consorciar a superfície de edificações já construídas, mantidas ou
removidas, em casos de lotes muito pequenos, para acomodar um ou mais detentores de direitos
(LRL § 93). Caso não exista acordo entre dois ou mais detentores de direitos aptos a serem relocados
em “terrenos comuns”, a agência de implementação pode relocá-los em outros “terrenos comuns”
ou ainda em edificações dentro da área de projeto (LRL § 93,4). Novas edificações construídas em
“terrenos comuns” devem ser distribuídas, em parte ou totalmente, aos possuidores de parcelas de
terras muito pequenas e aos inquilinos que participaram do processo (LRL § 93,5).
Eventuais desequilíbrios financeiros relacionados ao plano de replotting, tais como valorização,
desvalorização, ganhos, perdas ou danos devem ser corrigidos mediante pagamento equitativo
(LRL § 109) que deve ser calculado e estabelecido em termos financeiros, levando em consideração
“localização, área, solo, suprimento de água, uso do solo, meio ambiente e outras condições” entre
a parcela de terra anterior e a reparcelada com os devidos direitos anexados (LRL § 94).
O plano de replotting deve considerar, especialmente, a localização de determinadas
áreas e equipamentos públicos, entre eles: ferrovias, avenidas, escolas, aeroportos, cemitérios,
equipamentos médicos, equipamentos de assistência social e infraestruturas de distribuição de
energia elétrica e gás (LRL § 95). Além disso, parcelas de terra com equipamentos tombados pelo
patrimônio histórico (templos, monumentos naturais etc.), em acordo com a Lei Japonesa de
Proteção à Propriedade Cultural (lei nº 214 de 1950), devem ser acomodadas dentro do plano sem
qualquer alteração, remoção ou transferência (LRL § 95,4).
A lei estabelece que para o financiamento do projeto, durante a constituição do plano de
replotting, “certa extensão de terra deve ser deixada de fora do processo para ser designada como
terreno-reserva, que apropriadamente gerará recursos por meio de sua venda para pagar os custos
do projeto de land readjustment” (LRL § 96). O valor equivalente dessa certa extensão de terra não
deve exceder porcentagem estipulada sobre o aumento do valor total das parcelas de terra privadas
após o desenvolvimento (LRL § 96,2).
O plano de replotting pode ser provisório, caso sejam necessárias etapas para o desenvolvimento
do projeto até alcançar o plano de replotting definitivo (LRL § 98). Durante o processo de
o que é land readjustment? 61
transferência, aqueles que forem alvo do plano provisório devem gozar dos mesmos direitos e
características na terra provisória que possuem na parcela original (LRL § 99). Os detentores de
direitos que são alvos do processo de replotting provisório ou definitivo recebem uma convocação
para suspender o uso da parcela de terra original por certo período de tempo necessário para a
execução das obras (LRL § 100). A agência de implementação é responsável por todas as parcelas
de terras com direitos transferidos e sem possuidores de direitos durante a fase de remoção ou
transferência das edificações (LRL § 100,2). Caso sejam comprovados danos e perdas pela
paralisação do uso da parcela de terra, a agência de implementação deve ressarcir os proprietários
(LRL § 101).
A finalização do plano do replotting deve ser feita assim que todas as parcelas de terras forem
transferidas e as obras de execução completadas (LRL § 103,2), notificando a todos os detentores
de direitos que o processo chegou ao fim (LRL § 103), por meio de anúncio público (LRL § 103,4)
e apresentação e aprovação de todos os relatórios referentes ao projeto de land readjustment
(LRL § 103,3). Após o anúncio público, são extintos quaisquer direitos e configurações fundiárias
anteriores, passando a valer a nova configuração fundiária com seus respectivos direitos atrelados
a cada parcela de terra (LRL § 104). Aqueles que após a execução do plano passarem a residir
em edificações comuns (geralmente em andares diferentes) ou a conviver em parcelas de terras
comuns, tornam-se co-proprietário de “terreno-comum” (LRL § 104,7) nas mesmas condições
de correspondência de direitos que possuíam antes do projeto, mas agora transferidas a um único
lote. Os terrenos-reserva passam a ser parcelas de terra pertencentes à agência de implementação
(LRL § 104,11), que serão vendidos a novos proprietários para devolver ao poder público os recursos
gastos com a execução do projeto. Todo e qualquer terreno sem direito de propriedade, inquilinato
ou servidão atrelado, consequentemente relacionado a novas infraestruturas e equipamentos
públicos, passa a ser terra pertencente ao Estado (LRL § 105). Após o anúncio público de fim do
projeto, a agência de implementação registra imediatamente todos os novos direitos e configuração
fundiária no cartório de registros (LRL § 107).
A agência pode coletar de certos detentores de direitos e pagar, em dinheiro, a outros um valor
correspondente ao equilíbrio dos custos e os benefícios do projeto (LRL § 110). Inclusive pode
cobrar por despesas com correio e telefonia durante o processo de coleta da equidade (LRL§110,4).
Ainda, se o direito de preempção, serventia ou hipoteca estiver anexado a quaisquer propriedades
no interior da área do projeto, a agência de implementação pode compensar aos detentores de
62 capítulo 2
direitos por eventuais danos e perdas no valor das propriedades (LRL § 112).
Após o anúncio do fim do projeto, devido à coordenação dos direitos relativos e independente
dos termos do contrato de locação, as partes (inquilinos e proprietários) podem solicitar o aumento
ou a diminuição dos valores de aluguel, resultado do impedimento de uso ou graças à valorização
do imóvel decorrente da execução do projeto de land readjustment (LRL § 116). Na impossibilidade
das partes alcançarem um acordo, o inquilino pode dissolver o contrato (LRL§116,3) e ainda
solicitar à agência de implementação a dissolução do contrato por danos sofridos (LRL § 116,4).
Após dois meses do anúncio do fim do projeto nenhuma solicitação referente ao aumento ou
diminuição sobre o valor do aluguel pode ser feita (LRL § 117).
A lei confere ao Ministério de Terras, Infraestrutura e Transportes a obrigação de manter
elevado o nível técnico em projetos de land readjustment, no intuito de produzir melhores
processos de configuração e implementação de projetos (LRL § 117,3). Para tanto, o Ministério
concede certificações de expertise a profissionais, associações e organizações de acordo com
critérios e normas preestabelecidos (LRL § 117,5 e LRL § 117,5,2). As certificações são validadas
em anúncio público, explicitando o nome, o endereço do escritório e a data das designações
dos especialistas (LRL § 117,6). Os peritos certificados têm o dever de manter em sigilo todas as
informações confidenciais do processo seletivo de certificação (LRL § 117,9). As organizações
certificadas precisam enviar, anualmente, o plano de trabalho e o plano orçamentário, mediante
aprovação do Ministério (LRL § 117,11).
Todas as despesas relativas à execução de projetos de land readjustment devem ser custeadas
pela agência de implementação (LRL § 118), incluindo a certificação de expertise dada pelo
Ministério (LRL § 117,18). Em casos de obras específicas que irão beneficiar mais amplamente
o município, a agência pode solicitar ao poder público (municipalidade ou estado) que arque
com parte dos custos da obra (LRL § 119,2). Em caso de obras específicas com propósito de
reabilitar setores urbanos de desastres naturais, o poder público pode arcar com 50% do custo
de infraestruturas consideradas essenciais (LRL § 121), porém existem casos em que o valor do
subsídio pode chegar a 90% como, por exemplo, em Okinawa (JSLRE 1999).
A qualquer momento, mediante investigação prévia ou a pedido de um décimo do total
de membros da associação, caso qualquer violação seja feita, seja financeira, administrativa ou
projetual, o Ministro ou o governador pode solicitar a paralisação e o cancelamento de qualquer
projeto de land readjustment (LRL § 125 a LRL § 127,3). A lei ainda trata de disposições gerais, tais
o que é land readjustment? 63
como: a restrição sobre a sobreposição de projetos de land readjustment (LRL § 128); o tratamento
de superfícies cobertas por águas (lagos, rios) (LRL § 131); e a necessidade de consultas adicionais
sobre assuntos específicos aos conselhos regionais de agricultura (LRL § 136).
A lei estabelece ainda as regulações penais impostas a projetos de land readjustment. Qualquer
membro de agência de implementação que aceitar, demandar ou prometer suborno pode ser
sentenciado a até três anos de prisão. Caso faça algo considerado desonesto ou incoerente com
seus deveres e obrigações, pode ser condenado a até sete anos (LRL § 137). Caso ordene a uma
terceira pessoa aceitar, demandar ou receber propina, pode receber pena de até três anos de
prisão (LRL§137,3). Todo suborno e propina será confiscado e, caso isso não ocorra, será cobrado
e coletado daquele que a recebeu (LRL § 137,4). Aqueles detentores de direitos que violarem as
solicitações da agência de implementação, bem como os membros da agência que descumprirem
com suas obrigações, como, por exemplo, dando falsa documentação de registros e laudos
técnicos, estão sujeitos a sanções penais e pagamentos de multas (LRL § 138 até LRL § 148).
O Japão passou por grandes transformações desde sua era feudal até o processo de recuperação do
pós-guerra, seguido pelo seu rápido crescimento econômico. O acelerado processo de urbanização
gerou concentração de população em áreas industriais e descontrolada ocupação territorial, onde,
anteriormente, comunidades agrícolas constituíam-se sem a provisão de infraestrutura básica
e suporte para as atividades de sua população. As ruas não eram construídas para o tráfego de
automóveis, mas sim para o trânsito de animais e dos trabalhadores rurais.
Os projetos de land readjustment (区画整理 ou “kukaku seiri”, em japonês) fizeram-se
necessários num primeiro momento, quando se iniciou a migração das zonas rurais para urbanas.
Num segundo momento os projetos foram implementados nas cidades que tiveram de ser
reconstruídas por conta de acidentes naturais, como terremotos e tufões, ou da destruição em
massa causada pela Segunda Guerra Mundial.
Dentre as diversas modalidades, o land readjustment desempenhou importante papel como
instrumento de descentralização de atividades econômicas em áreas urbanizadas, de regulação da
expansão desordenada das atividades humanas e de problemas ambientais e, consequentemente,
de readequação de setores urbanos, adaptando-os ao processo atual de envelhecimento da
64 capítulo 2
sociedade. Extensamente aplicado por todo o território, o land readjustment ficou conhecido
como a “mãe do planejamento urbano no Japão” (都市計画の母 ou “toshikeikaku no haha” em
japonês). Muitas modalidades de projeto foram aperfeiçoadas ao longo de quase um século de sua
aplicação, transformando 11.709 áreas, ou 393 mil hectares, até 2004 no Japão (MLIT 2004), o que
representa cerca de 12% de todo o território do país. Esses números incluem os projetos concluídos
antes da Lei do Land Readjustment aprovada em 1954 (ou mais precisamente, 1.183 projetos num
total de 49 mil hectares antes dessa data).
A origem do land readjustment no Japão remete a meados da década de 1870, quando o método
começou a ser esboçado para a consolidação das unidades agrícolas, da mesma forma que na
Alemanha. Sua primeira legislação formal foi aprovada em 1919 na Lei de Planejamento Urbano
do Japão, porque até então os projetos eram adaptados do mecanismo rural aprovado pela Lei de
Consolidação de Terras Agrícolas de 1899. Ou seja, a lei de 1919 estendeu o sistema aplicado pela lei
de 1899 até áreas urbanas, e a eficácia de sua aplicação foi legitimada na aprovação da Lei Especial
de Planejamento Urbano de 1923. Essa lei foi aprovada como resposta ao grande terremoto de
Kanto, que destruiu Tóquio no mesmo ano. Em 1946, após a destruição das principais cidades
do Japão durante a Segunda Guerra Mundial, foi aprovada outra Lei Especial de Planejamento
Urbano, dessa vez com enfoque na urgente necessidade de reconstrução do país.
Após a Segunda Guerra Mundial e um enorme acúmulo de experiências, o land readjustment
tornou-se alvo de lei federal, a Lei do Land Readjustment de 1954. Na década de 1960, durante
o forte processo de migração populacional e de indústrias para as áreas urbanas, relacionado ao
início do crescimento econômico do Japão, o land readjustment foi aplicado como instrumento
de prevenção, controle e correção da expansão urbana, provendo infraestrutura nas regiões
periféricas das áreas urbanizadas. Decorrentes do grande crescimento econômico e do rápido
processo de urbanização, problemas urbanos e ambientais de diversas naturezas começaram a
ocorrer nas principais cidades japonesas. Em 1968, foi aprovada a Lei de Planejamento Urbano
nº 100, designando o método do land readjustment como instrumento obrigatório em todos os
planos de desenvolvimento urbano local. Em 1980 a Lei de Planejamento Urbano foi alterada e
instaurou-se a obrigatoriedade da delimitação dos Planos Distritais e a inserção dos projetos de
land readjustment relacionados a esses distritos.
A planície de Tonami, estado de Toyama, passou pelo processo de land readjustment rural há quase um século. 4
o que é land readjustment? 65
66 capítulo 2
áreas que mantinham as mesmas características do Japão feudal (casas construídas em madeira
e ruas estreitas). O Terremoto de Awaji destruiu Kobe e diversas cidades vizinhas, totalizando
4.500 mortes, 14 mil feridos e 110 mil edificações destruídas ou danificadas (Kobe 2000).
Diversos projetos de land readjustment foram aplicados e a Lei de Medidas Especiais n°111
Prevenção de Desastres por Terremotos foi promulgada como principal medida mitigadora a
esse tipo de acidente (MLIT 2003).
d. Fase 4 Grande Tokai: compreende a fase atual, com projetos de grande complexidade
estrutural e medidas preventivas a um possível terremoto na região de Tokai (estados de Aichi,
Mie, Gifu e Shizuoka). Sem a pressão do rápido processo de urbanização presente nas fases
anteriores, esta fase é marcada pela adequação de novos e mais modernos empreendimentos
nas regiões metropolitanas, com grande concentração de infraestrutura e maiores densidades
construídas.
E qual seria a razão de tamanho sucesso para a utilização desse método de planejamento
urbano no Japão?
Talvez o primeiro aspecto relevante seja a restrição espacial de áreas sujeitas à urbanização,
somado a alta densidade populacional, falta de recursos e pressão por áreas para o cultivo apropriado
de alimentos, exigindo organização do governo perante o desafio de intensificar e melhorar o
aproveitamento do solo. Um segundo aspecto é o contexto histórico de grandes desastres naturais
e guerras, seguidos por grandes eventos de destruição, que instaurou uma responsabilidade
institucional por meio da qual o país sacrificaria o que fosse necessário para se restabelecer perante
o mundo. Um terceiro aspecto apontado é mais objetivo: o land readjustment foi intensamente
aplicado no Japão pela falta de conhecimento de outros mecanismos de planejamento urbano
(Sorensen 2007). O sistema extremamente centralizado da lei de planejamento urbano e a
falta de uma autoridade local que fosse capaz de estabelecer um modelo de controle do uso do
solo eficiente resultaram no land readjustment como a única saída dos governos locais para o
desenvolvimento (Ishida 2000).
Outro fator encontrado geralmente na literatura japonesa sobre a razão de tamanho sucesso
está na habilidade de criar consenso para designar, projetar e implementar projetos de land
readjustment com complexidades diversas. Segundo trechos da literatura japonesa encontrados
pelo autor André Sorensen (Sorensen 2007):
68 capítulo 2
O planejamento urbano ocidental consiste no controle do uso do solo pelo governo e pode ser chamado
de “planejamento urbano pelas autoridades públicas” enquanto que o land readjustment é um projeto
colaborativo pelos proprietários que contribuem com terreno e pode ser chamado de “planejamento urbano
através de cooperação”. (Nishiyama 1992, p.4).
A essência do land readjustment é deixar a população e o governo unirem as mãos para lidar com as provações
da rápida urbanização. (Nagamine 1986, p.58).
Isso pode levar a duas avaliações imediatistas. A primeira seria de que países, principalmente os
ocidentais, seriam incapazes de realizar projetos de land readjustment, porque sua sociedade não
possui as mesmas características do povo japonês. A segunda seria de que o povo japonês realiza
projetos de land readjustment com maior facilidade, porque alcança consenso e deixa de lado os
próprios interesses em nome do bem comunitário e da boa realização do projeto.
Nem a primeira, nem a segunda afirmação é verdadeira.
A primeira afirmação será extensamente discutida no capítulo 4, O Status do Land
Readjustment no Mundo, no qual diversos especialistas contam não apenas como o método
chegou e começou a ser implementado, mas também como cada sociedade reage em particular
o que é land readjustment? 69
aos seus conceitos e como se adapta ao seu processo. Portanto, países orientais e ocidentais, em
sociedades com maior ou menor capacidade de organização, são capazes de alcançar resultados
com o land readjustment.
A segunda afirmação será interpretada segundo os estudos do próprio Sorensen (2007). Em
primeiro lugar, porque a palavra “consenso” tem um significado especial no Japão, e, como ficou
claro, em muitos dos autores japoneses estudados pelo autor, a noção de consenso e harmonia
serviram para mascarar muito das relações de poder existentes no país até hoje. Conforme a
definição de Sugimoto, “quem define o conteúdo do consenso, acerca dos interesses de quem
o consenso é formado?” (Sugimoto 1986, p.66). Em segundo, porque, principalmente após
as décadas de 1960 e 1970, quando surgiu uma forte atividade ambientalista e oposicionista às
políticas vigentes, as fortes atividades de oposição de grupos organizados da sociedade civil também
chegaram a projetos de land readjustment: “cooperação e consenso nunca estiveram associados
com noções de igualitarismo ou direitos individuais, mas sim com a deferência a autoridade e as
obrigações coletivas, seja para com a família, a comunidade, a companhia, ou a nação” (Sorensen
2007, p.93).
Um ótimo exemplo da falta de consenso e intensa oposição a projetos urbanos aconteceu
durante o período de reconstrução do Grande Terremoto de Kanto em 1923. Os movimentos
de oposição obtiveram um sucesso inicial no sentido de postergar as iniciativas públicas,
buscando assim anular suas iniciativas. Porém, dois anos depois o Parlamento japonês aprovou
por unanimidade o Plano de Reconstrução de 1925 com pequenas mudanças para acalmar os
movimentos de oposição que gradualmente foram extintos (Sorensen 2007).
Em 1940, no período pós-Segunda Guerra Mundial, e em 1960, no período de rápido
crescimento industrial, as organizações de oposição a projetos urbanos, principalmente os via land
readjustment, também foram formadas. Uma delas, de caráter nacional e de oposição a projetos
de land readjustment, construía campanhas e providenciava informação e análise sobre como
vencer o governo para não realizar projetos pré-aprovados (Sorensen 2007).
Na literatura japonesa sobre o land readjustment, esses intensos movimentos de oposição
da sociedade civil e as ações governamentais para transpô-los dificilmente são mencionados.
A importância de Sorensen esteve em estudar e contribuir para clarear essa lacuna, pois os
movimentos de vigorosa oposição sempre existiram, desde os primórdios da utilização do método.
Os esforços do governo japonês nos últimos cem anos foram enormes para alcançar a maior
70 capítulo 2
6Projeto de land readjustment no distrito de Misuga no Japão, antes e depois do processo da reconstrução.
o que é land readjustment? 73
com grandes dificuldades de implementação. Nesse bairro, urbanistas nas décadas de 1970 e 1980
já haviam despendido esforços educando os moradores sobre os riscos de morte que eles corriam
vivendo em zonas densamente habitadas, em casas de madeira e ruas estreitas, e que projetos
deveriam ser executados para melhorar as condições da região. Tais tentativas foram frustradas
(Tanaka e Kimura 2003).
Um mês após o terremoto, enquanto moradores de Misuga ainda estavam evacuando a área,
o governo local anunciou o plano de reconstrução, por meio de projeto de land readjustment,
proibindo qualquer nova construção nas áreas atingidas pelo incêndio. As vítimas ficaram furiosas
com a designação do land readjustment, mas como o líder da comunidade local, beirando setenta
anos, e outros líderes tinham sido afetados pelo desastre, uma machizukuri foi formada. Nesse
caso, os envolvidos não eram apenas moradores e inquilinos, mas também presidentes ou donos
de indústrias que possuíam forte ligação com a comunidade local (Tanaka e Kimura 2003).
Quando o processo de consenso iniciou-se e os urbanistas explicaram sobre a proposta e a
implementação do land readjustment, aqueles que tiveram chance preferiram comprar ou alugar
propriedade em outro lugar para não serem perturbados pelos planos de reconstrução. As indústrias
também fecharam as portas e mudaram para outra região. Com a falta de público consumidor,
os donos de comércio tiveram de fechar as portas e buscar outras formas de sustento. Em duas
quadras estudadas, de 735 pessoas residentes em 1990, após e por causa do terremoto, restaram
apenas 134 em 1995 (Kobe 1991, 1997).
Aqueles que não tiveram alternativa, além de ficar na área, tiveram de suportar o processo de
reconstrução de seu bairro. Os proprietários teriam de doar em torno de 10% de suas parcelas de
terra para o projeto e proprietários de pequenos lotes (30 a 40 m²) foram convidados a se unir
em “terrenos-comum” com outros proprietários de mesmas características. Para muitos isso era
intolerável, e, em favor da solução do conflito, poder público e moradores decidiram contratar
um especialista para ajudar na elaboração do projeto e para deliberar sobre os diversos impasses.
Depois de composta, a machizukuri decidiu organizar festivais e eventos em memória das vítimas
fatais para atrair de volta os antigos moradores, na tentativa de devolver o senso de comunidade.
Isso também ajudou a aliviar a tensão entre os moradores que saíram do bairro e aqueles que
tiveram que passar pelo processo de reconstrução (Tanaka e Kimura 2003).
Este estudo de caso pode nos mostrar uma outra face do land readjustment: se por um lado
a teoria do consenso referente ao sucesso desses projetos foi descartada, por outro, uma nova
74 capítulo 2
faceta ficou evidente: a manutenção ou produção do chamado “capital social” nos bairros que são
alvos desse tipo de projeto é uma constante, mesmo que, em alguns casos, haja altos índices de
abandono ou venda das áreas de intervenção. Ainda que esse termo, “capital social”, seja definido
de várias maneiras, aqui se define como função de confiança, normas sociais, participação e
network, sendo importante ator no processo de renovação (Nakagawa e Shaw 2004). Exemplos
como o do terremoto de Kobe demonstram a importância de soluções de engenharia e definições
técnicas tanto quanto a importância de soluções sociais. Portanto, projetos de land readjustment
requerem uma abordagem multidisciplinar.
Sobre o futuro do land readjustment no Japão, dados mostram que algumas regiões apresentam
declínio nos índices de aprovação e quantidade de áreas em execução. No estado de Aichi, por
exemplo, aquele que mais realizou projetos no Japão (das 11 mil áreas no país, mais de mil foram
reajustadas somente em Aichi), o fenômeno de declínio das atividades do land readjustment vem
sendo observado desde 1993, ano que teve um dos maiores índices de execução de projetos em sua
história, perdendo apenas para 1973. Comparando: em 1993, foram 23 projetos executados (3 pelo
poder público e 20 por cooperativas) contra apenas 2 pelo poder público, em 2007. Em termos de
tamanho de projetos temos: em média, 60 hectares por ano de 1955 até 1975 (com picos de 100 a
120 hectares), chegando a uma média de 20 até 2000 e a uma média de 5 em 2001 (Ito 2007).
Esse declínio pode ter algumas razões. No caso de Aichi, com cidades como Nagakute,
Kasugai e Nagoya, que chegou a picos de 70 a 80% de território reajustado, o próprio processo de
execução extensivo gerou diminuição por uma simples razão: não existem mais tantas áreas com
necessidade urgente de renovação. Além disso, o Japão também iniciará em dez anos o processo
de ápice e declínio de sua população devido a baixa taxa de natalidade e melhores condições de
envelhecimento de seus habitantes. Dessa maneira, o próprio processo de declínio do crescimento
populacional resultará numa diminuição das funções urbanas, o que pode resultar na redução
das atividades do land readjustment no país. Existe também grupos e organizações ativistas que
realizam atualmente uma forte oposição aos projetos de land readjustment no Japão (Sorensen
2000; Sorensen 2007), criando dificuldades para o poder público durante sua implementação.
A seguir dois projetos selecionados para consulta e exemplificação. O primeiro será contemplado
com maior nível de detalhes em todo o processo de desenvolvimento e implementação. O
segundo será apresentado a partir de informações mais gerais, tais como a taxa de contribuição e
os custos e benefícios distribuídos entre os detentores de direitos.
o que é land readjustment? 75
Levantamento fundiário do projeto de land readjustment Kaminokura antes da execução do projeto em 1978. 5
5Região sudeste de Nagoya, durante a execução do projeto de land readjustment Kaminokura em 2000.
6Região sudeste de Nagoya, após a execução do projeto de land readjustment Kaminokura em 2004.
Proposta fundiária do projeto de land readjustment Kaminokura após a execução do projeto.5
As discussões sobre as transformações dessa antiga zona rural em urbana se iniciaram a partir da
década de 1980. A primeira cooperativa especial de land readjustment Kikko foi aprovada em
1984. Porém, somente na década de 1990, após intensas discussões sobre o plano de execução
das propostas, foram aprovadas as cooperativas de Shimoshidami em 1992, de Kamishidami
em 1993 e de Nakashidami em 1995. Alguns proprietários opuseram-se à transformação de seus
terrenos agrícolas em urbanos, porque a agricultura era sua única forma de subsídio. Levando em
consideração tais preocupações, o projeto manteve 23,5 hectares em terrenos agrícolas integrados
a um amplo programa de recuperação de córregos, rios e de tratamento de esgoto. Além disso,
houve elevada taxa de remoção das edificações existentes nesse projeto, somando um total de
1.553 casas e outras estruturas.
Taxa de contribuição: os terrenos privados contribuíram com taxas diferenciadas, de acordo com
cada uma das cooperativas criadas: Kikko, 36,4%; Shimoshidami, 39,3%; Nakashidami, 35,2%
e Kamishidami, 39,8%. Com a contribuição foi disponibilizado um total de 107,1 hectares de
terrenos-reserva.
Benefícios para os proprietários: os proprietários mantiveram seus títulos de propriedade e
receberam nova infraestrutura instalada em seu bairro. Além disso, o valor do terreno passou de
US$ 650,00/m², antes da execução do projeto, para US$ 1.200,00/m².
Benefícios para o poder público: esse plano permitiu executar de maneira controlada a alteração
dos terrenos agrícolas para terrenos devidamente urbanizados, absorvendo e distribuindo os
benefícios do desenvolvimento equilibradamente entre os envolvidos.
atuação, essa demanda pode ser atendida com espaços públicos e transporte urbano em áreas de
difícil condições para ocupação.
Há outro aspecto importante que envolve projetos de redesenvolvimento urbano: as funções
a serem exercidas pelo poder público e pelos setores privados. Frequentemente se supõe que o
poder público deve compensar a falha do mercado de habitação privado e fornecer diretamente
a moradia para os menos favorecidos. Com a crescente escassez de recursos perante a crescente
86 capítulo 3
demanda, os menos favorecidos parecem ficar sem opções, conforme ressaltou Geoffrey Payne:
Atuando como “developers” (promotores), as agências do poder público invariavelmente falharam em
alcançar os objetivos de fornecer terrenos urbanizados ou habitações para mais do que uma pequena
porcentagem do necessário. [...] Tal abordagem falhou por causa da falta de suporte de atores urbanos
fundamentais e de recursos humanos e financeiros necessários por parte do Estado. (Payne 1998, p.2).
O trabalho do autor pressupõe uma enorme distância entre o poder público e setores
privados, em muitos países, sobretudo nos países periféricos. Se por um lado, apesar de todas as
suas limitações, agentes do poder público consideram-se protetores dos oprimidos, excluídos das
agressivas atividades do mercado imobiliário; por outro, agentes do setor privado consideram o
poder público incompetente, ausente e corrupto (Payne 1998). A partir dessa discussão, temos
um impasse claro: enquanto os setores privados dificilmente são capazes de atingir demandas
sociais, mesmo porque suas ações se baseiam em rentabilidade, respaldadas por procedimentos de
qualidade, os setores públicos possuem dificuldade em acelerar processos de aprovação, regulação
e permissão, aumentando custos e diminuindo o desempenho próprio e daqueles que dependem
de suas ações.
O resultado dessa discussão, portanto, pode nos levar a concluir que nem setores públicos, nem
setores privados por si só são capazes de resolver problemas urbanos de maneira isolada, incluindo
o do aumento de demanda por unidades habitacionais e comerciais, e espaços públicos de
qualidade em áreas com crescente densidade demográfica. Por isso, projetos de redesenvolvimento
urbano trazem em sua essência as parcerias entre público e privado, que possuem determinantes
amplamente reconhecidas, entre elas as destacadas por Geoffrey Payne (Payne 1998):
a. A comprovada ineficiência dos governos na grande maioria dos países do mundo em
suprir terras urbanizadas e habitações de acordo com a escala da demanda;
b. O processo crescente de globalização da economia mundial, que reduz as opções do
poder público, tornando, de certa forma, a parceria a única opção viável para influenciar o
mercado imobiliário;
c. A comprovada eficiência do setor privado em relação ao poder público em alcançar
certas demandas necessárias, em parte supondo que a competição dentro do setor filtrará
fornecedores ineficientes.
Conforme o documento elaborado pelas Nações Unidas em 1993, parcerias significam mais
o que é projeto de redesenvolvimento urbano? 87
do que um simples link ou interação entre dois ou mais atores no processo, porque estabelecem
uma relação de complementaridade, na qual as forças e fraquezas relativas de cada parceiro são
deslocadas umas contra as outras, para produzir o desenvolvimento necessário, combinando
os melhores atributos de cada um (UN 1993). O documento ainda destaca diferentes direitos e
deveres dos parceiros, não havendo necessidade de que as atribuições sejam iguais em termos de
esforços e investimentos. Ele considera que cada um dispõe de contribuições diferentes e busca
resultados diversos, mesmo quando os objetivos são comuns (por exemplo, o morador quer viver
em melhores condições, o poder público quer novas áreas públicas e os setores privados visam o
lucro; todas exigências possíveis de se alcançarem num mesmo projeto). Dessa forma, parcerias
entre público e privado em projetos de redesenvolvimento urbano servem para estabelecer as
necessidades primárias de todos os agentes envolvidos, especialmente dos beneficiários potenciais
(detentores de direitos), e formular critérios que servirão para avaliar os custos e os benefícios do
desenvolvimento urbano.
Em situações em que setores urbanos precisam de infraestrutura, ou de reconstrução após
desastres naturais, ou de prevenção para futuros danos causados por desastres naturais, entre outras
demandas, projetos de redesenvolvimento urbano desempenham importante papel no processo
de modernização de diversas cidades, como nas metrópoles japonesas e outras capitais asiáticas.
Distribuídos em quatro tipos de demanda, eles são utilizados mais comumente em setores urbanos
para: (I) construção de instalações anexas a estações de metrô, abertura de novas vias e avenidas,
conversão de usos em zonas industriais; (II) construção de habitações, revitalização de centros
financeiros; (III) adaptação de edificações contra incêndios e (IV) reconstrução de setores urbanos
após grandes desastres.
Antes de investigarmos como o projeto de redesenvolvimento urbano é realizado no Japão e
como se estabelecem as relações de parceria entre público e privado no país, é importante salientar
ao leitor que o termo “redesenvolvimento” é pouco utilizado no português. Por isso ele exige um
pouco de reflexão.
A expressão “projeto de redesenvolvimento urbano” advém da tradução literal do inglês “urban
redevelopment project”. O dicionário Michaelis (© 1998-2007 Editora Melhoramentos Ltda.)
indica “redevelopment” como “ato de desenvolver novamente ou renovação de área deteriorada”; o
Babylon (© 1997-2007 Babylon.com Ltda.) traduz como “renovar o desenvolvimento ou restaurar”
e o Longman (© 2009 Person Education www.ldoceonline.com) refere como “ato de desenvolver
88 capítulo 3
O Japão passou por um momento importante em sua história durante a década de 1960: após anos
de cortes com gastos públicos e diversas tentativas de implementação de planos de reconstrução
do pós-guerra (muitos deles, principalmente na região metropolitana de Tóquio, abortados ou
abandonados), sua economia começou a apontar para uma significativa melhora que o levaria
à uma fase de prosperidade econômica. A resultante aceleração econômica e a necessidade de
construção de infraestruturas para os Jogos Olímpicos de 1964 mudaram a paisagem da capital:
vias elevadas sobre espaços públicos, e outras infraestruturas necessárias para a implementação
dos jogos foram construídas. Porém, após a realização dos jogos, muitas dessas infraestruturas
foram consideradas supérfluas e pouco representaram efetivamente numa melhora na qualidade
do meio ambiente urbano da região metropolitana.
Com tantas experiências em desenvolvimento urbano, desde a implementação dos planos de
reconstrução, passando por projetos de land readjustment até o planejamento e a construção de
infraestruturas para os Jogos Olímpicos, o Japão aprovou, na Lei de Planejamento Urbano nº 100
o que é projeto de redesenvolvimento urbano? 89
de 30 projetos foram executados no Japão, totalizando 270 hectares de áreas redesenvolvidas por
empresas privadas contratadas pelo poder público até 2003 (MLIT 2003).
De acordo com a Lei de Renovação Urbana nº 38, projetos de redesenvolvimento urbano estão
disponíveis para aplicação em apenas três áreas delimitadas pelo plano diretor: nos distritos para
utilização efetiva do solo, nos distritos para a promoção do redesenvolvimento e nos distritos
especiais para a renascença urbana. Além dessas três delimitações, ainda existem condições
especiais para sua aplicação: áreas na qual a porcentagem de edificações em madeira for alta,
prejudicando a saúde e a segurança pública, e áreas na qual a densidade construída for muito
baixa, prejudicando a potencial utilização da área (JICA e MLIT 2007 b).
Com relação aos distritos para a utilização efetiva do solo (高度利用地区 ou “koudo riyou
chiku”, em japonês), esses são perímetros apontados no plano diretor, indicando áreas para a
promoção da intensificação do uso do solo e respectivos incentivos em áreas com baixa densidade
construída. São áreas com predominância de estruturas em madeira próximos a pontos nodais de
transporte de massa ou centros comerciais. Essas condições físicas justificam as transformações,
visando condições de maior segurança pública e uso eficiente do solo. Entre os incentivos
fornecidos pelo poder público para projetos de redesenvolvimento, temos as alterações nos
parâmetros urbanísticos para as edificações inseridas no projeto urbanístico, permitindo construir
acima do coeficiente de aproveitamento estabelecidos na lei de zoneamento.
Com relação aos distritos para a promoção do redesenvolvimento (再開発等促進区 ou
“saikaihatsu tou sokushinku”, em japonês), anteriormente conhecidos como plano distrital especial
para o redesenvolvimento (再開発地区計画 ou “saikaihatsu chiku keikaku”, em japonês),
esses são unidades especiais de planejamento que indicam áreas de conversão drástica do uso
do solo. Trata-se de perímetros com grandes proporções, geralmente antigos terrenos industriais
ou pátios de manobra de transporte ferroviário. Essas condições físicas justificam a transformação
em áreas com maior densidade construída e ampla mistura de usos. Os distritos possuem um
sistema de zoneamento condicional, ou seja, como geralmente apresentam baixos coeficientes
de aproveitamento, só serão permitidos maiores coeficientes se o projeto de redesenvolvimento
urbano atender a todas as especificações de construção de áreas públicas (JICA e MLIT 2007 b).
A justificativa para o sistema de zoneamento condicional se baseia no fato de que infraestruturas
públicas bem planejadas, em processos de reconversão urbana, são fundamentais como fator de
atração para um maior número de pessoas na região. Ou seja, alterações na lei de zoneamento em
vigor não serão permitidas em projetos de redesenvolvimento urbano, a menos que a agência de
implementação arque com todas as infraestruturas públicas especificadas pelo governo.
92 capítulo 3
Esse sistema foi introduzido por meio de uma política nacional de flexibilização das regulações
para estimular o investimento privado na década de 1980, marcada pela conversão de uma série
de atividades industriais pesadas para outras, como telecomunicações e tecnologia da informação.
No processo de transformação, muitos terrenos se esvaziaram por conta do declínio daquelas
atividades, o que criou oportunidade de mudanças estruturais significativas por dois motivos: a
vacância ocorreu em terrenos nas baías metropolitanas japonesas, com possibilidade de produção
de lugares atrativos para novos investimentos; e as antigas indústrias pesadas eram detentoras de
grande capital de investimentos e muitas delas diversificaram seu campo de atuação, incluindo o
mercado imobiliário.
Com relação aos distritos especiais para a renascença urbana, esses foram introduzidos
mais recentemente e resultam do período de estagnação que o Japão viveu durante a década
de 1990. Uma década antes, o país desfrutava de prosperidade econômica, a chamada “Bolha
Econômica”, que provocou um forte encarecimento no valor das parcelas de terra, seguido de
forte queda, quando a “suposta bolha estourou”. Grande parte dos empréstimos realizados durante
a prosperidade econômica era assegurada sobre os valores do mercado imobiliário e sua queda
(penhores e hipotecas), entre outros fatores, foi responsável por altas dívidas e crise econômica.
Assim, durante a década de 1990, conhecida como “década perdida”, o Japão não apenas passou
por estagnação econômica e financeira, mas também presenciou um forte declínio de suas
funções urbanas.
Com o forte processo de deterioração urbana provocado pelo colapso econômico japonês, o
governo decidiu contornar a situação tomando uma série de medidas, entre elas, a modernização
estrutural da Corporação de Desenvolvimento Urbano (Urban Development Corporation –
UDC), uma autarquia federal de capital misto, estabelecida em 1955, transformando-a na Agência
de Renascença Urbana (Urban Renaissance Agency – URA). Criada em maio de 2001, a nova
agência tem o principal objetivo de “regenerar cidades até recuperar sua vitalidade econômica”
(Kobata 2004) por meio de políticas urbanas bem-sucedidas, e refletia a crença do então
primeiro ministro Junichiro Koizumi (2001 - 2006) de que o governo deveria responsabilizar-se
por atividades apropriadas do setor público, deixando a cargo do setor privado atividades que este
melhor dominasse.
Baseando-se nessa filosofia, o governo aprovou a Lei de Medidas Especiais para a Renascença
Urbana nº 22 de 2002, responsável por inovações na política de parceria pública com o setor
Distrito para utilização efetiva do solo: área de Hijie, estado de Aichi no Japão. 5
5Distrito para promoção do redesenvolvimento: área de Shinonome, baía de Tóquio no Japão.
Distrito especial para a renascença urbana: área de Rokkomichi, estado de Kobe no Japão. 5
5Projeto de redesenvolvimento urbano de Obata Ekimae (1994-2002), estado de Aichi no Japão.
6Projeto de redesenvolvimento urbano de Hibino (1993-2012), estado de Aichi no Japão.
privado, abrindo portas a uma nova etapa para projetos de redesenvolvimento urbano no Japão. A
lei apresenta cinco objetivos principais:
a. Coordenação das cidades coexistindo com o meio ambiente de maneira sustentável;
b. Adaptação das cidades conferindo habilidades globais e manutenção de características
locais;
c. Criação de cidades com paisagens atrativas e valorização da cultura regional;
d. Produção de setores urbanos seguros e confortáveis;
e. Administração e planejamento das cidades por meio da cooperação entre público e
privado.
A principal perspectiva dessa nova legislação foi diminuir os gastos públicos com infraestrutura
urbana, por meio do poderio do setor privado, dentro de uma nova ordem econômica, possibilitando
assim ao governo japonês utilizar seus recursos em outros setores, tais como desenvolvimento
tecnológico, descobertas científicas e segurança. Dessa maneira, a Agência de Renascença Urbana
se tornou uma instituição administrativa independente, com capacidade de organizar projetos e
coordenar o setor privado nos processos de regeneração urbana. Projetos aprovados conforme essa
nova regulação contam com a flexibilização dos coeficientes de aproveitamento aprovados pela
lei de zoneamento, procedimentos processuais mais simplificados (uma solicitação constante do
setor privado japonês), linhas de suporte financeiros e incentivos fiscais especiais.
Após a aprovação dessa lei, a quantidade de projetos aprovados e em processo de execução
pela Agência de Renascença Urbana aumentou consideravelmente, indicando que a nova
legislação vem conseguindo viabilizar relativamente novas infraestruturas públicas e ampliar a
parceria com setores privados. Atualmente, muitos desses projetos suportam injeção de capital
de fundos privados por tempo estipulado pelo poder público, mostrando-se mais rentáveis do que
outros fundos do mercado japonês. O Japão vem buscando novamente meios de vanguarda para
revitalizar seus setores urbanos.
privada, via programas de renovação urbana. De acordo com a lei, projetos de redesenvolvimento
urbano poderão ser executados de duas diferentes maneiras:
a. Por iniciativa pública, por meio de autarquias federais (como, por exemplo, a Agência de
Renascença Urbana) ou outras instituições, em parceria com setores privados que fornecerão
consultoria e arranjos para a implementação das obras, e em parceria com os proprietários que
participarão com suas propriedades para a execução do projeto;
b. Por iniciativa privada, por meio de corporações de investimentos em mercado imobiliário
(como, por exemplo, a Mitsubishi Estate Company) em parceria com o poder público,
mediante prévia aprovação do empreendimento e sua inserção no plano diretor, e em parceria
com os proprietários que participarão com suas propriedades para a execução do projeto.
Ainda segundo a lei, projetos de redesenvolvimento urbano devem ser integrados aos planos
diretores por meio de programas de renovação urbana e aplicados nas cidades mais populosas
do Japão, indicando perímetros urbanos para suas ações. Depois de indicados, deverão ser
definidas estratégias específicas nesses perímetros, também chamados de “pontos de ação” (JICA
e MLIT 2007b), com a descrição da forma com que os projetos serão intensivamente promovidos,
incluindo a possibilidade de execução pública compulsória.
Nos projetos de redesenvolvimento urbano realizados no Japão são determinados perímetros
para o completo desenvolvimento por meio da intensificação de seu uso. As antigas parcelas de
terra, divididas em pequenas unidades, são agrupadas em uma única. Os direitos de propriedade
sobre essa nova parcela são partilhados entre todos os antigos proprietários, doravante denominados
co-proprietários, portanto proprietários de um terreno-comum. Os direitos sobre o solo criado na
nova edificação serão distribuídos entre todos os envolvidos: proprietários, que terão direito a uma
ou mais unidades construídas; inquilinos, com novos contratos de locação nas novas unidades; e
compradores de novos direitos (propriedade ou aluguel) sobre os pisos-reserva. Os detentores de
direito sobre imóveis comerciais terão seus negócios transferidos para a nova edificação e eventuais
paralisações sobre suas atividades serão compensadas pela agência de implementação do projeto.
A contribuição dos proprietários em projetos de redesenvolvimento urbano, nesse caso, não é
feita por meio de área de terreno, como nos projetos de land readjustment, mas a partir do valor
do imóvel avaliado antes da execução do projeto, considerando sua futura equivalência no novo
conjunto edificado. Portanto, para tornar a participação possível, o valor da metragem quadrada de
o que é projeto de redesenvolvimento urbano? 99
uma edificação horizontal residencial deverá, se possível, equivaler ao de uma unidade residencial
de um prédio. Apesar de custos específicos nesse tipo de obra vertical (para a construção de áreas
comuns e elevadores, por exemplo), é possível diluí-los com uma intensificação do uso do solo e
um número maior de unidades.
Medidas como essa, somadas à expectativa de valorização das unidades a serem vendidas para
pagamento do projeto, são responsáveis por criar condições de equivalência para que os antigos
moradores equilibrem a avaliação de suas propriedades no novo conjunto edificado. Além disso,
os detentores de direitos podem optar por adquirir um imóvel de valor superior ao seu, pagando a
diferença com recursos próprios ou por meio de linhas de crédito e financiamento disponibilizadas
pelo poder público.
Nas situações em que os detentores de direitos são locatários, o procedimento do direito de
conversão é diferenciado: o inquilino recebe uma notificação sobre sua participação no processo
de aprovação do projeto e o proprietário também é notificado para se estabelecer um processo
de diálogo entre ambos. Após um acordo, há anuência quanto ao plano de execução do projeto
por ambas as partes, bem como a aprovação do estudo de viabilidade e dos termos do processo
de conversão da propriedade (Kashiwagi 2006). Apesar de essas etapas serem cuidadosamente
explicadas aos envolvidos, muitas vezes a dificuldade em contatar proprietários que vivem em
locais distantes, ou por outras razões, pode atrasar o processo. Atualmente existem esforços para
simplificar esse procedimento, como, por exemplo, a inserção no processo de um representante
capaz de intervir entre os detentores de direitos, responsabilizando-se pelo acordo entre as partes e
a agência de implementação, durante a aprovação do projeto (Kashiwagi 2006).
A agência de implementação, durante e após a aprovação do projeto, é a principal gestora
e responsável pela articulação de todas as etapas, como concepção do empreendimento,
identificação das fontes de investimentos e estruturação da equipe preliminar de trabalho, que deve
fornecer apurado diagnóstico sobre o empreendimento, principalmente quanto às possibilidades
de retorno financeiro e aos obstáculos para a sua execução.
Na grande maioria dos casos, os subsídios para o início dos projetos de redesenvolvimento
urbano vêm do poder público, porém, como o processo inclui necessariamente os proprietários
e a iniciativa privada, os projetos são capazes de absorver variadas linhas de crédito, fundos de
investimento ou outras fontes de renda para a sua execução. As opções de investimento se
estruturam sobretudo em um conjunto de operações que garantem o desenvolvimento das obras
100 capítulo 3
e sua efetiva ocupação pelos antigos e novos usuários. Os subsídios são garantidos pelo poder
público e as fontes primárias de recursos pelo construtor ou financiamento bancário de curto
prazo, geralmente vinculado ao prazo de construção. Os juros cobrados não ultrapassam 1% ao
ano.
Com a conclusão das obras, a entidade financiadora transfere o crédito para os agentes
promotores ou agências de implementação, que oferecem o empreendimento como garantia.
Assim, o crédito hipotecário é a principal forma de financiamento. O financiamento total do
empreendimento se constitui em uma carteira composta pelo de curto prazo (o financiamento
bancário, com prazo relativo à duração da obra) e sua transferência para a hipoteca. A operação
completa garante que o promotor ou agência de implementação do projeto tenha até 20 anos para
pagar ou até que todos os pisos-reserva sejam vendidos, considerando que a parcela inicial pode
variar de zero a 20% do valor total do empréstimo. Caso a agência de implementação não consiga
pagar o financiamento, a empresa seguradora retoma as unidades, que podem ser novamente
postas à venda por meio de um leilão público. O novo usuário pode refinanciar essa dívida a partir
de valores já amortizados.
O empreendimento é entendido como a estruturação de uma empresa comercial que deve
gerar lucros. Os investimentos necessários para alteração de zoneamento ou investimentos em
outros tipos de contrapartida não devem superar 20% dos investimentos totais. Além do ganho
privado em projetos de redesenvolvimento urbano, existem dois ganhos públicos ou coletivos.
Primeiro, os proprietários (pagadores de impostos) não sofrem com a especulação imobiliária
da urbanização, o que ocorreria se a ela fosse decorrente apenas de exceções na legislação de
zoneamento, atingindo assim níveis monetários muito superiores aos da iniciativa do promotor
privado. Segundo, o poder público que pretende transformar, mas não possui recursos de
investimento em infraestrutura ou, embora os possua, não é capaz de colocar em prática meios
adequados de desapropriação, dispõe de mecanismos para retornar o investimento realizado aos
cofres públicos.
Dentre os problemas apontados em projetos de redesenvolvimento no Japão, talvez o maior seja
a necessidade de executá-los em áreas onde o preço da terra seja invariavelmente alto o bastante
para oferecer retornos atrativos. Conforme estudo de Gao e Yasushi, uma importante questão
sobre projetos de redesenvolvimento urbano nos quais residentes contribuam com imóveis em
parcela de terra com tamanho pequeno, formato irregular e pouco valor de mercado, é o fato de se
o que é projeto de redesenvolvimento urbano? 101
tornar difícil transferir seus direitos ao novo conjunto edificado de forma a compensar o sacrifício
da sua propriedade, porque o valor anterior não chega a alcançar o das novas unidades (Gao e
Yasushi 2007).
As análises mostraram que os benefícios dos projetos estavam significativamente influenciados
pelo tamanho e pela forma do lote. Para benefícios adequados, para compensar a terra e os custos
adicionais dos projetos, as parcelas envolvidas deveriam ser maiores do que certo limite e deveriam
satisfazer certos requisitos de formato. As análises também revelaram que, por causa da influência
do tamanho e da forma da parcela de terra, flexibilizando os coeficientes de aproveitamentos
na área (CA), os projetos não criavam incentivos necessariamente satisfatórios tanto para os
promotores privados quanto para os residentes. Os resultados dos projetos de redesenvolvimento
não são sempre positivos e para lotes menores do que o limite estipulado pelo estudo (por exemplo:
terrenos com frente de 3 metros e área inferior à 75,0 m²; e terrenos com frente de 12 metros e área
inferior à 152,6 m²) os benefícios são negativos (Gao e Yasushi 2007).
Em comparação com os projetos de land readjustment, projetos de redesenvolvimento
urbano possuem execução mais rápida (Kashiwagi 2006). Processos de replotting, por meio de
projetos de land readjustment, são demorados, porque normalmente as substituições temporárias
e o processo de registros precisam ser feitos diversas vezes ao longo dos anos, enquanto o direito
de conversão é exercido uma única vez após a demolição das residências e a transferência dos
direitos ao novo conjunto edificado. Além disso, para regiões densamente povoadas, projetos
de redesenvolvimento urbano são mais eficientes do que os de land readjustment, porque o
número de unidades construídas excede o total de detentores de direitos, permitindo um uso mais
intensivo do solo e a adequação da capacidade de suporte que a verticalização demanda com
novas infraestruturas instaladas.
Selecionamos dois projetos para consulta e exemplificação. O primeiro contempla uma
área densamente povoada, mantenedora de estrutura viária e fundiária do Japão feudal,
altamente suscetível a desastres por sua frágil conformação, alvo de um projeto conjunto de land
readjustment e redesenvolvimento urbano. O segundo compreende uma região de reconversão
de uso industrial em zona de uso misto, com áreas residenciais, comerciais e espaços públicos
ampliados e coerentes à demanda estabelecida pelo crescimento urbano.
102 capítulo 3
6Mapa do projeto de land readjustment de Arimatsu (1995-2009) sobre o parcelamento do solo anterior à intervenção.
Imagem área antes da execução do projeto de land readjustment de Arimatsu em 1995. 5
Edifícios residenciais e novos equipamentos públicos executados pelo projeto de redesenvolvimento urbano.4
torre para comércio, residências e diversas atividades de lazer; e cinco torres residenciais – todas as
torres totalizam 1.790 unidades habitacionais. Desse montante, cerca de 50% foram transferidos
aos detentores de direitos antes mesmo da execução do projeto. O restante foi comercializado
para pagar o financiamento prévio de execução. Atualmente, o poder público incentiva festivais
na área do projeto para ampliar o convívio social e o sentido de manutenção da comunidade local.
Adiante, há duas tabelas referentes à setorização do projeto e às infraestruturas públicas construídas.
TABELA 06: SETORIZAÇÃO DO PROJETO
(Projeto de Redesenvolvimento Urbano Harumi Island Triton Square)
Vista panorâmica da ilha artificial Harumi em 2005, após a execução do projeto de redesenvolvimento urbano. 5
CAPÍTULO 4: O STATUS DO
LAND READJUSTMENT NO MUNDO
Origens
Independentemente dos termos ou das nomenclaturas utilizadas, a origem deste instrumento
de política de desenvolvimento urbano ainda encontra impasses quanto à sua autoria. Estudos
apontam que seu conceito retro data entre o século XVIII e meados do XIX, em três realidades
distintas.
A primeira ocorreu nos Estados Unidos da América em 1791, onde empreendedores da
cidade de Washington, no Distrito de Columbia, encontraram como solução um mecanismo
muito semelhante ao land readjustment para resolver impasses no desenvolvimento de uma área
rural com grandes proporções e restrições orçamentárias (Doebele 1982; UNESCAP 1995). O
mecanismo foi criado na tentativa de pagar os custos de instalação de infraestrutura e serviços
públicos, por meio da recuperação da valorização resultante dos esforços socialmente gastos
durante o processo de desenvolvimento da cidade.
A segunda ocorreu na Espanha, durante a elaboração e a implantação do projeto “Eixample de
Barcelona”, em 1861, de autoria de Ildefonso Cerda. Para sua execução, um mecanismo foi criado
como dispositivo capaz de financiar suas ações urbanizadoras, pois seu criador não considerava
justo utilizar os sistemas de desapropriação, imposição de impostos adicionais ou empréstimos
públicos para tornar mais ricos aqueles que se beneficiariam do projeto (García-Bellido 1995,
2002). O mecanismo de land readjustment idealizado por Cerda baseava-se em um sistema
de compensação em que os custos teriam de ser pagos pelos que usufruíssem das vantagens da
obra. O mecanismo foi incluído em um projeto de lei que regulava a “técnica de distribuição de
responsabilidades entre os envolvidos”, mas foi vetado pelo governo no mesmo ano.
A terceira realidade ocorreu no Japão, no ano de 1870, quando documentos indicavam que,
na cidade de Kobe, agricultores desenvolveram um mecanismo para melhorar a produtividade de
suas terras. Seu grande propósito era rever os limites irregulares e readequá-los de modo a abolir
pequenas passagens e caminhos entre as propriedades (Nishiyama 1992). Como resultado, os
agricultores começaram a perceber que estas readequações aumentavam de fato a produtividade
116 capítulo 4
das lavouras, tornando-se uma ação popular nas regiões mais próximas.
Essas iniciativas anteciparam a formulação e a aprovação da primeira legislação desse tipo de
mecanismo na Alemanha. O conceito do land readjustment alemão foi transferido para Frankfurt
por meio do Condado de Zurique, na Suíça, que utilizava mecanismo similar para consolidar
terrenos agrícolas na tentativa de resolver problemas resultantes do rápido crescimento da cidadela.
De qualquer maneira, é atribuído à lei aprovada em 1902, denominada Lex Adickes
Frankfort-am-Main, o marco legal do sistema moderno de land readjustment no mundo. Franz
Adickes (1846-1915), prefeito da cidade de Frankfurt, iniciou os primeiros contratos voluntários em
1891 para reordenar a estrutura fundiária das propriedades urbanas. Em 1902, após a aprovação
da Lei Relativa à Transferência de Terras em Frankfurt, iniciou um processo compulsório de
reordenamento fundiário, dificultado pela herança de antigas legislações que criaram terrenos
longos e estreitos, de difícil uso para o desenvolvimento. A ideia fundamental do processo era
realizar a troca de terrenos entre o poder público e o privado, não sendo necessário desapropriá-los
(Müller-Jökel 2004).
Ao longo dos primeiros dez anos, 14 áreas foram reagrupadas e redistribuídas com o
consentimento dos proprietários, somando um total de 643 lotes em 375 hectares, com a redução
de 25 a 40 por cento dessas propriedades para a construção de um novo sistema viário (Dawson
1916). Após o processo, inevitáveis diferenças de valorização foram liquidadas em dinheiro. Dessa
maneira, Adickes conseguiu modernizar a antiga e inadequada estrutura da cidade de Frankfurt,
preparando-a para as novas exigências da economia, do trânsito motorizado e, consequentemente,
de seus moradores.
Após os resultados desse sistema legal na Alemanha, iniciou-se a difusão internacional, isto é,
sua transferência para outros países. O Japão traduziu a lei de Adickes e a adaptou para a aprovação
em 1919 de sua Lei Federal de Planejamento Urbano (Ishida 1986). Até essa aprovação, muitos
projetos de land readjustment eram implementados no país baseados na Lei de Consolidação
Fundiária Agrícola de 1899, mesmo quando seu objetivo era o de conter o crescimento desordenado
em áreas urbanas. Em 1923, após o grande terremoto de Kanto, que destruiu completamente
áreas densamente povoadas nas regiões de Tóquio e Yokohama, o método e a legislação foram
aprimorados para reconstruir principalmente as zonas residenciais atingidas (Sorensen 2000).
Outros países, a exemplo do Japão, começaram a estudar o mecanismo alemão para desenvolver
sua legislação e aplicar o land readjustment em áreas previamente destruídas por desastres naturais.
o status do land readjustment no mundo 117
A Turquia, que possuía uma versão simplificada do mecanismo, adaptou-o para tornar mais ágil o
processo de reconstrução de áreas afetadas por terremotos, incêndios, inundações e também em
áreas previamente concebidas para projetos de desenvolvimento urbano (Turk 2005).
Colônias e territórios ocupados
O Reino Unido, no mesmo período, iniciou um processo pioneiro de debate sobre o
planejamento de suas cidades, prevalecendo o conhecimento acerca de diversos instrumentos
de desenvolvimento, inclusive o land readjustment alemão. Devido à forte cultura britânica de
propriedade privada e de concentração de bens de direito, o land readjustment não foi incorporado
e muitas vezes foi rejeitado durante a produção de leis de planejamento urbano no país.
Porém, os urbanistas britânicos desempenharam importante papel difundindo as ideias alemãs
em suas colônias e territórios ocupados. Em 1915, o mecanismo foi incorporado na Índia Britânica
durante a aprovação da Lei de Planejamento Urbano de Bombai, propagando-se pelos Estados de
Maharastra e Gujarat (Home 1997a). Em 1921, a administração do Mandato Britânico na Palestina
incluiu, em seu Decreto de Planejamento Urbano, diversas cláusulas sobre o mecanismo, dando
permissão construtiva apenas para projetos com requisição prévia para desenvolvimento via land
readjustment (Home 2007a). Em 1928, a Austrália Ocidental autorizou um sistema de consórcio em
sua Lei de Desenvolvimento e Planejamento Urbano, por meio da qual os proprietários poderiam
transferir suas terras para as autoridades locais que, após a execução do projeto, retransferiam os
lotes reordenados aos proprietários originais.
O Japão, seguindo esse processo de transferência internacional, introduziu o land readjustment
em Taiwan (República da China), em 1930, por meio da Lei de Terras e na Coréia do Sul em 1934,
por meio da Lei de Planejamento Urbano Colonial (Lee 2002). Para muitos urbanistas japoneses,
o uso do método nas colonias foi importante porque serviu para testar alguns conceitos e técnicas,
apesar de muitos projetos terem tido início sem qualquer consulta pública ou compensação aos
proprietários (Hein 2003). Em 1937, colheram-se os primeiros resultados dessa lei em Seoul com
a execução do primeiro projeto e o início de quatro outros, totalizando uma área de 1.023 hectares
(Hayashi 2007). Na época, Coréia do Sul e Taiwan eram colônias japonesas, o que tornou possível
o processo de difusão do mecanismo.
Segunda Guerra Mundial
Muitos países europeus, antes da Segunda Guerra Mundial, desenvolveram marcos legais para
118 capítulo 4
Na Espanha, o método instituído pela Lei do Solo de 1956, tornou obrigatório o cumprimento
dos princípios de cooperação e compensação entre todos os proprietários em projetos urbanos. A
partir disso, todo metro quadrado transformado equilibraria seus custos com seus benefícios, de
acordo com os pressupostos desenhados por Ildefonso Cerda (García-Belido 1995, 2002).
Em Taiwan, o land readjustment agrário foi aplicado como programa experimental em 1958 e
aprovado após quatro anos como um programa de projeção nacional. No distrito de Kaohsiung,
ainda sem a lei a fim de que se instituísse oficialmente o mecanismo, aproximadamente 60 por
cento das terras foram reordenadas por meio do land readjustment (Hayashi 2007).
No Estado de Israel, que sucedeu o Mandato Britânico em grande parte da Palestina, novas
cláusulas foram incorporadas na Lei de Planejamento e Edificação de 1965. De acordo com a
nova lei, o mecanismo poderia ser utilizado para unir ou repartir terrenos inseridos em projetos
consorciados, com ou sem o consentimento dos proprietários (Home 2007a).
Anos 1970: método fica em evidência com Banco Mundial e Japão
A partir da década de 1970, o Banco Mundial declarou como prioritários os programas para a redução
da pobreza nos países em desenvolvimento por meio da melhoria das condições de habitação e
da provisão de serviços básicos de infraestrutura. As principais dificuldades em solucionar estes
problemas encontravam-se no rápido processo de migração do campo para a cidade, na disposição
fragmentada dos terrenos rurais e urbanos capazes de desenvolver infraestruturas e na falta de
recursos financeiros (para realizar intervenções relacionadas à titularidade) e de mecanismos para
capturar a sobrevalorização criada por investimentos públicos.
Em 1974, o economista Orville Grimes e o professor William Doebele foram designados para
investigar mecanismos que pudessem contribuir para a solução dos problemas apontados pelo
banco. Seus estudos identificaram três alternativas adotadas em países com realidades distintas,
conforme será explicado:
O primeiro foi o sistema de banco de terras que produziu crescimento urbano com alta qualidade na
Suécia a um custo relativamente baixo para o poder público. O segundo foi a instituição conhecida como
“valorizaciones”, uma forma sofisticada de avaliação e taxação especial que transformou especialmente o
sistema viário principal de Bogotá, na Colômbia, com modestos gastos públicos. O terceiro foi o sistema
de land readjustment que teve grande sucesso na reconstrução urbana do Japão, depois dos volumosos
bombardeios aéreos da Segunda Guerra Mundial, e na recuperação da Coréia do Sul, após a devastação da
Guerra Civil Coreana. (Hong e Needham 2007, p.ix).
120 capítulo 4
Anos 1980
Na década de 1980, a Alemanha, a Austrália e a Turquia iniciaram um processo de aprimoramento
de seus marcos legais e o Canadá e os Estados Unidos deram início à luta pela introdução do
método com pouco sucesso.
Na Alemanha, durante a revisão do sistema de planejamento urbano no país, a Lei do Código
de Obras de 1986 estabeleceu que os projetos de land readjustment, os quais anteriormente
poderiam ser executados de maneira desassociada, passariam, obrigatoriamente, a ser aprovados
por meio de um plano detalhado de intervenção, denominado Plano B.
Na Austrália, houve a atualização do mecanismo na Lei de Desenvolvimento e Planejamento
Urbano da Austrália Ocidental em 1984, estabelecendo dois diferentes planos de execução: o
Plano de Desenvolvimento da Reassunção (RDS) e o Plano de Desenvolvimento Guiado (GDS)
(Archer 1998). No caso do RDS, o projeto é implementado fundamentalmente pelo governo
local e os proprietários participam oferecendo sua propriedade em troca de retorno financeiro,
inexistindo o sistema de contribuição. A conversão do título de propriedade é realizada por meio
da compra e da venda das novas e reordenadas propriedades. No GDS, o projeto é implementado
individualmente em regiões nas quais particulares possuem enormes porções de terra. Esse
plano coordena de maneira diferenciada o tempo de execução, os custos com infraestrutura e
a conversão de titularidade porque resulta da amalgamação, devolvendo as novas e reordenadas
porções de terra ao único proprietário após a execução do projeto.
Na Turquia, houve a aprovação do artigo número 18 na Lei de Zoneamento de 1985,
atualizando as legislações anteriores que referenciavam o mecanismo, como a Lei Municipal de
Desapropriação de 1934 e a Lei de Anistia de 1983 (Turk 2005). O artigo concedeu ao governo
local o direito de aplicar a lei de zoneamento com setores específicos para o land readjustment,
sem o consentimento prévio dos proprietários.
No Canadá, diversas províncias adicionaram em sua legislação propostas de readequações
fundiárias instituídas pela Lei do Governo Local em 1983. A legislação fundamenta-se na parceria
entre o campo público e o privado, na qual os proprietários se tornam o agente promotor e o
poder público estipula as regras a serem respeitadas para o desenvolvimento do empreendimento.
Províncias como Alberta, que possuem muitas minas e campos de óleo e gás, incorporaram a
legislação para o gerenciamento e o melhor aproveitamento das áreas de jazidas. Cidades como
Edmonton aprovaram planos para permitir a instalação de novos distritos industriais, por exemplo,
122 capítulo 4
na zona industrial de Kennedale, que possuía uma estrutura fundiária inviável para a sua ampliação
(Edmonton 2006).
Nos Estados Unidos da América, estados como a Califórnia, o Havaí e a Flórida tentaram iniciar
um processo para a introdução do land readjustment. A Casa de Representação da Califórnia
conseguiu levar ao Supremo Conselho de Legislação a primeira lei de land readjustment do país,
a S.B. 442. Porém, devido à forte oposição dos setores privados e o temor em conceder mais poder
ao forte instrumento de desapropriação norte-americano (conhecido por “eminent domain”), o
processo de aprovação da lei foi abandonado (LCIR 2003). No Havaí, a antiga estrutura urbana de
Honolulu precisava de uma drástica intervenção e o land readjustment começou a ser intensamente
estudado como forma de desenvolver a cidade. Contudo, o projeto não foi executado e sua lei não
foi aprovada, restando apenas a documentação do processo projetual (Minerbi 2002). Na Flórida,
a introdução do mecanismo passou por desentendimentos e temores semelhantes ao ocorrido
na Califórnia, resultando em similares barreiras legais (Hong e Needham 2007). Possivelmente,
o único exemplo bem-sucedido no país, um processo curioso sem qualquer embasamento legal,
tenha ocorrido em Dallas, no estado do Texas. Lá, 80,0 hectares ao redor do centro da cidade foram
alvo daquilo que podemos chamar do land readjustment norte-americano (Hayashi 2007). Alguns
proprietários dessa área criaram uma empresa e, com a anuência de todos, iniciaram um processo
de formação de banco de terras que, após seu reordenamento, foram partilhadas de acordo com
condicionantes estipuladas em contrato.
Anos 1990
Na década de 1990, foi a vez da Espanha aprimorar novamente seu sistema legal, da Suécia e da
Finlândia converterem o mecanismo para a utilização em setores urbanos e, do Japão, começar a
ter resultados da cooperação técnica internacional em países asiáticos, como Indonésia, Malásia,
Nepal, Filipinas, Tailândia, e na Colômbia na América Latina.
Na Espanha, em 1998 se aprovou a nova Lei de Regime do Solo, simplificando regulações
urbanísticas anteriores, com a finalidade de oferecer maior autonomia aos estados e aos municípios
para a execução de projetos de land readjustment (García-Belido 1995, 2002).
Na Suécia, a Lei de Desenvolvimento Consorciado do Solo, aprovada em 1987, começou
a ser utilizada a partir de 1990. No caso sueco, agências de implementação foram criadas com
a participação voluntária dos proprietários, estipulando-se, quando necessário, que as terras dos
opositores fossem desapropriadas para a execução do projeto (Kalbro 2002).
o status do land readjustment no mundo 123
inexiste como o Vietnam e a China, e por países com altos índices de corrupção como o Líbano e
o Brasil (segundo os dados do Índice de Percepção de Corrupção de 2007 e 2008).
Na China, depois de 14 anos de impasses para tornar possível a garantia à propriedade privada,
o Congresso Nacional transformou em lei medidas que possibilitarão a realização do land
readjustment no país. Ainda que sem uma legislação específica, a partir de 2001 processos de
redesenvolvimento urbano começaram a ser executados e podem se tornar tendência por causa
do rápido crescimento econômico estimado para os anos seguintes (Li e Li 2007).
No Vietnam, país onde existem concessões ao uso da terra por determinado período de tempo,
um projeto de parceria entre o poder público e o setor privado, realizado na cidade de Ho Chi
Min no distrito de Tan Phu, foi responsável pela construção de 6 mil habitações (Hayashi 2007).
Para construir um novo sistema viário, pavimentação e sistema de drenagem, o poder público
contribuiu com terras e o setor privado executou as obras, para em seguida, dividir os lucros com
os antigos concessionários, provenientes das novas concessões após a execução do projeto.
No Líbano, algumas experiências ficaram em evidência, provavelmente por um processo de
disseminação que ocorreu por meio da França, para projetos de land readjustment em diversas
cidades. Projetos, como o realizado na região costeira da cidade de Trípoli, com cerca de 230
hectares, apresentaram diversos problemas durante sua execução, considerando as divergências
de direito de propriedade entre palestinos e israelenses (Hayashi 2007).
No Brasil, o processo de disseminação iniciou-se via cooperação técnica com o Japão em
2005, por meio da publicação do livro “Land Readjustment e Operações Urbanas Consorciadas”
(Montandon e Souza 2007) que contribuiu para a definição do mecanismo em projetos de
desenvolvimento urbano no município de São Paulo. Como primeiro resultado da cooperação,
durante o processo de revisão do Plano Diretor Estratégico 2002-2012, foram incorporados artigos
na emenda de lei na tentativa de introduzir o mecanismo do land readjustment. O projeto de lei
da revisão do plano, com aprovação prevista para 2006, teve sua aprovação adiada para 2007, em
seguida para 2008, e ainda está em fase de discussão por técnicos e pela sociedade civil, sendo
passível de alterações, o que não garante a aprovação de todo o seu conteúdo. Todavia, existe grande
disposição dos responsáveis pelo planejamento urbano em São Paulo em explorar os conceitos
relativos ao land readjustment como forma de viabilizar intervenções urbanas estratégicas no
município e, possivelmente, caso a iniciativa dê resultados, chegar a uma aplicação em âmbito
nacional, já que conceitos aplicados na metrópole se tornam modelos para outras cidades do país.
128 capítulo 4
Essa decisão designará a área de projeto, seu nome, limites de atuação e a listagem completa
dos terrenos inseridos no contexto. A área selecionada para o projeto (BauGB § 52) deve considerar
espaços não contíguos e terrenos individuais que não prejudiquem o processo de relocação,
podendo estes serem excluídos em parte ou em sua totalidade, caso isso aconteça (BauGB § 52, 2).
O anúncio público sobre o projeto deve incluir um chamamento para registros de qualquer
natureza não evidente no registro de terras, no período de um mês no departamento executor,
(designando os detentores de direitos para participar dos procedimentos de relocação) e incluir
as consequências sobre o prazo de vencimento; em particular, os possuidores de direitos devem
participar das negociações e acatar designações anteriores determinadas pelo departamento
executor.
Junto com a decisão sobre a relocação, entram em vigor as disposições sobre a suspensão
temporária do desenvolvimento, informada em anúncio público. De acordo com as medidas,
qualquer mudança ou subdivisão de terreno, bem como qualquer construção de estrutura física,
ainda que seus custos representem aumento de valor, todas estão sujeitas às condicionantes de
permissão pelo poder público (BauGB § 51). A permissão será recusada em casos nos quais haja
um procedimento que possa prejudicar a implementação da relocação (BauGB § 51,3). Além
disso, a municipalidade poderá exercer o direito de preempção sobre determinados terrenos
(controle de venda e compra de terrenos onde o poder público tem preferência) (BauGB § 24,1).
É padrão montar um mapa de diagnóstico e um inventário dos terrenos afetados em evidência
pública, na municipalidade, pelo período mínimo de um mês, o que traz a compreensão das
aplicações reais e relacionamentos legais, base do processo de land readjustment. O mapa conterá
no mínimo a posição atual, a proposta dos terrenos e identificará os possuidores de direitos. O
inventário conterá os possuidores de direitos registrados, os custos e as restrições dos registros de
terras e a descrição dos registros de terras quanto ao uso, ao tamanho e aos limites das propriedades,
indicando o nome das ruas e o número das casas (BauGB § 53). Para cada terreno a ser relocado,
haverá o armazenamento destas informações no registro de terras.
Quando o proprietário envolvido não puder representar-se, a corte do município deverá, a
pedido do departamento de relocação, autorizar um representante versado em aspectos jurídicos
e tecnicamente competente (BauGB § 207). Para tornar mais ágil o procedimento, os detentores
de direitos afetados poderão autorizar o departamento executor a regulamentar as relações entre
proprietários, propriedades e outros direitos antes da decisão final sobre o plano de relocação
o status do land readjustment no mundo 133
(BauGB § 66-70).
Terrenos dentro da área de projeto são adicionados à “massa de relocação”. Durante o processo,
são excluídos da massa e entregues à municipalidade, ou a outra autoridade encarregada, os
espaços para benfeitorias públicas, como estradas, e os espaços para servir aos requisitos da
população local, como parques e áreas verdes, provisões de proteção ambiental e provisões para a
purificação das bacias ou para a captação de águas pluviais.
A massa remanescente constituirá a “massa de redistribuição”. O cálculo da divisão da massa
de redistribuição pertencente a cada possuidor de direito envolvido pode estar baseado tanto
no valor relativo (BauGB §57) como no tamanho relativo (BauGB § 58) anterior ao processo de
relocação. O critério apropriado para aplicação será decidido unanimemente pelo departamento
de relocação após a avaliação e a consideração dos interesses das partes envolvidas (BauGB § 56).
Veja:
a. Na redistribuição por meio de valores, o departamento executor tomará por base os valores
atuais de mercado dos terrenos da época antes da relocação. Serão avaliadas as diferenças entre
as mudanças de valor antes e após a execução do projeto e qualquer diferença será ajustada por
meio de restituição financeira.
b. Na redistribuição por meio de tamanho, o departamento executor deduzirá de cada
terreno incluído na massa de redistribuição parte de sua área para compensar os ganhos
resultantes do processo de relocação. A área deduzida não excederá 30 por cento da área total
do terreno em distritos que não possuem serviços de infraestrutura pública local previamente
construída, e não excederá 10 por cento em qualquer outro distrito. Para repor tal dedução,
o departamento executor deve arrecadar, em parte ou em totalidade, reservas financeiras
apropriadas. Nos casos em que as vantagens excederem a área deduzida, a compensação será
feita por restituição financeira.
De acordo com os propósitos da relocação, os possuidores de direitos deverão, o quanto
for possível, ser relocados de maneira comparada ou equivalente com bastante semelhança à
localização do terreno com que contribuíram e inseriram na massa de redistribuição (BauGB§ 59).
Dentro da estruturação do plano legalmente compulsório, ou qualquer outra regulação
sobre edificações, a alocação de mais ou menos parcelas de terreno serão permitidas se houver
compensação adequada em dinheiro. Os possuidores de direitos podem receber compensação
134 capítulo 4
financeira ou receber terrenos fora da área de projeto, se não houver condições de oferecer terrenos
desenvolvidos dentro da área de projeto, ou quando se julgar necessária essa alocação para melhor
aproveitamento do plano legalmente compulsório de uso do solo (BauGB § 59). Qualquer um
que recusar a oferta de receber terrenos fora da área de projeto pode aceitar a oferta de restituição
financeira como contraproposta, ou aceitar a oferta de inserir-se em outro projeto consorciado,
com a garantia de direitos similares aos adquiridos no projeto de relocação anterior ao consorciado.
Com relação aos direitos dos antigos terrenos e suas relações legais afetadas pelos terrenos
adjacentes, os referentes aos novos terrenos relocados sobrepõem-se aos antigos (BauGB§63).
O departamento executor poderá aplicar ordens judiciais referentes a novas edificações
(BauGB§176), a novos plantios e áreas verdes (BauGB§178) e a modernização de antigas
estruturas (BauGB§177). Os deveres dos proprietários e inquilinos dentro das condições relativas
ao arrendamento são julgados como contribuições e obrigações sobre os novos terrenos ou sobre
os arrendamentos (BauGB § 64,3).
A nova situação legal entra em vigor após a emissão de anúncio público (BauGB § 72). Os
custos do processo e com materiais não estão cobertos pelas contribuições e são custeados pela
municipalidade (BauGB § 78). Processos de relocações em distritos não servidos previamente com
infraestrutura pública duram em média de um a três anos. Em distritos onde exista infraestrutura
pública, construções residenciais ou de uso comercial a serem demolidas, o processo demorará
mais tempo. Se houver ações de interpelação ou apelações, o tempo será ainda maior.
Empiricamente, as áreas para novas edificações são construídas com maior rapidez quando
os detentores de direitos e o departamento executor trabalham em conjunto ou, em alguns casos,
quando se decide pelo direito de preempção (BauGB § 76).
O processo de realocação gera efeitos econômicos nas áreas afetadas, por causa da necessidade
de espaços para novas ruas ou espaços de uso comunitário, alterando o uso do solo por iniciativa
do poder público, desde quando é anunciado. A municipalidade não gasta recursos para adquirir
terrenos ou para criar interesse econômico nessas áreas. A recompensa para ambos os lados
(municipalidade e detentores de direitos) encontra-se na construção de novos terrenos servidos
por infraestrutura pública de alta qualidade. Para os empreendedores e construtoras, áreas de
relocação são atrativos campos de atividades, porque contam com a eficiência do processo do
poder público, devido à transparência no processo, ao cálculo prévio e às parcerias, pelas quais os
investidores podem prever os retornos financeiros de seus investimentos.
3Processo de execução do
land readjustment alemão.
136 capítulo 4
Desde a reforma econômica da China e o processo de abertura de suas fronteiras para o mundo,
a urbanização do país atingiu velocidade superior ao dobro da média mundial no mesmo período.
O último censo do Instituto de Pesquisa de Ciência Social Chinês apresentou, até o fim de 2006,
um total de 577 milhões de pessoas vivendo em 661 cidades. Isto significa uma tendência no
crescimento de urbanização de 43,9% nos últimos anos. Apesar de essa não ser uma tendência
encontrada em todas as regiões do país, cidades como Shangai, Beijing e Tianjin cresceram a
impressionantes taxas acima de 80,0%.
Com essa incrível taxa de urbanização, racionalizar o uso do solo e o processo de ocupação
fundiária não é uma tarefa simples. Acompanhado desse processo, o país ainda passa por crises
causadas pela alta taxa de desemprego, pela população flutuante, pela instabilidade social e
pelos desastres naturais. Apesar destas dificuldades e de sua implementação neste contexto,
projetos de renovação urbana se tornam uma das tarefas mais urgentes dentro dos escritórios das
municipalidades e do governo central.
Além disso, o contexto chinês apresenta diferença notável: o domínio contínuo do governo
é ainda aspecto proeminente do desenvolvimento na China. Apesar de seu antigo sistema se
manter e ainda existirem fortes tentativas de manter tudo sob controle, o país está aprendendo
rapidamente sobre ações colaborativas entre a autoridade local e seus habitantes.
O papel dos governos locais “autorizados” na China é diferente daqueles “eleitos” nos Estados
capitalistas, que sempre procuram o crescimento no contexto das coalizões políticas que operam
em sociedades pluralistas com forte poder de mobilidade social. Os governos locais chineses
fazem simultaneamente o papel de reguladores e consumidores do mercado, possuindo objetivos
finais mais complicados do que apenas procurar pelo crescimento. A forma física do meio
ambiente construído permite realizações a serem facilmente visualizadas no lugar do “intangível”
desenvolvimento social.
Não obstante, o governo chinês não desenvolveu uma legislação própria para regulamentar
processos de regeneração urbana até 2001, dadas as grandes proporções territoriais do país e as
variações de necessidades de acordo com as distintas regiões. A Primeira Medida do Estado de
Compensação para Recolocação de Habitações e Reassentamentos em Áreas Urbanas foi
o status do land readjustment no mundo 141
estão longe do adequado, o land readjustment fornece um mecanismo para que as autoridades
locais coletem todos os direitos inconsistentes sobre as propriedades e os redelineiem de maneira
equilibrada, com registros corretos. Consequentemente, após o projeto, todas as propriedades,
incluindo aquelas selecionadas pelo poder público para venda, irão obter titularidade regularizada.
Dessa maneira, o método ajudará o desenvolvimento do mercado imobiliário chinês.
Dentro das situações do meio ambiente construído em que apenas terrenos urbanos estão
envolvidos, o governo local tende a substituir o mercado por seus poderes políticos e administrativos,
que não estão disponíveis a outros atores de mercado. Quando a realidade torna-se mais complicada,
por envolver outros atores, como uma cooperativa de agricultores, esses poderes tornam-se menos
efetivos. A partir de então, o governo precisa mudar de atitude para alcançar a parceria baseada
nos princípios de mercado para alcançar os resultados do desenvolvimento. Evidente no caso da
China, a sabedoria política das autoridades locais contribui para a materialização e o sucesso dos
projetos de land readjustment.
As experiências do Japão, Hong Kong e Cingapura demonstram que o intervalo de tempo
necessário para a execução de um projeto de redesenvolvimento urbano é de 20 anos. Sendo
assim, a China terá bastante trabalho em empreender quase 40 bilhões de metros quadrados de
área construída, dispersos em edifícios com mais de 20 anos de construção. Isso significa que a
China entrará em uma fase de grandes transformações. Além disso, devido à grande diversidade de
problemas, o governo não encontrou ou desenvolveu solução única, permitindo que as diferentes
cidades formulem políticas específicas e decidam a melhor maneira de solucionar seus problemas.
o status do land readjustment no mundo 143
Local: vila Yunong, distrito de Futian, município de Shenzhen, província Guangdong, na China.
Agente de implementação: iniciativa privada (corporação de investimentos imobiliários Gemdale
Shenzhen).
Área do projeto: 3,43 hectares.
Proprietários e inquilinos: 200 concessionários e 8.600 inquilinos.
Período para o desenvolvimento do projeto: de 2003 a 2004.
2003 - 2004: processo de negociação entre o governo do distrito de Futian, os concessionários e
a Corporação de Investimentos Imobiliários Gemdale Shenzhen; levantamento e inspeção das
condições geográficas; término do plano financeiro e plano de execução do projeto.
Período para a implementação do projeto: de 2004 a 2007.
2004: execução do plano de obras; 2005: início do processo de construções informais; 2005: início
das demolições das construções informais e retomada da execução do plano de obras; 2006 - 2007:
emissão dos novos títulos de concessões; certificado de conclusão do projeto.
Sobre o projeto: a vila Yunong está próxima a uma das três alfândegas entre Hong Kong e o rio
Shenzhen e sua localização privilegiada tornou o local alvo para investidores. Esse projeto de
renovação urbana foi o primeiro a ser realizado dentro do distrito de Futian com o apoio de quase
a totalidade dos concessionários e com a permissão do governo. Essa antiga vila de pescadores
desenvolveu-se após a transição dos trabalhos de pesca para os empregos nas grandes fábricas
chinesas. Após viverem por séculos nesta área, os pescadores construíam apartamentos para
aluguel aproveitando o processo de crescimento urbano e a população flutuante que passava
pela região atrás de novas oportunidades. O governo local proclamou as terras para si após a
transição do uso rural para urbano entre 1988 e 1993. Devido aos problemas de dupla titularidade,
as autoridades locais nunca conseguiram um acordo legal com as famílias dos antigos pescadores
antes do projeto de renovação urbana.
Taxa de contribuição: não houve contribuição em terreno porque os concessionários e inquilinos
não são os proprietários na China. A contribuição foi em termos de compensação em um processo
de troca habitação-por-habitação entre as antigas unidades e as novas e desenvolvidas unidades; e
em termos de vacância para áreas públicas na ordem de 80 mil m².
Benefícios para os concessionários: as famílias dos antigos pescadores receberam unidades nos
novos edifícios como forma de compensação pela utilização de suas antigas concessões.
Benefícios para o poder público: esse plano permitiu executar de maneira controlada o
desenvolvimento urbano, permitindo o incremento de área construída modernizada para mais
pessoas, somando quase 9 hectares em espaços públicos.
Custos e subsídio: o empreendimento foi todo custeado pela iniciativa privada e sabe-se que o
poder público concedeu uma isenção sobre o preço da terra (orçada em US$ 20 milhões), um
subsídio para início das obras (US$ 25 milhões) e a isenção de 50,0% sobre taxas e impostos.
Eventuais conflitos do projeto: Após o início do projeto, os inquilinos começaram a resistir
ao processo, construindo estruturas ilegais no intuito de participar ou aumentar seu poder de
barganha em termos de compensação. Com uma velocidade espantosa, após a demolição das
antigas unidades, os inquilinos se uniram e construíram 37 novos edifícios nesta mesma área. Após
vários impasses entre governo e ocupantes, algumas vezes com resultados bastante violentos, o
governo do distrito de Futian, os concessionários, os inquilinos e a corporação imobiliária Gemdale
assinaram um acordo para demolir as estruturas ilegais e executar o projeto.
Imagem aérea de vila Yunong durante a execução do projeto de redesenvolvimento urbano em 2004. 6
146 capítulo 4
Em respeito ao princípio de igualdade entre todos os cidadãos perante as leis, os planos de ordenamento
o status do land readjustment no mundo 147
territorial e as normas urbanísticas que os regulam, deverão estabelecer mecanismos que garantam a divisão
equitativa das cargas e dos benefícios derivados do ordenamento urbano entre os respectivos afetados. (Lei
n º 388 de 1997, Capítulo V: Actuación Urbanística. Artículo 38: Reparto Equitativo de Cargas y Beneficios).
Para entender onde este princípio está inserido, é necessário esclarecer que o sistema de
planejamento urbano na Colômbia divide-se basicamente em três escalas de atuação: o POT
(Plano de Ordenamento Territorial), que é um instrumento de nível superior de planejamento,
responsável pelos cenários gerais e pelo cumprimento do mandato constitucional sobre o direito, a
forma e a função da propriedade; os Planos Parciais, cujo principal objetivo é fixar novos modelos
urbanísticos para cada setor da cidade; e as UAU (Unidades de Atuação Urbanística), responsáveis
por efetivamente executar o reajuste de terras, a integração imobiliária e a cooperação entre todos
os agentes envolvidos.
Nas áreas destinadas ao reajuste, parte dos terrenos, que, de acordo com o projeto urbanístico,
deverá se destinar ao sistema viário e aos equipamentos coletivos, será aportada por todos
os proprietários inseridos no perímetro do Plano Parcial (reparto equitativo de custos) e o
aproveitamento urbanístico (coeficiente de aproveitamento) correspondente às propriedades
reajustadas será utilizado a fim de obter o benefício do desenvolvimento (reparto equitativo de
benefícios).
Os Planos Parciais, tanto em seu processo de formulação quanto em sua gestão, podem ser
públicos ou privados e este fator será predominante para definir seu plano de implementação,
utilizando qualquer figura legal que reúna os proprietários e os gestores, como se menciona na lei
uma “entidade gestora” que pode ser, inclusive, uma empresa de economia mista.
Não está estabelecido na regulamentação nem existe um método nacionalmente adotado
para a taxa de contribuição ao projeto. O que existem são diferentes experiências locais em que
o montante dos custos foi pactuado de diversas maneiras, caso a caso, desde que as cargas não
impeçam a recuperação dos benefícios. Também é bastante escasso encontrar corpo técnico para
o desenvolvimento de projetos dessa natureza, bem como uma análise dos resultados obtidos.
Houve municípios que avançaram mais que outros no processo de execução (Medellín e Pereira,
especificamente), criando metodologias locais, ou seja, normas com diversas aplicações possíveis
para cada projeto, embora na mesma cidade.
Em Medellín, por exemplo, a regulamentação local obriga reuniões conciliatórias entre
148 capítulo 4
6Mapa do parcelamento do solo antes da execução do projeto de land readjustment Loma de Los Bernal.
o status do land readjustment no mundo 151
Em 1997, a nova Lei de Formação da Propriedade Real entrou em vigor na Finlândia, redefinindo
o instrumento do land readjustment (“rakennusmaan järjestely”, em finlandês). Essa lei revogou
o antigo procedimento de land readjustment (“kaavauusjako”) que vigorou por 36 anos, mas
que raramente foi praticada (Viitanen 2000b). Similarmente, o novo procedimento de land
readjustment permanece inutilizado. Quais são as razões e o que aprender com isso?
O land readjustment está diretamente relacionado ao planejamento local detalhado e ao
planejamento de uso do solo. Na Finlândia, o desenvolvimento urbano se baseia em planos
democraticamente aprovados, e dessa maneira dizemos que nossas municipalidades detêm
o monopólio do planejamento. As municipalidades finlandesas possuem métodos efetivos e
poderosos para influenciar o desenvolvimento quando necessário, tais como a desapropriação e
os acordos de desenvolvimento. Isso significa que o land readjustment é apenas um dos muitos
instrumentos da caixa-de-ferramentas à disposição para a implementação de projetos e produções
fundiárias (Viitanen, Palmu, Kasso, Hakkarainen e Falkenbach 2003).
Pela lei de 1997, a aplicação do instrumento precisa ser feita antes do plano do uso do solo
aprovado pelas municipalidades tornar-se legalmente compulsório. O procedimento se inicia
quando a solicitação dos proprietários ou do poder público chega até o Departamento Nacional de
Agrimensura. Após a aprovação do procedimento, um agrimensor cadastral e dois representantes
do comitê de land readjustment determinam se o procedimento está de acordo com as disposições
legais e definem oficialmente o perímetro do projeto. A decisão torna-se pública e aqueles que se
opuserem podem apelar à Corte de Terras.
Após a validação da decisão, o comitê confirma primeiramente as bases do que será partilhado,
em acordo com os valores de mercado existentes antes da aprovação do plano local detalhado, e
antes também dos procedimentos de execução da proposta. Áreas públicas serão adquiridas por
meio do sistema de contribuição e partilha, e transferidas para a municipalidade, que compensará
os envolvidos pela contribuição quando esta exceder o obrigatório estipulado anteriormente.
A sequência de custos e as compensações do land readjustment finlandês são:
a. A compensação é avaliada e decidida pelo comitê;
o status do land readjustment no mundo 153
Na Holanda, não existe um sistema legal de land readjustment para propósitos de urbanização.
Porém, há uma possibilidade que se encontra em discussão. Apesar de existirem diversas razões,
o motivo principal decorre de as municipalidades procurarem por uma alternativa para reativar o
desenvolvimento urbano por meio de novas políticas públicas. Originalmente, o land readjustment
(ou “ruilverkaveling”, em holandês) era o instrumento utilizado para melhorar as deficiências
estruturais dos terrenos agrícolas (realocação de direitos de uso do solo e propriedades). Após a
introdução de seu marco legal em 1924 (Lei de Consolidação Fundiária), mais de um milhão de
hectares foram consolidados com este propósito no século XX. O instrumento foi gradativamente
utilizado para outros fins, como melhorar a administração dos recursos hídricos e da infraestrutura
e para disponibilizar espaço para o desenvolvimento de outros usos, além do agrícola.
Durante os anos de consolidação fundiária rural, foram executados planos envolvendo cerca
de 1,4 milhões de hectares, divididos em aproximadamente 480 projetos. Esta superfície representa
cerca de três quartos de toda a área de produção agrícola do país e, nos últimos anos, uma área de
800 mil hectares está em fase de consolidação e outros 360 mil hectares estão em fase de projeto
para a nova consolidação. Atualmente, o instrumento é aplicado com base voluntária, em menor
escala e para o planejamento integrado na mudança gradual do rural para o urbano. Existem
exemplos interessantes deste processo atual, baseados na parceria entre público e privado, em que
a política pública fundiária é muito importante e o land readjustment é um de seus instrumentos
de transformação.
O crescente interesse em usos não agrícolas é reflexo das rápidas mudanças físicas pelas quais
o país vem passando nos últimos anos. A paisagem tradicional do entorno das cidades, de pastos e
campos, está assumindo características metropolitanas, apresentando em particular a integração
entre zonas densamente urbanizadas e zonas de espaços abertos e agrícolas, com dimensões e
formatos divergentes. O uso e as necessidades dessas zonas rurais estão indissoluvelmente ligados
com as necessidades dos centros urbanos. Juntos, zonas rurais e centros urbanos precisam ser
tratados de maneira integrada, formando o conjunto conhecido por paisagem metropolitana.
Porém, a consolidação fundiária tradicional, com suas raízes nas melhorias das estruturas agrícolas,
não está mais apta a solucionar as dinâmicas da paisagem metropolitana.
o status do land readjustment no mundo 157
Imagem aérea da zona leste em Groningen, antes da execução do projeto de land readjustment em 2004. 6
158 capítulo 4
6Mapa do parcelamento do solo antes da execução do projeto de land readjustment e suas respectivas fases de
intervenção (2006 - 2009 - 2012).
o status do land readjustment no mundo 159
2016: execução e término da terceira etapa: ampliação das áreas residenciais e zonas comerciais e
construção de infraestrutura para transporte público e ruas de pedestres; 2020: execução e término
da quarta etapa: ampliação das áreas residenciais e zonas comerciais, término da construção
do lago e da infraestrutura restante; 2025: término da quinta etapa; emissão dos novos títulos de
concessões; certificado de conclusão do projeto.
Sobre o projeto: o projeto Groningen Cidade Lago está localizado na parte leste da cidade de
Groningen, setor selecionado para a expansão urbana e responsável por atender à crescente
demanda habitacional existente. Nesse projeto, o setor público combinou forças com a iniciativa
privada para resolver os problemas de especulação, tornando as áreas verdes nas franjas da expansão
urbana em saldo positivo na conta do poder público, agregando a valorização futura. Após dois
anos de acordo, o plano diretor de desenvolvimento desta área será executado nos próximos 25
anos, tornando-se um dos projetos mais importantes do país.
Taxa de contribuição: não houve contribuição para a constituição de terrenos-reserva porque o
projeto esteve baseado na aquisição de todos os terrenos pela agência Meerstad. A agência será
responsável por preparar os terrenos para a urbanização e os proprietários serão compensados pela
valorização dos terrenos após a construção das novas infraestruturas.
Mapa do parcelamento do solo durante a execução do projeto de land readjustment e suas respectivas fases de
intervenção (2016 - 2020 - 2025). 6
160 capítulo 4
informais reivindicavam seus direitos também. Outro problema foi o acesso ao financiamento para
o desenvolvimento. Instituições formais deixaram o empreendedorismo imobiliário, dependente
de maiores recursos, nas mãos do mercado informal.
Críticos culpam o controle sobre o aluguel, por meio da Lei de Controle sobre as Taxas de
Aluguel, também conhecida como a Lei de Aluguel de Bombai, imposta pelo governo, que
congela os valores dos aluguéis pela falta de manutenção dos imóveis. Em contraposição, o
governo autorizou a coleta de uma tarifa adicional aos proprietários para a manutenção de
edificações selecionadas. Se as autoridades gastassem mais do que o coletado para reformar as
unidades, esta diferença deveria ser paga pelos inquilinos.
Essa lei, aprovada em 1976, possuía artigos controversos: permitia ao poder público adquirir
edificações antigas e dilapidadas para o propósito da renovação urbana, pagando o equivalente
a cem meses de aluguel para os proprietários, ao mesmo tempo em que permitia o controle dos
valores dos aluguéis e isso impedia que fossem feitos os reparos nas mesmas edificações antigas e
dilapidadas.
O contexto regulatório passou por mudanças na década de 1980. Em 1987, o Estado
designou um Comitê Gestor de Desenvolvimento em Bombai (o comitê D’Souza) para rever
a legislação de desenvolvimento urbano na cidade. O comitê concluiu que os mais pobres eram
os mais afetados pelas restrições de densidade e propôs índices de coeficiente de aproveitamento
maiores para Bombai. Finalmente, em 1991, quando foram aprovadas as novas regulações para o
desenvolvimento, adotou-se o coeficiente de aproveitamento igual a 2,0 para o redesenvolvimento
de antigos imóveis de locação e igual a 2,5 para a reurbanização de favelas.
A realização dos projetos de redesenvolvimento urbano foi possível, entre outros fatores, devido
ao aumento constante dos valores do metro quadrado em Mumbai. O progresso, porém, tem sido
lento. Mumbai possui mais de 19 mil imóveis declarados como antigos e dilapidados. A última
pesquisa apontou que oitenta por cento precisa de reparos estruturais e quase dois mil precisam
ser reconstruídos. Infelizmente, apenas 650 foram renovados. Empreendedores privados ou a
Autoridade de Desenvolvimento Territorial e Habitacional de Maharastra (MHADA) gerenciam
a maioria desses projetos. Em todos eles, os residentes originais foram beneficiados com unidades
habitacionais novas ou reformadas, maiores em tamanho comparada às suas antigas unidades,
mesmo sem sua participação no processo de desenvolvimento do projeto.
o status do land readjustment no mundo 163
Sobre o projeto: os antigos edifícios com unidades de locação se encontram no bairro de Parel, na
região central de Mumbai. O complexo habitacional contava com 199 unidades de locação, cada
uma com uma família habitando apenas nove metros quadrados de cada unidade. Outras famílias
viviam no complexo de maneira informal: sete delas em cabanas construídas nos espaços livres
ao redor dos edifícios e duas delas vivendo embaixo das escadarias. Além disso, existiam 15 lojas
em estruturas separadas do conjunto habitacional. Em 1988, os inquilinos aprovaram a criação
da Associação Sambhaji Nagar, com o objetivo de executar o projeto de redesenvolvimento no
antigo complexo. Após a contratação de um escritório de arquitetura, o governo aprovou uma
nova legislação, aumentando o coeficiente de aproveitamento da cidade de Mumbai.
Benefícios para os proprietários e os inquilinos: a antiga família proprietária estava cansada dos
problemas com os inquilinos e das restrições de locação impostas pelo governo, concordando com
a venda dos imóveis. Os antigos inquilinos tornaram-se os novos proprietários, que transformaram
as antigas unidades em 227 unidades com 26 m² cada e 15 lojas no térreo.
aprovação e novas agências capazes de implementar projetos (outras além da BPN) podem
aumentar os resultados do land readjustment na Indonésia.
O governo precisa resolver o problema de como promover projetos de land readjustment sem
subsídios em distritos que podem ter acrescido o valor do solo, em áreas urbanizadas. Além disso,
em termos técnicos e financeiros, os projetos ainda são promovidos de maneira e padrões bastante
básicos, encontrando alguns contratempos e problemas durante sua realização. Certamente,
o instrumento chegou a um estágio no qual as pessoas conhecem o land readjustment, porém
muitos problemas organizacionais e maior aprofundamento da técnica precisam ser de interesse
do governo local.
Além disso, outros problemas precisam de solução, como a conscientização sobre a importância
de realizar as melhorias de infraestrutura consorciadas com o desenvolvimento fundiário, medida
fundamental para o sucesso de projetos de land readjustment. Isso trará melhores resultados,
fortalecendo a confiança dos proprietários relutantes em participar deste tipo de projeto,
principalmente em áreas com líderes comunitários menos engajados.
Imagem aérea do projeto de land readjustment Palangkaraya durante sua execução em 2004. 6
170 capítulo 4
Por que o land readjustment nas antigas colônias britânicas, mas não no Reino Unido?
Robert Home
Enquanto a técnica do land readjustment é amplamente utilizada pelo mundo, ela é virtualmente
desconhecida no Reino Unido. Isso pode parecer curioso, ao considerarmos a importância
internacional do planejamento urbano britânico desde o movimento das “cidades-jardim”
no início do século XX e o posterior programa de “novas-cidades” (Ward 2000). A seguir, será
discutido por que o land readjustment não encontrou seu caminho na caixa-de-ferramentas do
planejamento britânico e por que foi adotado com sucesso em algumas das colônias britânicas na
primeira metade do século XX.
acordo entre as partes, com a transferência de escrituras na base da entrega imediata delas; porém,
a cláusula foi raramente invocada. A provisão de infraestrutura, como a construção de estradas e
sistemas de drenagem, seria construída pela autoridade local ou pelo empreendedor, dentro da Lei
de Saúde Pública de 1875 e da Lei de Construção de Vias Privadas de 1892, sendo que a autoridade
local poderia empreender a obra e recuperar seus custos.
O compartilhamento de melhorias entre o proprietário de terra e a autoridade pública era
um assunto bastante sensível. A lei de 1909 e as subsequentes versões dela incluíram cláusulas
para que a autoridade local pudesse recuperar parte do valor criado pelas melhorias conferido
pela estrutura de planejamento. Todavia, seu poder foi limitado por restrições e molestado por
diversas disputas de valores – um problema pelo qual o Tribunal de Terras foi criado mais tarde,
para arbitrar, resultando em apenas três casos nos quais as melhorias foram coletadas, no período
entre 1909 a 1939. Um livro de 1920 para empreendedores de propriedade privada (Howkins 1926)
encerrou um de seus capítulos com a seguinte advertência sobre a taxação:
Enquanto os ocupados com estruturas de planejamento têm permissão para dar continuidade a seus
esforços com os riscos normais de mercado, a demanda da população por habitação será respondida. Mas
a ameaça de confisco, taxação especial ou outros fatores nos direciona a um sentimento de insegurança,
que inevitavelmente levará o desenvolvimento pelo empreendedor privado à paralisação. Isto não surgirá
pela falta de compradores, nem pela falta de empreendimentos da parte dos construtores, mas surgirá por
causa daqueles, para quem eles procuram assistência financeira, que estariam pouco dispostos a arriscar seu
dinheiro naquilo que se tornaria um jogo de azar. (Howkins 1926).
após 1919, proprietários de terra, inseridos em um mercado de terras estagnado, estavam satisfeitos
com a compensação paga pela aquisição compulsória pelo Conselho do Município de Londres,
pois os assuntos sobre ajuste de limites e propriedades fragmentadas de terra não tiveram grande
importância (Home 1997b).
Mais tarde, quando a nacionalização dos direitos de desenvolvimento foi considerada na
Segunda Guerra Mundial, o relatório “Uthwatt sobre Melhorias” retornou brevemente ao land
readjustment, referindo-se como uma possibilidade de “unificação de estruturas consorciadas
privadas” (Uthwatt 1942), mas dispensou-o com as seguintes palavras:
A resposta lógica para as propostas de consórcio entre propriedades está teoricamente embasada nos esforços,
por meio da unificação, para eliminar os requisitos de compensação que surgem da movimentação e troca
de valores, porém, aqueles como troca estão na escala nacional, então o consórcio de propriedades precisa
resultar em grupo único, incluindo a totalidade das terras do país. Em uma palavra, o único sistema viável de
consórcio é a nacionalização, o qual é consórcio projetado resultante para se evitar. (Uthwatt 1942).
Após alguns anos de aplicação da lei de 1915, o land readjustment estava presente em mais
de sessenta projetos em Bombai. O presidente do Instituto de Planejamento Urbano da Grã-
Bretanha, G. L. Pepler, comentando sobre o trabalho de Miriam, afirmou que a lei de Bombai
“parecia mais vigorosa e direta” que a lei britânica de 1909, e um de seus membros, Joshua
Schoefield, propôs um voto de agradecimento a Mirams, considerando que: “seria um grande
benefício para as autoridades locais deste país se tivéssemos tamanho poder para redistribuir as
propriedades para o propósito de projeto.”
Mais tarde, Mirams aclamou que a lei de Bombai “conferia mais benefícios à comunidade
que a Lei de Planejamento Urbano Britânica”, e que o sistema proposto pela Lex Adickes sobre
consórcio e redistribuição fundiário era “uma coisa magnífica, e os proprietários estavam muito
satisfeitos com seus resultados”.
o status do land readjustment no mundo 177
Enquanto isso, um dos principais urbanistas da época, W. R. Davidge, que havia sido consultor
das presidências de Bombai e Mandras, descobriu que o land readjustment para o desenvolvimento
habitacional nos subúrbios de Bombai estava contribuindo para aumentar o valor da terra em
quatro vezes no período de dez anos: “Tão popular tornou-se o sistema de planejamento urbano
no subúrbio como maneira de recuperar os lucros, que foi necessário que o governo controlasse
e adquirisse praticamente todas as áreas remanescentes para a construção dentro dos subúrbios”
(Davidge 1923-24).
A presidência de Madras seguiu o exemplo de Bombai em sua Lei de Planejamento Urbano
de 1920, sobre o qual Davidge escreveu que as cláusulas sobre o land readjustment em Bombai
“baseadas na conhecida Lex Adickes, tinham grande valor, e sua extensão para a presidência de
Madras seria observada como muito interesse” (Davidge 1921).
O land readjustment foi aplicado com escalas variadas de sucesso em outras colônias
britânicas. Notavelmente, lembra-se o Mandato Britânico na Palestina, que incorporou cláusulas
em seus decretos de planejamento, as quais sobreviveram no pós-1948 Estado de Israel. Na África
Sub-Saariana, a provisão de terra era abundante, e os administradores das colônias podiam tomar
as terras que quisessem por meio de negociações com as comunidades tribais, com pouca ou
nenhuma compensação financeira.
No entanto, quando a legislação de planejamento urbano foi aprovada para as colônias, na
década de 1930, por meio da política do Escritório Colonial, o land readjustment não foi incluído
como componente da caixa-de-ferramentas do planejador urbano, e os juristas que desenvolveram
a legislação provavelmente não conheciam as aplicações ou até mesmo a existência dela (Home
1993).
Conclusões
Essa história não acabou. O governo do Reino Unido procura aumentar os níveis de construção
para habitação e existe um grande déficit de terrenos para o desenvolvimento desta atividade,
portanto o potencial do land readjustment pode ser novamente avaliado. Nos dias atuais promove-
se também a discussão de problemas de desenvolvimento urbano na África, e a Rede Mundial de
Instrumentos Fundiários (Global Land Tools Network) criado pelas Nações Unidas (UN-Habitat)
está promovendo um debate do qual o conceito pode ser transferido para essas novas jurisdições.
178 capítulo 4
O método do land readjustment em Israel se caracteriza por várias questões, sendo as mais
delicadas aquelas entre o Estado e seus cidadãos árabes-palestinos. Os conflitos relacionados ao
controle sobre o território entre Estado, proprietários, inquilinos de longa data e empreendedores
têm impacto direto sobre o estado do land readjustment no país. Além disso, mudanças funcionais,
estruturais, econômicas e culturais na sociedade israelense resultam em forte necessidade de
renovação e aprimoramento das técnicas de gestão fundiária.
A história do land readjustment em Israel não é recente, data dos tempos em que os britânicos
governavam a Palestina. A administração do Mandato Britânico no território incluiu artigos
na Lei de Planejamento Urbano em 1921, concedendo ao poder público o direito de utilizar o
método, chamado de reparcelamento (“repartzellazia”) ou novas divisões (“halukah hadasha”). A
partir desses artigos, a aprovação de licenças urbanísticas dentro de zonas pré-estabelecidas seria
concedida apenas mediante a aprovação de projetos de land readjustment. Eles poderiam ser
elaborados pelo poder público e ser aplicados compulsoriamente aos proprietários e aos inquilinos
das áreas nas quais seria usado o método.
A maioria dos projetos de reparcelamento em terrenos privados nas comunidades árabes data
desse período. Porém, a estrutura fundiária tornou-se o maior obstáculo para as comunidades
árabes se desenvolverem de acordo com as legislações e as normas de planejamento mais atuais.
As razões desses obstáculos são:
a. Processo de sucessão e herança: as famílias árabes possuem geralmente grande número de
pessoas e uma tradição de dividir suas propriedades informalmente, sem registro cadastral, entre
seus descendentes. Atualmente, após três ou quatro gerações consecutivas, como resultado
desse processo de subdivisões e consequentes confusões relacionadas à correta delimitação
das propriedades, muitas sem registros, aumentou o número de disputas internas entre
familiares e agregados. Nenhuma dessas subdivisões foi feita considerando-se as necessidades
de equipamentos públicos, tais como ruas, escolas e espaços públicos. Nas parcelas de terra
onde o direito e os limites da propriedade são conhecidos, geralmente existem tantos herdeiros
– por exemplo, o avô paterno com a propriedade de 2.000 metros quadrados que possui 50
netos – que seu reparcelamento criará lotes muitos pequenos para tornar qualquer iniciativa
o status do land readjustment no mundo 179
de desenvolvimento atrativa.
b. Apropriação do governo israelense: o poder público assumiu os direitos sobre as
propriedades abandonadas pelos proprietários árabes que deixaram suas aldeias após o início da
guerra árabe-israelense em 1948. Alguns proprietários árabes venderam suas propriedades para
a Autoridade Israelense de Terras, ou as tiveram confiscadas por vários motivos. Depois disso,
o governo iniciou a prática de partilhar direitos de alguns destes terrenos com as comunidades
árabes, porém sem divisões formalizadas, registradas e acordos claros entre os proprietários,
os ocupantes e o governo. Esta atitude desencadeou uma série de conflitos, principalmente
porque, em muitos casos, o próprio governo aprovou as ocupações ou as subdivisões informais.
Desde a última década, árabes-palestinos têm solicitado o desenvolvimento de equipamentos
públicos nos terrenos de propriedade do governo. Como resposta, a Autoridade Israelense
de Terras tem insistido que terras para uso público devem ser igualmente desapropriadas dos
proprietários privados e do governo, gerando enormes oposições.
Em Israel, cerca de 90,0% do território é de domínio público, ou seja, pertence ao Estado, ao
Fundo Nacional Judaico, ou à Autoridade de Desenvolvimento Israelense. “Propriedade de bens
imobiliários” normalmente significa posse temporária de direitos concedidos pela Autoridade
Israelense de Terras por um período de 49 ou 98 anos. Algumas destas terras ainda são alvos de
conflitos entre o Estado e os proprietários árabes originais, especialmente na parte sul do país
(região de Negev). Recentemente, o poder público organizou uma comissão para avaliar os
impasses nacionais relativos à terra e para propor adaptações ao instrumento do land readjustment
na tentativa de utilizá-lo mais eficientemente.
Dessa maneira, torna-se evidente que a incapacidade de reduzir as disparidades
socioeconômicas está enfraquecendo a própria estrutura da sociedade israelense. A crescente
disparidade entre as duas comunidades, a israelense e a palestina, continua a agravar as tensões
já existentes, tornando-se crucial encontrar oportunidades para acabar com este círculo vicioso:
enquanto um lado encontra-se em condições privilegiadas, em constante desenvolvimento de
padrões urbanísticos, o outro se encontra sem condições ou caminhos para obtê-lo. Para tanto, é
necessário haver esforços no sentido de minimizar as barreiras ideológicas e integrar a população,
criando parcerias igualitárias para a sociedade israelense.
Embora a necessidade de desenvolvimento e construção de infraestrutura pública esteja entre
as prioritárias na agenda das comunidades árabes, devido aos problemas listados acima, cerca de
180 capítulo 4
um terço das terras em que elas vivem está condenada para o desenvolvimento se permanecer
nas mesmas condições. Os novos planos estatutários para estas localidades frequentemente
consideram a adição de novos territórios para a expansão das comunidades além de suas fronteiras.
Para ampliar o entendimento acerca dos conflitos referentes ao processo de reparcelamento
e à barreira para o desenvolvimento, serão descritas duas localidades dentro das comunidades
árabes que seriam essenciais como o estudo de caso ou projetos pilotos, no norte de Israel:
a. Dir Hana, população de 8 mil habitantes: é palco da disputa entre duas famílias, a Hussein
e a Khateb, o que afeta diretamente o planejamento e a gestão do território para a construção
de equipamentos públicos como ruas, áreas verdes e escolas. Os urbanistas da municipalidade
e o conselho local querem convencer os proprietários e a comunidade, por meio do diálogo,
a implementar projetos de land readjustment, por meio de transparência no processo e com
a tentativa de criar propostas de caráter igualitário. Nesse sentido, envolver a comunidade
local seria uma das principais ferramentas não apenas para iniciar o land readjustment, mas
para, gradativamente, mudar as atitudes das novas gerações no processo de contribuição
para o desenvolvimento urbano, contrariamente aos contratos obscuros que ocorreram até o
momento.
b. Yanuach Jat, população de 3,5 mil habitantes: é uma comunidade composta por dois
vilarejos, surgida em 1992 e localizada na Galiléia. O ministério do desenvolvimento de Israel
iniciou o plano diretor 2002-2006 para a região, o qual consiste majoritariamente em relocar
terras para ruas, avenidas e equipamentos públicos. Dadas as restrições orçamentárias, alcançar
os resultados estabelecidos pelo plano não será possível sem a utilização do land readjustment.
Os representantes comunitários recusam-se a aceitar o uso do método, enquanto que urbanistas
locais esforçam-se para iniciá-los, criando grande discussão e disputas nas comunidades.
Ficam assim, por fim, esclarecidos os conflitos e os esforços entre proprietários, representantes
comunitários, planejadores urbanos e agências governamentais para desenvolver projetos através
do land readjustment nas comunidades árabes. Nesse sentido, o land readjustment em Israel
precisa ser idealizado como uma ferramenta não para criar mais conflitos, mas para resolver
disputas, principalmente entre os proprietários privados e o poder público. O land readjustment
precisa ser aprofundado e atualizado, porque atualmente funciona como obstáculo entre os
setores judaicos e como limitação entre os setores árabes.
o status do land readjustment no mundo 181
Nepal é um dos países menos urbanizados do mundo, com apenas 14,0% de sua população
morando em cidades e, atualmente, apresenta 6,0% de taxa de crescimento da urbanização, sendo
uma das mais elevadas do sul da Ásia. Entretanto, esse crescimento urbano vem acontecendo de
forma essencialmente não planejada, com provisão inadequada de serviços de infraestrutura e
muitas construções erguidas a esmo.
É uma tendência comum entre os proprietários construírem primeiramente suas casas sem
infraestrutura básica e depois procurarem instalar os serviços. A maioria dos terrenos residenciais
apresenta formas, tamanhos e orientações irregulares, tornando difícil desenvolver de maneira
planejada seus bairros. Confrontado com a necessidade de guiar o desenvolvimento e prover
habitação em terrenos apropriados, o governo do Nepal promulgou a Lei de Desenvolvimento
Urbano de 1988, com emendas em 1991, 1992 e 1997. Havia o propósito de reduzir o crescimento
desordenado e a subdivisão irregular da terra, e de servir a cidade com infraestrutura de qualidade.
Essa lei pôde autorizar o comitê de desenvolvimento urbano a empreender três ações: o
Desenvolvimento Fundiário Guiado (GLD), o Sítio e Serviços (S&S) e o Land Readjustment
(LR).
O governo iniciou projetos de desenvolvimento fundiário guiado (GLD) em 1998 para
melhorar as infraestruturas existentes reorganizando o sistema viário dentro e no entorno imediato
das áreas de projeto. Por meio do programa de sítio e serviços (S&S), primeiramente utilizado na
década de 70, o governo adquiriu terrenos vagos e baratos com desapropriações, ou disponibilizou
terrenos públicos, para desenvolvê-los adicionando serviços de infraestrutura necessária. No
entanto, devido ao considerável aumento dos preços da terra, tornando difícil adquiri-las, e ao
descontentamento público com projetos de sítio e serviços (S&S) por causa dos deslocamentos
dos proprietários originais de suas propriedades, as iniciativas se tornaram impopulares. Como
consequência, o conceito de land readjustment popularizou-se e, desde os anos 80, diversos
projetos foram executados no Nepal. Atualmente, land readjustment é a única forma do governo
produzir terrenos urbanizados.
O principal objetivo dos projetos de land readjustment no país é promover desenvolvimento
urbano planejado e prover terrenos necessários para os assentamentos humanos, com a elaboração
o status do land readjustment no mundo 185
de projetos ambientalmente corretos e o aumento do acesso do grande público à terra. Para isso, as
parcerias entre proprietários, setores privados, poder público e organizações comunitárias devem
ser encorajadas.
O artigo 12.1.2 da Lei de Desenvolvimento Urbano de 1998 afirma que o land readjustment
pode ser iniciado em qualquer perímetro destinado ao desenvolvimento com o consentimento
mínimo de 75% dos proprietários (KKBS 2000). A mesma lei concedeu poderes aos comitês
de desenvolvimento urbano, formados pelo ministério de planejamento e obras públicas, em
diferentes sedes distritais, centros urbanos e assentamentos emergentes, a iniciar projetos de land
readjustment.
Anteriormente, esses comitês de implementação de projetos eram constituídos em acordo
com a Lei de Implementação de Projetos Urbanos de 1973, posteriormente revogada e substituída
pela Lei de Desenvolvimento Urbano de 1988. Além disso, a Lei da Autonomia Local de 1999
concedeu poderes às municipalidades a assumir as mesmas responsabilidades dos comitês
de implementação de projetos dentro de jurisdições específicas. Portanto, as municipalidades
também podem constituir agências promotoras para executar projetos de land readjustment, a
exemplo do projeto Nayabazaar, implementado pelo departamento de infraestrutura do município
de Kathmandu. No entanto, as municipalidades no Nepal não se tornaram suficientemente fortes
e capazes de substituir os comitês conforme vislumbrado pela Lei da Autonomia Local de 1999.
A técnica do land readjustment foi introduzida no Nepal em 1975, através do projeto
Chipledhunga (13,5 hectares) em Pokhara, uma cidade turística, seguindo princípios do consórcio
fundiário ou “land pooling” (Acharya 1988). No entanto, levou-se mais de uma década para
o lançamento do primeiro projeto oficial do país, o projeto Gongabu (14,3 hectares), iniciado
em 1988 como projeto piloto. Desde então, diversos projetos foram realizados nacionalmente,
principalmente no vale de Kathmandu. Até o ano de 2000, um total de 12 projetos, abrangendo
246,76 hectares, foram concluídos (Joshi e Sangachhen 2000).
Uma das conquistas mais importantes do projeto Gongabu foi a aceitação pública de projetos de
land readjustment no Nepal (Joshi 1995, 2002). Ele não está apenas limitado à provisão de terrenos
urbanizados para o uso residencial, mas está sendo utilizado para viabilizar a construção de ruas ou
a ampliação de avenidas. Tem-se como exemplo o projeto do anel viário de Kathmandu, no qual a
técnica está produzindo terras necessárias para sua execução. Em resumo, o land readjustment está
substituindo, com sucesso e sutilmente, o método impopular de aquisição de terras por meio da
186 capítulo 4
6Imagem aérea do projeto de land readjustment Gongabu após sua execução em 2000.
o status do land readjustment no mundo 189
começar – cada um deles recebe uma cota de acordo com o plano aprovado e a divisão delas está
baseada na contribuição propiciada por cada um, somando-se às expectativas de lucro.
A avaliação do valor da terra antes do projeto é feita considerando o valor de mercado
e uso do solo atual. Após o projeto, considera-se o valor de mercado com permissão para
mudança de uso do solo. Com o término do estabelecimento do reajuste, as áreas públicas são
transferidas normalmente para a municipalidade, os direitos relacionados às propriedades reais
são necessariamente reorganizados e possíveis indenizações são determinadas. Além disso, a
infraestrutura exigida para a área também pode ser implementada e o financiamento para seu
desenvolvimento, obtido.
A requisição pelo procedimento cadastral é feita pelos proprietários interessados em fazer
parte do projeto ou pela própria municipalidade. A aprovação do Plano de Obras (plano de
implementação) é feita pela Assembleia Municipal, e as aprovações sobre o empreendimento
consorciado, sobre as cotas, sobre as alterações dos limites dos terrenos e sobre a partilha dos custos
e das indenizações (plano da nova divisão fundiária e o certificado de conclusão) são feitas pela
Autoridade Cadastral.
A área para o desenvolvimento prevê terrenos para construção de casas, para a construção de
novas infraestruturas compartilhadas como playgrounds e estacionamentos e para a construção de
infraestruturas de uso público, como ruas e parques. Existem regras que capacitam os proprietários
a construírem diferentes modalidades de infraestruturas. A construção das edificações não está
geralmente incluída no procedimento do reajustamento. O lucro é dividido principalmente de
modo que cada proprietário receba uma área para desenvolver, isto é, construir, proporcional à sua
cota por meio do processo de “mutação e subdivisão” (ou replotting sueco), ajustando cada porção
cadastral ao novo plano.
Se o lucro não puder ser completamente compartilhado deste modo, também existe o
pagamento em dinheiro (contrapartida financeira) entre os consorciados. Existe um sistema
de indenização para a diminuição em valor de mercado e outras inconveniências, como a
compensação para prejuízo nos negócios. A transferência do título de propriedade é feita por
contratos de venda entre os antigos proprietários da terra (vendedores) e os novos moradores da
área (compradores) dos novos terrenos urbanizados.
A experiência do land readjustment na Suécia limitou-se entre 10 a 15 projetos, implementados
a partir dos anos 1990, mas desde então pouco aconteceu. Existem várias razões para isso:
192 capítulo 4
Como em muitos outros países, o land readjustment em Taiwan é visto como uma ferramenta
urbana para melhorar as possibilidades econômicas do uso do solo e aliviar os problemas
financeiros encontrados por muitos governos diante da urgente demanda por infraestrutura
urbana. Introduzido pela Lei de Terras em 1930, o land readjustment em Taiwan foi traduzido
da experiência japonesa quando o país ainda era uma de suas colônias. Durante os últimos
oitenta anos, o mecanismo foi amplamente utilizado para converter terrenos agrícolas com
pouca densidade em terrenos urbanos, e para desenvolver terrenos agrícolas com aumento de
produtividade e ampliação de suas comunidades rurais.
O land readjustment urbano foi aprovado pela Lei de Terras, promulgada pelo governo
nacional em 1930, com emendas em 1936 e 2001. Além dela, o instrumento também foi aprovado
em 1954 pela Lei de Equalização dos Direitos da Terra (promulgada em 1954, com emendas em
2005) e pela Lei do Land Readjustment Urbano (promulgada em 1979, com emendas em 2003).
No período entre 1958 a 2005, foram 724 projetos urbanos totalizando uma área de 13.399
hectares. Isso atingiu os mais diversos resultados: implementação de infraestrutura urbana e
construções residenciais em novos centros urbanos; renovação urbana em antigos centros
comerciais atendendo a demanda por segurança, qualidade de vida, transporte público e uso
racional dos recursos da sociedade; e a melhoria do meio ambiente em áreas designadas como de
caráter de urgência e com limite de tempo para sua execução.
Como resultado do land readjustment urbano, 4.705 hectares de terrenos foram disponibilizados
para equipamentos públicos e 8.694 hectares, para novas construções, economizando US$
17,2 bilhões em gastos com infraestrutura pública para os cofres públicos. Cerca de dez tipos de
equipamentos públicos foram viabilizados em função da execução desses projetos: ruas e avenidas,
esgoto, playground infantil, parques, praças públicas, campos esportivos, escolas primárias, escolas
ginasiais, estacionamentos e mercados públicos.
A execução desses projetos urbanos não seria possível sem a contribuição dos proprietários
com porcentagem de seus terrenos, que, após o reajuste, viabilizaram terrenos-reserva que foram
vendidos para pagar o financiamento e os gastos das obras públicas. Por lei, a contribuição não
o status do land readjustment no mundo 195
pode ultrapassar 45,0% da área total da propriedade de cada um dos envolvidos, exceto para casos
onde existam consenso e aprovação de mais da metade dos proprietários que, somados, possuam
mais da metade da área a ser reajustada, para porcentagens maiores.
O land readjustment rural teve as mesmas origens do urbano, porém com leis específicas
posteriores, como a Lei do Reajuste Rural (promulgada em 1980, com emendas em 2000) e a
Lei do Land Readjustment para Comunidades Rurais (promulgada em 2000, com emendas em
2002).
No período entre 1958 a 2005, foram 788 projetos rurais, totalizando uma área de 394.115
hectares. Foram notados os mais diversos resultados: amalgamação e consolidação de pequenas ou
ineficientes parcelas de terrenos rurais entre as fazendas para melhoria das propriedades; adequação
e parceria entre as propriedades rurais para a introdução da mecanização e consequente aumento
da produtividade; melhoria da rede de irrigação e drenagem dos terrenos; e implementação de
sistema viário adequado entre as propriedades para facilitar o escoamento da produção.
Não existe contribuição com parcela de terreno para o land readjustment rural, apenas o
processo de acordo entre todos os envolvidos para o reajuste das propriedades e consequente
melhoria da situação de produtividade das fazendas.
O land readjustment para comunidades rurais, no período entre 1988 a 2005, foi executado em
42 áreas, totalizando 327 hectares. Teve os seguintes propósitos: a renovação dos centros residenciais
rurais para melhorar o uso do solo das comunidades rurais; adequação dessas regiões ao processo
de crescimento e desenvolvimento regional, consolidando sua ocupação e prevenindo eventuais
conflitos; e a necessidade de reconstruir áreas que sofreram com os ataques de desastres naturais
tais como terremotos, enchentes, tufões e incêndios.
Como resultado do land readjustment rural, o governo viabilizou nessas áreas novo sistema
viário, água e esgoto, sistema subterrâneo de telefonia e eletricidade, centros de atividades e
terrenos adequados a futuras expansões do uso rural.
A execução desses projetos rurais foi possível com a contribuição dos proprietários com
porcentagem de seus terrenos, que, após o reajuste, foram vendidos para pagar o financiamento
e os gastos das obras públicas. A contribuição nessas áreas não ultrapassa 35,0% da área total da
propriedade de cada um dos envolvidos, porém não foi estipulada por lei uma quantidade mínima
ou máxima de taxa de contribuição. Ficou o valor da contribuição a cargo da aprovação de mais da
196 capítulo 4
metade dos proprietários cujas áreas somadas constituam mais da metade da área a ser reajustada.
A agência promotora de projetos de land readjustment, seja ela pública ou privada, é a responsável
pela preparação do plano de execução e reporta a autoridade competente superior, geralmente
mediante aprovação do prefeito ou do governador, para anúncio público e execução após 30 dias
antes do início do projeto. A autoridade competente superior, após a notificação, faz a verificação
do local, da situação do uso e da ocupação de cada uma das propriedades. Também avalia o valor
do metro quadrado e compara com as previsões de valorização após a execução do projeto. Em
seguida à confirmação do comitê de avaliação de terras do governo, os valores das propriedades
avaliadas serão a base de cálculo para quantificar os gastos públicos com a infraestrutura, as taxas
para a transferência das parcelas entre os proprietários e as possíveis compensações.
O anúncio público expedido pela agência promotora acontece após o processo de vistoria e
avaliação que notifica os resultados do processo de reajuste. Os proprietários que se opuserem aos
resultados do projeto podem encaminhar por escrito sua objeção e reclamações diretamente à
agência, dentro do período estabelecido, que irá considerar e, caso concorde, alterar o projeto. Se
não for alcançado nenhum acordo entre os proprietários opositores, o caso é levado à autoridade
competente superior, que irá julgá-lo e expedir decisão acerca do impasse. Após julgamento, o
plano é novamente anunciado publicamente para implementação e nenhum proprietário pode
apelar contra sua execução.
O poder público deverá, em acordo com a execução do projeto, atualizar a base cadastral das
terras reajustadas, registrando e transferindo diretamente os direitos e os títulos de propriedade
incidentes, das antigas para as novas propriedades, aos proprietários. Os proprietários que não
trocarem ou atualizarem seus antigos registros de propriedade pelos novos certificados, dentro do
prazo estabelecido, perdem o direito à propriedade, porque os antigos registros serão anulados.
O land readjustment em Taiwan, por fim, apresenta resultados muito positivos diante do
problema de suprimento insuficiente de terrenos para o desenvolvimento urbano, herança da
prevalência de propriedades pequenas e desarticuladas. Porém, land readjustment é apenas parte
da solução: enquanto o direito à propriedade é resguardado pelas leis, o que fazer após o resultado
da redistribuição é também importante e deve ser levado em consideração.
o status do land readjustment no mundo 197
6Imagem aérea do projeto de land readjustment Hsin-Yi após sua execução em 2004.
Mapa do parcelamento do uso do solo antes e depois do projeto de land readjustment Hsin-Yi. 5
gabinete do governo a Lei do Land Readjustment B.E. 2.547 Bhumibol Adulyadej, aprovada no
mês seguinte. A lei continha provisões para restringir direito e liberdade individuais e era amparada
pela Constituição do Reino da Tailândia. A Lei nº 2.547 conceitua o método da seguinte maneira:
Land Readjustment significa implementar o desenvolvimento de muitos lotes de terra através do replotting
fundiário (redimensionamento e reposicionamento), melhorando ou construindo infraestruturas, e
consorciadamente arcar com as cargas e equilibradamente repartir os benefícios. Para esse fim, deverá haver
a cooperação entre setor privado e o setor privado e entre o setor privado e o setor público, com o objetivo de
utilizar a terra mais apropriadamente em relação aos transportes, à economia, ao social, ao meio ambiente e
à comunidade, e assim estar de acordo com o planejamento urbano. (Lei do Land Readjustment B.E. 2.547
Bhumibol Adulyadej).
Os projetos de land readjustment, após essa lei, são aprovados pelo Comitê de Land
Readjustment composto pelo ministro, um secretário permanente do Ministério de Interiores,
secretários permanentes de cada ministério do governo tailandês, representantes de entidades da
sociedade civil tais como conselho de engenheiros e arquitetos, advogados, câmara do comércio e
das indústrias, e quatro especialistas apontados pelo gabinete do governo.
O comitê possui, entre outras responsabilidades, formular políticas públicas, estabelecer
objetivos, aprovar planos e projetos, recrutar corpo técnico especializado e regulamentar a
utilização de recursos financeiros para apoio a projetos de land readjustment. Subordinados a
este comitê estão os comitês regionais e locais e as associações de implementação, que possuem,
entre outras responsabilidades, a de promover e apoiar projetos, mediar reuniões e conflitos entre
proprietários e apresentar considerações sobre compensações a danos e desapropriações, caso
necessário.
A política de seleção das áreas para projeto, subordinado ao comitê, deverá considerar as
seguintes condicionantes: a capacidade das autoridades locais em administrar tal responsabilidade;
a propensão à boa cooperação dos proprietários de terra; a localização da área que preferencialmente
deve estar inserida nos limites do plano diretor, contendo um novo alinhamento viário proposto;
apresentar um conjunto de terrenos vagos ou com pouquíssima ocupação, possuindo um tamanho
razoável; e, por último, conter um número razoável de lotes (até 100) e de proprietários (até 50).
Para a aprovação da área, uma votação de consenso deve ter o aval positivo de mais de dois
terços de todos os proprietários envolvidos e estes devem possuir uma somatória de mais de dois
terços do valor total dos terrenos envolvidos. Após a execução do projeto, cada proprietário recebe
202 capítulo 4
uma quantia menor em comparação ao seu lote original, porém recebe um lote urbanizado com
sobrevalorização do metro quadrado. Além disso, todos os proprietários envolvidos, inclusive o
promotor (seja ele público ou privado), possuem preferência na ordem de aquisição dos terrenos-
reserva oriundos do reajuste bem como a aquisição de qualquer imóvel construído sobre eles.
Todos os direitos que o proprietário possuía antes devem permanecer após o reajuste, e todos
os envolvidos estão isentos do pagamento de quaisquer taxas e impostos cadastrais. Se o valor da
terra aumentar em proporções desiguais, os beneficiados pelo valor mais alto terão de compensar
os menos beneficiados em equivalente quantia (podendo ser em terra ou em dinheiro). A
implementação do land readjustment em áreas religiosas, contendo templos, monastérios e
propriedades de comunidades religiosas, está temporariamente suspensa.
A experiência dos dez primeiros projetos pilotos executados pelo DTCP indica que muito
ainda precisa ser feito para melhorar a aplicação do método: revisar a lei do land readjustment
e as regulamentações ministeriais; desenvolver e instalar esse instrumento no âmbito dos planos
diretores municipais; treinar uma quantidade maior de técnicos e especialistas; desenvolver
manuais para implementação de projetos; e aprimorar a metodologia existente através de
gerenciamento mais detalhado e de estratégias no processo de reunião com os proprietários de
terra. E ainda, divulgar o método, estreitando os laços com os diversos setores privados.
O processo de implementação do método, que já dura duas décadas, possui diversos fatores
negativos que reforçam a necessidade de medidas para reversão da sua atual situação na Tailândia.
Entre os fatores negativos temos a não familiaridade com as novas ferramentas propostas, pelos
setores públicos e por diversos setores da sociedade. Pode-se afirmar também como elemento
negativo: a falta de confiança dos proprietários de terras no governo, que estão relutantes em
disponibilizar terras para propósitos de reajuste; e a taxa de contribuição muito alta para a conversão
de área privada em pública. Vale a pena ressaltar, entretanto, que a Tailândia ainda não possui
nenhum exemplo de sucesso, já que nenhum projeto executado chegou até o fim com resultados
efetivamente positivos.
Atualmente, a JICA e o governo da Tailândia estão reunindo esforços e desenvolvendo novo
projeto denominado “Plano para promoção do Land Readjustment 2010”, a fim de encorajar mais
municipalidades a utilizar esta ferramenta, promover o método através dos mais diversos meios de
comunicação, remodelar a metodologia aplicada até o momento e, enfim, concluir com sucesso
algum dos projetos pilotos iniciados desde então.
o status do land readjustment no mundo 203
Custos e subsídio: houve subsídio do governo federal para a construção da principal via estrutural
(US$ 750.000,00), subsídio do governo municipal para a construção do sistema viário secundário
(US$ 650.000,00) e para a infraestrutura básica (água e luz) dos terrenos-reserva (US$ 130.000,00).
O valor total do subsídio para a implementação do projeto ficou orçado em US$ 1.530.000,00.
Eventuais conflitos do projeto: aconteceram diversos conflitos entre os proprietários de terra da
região que não quiseram participar do projeto por causa da elevada taxa de contribuição para a
conversão de área privada em pública. Além disso, há falta de confiança dos proprietários de terras
no governo, os quais estão relutantes em disponibilizar terra para propósitos de reajuste.
6Mapa do parcelamento do solo antes e depois da execução do projeto de land readjustment Lampang.
o status do land readjustment no mundo 205
desigual de terras e o ineficiente sistema cadastral e de gestão do solo, que afetam diretamente o
uso efetivo do método. Na Turquia, desde que o land readjustment foi aprovado recentemente,
alguns projetos obtiveram resultados insatisfatórios ou não foram finalizados dentro do prazo. As
limitações no orçamento, a má gestão do sistema de informação cadastral e a falta de suporte
do poder público têm impedido alguns projetos de alcançarem seus objetivos. Como resultado,
há e houve movimentos significativos de objeções principalmente sobre o processo de relocação.
Muitos alegam que a distribuição equilibrada dos benefícios não foi devidamente realizada e
muitos reclamam que inúmeros fatores, como distribuição do número de pavimentos, uso do
solo, visão da paisagem, maior ou menor proximidade de áreas comerciais e outros equipamentos
públicos, não foram considerados.
A situação atual do land readjustment na Turquia e suas principais questões podem ser
resumidas da seguinte maneira:
a. Problemas com os proprietários: os quais, na maioria dos casos, não aprovam projetos de
land readjustment. Principalmente quando se dão conta de que parte de suas propriedades
se tornarão bens públicos sem qualquer compensação em dinheiro. No entanto, existem os
proprietários que possuem parcelas de terra tão fragmentadas ou inúteis do ponto de vista
comercial, que aprovam mais rapidamente a execução do projeto.
b. Problemas com as municipalidades: elas possuem grande responsabilidade na execução
de projetos de land readjustment, fornecendo todos os aparatos técnicos e não-técnicos para
o desenvolvimento urbano. No entanto, ao mesmo tempo em que as municipalidades têm
o poder de executá-los também podem ser as responsáveis pelo atraso e até mesmo por seu
cancelamento devido a razões políticas. Os habitantes dessas áreas podem afetar os resultados
das eleições locais, e por isso, os membros eleitos podem não concordar com a implementação
do land readjustment. Além das razões políticas, as municipalidades possuem problemas
técnicos com a aplicação de projetos. Na maioria dos casos, os recursos disponíveis como
corpo técnico, orçamento e equipamentos são insuficientes para executar os projetos.
c. Avaliação fundiária: na Turquia, o valor da terra não desempenha papel importante no
cálculo das porcentagens de contribuição de cada proprietário nas áreas de projeto. O único
critério é o tamanho da parcela de terra e o fator de contribuição para equipamentos públicos
estipulados pela lei de zoneamento. Esse coeficiente único é calculado e aplicado a todos
os proprietários na área de projeto segundo a contribuição necessária para terrenos de uso
o status do land readjustment no mundo 207
público. Não existe avaliação da parcela de terra antes ou depois da execução do projeto. O
coeficiente de doação, ao invés da avaliação fundiária, não fornece uma abordagem equitativa
para os proprietários, porque ignora muitos outros fatores que modificam o valor da terra.
d. Processo de tomada de decisão: os agrimensores e projetistas sempre têm dificuldade
em tomar decisões sobre as novas localizações das parcelas de terra. Portanto, os proprietários
estão em grande risco, devido às diferentes decisões tomadas pela equipe técnica, cujas novas
decisões gerem diferentes localizações e benefícios. A relocação é uma tarefa complexa que
requer perícia altamente especializada, porque existem muitas questões a serem respondidas.
No que se refere às prioridades da lei de zoneamento, os detentores de direitos discutem,
por exemplo, quem irá receber as novas parcelas de terra, como as antigas parcelas de terra
serão avaliadas, quais critério e características do solo serão consideradas, como o direito de
propriedade será distribuído e como a satisfação após a execução do projeto poderá ser avaliada.
e. Dados cadastrais: embora ambos o cadastro e o título de propriedade estejam em
formato digital desde 1998, o processamento manual de projetos de land readjustment ainda
é realizado. Utilizar o sistema de cadastro existente para encontrar as informações necessárias,
manualmente, demora e consome tempo significativo, além de incorrer a erros.
f. Padronização do land readjustment: não existe uma padronização dos procedimentos
e processos do land readjustment na Turquia. Em particular o processo de relocação não foi
padronizado e, portanto, não existem regras sobre a criação de novas parcelas de terra ou sobre
seu processo de redistribuição aos proprietários.
Além dos pontos fracos do land readjustment na Turquia explicitados, falta a produção de
terrenos-reserva capazes de pagar as despesas com a construção de infraestrutura pública, atividade
usada em outros países. A principal razão é a dificuldade em explicar aos proprietários que, além
da altíssima taxa de contribuição de 40,0%, ainda existe a necessidade de uma taxa adicional para
pagar a construção das obras públicas. Portanto, como a construção da infraestrutura fica a cargo
do poder público, muitos projetos esperam décadas até que as obras públicas se iniciem.
A Turquia, por fim, não possui qualquer instrumento para conter o processo especulativo da
compra de parcelas de terra quando a execução do projeto é anunciada. Geralmente, elas são
adquiridas a valores muito baixos e valorizam entre 400,0% a 600,0% após a execução do projeto.
Como resultado, famílias de baixa renda não conseguem ter acesso às parcelas de terra após o
projeto pelo alto valor dessas propriedades.
208 capítulo 4
taxa de contribuição que alcançou, em alguns casos, 46,0%. Além disso, existem situações, como
do projeto Groningen Meerstad, na Holanda, em que não houve contribuição, porque o projeto
esteve baseado na manipulação de todos os terrenos pela agência de implementação do projeto,
que compensará a todos os proprietários devolvendo os terrenos com a valorização gerada após a
construção das novas infraestruturas.
Após a leitura dos estudos de caso, existem algumas lições que podemos aprender e algumas
conclusões a serem aferidas. Talvez uma das mais significativas delas seja de que projetos de land
readjustment são difíceis de serem executados, principalmente porque a oposição em seguir
adiante é regra e não exceção em todos os países nos quais se tenta aplicá-lo.
Por melhor que seja a compreensão sobre a sua técnica de combinação de terras, o
reordenamento físico das parcelas fundiárias, o financiamento da infraestrutura, o consórcio
dos direitos de propriedade e a distribuição dos benefícios financeiros do desenvolvimento,
existem certos requisitos encontrados na maioria dos estudos que tornam possível a aplicação do
land readjustment, apesar dos obstáculos relacionados a cada um deles. Os diversos países que
estão fazendo o land readjustment conseguiram reunir um número de medidas possíveis para a
realização desta reforma territorial urbana. A seguir, quatro importantes requisitos para a existência
do land readjustment.
Existência de suporte governamental, seja ele nacional, regional ou municipal, em um ambiente
de estabilidade política e continuidade administrativa. O poder público neste sentido possui
importante papel na formulação das condições legislativas e técnicas para assegurar a execução
do projeto e determinar os melhores caminhos institucionais para alcançar seu sucesso. Também
deverá responsabilizar-se por sua promoção junto ao grande público e aos setores privados da
sociedade.
Ao mesmo tempo em que o poder público possui grande responsabilidade na execução
de projetos de land readjustment, fornecendo os aparatos necessários, a falta de um Estado
compromissado pode ser responsável pelo atraso e até mesmo pelo cancelamento de suas
atividades por razões políticas. Neste sentido, o mesmo poder público imprescindível pelo sucesso
pode ser também o maior responsável pelo fracasso de projetos de land readjustment.
Criação de uma agência de execução de projetos de land readjustment, seja ela pública, privada ou
de capital misto, com poderes conferidos pelo Poder Legislativo e equipe técnica especializada para
o status do land readjustment no mundo 213
Existem projetos em que a valorização passou de 560,0% para 3.300,0% após mais de 10 anos
de seu término. Nesses casos, os terrenos foram adquiridos a valores muito baixos e valorizavam
muito após a execução do projeto, apresentando, como resultado, a dificuldade de acesso por parte
das famílias de baixa renda às parcelas de terra pelo alto valor das propriedades. Como projetos de
land readjustment pressupõem a divisão dos custos, mas também dos lucros do desenvolvimento,
principal fator pelos quais muitos proprietários concordam em participar dos projetos, o poder
público precisa encontrar medidas para resguardar o direito de propriedade por lei, mas também
saber o que fazer após a redistribuição desses direitos e quais serão seus efeitos.
O land readjustment jamais deve ser pensado como única solução para reduzir a grande
demanda por habitação e infraestrutura nos países em desenvolvimento, porque terra não é
sempre o único problema atribuído para resolver esses problemas. O método mostrou-se eficiente
em situações: em que a divisão fundiária é inapropriada para o desenvolvimento, principalmente
quando há interesse do setor privado em construir na área; onde a estrutura urbana é antiga e seu
redesenvolvimento urgente; e em lugares onde exista uma enorme demanda por infraestrutura
e serviços. Além disso, em países em desenvolvimento onde a falta de recursos é enorme para
alcançar o desenvolvimento urbano, a ferramenta do land readjustment mostrou-se eficaz para
fornecer um financiamento sustentável por meio dos terrenos-reserva. Porém, muitos países
não carecem apenas de infraestrutura básica, mas também, de infraestruturas de rede de longo
alcance (como estações de metrô e grandes avenidas expressas), casos em que o financiamento
por terrenos-reserva não é suficiente e o investimento público ainda é essencial.
Revendo o processo de transferência internacional do instrumento do land readjustment,
temos a clareza da importância do Japão e do Reino Unido: principalmente no período entre a
Primeira e a Segunda Guerra Mundial, no processo de difusão do instrumento nas colônias destes
países; e, após a década de 1970, do Japão no processo de cooperação técnica internacional.
Em um panorama internacional, além dos países desenvolvidos, que em grande parte já
dominavam o land readjustment rural, os países asiáticos foram aqueles que conseguiram aplicar o
instrumento, com ou sem defasagens, com melhores resultados. Em certa medida, deve-se isso ao
fato de que muitos desses países possuem os denominados “Estados desenvolvimentistas” (Evans
1993) e, principalmente na década de 1970, apresentaram sucesso econômico cujo dependente foi
interpretado como o ativo envolvimento do Estado em suas funções. Foi o caso principalmente de
o status do land readjustment no mundo 217
Coréia do Sul e Taiwan que, ao procurar bases institucionais para promover o desenvolvimento,
adotaram o modelo ativo regional do Japão. Análises do caso japonês oferecem um ótimo ponto de
partida para a compreensão do Estado desenvolvimentista e de como ele influenciou e influencia
os países asiáticos na compreensão e na execução de projetos de land readjustment.
Outra razão diferente, mas não menos importante, foi encontrar grandes desastres atrelados
à história de muitos dos países que utilizam o land readjustment, tendo sido esta ferramenta
fundamental para a própria sobrevivência, a reestruturação e o ressurgimento de suas sociedades.
Quando esses países não foram alvos de terríveis desastres naturais, tais como terremotos,
enchentes, tufões e incêndios, foram alvos de destruições em massa ocasionadas por grandes
guerras, tais como a Primeira e Segunda Mundial, ou guerras nacionais, como a Guerra Civil
Coreana. Em uma situação de extrema necessidade, sociedade civil e governo sacrificam o que
for necessário, como por exemplo, parte do seu terreno, para restabelecer a sua posição no mundo.
A maioria dos países asiáticos que procura aplicar o land readjustment, mesmo possuindo
distintas estruturas de Estado associadas a diferentes bases sociais de sustentação, padrões de
organização e estratégias políticas, compartilha características cruciais. Em todos os países, as
iniciativas políticas que facilitaram sua transformação estavam enraizadas em uma organização
burocrática competente. Além disso, o poder público entendeu a necessidade de aproveitar a
iniciativa privada e sua perícia gerencial para alcançar metas de desenvolvimento econômico e
fundiário. Excluímos dessa afirmação os países asiáticos do Oriente Médio e Índia, onde a questão
é bastante complexa e fator contraditório ao desenvolvimento e à implementação do mecanismo.
No caso de países do Oriente Médio e Índia, seus Estados partilham de muitos problemas
iguais. Suas burocracias, que são caricaturas patrimoniais e em muitos casos predatórias, ainda
carecem da coerência corporativa do tipo desenvolvimentista ideal. Com uma capacidade
burocrática menos desenvolvida, esses países ainda enfrentam estruturas sociais mais complexas
e divididas. Sua capacidade de elaborar um projeto de land readjustment é especialmente
complicada pela manutenção do poder social das elites agrárias. No caso dos países latino-
americanos, além dos fatores compartilhados com o Oriente Médio e a Índia, o Estado ainda
possui determinada orientação para a renda, conceituada em termos mais primários como
corrupção ou como mantenedor das elites agrárias no poder, que tem sido sempre uma faceta bem
conhecida da operação nesses países e forte entrave ao desenvolvimento fundiário. A aplicação do
land readjustment no Brasil, seus entraves e oportunidades serão discutidos no próximo capítulo.
218
219
A região metropolitana de São Paulo concentra 10,5% da população brasileira, dentre os quais
mais de 5,0%, ou 11 milhões de habitantes, se concentram apenas no município de São Paulo. Tal
concentração responde por aproximadamente 18,0% do PIB nacional (R$ 160.637.530.000,00),
segundo dados da fundação SEADE em 2008 (www.seade.gov.br), um dos fatores responsáveis
pelas evoluções demográficas e construtivas pelas quais a região passou nos último 15 anos. De
1986 a 2002, só no município de São Paulo, a evolução de área construída total passou de 255
milhões para 400 milhões de metros quadrados, e espera-se alcançar 480 milhões de metros
quadrados até 2010. Apesar desses significativos indicadores, a cidade ainda passa por um período
de estagnação viária e de transporte público, de altos níveis de poluição e deterioração ambiental
e de um déficit de habitação equivalente a 12% da demanda.
Isso significa que esse importante polo latino-americano, e também quinta maior região
metropolitana do mundo, ainda acumula situações de exclusão econômica e territorial,
especialmente quando colocado ao lado de outras cidades com mesmo ou menor grau de
potencialidades, mas que estão alcançando níveis maiores de desenvolvimento perante o atual
processo de globalização. Para abranger a dimensão dessa exclusão se faz necessário olhar a cidade
sob dois pontos de vista: “o da esfera visível, em que se inserem as ações diretas do poder público:
produção de habitação, saneamento, transportes; e o da esfera invisível – das transferências de
renda que a própria estrutura urbana engendra” (Refinetti Martins 2003, p.167).
E a essas dimensões de exclusão, o que sempre está em jogo é a demanda por terrenos na cidade
de São Paulo, tanto para estabelecer as ações diretas do poder público quanto para engendrar
as transferências de renda. Os preços de muitas áreas, principalmente as mais estratégicas,
permanecem com tendência de alta, e quando uma incorporadora compra um terreno, o preço
das áreas do entorno aumentam para alcançar o valor do metro quadrado do terreno incorporado
ao empreendimento. A faixa média de valorização dos terrenos em 2007 ante 2006 foi de 20,0% a
50,0%, dependendo da infraestrutura da região. Diante desse quadro, a competição acirrada por
terrenos que se destaquem pela sua localização e possibilidade de incorporação para médio-alto e
220 capítulo 5
alto padrão (unindo-se a processos de especulação imobiliária na cidade de São Paulo) continua
presente sem qualquer interferência do poder público.
Nem mesmo o marco jurídico federal discutido no capítulo 1, o Estatuto da Cidade (lei nº
10.257 de 2001) e a aplicação de seus instrumentos no marco jurídico municipal do Plano Diretor
Estratégico de São Paulo 2002-2012 (lei nº 13.430 de 2002) e do Plano Regional Estratégico (lei
nº 13.885 de 2004) estão sendo efetivos e eficazes neste sentido. Segundo dados elaborados por
Embraesp (2007) e Guimarães (2009), a própria lei de zoneamento aprovada em 2004 colaborou
para os empreendimentos ficarem mais caros e parte da população só pode comprar imóveis fora
do centro expandido, longe das melhores infraestruturas instaladas.
Ainda que estabelecido como meta das novas leis de ordenamento da cidade, consolidar
conceitos para promover o desenvolvimento urbano e a recuperação de determinadas áreas da
cidade, compartilhando os custos com o investimento privado, realizando assim, entre outras
intervenções, a “implantação de projetos estratégicos de requalificação urbana, de parques
lineares, da rede viária estrutural e da rede estrutural de transporte público coletivo” (lei nº 13.885
de 2004), muito pouco foi efetivamente realizado.
Considerando que um estudo aprofundado seja bastante necessário, o modelo atual empregado
pelas leis de zoneamento se baseia em modelos estáticos de delimitações de perímetros, onde
a lei indica quais os coeficientes e usos a serem respeitados, com nenhum projeto urbanístico
ou outros mecanismos atrelado a seu desenvolvimento. De acordo com essa lógica, os projetos
urbanísticos devem vir depois, aprovados por leis específicas, geralmente utilizando o instrumento
da desapropriação para adquirir parcelas de terras para as obras públicas e, após sua execução,
admitir que o mercado imobiliário seja receptivo a esses novos vetores de transformação. Portanto,
o modelo estático delimitado pelas leis de zoneamento, muito baseado nos de desenvolvimento
do ocidente europeu e norte-americano, vem se mostrando pouco eficiente. E isso não se deve
a esses países estarem em condições mais avançadas, mas se deve ao fato de que suas taxas de
crescimento são muito inferiores àquelas constatadas, sobretudo nas décadas de 1970 e 1980, em
São Paulo.
No caso do plano diretor de São Paulo, sua principal legislação urbanística, dois instrumentos
principais foram estabelecidos, a fim de transformar o modelo estático em um operante do
desenvolvimento urbano: as operações urbanas consorciadas e as zonas especiais de interesse
social. Ambas são políticas que envolvem a aplicação da outorga onerosa do direito de construir,
as possibilidades de aplicação do land readjustment no Brasil 221
ou seja, concessão emitida pelo Município para que o proprietário de um imóvel edifique acima
do limite estabelecido pelo coeficiente de aproveitamento básico, mediante contrapartida
financeira a ser prestada pelo beneficiário. “A inspiração para o modelo proposto em São Paulo era
o “plafond legal de densité”, que em 1975 era instituído pela França e a experiência da transferência
de potencial construtivo (“development right transfer”) instituída pelo Plano de Chicago de 1973”
(Senado Federal 2005). Ambos os instrumentos (operações urbanas consorciadas e zonas especiais
de interesse social) serão brevemente discutidos a seguir para situar o leitor das condições atuais do
“suposto” planejamento urbano em São Paulo.
Operações Urbanas Consorciadas
Uma década antes da aprovação da Constituição Brasileira, começaram a se formar na Europa
e nos Estados Unidos da América parcerias entre agentes privados e a administração pública,
envolvendo financiamento e gestão de atividades, que antes eram de competência exclusiva
do governo. Essa questão tornou-se uma forma de lidar com a tendência conflituosa entre a
manutenção do Welfare State (Estado de Bem-Estar), em que se convive com maior escassez
relativa de recursos, e a redução do papel do poder público, aliada a uma maior participação da
sociedade civil, inclusive para reduzir os aspectos negativos da globalização sobre a comunidade
local (Abrucio 2005).
No Brasil, essa experiência de financiar a cidade por intermédio de agentes privados foi
introduzida como absorção da experiência internacional francesa e norte-americana de controle
de densidades, controle da valorização imobiliária e política de preservação de imóveis históricos.
No município de São Paulo, esse instrumento de parceria público-privado ficou conhecido
como “operações urbanas consorciadas”, incorporadas nos planos diretores de 1988, 1991 e
2002, e aplicadas em lei a partir da década de 1990, marcando o período de experimentação do
instrumento (Montandon e Souza 2007).
A partir de 2001, com o estabelecimento das operações urbanas consorciadas no Estatuto da
Cidade, houve uma continuidade da adoção do modelo aplicado anteriormente. A lei define o
instrumento da seguinte maneira:
Considera-se operação urbana consorciada o conjunto de intervenções e medidas coordenadas pelo Poder
Público municipal, com a participação dos proprietários, moradores, usuários permanentes e investidores
privados, com o objetivo de alcançar em uma área transformações urbanísticas estruturais, melhorias sociais
e a valorização ambiental. (Lei n° 10.257 de 2001).
222 capítulo 5
Não obstante, com o Estatuto da Cidade, as operações urbanas consorciadas foram vinculadas
a outro instrumento de captação de recursos; dessa vez, antes mesmo da aprovação de qualquer
empreendimento no interior da operação urbana. Os denominados CEPACs – Certificados de
Potencial Adicional de Construção são considerados uma forma de antecipar os recursos para
investimentos públicos, porque, após o projeto urbanístico estabelecer o estoque de área adicional,
esses certificados são vendidos em leilões na bolsa de valores, e certa quantidade é vinculada a
determinada obra pública. Ainda que o CEPAC seja uma forma de redistribuir ganhos provenientes
da valorização antecipadamente, uma vez que se pode incorporar a sobrevalorização da parcela
de terra ao seu valor, tal medida não inibe o aumento especulativo dos preços da terra e não inibe,
caso aconteça, a especulação que a própria manutenção desses certificados pode causar. Nessa
atuação, abstraem-se regularidades e governam-se as excepcionalidades com objetivos imediatos,
sem visão a longo prazo.
Como exemplo de operação urbana, a lei aprovada nº 13.769 de 2004 (que altera a lei nº 11.732
de 1995), conhecida como Operação Urbana Faria Lima, foi aquela que apresentou maiores
resultados em termos financeiros: entre 1995 e 2004 foram obtidos R$ 570 milhões (dados de
Sempla 2009) pela venda de outorga onerosa do direito de construir. Ao mesmo tempo, porém,
segundo os indicadores municipais, sua região foi a que apresentou maior perda populacional: um
declínio de 25,0% nos últimos 10 anos. Em contraposição foi a área que teve o maior número de
lançamentos imobiliários em toda São Paulo.
Segundo estudos de Paulo Sandroni e Ciro Biderman, o preço por metro quadrado de terreno
dentro da operação urbana Faria Lima estava 20,0% maior em comparação com a média na região
224 capítulo 5
metropolitana de São Paulo. Entre 1985 e 1991 e entre 1996 e 2001 o valor já alcançava 80,0%
(Sandroni e Biderman 2004). Se considerarmos a qualidade de alto padrão dos empreendimentos
lançados nessa mesma época, torna-se difícil atribuir essa valorização em porcentagens: às
melhorias feitas pelo poder público e às melhorias feitas pelo poder privado. Encaramos assim um
outro desafio: não possuímos mecanismos para avaliação que discrimine benfeitorias feitas pelo
poder público e pelo privado, mesmo dando continuidade a ações de descentralização do poder
público em buscar alternativas de financiamento e autonomia de gestão dos entes subnacionais.
No contexto das políticas urbanas, compreende-se a necessidade de representantes do poder
público de encontrar alternativas face ao aumento sem precedentes nas demandas político-
econômicas por recursos, sobretudo no contexto de São Paulo, onde o financiamento do
desenvolvimento urbano para a melhoria das condições que favoreçam a população, quando não
é limitado, parece ser insuficiente. Em vez de procurar soluções de descentralização voltadas ao
fortalecimento da população local, para que esta possa participar do “instrumento de intervenção
urbana estrutural”, o poder público municipal, com as operações urbanas consorciadas, parece
ainda seguir na direção de uma política urbana voltada “ao serviço cada vez mais exclusivo e
explícito das necessidades de acumulação capitalista em detrimento das condições de vida da
população” (Borja 1975, p.14).
As limitações têm, portanto, algo a ver com a técnica, mas também parecem uma questão
política, uma vez que “seu efeito progressista depende da capacidade de mobilização da sociedade
civil garantir que [operações urbanas consorciadas sejam regulamentadas] de forma a assegurar
uma implementação segundo os interesses da maioria e não apenas das classes dominantes, e
que permita o controle efetivo do Estado e a possibilidade de controle social de sua aplicação”
(Maricato e Ferreira 2002, p.216).
função de produzir empreendimentos para o mercado “dito popular”. As ZEIS apresentam quatro
modalidades aprovadas pelo plano diretor, conforme o tipo de ocupação:
a. ZEIS 1: áreas ocupadas por população de baixa renda, abrangendo favelas, loteamentos
precários e empreendimentos habitacionais de interesse social ou do Mercado Popular – HMP,
para promoção da produção e manutenção de Habitações de Interesse Social – HIS;
b. ZEIS 2: áreas com predominância de glebas ou terrenos não edificados ou subutilizados,
para promoção de Habitação de Interesse Social ou do Mercado Popular;
c. ZEIS 3: áreas com predominância de terrenos ou edificações subutilizados situados em
áreas dotadas de infraestrutura, serviços urbanos e oferta de empregos, para promoção ou
ampliação do uso por Habitação de Interesse Social ou do Mercado Popular;
d. ZEIS 4: glebas ou terrenos não edificados e adequados à urbanização, localizados
em áreas de proteção aos mananciais, ou de proteção ambiental, destinados a projetos de
Habitação de Interesse Social promovidos pelo Poder Público, com controle ambiental.
Pela primeira vez o poder público inicia o enfrentamento dos assentamentos irregulares ou
propícios a alocarem habitação de interesse social, delimitando-os em seu plano diretor. Em resumo
são as áreas mais delicadas do ponto de vista da reestruturação urbana, porque além de carecerem
de altos investimentos públicos, os assentamentos existentes apresentam diversos problemas que
se torna difícil identificar as primeiras ou principais estratégias a serem tomadas. Por exemplo, os
assentamentos populares junto aos mananciais (reservatórios aquíferos) da cidade envolvem desde
a solução de ordem urbanística (a legislação estadual proíbe a ocupação dessas áreas), passando
por aquisição de direitos (à moradia e ao acesso à cidade) até os prejuízos causados à qualidade da
água que abastece dois terços da população do município. Embora as políticas públicas adotadas
nos últimos anos tenham trabalhado na busca de alternativas que permitam técnicas alternativas
entre a manutenção dos assentamentos irregulares e a preservação da qualidade da água, pouco
se fez para resolver os problemas da reorganização das parcelas de terra e da instalação prévia da
infraestrutura dos atuais assentamentos em estado de formação.
Conforme se poderia supor, porém, o plano diretor aprovado não representa exatamente um
projeto em comum com as aspirações de integração à cidade, mas pode ser submetido a uma
somatória de críticas: faltam planos de urbanização adequados, falta infraestrutura básica para a
articulação das regiões, e, portanto, o mercado imobiliário apresenta pouco interesse por adensar
226 capítulo 5
ou investir nessas áreas onde o poder público tem dificuldades em fazê-lo. Segundo expresso por
Maria Lucia Refinetti Martins:
Houve, entretanto, um senão: se a delimitação de ZEIS, nos locais em que foram aplicadas, pode significar
pouco ao setor imobiliário – por se tratarem de áreas fora de seu campo de atuação, a outorga onerosa, como
possibilidade de socialização da valorização imobiliária, não. No cômputo final, sua efetividade acabou
reduzida pela concorrência com as operações urbanas, em que a outorga é aplicada no próprio local, repondo
seu custo ao investidor, pela realização da valorização imobiliária no próprio local. (Refinetti Martins 2003,
p.183).
Assim, podemos concluir que mesmo com o tanto que tem sido feito pelo poder público nesses
últimos anos, estamos indo numa direção equivocada ou não estamos fazendo cumprir o que foi
proposto. Em ambos os casos (operações urbanas consorciadas e zonas especiais de interesse
social) mudanças são necessárias. É por esse motivo que consideramos como a disposição
mais preciosa do Estatuto da Cidade (Lei n° 10.257 de 2001) as duas palavras “entre outros...” na
seguinte frase: “Art. 4. Para os fins desta Lei, serão utilizados, entre outros instrumentos...” e segue
a lista daqueles incorporados ao Estatuto. Essas duas palavras abrem espaço para os municípios
avançarem sobre o que já foi conquistado e procurarem novas soluções.
Contudo, a discussão sobre os instrumentos capazes de institucionalizar mudanças estruturais
na cidade não se limita ao exposto. A seguir, apresentaremos outros instrumentos urbanísticos
previamente elaborados e que, mesmo sem a devida legislação apropriada, ou aprovação
institucionalizada, foram iniciativas na direção da distribuição justa e equilibrada dos custos e
benefícios do desenvolvimento urbano. O texto é de autoria do senhor Domingos Theodoro de
Azevedo Netto, arquiteto e memória-viva do planejamento urbano no município de São Paulo.
Perímetros de atuação do instrumento das operações urbanas consorciadas no município de São Paulo. 4
Perímetros de atuação do instrumento das zonas especiais de interesse social no município de São Paulo. 4
PREDOMINÂNCIA DE USO POR QUADR
INDÚSTRIA / ARMAZÉNS
COMÉRCIO / SERVIÇOS
COM/SERV + IND/ARM
SEM INFORMAÇÃO
RHBP
RHM/AP
RVM/AP
R + COM/SERV
R + IND/ARM
EQUIPAMENTOS PÚBLICOS
ESCOLAS
TERRENOS VAZIOS
OUTROS
LEGENDA
Requisição urbanística
A requisição urbanística, que em outros países tem um nome menos atemorizante (land pooling,
land readjustment), possibilita ao poder público uma intervenção mais direta no direcionamento
do desenvolvimento urbano, sem prejudicar o proprietário que será beneficiado com a valorização
do imóvel. Esse nome surgiu entre nós na década de 1980, quando em 1984 a EMPLASA –
Empresa Paulista de Planejamento Metropolitano S.A. estudou o projeto de lei federal n° 775 de
1983 e propôs uma série de aperfeiçoamentos, entre os quais a introdução desse instrumento.
Esse projeto de lei foi elaborado por um grupo de trabalho específico criado pelo CNDU
– Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano, órgão responsável pela proposição e pela
implantação da Política Nacional de Desenvolvimento, vinculado ao Ministério do Interior. A
justificativa da EMPLASA era a seguinte:
O instituto, inspirado no “land pooling”, designação que toma na Inglaterra, Austrália, Japão e Coreia, propicia
ao Poder Público uma ação direta de urbanização, permitindo-lhe atuar diretamente no mercado imobiliário,
com vistas a uma ação moderadora, mediante o aumento da oferta de lotes urbanizados, notadamente para a
população de baixa renda, dentro dos padrões técnicos exigidos, evitando, consequentemente, a formação de
loteamentos clandestinos. (EMPLASA 1984).
A proposta é interessante, mas pressupõe que a Prefeitura tenha recursos para a execução das
obras necessárias, o que não é comum entre nós. Nesse caso, parece mais eficaz apelar para a
venda do direito de superfície, ou mesmo da propriedade plena, a empreendedores imobiliários
possivelmente interessados.
O parágrafo 2 é ainda mais estimulante, a saber: “o valor das unidades imobiliárias a serem
entregues ao proprietário será correspondente ao valor do imóvel antes da execução das obras,
observado o disposto no § 2 do artigo 8 desta lei”. O artigo 8 é o que trata da desapropriação com
pagamento em títulos e o parágrafo 2 é o seguinte:
§ 2 - O valor da indenização:
I- refletirá o valor da base de cálculo do IPTU, descontado o montante incorporado em função de obras
realizadas pelo Poder Público na área onde o mesmo se localiza após a notificação de que trata o § 2 do art. 5
desta lei; II- não computará expectativas de ganhos, lucros cessantes e juros compensatórios”. (Lei n° 10.257
de 2001).
Essas limitações ao valor da indenização visam ressarcir as despesas realizadas pela Prefeitura
com as obras de urbanização ou edificação, mas nada garante que os dois montantes sejam
coincidentes, nem há razão para tratar o consorciado como se fosse um desapropriado com títulos.
Melhor seria garantir que as despesas fossem ressarcidas “in totum”, e os consorciados recebessem
unidades imobiliárias de valor proporcional ao da situação anterior, como previsto no instrumento
da requisição urbanística.
234 capítulo 5
Na prática, projetos de land readjustment são muito difíceis de executar, como demonstrado em
vários projetos no Japão e nos estudos de âmbito nacional. Os proprietários são, antes de tudo,
cautelosos e consideram o equilíbrio de riscos e benefícios durante a execução: o período de
interrupção de suas atividades cotidianas, o deslocamento ou realojamento, os danos materiais no
processo de mudança e outras possibilidades de algo dar errado.
No Brasil, o processo de aplicação de tal metodologia também enfrentaria diversas dificuldades,
que não consistem apenas em dificuldades conciliatórias ou oposicionistas no âmbito da transição
entre propriedade pública e privada. Aqui, elas vão muito além. Sua implementação esbarra em
questões de ordem legal, institucional, técnico-territoriais, sócio-ecônomico-culturais, políticas
e que abrangem o estágio atual de formulação de políticas de desenvolvimento urbano no país
(Souza 2008).
as possibilidades de aplicação do land readjustment no Brasil 235
esperando um resultado positivo (financeiro e urbano) após mais do que quatro anos? Ou: quais
seriam os mecanismos para utilizar o land readjustment como facilitador da readequação fundiária,
sem a cobrança de contrapartidas para obter recursos e viabilizar obras públicas?
Outro fator, complementar a qualquer vontade política, porque um não pode acontecer sem
a viabilidade do outro, diz respeito a questões técnico-territoriais. O Brasil não possui um sistema
de cadastro fundiário atualizado em nenhum nível de governo, seja ele municipal, estadual ou
federal. Além disso, o poder público é muito limitado na gestão de suas próprias terras. Onde
há grandes centros urbanos que apresentam bastante potencial para desenvolvimento, existem
terrenos ocupados irregularmente, e, portanto, ilegalmente consolidados.
Dessa maneira, o land readjustment poderia ser utilizado como uma ferramenta de auxílio na
gestão do uso do solo, principalmente nos processos de regularização fundiária, pois o processo é
democrático, não gera grande ônus para o poder público, é indicado para áreas pequenas e prevê
a regulamentação física e jurídica dos terrenos.
Considerando o plano das possibilidades, ainda que determinada gestão político-partidária
considere a implementação de tal método, transpondo as dificuldades técnico-territoriais e ainda
que o land readjustment encontre suporte legal e jurídico, existe ainda um grande salto entre a
teoria e sua aplicação. Os recursos humanos da administração pública precisam ser qualificados e
capacitados, capazes de dialogar e discutir sobre o método para sua execução efetiva.
O Japão, há muitos anos, vem despendendo esforços para o aprimoramento técnico e a
capacitação de seus recursos humanos, bem como para a criação de sistemas de avaliação do
mercado de imóveis e o estabelecimento de procedimentos claros e precisos para a tramitação
projetual. Nesse caso, o projeto urbanístico passou a ser o elemento principal das orientações
focadas nas diretrizes do desenvolvimento urbano e o land readjustment o método para
implementá-lo.
Ainda com relação às questões que envolvem o poder público, para projetos urbanos, é
necessária a criação de agências de interlocução e articulação para o processo de negociação entre
os agentes relacionados, a fim de viabilizar a execução do projeto. Essa articulação não se restringe
ao âmbito municipal, relacionando-se aos órgãos estaduais e federais, mas também aos agentes
privados.
Quando se trata dos agentes privados, temos, primeiramente, que discutir o regime da
propriedade, dando garantias ao cidadão, conforme a Constituição Federal, que estabelece o
as possibilidades de aplicação do land readjustment no Brasil 237
direito coletivo, sobrepondo-se ao direito individual. Apesar disso, qualquer ato de interferência
ou intervenção do poder público sobre a propriedade privada é sempre considerado uma ameaça.
Mesmo devidamente justificado e ressarcido, provoca inconformismo e longos impasses quanto
à sua execução. No entanto, quando tal intervenção traz benefícios relativos à valorização da
propriedade, a reação provocada é de resistência à socialização dessa valorização, considerando
o benefício apenas como uma obrigação por parte do Estado. Além disso, vivemos a cultura do
curto prazo, o que torna muito difícil encontrar parceiros financeiros interessados em investir
grandes quantias de dinheiro num projeto com longa duração e complexidade.
Em âmbito nacional, o levantamento desses problemas não consiste apenas na implementação
ou na incorporação parcial ou integral de metodologia internacional. Refere-se também a discussão
e melhoria na maneira como fazemos planejamento urbano no Brasil, contribuindo para o debate
e a reflexão para que novos ou atuais instrumentos de desenvolvimento urbano possam ser mais
efetivos.
No caso específico do município de São Paulo, considerações particulares sobre o mecanismo
foram elaboradas durante os últimos dois anos. O principal objetivo de aplicação do método
do land readjustment em São Paulo está no aperfeiçoamento dos projetos de desenvolvimento,
seja por meio de lei específica, seja por meio dos instrumentos existentes de intervenção urbana
(como, por exemplo, as operações urbanas e as zonas especiais de interesse social). A princípio
foram identificadas cinco situações em que o método pode ser adaptado e empregado para a
facilitação de transformações urbanas.
Primeira: em áreas de urbanização consolidada e com parcelamento do solo existente, objetivando
a ampliação de espaços públicos por meio da promoção de empreendimentos imobiliários que
ocupem toda a quadra ou um conjunto de parcelas de terra, explorando com maior intensidade o
uso do solo.
Segunda: em áreas subutilizadas e com oferta de infraestrutura existente, geralmente atrelada
a áreas com baixa densidade e antigos usos industriais, objetivando melhor exploração das
parcelas de terras vazias, ampliando o adensamento e a mistura de novos usos e a melhoraria da
infraestrutura existente.
Terceira: em áreas com grandes ofertas de áreas públicas e problemas fundiários, na maioria das
vezes decorrentes de ações públicas realizadas anteriormente (retificação de rios e tamponamento
238 capítulo 5
Esse trecho é um resumo do que foi discutido mais longamente por juristas e antigos urbanistas
da SEMPLA, porque consideraram apropriado aprovar o mecanismo inovador em lei específica,
em vez de detalhá-lo nessa revisão do plano diretor. De qualquer maneira segue a versão original:
as possibilidades de aplicação do land readjustment no Brasil 239
Art. xxx - Considera-se reajuste fundiário a transformação das dimensões e da posição de lotes e glebas num
determinado perímetro, com adesão voluntária ou compulsória dos proprietários nele contidos, com o objetivo
de se obter área em superfície de terreno a ser doada ou transferida ao Poder Público para promoção de melhorias
urbanísticas e intensificação e controle do uso e da ocupação do solo, fazendo-se exercer a função social da
propriedade dos artigos 11 e seguintes desta Lei.
Art. xxx - Os objetivos do reajuste fundiário são:
I. Promover a justa distribuição dos custos e benefícios decorrentes de obras e serviços de infraestrutura urbana e
das demais ações públicas de manejo do solo urbano objeto de planos e projetos nos termos do artigo xxx desta lei
e conforme estabelecido no projeto urbanístico.
II. Facilitar a obtenção de área em superfície de terreno para execução de melhorias em infraestrutura.
III. Garantir a participação de todos os envolvidos afetados pelas obras e ações previstas no plano urbanístico.
Art. xxx - O reajuste fundiário poderá ser empregado exclusivamente nas seguintes áreas:
I. contidas nos perímetros das Operações Urbanas Consorciadas;
II. contidas nos perímetros das Áreas de Intervenção Urbana – AIU;
III. contidas nos perímetros das Zonas Especiais de Interesse Social – ZEIS.
O atual Plano Diretor Estratégico é decenal e foi aprovado em 2002, com previsão de uma
revisão em 2006 e outra em 2012. A revisão de 2006 foi adiada para julho de 2007, em seguida,
para setembro de 2008 e até 2009 não aconteceu, ficando a cargo da gestão do prefeito, então,
reeleito, Gilberto Kassab fazê-lo. Portanto, ainda não existe qualquer garantia de que a minuta
de lei será aprovada na íntegra pela Câmara de Vereadores ou quais serão os artigos vetados ou
alterados. De qualquer maneira, há disposição dos técnicos e dos responsáveis pela coordenação
do planejamento urbano do município de São Paulo em explorar os conceitos relativos ao land
readjustment, como forma de auxiliar nas intervenções urbanas estratégicas necessárias na cidade.
A partir dos artigos sobre o “reajuste fundiário” relacionados à revisão do plano diretor, das
dificuldades apresentadas e da identificação das áreas indicadas para aplicação em São Paulo,
ainda resta responder a algumas perguntas que foram identificadas para o aprimoramento de
certas indefinições e soluções. As perguntas baseadas no documento elaborado por Montandon e
Souza (Montandon e Souza 2005, não publicado) estão relacionadas a seguir:
a. O conceito de redimensionamento e reposicionamento de lotes está relacionado
à transferência de direitos de propriedade de um título (terreno) para outro (terreno e/ou
edificação). Essa característica do land readjustment apresenta ampla vantagem em relação ao
usual método da desapropriação. A atual legislação brasileira, estadual e municipal pertinente
permite a aplicação do conceito? Quais os conceitos e elementos que deveriam ser alterados ou
240 capítulo 5
O local escolhido para o estudo da primeira hipótese (aplicação do land readjustment em área
de reurbanização de assentamentos informais) é a gleba denominada “Sítio São João”, na cidade
de Hortolândia. O empreendimento está localizado a nordeste do município, lindeiro a uma
via coletora denominada Avenida Minas Gerais, junto à ferrovia pertencente à concessionária
Ferroban, e que faz divisa com o município de Sumaré.
Trata-se de uma área com 99.000,00 m², parte de uma gleba maior denominada Hortolândia A,
que possui um assentamento ilegal de moradores iniciado a partir de ocupação para fins agrícolas
em meados de 1990. Em pouco tempo transformou-se de assentamento rural para uma área com
características urbanas. Anteriormente, a gleba pertencia à FEPASA, a antiga empresa Ferrovia
Paulista S.A., que administrava parte da rede ferroviária do Estado de São Paulo e foi privatizada
no final da década de 1990. No processo de privatização, a FEPASA vendeu a área para a CDHU
– Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano do Estado de São Paulo, num acordo
com o Governo do Estado de São Paulo, que assumiu a responsabilidade por seu uso e também
por solucionar todos os problemas urbanísticos ali existentes.
Isso posto, nos deparamos com um problema ao analisarmos o histórico dos projetos sob
responsabilidade da CDHU. O proprietário da área a sofrer uma intervenção, no caso da atuação
da empresa, é a própria CDHU, ou em outros casos, alguma prefeitura municipal de uma cidade
do Estado de São Paulo. Como projetos de land readjustment pressupõem que a área de sua
aplicação tenha parcelas de terra ou glebas pertencentes a um grupo de proprietários particulares
que desejem ou sejam encorajados a se unir para formar uma cooperativa para implementação
do projeto, temos uma característica peculiar no Brasil: grandes assentamentos informais e favelas
estão geralmente em terrenos públicos.
Partimos, então, da premissa básica de que cada uma das famílias assentadas seria considerada
proprietária de seus lotes (distribuição de títulos), de modo que pudéssemos aplicar as regras
absorvidas no treinamento realizado no Japão. Em um levantamento planialtimétrico cadastral
de 2002, verificamos a existência de 79 lotes, com a ocupação de 33 deles por moradias senão
precárias, ainda em fase inicial de construção, fruto da invasão dos últimos anos. A dinâmica
antrópica local se demonstrou muito mais agressiva do que o previsto e, em pouco mais de 5 anos,
as possibilidades de aplicação do land readjustment no Brasil 243
a ocupação avançou de forma acelerada, como pode ser visto comparativamente entre as imagens
do parcelamento do solo e a imagem aérea da área.
Ao analisarmos a situação de ilegalidade dos residentes encontramos uma controvérsia quanto
ao termo “invasão”, já que os moradores atuais alegam que compraram seus lotes de um suposto
latifundiário, no caso, um “grileiro”. Por isso, esses mesmos assentados têm uma demanda com o
Estado de São Paulo, ainda em andamento, pleiteando uma solução para o impasse. É um caso
complexo, por isso, o exercício pressupõe que a área já está dividida em 79 pequenas propriedades.
O objetivo do estudo é verificar a possibilidade de aplicação do método do ponto de vista
teórico, sem considerar tanto a prática, posto que o mais importante seja arraigar os conhecimentos
adquiridos para uma posterior aplicação em um projeto real. Com esse objetivo em mente, a
intervenção deve resolver os seguintes itens:
a. Tornar o desenho das quadras e dos lotes (79 ao todo) menos irregular;
b. Pavimentar as vias, instalar sistema de drenagem e sistema de coleta de esgotos domésticos;
c. Implantar paisagismo público viário e criar uma praça pública com área verde;
d. Criar uma área comercial nos terrenos-reservas, para financiamento do projeto;
e. Prever paradas para ônibus urbano, conectando assim a periferia à cidade.
Além disso, o projeto ainda objetiva transformar o Sítio São João em uma área residencial de
classe C, com a manutenção dos residentes do local na região, valorizando a urbanização e servindo
como exemplo para o processo de urbanização futura dos arredores. Para viabilizar a proposta,
conforme mostra o mapa do novo parcelamento do solo, projeto adotado para solucionar os
problemas descritos anteriormente, haveria implantação de área comercial nos terrenos-reserva,
que seriam comercializados a investidores externos e conformaria um pequeno conjunto de
edificações propícios a criação de empregos.
Posto ser essa uma experiência didática, optamos por adotar praticamente todos os critérios
técnicos e conceituais ditados pelas normas japonesas do land readjustment, com poucas
adaptações. É claro que essa não “climatização” das normas trará alguma distorção no processo
de análise de valorização artificial da terra, mas, a nosso ver, isso é irrelevante nessa etapa, já que o
princípio dessa simulação é apenas aferir a possibilidade de aplicar ou não o método na realidade
brasileira mais corriqueira, que são as nossas periferias carentes.
Após a elaboração da proposta de novo sistema viário, áreas verdes e criação dos terrenos-
244 capítulo 5
reserva, aplicamos todos os cálculos rigorosamente de acordo com o land readjustment japonês,
para aferir a razão de valorização do m² de terreno, após a implantação do projeto, e chegamos a
um índice de 14,0% no caso específico do Sítio São João. Ou seja: antes do projeto, o valor do m²
era US$ 21,40; depois de sua realização, passaria a US$ 24,39.
O projeto, incluindo a implantação, ficou orçado em US$ 5.417.500,00. Com esses dados,
podemos constatar com facilidade que, mesmo se a contribuição para a doação fosse de 100,0%, o
valor de venda de todos os terrenos somados não cobriria o do projeto implantado, inviabilizando-o.
Nesse caso, mesmo com um subsídio de 45,0% do governo, dividido em partes iguais nas esferas
municipal, estadual e federal, os proprietários ainda deveriam doar 166,0% de seus terrenos para
cobrir os gastos, conforme demonstra o gráfico Avaliação do Terreno-Reserva para o Projeto
CDHU Hortolândia A2 Sítio São João.
TABELA 09: AVALIAÇÃO DO TERRENO-RESERVA
(Projeto de Land Readjustment CDHU Hortolândia A2 Sítio São João)
b’ = Preço da terra antes do projeto = R$ 21,40 /m²
Razão de acréscimo calculada 1,14
a’ = Preço da terra presumido após o projeto = R$ 24,39
Valor em R$
Classificação
Subsídio Estadual 15,00% 812.626,24
Subsídio Federal 15,00% 812.626,24
Fundo do Terreno de Reserva 55,00% 2.979.629,54
Subsídio Municipal 15,00% 812.626,24
Total 100% 5.417.508,25
Agora vamos prosseguir o estudo, mudando a situação da seguinte forma: se o Sítio São João
estivesse localizado numa área onde o valor do metro quadrado fosse sensivelmente mais alto,
a valorização de 14,0% traria um ótimo benefício aos seus proprietários, cobrindo o valor do
projeto com uma parcela pequena de terreno-reserva. Portanto, se alterarmos o valor da terra,
aumentando-o, haverá uma sensível diminuição na contribuição para os terrenos-reserva. O
gráfico Nova Avaliação do Terreno-Reserva para o Projeto CDHU Hortolândia A2 Sítio São João
faz uma simulação, alterando o valor do metro quadrado do lote para US$ 600,00. Nessa nova
situação, a parcela de contribuição passou para um percentual tolerável de 22,0%, permitindo a
viabilidade do projeto com menos subsídios governamentais, no caso, um total de 15,0%.
TABELA 10: NOVA AVALIAÇÃO DO TERRENO-RESERVA
(Projeto de Land Readjustment CDHU Hortolândia A2 Sítio São João)
Valor em R$
Classificação
Subsídio Estadual 5,00% 270.875,41
Subsídio Federal 5,00% 270.875,41
Fundo do Terreno de Reserva 85,00% 4.604.882,01
Subsídio Municipal 5,00% 270.875,41
Total 100% 5.417.508,25
Essas constatações já nos haviam sido indicadas no treinamento no Japão, quando nos alertaram
de que, em geral, quanto mais central é a localização da área do projeto maior é a participação da
iniciativa privada nos custos do mesmo; e o contrário: quanto mais periférica, maior a participação
de recursos públicos. Isso porque o valor inicial da terra tende a ser muito baixo em áreas mais
afastadas dos grandes centros, dificultando o autofinanciamento do projeto/obra a partir da venda
de parte dos terrenos da área. Em outras palavras, mesmo que haja facilidade em vender a terra e
que ela tenha sido valorizada com a implantação do projeto, o montante arrecadado com a venda,
em muitos casos, não cobre os gastos com o projeto, ou, para que cubra, exige a venda de uma
parcela tão expressiva que inviabiliza o empreendimento. O mesmo ocorreu com o caso estudado,
ou seja, a parcela de terreno-reserva teria que ser tão grande, que seria maior do que o próprio
empreendimento. Didaticamente, isso serve para comprovar a sua ineficácia em situações de
urbanização em áreas periféricas menos valorizadas. Nesses casos, o subsídio do governo em suas
três esferas deverá ser necessariamente alto, como já é comum em nossa realidade.
É obvio que em situações reais essa modificação não é possível e temos poucas variáveis
passíveis de alteração. Os subsídios do governo é uma delas. É nesse ponto que entra um
ingrediente importante nas negociações de projetos que podem ser desenvolvidos no Brasil, com
sua tradição política. Se demonstramos a ineficiência do instrumento em financiar projetos em
áreas periféricas, podemos, a partir dele, avançar em outros mecanismos para a desoneração dos
cofres públicos para a urbanização. Dessa forma, o instrumento do land readjustment pode ser
encarado como parte do processo da urbanização, como uma ferramenta para reorganizar o solo,
e a partir desse processo, ela poderá ser estruturada com a inserção da população de baixa renda em
programas de produção de conjuntos habitacionais a preço subsidiado, permitindo a urbanização
e a edificação das casas na modalidade de mutirão, assistido pelo poder público.
A Operação Urbana Carandiru – Vila Maria é uma entre as duas operações urbanas aprovadas
pelo Plano Diretor Estratégico de São Paulo 2002-2012 (lei nº 13.430 de 2002) com prerrogativas
a reconfigurar a região norte da cidade (a outra se chama Operação Urbana Diagonal Norte).
A região caracteriza-se pelo conjunto de parcelas de terra muito heterogêneas (concentrações
de grandiosas parcelas próximas a outras com dimensões pequenas), dispostas de maneira
desordenada. Essa característica heterogênea de parcelamento do solo também se reflete em seu
uso e ocupação do solo: grandes equipamentos de caráter metropolitano (centro de convenções,
shoppings centers, clubes e aeroporto) estão lado a lado com bolsões residenciais, favelas, cortiços,
antigas indústrias e transportadoras.
O processo de ocupação da região diminuiu a quantidade de áreas públicas, reduzindo a
capacidade do poder público de construir equipamentos sociais, áreas verdes e novo sistema
viário. Além da necessidade de um processo de reparcelamento da região, para adequar a região
às diversas escalas presentes, reduzindo o caráter inóspito e de periculosidade presente em muitos
pontos da região, a principal característica dessa operação urbana é ampliar a infraestrutura de
espaços públicos e conexões viárias no sentido leste-oeste, criando um sistema de apoio às vias
marginais ao longo do Rio Tietê.
248 capítulo 5
Para alcançar seus objetivos, a operação pretende aproveitar-se do processo de atual expansão
imobiliária que vem acontecendo nos últimos anos ao longo da Avenida Luis Dumont Villares
e no bairro Alto de Santana, oriundo, entre outros fatores, da criação do Parque de Juventude
em agosto de 2002. O parque é resultado da desativação das atividades prisionais do complexo
penitenciário do Carandiru (palavra que dá nome à operação urbana), processo que concedeu
enorme potencial para a valorização fundiária e a implementação de intervenções necessárias à
região.
O local escolhido para o estudo da segunda hipótese (aplicação do projeto de redesenvolvimento
urbano em territórios consolidados) está inserido dentro da Operação Urbana Carandiru-Vila
Maria, no bairro de Santana na cidade de São Paulo. O projeto está baseado na abertura de uma
avenida, aprovada pela lei de melhoramento viário datada de 1973. De acordo com a lei n° 7.884 de
12 de janeiro de 1973, que aprova o plano de alargamento das ruas Darzan e Major Sampaio, foram
estabelecidas as seguintes diretrizes:
Art. 1 - De acordo com as plantas anexas [...], fica aprovado plano de melhoramentos, no 8º subdistrito – Santana,
a saber: I – Alargamento da Rua Darzan [...] com largura variável de 35 a 45 metros e extensão aproximada de
385 metros; II – Alargamento da Rua Major Sampaio, [...], com largura variável de 38 a 45 metros de extensão
aproximada de 100 metros; III – Concordância de alinhamentos, em curva, entre a Rua Major Sampaio e a
Avenida General Ataliba Leonel, entre esta e a Rua Jovita.
Art. 2 - Os imóveis atingidos pelo plano ora aprovado são declarados de utilidade pública, para efeito de
desapropriação, ficando o Executivo autorizado a efetivar as desapropriações dentro do prazo de 5 (cinco) anos,
contados da data desta lei.
Art. 3 - As despesas com a execução desta lei ocorrerão por conta das verbas orçamentárias próprias.
(Lei n° 7.884 de 12 de janeiro de 1973).
Esse projeto constou em todos os planos diretores anteriores e, inclusive, faz parte dos atuais
Plano Diretor Estratégico de São Paulo 2002-2012 (lei nº 13.430 de 2002) e do Plano Regional
Estratégico – Subprefeitura de Santana-Tucuruvi (lei nº 13.885 de 2004). De todas as obras de
melhorias viárias e vias a abrir aprovadas por tais planos, essa via é a menor, e segundo tais planos
tinha prioridade para sua execução em até 2006, o que não aconteceu efetivamente até hoje.
Imagem aérea da operação urbana consorciada Carandiru-Vila Maria, zona norte de São Paulo em 2004. 4
Intervenções viárias propostas pela operação urbana e delimitação das quadras diretamente influenciadas. 4
5Operação urbana consorciada Carandiru-Vila Maria: situação atual da rua Darzan, zona norte de São Paulo.
as possibilidades de aplicação do land readjustment no Brasil 251
(25.913,00 m²) pela de todas as áreas dos terrenos privados (25.539,00 m²) temos um coeficiente de
aproveitamento atual igual a 1,01 para a zona de intervenção direta.
Destacamos:
a. Crescente estado de desvalorização da região: fatores como a lei de melhoramento viário
(que indica futura desapropriação de terrenos), a interferência atual do trânsito, a vocação da
região como trecho de ligação entre duas avenidas de grande porte e as constantes inundações
na área depreciaram o valor dos imóveis. Participar de um projeto de redesenvolvimento
urbano significaria morar numa localização com espaços públicos adequados, recebendo de
volta no novo empreendimento a mesma área possuída antes do projeto, mas com o preço
valorizado pela nova intervenção. Além disso, a grande maioria dos imóveis residenciais data
do período entre as décadas de 1930 e 1960, e os imóveis comerciais, entre 1960 e 1980, não
estando adaptados às demandas atuais do mercado imobiliário;
b. Desapropriação x Fundo de Urbanização: participar do fundo de urbanização seria mais
vantajoso do que passar por qualquer impasse desgastante junto aos órgãos públicos em casos
de desapropriação. O valor da desapropriação a ser indenizado consideraria os valores atuais
(alvos dos precedentes de desvalorização). Enquanto que, com a participação no fundo, as
cotas devolvidas dariam aos residentes retorno acrescido de valorização.
Após o processo de adesão, cada proprietário recebe uma cota do fundo de urbanização referente
à metragem e/ou valor da área do terreno, segundo processo detalhado de agrimensura e avaliação
imobiliária. Os receptores das cotas podem vendê-las a qualquer momento ao longo do processo
de execução do projeto, ficando a cargo do próprio proprietário arcar com a responsabilidade dessa
transação, respeitando as regras estipuladas pelo fundo. Este criaria incentivos para os residentes
que permanecessem até o final da execução do projeto. Portanto, enquanto o investidor privado
(que pode ser uma construtora, uma incorporadora ou até mesmo um banco) arcaria com os custos
da construção dos empreendimentos imobiliários e da infraestrutura pública, os proprietários
entrariam com suas propriedades que se tornariam cotas a serem trocadas por imóveis residenciais
ou comerciais após a renovação urbana (ou ainda colocadas à venda para outros interessados).
O fundo regulamentaria a forma pela qual seriam emitidos os títulos definitivos firmados pelos
proprietários, contendo os termos, cláusulas e condições relativas ao empreendimento, sendo
atribuído a ele o caráter de escritura pública para todos os fins e efeitos de direito, devendo ser
registrado no cartório de circunscrição imobiliária competente, para transmitir o domínio sobre os
lotes a serem urbanizados, depois, utilizados para ressarcir os cotistas. As opções de financiamento
as possibilidades de aplicação do land readjustment no Brasil 255
Propriedades Propriedades
Contribuição (m²) Taxa de Contribuição
Privadas Privadas
antes do depois do Projeto Áreas Terrenos- Terrenos-
Total Áreas Públicas Total
Projeto (m²) Públicas Reserva Reserva
D - R, sendo
A (m²) P=N-M R P+R p=P/A r=R/A (P+R)/A
D=A-P
proporcional dos usos, implementar equipamentos públicos de acordo com a demanda da região,
que carece de creche, posto policial, posto de saúde e outras demandas sociais. A distribuição de
usos teria outro importante papel além de responder às demandas do bairro: o de estabelecer e
reproduzir a dinâmica apresentada nas Avenidas Brás Leme, Ataliba Leonel e Luis Dumont
Villares, que, além de possuir um porte capaz de suportar o intenso trânsito da região, possuem
uma dinâmica equilibrada entre usos comerciais, residenciais e espaços arborizados, criando uma
melhor condição de moradia.
Durante o processo de execução das obras nenhum morador do local seria temporariamente
desalojado, apenas os usos comerciais e armazéns. O primeiro vetor de transformação seria a
substituição de um edifício comercial (uma marmoraria) e de um posto de gasolina por um edifício
residencial (01), beneficiado economicamente por estar em frente ao Parque da Juventude. Com
esse primeiro edifício, construído com menores dimensões e padrão médio de qualidade, seríamos
capazes de relocar os moradores com menor perfil econômico, com renda suficiente para se
estabelecer nesse novo empreendimento (valor de condomínio compatível ao dos impostos pagos
pelo morador antes da mudança). Com essa primeira transferência teríamos a vacância necessária
para a construção do edifício de uso misto (02), com embasamento de 4 andares para a relocação de
usos comerciais acrescida da locação de equipamentos públicos e 10 andares de usos residenciais.
Esse edifício poderia ter uma arquitetura arrojada com ampla vista para o parque e expectativa de
maior valorização por conta de sua localização estratégica. Também receberia moradores com
melhor perfil econômico de outras duas quadras de intervenção, criando mais duas zonas de
vacância para a construção de dois novos conjuntos edificados também de uso misto (03 e 04).
Com essas duas novas construções, praticamente todos os proprietários teriam utilizado suas cotas
e parte dos edifícios anteriormente construídos e o último conjunto edificado (05) teriam unidades
residenciais e comerciais a serem colocadas à venda no mercado imobiliário. Após a construção
de todos os edifícios haveria a vacância necessária para as áreas públicas, paga pelos investidores
privados por meio do fundo e da rentabilidade adquirida com a venda dos imóveis restantes.
No processo de execução o poder público fiscalizaria e asseguraria aos proprietários, para que
não sofram perdas decorrentes do atraso ou interrupção na execução do empreendimento, salvo
caso de força maior, que seriam indenizados pelo fundo de urbanização por quaisquer prejuízos
causados.
Agora discutiremos a avaliação econômica e o estudo de viabilidade de um empreendimento
260 capítulo 5
desse porte. Segundo a tabela Despesas e Receitas, temos o custo total para a execução na
ordem de R$ 165 milhões, sendo 140 milhões para a construção dos empreendimentos privados
e R$ 25 milhões para a construção das áreas públicas. Os valores dos terrenos e das propriedades
privadas não entrariam como despesa, porque seriam revertidos em cotas para cada proprietário.
Após a construção dos empreendimentos, considerando a avaliação recorrente do processo de
transformação, o fundo pode faturar um total de até R$ 268 milhões com a comercialização da
área construída por valores a preço de mercado.
Dividindo o valor total da receita pela despesa temos o fator 1,62 (268 milhões divididos por
165 milhões). Esse seria o fator de cada cota. Ou seja, a cada 1 metro quadrado que o proprietário
concedesse para a realização do projeto ele receberia 1,62 em cotas para utilizar como moeda
de troca após a execução do empreendimento. Segundo técnicos em incorporações, em
entrevistas e pesquisas realizadas no ano de 2008 na cidade de São Paulo, esse fator não tornaria
o empreendimento viável pela falta de rentabilidade que o investidor privado teria para participar
do fundo. O fator ideal para investimentos de grande porte costuma ter valor na ordem de 2,5
(fator elaborado sobre as taxas de oportunidade ano a ano e dado pela alta taxa de juros no Brasil,
cerca de 13,0% ao ano, durante o período de execução do empreendimento). Isso significa que o
montante necessário para alavancar o empreendimento teria que ser R$ 412 milhões, em vez dos
R$ 268 milhões calculados, utilizando o CA = 4,0. Para tanto existem duas opções:
a. A primeira seria alterar o coeficiente máximo em específico dentro desse projeto. Para
viabilizar os R$ 144 milhões a mais, os empreendimentos precisariam ter uma área construída
total de 82.400,00 m², no lugar de 53.677,99 m². Isso significa que a área, em vez de possuir CA
= 4,0 precisaria ter CA = 6,15;
b. A segunda seria captar o déficit da rentabilidade por meio das quadras do entorno e das
áreas indiretas de intervenção, na forma de venda de potencial construtivo e captação de outorga
onerosa do direito de construir. De certa forma, os empreendimentos do entorno imediato que
viriam logo após a abertura da avenida teriam que pagar uma espécie de pedágio para ressarcir
os proprietários que realmente participaram do empreendimento inicial, pois graças a eles toda
a região foi beneficiada e valorizada. Esse fundo de compensação seria aplicado num total de
10 quadras localizadas no entorno imediato da nova avenida. Seria necessário para o fundo de
compensação a venda de 100.000,00 m² de área construída, distribuídos em 25.000,00 m² de
área de terreno, para viabilizar o projeto de tal ressarcimento.
as possibilidades de aplicação do land readjustment no Brasil 261
RECEITAS (R$)
Quantidade Valor (R$)
Subsídios Governamentais (**) - -
Receita por meio da Venda dos Imóveis 53.677,99 m² 268.385.000,00
Outras Receitas (***) 144.115.000,00
TOTAL 412.500.000,00
(*) Não haveria aquisição dos terrenos privados, entrando esse valor como referência para estabelecer as cotas dentro
do fundo de urbanização.
(**) Os únicos gastos do poder públicos seriam a alocação de uma equipe de funcionários públicos para a execução
do projeto.
(***) Conforme mostrado no estudo de hipótese, a receita gerada não seria suficiente para viabilizar economicamente
o empreendimento, necessitando de uma receita adicional que poderia ser gerada tanto pelo aumento do potencial
construtivo na área de intervenção direta, quanto pela venda de outorga onerosa nas áreas de intervenção indireta.
Mesmo com todas essas proposições, ainda se faz necessário um maior aprofundamento
técnico quanto à viabilidade econômica, institucional e jurídica da proposta. Existe uma grande
dificuldade do poder público, entre outras a serem apontadas e discutidas, em trabalhar com os
setores privados e principalmente em participar de fundos particulares. Mas são dificuldades que
o poder público terá que transpor cedo ou tarde para reorganizar a cidade. Como conclusão, o
estudo nos mostra um caminho para estimular o crescimento econômico, contrapondo o que vem
sendo feito até então: uma forma de crescimento que não está baseado no modelo valorização-
especulação. Dessa forma, temos uma proposta de mudança do atual papel do planejamento
urbano em São Paulo, que fica restrito ao âmbito normativo, concedendo índices e definindo
262 capítulo 5
diretrizes que perdem força na negociação com a iniciativa privada, porque a alteração de índices
e a aplicação de recursos em obras sem prioridades técnicas acabam ocorrendo como forma de
beneficiamento de alguns investidores e interesses privados.
Nesse caso, o munícipe tem a oportunidade de morar num lugar melhor e com melhor
infraestrutura pública, o investidor possui vacância e novos terrenos para explorar e o poder
público consegue viabilizar a modernização de setores da cidade com quantidade mínima de
investimentos e desapropriações. Assim, o poder público condiciona o munícipe e o investidor
privado à responsabilidade consorciada da renovação urbana. Além disso, com o consequente
aumento de unidades imobiliárias haverá o aumento da cobrança de impostos e taxas prediais,
permitindo ao poder público a manutenção dos equipamentos públicos construídos.
Por fim, temos três considerações a respeito desse estudo de hipótese.
A primeira é sobre a real função do Plano Diretor Estratégico de distribuir índices (coeficiente
de aproveitamento, taxa de ocupação) pela cidade não atrelados a projetos urbanísticos. Como
ficou claro, nem o CA estabelecido pela lei de uso e ocupação do solo (CA = 2,5) e nem a lei de
operações urbanas (CA = 4,0) seriam suficientes para viabilizar o empreendimento e a via pública.
Talvez o correto fosse algo mais específico (como exemplo, CA = 6,15), com uma razão técnica
fundamentada, como é encontrado em projetos de redesenvolvimento urbano ao redor do mundo.
A segunda é sobre o Estudo de Impacto Ambiental e o Estudo de Impacto de Vizinhança em
projetos de redesenvolvimento urbano. Conforme estipulado pelo Estatuto da Cidade:
Art. 37 – O Estudo de Impacto Ambiental será executado de forma a contemplar os efeitos positivos e
negativos do empreendimento ou atividade quanto à qualidade de vida na população residente na área e suas
proximidades, incluindo a análise, no mínimo, das seguintes questões:
I - adensamento populacional;
II - equipamentos urbanos e comunitários;
III - uso e ocupação do solo;
IV - valorização imobiliária;
V - geração de tráfego e demanda por transporte público;
VI - ventilação e iluminação;
VII - paisagem urbana e patrimônio natural e cultural. (Lei nº 10.257 de 2001).
Síntese e conclusões:
as oportunidades que envolvem o land readjustment no Brasil
O interesse nacional que está se formando por maiores avanços em torno da reforma urbana tem
como principal premissa produzir métodos de planejamento urbano mais eficientes e menos
custosos, com expectativa de serviços melhores e mais qualificados com programas mais efetivos,
e, simultaneamente, permitir maior controle público e autonomia gerencial, tornando o governo
mais transparente e eficaz. Portanto, se faz oportuno questionar: por que no sistema de governo
brasileiro existiria a necessidade de um instrumento como o land readjustment? Ainda que exista
a necessidade de um maior aprofundamento sobre certos tópicos relacionados à transferência de
conhecimento, nos parece correto afirmar a existência de duas respostas.
A primeira resposta seria a necessidade da transformação da propriedade privada legitimada
pela ação conjunta entre poder público e a sociedade civil no sentido de produzir melhorias na
cidade. A segunda seria a necessidade de processos de gestão social na elaboração, aprovação e
264 capítulo 5
da taxa de contribuição (seja por meio de parcela de terra, contrapartida financeira ou participação
em fundo de urbanização), a constituição de agências de implementação de projetos específicos
(público ou privado, “in loco”), a reconstituição dos métodos de avaliação existentes (coleta
de impostos e avaliações imobiliárias) e a urgente modernização dos sistemas cadastrais e de
administração da titularidade da terra. Por meio de lei específica de land readjustment no Brasil,
por meio da revisão do Estatuto da Cidade ou por meio da legislação de planejamento urbano
regional e municipal.
Outro aspecto importante é a questão do “timming” e dos esforços necessários para alcançar
resultados positivos. É desejável que a instituição desses conceitos aconteça em pequenas escalas,
na medida do possível, aperfeiçoando-os institucionalmente, para que a etapa do desenvolvimento
brasileiro na qual for possível aplicá-los seja coerente às comunidades que assim o desejarem, e
que mobilizem uma grande maioria. Por isso entendemos que é muito oportuna a inserção dos
conceitos do land readjustment e, talvez, até possamos fazê-los caminhar para projetos onde a
iniciativa seja privada.
Mas o que realmente está em jogo, mais do que a busca de uma efetiva interlocução entre
planejamento urbano e urbanismo, em que as leis e a prática até o momento são pouco eficientes, é
certamente a tentativa de atribuir responsabilidades públicas ao funcionário governamental a cada
etapa do processo, fazendo ser reconhecida a necessidade de abdicar e combater a especulação
imobiliária, definindo como o ganho pode vir a ser coletivo, privado e público. Para isso, ainda falta
no Brasil:
a. Ampliar a discussão sobre as reflexões teóricas e filosóficas no que diz respeito a diferença
do poder público e privado, princípios de equidade e direito de propriedade, e como lidar com
isso em políticas públicas, em especial em intervenções urbanas;
b. Aprofundar a discussão sobre os mecanismos de aquisição de solo disponíveis pelas
municipalidades ou de maneira consorciada com o poder privado, e por que os mecanismos
atuais da desapropriação são tão ineficientes;
c. Aprofundar o enfoque e a compreensão dos instrumentos existentes (tais como consórcio
imobiliário e contribuição por melhorias), buscando entender por que um país construído com
base em tanta desigualdade social ainda permanece inerte perante iniciativas que os tragam a
uma realidade.
266 capítulo 5
Como uma espécie de legado para o futuro, restariam ainda alguns encaminhamentos possíveis
à criação de oportunidades para a aplicação do land readjustment, ou conceitos similares no
Brasil, diante de outras problemáticas. O processo de globalização tornou o país um dos principais
produtores de alimentos no mundo, o que significa que o land readjustment rural, aplicado em
tantas outras nações e que não foi devidamente discutido nesta publicação, pode ser uma saída
tanto para minimizar conflitos sobre a reforma agrária, como aumentar a produção com menor
custo e de maneira mais eficiente. E como está claro em estudos de dispersão populacional que
a falta de infraestrutura e condições melhores no âmbito rural contribuem para o processo de
fuga para as cidades, os conceitos do land readjustment podem ser utilizados para implementar
aquilo que está em defasagem no campo ou nas pequenas cidades que sobrevivem da agricultura,
diminuindo a necessidade de grande quantidade de recursos do poder público para fazê-lo.
Portanto, fica clara a falta de uma política nacional ou direcionada às regiões metropolitanas
que aproveite e abasteça com melhores infraestruturas as cidades do interior, contribuindo para
controlar, inclusive, a densidade demográfica nas grandes cidades.
Outro fator importante está na falta de uma política nacional, muito comum em países
europeus, e no Japão em especial, em relação ao envelhecimento da sociedade, do qual o Brasil será
alvo num futuro pouco distante. Além do padrão atual da construção civil estar pouco adaptado ao
público idoso, principalmente aos setores menos favorecidos economicamente, o caráter obsoleto
das nossas cidades pouco favorece sua utilização pela terceira idade. Os equipamentos existentes
para tal público ou são caríssimos e acessíveis apenas para as classes mais abastadas, que vivem
em verdadeiros “resorts” construídos em antigos terrenos rurais longe dos meios urbanos, ou são
equipamentos públicos precários que pouco incentivam a sobrevida do idoso. A aplicação dos
conceitos do land readjustment no processo de revitalização, em especial das cidades de pequeno
porte, serviria para incentivar que o idoso volte a viver uma vida “outdoor”, em vez de viver uma
vida de clausura e necessidade de ajuda pela falta de uma cidade acessível.
Além disso, o Brasil vive um colapso num dos setores que poderia ser o mais beneficiado pelas
belezas naturais que o país possui: ainda que ele seja o maior da América Latina, o seu turismo
perde em quantidade, qualidade e retorno financeiro perante outros vizinhos. Os conceitos do
land readjustment, ao serem aplicados para a melhoria das cidades por meio da construção de
novas infraestruturas e da reorganização espacial, aumentariam as condições que o país possui para
receber turistas do mundo inteiro. A reorganização de bairros mais pobres (conforme exemplos na
as possibilidades de aplicação do land readjustment no Brasil 267
Colômbia), o adensamento das regiões centrais com edifícios e equipamentos mais modernos
(conforme exemplos no Japão), a preservação de áreas de proteção ambiental atrelada à construção
de infraestruturas mais adequadas e menos prejudiciais ao meio ambiente (conforme exemplos
na Austrália) são alguns dos muitos exemplos que favorecem o turismo e, consequentemente, a
economia local e nacional.
Não nos esqueçamos de que, no âmbito da cooperação técnica internacional, a implementação
bem-sucedida dos conceitos do land readjustment no Brasil trará a oportunidade de ampliar a
disseminação do método em outros países com realidade similar (América Latina e África de
língua portuguesa). Não existe nenhum precedente para o crescimento urbano e correspondente
decréscimo populacional rural na história da humanidade, tornando tais projetos imprescindíveis.
Se a visão dominante sobre a difusão de “best practices” (melhores práticas) retrata um avanço
das políticas urbanas por meio da cópia de modelos fechados, isso significou que, apesar de a
aparente importação de modelos internacionais para o Brasil representar mais um momento de
“ideias fora do lugar” (Schwarz 1981) em detrimento do fomento à criação de um pensamento
próprio de crescimento surgido de forma endógena, a compreensão desses modelos indicou
inúmeras deficiências ao sistema de planejamento urbano brasileiro.
Ainda que não exista dúvida sobre o crescimento da área de políticas públicas no Brasil,
sobretudo em estudos de caso, é clara a necessidade de uma ampliação maior, de pesquisas que
testem certas tipologias desenvolvidas nos chamados países centrais. Ademais ainda existe pouca
clareza sobre quem formula as nossas políticas públicas e como elas são implementadas.
Outra constatação: para viabilizar a implantação de infraestrutura e políticas públicas é
necessário promover a articulação entre os entes federativos envolvidos, que têm diferentes
competências legais e capacidades de investimento. Entretanto, não encontramos no federalismo
brasileiro uma institucionalização para a cooperação federativa no planejamento territorial, sendo
que as iniciativas locais de articulação, quando acontecem, são ocasionais (dependem do contexto
político), enviesadas (privilegiam determinados atores) e não sistemáticas (processos pontuais).
Em resumo, o panorama brasileiro mostra que as limitações legislativas, herdadas do passado
colonial ou atuantes até mesmo no processo de aprovação de novas leis, continuarão em
conflito até que sociedade civil e poder público encontrem meios de atualizar seu processo de
desenvolvimento urbano, utilizando melhores mecanismos de regulação fundiária e de construção
de espaços coletivos.
268
Percorremos, por fim, um, entre infinitos caminhos possíveis, para a compreensão do land
readjustment. Chegamos ao fim de uma jornada diante da incrível escassez de literatura sobre o
tema em âmbito nacional, onde não se encontram teses e apenas uma publicação em português a
respeito. Não foi possível também definir nesta publicação todas as peculiaridades que fazem com
que o Japão aplique com tanto êxito o land readjustment, tratando-se de um fato singular na história
humana. O Brasil, porém, também possui suas singularidades, e, por isso, conforme exemplo do
povo japonês, acreditamos que, com toda dedicação necessária, melhoraremos as condições de
vida de nossa sociedade. Assim, esperamos ter composto um quadro que tenha permitido ao leitor
entender o método de desenvolvimento urbano do land readjusment e do redesenvolvimento
urbano, em perspectiva comparada, no intuito de enaltecer a distribuição justa e equilibrada dos
custos e benefícios do desenvolvimento urbano, o que, nos dias atuais, não está próximo de nós.
269
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277
SOBRE OS ESPECIALISTAS
Hans Joachim Linke é engenheiro geodésico e professor doutor. Desde 2002 é presidente da cadeira
de “Landmanagement” no Instituto de Geodésica da Universidade de Tecnologia de Darmstadt.
Entre 1997 e 2002 foi líder do projeto para o desenvolvimento de terrenos edificáveis denominado
“LEG Landesentwicklungsgesellschaft NRW GmbH”. Desde 2005 é editor do jornal científico
“Flächenmanagement und Bodenordnung”. Desde 2006 é comentarista da seção sobre land readjustment
no periódico Brügelmann de Stuttgart.
Lisa Palomba é engenheira geodésica desde 2004. Entre 2004 e 2007 trabalhou na administração
pública de Hessian no departamento de gerenciamento de terras e geoinformação - HVBG. Desde 2007 é
pesquisadora e assistente do professor Hans Joachim Linke.
Rainer Müller-Jökel é engenheiro agrimensor pela Universidade de Bonn, Alemanha, com ampla
experiência em gerenciamento e avaliação fundiária. Desde 1983 ele trabalha para a Secretaria Municipal
de Planejamento de Frankfurt, primeiramente no Departamento de Avaliação Fundiária e depois como
chefe do Departamento de Land Readjustment. Müller-Jökel é presidente do Conselho de Avaliação
Fundiária da cidade de Frankfurt e professor em diferentes instituições. Entre 1999 e 2006 foi presidente da
cadeira de “Landmanagement” na DVW – Associação Alemã de Agrimensores e representante alemão na
FIG – Federação Internacional de Agrimensores.
Kong na China. Ele atua internacionalmente em pesquisas sobre políticas e problemas fundiários urbanos,
em parceria com instituições como a Universitas 21 do Canadá, a Fulbright dos Estados Unidos da América
e a Jackson Memorial da Austrália. Escreveu diversos livros sobre o mercado fundiário na China e em Hong
Kong e seus textos foram publicados em diversos periódicos internacionais.
Xin Li é estudante de doutorado na Universidade de Hong Kong e pesquisadora na área de parceria entre
público e privado em projetos de renovação urbana na China.
Juan Carlos Garcia Bocanegra é arquiteto da Universidade dos Andes de Bogotá, bolsista da JICA e
ex-diretor geral de desenvolvimento urbano do Ministério de Desenvolvimento Econômico da Colômbia.
Foi assessor dos planos diretores de Medellín, Cali e Bogotá, dos planos metropolitanos de Bucaramanga
e Valle de Aburrá, de diferentes planos parciais em Cali, Palmira, Pereira, Cartagena, Sabaneta, Itaqui e
Medellín, e do macroprojeto de Ciénaga de la Virgen em Cartagena. Atualmente Bocanegra é docente na
área de urbanismo, na Universidade Pontifícia Bolivariana, na pós-graduação da Universidade Nacional
em Medellín, na Escola de Engenharia de Antioquia e na EAFIT.
Kauko Jussi Viitanen é professor de economia e avaliação do mercado imobiliário e atua desde 1997 no
Instituto de Estudos Imobiliários da Universidade de Tecnologia de Helsinque, na Finlândia. É chefe do
departamento de pesquisa e agrimensura desde 2000 e é diretor da Faculdade de Planejamento, Construção
e Mercado Imobiliário - KIRSU desde 2007. Representante finlandês na FIG – Federação Internacional de
Agrimensores, Viitanen pertence também ao conselho editorial do Jornal Nórdico de Pesquisa Imobiliária e
Agrimensura (membro de 1994 a 2005 e editor regional a partir de 2006).
Adri Van Den Brink é professor de planejamento espacial na Universidade de Wageningen, atuando
no grupo de ciência ambiental, e também nos “Dienst Landelijk Gebied” (Serviços Governamentais para
Administração de Água e Terra) em Utrecht na Holanda.
de Kyoto no Japão. Entre 1996 e 1998 foi professor nas Universidades de Toyohashi e Tsukuba, no Japão, e
em 2005 lecionou como professor convidado na Universidade de Hanyang, na Coreia do Sul.
Sundung Sitorus é urbanista graduado pela Universidade Norte Sumatera na Indonésia. Desde 2003
é professor de consolidação de terras na Universidade Nacional de Terras de Jogjakarta. Anteriormente,
atuou como diretor na Agência Nacional de Terras do Governo Central de Jacarta, atuando em projetos de
land readjustment em diversas províncias na Indonésia.
Sunil Babu Shrestha é graduado em engenharia civil, mestre em planejamento urbano pela
Universidade Tribhuvan no Nepal e doutor em engenharia ambiental pela Universidade Osaka Sangyo no
Japão. Autor da tese “A Sustainable City Planning Methodology for 21st Century (Concept of Food Green
City)”, atualmente trabalha no programa de desenvolvimento das Nações Unidas com a implementação
de projetos de parceria entre público e privado em desenvolvimento ambiental no Nepal.
Kirti Kusum Joshi é urbanista, mestre em planejamento urbano pelo Instituto de Engenharia do Nepal e
doutor em planejamento regional pela Universidade Tohoku no Japão. Atualmente trabalha como consultor
em projetos de desenvolvimento urbano para agências privadas, governamentais ou internacionais no
Nepal.
SOBRE O AUTOR
Felipe Francisco de Souza é arquiteto e urbanista graduado pela UNESP - Universidade Estadual de
São Paulo, com pós-graduação em “Urban Development focused on Land Readjustment Measures” pelo
NUI – Instituto de Urbanismo de Nagoya, no Japão.
Cursou especialização em “Integrated Urban Planning” pelo BTH – Instituto de Tecnologia de Blekinge, na
Suécia e pelo CBE – Centro de Estudos Ambientais de Calcutta, na Índia. Também cursou especialização
em “Land Management and Informal Settlement Regularization” pela EUR – Universidade Erasmus de
Rotterdam, na Holanda.
Em 2007, por meio de acordo com a JICA – Agência de Cooperação Internacional do Japão, publicou,
em coautoria com o arquiteto Daniel Todtmann Montandon, o livro “Land Readjustment e Operações
Urbanas Consorciadas”, introduzindo os conceitos de land readjustment no Brasil.
Para a gestão 2006 – 2008, foi nomeado secretário executivo da ABJICA-SP – Associação de Bolsistas da
JICA de São Paulo.
Em 2009, selecionado pela SVID – Fundação de Design Industrial da Suécia, participou do projeto “City
Move Interdesign 2009” na cidade de Gällivare, atualmente alvo de grandes erosões provocadas pelas
atividades mineradoras da região que colocam em risco a sobrevivência de sua população. Dentre as muitas
questões abordadas, algumas eram: a melhor e mais segura forma de transferir parcial ou integralmente
sua sociedade, e encontrar soluções modernas para remover a cidade de um local para outro com o
envolvimento da população local ao longo do processo.
283
AGRADECIMENTOS
Chegou, enfim, o momento de agradecer ÀQUELES, pois escrever uma publicação, assim como
caminhar por este mundo, não é trabalho para se fazer só. Percorrendo os percalços que me fizeram chegar
até aqui, agradeço...
...ao Secretário de Desenvolvimento Urbano de São Paulo, o senhor Miguel Luiz Bucalem.
...aos arquitetos Luiz Laurent Bloch, José Geraldo Martins de Oliveira, José Magalhães Júnior e José
Ignácio Sequeira de Almeida, por sempre acreditarem no meu trabalho.
...aos companheiros da antiga Secretaria Municipal de Planejamento, atual Secretaria Municipal do
Desenvolvimento Urbano, principalmente: Alan Munhoz, Alexandra Aguiar Pedro, Anna Carolina Torres
Aguilar Cortez, Celso Coaracy Franco, Clementina Ambrósio, Darwin Pavan, David Ventura, Domingos
Teodoro, Heloisa Toop Sena Rebouças, Isaura Regina Parente, José Eudes Alves da Silva, José Fernando
Ferreira Brega, José Marinho Nery da Silva Júnior, Larissa Sayuri Tsuda, Lie Matsumoto Okawa, Lisandro
Frigerio, Marcelo Bernardini, Marcos Batistela, Nilza Antenor, Pedro Sales, Ricardo Kleiner, Teresinha de
Donato Machado e Tomás Cortez Wissenbach.
...ao mestre e grande amigo quando o tema é planejamento urbano, Marco Antônio Guimarães.
...ao urbanista Akira Nakanishi, por ter sido meu mentor durante minha estadia no Japão e a todos no
NUI – Instituto de Urbanismo de Nagoya.
...ao diretor Koji Kato e a todos os técnicos da Tamano Consultants Co., pelo treinamento em Nagoya.
...aos colegas do curso: Farzana (Bangladesh), Daniel (Brasil), Sina (República Dominicana), Nagwa
(Egito), Sissay (Etiópia), Francisca e Celestina (Gana), Mohamed (Ilhas Maldivas), Linus (Papua Nova
Guiné), Miriam (Peru), Stephanie (Filipinas), Sada (Tanzânia), Apichart (Tailândia), Duc e Quan (Vietnam),
por fazerem parte de uma família sem barreiras de cor, idioma ou religião ao longo do treinamento no Japão.
...a toda equipe da JICA Japão, do TIC (Tokyo International Center) e às coordenadoras do treinamento,
Hiromi Shinozaki, Harumi Sawada e Kaori Osone, por sua receptividade, amizade, respeito e por fazerem
me sentir em casa, mesmo do outro lado do mundo.
...ao MLIT – Ministério de Terras, Infraestrutura e Transportes, em nome do senhor Hiroaki Sugita,
pelo constante incentivo à promoção do land readjustment nos países em desenvolvimento.
...aos especialistas japoneses: Kazuyoshi Osawa (Japan Association of Land Readjustment); Kei
Fukunaga, Takayo Sasaki e Motoyo Araki (JICA); Shin-ichi Aoki e Norihiko Yanase (URA).
...ao diretor geral da JICA no Brasil, o senhor Katsuhiro Haga.
...aos coordenadores da JICA em Brasília, os senhores Kota Sakaguchi e Marina Nakagawa, por serem
a ponte entre o sonho e a realidade desta publicação.
285
...aos companheiros da ABJICA-SP, em especial o senhor Toshi-ichi Tachibana, por traduzir em respeito
e admiração a cooperação entre o Brasil e o Japão.
...ao professor André Sorensen, pelo apoio e pela tarefa de escrever o prefácio incluído desta publicação.
...aos especialistas em land readjustment por contribuírem tanto com esta publicação: Hans Linke,
Lisa Palomba, Rainer Müller-Jökel, Ling-Hin Li, Xin Li, Juan Carlos Garcia Bocanegra, Kauko Viitanen,
Adri Van Den Brink, Vinit Mukhija, Tomohiko Yoshida, Robert Home, Rassem Khamaisi, Sunil Babu
Shrestha, Kirti Kusum Joshi, Tommy Österberg, Kuang-Hui Peng, Ittipong Tanmanee, Tahsin Yomralioglu,
Domingos Theodoro de Azevedo Netto, Renato Guimarães Pereira, Augusto Carrillo Pinto, Josep Roca,
Yu-Hung Hong, Peter Larkham, Sundung Sitorus, Tej Kumar Karki e Jerzy Banski.
...aos fotógrafos: Shin-ichi Sato, Fabio Mattos, Ricardo Fujii e Watanabe Manabu pelas incríveis
imagens que constam nesta publicação.
...a toda equipe de revisão e produção: Mario Machado Vieira Filho, Del Candeias, Juliana Camachi,
Viviane Teixeira Mendes, Fumiko Yoneta, Paulo José Tripoloni; e Maurício Kanno, Dimas Munhoz e Julio
“Red Shoe”, que estiveram na primeira fase de produção.
...aos professores da Fundação Getúlio Vargas: Marta Ferreira Santos Farah, Mario Aquino Alves,
Regina Silvia Viotto Monteiro Pacheco, Peter Kevin Spink, Francisco Fonseca e Fernando Luis Abrucio.
...aos companheiros de Fundação Getúlio Vargas: André Leirner, Nina Best, Thamara Strelec,
Lucio Hanai, Heni Ozi Cukier, Lucio Bittencourt, Maurício Brilhante, Marcelo Maia, Maurício Feijó,
Philip Hiroshi Ueno, Cristina Toth, Camila Maleronka, Maurício Corrêa, Daniel Bruno Garcia, Patrícia
Laczynski, Ligia Villas Boas Gabbi, Mariana Ferreti Lippi, Fernando Burgos, Caio Motta, Roberta Buendia
Sabbagh, William Borges, Eliane Barbosa, Danielle Fiabane e Maria Cecília Pereira.
...aos professores do Lincoln Institute of Land Policy: Paulo Sandroni, Carlos Morales Schechinger,
Martim Smolka, Ciro Biderman, Saskia Ruijsink e Fernanda Furtado.
...às coordenadoras do Instituto de Planejamento Urbano de Curitiba: Rosane Amelia e Sheyla Lagos.
...aos meus grandes amigos: André “Hadez” Gonçalves, Fabíola e Ivan Mantovani, “Bill” Rodrigues,
“Tolito” Irisawa, Marcos Döllerer, Rodrigo e Keyla Martins (e seus filhos), Rogério e Tânia Eguchi, Sabrina
e Diogo Moretti, Lara e André Cavenague, Ricardo Hideki, Jefferson Pacheco, Aires Zulian, Armando
Pereira, Bruna Campos, Rodolfo Geiser, Camila Minelli, Graeme Harvey, Letícia Berneira, Francisco
Vasco de Toledo, Débora Maranhão, Miguel Etinger, Claudia Alves, Otávio Cabrera de Léo, Franklin Lee,
Anne Save De Beaurecueil, Joaquim e Paula Aguilera, Sandra Naomi, Yaser Yaqub Yusuf e Izabel Iamaguti,
por serem apoio em todas as etapas do meu crescimento pessoal e profissional.
...a minha mãe, irmã e familiares, em especial minha tia Lucila, pelo amor e dedicação.
...às priminhas Maria Eduarda Vilela e Isabela Palomares Scalise.
...e, por fim, dedico esta publicação à memória de meu pai, que lia Vinícius de Moraes.
FICHA TÉCNICA
ORGANIZAÇÃO E PATROCÍNIO
REALIZAÇÃO