EL ENFOQUE DEL

DESARROLLO SOCIAL

PRESENTACIÓN

En mi condición de Director General de Políticas de Desarrollo Social presento

ante el Sector Mujer y Desarrollo Social un Documento de Trabajo que intenta llenar
un vacío existente, el de la definición conceptual del DESARROLLO SOCIAL.

La propuesta que alcanzamos aquí, ha sido producto del contraste entre la

realidad social de nuestro país, el análisis de las políticas sociales, de las condiciones
en que han surgido últimamente y la complementariedad con las corrientes
humanistas que han venido a rescatar el rol de la persona humana en el devenir de la
historia.

En un primer capítulo, se ha pasado revista a problemas sociales que son

frecuentemente olvidados cuando se diseñan las políticas sociales. Lo más grave es
que forman parte de un todo ignorado, limitando la eficacia en la solución de la
problemática social.

El segundo capítulo, está dedicado a recordar la esencia, la estructura y la

dinámica de una sociedad, aspectos infaltables para la adecuada caracterización de la
problemática social, pero fundamentalmente, para la formulación de las políticas que
han de resolverlas.

El tercer capítulo, está orientado a revisar el enfoque del desarrollo humano,

considerando el reconocimiento y la vigencia que ha alcanzado en la promoción del

1
desarrollo. Si bien se parte del estudio de la obra de Amartya Sen, ampliamos la
aplicación del enfoque de las capacidades individuales a las capacidades colectivas.

Como producto de todo lo anterior, en el cuarto capítulo, formulamos la

propuesta del concepto de DESARROLLO SOCIAL, en tanto que a partir de él deben
formularse las estrategias y políticas que corresponden a nuestra realidad. De acuerdo
al contraste entre nuestra realidad social y la teoría existentes, constatamos de la
necesidad de formular un enfoque propio de promoción del desarrollo, al cual
denominamos de Desarrollo Social.

Culmina el documento, planteando un infaltable aspecto instrumental, la creación

del Sistema nacional de Protección y Desarrollo Social, como el órgano encargado de
construir en la práctica el concepto que hemos formulado en la Teoría.

Lima, 04 de noviembre del 2010.

Lic. Arturo G. Ojeda Salazar

Director General de Políticas de Desarrollo Social – MIMDES.

2
 INDICE

1. EL MODELO ACTUAL DE DESARROLLO Y LA PROBLEMÁTICA SOCIAL................................ 4

1.1 La otra cara de la Luna......................................................................................... 4

1.2 Política Social y Gobernabilidad Democrática....................................................... 11

1.3 Los Límites del Enfoque Aplicado en la Política Social.......................................... 12

2. SISTEMA SOCIAL Y DESARROLLO SOCIAL....................................................................... 20

2.1 La Sociedad como Sistema y el Origen de lo Social....................................... 20

2.2. La Cuestión del Desarrollo............................................................................. 23

2.3. El Componente Social del Desarrollo............................................................. 26

3. HACIA UNA RECONCEPTUALIZACIÓN DEL DESARROLLO SOCIAL..................................... 33

3.1 Desarrollo y Desarrollismo............................................................................. 33

3.2. Desarrollo como Desarrollo Humano............................................................. 35

3.3. Capacidades Colectivas y El Bien Común...................................................... 45

4. CONCEPTO Y ENFOQUE DE DESARROLLO SOCIAL........................................................ 49

HACIA LA ARTICULACIÓN DE LA POLÍTICA DE DESARROLLO SOCIAL.................................. 57

BIBLIOGRAFÍA........................................................................................................... 60

3
 1. EL MODELO ACTUAL DE DESARROLLO Y LA PROBLEMÁTICA SOCIAL.

Los niveles de crecimiento económico alcanzados por el Perú en los últimos

años han sido de los más importantes en su historia republicana. Mucho se habla de
que en esa línea en poco tiempo estaría el país en el umbral de las naciones del
llamado Primer Mundo. Aunque claro está esa denominación de “Primer” no significa
sino que el ingreso per cápita (o promedio) de su población es superior al del resto de
países del Globo, de igual forma que la esperanza de vida de las personas es más alta
en número de años, así como que el nivel educativo que alcanzan sus ciudadanos es
también mayor1.

1.1. La otra cara de la Luna.

El optimismo entre quienes son beneficiados por el modelo es alto, pero no

significa tampoco que se pueda obviar el conocimiento completo de la realidad
nacional. El país crece de diversas formas, pero no lo hace igual para todos. Es decir,
el crecimiento por diversas razones, no tiene el mismo impacto en toda la población. Y
es que no todos están en condiciones de beneficiarse del crecimiento, por la
inexistencia o debilidad de los canales de integración a la economía moderna, o no
están preparados educativa o técnicamente para hacerlo, y en el peor de los casos,
los modelos de integración al sistema económico más dinámico no han sido capaces
de incorporar a todos los sectores de la población nacional.

Ello ha ocasionado severos cuestionamientos sobre la solidez del modelo de

desarrollo imperante. Y es que si bien la pobreza monetaria está en proceso de
reducción están apareciendo otros problemas que deben ser también objeto de
atención.

Uno de ellos es el de la Desigualdad en los Ingresos de las personas. En el

gráfico Nº 01 se puede observar, a través del índice de Gini, cómo se ha reducido el

1
Es obvio que estamos tomando como referencia los Índices de Desarrollo Humano que publica
anualmente el Programa de la Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). Aunque ciertamente los
países que ocupan los primeros lugares no son precisamente los que tienen el mayor ingreso per
cápita.

4
nivel de desigualdad urbana en el país de 0,473 en el año 2005 a 0,431 en el año
2008. Sin embargo, el nivel de desigualdad en los sectores rurales se ha incrementado
en ese mismo periodo de 0,410 a 0,425. Lo que significa que los ingresos de las
personas aumentaron, en las zonas urbanas promoviendo una mejor redistribución del
ingreso, pero en las zonas rurales –por el contrario- lo que ha aumentado es la
desigual redistribución de la riqueza. Lo que imaginamos se debería a la incapacidad
colectiva de incorporarse al modelo de desarrollo económico implementado.
GRAFICO 01

El Gráfico Nº 02, nos presenta el volumen de consumo del quintil más pobre de
la población nacional. Lo que significa que aquellos que se encuentran en situación de
extrema pobreza, apenas si están en capacidad de consumir el 5,8% de todo lo que se
consume a nivel nacional. Debe entenderse que la capacidad de consumo está en
relación directa con el ingreso de las personas, y éste en condiciones normales
depende de su actividad laboral y del nivel de remuneraciones que se perciben. Como
se sabe hay distintas clases de empleo, el adecuadamente remunerado y el
subremunerado. En este tipo de clasificación se suele usar como indicador el salario
mínimo, quienes están por encima del salario mínimo serían los adecuadamente
remunerados (también se les denomina adecuadamente empleados), los que están
por debajo de aquél son los subremunerados (también se les dice subempleados). No
está demás decir que en ninguno de los casos se puede afirmar que los ingresos
obtenidos cubran la canasta de necesidades de las personas que los obtienen.
GRAFICO 02

5
 La situación se agrava si se percibe las grandes desigualdades en el consumo
de las personas, donde un gran segmento consume poco, y un pequeño segmento
consume la mayor proporción nacional. A continuación mostramos la distribución
promedio del gasto mensual en el país en porcentajes (ver cuadro Nº 01). En él se
muestra cómo en términos relativos, porcentuales, el gasto promedio mensual del
quintil de extrema pobreza casi no ha sufrido fluctuaciones. Sí es evidente que ha
habido cambios en los sectores medios, que han pasado a tener mayor capacidad de
consumo, muy en especial a partir del año 2007.

CUADRO Nº 01

Perú: Gasto promedio mensual, por años, según quintiles de ingreso.

(en porcentajes)
Quintil del ingreso
1997(IV Trim.) 2000(IV Trim.)
total 2004 2005 2006 2007 2008 2009
I 7% 7% 6% 7% 6% 7% 7% 7%

II 11% 11% 11% 11% 11% 11% 12% 12%

III 16% 16% 16% 16% 16% 16% 16% 17%

IV 22% 23% 23% 24% 23% 23% 23% 24%

V 44% 43% 44% 42% 43% 44% 42% 40%

Fuente: ENCUESTA NACIONAL DE HOGARES ‐ENAHO‐continua. 
Nota: Para los años 1997 y 2000 la ENAHO recoge información trimestral correspondiendo al módulo de ingresos y gastos el IV Trim.
A partir del año 2004 el recojo de información es de manera continua en todos sus módulos.

El mejoramiento de la capacidad de consumo de las personas en forma desigual

genera contrastes severos, más aún cuando no existen las oportunidades reales para
que las personas puedan mejorar sus ingresos y acceder igualmente a todos los
beneficios del progreso. En una sociedad como la peruana en la que se incentiva el
consumo más que el ahorro, ello trae serios problemas. Y es que las formas en que se
promueve el consumo hacen que éste se convierta en una necesidad vital, es decir
imprescindible para la autoestima, carácter esencial de la condición humana. De
manera que no acceder al consumo genera severos problemas de conducta
psicológica, que para ser resueltos comúnmente conlleva a la violación de las
convenciones éticas y morales. Eso es a lo que se le llama Anomia2.

2
El de Anomia es un concepto fundamental en la ciencia sociológica, tiene sus antecedentes históricos
en Grecia, siendo rescatado por Emile Durkheim en los orígenes de la Sociología y posteriormente
retomado por los sociólogos funcionalistas norteamericanos (Merton, Mac Iver, Riesman). La acepción
que le otorgamos está referida al “grado excesivamente bajo de conformidad a las normas, o bien en
6
 La anomia es un comportamiento social desviado, es uno de los principales
síntomas de una sociedad que se encuentra enferma. Desde nuestra perspectiva es
uno de los aspectos centrales de la realidad peruana de nuestros días. Constituyendo
un problema social tan grave como el de la propia existencia de la pobreza. Y es que
el comportamiento anómico de hecho atraviesa a toda la Sociedad, no sólo a un
segmento de ella. Uno de los indicadores más característicos a los que se puede
recurrir para identificar su existencia es la criminalidad. Si la identificamos a ésta por
una de sus manifestaciones, como es el crecimiento de la población penal desde el
año de 1995 al 2009, comprobaremos la curva ascendente permanentemente de la
misma (ver Gráfico Nº 03).

GRÁFICO Nº 03

La anomia se caracteriza por el rebasamiento de los controles formales de la

sociedad, de forma que la gente asume como parámetro su propio provecho,
incurriendo en faltas y delitos, prescritos por la ley. En el Gráfico Nº 04 se observa la
evolución de los delitos y faltas a nivel nacional. Si bien los delitos registrados por la

una disolución o caída del consenso”. En esta línea teórica la anomia es todo lo contrario a la
solidaridad y a la institucionalización. Ver Luciano Gallino. Diccionario de Sociología.

7
Policía Nacional han disminuido del año 1999 al 2006, se verifica el rápido crecimiento
de las faltas, en mayor velocidad que el descenso de los delitos3.

GRÁFICO Nº 04

Otro de los aspectos de la problemática social que se debe considerar es el de la

violencia no política, que en América Latina está tomando visos de gravedad. En un
reciente informe del Banco Interamericano de Desarrollo al respecto, se dice lo
siguiente:

“La violencia se define como “el uso o amenaza de uso de la fuerza física o
psicológica, con intención de hacer daño (Buvinic et al. 1999) y en sus
varias manifestaciones (homicidio, robo, secuestro, violencia doméstica) es
uno de los mayores obstáculos al desarrollo y bienestar de América
Latina”4.

En el mismo informe se definen las causas de la misma:

3
Según el código penal, son delitos y faltas las acciones u omisiones dolosas o culposas penadas por
la ley. El delito es una infracción sancionada con pena grave, mientras que la falta con pena leve. Yépez
Dávalos, Enrique. Seguridad Ciudadana: 14 lecciones fundamentales (2004). Instituto de Defensa
Legal.

4
Buvinic, Mayra: Andrew, Orlando. Violencia, crimen y desarrollo social en América Latina. BID.
2006.

8
 “La violencia es un fenómeno complejo, multidimensional y que obedece a
factores psicológicos, biológicos, económicos, sociales y culturales. Los
fenómenos que acompañan al comportamiento violento cruzan,
constantemente, las fronteras entre individuo, familia, comunidad y
sociedad. A su vez, la violencia tiene consecuencias que abarcan diversos
ámbitos individuales, familiares, comunales y sociales. La propia
multidimensionalidad de la violencia genera distintas manifestaciones de la
misma o distintos tipos de violencia”5.

Si bien la violencia obedece a factores multicausales, como los psicológicos,

familiares, económicos o demográficos, los autores subrayan que encuentran un
importante control en la comunidad, en el capital social:

“Las instituciones efectivas de control social cumplen un papel central en

disuadir el comportamiento violento” (…) ”En América Latina, la debilidad
de las instituciones de control social en el sector público, y la consecuente
impunidad de la conducta criminal es vista por muchos como uno de los
factores de riesgo principales de los factores de riesgo principales de las
altas tasas de violencia criminal” (…) “Un papel similar de control social
juegan las instituciones y grupos privados que fomentan lo que hoy se
llama el capital social , entendido como las características de la
organización social , incluyendo la confianza, las normas y las redes
sociales que, al facilitar acciones coordinadas, pueden mejorar la eficiencia
del funcionamiento social”6.

El problema de la violencia, bien podría comenzar a controlarse con una visión

más amplia de la política social, que no contemplase sólo la represión, sino la
prevención.

5
Idem.

6
Idem.

9
 Sin embargo, en las políticas sociales convencionales no se contempla este
campo de acción en sus intervenciones. Y es que –como veremos más adelante- las
políticas sociales están siendo aplicadas asistencialmente, respecto a personas
consideradas la más de las veces sólo como individuos, relativamente aislados.

Ese enfoque forma parte del modelo individualista de desarrollo que es

cuestionado en los propios Estados Unidos, referente obligado en los parámetros del
capitalismo liberal. Francis Fukuyama, en su ya citado libro Confianza, es severo al
criticar los contrastes de la Sociedad que estudia:

“En muchos aspectos, la sociedad estadounidense se está volviendo tan

individualista como sus integrantes siempre supusieron que era: la
tendencia del liberalismo basado en los derechos individuales, de expandir
y multiplicar esos derechos, contraponiéndolos a la autoridad de
virtualmente todas las comunidades existentes, ha sido llevada hasta su
lógica consecuencia. La declinación de la confianza y de la sociabilidad en
los Estados Unidos se manifiesta también a través de una cantidad de
cambios que se están produciendo en este país, como, por ejemplo: el auge
del crimen violento y los juicios civiles; la desintegración de la estructura
familiar; la decadencia de una serie de estructuras sociales intermedias
como sociedades vecinales, iglesias, sindicatos, clubes e instituciones de
caridad; y el sentimiento generalizado entre la población de que ya no se
comparten valores ni principios comunitarios”7.

Vistos así los hechos, la perspectiva a adoptar para enfrentar la problemática

social del Perú, y podríamos decir América Latina, supera a la del reduccionismo con
la que se han venido aplicando las políticas sociales. Debemos asumir que las
deficiencias son estructurales e inherentes a la totalidad de la dinámica social, por ello
la intervención habrá de ser de mayores dimensiones, es decir tendrá que involucrar
holísticamente a toda la Sociedad.

7
Francis Fukuyama. Confianza. Editorial Atlántida. Argentina 1996. p. 29.

10
 1.2. Política Social y Gobernabilidad Democrática.

Hay diversas formas de evaluar una política social, una es por los resultados
obtenidos de acuerdo a los objetivos inicialmente planteados y otra es por la
percepción que sobre lo actuado tiene la gente, tanto los beneficiarios como la
ciudadanía en general. En ambos casos, las consecuencias son de carácter político,
para afirmar la gobernabilidad democrática por un lado y por el otro para encaminar el
proceso de desarrollo.

Ahora nos interesa saber cuál es la percepción de la gente frente a lo actuado

por el modelo imperante en los últimos 20 años. Recurriremos para ello a los datos
que proporciona el LATINOBAROMETRO8. De acuerdo a esta encuesta internacional
que se realiza anualmente, en el Perú sólo el 32% de los entrevistados piensan que el
país va en el rumbo correcto, compartiendo el mismo nivel de opinión con México,
Ecuador, Honduras y Nicaragua. Respecto a la satisfacción con la democracia, sólo el
22% de los entrevistados en el Perú, durante el año 2009, manifestaron su
satisfacción. Manteniéndose la vecindad con los países arriba citados. La situación es
más difícil cuando se pregunta a la población ¿se gobierna para el bien de todo el
pueblo? En Perú sólo el 15% respondió afirmativamente.

Preguntada la población cuánto se ha progresado en combatir la corrupción, sólo

un 26% manifiesta que se ha progresado mucho a ese respecto. El promedio
latinoamericano es del 39%. La situación es más grave cuando se pregunta cuán justa
se considera que es la distribución de la riqueza, en Perú sólo responde que la
distribución es justa sólo un 10% de la población encuestada.

Por otro lado, la percepción de falta de cohesión social es más alta en el Perú
que en el resto de Latinoamérica, ya que los peruanos somos los que más nos
sentimos discriminados en toda Latinoamérica, con un 52% de respuestas afirmativas.

8
Latinobarómetro es un estudio de opinión pública que aplica anualmente alrededor de 19.000
entrevistas en 18 países de América Latina representando a más de 400 millones de habitantes. La
Corporación Latinobarómetro es una ONG sin fines de lucro con sede en Santiago de Chile, única
responsable de la producción y publicación de los datos.

11
 Respecto a la capacidad que tiene el sistema político de representar y acoger la
iniciativa ciudadana para que las ideas políticas de las personas lleguen al poder
político, sólo el 36% respondieron afirmativamente en el Perú, siendo el promedio de
la región de 53%.

Respecto al futuro económico de las personas, en Perú sólo un 39% piensa que
aquél sería mejor, en comparación con el promedio de América Latina que fue de
44%. Esa situación va acompañada con la percepción de progreso en el país,
respaldada sólo por el 33% de los entrevistados, en comparación con el 36% que lo
sostuvo en promedio para América Latina.

La situación es mucho más preocupante cuando se pregunta sobre la

satisfacción con la economía nacional, donde sólo el 13% de los peruanos
manifestaron que sí lo estaban, en contraste con el 29% de América Latina.

La percepción que se tiene sobre la eficiencia del Estado es negativa, sólo el 7%

de los peruanos entrevistados la afirmaron, menor que el 12% del promedio
latinoamericano. En la relación entre Estado y Mercado, se ha creado un índice que
pregunta si debe predominar el uno o el otro, el mismo que va en una escala de 1 a 10
(donde 1 es más Estado y el 10 más Mercado). Los peruanos si bien están muy cerca
de creer en la combinación de la intervención de ambos (lo que sería el grado 5) se
ubican en el grado 4,8. Esta respuesta demuestra una ligera inclinación a que la
responsabilidad es del Estado, aunque no debe dejarse de lado la importancia del
Mercado.

1.3. Los límites del Enfoque Aplicado en la Política Social.

La situación actual que se vive en la sociedad peruana debe comprenderse en su

integridad. Hay delincuencia galopante, hay protesta social, en paralelo la desigualdad
se hace más evidente en los signos exteriores de riqueza de pocos con gran
capacidad de consumo y muchos cuyo consumo apenas alcanza para comer a diario.
Si a ello agregamos la débil situación de las instituciones sociales y del Estado, debe
concluirse en que la propia gobernabilidad democrática del país está en peligro. Y
12
nada más peligroso para un país en vías de desarrollo que una situación en que la
violencia aumenta en todas sus manifestaciones, políticas y sociales. Más violencia y
represión no es la salida, ello sería como echar gasolina a la fogata. La única
alternativa es buscar que renovar el modelo de desarrollo, haciendo gran hincapié en
el desarrollo social, como etapa prioritaria y primera del desarrollo.

Hasta aquí hemos podido demostrar que en el Perú existe una agenda social que
va más allá de sólo atacar el problema de la pobreza, en todo lo que ella significa.
Pero nuestra perspectiva va más allá. Sabemos perfectamente que debe atacarse la
pobreza, deben superarse la inequidad, la exclusión social, la anomia, debemos
construir la gobernabilidad democrática y la cohesión social.

Lo paradójico resulta que la filosofía de las políticas sociales aplicadas en los

países de América Latina, en recientes años, no suelen afrontar la totalidad de los
problemas citados, como parte de un todo. Se concentran mayormente, como ya
dijimos, en disminuir las condiciones temporales de la pobreza en las personas, con
un criterio bastante individual y, en el mejor de los casos, en ampliar la igualdad de las
oportunidades.9 Todo ello se debe a los inspiradores ideológicos de las mismas. Me
refiero a Karl Popper y John Rawls.

Siendo autores cuya obra es extensa no puede ser propósito de este trabajo una
revisión profunda de la misma, sí lo es de los aspectos fundamentales que los vinculan
a las políticas sociales.

Popper es un filósofo cuya principal reivindicación es la del rol del individuo en el

desenvolvimiento de la sociedad humana. Enfrenta a todas las corrientes que plantean
la existencia de una suerte de designio superior sobre la acción individual humana
que fuese la que en verdad conduce su destino. En esa línea, criticó lo que él
denominó Historicismo, en tanto que en esa corriente se buscaba en el estudio de la
sucesión de los hechos históricos la línea de lo que acontecía en la sociedad. En el
marco de esa posición, Popper cuestionó los proyectos que se inspiraban en el

9
Tener la oportunidad de acceder a un bien o a un servicio no implica que necesariamente se ha de
acceder a él. Más adelante volveremos sobre este aspecto.

13
designio histórico y que creían encontrar en la sociedad al ejecutor de los mismos.
Frente a los proyectos colectivos, sociales y políticos, Popper antepuso al individuo y a
sus necesidades. Siendo el individuo una persona con necesidades específicas y un
tiempo de vida limitado, la atención de las mismas debía ser muy concreta:

“Más que luchar por metas utópicas debemos tratar de resolver problemas
concretos y urgentes. Esa es la función de un político. Por ello los nuestros
fracasan tantas veces, no comprenden que su función es la de solucionar
problemas, no la de plantear utopías, y que su función es aceptar los
errores, no ocultarlos”10.

Ése es el mismo designio de los tiempos actuales y que se refleja en la mayor

parte de los actuales discursos políticos, reducirse a lo concreto, a lo inmediato, a
aquello que puede “calar” en el individuo. De hecho se renuncia a todo proyecto de
construcción de Sociedad o de cambio del sistema social. Esta política está
relacionada con el llamado fin de las ideologías, en tanto que ello significaría la
desaparición de las motivaciones para el cambio del orden político, económico, social
y cultural.

Empero, ello no significa que Popper ignorase la existencia de problemas en la

Sociedad, lo que no admitía era el hecho que para afrontarlos hubiese que pensar en
intervenciones de carácter estructural. La existencia de la pobreza de ninguna manera
le era ajena, pero planteaba la intervención de manera distinta:

“Los sueños de belleza deben subordinarse a la necesidad de ayudar a los

desvalidos y a las victimas de la injusticia y a la necesidad de construir
instituciones con esos fines”11.

10
Enrique Suárez – Iñíguez. Filosofía Política Contemporánea (Popper, Rawls, Nozick). UNAM.
México. 2005. p. 37.

11
Karl Popper. La Sociedad abierta y sus enemigos. PAIDÓS. Barcelona 1982. p. 164

14
 Popper concebía la atención de los llamados problemas sociales como parte de
la beneficencia y los sentimientos caritativos, asumidos individualmente por las
personas, sin que comprometiese el desenvolvimiento del Estado, en tanto que se
convirtiese en una de sus principales preocupaciones. Por ello es que menciona el
construir instituciones, se entiende que diferentes a las existentes en el escenario
político del Estado, las cuales mantuviesen esa disciplina, alejada de la economía.

La perspectiva popperiana apunta a privilegiar el individualismo, especializar al

Estado en el tratamiento de los problemas básicos para mantener estable el orden
social. La economía no debe formar parte de la intervención del Estado, y más bien es
el Estado quien debe velar por que aquélla no sea contaminada por la política. En esa
línea debe hacerse lo posible para atender cualquier amenaza existente, como la
pobreza, por ejemplo, para lo cual se requiere de la acción caritativa de las personas,
organizada a través de instituciones (entidades, programas, proyectos) que puedan
mitigar el problema para que no se convierta en un peligro para el orden social
establecido.

John Rawls es otro de los filósofos que se debe considerar como uno de los
inspiradores del marco general de las políticas sociales impulsadas en los últimos
años. La más conocida de las obras de Rawls es Teoría de la Justicia. En ella
plantea las bases de un contrato entre personas libres y racionales para relacionarse y
convivir entre sí. La primera condición que plantea es la de establecer principios de
justicia por las cuales las personas habrán de regular su relación. Al construir estos
principios se deberá de tomar en cuenta sólo aspectos generales, no específicos, ya
que estos conducirían a privilegiar unos intereses frente a otros. El primer principio
que plantea Rawls es el siguiente:

“cada persona tiene igual derecho a un régimen plenamente suficiente de

libertades básicas iguales, que sea compatible con un esquema semejante
de libertades para los demás”.

El segundo principio de Rawls, complementario al primero mencionado, es:

15
 “las desigualdades sociales y económicas habrán de ser conformadas de
modo tal que a la vez a) se espere razonablemente que sean ventajosas
para todos, b) se vinculen a cargos y empleos asequibles para todos”12.

Los dos principios están relacionados, por el primero se establece la plena

igualdad de libertades individuales de las personas, por el segundo se plantea poner
límites a las desigualdades, aunque no cuestionarlas. De ello se colige un régimen
político por el cual se respete la libertad individual, se reconozca la existencia de la
problemática social y la necesidad de su atención, dentro del sistema vigente, sin
poner en cuestión su existencia.

El eje dinamizador de la propuesta rawlsiana es la igualdad de oportunidades. La

forma de garantizar la justicia es que las libertades y derechos sean iguales para
todos, indistintamente cual sea su procedencia o situación social. Aspectos
fundamentales que proveen esa igualdad de derechos son la educación, la salud, la
participación política, entre otras necesidades básicas.

Por otro lado, Rawls plantea que las diferencias se justifican siempre y cuando
éstas traigan también beneficios para los que menos tienen:

“las expectativas más elevadas de quienes están mejor situados son justas
si y sólo si funcionan como parte de un esquema que mejore las
expectativas de los miembros menos favorecidos de la sociedad”13,

Por esta vía se busca legitimar el mejoramiento de las condiciones sociales de

quienes tienen poder económico, en tanto que se supone ello debería traer beneficios
también a los desfavorecidos. Sin embargo, esta condición queda sólo como un
imperativo ético, debido a la carencia de un organismo como el Estado que vele
efectivamente por hacerlo realidad.

12
John Rawls. Teoría de la Justicia. Fondo de Cultura Económica. México.

13
Idem. P.

16
 Puede que los modelos mencionados, el de Popper y Rawls, puedan funcionar
en las sociedades que las inspiraron, dado su nivel de desarrollo social e institucional,
donde las normas éticas y morales sean respetadas y formen parte del sentido común
de las personas (como el hecho de cumplir con el pago de los impuestos, por
ejemplo). Pero en países como el nuestro, donde el poder es difuso e inequitativo,
resultan de una inaplicabilidad absoluta. Y ello se comprueba en las frustraciones
generadas (vistas en el acápite 1.1.) por la aplicación de la llamada Nueva Política
Social, la misma que obedecía a los principios formulados por los filósofos
mencionados.

La Estrategia Nacional de Superación de la Pobreza (ENSP), aprobada en

septiembre del año 2004, decía tener una visión integral de desarrollo, en la cual la
persona humana era el primer objetivo. Ciertamente, se planteó el reto de enfrentar las
inequidades sociales producto de las políticas de gobierno implementadas como
producto de las medidas de ajuste económico de los años de 1990:

“El reto a enfrentar es el de convertir el avance técnico en un proceso

dirigido por valores éticos, donde la creación de riqueza sea sinónimo de
derechos y atención a objetivos sociales y cuyo interés primordial sea el
beneficio de la persona humana”.

La política social resulta así producto más de afanes éticos individuales que de
justicia social, considerando a ésta como el afán de trastocar las condiciones que dan
origen a la desigualdad y la pobreza. Ello se refleja en considerar a la persona no en
tanto que sujeto que se desenvuelve en la vida, sino, fundamentalmente, como parte
del proceso económico, es decir como capital:

“Este esfuerzo debe sustentarse en la inversión en capital humano, a partir

de la entrega de más y mejores servicios de educación, salud, saneamiento
básico, servicios públicos esenciales, así como en su integración a los
sistemas formales de protección social, y en la promoción de valores éticos
y democráticos que contribuyan al bien común y, así, se refuerce e
incremente el capital social del país”.

17
 Resulta muy clara la identificación que se hace en la motivación final de la
política social, instrumentalizando a las personas como capital, no en el sentido
trascendente de considerarlas como verdaderos sujetos de derecho.

Debe reconocerse y subrayarse la perspectiva progresiva respecto a situaciones

anteriores, donde ni siquiera era considerado el derecho a la igualdad formal de
oportunidades. En ello, la ENSP tiene una propuesta explícita:

“En este contexto, los enfoques que se incorporan al PNSP son igualdad
de oportunidades, interculturalidad, equidad entre hombres y mujeres
sin discriminación, gestión social de riesgos y territorialidad”.

Las políticas eran planteadas, en la línea de lo marcado por Popper y Rawls,

para quienes eran los menos favorecidos14. En el sentido de dádiva y beneficencia, no
de cambio social, tal la propuesta de Rawls.

Con estas limitaciones, resulta imposible que la política social planteada pueda
resolver integralmente las exigencias actuales de la sociedad peruana. Ésta se
encuentra en una dinámica que busca mayor participación y protagonismo en el
accionar cotidiano del porvenir y el destino del país. Así es, en el hoy se articulan el
presente y el futuro. Es aceptable la perspectiva de resolver los problemas cotidianos
de la gente, pero esta resolución debe ir orientada a construir una plataforma
permanente de desarrollo, que incluya al individuo, la familia y a la colectividad. Es
decir se requiere una perspectiva de desarrollo social integral, que oriente a la
sociedad en su conjunto, en un proceso de desenvolvimiento dinámico inclusivo e
integrador. Es decir de 360 grados, tanto a nivel horizontal como vertical, lo que
implica involucrar los cuatro aspectos constituyentes de una sociedad: la economía, la
política, la cultura y lo social. Frente a esta perspectiva, el asistencialismo expresado

14
La ENSP, establece que la Igualdad de Oportunidades: “Tiene por objetivo promover la igualdad de
oportunidades para todos, en especial para los sectores sociales que sufren exclusión como son los
miembros de comunidades campesinas y nativas, los adultos mayores en situación de pobreza, los
niños que se encuentran en riesgo físico y moral, y las mujeres que continúan en situación de
desventaja con respecto a los
hombres”. Presidencia del Consejo de Ministros. Perú: Políticas para superar la pobreza. Lima. S.f. .
P. 36.

18
en la ENSP resulta bastante corto frente al volumen de responsabilidades que debera
asumir una verdadera política social del Estado que se integre con esa dinámica que
fluye inconteniblemente en la sociedad peruana.

19
2. SISTEMA SOCIAL Y DESARROLLO SOCIAL.

2.1. La Sociedad como Sistema y el Origen de lo Social.

La Sociedad es un sistema, en tanto está integrado por personas que cumplen

roles, sea a nivel individual o colectivo, interactuando entre si mediante
comportamientos, acciones o “actividades de naturaleza específica (económica,
política, educativa, religiosa, deportiva, etc.) en el marco de normas reguladoras y de
otros tipos de vínculos que limitan la variedad de los actos permitidos a cada sujeto en
relación con los demás” (Gallino, 1995).

Como sistema, la sociedad está compuesta por roles, funciones y estructuras, las
mismas que agrupadas por especialización constituyen subsistemas. Pero el sistema
social es un sistema abierto, que interactúa con su entorno. De manera que su
desempeño se establece en la forma que su estructura interna es capaz de
relacionarse eficientemente con ese entorno que le rodea. Los subsistemas
interactúan entre si para responder –finalmente- al imperativo de mantener viva la
relación con el entorno. En esa interacción con el entorno y entre los propios
subsistemas, se dan tensiones que deben ser resueltas y superadas y que conllevan
la permanente dinámica del sistema, de forma que éste no se queda “congelado”. Los
sistemas tienen así el imperativo de mantener la eficiencia de su funcionamiento, tanto
de cada subsistema como de la relación entre ellos (Rodríguez et Arnold, 1990).

El conocimiento de la acción de los sistemas implica una metodología especial,

por la cual se estudia la totalidad del objeto. F Parra Luna lo plantea con total claridad:

Hoy no se tiende a dividir el problema sino a totalizarlo y contextualizarlo, y

dentro de una concepción globalista, intentar ir al examen de cada parte
después de ver el papel que dicha parte juega en la totalidad.15

15
F. Parra Luna. Elementos para una teoría formal del sistema social. Editorial Complutense. Madrid
1992. P. 51.

20
 El todo al que se refiere el autor, depende “más bien que de la parte, de una
serie de relaciones entre las partes que habrá que tener en cuenta si se quiere
comprender el objeto (en particular los objetos sociales)”16. El conocimiento de la
sociedad como sistema, como un todo, no es de carácter analítico sino holístico.
Como se sabe, el método analítico procede por la identificación de objetos aislados de
observación, los cuales son analizados individualmente, intentando describir sus
características y funcionamientos, para posteriormente relacionarlos con otros objetos
y hechos17. El método holístico, por el contrario, y de acuerdo a lo ya planteado,
aborda la globalidad de la sociedad a partir del estudio de sus interacciones
principales. Parra afirma categóricamente:

O los problemas se tratan de esta manera, o no podremos romper los

numerosos círculos viciosos existentes en las sociedades modernas; o
tomamos la totalidad significativa y tratamos de ver cuáles serían las
variables esenciales e interinfluyentes, o nos vamos a ver imposibilitados
para dar solución a los problemas18.

No se puede afrontar eficientemente los problemas sociales si no se despliega

una visión sistémica, totalizadora, que englobe la totalidad de los procesos sociales.
Los limitados avances de políticas sociales que sólo atacan una parte del problema, se
deben justamente a la carencia de esta perspectiva. Ello se explica a que los
problemas sociales son la expresión de un conjunto de procesos y relaciones que para
resolverse deben atacarse en su conjunto. El tomar sólo un segmento de la realidad
no permite resolver la problemática. Es sobre el conjunto del proceso que debe
actuarse. No hacerlo significa desplegar esfuerzos, recursos, energías que no
solucionarán finalmente nada, salvo la imagen efectista que solamente simula la
preocupación por un problema que siempre existirá.

16
Idem. P. 51.

17
Parra Luna es sumamente crítico a este respecto: “Lo que se ha tendido a hacer bajo el imperio de la
cultura Humeana (se refiere al método analítico, n.d.a.) es postular relaciones causales entre las
funciones a partir de las asociaciones estadísticas entre ellas, pero ello representa una extrapolación
peligrosa”... Idem p. 59.

18
Idem. P. 45. La negrilla es nuestra.

21
 Definitivamente, todo proceso de cambio, progreso o desarrollo de la sociedad, si
realmente quiere ser exitoso, debe partir de una visión integral de la sociedad, no de
cualquier sociedad, no de la sociedad en abstracto, sino de la Sociedad sobre la cual
se desea intervenir, y cuyos procesos se debe previamente conocer y ser capaces de
explicar.

En el contexto de los modelos que explicaban el funcionamiento y el devenir de

las sociedades, por mucho tiempo tuvo vigencia el planteamiento marxista de que el
trabajo era la condición inicial para el surgimiento de la civilización. En años
relativamente recientes, Jurgen Habermas, el filósofo social más importante de la
segunda mitad del siglo XX, realizó un replanteamiento de la hipótesis. El trabajo no
fue la condición fundante de la civilización humana, sino el proceso comunicativo.
Habermas sostiene que no es sino la comunicación la que permite el desarrollo de
nuestra condición humana. De esta manera, ya no es el aspecto económico –
productivo, el fundamental en el proceso de desarrollo de la sociedad humana, sino el
cultural de la comunicación.

En esa línea, Habermas realiza un replanteamiento de la Modernidad,

reencontrando en ella los aspectos sustantivos de la misma, orientados a la
realización de la persona humana, por encima de los aspectos instrumentales y
materiales que deben ser concebidos únicamente como medios, no como fines. Lo
más importante en el Ser Humano se da en su capacidad de constituirse en sujeto
social por medio de la comunicación. De ahí que lo sustantivo de la Modernidad sea
que nos permite mejorar nuestra condición de ser humanos comunicándonos entre
nosotros, desarrollándonos como Sociedad. Así es como se reacomoda la Agenda del
desarrollo. Y no es que lo económico no sea importante, es más, Habermas reconoce
la distorsión del desarrollo humano en el economicismo capitalista que coloniza o
domina el desenvolvimiento social, siendo en muchos aspectos el causante de los
problemas que actualmente tiene la humanidad.

Habermas, bajo una concepción sistémica de la Sociedad, identifica tres grandes

dominios o espacios en ella, el del Estado, de la Sociedad Civil y el de la Economía.
La historia moderna se ha distinguido por el dominio de uno de estos dominios sobre

22
los otros. Siendo, generalmente, la Sociedad Civil la gran afectada. El sino de la
historia se daría en la recuperación del control de la Sociedad Civil sobre las otras
dimensiones que nacieron a partir de sí mismos, pero que sin embargo pasaron a
tener control sobre ella. Este objetivo implica el cambio de la dinámica del desarrollo,
del fortalecimiento de las relaciones de dominación económica o política, por el de las
relaciones de diálogo, respeto y cooperación, basado en los valores. El centro de
atención cambia pues, de la economía a las relaciones sociales y culturales, en
específico a la capacidad que tenemos para comunicarnos y establecer relaciones
intersubjetivas, de crear sociedad, en dos palabras.

La visión de Habermas revoluciona las concepciones del desarrollo, planteando

escenarios alternativos a los predominantes donde siempre la persona resulta
instrumentalizada, sea por el poder político o el económico. La perspectiva
habermasiana, resulta siendo también liberadora de la persona humana y de la
sociedad en su conjunto.

2.2. La cuestión del Desarrollo.

Desde 1949 el tema del Desarrollo se ha convertido en objetivo y objeto de

atención de las naciones del mundo. Propuesto por el presidente norteamericano
Harry S. Truman en 1949, como la gran salida al subdesarrollo (concepto creado
formalmente por Truman), el desarrollo se ha presentado como la panacea que ha de
resolver los principales problemas por los que pasan los países y las personas.

En primera instancia, el desarrollo fue vinculado con aspectos económicos,

generalizándose la opinión de que cuando se hablaba de desarrollo ello presuponía en
primera instancia la economía, luego de lo cual bíblicamente venía – en forma
sucesiva- el “resto de las cosas”.

A continuación transcribimos una de las acepciones más usuales del desarrollo,

en que se identifica a éste como desarrollo económico:

23
 “El desarrollo económico es un fenómeno de largo plazo consistente en la
duradera tendencia del ingreso medio per cápita de una nación al aumento
en términos reales, aunque con las irregularidades del ciclo coyuntural,
mientras la estructura productiva adopta las técnicas más modernas y
también la estructura social asume forma que puedan calificarse de mas
evolucionadas según algún criterio cuantitativo y cualitativo”19.

El concepto original, tal como es presentado en el Diccionario de Economía, es

desarrollo, sólo después -en el momento de hacer la definición- se le agrega el
adjetivo económico. Situación que nos demuestra cuánto es intercambiado uno por
otro (es decir desarrollo como desarrollo económico). Tal como presenta la definición,
el desarrollo -desde el punto de vista económico- se orienta a mejorar el ingreso medio
per cápita de las personas, situación a la que colaboran, de acuerdo a la definición, la
“estructura productiva” y la “estructura social”. Nadie puede negar la necesaria
complementación de las estructuras productivas y sociales, pero el economicismo se
impone al establecer que el objetivo central sea el mejoramiento del ingreso medio per
cápita, lo que desde el punto de vista humano y social no debe ser sino un medio, mas
no un fin.

Esta orientación tuvo defensores en todo el espectro político e ideológico, desde

los pro-capitalistas hasta los pro-comunistas. La diferencia se centraba principalmente
en la propiedad de los medios de producción.

Los cuestionamientos a esa perspectiva no llegarían sino desde los países no

asimilados a ese modelo de reproducción socio cultural. Primero fueron los países
nórdicos, luego los latinoamericanos, luego los asiáticos. En estos países fueron
apareciendo diversos personajes que plantearon una ruta al desarrollo distinta a la
consagrada en el modelo euro occidental (en especial el de la vieja Europa).

Ha sido Amartya Sen, Premio Nóbel de Economía, quien ha cuestionado con

mayor severidad el enfoque economicista del desarrollo, planteando con amplia

19
Sergio Ricossa. Diccionario de Economía. Desarrollo. Editorial Siglo XXI, p. 167.

24
solidez teórica que el desarrollo tiene como fin y actor al Hombre, siendo la economía
sólo uno de los aspectos instrumentales que contribuyen al desarrollo y al bienestar
del hombre:

La disciplina de la economía ha tendido a dejar de centrar la atención en el

valor de las libertades y a fijarse en el de las utilidades, la renta y la
riqueza20.

Enfocando su crítica al economicismo pragmatista y utilitarista, Sen presenta dos

casos uno en los que se lograr estupendos resultados económicos, con la diferencia
en que en uno los individuos son libres para tomar sus decisiones y otro en el que las
decisiones se toman en una dictadura:

Consideremos ahora, en contra de lo que se supone generalmente, un caso

en el que se consigue el mismo resultado económico con un sistema
centralizado en el que las decisiones de todo el mundo relacionadas con la
producción y con la asignación son tomadas por un dictador. ¿Sería ese
resultado tan bueno como el otro?21

Es obvio que se espera como respuesta que el mejor resultado es el logrado

donde las personas participaron libremente. Sin embargo, debemos confesar que
habría personas a quienes no les importaría el proceso que siguió la toma de
decisiones.

Empero ello es sumamente importante, Sen lo expone con suma claridad:

Existe una distinción entre los “resultados finales” (es decir sin tener en
cuenta el proceso por el que se consiguen, incluido el ejercicio de la
libertad) y los “resultados globales” (teniendo en cuenta los procesos a
través de los cuales se han conseguido los resultados finales) distinción

20
Amartya Sen. Desarrollo y Libertad. P. 45.

21
Idem.

25
 cuya importancia hemos tratado de analizar más extensamente en otra
parte22.

Luego, debemos colegir las grandes falencias del enfoque economicista del
desarrollo, el que sesga su accionar más en los resultados materiales, más que en los
procesos por los cuales se llegan a ellos. Ello se agrava si se olvida que son personas
las que participan del proceso, las mismas que deberían ser beneficiadas del mismo,
resultando por el contrario instrumentalizadas, es decir convertidas en objetos y no en
sujetos activos del proceso.

La pérdida de la orientación sobre los reales actores y beneficiarios de los

procesos de desarrollo son los que provocan su distorsión. No son sólo los aspectos
materiales los que caracterizan al desarrollo. La materialidad de por sí no genera
espíritus humanos. De ser así los países más tecnológicamente desarrollados serían
los que obtienen el más alto índice de desarrollo humano y de felicidad. Todo lo
contrario, son los países que han sabido construir su equilibrio entre riqueza material y
de espíritu los que son reconocidos en el más alto ranking de desarrollo humano y
sostenible.

A ello debemos agregar un hecho sustantivo, no todos los países y naciones

partimos de un mismo estado de evolución histórica. Este hecho nos lleva a subrayar
la necesidad de construir nuestro propio modelo de desarrollo, basado en el peculiar
proceso social y cultural en el que nos hemos desenvuelto.

2.3. El componente Social del Desarrollo.

El verdadero impulso de una Sociedad, no puede ser concebido sino como su

Desarrollo Integral. En la concepción sostenida en este trabajo, ello implica el
desarrollo del Sistema Societal y de sus subsistemas, armónicamente articulados
entre si. Uno de esos subsistemas es el Social propiamente dicho. El mismo que

22
Idem.

26
también es objeto de promoción por el Desarrollo, denominándosele a ese conjunto de
actividades como de Desarrollo Social.

En lo Social se involucran las relaciones interpersonales, las formas de resolver

las necesidades de alimentación, vestido, educación, autoestima, ocio, gobierno, etc.
Lo Social es la base sobre la que se construye el resto de actividades especializadas
de las sociedades, como la economía y la política. Generalmente se observa lo
instituido en el funcionamiento de la economía, la política y la cultura, olvidando que se
hizo sobre una base social. La misma que tiene características peculiares en cada
formación histórica. Es más, las singularidades propias de las prácticas e instituciones
económicas y políticas, tienen como uno de sus orígenes la especificidad del carácter
de sus relaciones sociales de origen. Sin embargo, en el momento de formular los
planes y políticas de Desarrollo para una Sociedad, se suele ignorar o minimizar la
importancia del aspecto social. Situación que provoca la incapacidad de los modelos
aplicados para solucionar de raíz los problemas sociales que se suponía debían
enfrentar, tal como lo hemos visto en el capítulo anterior. Lo que hace imperativa la
revisión de los enfoques y modelos aplicados en las políticas sociales de superación
de la pobreza y promoción del desarrollo. De ahí, habrá de partir la reformulación del
concepto del Desarrollo Social, cuya aplicación exigirá la construcción de un Modelo
de Desarrollo Social.

El Desarrollo Social, como concepto, es uno de los que más se menciona cuando
se trata sobre Políticas Sociales en el Perú. Y es importante que ello sea así porque
significa que el interés no es sólo por proporcionar asistencia o beneficencia social. Es
desde esa perspectiva que primero se creó el Ministerio de Promoción de la Mujer y el
Desarrollo Humano (PROMUDEH), que en el año 2002 dejaría de ser concebido como
ministerio promotor para convertirse en el Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social
(MIMDES). Empero, en la ley de creación del mismo no se especifica cuál es la
concepción que se tiene respecto al Desarrollo Social.

Sí existió un intento muy posterior de formular un concepto de Desarrollo Social

en el MIMDES, que data de junio del 2008, en el cual se le define como “desarrollo del
capital humano y capital social orientado al bienestar de la sociedad. Implica una
evolución o cambio positivo en las relaciones de individuos, grupos e instituciones en
27
una sociedad”23 . Como se ve, la definición es de un carácter muy genérico,
privilegiando la mirada de generación de recursos, donde las personas serían más un
complemento instrumental que los sujetos propiamente dichos de construcción de
sociedad. Debe resaltarse sin embargo, la propuesta de cambio positivo en las
relaciones de individuos. Perspectiva que apunta al desempeño de un rol progresivo
en la sociedad.

Lo que ha permanecido vigente en el MIMDES ha sido el Enfoque de Desarrollo

de Capacidades, tomado de Amartya Sen, que vincula al desarrollo con la libertad. Sin
embargo, cabe hacer la precisión que en la mirada de Sen, la libertad de la persona
está referida a la capacidad que ésta logre para alcanzar sus objetivos personales,
porque si no tiene capacidades desarrolladas no va a poder elegir y alcanzar el estilo
de vida que desee tener.

Estas capacidades, en un primer momento, están vinculadas a las necesidades

básicas para la vida, salud, nutrición, vestido, vivienda, educación. Pero luego, desde
el nivel básico alcanzado, la persona tiene otras motivaciones que atender
(participación económica, social y política, por ejemplo), sobre las cuales también
deben desarrollarse capacidades. Lamentablemente, estos aspectos han sido con
frecuencia olvidados, habiéndose privilegiado los aspectos asistenciales o de
protección social, en desmedro del proceso consecutivo de desarrollo que debería
llevar hasta la plena realización humana de la persona24.

23
MIMDES. Mejorando tu Vida. Plan Estratégico 2008 – 2011. Documento de Trabajo. Ver Anexo Nº
3: Glosario de Términos.

24
En el Estado peruano, la mayoría de programas sociales existentes corresponden a una visión de
protección social. De la relación de programas sociales de carácter nacional y su tipificación de acuerdo
a los parámetros de la Contraloría General de la República, el número de programas protectores es de
19 (73% de los programas sociales). Programas considerados como habilitadores: 3 (12 % de los PP.
SS.); en tanto que programas promotores, son sólo 4 (15% del total de PP. SS.).

La definición referida a los tipos de programas es la siguiente:

Tipo  Descripción 
Protector Tienen como objetivo amortiguar la pérdida de capacidades y activos de los
pobres extremos y a poblaciones en situación de emergencia.
28
 Luego de considerar esta información se puede colegir dos conclusiones, la
preocupante confusión existente entre Asistencia y Bienestar Social con Desarrollo
Social, y en segundo lugar, la desproporción en las acciones sociales emprendidas
que privilegian la protección antes que el desarrollo social.

Desde el lado de la academia, se tiene el estudio que el Dr. Rolando Franco, ha

realizado sobre las acepciones que se hacen al concepto de Desarrollo Social. Él
encuentra hasta cinco tipos de acepciones25:

Desarrollo Social como Definición:

Proceso de avance de una Sociedad
que se aproxima a una meta deseable,
Desenvolvimiento de la Sociedad:
involucra aspectos económicos,
sociales, políticos y culturales.
Proceso que busca la elevación del
nivel de vida y el mejoramiento del
Bienestar Humano:
acceso de la población a los bienes y
servicios disponibles.
Mejora de la calidad y cobertura de la
calidad de los servicios sociales
Apoyo a Sectores Sociales:
básicos, como educación, salud y
vivienda.

Habilitador Tienen como objetivo desarrollar habilidades y capacidades de las

personas, sobre todo en los ciclos intermedios de vida (adolescencia,
juventud, madurez).
Promotor Tienen como objetivo potenciar los activos productivos de los pobres y
articularlos a los mercados internos y externos

De lo visto, podemos relacionar a los programas protectores con programas asistenciales, y a los
programas habilitadores y promotores con programas de desarrollo social (aunque no cumplan
plenamente con la definición, como veremos más adelante)

25
Franco en APSAL. ISUC. Tomado de MIDEPLAN. Índice de Desarrollo Social. Costa Rica.
2001.Rolando, “Significado y contenido del desarrollo social y de las políticas sociales”,

29
 Proceso por el cual se reducen las
desigualdades entre los diferentes
Cambio Estructural:
grupos sociales.
Mejoramiento del nivel de satisfacción
de las necesidades básicas de la
Apoyo Social:
población.

En el Cuadro comprobamos que nuestro país no es el único en el que se suele

circunscribir la ejecución de actividades u obras de carácter público o masivo, que
tienen como beneficiarios a personas en situación de pobreza o extrema pobreza,
como acciones de Desarrollo Social. Así, es necesario reiterar que la obra de
asistencia social no es necesariamente de desarrollo. Lo puede ser de asistencia, de
beneficencia, por tanto temporal y fuera del contexto de un proceso de desarrollo que
implique la superación sostenible de la situación original que motivó el apoyo.

Desarrollo Social no puede significar paliar, mitigar o asistir. Éstas pueden y de

hecho significan sólo una etapa de acción cuando se ejecuta un Plan o Programa de
Desarrollo Social. El Desarrollo Social tiene otra connotación, que queda expuesto y
sustentado en el significado que le otorga el Diccionario de Sociología de Luciano
Gallino26 :

(…) “intenta connotar el despliegue de potencialidades que desde el

principio son innatas, por su propia naturaleza, en una estructura social
determinada; despliegue que necesariamente atraviesa un estadio inicial,
de “crecimiento” de la estructura; un estadio de madurez y un estadio final
de declinación, crisis y eventual disolución, con la que la estructura
eventualmente deja su lugar a otra estructura similar, pero dotada de
mayores potencialidades intrínsecas” (…)

La línea trazada es sumamente clara, desarrollo social es el despliegue de

potencialidades innatas de los componentes de una estructura social

26
Luciano Gallino. DICCIONARIO DE SOCIOLOGIA. Editorial Siglo XXI. España 1995.

30
determinada27. Si la estructura social está compuesta por las personas, sus grupos,
normas e instituciones, es a ellos a quienes corresponde el desarrollo de lo social y
de todo a lo que ello esté referido. Es éste el núcleo central de lo que será nuestra
definición de desarrollo social.

El ámbito propio del Desarrollo Social, como proceso, es el del conjunto de

relaciones del subsistema social, en sus miembros, grupos e instituciones,
constituyéndose en la base de otro tipo de prácticas, normas e instituciones
específicas y especializadas.

El logro del Desarrollo Social comprenderá así el conjunto de políticas, planes y

programas para alcanzar el pleno “despliegue de potencialidades” del subsistema
social de un sistema societal; convirtiéndose en el elemento basamental de una
política integral de Desarrollo que se aplique en un país, nación, estado o comunidad.

La orientación que adoptamos está en sintonía con la de los especialistas

internacionales. La Cumbre mundial de Desarrollo Social de Copenhague en 1995, al
respecto manifestó lo siguiente:

“Reconocemos que la población del mundo ha indicado de distintas maneras

que existe la necesidad urgente de resolver graves problemas sociales,
especialmente la pobreza, el desempleo y la marginación social, que afectan a
todos los países. Nuestra tarea consiste en atacar las causas subyacentes y
estructurales y sus penosas consecuencias, a fin de reducir la incertidumbre y
la inseguridad en la vida de los seres humanos”28.

Si bien no definen explícitamente la concepción del Desarrollo Social, sí plantean

la existencia de problemas sociales que deben ser atacados en las causas

27
Entendemos aquí despliegue como liberación de energías innatas, acumuladas como producto de la
evolución histórica y cultural, y que fueron reprimidas secularmente como producto de la dominación
colonial y neo colonial.

28
ORGANIZACIÓN DE LAS NACIONES UNIDAS. Declaración de Copenhague sobre Desarrollo
Social y Programa de Acción de la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social aprobada en la
Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social, reunida en Copenhague del 6 al 12 de marzo de 1995.

31
subyacentes y estructurales, con la finalidad de llegar a un estadio en la vida de los
seres humanos donde no hayan ni incertidumbre ni inseguridad.

De ello se desprende que el desarrollo es visto como un proceso por el cual se

procede en forma progresiva desde una situación inicial a una deseable. La mención a
causas subyacentes y estructurales, conllevan la obligación de desplegar una acción
integral sobre las bases de la sociedad, las estructuras. Los cambios de estructuras
sólo son posibles cuando se actúa sobre el íntegro del sistema social, es decir no
olvidando al subsistema social. Sólo así se alcanzan resultados eficientes.

El comportamiento más frecuente ha consistido en olvidar el factor social en el

Desarrollo, lo que es peor se ha privilegiado al Desarrollo Económico, bajo la premisa
que tras de aquél llega el Desarrollo Social29. Es así como se promueven acciones
cuyos fines están exclusivamente vinculados a factores económicos, de generación de
ingresos, formación de mercados, etcétera, suponiendo que existe una relación directa
entre el mejoramiento de los ingresos y de la calidad de vida de las personas. Ni qué
decir con aquellas tendencias que privilegian el crecimiento económico como supuesta
forma de alcanzar el desarrollo social.

29
Expresión común de los teóricos del neoliberalismo.

32
3. HACIA UNA RECONCEPTUALIZACIÓN DEL DESARROLLO SOCIAL.

3.1. Desarrollo y Desarrollismo.

Alain Touraine30 es uno de los sociólogos de mayor prestigio, que ha estudiado la

sociedad actual en su desenvolvimiento, contrastándola con el proyecto de
Modernidad que se supone le inspira. En esa línea, para el autor existen dos grandes
conceptos relacionados, el de Modernidad y el de Desarrollo. La Modernidad es el
proyecto integral que naciera en Europa en el siglo XVI, y que produjo la progresiva
transformación de aquélla. Modernidad y Desarrollo eran en sí mismas un solo
proyecto. Sin embargo, para los países que no pasaron por el proceso de la
Modernidad, se plantea la Modernización, a la cual Touraine define como:

“La modernización indica la capacidad que tiene un sistema social de producir

la modernidad; el desarrollo se refiere a la voluntad que tienen los actores
sociales o mejor aún, políticos, de transformar su sociedad. La modernización
es un proceso, el desarrollo es una política”31.

Para Touraine, el desarrollo es “ante todo la obra de un Estado que se identifica

con la modernidad, con la racionalidad en ruptura, o en tensión con una sociedad
considerada como demasiado tradicional y conservadora e incluso impotente porque
es dependiente. Una sociedad está en desarrollo en tanto es conducida por un Estado
por el camino de la modernidad, camino por el cual no es capaz de avanzar por sí
misma o por donde no quiere incursionar”32.

Para Touraine, el desarrollo es obra del Estado, no de la sociedad, por ello, “en
vez de hablar de sociedad en desarrollo, seria preferible hablar de Estado
desarrollista”33.

30
Touraine, Alain. ¿Qué es el desarrollo? ………….PUCP 1995.

31
Idem. Op. Cit.

32
Idem.

33
Idem.
33
 El desarrollo debe ser pues, impulsado por el Estado, porque éste es el único
que tiene la capacidad suficiente de redireccionar los comportamientos y dinámicas
sociales y económicas. Pero este Estado debe actuar tras la conducción de un
agrupamiento político:

“Lo que supone, más concretamente, el rol dirigente de una elite política
occidentalizada, asegurando la síntesis del racionalismo modernizante y la
lucha social y nacional contra un poder arcaico o contra una amenaza
extranjera. Esta elite no actúa conforme a una mayoría popular supuestamente
esclarecida, ella crea las condiciones de la modernidad que a su vez permitirá
una modernización endógena y de este modo la democracia”34.

La tarea del desarrollo modernizante, según Touraine, implica la férrea acción

conductora del Estado sobre la sociedad, hecho que le ocasiona conflictos y
resistencias, las cuales deben ser superadas por quienes dirigen al Estado.

La experiencia demuestra que la tarea del desarrollo implica el reconocimiento

de la realidad de las sociedades donde se pretende implementar, hecho que provoca
la disparidad de modelos y su consecuente peculiaridad. Lamentablemente siempre se
encuentran personas resistentes a reconocer esa particularidad social:

“las teorías occidentales que han identificado modernización y democracia sólo

son ideologías etnocéntricas porque extienden, al conjunto del mundo, un
modelo que únicamente es valido –y todavía parcialmente- para las sociedades
centrales, es decir dominantes”35.

Al ser el Estado el constructor del desarrollo, le corresponde ejercer su

capacidad de orientación, conducción y coerción sobre los agentes económicos y
sociales36. Ahora bien, debe también mencionarse que al amparo de este poder

34
Idem.

35
Idem.

36
Hasta aquí se demuestra la sorprendente relación entre la propuesta política doctrinaria de Haya de
la Torre (planteada en El Antimperialismo y el APRA) y la estructura de un modelo de desarrollo que
34
desarrollista y modernizador, los Estados han incurrido en severos errores en su
ejercicio. La debacle del Estado empresario e intervencionista en los años de 1980, no
es sino una pequeña muestra de los errores cometidos por ese poder omnímodo que
concentró el Estado, dando pie al resurgimiento de su antípoda, el neoliberalismo.

3.2. Desarrollo como Desarrollo Humano.

La tarea del impulso al Desarrollo, nacida como política internacional recién a

partir de 1949, por el presidente Harry Truman de Estados Unidos, ha tenido diversas
propuestas y enfoques. La mayoría de ellas centradas en el aspecto económico del
desarrollo de los países. Sin embargo, de las identificadas resalta una que intenta
tener un enfoque integral, nos referimos al Enfoque de Capacidades.

Los principales mentores del enfoque del Desarrollo Humano son Amartya Sen y
Martha Nussbaum. Con una amplia labor de formulación teórica, sus libros más
representativos en español son Desarrollo y Libertad (escrita por Amartya Sen) y
Calidad de Vida (obra conjunta de Nussbaum y Sen).

Partiremos de las propuestas hechas por Amartya Sen en su libro de mayor

difusión, Desarrollo y Libertad37. Sen parte por reconocer la situación de
“privaciones, miseria y opresión” que sufren muchos en el mundo, la misma que
debería ser superada por la acción del desarrollo.

El autor bengalí, se distingue en su propuesta de Desarrollo, porque a distinción

de otros economistas, él no plantea que el problema de la miseria y la pobreza se
deban a factores estrictamente económicos38. Por el contrario, Sen propone que la

es sustentada por Alain Touraine. Recordemos solamente que en tanto el libro de Haya fue escrito en
1927, el ensayo de Touraine fue elaborado y publicado en 1995. Subrayamos estos hechos,
fundamentalmente, para resaltar la existencia de una propuesta de modelo de desarrollo para América
Latina, elaborada por Víctor Raúl Haya de la Torre.

37
Todas las citas referidas al Desarrollo Humano por parte de Sen, son tomadas de su libro Desarrollo
y Libertad. De la tercera edición de Editorial Planeta.

38
“La pobreza debe concebirse como la privación de capacidades básicas y no meramente como la
falta de ingresos, que es el criterio habitual con el que se identifica la pobreza”. Idem.
35
pobreza y la miseria se deben a la falta de capacidades de las personas, que les
impiden ser libres para escoger el estilo de vida que valoren escoger. Las capacidades
consisten en un conjunto de condiciones que deben darse para que las personas
puedan acceder a oportunidades y desenvolverse en la vida:

Ello no significa que se deje de lado la importancia de la generación de ingresos

como parte de la estrategia para superar la pobreza:

“Eso no quiere decir que la privación de capacidades individuales no guarde

una estrecha relación con la falta de renta, relación que es de doble sentido”
(…) “Pero también hay otros factores que influyen en las capacidades
básicas y en las libertades efectivas de que disfrutan los individuos, y
existen buenas razones para estudiar la naturaleza y el alcance de estas
interconexiones” (…) “Si en lugar de centrar la atención sólo en la pobreza
de renta la centramos en la idea más global de la carencia de capacidades,
podemos comprender mejor la pobreza de las vidas humanas y las
libertades a partir de una base de información diferente (que implica un tipo
de estadísticas que la perspectiva de la renta tiende a dejar de lado como
punto de referencia para analizar la política económica y social). El papel de
la renta y de la riqueza –por importante que ésta sea, junto con otras
influencias – tiene que integrarse en un análisis más amplio y completo del
éxito y de las privaciones”39.

La riqueza (como renta) es importante, pero hay que tener muy en claro cuál es
su verdadero rol:

“La utilidad de la riqueza reside en las cosas que nos permite hacer, es decir
en las libertades fundamentales que nos ayuda a conseguir. Pero esta
relación no es exclusiva (ya que existen otros factores además de la riqueza,
que influyen de forma significativa en nuestra vida) ni uniforme (ya que la
influencia de la riqueza en nuestra vida varía con otras influencias). Tan

39
Idem. Pp. 37

36
 importante es reconocer el papel fundamental que desempeña la riqueza en la
determinación de las condiciones de vida y de la calidad de vida como
comprender el carácter limitado y eventual de esta relación”40.

Si la renta es importante, mucho más lo son las capacidades. ¿Cómo aborda

Sen el tema de las capacidades? En primer lugar, nuestro autor considera prioritario
“no tener en cuenta sólo los bienes primarios que poseen las personas, sino también
las características personales relevantes que determinan la conversión de los bienes
primarios en la capacidad de la persona para alcanzar sus fines”. La “capacidad de la
persona para lograr sus fines”, frase que resulta central en Sen y que demuestra el
grado de importancia que le otorga a la autonomía de los individuos en el
desenvolvimiento de sus vidas.

Hay otro concepto clave en Sen, el de “funciones”, el cual “refleja las diversas
cosas que una persona puede valorar hacer o ser. Las funciones valoradas pueden ir
desde las elementales como comer bien y no padecer enfermedades evitables, hasta
actividades o estados personales muy complejos, como ser capaz de participar en la
vida de la comunidad y respetarse a uno mismo”.

La capacidad está estrechamente vinculada a las funciones que puede conseguir

una persona: “La capacidad es un tipo de libertad: la libertad fundamental para
conseguir distintas combinaciones de funciones”. Cuando un individuo domina un
amplio y distinto tipo de funciones tiene mayor cantidad de capacidades, al tener éstas
tiene mayores posibilidades para elegir y desempeñarse en el estilo de vida que tiene
razones para valorar.

Luego, cuando Sen afirma que la pobreza no es sólo falta de ingresos hace un
claro deslinde con quienes erróneamente tienen un concepto superficial y limitado del
mismo. Y decimos superficial porque se observa que el hecho no es el simplismo de
mejorar el acceso a un ingreso o al aumento del mismo. No, al centrarse en funciones
y capacidades, Sen plantea un derrotero que permite a una persona ser agente de su

40
Idem. Pp. 30-31

37
propia realización, sin estar sometido a una visión inmediata o fatalista de la vida,
como suele ocurrir con quienes desarrollan capacidades tradicionales, heredadas
familiarmente, de manera que sus oficios los aprendieron de sus padres como éstos
de los abuelos:

“Pero el paro no es sólo una falta de renta que puede compensarse con
transferencias del Estado (con un elevado coste fiscal que puede ser en sí
mismo una gravísima carga); también puede tener trascendentales y
negativas consecuencias para la libertad individual, la iniciativa y las
cualificaciones. Entre sus múltiples efectos, el paro contribuye a la “exclusión
social” de algunos grupos y provoca la pérdida de independencia, de
confianza en uno mismo y de salud mental y física”41.

Sen plantea a través del anterior párrafo, con absoluta claridad, que no basta la
transferencia de renta si ésta no va acompañada con el desarrollo de capacidades
reales que posibiliten la formación de nuevas funciones en las personas. La propuesta
de Sen apunta al desarrollo de la plena libertad y capacidad de agencia de las
personas, para adicionalmente romper con las “herencias” que les imponen trazos y
estilos de vida, limitando su capacidad de desenvolvimiento vital. Sen tiene muy clara
la relación que debe existir entre el rol de la renta y el desarrollo de capacidades:

“La diferencia entre las dos perspectivas (es decir, entre la concentración de la
atención exclusivamente en la riqueza económica y la concentración más
general en la vida que podemos llevar) es una importante cuestión en la
conceptualización del desarrollo. Como señaló Aristóteles al comienzo de
Ética a Nicomaco… “la riqueza no es, desde luego, el bien que buscamos,
pues no es más que un instrumento para conseguir algún otro fin”42.

De esta forma se tienen muy bien establecidos los parámetros que se deben
tomar en cuenta en la construcción del desarrollo:

41
Idem. Pp. 38

42
idem. Pp. 30

38
 “El desarrollo puede concebirse, como sostenemos en este libro, como un
proceso de expansión de las libertades reales de que disfrutan los
individuos”43.

De ahí que Sen plantee que:

“La eliminación de la falta de libertades fundamentales –es lo que sostenemos

aquí- es una parte constitutiva del desarrollo”44.

Cuando Sen dice parte constitutiva se refiere a algo esencial en el desarrollo.

Pero el desarrollo para Sen tiene simultáneamente como objetivo y actor principal al
individuo:

“El desarrollo consiste en la eliminación de algunos tipos de falta de libertad

que dejan a los individuos pocas opciones y escasas oportunidades para
ejercer su agencia razonada”45.

Aquí debemos resaltar lo sustancial que es la agencia razonada, la capacidad de

acción y transformación que Sen reconoce en el Ser Humano, convirtiéndolo en
constructor de su propia libertad, haciendo uso de la libertad, es decir, el hombre se
retroalimenta en su acción, haciéndola progresiva y virtuosamente circular.

Las oportunidades son de suma importancia para determinar el tipo de vida al

cual acceden las personas, ya que

“las oportunidades sociales, políticas y económicas a las que tenemos acceso

limitan y restringen inevitablemente la libertad de agencia que poseemos
individualmente”46.

43
Idem. Pp. 18

44
Sen, Amartya. Desarrollo y Libertad. Pp. 16

45
Idem.

46
Idem.

39
 Por otro lado, Sen a lo largo de su producción bibliográfica deja claramente
sentado el principio de que es el ser humano el constructor y a la vez el propósito
central del desarrollo. Sin embargo, reconoce que para el logro del desarrollo humano
se hacen necesarios una serie de factores, uno de los cuales es a nuestro entender el
desarrollo social:

…. “pero las libertades también dependen de otros determinismos, como las

instituciones sociales y económicas (por ejemplo los servicios de educación y
de atención médica), así como de los derechos políticos y humanos (entre
ellos, la libertad para participar en debates y escrutinios públicos). La
industrialización, el progreso tecnológico o la modernización social pueden
contribuir significativamente a expandir la libertad del hombre, pero la libertad
también depende de otros factores. Si lo que promueve el desarrollo es la
libertad, existen poderosos argumentos para concentrar los esfuerzos en ese
objetivo general no en algunos medios o en una lista de instrumentos
especialmente elegida. La concepción del desarrollo como un proceso de
expansión de las libertades fundamentales lleva a centrar la atención en los
fines por los que cobra importancia el desarrollo y no sólo en algunos de los
medios que desempeñan, entre otras cosas, un destacado papel en el
proceso”47.

Es cierto, no debe perderse de vista el objetivo, el ser humano, y eso ocurre

justamente cuando se pierde el equilibrio en el desarrollo integral, dejando de lado el
componente social, el desarrollo social. A su vez, cuando se plantea no desviar la
atención en algunos de los medios del proceso, no se refiere a descuidar los medios
por el fin, sino a mirar el proceso integral que se realiza para llegar al fin. En concreto,
Sen previene contra el economicismo que suele ser el medio que se privilegia para
llegar al fin que es la libertad de la persona humana. No siendo –reiteramos- el único
medio a utilizar.

47
Idem. El subrayado es nuestro. Pp. 19

40
 Es por ello que Sen plantea como imperativo para alcanzar el desarrollo atacar la
pobreza, principal obstáculo social en el logro de la libertad de la persona humana.

“El desarrollo exige la eliminación de las principales fuentes de privación de

libertad: la pobreza y la tiranía, la escasez de oportunidades económicas y las
prestaciones sociales sistemáticas, el abandono en que pueden encontrarse
los servicios públicos y la intolerancia o el exceso de intervención de los
Estados represivos”48.

Encuadrar la lucha contra la pobreza en el marco del desarrollo implica poner un

objetivo superior a aquella brega, que no se queda en el hecho de mitigación de
condiciones de vida. Así es como desde la perspectiva de Sen se crea un vínculo muy
estrecho entre las políticas de lucha contra la pobreza con los objetivos de desarrollo
de un país, estableciendo con claridad que el desarrollo tiene como objetivo y
beneficiario a la persona humana.

En otro párrafo, Sen reconoce la importancia de la relación entre el logro de la

libertad individual y el desarrollo social, considerándolo como una de las condiciones
previas para el alcance de aquélla:

“La relación entre la libertad individual y el desarrollo social va más allá de la

conexión constitutiva, por importante que ésta sea. Lo que pueden conseguir
positivamente los individuos depende de las oportunidades económicas, las
libertades políticas, las fuerzas sociales y las posibilidades que brindan la
salud, la educación básica y el fomento y el cultivo de las iniciativas”49.

Es necesario subrayar dos hechos, la relación entre libertad individual y

desarrollo social que reconoce Sen, y a su vez la propuesta de incluir dentro del
desarrollo social a las oportunidades económicas, las libertades políticas las fuerzas

48
Idem. Pp. 20

49
Idem. Pp. 21

41
sociales y las posibilidades que brindan la salud, la educación básica y el fomento y el
cultivo de las iniciativas.

Además, ese conseguir, en países como el Perú, depende e implica la

intervención activa y dinamizadora del Estado a través de las llamadas políticas de
desarrollo social, o más frecuentemente conocidas como políticas sociales. Estas
políticas que son responsabilidad del Estado deben surgir como producto no
solamente de la iniciativa de quienes ejercen su gobierno, sino también de la presión y
pugnacidad ciudadana, ejercida como otra de las capacidades esenciales y libertades
fundamentales de la persona:

“Los mecanismos institucionales para aprovechar estas oportunidades

también dependen del ejercicio de las libertades de los individuos, a través de
la libertad para participar en las decisiones sociales y en la elaboración de las
decisiones públicas que impulsan el progreso de estas oportunidades”50.

Y es que –recordemos- siendo la persona humana en simultáneo actor y objetivo

del desarrollo, la gestión del mismo no puede ser obra impuesta desde arriba sino
también cogestionada desde abajo.

“Este tipo de enfoque amplio permite apreciar simultáneamente el vital papel

que desempeñan en el proceso de desarrollo muchas y diferentes
instituciones, entre las cuales se encuentran los mercados y las
organizaciones relacionadas con ellos, los gobiernos y las autoridades locales,
los partidos políticos y otras instituciones ciudadanas, los sistemas de
educación y las oportunidades de diálogo y debate públicos (incluido el papel
de todos los medios de comunicación)”51.

Las instituciones a que hace referencia Sen son producto de la acción social, por
tanto están sometidas a una dinámica, sobre la cual diversas instancias actúan

50
Idem.

51
Idem. Pp. 25

42
imprimiéndole una direccionalidad a su funcionamiento. El caso es que el desarrollo
social involucra también el desarrollo institucional, de forma que se cumpla con ese
vital papel mencionado por el autor.

Si bien Sen hace hincapié en la libertad individual no puede dejar de lado el

hecho que el ser humano es ante todo un ser social, un ser que actúa en sociedad, y
es en esa sociedad donde despliega su libertad, pero sometida a sus
condicionamientos, expresados por ejemplo a través de los llamados valores sociales:

“Este tipo de enfoque también nos permite reconocer el papel de los valores
sociales y de las costumbres vigentes, que pueden influir en las libertades de
que disfrutan los individuos y que tienen razones para valorar” (…) “En el
ejercicio de la libertad influyen los valores, pero en los valores influyen a su
vez, los debates públicos y las interrelaciones sociales, en los cuales influyen
las libertades de participación”52.

Estos valores sociales y las costumbres vigentes forman parte de una estructura
social que no se puede soslayar. En el aspecto más amplio del término son también
instituciones condicionantes de las actitudes y los comportamientos de las personas:

“La libertad individual es esencialmente un producto social, y existe una

relación de doble sentido entre 1) los mecanismos sociales para expandir las
libertades individuales y 2) el uso de las libertades individuales no sólo para
mejorar las vidas respectivas sino también para conseguir que los
mecanismos sociales sean mejores y más eficaces. Las concepciones
individuales de la justicia y de la propiedad que influyen en el uso específico
que hacen los individuos de sus libertades, dependen, además de conexiones
sociales, esencialmente de la formación interactiva de la opinión pública y de
la comprensión compartida de los problemas y de las soluciones”53.

52
Idem. Pp. 26

53
Idem. Pp. 49

43
 Dependen de conexiones sociales, asiente Sen. Es decir, no puede dejar de
reconocer el rol condicionante de lo social en el desenvolvimiento de las personas. Por
ende, el logro de las libertades y el desarrollo de las capacidades dependen también
de la dinámica social, la misma que deberá estructurarse cuando menos en dos
componentes: los servicios básicos para asegurar la calidad de vida y las relaciones
sociales que brinden las condiciones para el ejercicio de la libertad del individuo. Es
tan importante ello para el filósofo bengalí, que subraya el valor de lo social para
alcanzar una adecuada vida hasta edad avanzada:

“Entre los factores causales que influyen en estos contrastes (es decir, entre
los niveles de vida valorados en función de la renta per cápita y los niveles de
vida valorados en función de la capacidad para sobrevivir hasta edades
avanzadas) se encuentran las instituciones sociales y las relaciones en el
seno de la comunidad, como la cobertura médica, la sanidad pública, la
educación escolar, el orden público, el grado de violencia, etc.”54.

Hasta el momento hemos distinguido las principales características del enfoque

de capacidades respecto a la superación de la pobreza. En contraposición a quienes
en los años 90 planteaban que la mejor política social era una buena política
económica, ahora tendremos que plantear que la mejor forma de superar la pobreza
es a través de un buen modelo de desarrollo.

Finalmente, sólo nos queda resaltar el reconocimiento que hace Sen respecto a
la inexistencia de un modelo único de desarrollo, como de alguna manera postulan los
abanderados del pensamiento único. Situación que nos lleva a resaltar la necesidad
de la búsqueda del propio modelo de desarrollo:

“El hecho de que evaluemos el desarrollo centrando la atención en las

libertades, no quiere decir que exista un “criterio” de desarrollo único y
preciso con el cual siempre es posible comparar y ordenar los diferentes
casos de desarrollo. Dada la heterogeneidad de los distintos componentes

54
Idem. Pp. 40

44
 de la libertad, así como la necesidad de prestar atención a las diversas
libertades de los diferentes individuos, muchas veces habrá argumentos
contrapuestos. El motivo por el que concebimos el “desarrollo como
libertad” no es tanto ordenar todos los Estados –o todos los escenarios
posibles- y elaborar una “ordenación completa” como llamar la atención
sobre importantes aspectos del proceso de desarrollo, cada uno de los
cuales merece que nos fijemos en él”55.

3.3. Capacidades Colectivas y el Bien Común.

La asimilación de los postulados de Sen por parte de los organismos de

cooperación internacional como referentes para iniciar procesos de lucha contra a la
pobreza, con miras a conseguir que los países más vulnerables en términos
económicos consigan emprender el despegue hacia el desarrollo. Ese fue el sello que
caracterizó el giro de su accionar a inicios de los años de 1990. A partir de entonces,
se abogó por un desarrollo con rostro humano, teniendo como referente a la “persona
humana”, reconociéndola como un sujeto poseedor de derechos, sobre todo a la
“libertad”, con capacidad de modificar su entorno y aprovechar las oportunidades
brindadas por el medio para mejorar su condición de vida, Siguiendo estos preceptos,
se procedió a incorporar los componentes: “fortalecimiento de capacidades” y “fomento
de oportunidades” en las políticas sociales cuyo foco principal era atacar a la pobreza,
por considerarla como el principal causante de la “privación” material, responsable de
mermar el derecho al goce del bienestar personal y por ende de su libertad de actuar.

Si bien, el desarrollo humano tiene como arista principal el enfoque de

capacidades, la progresiva evolución del mismo, ha producido evidencias que
demuestran que es necesaria la pre-existencia de un tejido institucional sobre el cual
ha de desenvolverse el individuo. Ese tejido crea las condiciones básicas donde se
podrán crear las condiciones imprescindibles para desplegar las libertades de la

55
Idem. Pp.52

45
persona humana. Ese tejido social no es producto tampoco de la autogeneración,
como todo hecho social tiene carácter histórico, temporal, espacial y cultural. Por ende
es construible por obra de la acción social, desarrollada como producto de la
capacidad colectiva.

Si se desea apuntar hacia un camino que conduzca a un estado de bienestar

general donde prime la “libertad” para hacer, elegir, proponer y ejecutar, bajo un marco
de respeto y tolerancia, que además se sostenga en el tiempo, demandará desplegar
acciones hacia el desarrollo de capacidades “colectivas” en individuos, grupos,
instituciones y demás que componen la sociedad humana. Dicho planteamiento
comprenderá tener una visión general del “bienestar individual y colectivo” dentro de
un marco de instrumentalización del concepto (formulación de políticas, planes,
instrumentos de medición, etc.) del desarrollo que deseamos obtener. Cabe resaltar,
que la comprensión del mismo, si bien puede basarse en principios fundamentales,
acoge características propias y diferenciadas según sea el caso.

El cuestionamiento al carácter individualita del enfoque de capacidades

propuestas por Sen, nace de la progresiva expansión y cambios que éstas generan no
sólo en la persona sino también en los grupos que integran y su entorno. Dichas
capacidades a nivel individual demandan de la acción de los “demás” actores para
poder desarrollarse: sea familia, grupos de pares, instituciones, Estado, etc. y
fortalecerse. Asimismo, estas acciones generan cambios que impactan directa e
indirectamente en los demás, proceso conocido como “agencia”, sin embargo, no
todas las clases de agencia producen los objetivos que las personas valoran lo
suficiente como para merecer su fomento.

Un aspecto a tener en consideración, respecto a la acción individual, es que ella

encierra “juicios de valor” con respecto al estado o acción de los otros. Séverine
Deneulin56, rescata la presencia de la “simpatía y el compromiso” como dos de los
determinantes cruciales mencionados por Sen para vincular la agencia humana con la
mejoría del bienestar humano, la cual al contener“preocupaciones con respecto a los

56
Deneulin, Séverine: La libertad y el bien común: ¿Cuál agencia “individual” para el desarrollo?, en
Von Hugel Institute, St Edmund’s College, Cambridge CB3 0BN. Página 6

46
otros”, actúan como instrumentos poderosos y necesarios del desarrollo. No debemos
olvidar que el individuo establece relaciones de dependencia e interconexión con los
otros, si bien su bienestar personal se satisface individualmente, para conseguir tal
cometido, demanda de la presencia y el desarrollo de la acción de los demás. Tal
como lo comprueba el carácter gregario del ser humano, y he aquí el reconocimiento
de la existencia de “riquezas no materiales” constitutivas de la persona, si bien, se
podrá carecer de riqueza material, la persona por el simple hecho de saberse, ser o
considerarse parte de algo, ya viene respaldado por un “carga relacional” que le otorga
“identidad” y por ende valor, incrementándose conforme la expansión de sus
relaciones con otros, nos referimos aquí al “capital social”57, el cual tiene como fuentes
“la confianza mutua, las normas efectivas y las redes sociales”.

Dicho capital, al ejercerse, refuerza las capacidades, sean individuales o

colectivas, y a su vez propone la confluencia y creación de espacios en marcos de
cooperación mutua58, que abordados adecuadamente podrían garantizar la efectividad
de las políticas sociales en pro del desarrollo, desplegando la consecución del
bienestar en dos niveles. Esto es lo que podríamos denominar un “enfoque del bien
común para el desarrollo”, propuesto por grupo de investigadores59 que incorporan al
enfoque de capacidades de Sen el componente ético del desarrollo bajo los preceptos
de “bien común”, reconociendo la existencia de procesos60 conducentes a alcanzar

57
Se considera que este tipo de capital puede mejorar la eficiencia de la sociedad, facilitando acciones
coordenadas entre sus integrantes, no solamente en el plano económico sino en diversas
manifestaciones socio-culturales. Citado en Aspecto Teórico del Capital Social y elementos para su uso
en el análisis de la realidad. Versión corregida de unos los informes presentados al Consorcio de
Investigaciones Económicas (CIES) 2006. dirigido por Mario Tello.
http://www.pucp.edu.pe/departamento/ciencias_sociales/images/documentos/capitalsocial.pdf.pdf

58
El capital social como referente de ejercicio de asociatividad no contempla la valoración exclusiva de
la misma, es decir, este potencial puede perseguir intereses diversos a los cuales deberá su origen,
sean éticamente positivos o no.

59
Pertenecientes a OPHI “Oxford Poverty & Human Development Iniative”, centro de investigación
económica al interior del Departamento Internacional de Desarrollo de Oxford de la Universidad de
Oxford. Establecida en el 2007, dirigido por Sabina Alkire. Su misión es reducir la pobreza garantizando
que las políticas se basen en las experiencias y valores de las personas. En: http://www.ophi.org.uk

60
Hollenbach (2002:81). Citado en Deneulin, Séverine: La libertad y el bien común: ¿Cuál agencia
“individual” para el desarrollo?, en Von Hugel Institute, St Edmund’s College, Cambridge CB3 0BN.
Página 12

47
“bienes” que trascienden a los individuos. Donde la “interacción con otros” constituye
un bien en si mismo, imposible de ser separada del bien de cada individuo61. El bien
común es la vida común de la comunidad y las condiciones estructurales para la
buena vida humana, siendo la “corresponsabilidad”un aspecto sustancial de la misma,
donde unos velan por el bienestar de los otros, hacia la consecución de un bienestar
común trascendente a ellos. Es decir, el ejercicio de capacidades para aprovechar las
oportunidades, tienen como base los vínculos producidos por la interacción social, en
ellos radicará finalmente la libertad de acción aunada a la “solidaridad”.

Identificar y potencializar aquellas capacidades individuales y agencia individual,

conducentes al bien común (y adquirir su carácter colectivo), es una tarea pendiente
en las políticas sociales, muy a pesar de la riqueza histórica y cultural de nuestros
pueblos, sobre la cual debemos enfocarnos.

61
Deneulin, Séverine: La libertad y el bien común: ¿Cuál agencia “individual” para el desarrollo?,
en Von Hugel Institute, St Edmund’s College, Cambridge CB3 0BN. Página 14

48
4. CONCEPTO Y ENFOQUE DE DESARROLLO SOCIAL.

Como hemos podido comprobar a lo largo de este trabajo, la concepción

dominante del desarrollo, expresado como hegemonía economicista, aplicada en el
Perú y en general los países latinoamericanos, no corresponde a las exigencias de
nuestra realidad. Muy por el contrario, los principales pensadores de ésta, plantearon
las bases de un modelo de desarrollo que buscaba la liberación integral de nuestra
sociedad de todo tipo de dominación62. De otro lado, la evolución histórica de nuestro
país ha llevado al surgimiento de una cultura que se ha caracterizado por su
raigambre colectiva y social, perfilando un carácter propio a nuestra sociedad.

Las corrientes impulsadoras del desarrollo han venido privilegiando los aspectos
económicos e individuales del mismo, descuidando el aspecto que resulta central para
el Perú, el desarrollo social. Ello también ha conducido a la carencia de una
concepción del Desarrollo Social, sobre la cual el Ministerio de la Mujer y Desarrollo
Social debe trabajar.

La construcción de un nuevo concepto del Desarrollo Social implicará el

afinamiento de políticas y estrategias de acción, que debe plasmarse en nuevos
instrumentos de gestión en los planes, programas y proyectos, y ni qué decir en las
metodologías de intervención de los mismos. Con los instrumentos renovados se
podrá contribuir al logro de impactos reales y al aseguramiento de la capacidad de
gestión y monitoreo de los mismos, tanto por los ejecutores como por las
organizaciones de control y vigilancia ciudadana.

Sobre esa base, definimos al Desarrollo Social como “el proceso por el cual la
Sociedad y el Estado asumen su responsabilidad en la superación del conjunto
de dificultades sociales, la liberación de capacidades individuales y colectivas,
transformando y optimizando el uso sostenible de los recursos del país,

62
Nos referimos a Víctor Raúl Haya de la Torre y el Padre Gustavo Gutiérrez, quienes en diversos
momentos de la historia nacional plantearon desde distintos orígenes el desarrollo como liberación
nacional. Ver El Antimperialismo y el Apra de Haya de la Torre y Teología de la Liberación de
Gustavo Gutiérrez.

49
logrando la cohesión, equidad e integración de la sociedad, dentro de un marco
de competitividad sistémica en el contexto internacional”.

El Desarrollo Social es un proceso63, por cuanto se obtiene como producto y

consecuencia de un conjunto de políticas, planes, actividades y acciones, ejecutadas
en un determinado contexto social, signado por el espacio en que se desenvuelve
durante un tiempo determinado, en las cuales intervienen el Estado, la Sociedad Civil
y la Empresa Privada.

En ese proceso, el Estado y la Sociedad son los actores principales, debido a

que no es sino a ellos a quienes les compete actuar sobre el conjunto de la Sociedad.
En principio al Estado, porque es la organización constituida por la propia sociedad
para el gobierno de sí misma. Y consideramos también a la Sociedad, al margen de la
organización burocrática del Estado, porque se requiere del compromiso individual y
colectivo de la ciudadanía, convertido en acción autónoma, decidida y concreta de las
personas.

La responsabilidad que asumen el Estado y la Sociedad para superar las

dificultades o problemas sociales de su país o territorio así como la liberación de
capacidades individuales y colectivas, es producto de la determinación que se tiene
para afrontar la problemática social en forma integral, lo que implica no sólo paliar las
dificultades existentes o proveer las necesidades básicas, en actitud paternalista, sino
buscar el empoderamiento de las personas y la comunidad, a partir justamente de la
liberación y consecutivo aprovechamiento de las energías o potencialidades
individuales y colectivas del conjunto societal64.

63
Al decir de Barbero y Cortés, “los resultados importantes (del desarrollo social, nota mía) se producen
durante el proceso y debido al proceso. Es en él donde se imbrican los instrumentos y los resultados; su
inicio y su desarrollo son, ya, indicadores del cambio social que perseguimos. La evaluación, en este
sentido, nos remite a la calidad de la experiencia de los sujetos implicados, de las relaciones, de los
diálogos, de la movilización colectiva, la calidad de las metodologías, de las actividades, de los
desarrollos participativos, etc.”. Josep Manuel Barbero y Fernán Cortés, Trabajo Comunitario,
Organización y Desarrollo Social. Alianza Editoprial. Madrid 2005. p. 50.

64
Al respecto, en el ya citado libro de Barbero y Cortés, sobre el desarrollo social se plantea lo
siguiente:

50
 Superación de la problemática y liberación de energías sociales son el
equivalente de las libertades negativas y las libertades positivas que deben alcanzar
los individuos y los pueblos. Las libertades positivas permitirán –entre otros muchos
aspectos- transformar y optimizar el uso de los recursos de un país. Recursos que no
son solamente materiales (materia prima, productos industriales, servicios) y
humanos, sino que incluyen al conocimiento, la inventiva, la imaginación, de carácter
individual y colectivo. Los cuales en su conjunto constituyen la riqueza del país.

Los objetivos arriba planteados no sólo permiten generar riqueza,

fundamentalmente contribuyen a lograr la cohesión social65, la equidad y la plena
integración de la Sociedad, por encima de diferencias de género, étnicas, sociales o
económicas, impulsan a la realización de las personas, al mejoramiento de la
autoestima, a la comunidad entre los ciudadanos y ciudadanas, y contribuyendo a
crear y fortalecer la institucionalidad.

En esta nueva época de la Globalización, los países en general no pueden estar

al margen del contacto con el exterior, lo importante es que la integración a esos
espacios no se haga sin una perspectiva estratégica que permita desenvolverse con la
autonomía, identidad e independencia que corresponden a una comunidad con un
pasado común y con un proyecto propio de futuro. La competitividad sistémica es la
estrategia que corresponde a los países que se proponen ser actores dinámicos en el
contexto mundial, y como sistema corresponde articular a todos los factores

“Se trata, por tanto, y sobre todo, de poner en marcha procesos que configuren unas nuevas
situaciones de interacción social, una estructura en las relaciones sociales nueva dentro del espacio
social en que se desarrolla la acción comunitaria; se trata de generar una nueva cohesión,
fortalecimientos colectivos, nuevos sujetos colectivos, etc”. P. 50

65
El Council of Europe, define a la Cohesión Social como “la capacidad de una sociedad de asegurar el
bienestar de todos sus miembros, minimizando disparidades y evitando la polarización. Una sociedad
cohesionada consiste en una comunidad de individuos libres que se apoyan en la búsqueda de
objetivos comunes bajo medios democráticos” (Ver Tironi, 2008: 13). Como se observa, esta
perspectiva esta orientada a sociedades que han logrado consolidarse como tales, construidas y
constituidas por ciudadanos libres y autónomos que concertan entre sí su futuro. Distinta es nuestra
realidad latinoamericana, donde las Sociedades, como sus naciones y sus Estados, no están
consolidados, las ciudadanías son reducidas y existe multiplicidad de intereses nativos y extranjeros. A
pesar de ello, consideramos necesario rescatar la aspiración de la Cohesión Social en todo lo que ello
significa de concertación tras objetivos superiores.

51
conformantes en la Sociedad, que a su vez tienen capacidad de multiplicarse e
incrementar su influenciabilidad en el desenvolvimiento mundial.

Es obvio que el nuevo Enfoque formulado, se inscribe en la línea del desarrollo

de capacidades, ya no sólo individuales, sino también colectivas y sociales. Y es que
el Desarrollo Social corresponde a la formación y despliegue de las capacidades de la
sociedad, considerando tanto a las personas individualmente como a sus instituciones,
de manera que una sociedad estará socialmente desarrollada en la medida que sea
capaz de crear las condiciones para organizar su vida interna con armonía, bienestar y
felicidad para sus integrantes, previniendo y resolviendo los problemas sociales que
pudieran surgir en su interior como producto de su propia dinámica e intercambio con
el exterior.

Al enfocar de esta manera el Desarrollo Social, se da un giro a la forma en que

se construyen y ejecutan las políticas sociales, de manera que los objetivos centrales
se encuentran en torno a las personas y las colectividades y las formas de darles
poder -“empoderarlas”- para que sean capaces de identificar sus problemas, sus
orígenes, la forma de superarlos, organizar sus procesos y actores, para
autónomamente construir su destino, superando sus límites y problemas sociales.

El concepto de desarrollo social expuesto, supera a la definición que lo plantea

como la sumatoria de capital humano y social. Ya como enfoque implica la toma de
conciencia y decisión para la acción autónoma, a partir de la evolución en las
relaciones entre individuos, grupos e instituciones de una sociedad, siendo el
bienestar de toda la sociedad el proyecto de futuro.

El Enfoque de Desarrollo Social deberá ser entendido, en un principio, como un

proceso combinado de atención de los derechos humanos de las personas y de
satisfacción de necesidades básicas para la vida, luego –aunque no en un sentido
estrictamente consecutivo- como un desenvolvimiento de capacidades individuales y
colectivas66, imprescindibles para el mejoramiento de la calidad de vida de los

66
La preocupación por el desarrollo de las capacidades colectivas es una de las incorporaciones más
importantes que ha tenido el enfoque de capacidades de Amartya Sen. Entre las más entusiastas
52
miembros de la sociedad. Lo que más distingue este enfoque de los otros existentes
es la combinación de la agencia individual y colectiva, en un proceso espiral que se
retroalimenta entre el logro colectivo y el individual, porque la acción transformadora y
renovadora de la sociedad es colectiva, una sola persona no puede cambiar el Mundo,
aunque con su imaginación e iniciativa puede impulsar a la organización de la gente
para la acción común. Los cambios sociales son así una relación dialéctica entre las
personas que aspiran a cambios pero unidos con la acción colectiva que los hace
posibles.

Se considerará que una comunidad tiene una alta calidad de vida cuando sus
habitantes hayan logrado construir un marco de paz, libertad, bienestar, justicia y
democracia, tolerancia, equidad, igualdad y solidaridad. A partir de ese momento, la
persona –como individuo- tiene la libertad para elegir cuál es el tipo de vida que desea
llevar y que tiene razones para valorar, con la finalidad de lograr el despliegue más
amplio de su Ser, en cuanto a la realización de las aspiraciones personales y de lo que
se desea para la sociedad humana en su conjunto.

Frente a la teoría, existen los imperativos que nos marca la realidad, es

necesario plantear un modelo de acción que articule los grandes objetivos políticos a
la resolución de los problemas de la vida cotidiana.

Las políticas deben atender el día a día y a la vez construir el mañana. El estudio
de la sociedad nos indica que funciona como un sistema, y como sistema debe ser
atendida. Es decir integralmente. De igual forma, la atención de los problemas de la
sociedad exige una intervención total, articulada. Pero a su vez, es imposible resolver
todos los problemas de inmediato. Es aquí donde se reconoce la necesidad de la
construcción de un nuevo modelo articulador, bajo cuya orientación se de la
planificación y la gradualidad, partiendo de lo inmediato, de lo urgente para
consecutivamente forjar el mañana, pero con un mapa de acción concatenado entre el
hoy y el futuro.

portavoces de esta corriente están Severine Deneulin y Sabine Alkire, pertenecientes a la prestigiosa
Human Development Capability Approach (HDCA).

53
 Los ejes articuladores del Desarrollo Social se dan en el espacio y en el tiempo.
En el tiempo lo es la persona humana, en el espacio lo constituyen las
instituciones. Por ello, es imperativo reconocer los espacios geográficos donde se
actúa, diagnosticar la problemática demográfica, cómo se encuentra a dónde va, de
dónde viene, cuáles son sus procesos históricos y sociales, cuáles son sus
aspiraciones, sus derroteros. No debe dejarse de lado la problemática psicológico
social.

En un país como el nuestro con tantos complejos psicológicos y traumas

personales y colectivos, es imperativo incorporar esta variable de intervención. Ni qué
decir también del aspecto cultural, un valor a recuperar y promover como parte de la
intervención. Esta es la etapa de inducción, de conocimiento, de identificación de
identidades y de espacios, voluntades y de actores individuales y sociales y cómo no,
de recursos. Es el momento de saber qué queremos, por qué, para qué, para quiénes
y con qué contamos.

Se debe tomar en cuenta que el compromiso más importante es el de asegurar

las condiciones necesarias para la vida digna: el alimento, la salud, la vivienda, el
vestido, la educación y la cultura, la comunicación, la integración en instituciones
sociales. El principio en este nivel es del Universalismo básico.

En un siguiente nivel, se tiene el del desarrollo de capacidades individuales y

colectivas. He aquí el proceso de identificación y liberación de energías que han
estado escondidas, reprimidas o marginadas. Las capacidades son el instrumento
fundamental para construir el desarrollo, pero deben fundamentarse en la previa
identificación de los aspectos competitivos que permitan el crecimiento y el desarrollo.
Las capacidades son integrales, se es persona, se es trabajador, se es miembro de
una familia, se es ciudadano. El equilibrio debe en todo momento mantenerse,
contrario al utilitarismo economicista que sólo piensa en la persona como sujeto
económico (recurso o capital humano). En países como el nuestro es imperativo
cultivar la capacidad asociativa de las comunidades. Ahí donde el capital material es
escaso, es imperativo fortalecer y reproducir el capital social. Éste, en América Latina,
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no es escaso, forma parte de nuestra historia y no debemos permitir que por el
individualismo exacerbado de la modernización anglosajona aquél se pierda. Por ello,
dentro de los objetivos y la estrategia del desarrollo de capacidades debe incorporarse
las capacidades colectivas. Aquí el principio es el de la discriminación positiva,
enfocarse mejor en quien tiene condiciones y que más lo necesita.

Dentro del nuevo Enfoque del Desarrollo Social, no puede faltar el desarrollo
económico y productivo. Contrario a las tendencias economicistas, excluyentes de lo
social, ahora sí se ubica en su verdadera perspectiva el desenvolvimiento económico.
La economía, considerada como parte de la acción social, está al servicio de la
persona humana, para permitir la satisfacción de sus necesidades. En paralelo al
desarrollo de capacidades sociales está el desarrollo de capacidades económicas, una
fortalece a la otra, en una suerte de sinergia que las hace superior a la suma de
ambas energías. En nuestro país, y lo creo en todo el área andina, el derecho al
emprendimiento económico es una lucha que se da todos los días y que viene de
nuestros ancestros precolombinos y su milenaria disposición al trabajo (no seas
ocioso, no seas ladrón). No hay estrategia de superación de la pobreza que pueda
esperarse sea exitosa si no va acompañada de un plan de generación de ingresos
económicos para la población participante. Este aspecto vincula la política social con
la política económica, porque tampoco se trata de dejar al emprendedor popular solo
en el salvajismo del mercado.

El Desarrollo Social exige la formulación de políticas permanentes de promoción

y apoyo a los emprendedores populares, generando espacios permanentes de
articulación con la economía moderna.

No puede dejarse de lado tampoco la sostenibilidad del Desarrollo. El bienestar

de las generaciones vigentes no puede sacrificar el de las generaciones venideras. Y
ello conlleva la articulación plena de todo el modelo de desenvolvimiento económico.
Equilibrio es la consigna, en la inversión del Estado en los sectores económicos, en la
promoción de actividades que sean respetuosas del ambiente, así como fomentar las
que sean intensivas en el uso de la mano de obra, equidad en la política tributaria,
haciendo que ella esté vinculada con las rentas personales.
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 La dinámica de la economía no está desvinculada del desarrollo social. De
ninguna manera, lo reiteramos, es parte inseparable de la misma, y por tanto debe ser
considerada dentro del ámbito de acción. De acuerdo a las lecciones que nos dan la
teoría y la historia, nada de lo antes mencionado conduciría al desarrollo pleno, sino
se empodera a los actores sociales de ese proceso. Los relatos del pasado están
plagados de experiencias de iniciativas que partieron de individuos y de masas, que
no supieron institucionalizar sus procesos, por lo cual terminaron siendo
instrumentalizados por quienes se aprovecharon de sus esfuerzos. Es la maldición de
las revoluciones sociales que no supieron crear sujetos colectivos sobre los cuales
dejar reposar el devenir de la historia. Nuestra perspectiva es superior a la de la
formación de los llamados cuadros de líderes, ese es un paso que debe llevar a la
formación colectiva de conciencias, construyendo normas, valores, costumbres que se
sintetizan, se expresan en una frase, sentido común, pero se consagran en
instituciones que son las responsables que los principios sean sostenibles en el
tiempo. Empoderar al sujeto colectivo es el objetivo de todo proceso de cambio
democrático y social y, definitivamente, una tarea insoslayable del Desarrollo.
¿Quién o quiénes deben ejecutar este proceso? Es una pregunta que todos nos
hacemos repitiendo la parte final de la vieja fabula del gato, los ratones y el cascabel.
La organización actual del Estado peruano (y me atrevería a decir de muchos
estados sudamericanos también) ha fracasado, como producto de la visión sesgada e
incompleta de la dinámica social que se ha extendido a la dinámica de la gestión
pública.

La división sectorial del Estado no sirve para el desarrollo social. Debe

constituirse un Sistema Nacional de Protección y Desarrollo Social que lidere y articule
con autoridad el proceso, a nivel horizontal del Gobierno Central y a nivel vertical con
los gobiernos subnacionales (regionales y locales).

Todo diseño social forma parte de una esperanza, el que la combinación de

hechos construidos sucesivamente en el espacio y en el tiempo, den como resultado
aquello que se esperaba, la Visión. La que tenemos, es la de una Sociedad dueña de
su destino, autónoma en su desenvolvimiento, solidaria entre sí, respetuosa y

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respetada en el concierto de los Estados, con hombres y mujeres libres para decidir el
tipo de vida que desean seguir.

HACIA UN SISTEMA DE ARTICULACIÓN DE LA POLÍTICA DE DESARROLLO

SOCIAL.

El Perú cada vez mejora más el promedio de la calidad de vida de sus

habitantes. Ello lo dicen no solamente los organismos públicos del Estado (Informe
PCM-CIAS 2009 / MIMDES-DGPDS 2009), sino los propios organismos
internacionales (Informe PNUD 2009).Todo ello a pesar de la grave crisis económica
mundial y de la aún mayormente desarticulada acción de los programas sociales del
Estado, salvo honrosas excepciones.

Desde el Gobierno Central se ha reconocido esa falencia. La primera actitud fue

la de reducir de 81 a 26 los Programas Sociales a nivel nacional. Otra acción fue la de
crear la Estrategia Nacional “Crecer”, heredera del “Comando Conjunto Contra la
Pobreza” que naciera en el MIMDES. En la misma línea de priorizar las políticas y
acciones de lucha contra la pobreza y la modernización del Estado, se aprobó el D.S.
027-PCM, el cual establece las “Políticas de Obligatorio Cumplimiento” por parte de
los organismos públicos. Entre algunas otras iniciativas que lo que buscan es alcanzar
la tan ansiada articulación de los programas sociales.

Debe resaltarse también que desde el Ministerio de Economía se han planteado

Programas Estratégicos que han entrado a la dinámica de los Presupuestos por
Resultados (PPR), pero su número es aún reducido, dependiendo de la voluntad el
Parlamento. La verdad es que si con una intervención dispar de los programas
sociales se han alcanzado semejantes logros, éstos habrían sido mucho mayores con
una intervención mejor planifica y articulada de los mismos.

Pero ello implica renovar toda la lógica de acción e intervención del Sector
Público y Privado, los cuales lamentablemente no cooperan entre sí en la magnitud en
que debieran hacerlo. Más aún en el espacio de lo social.

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 Frente a este panorama, corresponde plantear medidas concretas. Debe
empezarse por reconocer los logros de las iniciativas que han logrado implementarse
articulando programas, caso de la Estrategia “Crecer”, por ejemplo. Pero la cual sólo
se está implementando generalmente en sectores alto andinos, no habiendo podido
cubrir el íntegro de los distritos identificados. Más allá de ese aspecto, Crecer es una
estrategia exitosa que debe ser reivindicada y expresada no sólo como estrategia, ni
siquiera como Programa, es decir debe ser elevada a la máxima expresión.

Y esa es la preocupación actual en el Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social.

Dentro de los sectores del Estado, es uno de los que tiene los más amplios
campos de acción, pero sin embargo uno de los menores presupuestos. Empero, ello
no quita de su responsabilidad el formularse una visión y una misión. Su misión no
debería circunscribirse a la protección social, ni su visión a ser el mejor agente de
apoyo social de la Sociedad y el Estado.

El Desarrollo Social es uno de los objetivos del Estado, y debe ser comprendido
en su magnitud más amplia, la liberación y promoción de las energías recónditas
de una sociedad hasta alcanzar su plena autonomía y capacidad de
desenvolvimiento realmente soberano en el acontecer global.

La única forma de lograr el desarrollo de una sociedad es articulando los

aspectos económicos con los sociales, incluyendo en éstos a los políticos y los
culturales. Todo ello en estricta aplicación del principio constitucional de que “la
persona humana es el fin supremo de la Sociedad y el Estado”, por lo que lo Humano
y lo Social deben ser la prioridad.

Sin embargo, lo social es casi siempre confundido con lo instrumental y lo

material (viviendas, aulas, postas médicas, alimentos), cuando todo ello sólo se
justifica porque es usado por personas. Mientras, crece la delincuencia, los
asesinatos, los conflictos, la anomia. A pesar de que tanto la pobreza como la anomia
son manifestaciones de una misma sociedad enferma.

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 El Desarrollo Social sólo se logrará actuando sobre el íntegro de la Sociedad.
Hacerlo únicamente sobre uno de sus aspectos nos traerá siempre otros y otros
males.

En esa medida, se hace necesario construir una nueva institucionalidad en el

Estado que articule a sus organismos competentes en lo social, con autoridad
vinculante y rectora. El único organismo capaz de lograrlo es un Sistema Nacional de
Protección y Desarrollo Social (SINAPDES). Sistema que deberá ser creado por
Ley y cuya función principal será articular en lo social los esfuerzos de los sectores del
Estado, la empresa privada y la Sociedad Civil, todo ello en sentido horizontal, como
así también liderar la acción en los gobiernos subnacionales, regionales y locales, en
línea vertical.

El SINAPDES será la articulación verídica de lo social a través de un Sistema,

sin protagonismos ni hegemonías, donde todos los peruanos encontraremos el
espacio de colaboración para hacer realidad el ansia de nuestros ancestros de un
Perú más justo, más libre y más culto.

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