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Administração Pública

Prof. Nivaldo Vieira Lourenço

Aula 2

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Pró-reitoria de EaD e CCDD
Conversa Inicial

Nesta aula estudaremos os temas referentes à transição do modelo burocrático


de Administração Pública para o modelo gerencial de Administração Pública, no
contexto histórico até a atualidade, tomando por base os aspectos do processo político
e administrativo do Brasil que estão envoltos pelas regras da Constituição de 1988.

Iremos expandir nossos conhecimentos por meio do estudo das reformas


administrativas no Brasil, do estudo dos objetivos e dos setores do Estado a partir de
1995. Também estudaremos a reforma social-democrática e social-liberal e
estabeleceremos quais são os pontos em comum entre a nova gestão pública e as
teorias sobre a reforma do Estado.

Para entendermos o processo de transição do modelo burocrático para o modelo


gerencial, é necessário considerarmos quatro fatores socieconômicos:

1. A crise do petróleo em 1973 (e que ocorreu novamente em 1979), fazendo a


economia mundial passar por um período de recessão nos anos 1980.
2. A crise fiscal, que enfraqueceu o alicerce do antigo modelo e ocasionou o
aumento de tributos.
3. O problema da falta de governabilidade, ou seja, da “ingovernabilidade”, pois
os governos não conseguiram resolver os diversos problemas sociais que se
apresentavam.
4. A globalização, que introduziu novas transformações tecnológicas.

Importante você estar atento, pois perceberá que, ao avançarmos nos estudos,
iremos perceber que a Administração Pública gerencial não rompe com o ideal
burocrático, vejamos o que afirma Bresser-Pereira, Ministro de Estado no Governo do
Presidente Fernando Henrique Cardoso.

“Em 1995 teve início no Brasil a Reforma da Gestão Pública ou reforma gerencial
do Estado com a publicação, nesse ano, do Plano Diretor da Reforma do Estado
e o envio para o Congresso Nacional da emenda da administração pública que se
transformaria, em 1998, na Emenda 19. Nos primeiros quatro anos do governo

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Fernando Henrique, enquanto Luiz Carlos Bresser-Pereira foi o ministro, a reforma
foi executada ao nível federal, no MARE – Ministério da Administração Federal e
Reforma do Estado. Com a extinção do MARE, por sugestão do próprio ministro
no final desse período, a gestão passou para o Ministério do Planejamento e
Gestão, ao mesmo tempo em que estados e municípios passavam também a fazer
suas próprias reformas” (BRESSER-PEREIRA).

Podemos, então, perguntar: quais eram os objetivos desta reforma?

Os objetivos da reforma gerencial do Estado, iniciada em 1995, eram a de


apresentar medidas de flexibilização no âmbito do serviço público em relação às formas
de organização da administração, em relação à estabilidade, ao regime jurídico único
e a isonomia, defendendo a superação do modelo burocrático.

Estas são as reflexões que faremos no decorrer dos nossos estudos!

Tema 1:
A transição do modelo burocrático de Administração Pública para o
modelo gerencial

Desde 1985, o país vivencia um período democrático, o que permite à população


um sistema eleitoral de livre escolha de seus representantes, garantindo seus direitos
civis, políticos e sociais. Ainda, nosso país convive com diversos problemas sociais,
como por exemplo a pobreza, a falta de saneamento básico, baixa qualidade dos
serviços em saúde, a violência etc. Enfim, a desigualdade social ainda é grande. Para
isso ser superado e o governo conseguir resolver essas demandas, é preciso adotar
novas posturas políticas, administrativas e de gestão.

Então, o Estado tem de oferecer serviços públicos mais eficientes e de


qualidade. Sendo assim, a modernização da máquina pública deve ter avanços

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importantes em sua estrutura, principalmente nos modelos de Administração Pública.
O Brasil já passou pelo modelo patrimonialista, no qual sabemos que, desde os tempos
coloniais, toma-se o que é público como sendo privado, acarretando o nepotismo e a
corrupção.

Depois, evoluiu-se para o modelo burocrático a partir dos anos de 1930,


enfatizando a necessidade de racionalidade, divisão especializada de tarefas e regras
impessoais. Esse modelo surgiu com o objetivo de prestar melhores serviços aos
cidadãos, mas também por necessidades da própria classe política e do aparelho
estatal.

Com o surgimento de um novo modelo, em 1995 – o gerencial – desejava-se


estabelecer um modelo ainda mais eficaz, com a utilização de práticas utilizadas por
empresas privadas. Então, a transição de um modelo para o outro teve como meta
principal o processo de descentralização de recursos e competências, surgindo, assim,
o contrato de gestão. Assim, a nova gestão pública também apresenta uma nova
relação com a sociedade, permitindo a participação na escolha de determinadas
políticas públicas e a transparência da aplicação dos recursos públicos.

Tema 2:
Crises e reformas da Administração Pública no Brasil

No ano de 1936 ocorreu a primeira reforma da Administração Pública no Brasil,


a reforma burocrática, que teve sua origem em medidas adotadas a partir de 1935, e
também por meio da criação do Departamento Administrativo do Serviço Público –
DASP, por meio do Decreto-Lei nº 579, de julho de 1938.

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No ano de 1967 surgiu, a partir do Decreto-Lei nº 200, de 25 de fevereiro de
1967, a segunda reforma, que marca o início dos estudos para a criação de um Estado
descentralizado e desburocratizado.

No ano de 1995, começo do governo de Fernando Henrique Cardoso, surgiu a


reforma administrativa gerencial.

“O Brasil passou por crises sequenciais a partir de 1979, com a segunda crise
do petróleo. No período compreendido entre 1979 e 1994, vivenciamos a
estagnação da renda per capita e a alta da inflação. Em 1994, houve o início
da estabilização dos preços com o surgimento do Plano Real.

Devemos perceber que a crise política nesse período se apresentou em três


momentos: primeiro, a crise do regime militar, considerada uma crise de
legitimidade; segundo, uma crise de adaptação ao regime democrático e uma
tentativa populista de voltar aos anos 1950; e, terceiro, a crise moral, com o
impeachment de Fernando Collor de Mello. Ou seja: a crise do modelo
burocrático teve seu início no regime militar, que não foi capaz de acabar com
o patrimonialismo. (Lourenço, 2016).

Devemos saber que o impacto da crise da burocracia e o processo de


implantação do modelo gerencial não estão finalizados, pois um novo modelo não
substitui por completo o antigo, devido a questões culturais existentes no País – isso
porque devemos considerar o pluralismo organizacional construído sobre as bases pós-
burocráticas.

Tema 3:
Os objetivos e os setores do Estado a partir de 1995

Vamos trabalhar este tema considerando que a modernização da máquina


pública e o aumento da eficiência devem ser construídos em um complexo projeto de
reforma.

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Então, devemos perguntar: quais são as vantagens da Nova Gestão Pública
sobre o atual modelo burocrático?

Se toda mudança é complexa e se o objetivo é o fortalecimento da Administração


Pública, então, nesse caso, a descentralização será uma meta, objetivando resolver
problemas que o Estado não consegue. E essa descentralização será feita por meio da
implantação de agências autônomas e de organizações sociais, controladas por
contratos de gestão.

O elo entre os dois sistemas apresentados é o contrato de gestão, que o núcleo


estratégico define e controla, enquanto as agências e as organizações sociais o
executam.

Então, a proposta de reforma parte da existência de quatro setores dentro do


Estado:

1. Núcleo estratégico do Estado: onde são definidas as leis e políticas


públicas.
2. Atividades exclusivas do Estado: é poder de legislar, ou seja, inclui a
polícia, as forças armadas, os órgãos de fiscalização e de regulamentação,
os órgãos responsáveis pelas transferências de recursos, o Sistema único de
Saúde – SUS e outros. Também tem o poder de tributar (BRASIL, 1995d).
3. Serviços não exclusivos ou de competência do Estado: são aqueles
realizados ou subsidiados pelo Estado, importantes para os direitos
humanos, que envolvem a economia externa e podem ser repassados ao
terceiro setor por meio de convênios e contratos com o Estado.
4. Produção de bens e serviços para o mercado: realizada pelo Estado por
meio de empresas de economia mista, que operam em setores de serviços
públicos ou considerados estratégicos (Idem, 1995d).

Podemos concluir que, a partir desses quatro setores, as mudanças foram


idealizadas com o objetivo de flexibilizar a Administração Pública, tanto no que diz

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respeito à política de recursos humanos quanto na implantação de novas formas
jurídicas destinadas à prestação de serviços públicos, surgindo, assim, as agências
executivas e as organizações sociais.

Tema 4:
Nova gestão pública

A nova gestão pública tem como seu foco principal o cidadão, que passa a
participar de decisões que antes eram somente dos gestores públicos. Atualmente, sua
participação ocorre por meio dos conselhos deliberativos; a sociedade participa com
membros titulares e suplentes, como nos Conselhos da Saúde, Conselhos das
Cidades, Conselhos da Educação, entre outros.

Outro ponto importante a ser relatado é o fortalecimento dos governos locais,


isso se deve ao processo de articulação da sociedade civil organizada, pois as
discussões referentes à construção das políticas públicas estão menos distantes dos
cidadãos. O novo jeito de governar é um processo no qual a ênfase principal é a
elaboração de políticas para as habilidades gerencias e os processos para resultados,
ou seja, tornar o Estado mais eficiente.

Assim, conclui-se:

[…] a reforma proposta nos anos 1990, especificamente a partir do governo de


Fernando Henrique Cardoso, ocorreu em um período de estado democrático.
Assim, podemos compreender que a reforma é gerencial porque busca inspiração
na administração de empresas privadas e visa a dar ao administrador público
condições de gerenciar as agências públicas. É democrática porque vivenciamos
um regime democrático e os mecanismos de controle são de caráter democrático,
e isso é necessário para que possa haver delegação de autoridade. É social-
democrática porque afirma o papel do Estado de garantir os direitos sociais e
fornece os instrumentos gerenciais para assim fazê-lo. E é social-liberal porque
acredita no mercado como alocador de recursos, e busca limitar a ação do Estado
às áreas em que o mercado está ausente ou realiza mal sua tarefa coordenadora.
(LOURENÇO, 2016).

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Tema 5:
Pontos em comum entre a nova gestão pública e as teorias sobre a
reforma do Estado

Neste tema apresentaremos de forma direta os pontos em comum entre a nova


gestão pública e as teorias sobre a reforma do Estado. Você poderá buscar em seus
estudos e leituras diversas teorias sobre a reforma do Estado, não existe um consenso
do que seria essa reforma; no entanto, encontramos pontos em comum entre elas e a
nova gestão pública, que são:

 a descentralização;
 o aumento da eficiência para alcançar a eficácia nos órgãos do Estado;
 a transferência de instrumentos da gestão privada para a Administração Pública;
 a transparência na aplicação dos recursos e dos seus resultados;
 a melhor elaboração nas decisões estratégias de governo;
 a ética e o profissionalismo dos servidores públicos;
 a competitividade;
 o enfoque no cidadão;
 os treinamentos e cursos para os funcionários do governo.

Nesse contexto, como já bem estudamos, devemos separar as funções entre os


níveis estratégico e operacional de gestão da seguinte maneira: o estratégico é de
responsabilidade dos representantes políticos, que dão as diretrizes do que fazer; o
operacional fica a cargo da administração, ou seja, da mão de obra técnica e
especializada.

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Na Prática

Apresentamos a seguir um estudo de caso sobre a criação de uma unidade de


conservação ambiental em uma área ocupada por comunidades tradicionais. Há
conflitos entre a permanência da comunidade e a necessidade de proteção ecológica
para a área.

Caso: E se a nossa vida vira parque? Elaborado por Flávia Vastano (2014).

http://casoteca.enap.gov.br/index.php?option=com_multicategories&view=article&id=9
3:e-se-a-nossa-vida-vira-parque&catid=19:politicas-publicas&Itemid=12

Siga os seguintes passos:

1. Faça a leitura do caso.

2. Analise o caso.

3. Identifique qual é o problema.

4. Apresente uma solução, considerando as teorias sobre a nova gestão


pública.

Comentários:

Você pode identificar o problema no trecho:

Algumas comunidades caiçaras estabeleceram moradia, há algumas décadas,


na região de um maciço de montanhas, localizado em Macondo, município
litorâneo. O local é famoso por suas praias de águas calmas e grande
biodiversidade. Inclusive, a paisagem é habitada por espécies endêmicas de
potencial uso medicinal, além de manter uma expressiva população de palmito
juçara.

[…] Uma famosa empresa siderúrgica [...], possui um projeto de construção de


um núcleo produtivo no local, dada a grande área territorial com baixíssima
densidade de ocupação, abundância de recursos hídricos... disponíveis e
estratégia logística de distribuição da produção (VASTANO, 2014, p. 1).

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Solução conforme orientação do Governo:

O projeto da unidade de conservação seguiu todos os trâmites legais para


criação. O decreto estadual de criação da unidade foi publicado. Após alguns
meses, a população das regiões violeta e laranja recebeu a ordem de despejo
(VASTANO, 2014, p. 8).

Problemas que surgiram:

Os anos se passaram. O complexo siderúrgico foi instalado no município de


Macondo. Muitas empresas do mesmo ramo produtivo foram atraídas.
Macondo e os municípios dos arredores ganharam o tão sonhado dinamismo
econômico.

Alguns ex-moradores das comunidades caiçaras construíram novamente suas


casas na floresta que virou parque, morando de forma muito precária e
perigosa, pois, sendo a unidade um parque, manejar os recursos naturais é
crime. Outros passaram a viver na periferia da região urbana da cidade (Idem,
2014, p. 8).

Responda com os conhecimentos adquiridos nesta aula.

1. Quais conceitos de Administração Pública podem ser identificados neste caso?

2. Estamos vivenciando um caso de desrespeito com a comunidade ou com o meio


ambiente?

3. Os gestores públicos em questão aplicaram algum modelo de Administração


Pública?

Finalizando

Nesta aula tivemos a oportunidade de aprofundamo-nos em temas importantes


no processo de transição do modelo burocrático de Administração Pública para o
modelo gerencial de Administração Pública. Para estudarmos essa transição foi
necessário analisarmos as crises e reformas da Administração Pública ocorridas no
Brasil a partir da primeira reforma, em 1936.

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Analisamos os objetivos e os setores do Estado a partir do ano de 1995, quando
ocorreu uma nova reforma que previa alterações nas entidades, nos órgãos públicos,
nos agentes do Estado e na natureza jurídica e operacional das administrações direta
e indireta. A partir daí, abordamos o processo da nova gestão pública nas reformas
social-democrática e social-liberal. Finalmente, estudamos os pontos em comum entre
a nova gestão pública e as teorias sobre a reforma do Estado.

Referências

PEREIRA, L. C. B. A reforma do Estado dos anos 90: lógica e mecanismos de


controle. Lua Nova, v. 45, 1998.

PEREIRA, L. C. B. Reforma social-democrática. In: Folha de S.Paulo, 17/10/97.


Disponível em:
http://www.bresserpereira.org.br/Articles/1997/721.Reforma_Social_Democratica.10.p
df. Acesso em 03 fev. 2016.

BRAGA, N. Decreto-Lei n 579, de 30 de julho de 1938. Organiza o Departamento


Administrativo do Serviço Público, reorganiza as Comissões de Eficiência dos
Ministérios e dá outras providências. Presidência da República, Casa Civil. Brasília, p.
1930-1939, 1938.

BRASIL. Ministério da Administração e Reforma do Estado. Plano Diretor da Reforma


Administrativa do Aparelho do Estado, de 21 de setembro de 1995. Brasília: MARE,
1995d. Disponível em:
<http://www.bresserpereira.org.br/documents/mare/planodiretor/planodiretor.pdf>.
Acesso em: 02/03/2016.

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VASTANO, Flávia. E se a nossa vida vira parque? ENAP, 2014.

LOURENÇO, N. V. Administração Pública: modelos, conceitos, reformas e avanços


para uma nova gestão. 1. ed. Curitiba: Intersaberes, 2015.

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