CAPÍTULO QUINTO

CARACTERÍSTICAS DEL RÉGIMEN MUNICIPAL

1. F UNDAMENTOS DEMOCRÁTICOS. PARTICIPACIÓN CIUDADANA

Como hemos visto, al estudiar los orígenes del municipio, una
característica preponderante es su raíz democrática, evidenciada
en sus diversas épocas.
En la actualidad, el fundamento democrático del municipio
debe buscarse preponderantemente en la participación ciuda-
dana.
La sociedad liberal burguesa nacida de la Revolución Francesa
concibió la realidad social de un modo abstracto, manteniendo
a los ciudadanos apartados del juego político.
Es así que las instituciones jurídico-políticas tradicionales
fueron fruto de una concepción que partía del divorcio entre
la sociedad y el Estado, sin apertura directa a las fuerzas vivas de
la sociedad.
En contraposición a esta concepción artificiosa se alza la idea
de participación que se produce cuando el ciudadano en vez de
adoptar una actividad pasiva desarrolla una acción consciente y
solidaria, interviniendo en los servicios públicos aun cuando no
forme parte del aparato administrativo.
Planteado en sus justos límites, la participación constituye el
centro neurálgico de la democracia; mediante el vehículo de la
participación, los ciudadanos se convierten hasta cierto punto
en gobernantes.
Es por ello que en lo que al municipio se refiere, debe con-
cebírsele no como una suma de ciudadanos abstractos e intem-
porales, sino como un conjunto de instituciones al servicio del

27
 DERECHO MUNICIPAL CHILENO

bien común, compuestas de personas, familias y grupos que ope-

ran en la sociedad, manteniéndose un equilibrio estable entre
los ciudadanos que protagonizan la vida cotidiana y el aparato
institucional que ejerce el poder local, procurando que entre
ambos niveles exista en funcionamiento una constante red de
comunicaciones.
Y es importantísimo determinar los cauces de la participación
ciudadana en la administración local, ya que ésta se ha considerado
siempre como una escuela de democracia. El contacto entre los
ciudadanos y los poderes locales resulta valioso para que el mu-
nicipio adquiera la vitalidad y el dinamismo que le es esencial.
No debemos olvidar que nuestra civilización tiene necesidad de
un contacto íntimo entre las instituciones y los ciudadanos y que
es justamente en el ámbito local donde se lograron las primeras
conquistas efectivas de la libertad y la democracia, porque como
dijo Tocqueville, “es en el municipio donde reside la fuerza de
los pueblos libres y las instituciones locales son para la libertad lo
que las escuelas primarias para la ciencia”. La democracia, se ha
dicho, tiene posibilidades de establecerse y desarrollarse en aque-
llos Estados que la ejercen cotidianamente, a pequeña escala.
Por último, debemos dejar dos ideas para meditar: una, que
la participación puede lograrse no sólo a través del sufragio, sino
mediante la colaboración, consulta, información; y la segunda: que
esta participación debe fundarse en conceptos éticos, respecto de
los ciudadanos en el principio de la solidaridad, que corresponde
a un ideal cristiano, y respecto de los funcionarios en su sentido
moral, el que, como enseñaron los griegos, es el único custodio
eficaz de los gobernantes.

2. AUTONOMÍA AMPLIA O LIMITADA

El municipio siempre ha tenido un grado de autonomía, para
poder administrar con eficacia los intereses locales que le han sido
confiados. Esta autonomía puede definirse como la facultad que
posee el municipio para darse la estructura interna que estime
adecuada y para ejercer las funciones que le son propias.
Autonomía total es cuando estas facultades las ejerce el municipio
con entera independencia del Gobierno central y limitada, cuando
está sujeta a la tutela, subordinación o control del Estado.

28
 CARACTERÍSTICAS DEL RÉGIMEN MUNICIPAL

Desde luego, los municipios chilenos han gozado tradicio-

nalmente de autonomía, en cuanto a su constitución, mediante
la elección popular de sus regidores, pero en cuanto a reglar
su propia estructura interna y ejercer sus funciones, sólo la han
tenido en la ley de la comuna autónoma del año 1891, que creó
prácticamente el poder municipal en forma semejante a los can-
tones suizos, produciéndose resultados desalentadores. La Cons-
titución del año 1925 restringió esta autonomía, ya que creó las
asambleas provinciales, que subrogadas transitoriamente por los
intendentes hasta la fecha –pues nunca se instalaron dichas asam-
bleas– fiscalizaron ciertos actos de la Contraloría General de la
República, en cuanto a la inversión y rendición de cuentas de los
fondos municipales y de la designación directa por el Ejecutivo
de los alcaldes de Santiago, Valparaíso y Viña del Mar.
En la actualidad la autonomía municipal se encuentra establecida
en la propia definición del art. 1º de la Ley Nº 18.695, en cuanto
a que son “corporaciones autónomas de derecho público”.
En todo caso, se encuentran insertas dentro de las normas
constitucionales sobre “gobierno y administración interior del
Estado” que tratan los arts. 110 y siguientes de la Constitución
Política de 1980.

3. PERSONALIDAD JURÍDICA
Los municipios chilenos gozan de personalidad jurídica y el pro-
pio legislador así lo establece en el art. 547, inciso 2º, del Código
Civil, siendo en la actualidad su representante legal el alcalde,
de conformidad a lo dispuesto en el art. 63, letra a) de la Ley
Nº 18.695.
De otra parte, el art. 1º de la Ley Nº 18.695 reafirma la per-
sonalidad jurídica del municipio chileno, al establecer que “las
municipalidades son corporaciones autónomas de derecho público
con personalidad jurídica”.
Algunos autores habían pretendido negar la personalidad
jurídica del municipio (Mario Bernaschina), sosteniendo que
participaba solamente de la personalidad general del Estado, pero
tratadistas como Patricio Aylwin y Enrique Silva Cimma han sido
categóricos en afirmar la personalidad jurídica del municipio y
así Enrique Silva expresa que “la municipalidad es una persona

29
 DERECHO MUNICIPAL CHILENO

jurídica de derecho público y constituye también un servicio pú-

blico de carácter descentralizado”, afirmación que se aviene con
la definición del art. 1º de la Ley Nº 18.695. De esta personalidad
jurídica deriva su capacidad para contratar, contraer obligacio-
nes, poseer patrimonio, y que ha sido reconocido por una Ley
Orgánica Constitucional, como es la Ley Nº 18.695.

4. C APACIDAD DE REPRESENTACIÓN
Las personas jurídicas son ficciones legales, ya que carecen de
existencia física. Esto es, constituyen personas ficticias creadas por
la ley, capaces de ejercer derechos y contraer obligaciones civiles
y de ser representadas judicial y extrajudicialmente (art. 545 del
Código Civil).
En la Ley Nº 11.860, el representante legal y judicial del munici-
pio era el tesorero comunal respectivo y los tesoreros municipales,
tratándose de los municipios de Valparaíso y Santiago.
En la actualidad, el art. 63 de la Ley Nº 18.695 radica en el
alcalde la representación judicial y extrajudicial de las municipa-
lidades, y termina toda representación de los tesoreros.

5. A MPLITUD O ESPECIALIDAD DE SUS FUNCIONES

Cuando el ordenamiento jurídico crea o reconoce a un ente,
especialmente cuando éste es público, delimita sus finalidades,
empleándose para este efecto básicamente dos sistemas:
a) el de la generalidad y b) el de la especialidad.
El primero se denomina también de “cláusula general” y re-
ferido al municipio favorece su posibilidad de acción. Cuando
se emplea el sistema de la especialidad, denominado también de
“enumeración concreta”, se entiende que el municipio puede
perseguir exclusivamente aquellos fines que señalan una serie
de normas taxativas.
En España se usa el sistema de la amplitud o cláusula general,
y los municipios son corporaciones “a las que corresponde el
gobierno y administración de los intereses públicos, peculiares
de su territorio”.
En Chile se empleó el principio de la especialidad, y así tanto
la Constitución del año 1925 como la Ley Orgánica Nº 11.860
señalaron en forma taxativa las funciones municipales.

30
 CARACTERÍSTICAS DEL RÉGIMEN MUNICIPAL

En la actualidad, la Ley Nº 18.695 contiene en su art. 1º el

principio de la amplitud o de cláusula general al expresar que el
cometido de los municipios “es dar satisfacción a las necesidades
de la comunidad local”, concepto que, como puede advertirse,
tiene vastos alcances y contenido.

6. CLASIFICACIÓN DE LAS FUNCIONES

Ya hemos analizado que la competencia puede ser amplia o taxa-
tiva en ciertas materias. Nos corresponde ahora examinar las
funciones del municipio.
Las funciones del municipio pueden clasificarse en cuanto
a la forma de atribución y en cuanto a la obligatoriedad de su
ejercicio.
En cuanto a la forma de atribución pueden clasificarse en:
a) impropias, b) propias, esenciales o privativas, c) indistintas;
d) mixtas; compartidas o conjuntas.
a) Se denominan impropias aquellas funciones estatales que, por
delegación del Estado se las encarga al municipio. Estas funciones
las realiza el municipio como órgano de otro ente –el Estado–,
sin que, por lo tanto, actúe como ente público;
b) Las funciones propias, denominadas también esenciales o
privativas, son aquellas que corresponden al municipio como
ente público y que sólo él puede ejercitarlas. La Ley Nº 18.695
señala en su art. 3º como funciones privativas: a) elaborar los
planes de desarrollo comunal; b) la planificación y regulación
de la comuna; c) la promoción del desarrollo comunitario; d) la
aplicación de las normas de tránsito en la comuna, según lo re-
gula la ley; e) aplicar las normas de construcción y urbanización
en la comuna, sin perjuicio de las normas generales que dicte el
Ministerio respectivo; f) el aseo y ornato de la comuna.
c) Las funciones indistintas son aquellas que si bien pueden ser
ejercitadas por el municipio como ente público, por lo que tienen
el carácter de municipal, también pueden ser desarrolladas por el
Estado. Por ejemplo, difusión artística y cultural, abastecimiento
de las poblaciones, etc.
d) Las funciones compartidas, conjuntas o mixtas son aquellas que
se confieren simultáneamente al municipio y al Estado a través de
cualquiera de sus organismos y que, en consecuencia, se ejercen

31
 DERECHO MUNICIPAL CHILENO

en forma conjunta. Por ejemplo, el turismo, respecto del cual en

las comunas balnearios actúan conjuntamente los municipios y
la Dirección de Turismo, implementando diversas fases de un
mismo proceso. La Ley Nº 18.695 reconoce expresamente en su
art. 4º la posibilidad de que el municipio actúe conjuntamente
con otros organismos del Estado en materias de salud, turismo,
construcción de viviendas sociales, capacitación, etc.
En cuanto a su obligatoriedad, las funciones pueden clasificarse
en facultativas y obligatorias. Esta clasificación, que no requiere
de mayores comentarios, sólo sirve para determinar en último
grado la responsabilidad que le incumbe al municipio por el
incumplimiento de la obligación de prestar ciertos servicios y el
posible derecho de los administrados de exigir su cumplimiento y
la acción de las autoridades superiores en orden a responsabilizar
a las autoridades municipales por su ineficiencia.

32