CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B

MAGISTRADO PONENTE: CÉSAR PALOMINO CORTÉS

Bogotá D.C., diecinueve (19) de abril de dos mil dieciocho (2018)

Radicado : 680012333000201300218 03
No. Interno : 2063 – 2017
Demandante : UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE
GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES
PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL
Demandado : Himelda López de Contreras
Medio de Control : Nulidad y Restablecimiento del Derecho
Tema : Acción de Lesividad - Pensión Gracia
Segunda Instancia – Ley 1437 de 2011

Se desata el recurso de apelación interpuesto tanto por la parte demandante

como por la demandada contra la sentencia proferida el quince (15) de
diciembre de dos mil dieciséis (2016), por medio de la cual el Tribunal
Administrativo de Santander, accedió parcialmente a las pretensiones de la
demanda promovida por la Unidad Administrativa Especial de Gestión
Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social contra la
señora Himelda López de Contreras, de conformidad con lo dispuesto en el
numeral 4 del artículo 2471 del Código de Procedimiento Administrativo y de
lo Contencioso Administrativo.

I. ANTECEDENTES

1. Demanda

La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones

Parafiscales de la Protección Social – UGPP –, por intermedio de apoderado
judicial, en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 del

1
“ARTÍCULO 247. TRÁMITE DEL RECURSO DE APELACIÓN CONTRA SENTENCIAS. El recurso de apelación
contra las sentencias proferidas en primera instancia se tramitará de acuerdo con el siguiente procedimiento:

(…) 4. Admitido el recurso o vencido el término probatorio si a él hubiere lugar, el superior señalará fecha y hora
para la audiencia de alegaciones y juzgamiento, que deberá llevarse a cabo en un término no mayor a veinte (20)
días. Si el Magistrado Ponente considera innecesaria la celebración de audiencia ordenará, mediante auto que no
admite recurso alguno, la presentación de los alegatos por escrito dentro de los diez (10) días siguientes, caso en el
cual dictará sentencia en el término de los veinte (20) días siguientes. Vencido el término que tienen las partes para
alegar, se surtirá traslado al Ministerio Público por el término de diez (10) días, sin retiro del expediente. (…).”.
Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo,
demandó la nulidad de la Resolución 6189 del 24 de junio de 1996, a través
de la cual la Caja Nacional de Previsión Social, hoy Unidad Administrativa
Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección
Social – UGPP, le reconoció y ordenó el pago de una pensión mensual
vitalicia de jubilación a partir del 9 de enero de 1995. Así mismo, solicita la
nulidad de la Resolución 43343 del 13 de diciembre de 2005, mediante la
cual se dio cumplimiento a un fallo de tutela proferido por el Juzgado Primero
Penal del Circuito de Bogotá y se reliquidó la pensión gracia reconocida a la
señora Himelda López de Contreras, con la inclusión de todos los factores
salariales devengados durante el último año de servicio inmediatamente
anterior a la adquisición del estatus de pensionada.

A título de restablecimiento del derecho solicitó condenar a la señora

Himelda López de Contreras, a restituir a la entidad demandante, las sumas
de dinero pagadas por concepto del reconocimiento y reliquidación de la
pensión gracia irregularmente concedida, sin tener derecho a ella, y hasta
que se profiera la sentencia que ponga fin al proceso. Las sumas
reconocidas en favor de la entidad, se cancelen en forma retroactiva e
indexada. De la misma forma, solicitó se condene en costas a la parte
demandada.

1.1. Hechos

Los hechos en que se fundan las pretensiones de la demanda (ff. 158 – 172),
en síntesis son los siguientes:
Expuso que la Caja Nacional de Previsión Social (UGPP) mediante
Resolución 6189 del 24 de junio de 1996, le reconoció a la señora Himelda
López de Contreras una pensión gracia, efectiva a partir del 9 de enero de
1995. Posteriormente, por Resolución 43343 del 13 de diciembre de 2005, la
entidad demandante, dando cumplimiento a un fallo de tutela proferido por el
Juzgado Primero Penal del Circuito de Bogotá, reliquidó la pensión gracia
reconocida a la parte demandada, con inclusión de la totalidad de los
factores salariales percibidos durante el último año de servicio
inmediatamente anterior a la fecha en que adquirió el estatus pensional y con
efectividad a partir del 9 de enero de 1995.

Manifestó la parte demandante, que a la señora Himelda López de

Contreras, le fue reconocida una pensión gracia, aun cuando no reunía los
requisitos para ello, por ostentar una vinculación del ordena nacional,
conforme a las certificaciones expedidas por el Subdirector Administrativo del
INEM de Bucaramanga, en donde se puede establecer que laboró como
docente de vinculación nacional desde el 12 de febrero de 1973 hasta el 27
de enero de 1995, en cuanto los Institutos Nacionales de educación Media
Diversificada INEM, se encuentran vinculados con carácter nacional.

Afirmó que conforme a lo establecido en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928
y 37 de 1933, son claras al manifestar que no es viable tener en cuenta el
tiempo de servicio prestado en una institución educativa del ordena nacional,
por lo que dichos tiempos no son computables ni compatibles, para efectos
de acceder a la pensión gracia. Por lo anterior, la demandada, no cumplía
con el requisito de 20 años de servicio del orden departamental, municipal o
distrital, lo que la excluye del beneficio de gozar de la gracia de la pensión.

1.2. Normas violadas

Como normas violadas se citan en la demanda las siguientes:

Las Leyes 114 de 1913; 116 de 1928; 37 de 1933; y, 91 de 1989.

2. Contestación de la demanda

La señora Himelda López de Contreras, mediante apoderado judicial, se opuso

a las pretensiones de la demanda, con los siguientes argumentos (ff. 204 a 222
del expediente):

Propuso las excepciones de caducidad de legalidad del derecho pensional

reconocido, cosa juzgada constitucional, buena fe y respeto del acto propio
(confianza legítima).

Sostuvo que la parte demandante propone un análisis interpretativo a partir del

cual, concluye algo que no dice la norma legal, exigiendo requisitos adicionales
a los expresamente señalados por el legislador, contrariando pronunciamientos
de exequibilidad de la Corte Constitucional.
Afirmó que el demandante realiza una interpretación errónea, en cuanto
ninguna de las normas invocadas, restringen expresamente el derecho a la
pensión gracia de los docentes territoriales, como tampoco excluyó del
beneficio a los docentes nacionales. Advierte que de la prueba documental
aportada, la demandada cumple los primeros tiempos de servicio como
docente de prima al servicio del Departamento de Boyacá, desde el 24 de
febrero de 1964 al 28 de febrero de 1965 y del 31 de enero de 1967 al 19 de
enero de 1969, lo cual se ajusta a lo dispuesto en el artículo 3 de la Ley 114 de
1913, y completa los 20 años de servicio como docente del Ministerio de
Educación Nacional, “lo cual está permitido conforme el inciso 2, artículo 3 ley 37 de
1933, periodos de cotización que son reconocidos por la propia entidad en el acto
administrativo que ahora demanda.”

Recalcó que la demandada cumplió a cabalidad con la totalidad de los

requisitos que la ley establece, para el reconocimiento del derecho a la pensión
gracia, pues para el cómputo de los años de servicio, son válidos los tiempos
cotizados como docente de primaria como los de secundaria, “sin considerar en
ningún momento, que el beneficio de la pensión, es exclusivamente para los docentes
vinculados por entidades territoriales, tal y como erróneamente interpreta el
demandante, atribuyéndole a la ley previsiones que en ningún momento ha hecho el
legislador.”

Sostuvo que algunos nacionales, también se beneficiaron con el

reconocimiento de la pensión gracia, en cuanto el Ministerio de educación
Nacional, excepcionalmente, contrataba docentes de primaria; sin embargo,
esta duda quedó despejada cuando los beneficios se extendieron a los
maestros de secundaria, con la expedición de la Ley 37 de 1933.
Aseguró que la demandada inició como docente territorial de primaria en 1964
y completó 20 años de servicio a la docencia oficial vinculada con el Ministerio
de Educación desde 1973, por lo que no hay duda o interpretación contraria,
que de conformidad con la ley y la jurisprudencia constitucional, es beneficiaria
legítima del derecho a una pensión gracia.

Insistió que le corresponde al demandante, desvirtuar la buena fe con la que

obró la señora Himelda López de Contreras, en la medida en que no tuvo que
acudir a reclamaciones judiciales o administrativas para que se le reconociera
el derecho. Manifestó que la sola solicitud de ilegalidad de los actos
demandados, no es suficiente para aspirar a que prosperen las pretensiones
propuestas por vía de lesividad, además que no existe duda que el acto es
legal. Afirmó que “tanto la legalidad del acto, como la buena fe de la demandante no
solo impiden que se devuelvan los dineros recibidos por cuenta de la pensión vitalicia
de jubilación que se pretende revocar, sino que además imposibilita la prosperidad de
la acción de lesividad propuesta, pues la administración debe demostrar, además de la
legalidad del acto, la mala fe de la demandada que se benefició.”

3. Sentencia de primera instancia

El Tribunal Administrativo de Santander, a través de sentencia proferida el

quince (15) de diciembre de dos mil dieciséis (2016), declaró la nulidad de los
actos administrativos demandados y denegó las demás pretensiones de la
demanda, con fundamento en los siguientes argumentos2:

Luego de realizar un análisis normativo y jurisprudencial relativo a la pensión

gracia y conforme al material probatorio allegado al proceso, estableció que no
es posible computar tiempo de servicios prestados en el nivel territorial con los
del nivel nacional, pues quien pretenda ser acreedor a este tipo de pensiòn,
debe cumplir con todos los requisitos previstos en la ley, creadas para tal
efecto.

Sostuvo el a quo que con la prueba recaudada en el proceso, infirió que la

expedición de los actos acusados, se desconoció el ordenamiento legal que
debía observarse para el reconocimiento de la pensión gracia, por cuanto la
demandada no cumplía con los requisitos para el reconocimiento, como quiera
que los períodos en los que prestó sus servicios como docente territorial, solo
fueron 2 años, 11 meses y 21 días, y el tiempo restante, tuvo una vinculación
del orden nacional. Por lo anterior, encontró probado que al ordenar el
reconocimiento de la pensión gracia con inclusión de tiempos de servicios
como docente nacional, va en contra vía de las disposiciones que consagran el
derecho, lo que trajo como consecuencia la anulación de los actos
demandados.

Respecto a la demanda de reconvención presentada por la parte demandada,

dijo el juez de primera instancia que “la declaratoria de nulidad de los actos
demandados no puede generar el pago de perjuicios al haber reconocida la prestación

2
Folios 379 a 382 reverso del cuaderno principal
en ellos contenida por fuera del ordenamiento jurídico, por cuanto la ilegalidad en
Colombia no genera derecho alguno”.

Negó el restablecimiento del derecho pretendido, por cuanto de conformidad

con lo establecido en los artículos 103 y 164 del CPACA, los dineros pagados a
particulares de buena fe, provenientes de una prestación periòdica, no hay
lugar a recuperarlos, conforme a la sentencia proferida por el Consejo de
Estado el 29 de noviembre de 2009.

5. Recurso de apelación

5.1. Por la parte demandante

La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones

Parafiscales de la Protección Social – UGPP –, formuló recurso de apelación
en contra de la sentencia proferida dentro del caso sub – judice, con las
siguientes consideraciones (ff. 394 a 403 del expediente):

Solicitó revocar la negativa respecto del restablecimiento del derecho

pretendido, y en su lugar solicita se le ordene a la señora Himelda López de
Contreras a reintegrar la totalidad de las sumas canceladas con ocasión al
reconocimiento y reliquidación de la pensión gracia indebidamente
reconocida, en cuanto no es posible inferir que tales valores fueron
percibidos de buena fe, al no asistirle derecho.
Anotó que se le pagaron mayores valores por concepto de la pensión gracia,
lo que va en contravía del orden público y de la estabilidad del sistema, en
cuanto este reconocimiento ilegal, le ha causado un detrimento económico a
la Nación. Sostuvo que el daño se produce desde el momento de efectividad
del reajuste y hasta la fecha en que se continúen realizando los pagos en
exceso, por tratarse de un reconocimiento que no se realizó con aplicación
del régimen legal que rige la materia.

Aseguró que la entidad demandante, incurrió en un error involuntariamente,

al reconocer una prestación, contrariando la normatividad vigente, lo que
demuestra una ilegalidad por dicho reconocimiento, por lo que se hace
necesario la devolución de los dineros y con el fin de evitar un desangre
económico a las arcas del Estado.

5.2. Por la parte demandada

El apoderado de la señora Himelda López de Contreras mediante escrito

visible a folio 387 a 393 del expediente, presentó inconformidad con la
sentencia de primera instancia, por medio de la cual se declaró la nulidad de
los actos administrativos demandados, al sostener que ninguna de las normas
que hacen referencia a la pensión gracia, se puede inferir que en parte alguna
restringe expresamente el derecho prestacional a los docentes territoriales,
como tampoco excluyó del beneficio a los docentes nacionales.

Argumentó que el reconocimiento otorgado a la demandada, no fue obtenido

de forma fraudulenta, por lo que el mismo desconoce y atenta el principio de la
confianza legítima, toda vez que no respeta las expectativas jurídicas y
legítimas favorables reconocidas, afectando los derechos de la señora López
de Contreras. Reiteró que el derecho pensional se reconoció en estricta
sujeción de la normatividad legal que se invoca como violada, en la medida que
la demandada cumplió en su totalidad con los requisitos que establece la ley
para el reconocimiento del derecho, sin que en ningún momento se considere,
que el beneficio de la pensión gracia, es exclusivamente para los docentes
vinculados a entidades territoriales.

Afirmó que no es viable atender favorablemente la petición de la parte actora,

en el sentido de restituir los dineros entregados, “como si la responsabilidad de lo
sucedido fuera de mi asistida, quien consideró que como titular de un derecho
subjetivo podría concretarlo, de tal forma que fue la administración quien se lo
concedió, no porque se indujera en error alguno, al punto que no se aportaron
elementos diferentes a los que en su momento consideró para reconocer y pagar la
pensión vitalicia de jubilación que ahora pretende revocar.”

Conforme con lo anterior, solicitar revocar y dejar sin efectos la sentencia de

primera instancia, manteniendo incólume el reconocimiento concedido a la
parte demandada.

6. Alegatos de conclusión

6.1. Por la parte demandada

Mediante memorial visible a folios 421 a 431 del expediente, el apoderado de
la parte demandada, presentó alegatos de conclusión en el curso de la
segunda instancia, manifestando que el derecho pensional se reconoció, con
sujeción a la normatividad legal que se invoca como violada, pues la señora
López de Contreras cumplía en su totalidad con los requisitos que la ley
establecía para el reconocimiento del derecho, en lo relativo a la sumatoria
de los tiempos de servicios desempeñados como docente de primaria y
secundaria, sin considerar en ningún momento que el beneficio de la
pensión, es exclusivamente para los docentes vinculados a entidades
territoriales.

Afirmó que la demandada “(…) inició como docente territorial de primaria (adscrita
al Departamento de Boyacá) en 1964 y completó los 20 años de servicios a la
docencia oficial vinculada con el Ministerio de Educación desde 1973 hasta 1995,
por lo que es claro y no queda lugar a la duda o interpretación contraria, que de
conformidad con la Ley y con la jurisprudencia de Constitucionalidad, es beneficiaria
legítima del derecho que ahora se le quiere vulnerar.”

Aseveró que la sola solicitud de ilegalidad de los actos demandados, no es

suficiente para que prosperen las pretensiones propuestas por vía de
lesividad, en cuanto las regulaciones positivas han proscrito la posibilidad de
ordenar la devolución de los dineros recibidos, a menos que se logre
demostrar que obraron de mala fe, circunstancia que no sucedió en la
presente controversia.

6.2. Por la parte demandante

Vencido el término concedido para alegar de conclusión mediante auto del 8
de septiembre de 2017 (f. 420), la Unidad Administrativa Especial de
Contribuciones Parafiscales de la protección Social, guardó silencio.

II. CONSIDERACIONES

2.1. Competencia

De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento

Administrativo y de lo Contencioso Administrativo3, el Consejo de Estado es
competente para resolver el recurso de apelación interpuesto.

2.2. Problema jurídico

El problema jurídico se circunscribe a establecer si la sentencia de primera

instancia se ajusta a derecho, al haberle negado a la señora Himelda López
de Contreras, seguir percibiendo una pensión gracia de jubilación, teniendo
en cuenta que se desempeñó como docente con carácter nacional. Así
mismo, se debe establecer si es procedente condenarla a que reintegre el
monto de las mesadas pensionales reconocidas a través de los actos

3
El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de
las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles
de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de
los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o
de unificación de jurisprudencia.
administrativos demandados, anulados en primera instancia.

2.3. La pensión de jubilación gracia

La pensión de jubilación gracia fue consagrada mediante el artículo 1 de la

Ley 114 de 1913 en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales,
que hayan servido en el magisterio por un término no menor de 20 años.

Posteriormente, la Ley 116 de 1928 extendió el beneficio de la pensión gracia

a los empleados docentes y profesores de las escuelas normales y a los
inspectores de instrucción pública, autorizando a los docentes, según el
artículo 6, a completar el tiempo requerido para acceder a la pensión,
sumando los servicios prestados en diversas épocas, tanto en la enseñanza
primaria como en la normalista, al asimilar para tales efectos la inspección de
instrucción pública a la enseñanza primaria.

Más adelante, con la Ley 37 de 1933, el beneficio gratuito de la pensión

gracia de jubilación se hizo extensivo a los maestros de escuela que
hubieren completado el tiempo de servicios señalado por la ley en
establecimientos de enseñanza secundaria.

Así mismo, el literal a) del numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989,

limitó la vigencia temporal del derecho al reconocimiento de la pensión gracia
para los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, siempre que
reunieran la totalidad de los requisitos legales, al señalar textualmente la
norma en mención que:

“(…) Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por

mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás
normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren
a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y
cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá
reconociéndose por la Caja Nacional de previsión Social conforme al
Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de
jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la
nación. (…)”

La disposición trascrita fue objeto de análisis por la Sala Plena del Consejo
de Estado4, pronunciamiento en el cual se fijaron algunos lineamientos sobre
la pensión gracia y en el que a propósito del artículo 15 trascrito, puntualizó:

“(…) También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión

gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino,
exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989,
además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980
“tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…).siempre
y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. Y por último, que sin la
ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral
2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del
reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la
educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad,
no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley. (…)”

4
Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997, C.P.
Nicolás Pájaro Peñaranda, Actor: Wilberto Therán Mogollón.
2.4. Hechos probados

De las pruebas allegadas al expediente, se observó:

- Copia del registro civil de nacimiento de Himelda López Corredor, en

el cual se constata que nació el 9 de enero de 1945 (f. 34), es decir, que para
el momento en que elevó la solicitud de reconocimiento de la pensión ante la
entidad demandante – 7 de marzo de 1995 –, contaba con más de 50 años
de edad.
- A folio 7 del expediente, obra certificación suscrita por el Jefe de
Kardex y Archivo de la Secretaría de Educación Recreación y Deporte de
Boyacá, con fecha 27 de septiembre de 1994, en la cual se observa que la
señora Himelda López de Contreras, prestó sus servicios al departamento
como maestra, así: i). Mediante nombramiento realizado por el Decreto 057
del 28 de enero de 1964 (f. 19) en la Escuela Rural Departamental de Santa
Bárbara en el municipio de Santana a partir del 24 de febrero de 1964 hasta
el 1 de marzo de 1965, cuando fue declarada insubsistente; ii) Por Decreto
055 del 31 de enero de 1967 (f. 25), fue nombrada como Directora en la
Rural Departamental “Guanomito” de San José de Pare, a partir del 31 de
enero de 1967 hasta el 20 de enero de 1969 cuando le fue aceptada la
renuncia.
- De los antecedes administrativos allegados al expediente, el Pagador
y Subdirector Administrativo del INEM de Bucaramanga - folios 11 a 16 –,
hizo constar que la señora López Corredor, prestó sus en el Instituto
Nacional de Educación Media Diversificada, INEM de Bucaramanga,
mediante nombramiento realizada por Resolución 0625 del 12 de febrero de
1973, como profesor, a partir del 15 de febrero de 1973.
- Mediante petición realizada el 7 de marzo de 1995, la señora Himelda
López de Contreras solicitó ante la Caja Nacional de Previsión Social, hoy
UGPP, el reconocimiento de la pensión gracia.
- Por Resolución 006189 del 24 de junio de 1996 (ff. 35 – 41), el
Subdirector General de Prestaciones Económicas de la Caja Nacional de
Previsión Social, le reconoció una pensión mensual vitalicia de jubilación,
efectiva a partir del 9 de enero de 1995.
- Por Resolución 43343 del 3 de noviembre de 2005, la Caja Nacional de
Previsión Social, en cumplimiento a un fallo de tutela, proferido por el Juzgado
Primero Penal del Circuito de Bogotá (ff. 131 – 136), reliquida la pensión gracia
por nuevos factores salariales, a partir del 9 de enero de 1995, fecha del
reconocimiento.

2.5. Del caso concreto

En el sub lite, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y

Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP – solicitó la
nulidad de las Resoluciones 006189 del 24 de junio de 1996 y 43343 del 3 de
noviembre de 2005, por medio de las cuales se reconoció una pensión gracia
y se reliquidó la misma, y como consecuencia de ello, pretende se le ordene
a la señora López de Contreras, a reintegrar los dineros recibidos de manera
ilegal, por el pago de la prestación social reconocida en los actos
administrativos demandados.

El Tribunal Administrativo de Santander declaró la nulidad de los actos

acusados, y denegó el reintegro de los dineros percibidos por la parte
demandada, con ocasión al reconocimiento de la pensión gracia.

De conformidad con los antecedentes normativos previamente expuestos, se

observa que la pensión gracia cobija a aquellos docentes que hubieren
prestado sus servicios como profesores de establecimientos públicos, que
cumplan 20 años de servicios con nombramientos del orden departamental,
distrital, municipal o nacionalizado, sin que les sea dable acumular tiempos
en el orden nacional.

Como primer aspecto a resolver, la Sala ha de manifestar que analizadas las

pruebas allegadas al expediente, se logró establecer que la señora Himelda
López de Contreras, laboró como docente mediante vinculación de carácter
territorial entre el 24 de febrero de 1964 al 1 de marzo de 1965 y del 31 de
enero de 1967 al 20 de enero de 1969 con la Secretaría de Educación,
Recreación y Deporte de Boyacá, para un lapso de 2 años, 11 meses y 26
días.

Luego fue nombrada a partir del 15 de febrero de 1973 en el Instituto

Nacional de Educación Media Diversificada, INEM de Bucaramanga.

Ahora bien, se hace necesario precisar, en cuanto al tipo de vínculo que

tenía la señora Himelda López de Contreras durante el tiempo de servicio en
el que laboró para el INEM de Bucaramanga, que mediante el Decreto 1962
de 1962 se crearon dentro de un programa de modernización, especialidad y
extensión de la cobertura educativa en el país, los Institutos Nacionales de
Educación Media Diversificada, INEM, los cuales estarían a cargo del
Ministerio de Educación Nacional. Lo anterior, se prevé en los siguientes
términos:

“Artículo 1°. Establécense en el país la enseñanza media

diversificada entendida como la etapa posterior a la educación
elemental y durante la cual el alumno tiene oportunidad
de formarse integralmente, a la vez que puede elegir entre varias áreas
de estudio, la que más se ajuste a sus necesidades, intereses y
habilidades Así, el alumno podrá ingresar a la universidad o
desempeñar más efectivamente una determinada función en su
comunidad.

(…)

Artículo 3° El programa de educación media diversificada se

desarrollará en los institutos nacionales de educación media
diversificada (INEM) y en los demás establecimientos que el Ministerio
de Educación autorice para ello.”

Asimismo, se señala que la jurisprudencia de esta Corporación5 ha sostenido

que las plantas de personal docente adscritas a los Institutos Nacionales de
Educación Media Diversificada, ostentan el carácter nacional, toda vez que
dichos institutos dependen del Ministerio de Educación Nacional.

Para mayor ilustración se transcriben algunos apartes de la sentencia de 26

de marzo de 2006 dentro del radicado interno 2356 - 2008, en los que esta
Corporación, en un asunto de similares contornos, sostuvo que las plantas de

5
Sobre el tema, ver sentencia de 7 de marzo de 2013 de la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado.
Radicado núm. 080012331000201000697 01 (2459-12). M.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila.
personal docente adscritas a los Institutos Nacionales de Educación Media
Diversificada, ostentan el carácter nacional, teniendo en cuenta que
dependen del Ministerio de Educación Nacional. Dijo así la providencia en
mención:

“Da cuenta el plenario que el petente cumplió los 50 años de edad el 12

de febrero de 1990 (fl. 13). Ahora, conforme a la certificación obrante a
folio 16 del expediente, se evidencia que el señor José Jesús Jaramillo
Díaz prestó sus servicios en el INEM “José Félix de Restrepo” de
Medellín, desde el 9 de febrero de 1972 hasta el 30 de diciembre del
2003, Establecimiento Educativo cuya planta de personal sin duda
alguna depende del Ministerio de Educación, de donde se concluye el
carácter nacional del personal docente adscrito a ella.

En efecto, los establecimientos educativos de esta naturaleza,

fueron creados por el Gobierno Nacional mediante Decreto No.
1962 de 1969, dentro de un programa de modernización,
especialidad y extensión de la cobertura educativa en el país, como
Institutos Nacionales de Educación Media Diversificada, programa
a cargo del Ministerio de Educación Nacional, a quien correspondía
su dirección, coordinación y financiamiento con cargo a los
recursos de la Nación, razón por la que las plantas de personal
docente adscritas a dichas instituciones ostentan el carácter
nacional, en virtud del origen de los recursos que las sustentan.”
(negrilla fuera del texto)

De acuerdo con lo anterior, la Sala considera, como bien lo determinó el

Tribunal Administrativo de Santander, que el vínculo de la parte demandada
durante el tiempo en el que prestó sus servicios como docente en el INEM de
Bucaramanga, del 15 de febrero de 1973 a la fecha en que presentó la
solicitud de reconocimiento de la pensión gracia de jubilación – 7 de marzo
de 1995 -, fue de carácter nacional.
Conforme lo expuesto, estima la Sala que no se probó en este proceso que
la accionante hubiera acreditado 20 años de servicios docentes en planteles
educativos del orden municipal o departamental, o como nacionalizado, ya
que se demostró que laboró como docente territorial al servicio del
Departamento de Boyacá entre el 24 de febrero de 1964 al 1 de marzo de
1965 y del 31 de enero de 1967 al 20 de enero de 1969 (2 años, 11 meses y
26 días), y a partir del 15 de febrero de 1973 como nacional en el Instituto
Nacional de Educación Media Diversificada, INEM de Bucaramanga (f. 11).

En este orden, advierte la Sala que si bien la señora Himelda López de

Contreras prestó sus servicios como docente territorial con anterioridad al 31
de diciembre de 1980, su vinculación como docente a partir del 15 de febrero
de 1973, no resulta apta para acceder al reconocimiento de una pensión
gracia de jubilación, toda vez que, el carácter nacional de la misma, se torna
incompatible con la naturaleza de la citada prestación pensional, esto es, la
de una retribución concebida exclusivamente para los docentes territoriales y
nacionalizados en virtud de las condiciones salariales desfavorables que
estos últimos enfrentaban para la época en que fueron expedidas las Leyes
114 de 1913 y 116 de 1928.

Reitera la Sala que, de acuerdo a lo dispuesto en la Ley 91 de 1989,

únicamente los docentes que presten sus servicios a instituciones educativas
del orden territorial o nacionalizadas vinculados antes del 31 de diciembre de
1980 tendrían derecho al reconocimiento y pago de una prestación pensional
gracia, siempre que en todo caso acrediten los requisitos exigidos por el
legislador.
Conforme con lo anterior, se advirtió que la señora López de Contreras, no
tiene derecho al reconocimiento, liquidación y pago de una pensión gracia
reconocida por la entidad demandante mediante la Resolución 006189 del 24
de junio de 1996 (ff. 35 – 42), reliquidada mediante Resolución 43343 del 3
de noviembre de 2005 (ff. 131 - 136), toda vez, que no cumplía con los
presupuestos necesarios para su asignación, razón suficiente para que se
confirme la decisión de primera instancia, en cuanto declaró la nulidad del
acto demandado.

Ahora bien, la Sala procede a resolver la inconformidad presentada por la

Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones
Parafiscales de la Protección Social –UGPP – en torno a la decisión tomada
en primera instancia, en el cual solicitó se revoque parcialmente la decisión,
para ordenarle a la señora Himelda López de Contreras, que reintegre los
dineros cancelados con ocasión a la pensión gracia reconocida, en
consideración al reconocimiento ilegal realizado con los actos administrativos
demandados.

En lo que concierne a este aspecto, el Código de Procedimiento

Administrativo y de lo Contencioso Administrativo en el literal c) del numeral 1
del artículo 164 prevé: “(…) no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas
a particulares de buena fe”.

La Corte Constitucional en la sentencia C - 1049 de 2004, al declarar la

exequibilidad del numeral 2 del artículo 136 del Código Contencioso
Administrativo (norma que también disponía que la administración no podía
recuperar las sumas pagadas a particulares de buena fe, consideró frente a
la facultad que tiene el Estado de demandar en cualquier tiempo el acto
administrativo que reconoce prestaciones periódicas que:

“En el presente caso, la disposición acusada le otorga a la

administración, la facultad de demandar “en cualquier tiempo” los actos
administrativos mediante los cuales se reconozcan prestaciones
periódicas, precisando que “no habrá lugar a recuperar las prestaciones
pagadas a particulares de buena fe”. Quiere ello decir, que la norma
acusada, en cuanto le concede a la administración tal facultad, no
vulnera los principios de buena fe, confianza legítima y seguridad
jurídica, tal y como han sido entendidos por la Corte en múltiples fallos,
por cuanto el legislador no está partiendo de la mala fe de los
administrados, ni tampoco está defraudando expectativas legítimas que
a los mismos se les hubiesen creado. […]”.

El literal c) del numeral 1° del artículo 164 del CPACA, en consonancia con lo
dispuesto en el artículo 83 de la Constitución Política, señala que: “las
actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los
postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos
adelanten ante éstas”.

Entonces, la buena fe es uno de los principios generales del derecho y

gobierna las relaciones entre la administración pública y los ciudadanos, tal y
como así lo indicó la Corte Constitucional en la sentencia C-131 de 2004,
quien agregó:
 “En tal sentido, el mencionado principio es entendido, en términos
amplios, como una exigencia de honestidad, confianza, rectitud, decoro
y credibilidad que otorga la palabra dada, a la cual deben someterse las
diversas actuaciones de las autoridades públicas y de los particulares
entre sí y ante éstas, la cual se presume, y constituye un soporte
esencial del sistema jurídico; de igual manera, cada una de las normas
que componen el ordenamiento jurídico debe ser interpretada a luz del
principio de la buena fe, de tal suerte que las disposiciones normativas
que regulen el ejercicio de derechos y el cumplimiento de deberes
legales, siempre deben ser entendidas en el sentido más congruente
con el comportamiento leal, fiel y honesto que se deben los sujetos
intervinientes en la misma. En pocas palabras, la buena fe incorpora el
valor ético de la confianza y significa que el hombre cree y confía que
una declaración de voluntad surtirá, en un caso concreto, sus efectos
usuales, es decir, los mismos que ordinaria y normalmente ha producido
en casos análogos. De igual manera, la buena fe orienta el ejercicio de
las facultades discrecionales de la administración pública y ayuda a
colmar las lagunas del sistema jurídico”6.

Por su parte, la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, en la

sentencia de tutela del 8 de junio de 2017, al estudiar la buena fe simple,
consideró que equivale a obrar con lealtad, rectitud y honestidad, y es de
competencia del Estado desvirtuarla. Dijo así la Corte:

“Nuestro ordenamiento constitucional y, especialmente, el régimen civil

han desarrollado además del concepto de buena fe como mandato
constitucional general, la figura de buena fe simple como principio y
forma de conducta. Esta equivale a obrar con lealtad, rectitud y
honestidad, es la que se exige normalmente a las personas en todas
sus actuaciones.

(...)

6
M.P. Clara Inés Vargas
 De lo anterior pueden extraerse algunas diferencias precisas entre la
buena fe simple y la buena fe exenta de culpa. Si bien es cierto que en
los dos eventos se parte del supuesto de que la persona obró con
lealtad, rectitud y honestidad, la buena fe simple se presume de todas
las actuaciones o gestiones que los particulares realizan ante el Estado,
de ahí que sea éste quien deba desvirtuarla. Por su parte, la buena fe
exenta de culpa exige ser probada por quien requiere consolidar
jurídicamente una situación determinada. Así, la buena fe exenta de
culpa exige dos elementos: de un lado, uno subjetivo, que consiste en
obrar con lealtad y, de otro lado, uno objetivo, que exige tener la
seguridad en el actuar, la cual solo puede ser resultado de la realización
actuaciones positivas encaminadas a consolidar dicha certeza”.

Como corolario de lo expuesto, se precisa entonces que en el derecho

contencioso administrativo, si bien el Estado tiene la facultad de solicitar la
nulidad de los actos administrativos que reconozcan prestaciones periódicas,
el legislador impone un límite, consistente en que no puede recuperar las
prestaciones pagadas a particulares de buena fe. Por consiguiente, es de
competencia de la administración, probar que el beneficiario de la pensión,
actuó de mala fe, al solicitar el reconocimiento o la reliquidación pensional
cuestionada.

Esta Subsección en sentencia del 23 de marzo de 2017, al analizar la buena

fe, en un caso de similares condiciones fácticas al presente, explicó 7:

“De acuerdo con lo anterior, la norma en comento establece una

garantía para los principios de buena fe y confianza legítima de los
particulares, pues la devolución de las sumas pagadas por prestaciones
periódicas se condiciona a verificar que hayan mediado conductas
reprochables encaminadas a defraudar a la administración en orden a

7
Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, sentencia del 23 de marzo de
2017, proceso con radicado 19001-23-31-000-2012-00251-01 (2036-2015)
 obtener tales reconocimientos, de modo que si ello no se logra
demostrar, no habrá lugar a ordenar reintegro alguno.

El concepto de buena fe hace referencia al comportamiento leal y

honesto que deben asumir los particulares y autoridades para mantener
un orden justo y permitir el goce efectivo de los derechos y
oportunidades de los asociados. Además, como se expresó
previamente, por mandato Constitucional, se presume la buena fe de los
particulares en sus relaciones con las autoridades del Estado, siendo
deber de quien alegue la mala fe demostrar los hechos sobre los cuales
se fundamenta”.

Ahora bien, en el caso bajo estudio, la Unidad Administrativa Especial de

Gestión Pensional y de Contribuciones Parafiscales de la Protección Social
UGPP-, estima que la señora Himelda López de Contreras, actúo de mala fe
debido a que no acreditaban el cumplimiento de los requisitos legales para
acceder a la pensión gracia, y sin embargo, solicitó su reconocimiento.

Visto lo anterior, la Sala observa que el reconocimiento pensional fue

dispuesto por la Caja Nacional de Previsión Social (hoy UGPP), mediante la
Resolución 006189 del 24 de junio de 1996, en atención a la solicitud
elevada por el demandado.

Por su parte, el Tribunal Administrativo de Santander al decidir la

controversia, declaró la nulidad del acto administrativo mediante el cual se
realizó el reconocimiento pensional, en la medida que al analizar los
certificados de tiempo de servicios allegados al expediente, constató que la
docente López de Contreras, ostentó una vinculación como docente del
orden nacional; en consecuencia, no era apta para acceder al beneficio de la
pensión gracia, la cual solo estaba prevista para aquellos docentes cuyo
nombramiento haya sido nacionalizado o con carácter territorial, se acreditara
vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 y reuniera 20 años
de servicio en dicha condición.

La Sala reitera que la buena fe se presume en la actuación de los

particulares ante las autoridades, por tanto, debe desvirtuarse por quien así
la alega. Es así que es de competencia de quien la invoca, en este caso de la
Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones
Parafiscales de la Protección Social, acreditar que la señora Himelda López
de Contreras, al solicitar el reconocimiento de la pensión gracia, no obró con
lealtad, rectitud y honestidad, sino que por el contrario acudió a maniobras
engañosas o documentos falsos, para inducir en error a la administración y a
las autoridades judiciales, con el fin de obtener el reconocimiento
prestacional.

Sin embargo, no basta la sola afirmación efectuada por la parte demandante

en el curso del proceso, referida a la ilegalidad del reconocimiento
prestacional realizado a la señora López de Contreras, para que sea
procedente el reintegro de los dineros cancelados ilegalmente; se hace
necesario, que obren las pruebas que permitan establecer que la conducta
del demandado, se apartó del postulado constitucional de la buena fe,
supuesto que no fue probado en el curso del proceso y que hace imposible
acceder a la pretensión del reintegro ante la anulación del acto administrativo
demandado realizado por el Tribunal Administrativo de Santander.
Se repite, no se probó la mala fe en la actuación de la parte demandada, al
no lograr acreditar la existencia de una maniobra fraudulenta o engañosa,
producto de la cual se hubiese logrado el reconocimiento pensional aludido.

III. DECISIÓN

La Sala confirmará la sentencia proferida el 15 de diciembre de 2016, por el

Tribunal Administrativo de Santander, mediante la cual accedió parcialmente
a las pretensiones de la demanda y negó la solicitud de reintegro de los
dineros pagados a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y
Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, por el
reconocimiento de la pensión gracia a la señora Himelda López de
Contreras, por las razones expuestas en líneas anteriores.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso

Administrativo, Sección Segunda, Subsección B administrando justicia en
nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA

PRIMERO.- CONFÍRMASE la sentencia proferida el quince (15) de diciembre

de dieciséis (2016), proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, que
accedió parcialmente a las súplicas de la demanda promovida por la
UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y
CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL –
UGPP contra la la señora HIMELDA LÓPEZ DE CONTRERAS, de
conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO.- Por Secretaría, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

CÓPIESE, COMUNÍQUESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la

fecha.

CÉSAR PALOMINO CORTÉS

SANDRA LISETT IBARRA VÉLEZ CARMELO PERDOMO CUÉTER