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Sumário

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Créditos
Dedicatória
SIGLAS UTILIZADAS
INTRODUÇÃO À 7 EDIÇÃO
INTRODUÇÃO À 1 EDIÇÃO
PREFÁCIO À 1 EDIÇÃO
APRESENTAÇÃO DA 2 EDIÇÃO
APRESENTAÇÃO DA 1 EDIÇÃO

CAPÍTULO 1 - As Relações de Consumo

1.1. AS RELAÇÕES DE CONSUMO: CONCEITO E EVOLUÇÃO


1.2. O SURGIMENTO DA TUTELA DO CONSUMIDOR
1.3. A PREOCUPAÇÃO INTERNACIONAL
1.4. O TEMA EM OUTROS PAÍSES
1.5. O PROBLEMA NO BRASIL
1.6. POLÍTICA NACIONAL DE RELAÇÕES DE CONSUMO

CAPÍTULO 2 - A Justificativa da Tutela

2.1. A VULNERABILIDADE DO CONSUMIDOR


2.2. A INTERVENÇÃO DO ESTADO
2.3. O ENQUADRAMENTO COMO INTERESSE DIFUSO OU COLETIVO
2.4. A BUSCA DO EQUILÍBRIO

CAPÍTULO 3 - A Tutela do Consumidor

3.1. O MICROSSISTEMA DO CDC E SUA INCIDÊNCIA


3.2. CONCEITOS
3.3. NATUREZA JURÍDICA DA TUTELA
3.4. PRINCÍPIOS ESPECÍFICOS APLICÁVEIS
3.5. DIREITOS BÁSICOS DO CONSUMIDOR
3.6. COMPETÊNCIA PARA LEGISLAR
3.7. INSTRUMENTOS DA DEFESA DO CONSUMIDOR

CAPÍTULO 4 - Os Vários Campos da Tutela

4.1. A TUTELA GENÉRICA


4.2. TUTELA ESPECÍFICA

CAPÍTULO 5 - Tutela Civil

5.1. GENERALIDADES SOBRE A TUTELA CIVIL


5.2. DA RESPONSABILIDADE CIVIL DO FORNECEDOR
5.3. DAS PRÁTICAS COMERCIAIS
5.4. DA PROTEÇÃO CONTRATUAL

CAPÍTULO 6 - Tutela Administrativa

6.1. INTRODUÇÃO
6.2. LEGISLAÇÃO PROTETIVA
6.3. O SISTEMA NACIONAL DE DEFESA DO CONSUMIDOR
6.4. AS PRÁTICAS INFRINGENTES
6.5. A FISCALIZAÇÃO
6.6. SANÇÕES ADMINISTRATIVAS
6.7. A APLICAÇÃO DAS SANÇÕES ADMINISTRATIVAS
6.8. O FUNDO DE DEFESA DOS DIREITOS DIFUSOS E SEU CONSELHO GESTOR
6.9. O PROCESSO ADMINISTRATIVO

CAPÍTULO 7 - Tutela Penal

7.1. INTRODUÇÃO
7.2. O CÓDIGO DO CONSUMIDOR
7.3. NOVOS CRIMES CONTRA AS RELAÇÕES DE CONSUMO
7.4. O CÓDIGO PENAL
7.5. A LEI DE ECONOMIA POPULAR
7.6. A LEGISLAÇÃO EXTRAVAGANTE
7.7. OS JUIZADOS ESPECIAIS CRIMINAIS

CAPÍTULO 8 - Tutela Jurisdicional

8.1. GENERALIDADES SOBRE TUTELA INDIVIDUAL E COLETIVA


8.2. OS PROVIMENTOS ANTECIPATÓRIOS
8.3. A AÇÃO POPULAR
8.4. A AÇÃO CIVIL PÚBLICA
8.5. A AÇÃO CIVIL COLETIVA PARA A DEFESA DOS INTERESSES INDIVIDUAIS HOMOGÊNEOS
8.6. AÇÃO CIVIL PÚBLICA E AÇÃO CIVIL COLETIVA: AFINIDADES E DISTINÇÕES
8.7. AÇÃO DE RESPONSABILIDADE DO FORNECEDOR
8.8. OUTRAS AÇÕES: MANDADO DE SEGURANÇA COLETIVO, JUIZADOS ESPECIAIS CÍVEIS E ...
8.9. A ATUAÇÃO DO MINISTÉRIO PÚBLICO

CAPÍTULO 9 - Considerações acerca da Efetividade da Tutela do Consumidor

9.1. INTRODUÇÃO
9.2. A QUESTÃO DA EDUCAÇÃO DO CONSUMIDOR
9.3. A REPRESSÃO AO ABUSO DO PODER ECONÔMICO
9.4. A INSTRUMENTALIZAÇÃO DO SETOR
9.5. A INTERIORIZAÇÃO DA DEFESA DO CONSUMIDOR
9.6. O ESTADO E O CONSUMIDOR
9.7. INICIATIVAS NA ÁREA PRIVADA
9.8. NECESSIDADE DE LEGISLAÇÃO ADEQUADA
APÊNDICE I - Jurisprudência
APÊNDICE II - Súmulas do STF, Vinculantes do STF e STJ Aplicáveis à Defesa do Consumidor
BIBLIOGRAFIA
ISBN : 9788502104990

Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP)


(Câmara Brasileira do Livro, SP, Brasil)

Almeida, João Batista de


A proteção jurídica do consumidor/João Batista de Almeida.
— 7. ed. rev. e atual. — São Paulo : Saraiva, 2009.

1. Consumidor – Leis e legislação – Brasil 2. Consumidores –


Proteção – Brasil 3. Contratos – Brasil 4. Responsabilidade (Direito) I. Título.

08-11439
CDU-347.51:381.8(81 )

Índices para catálogo sistemático:


1. Brasil : Defesa do consumidor e responsabilidade civil
347.51:381.8(81 )
2. Brasil : Responsabilidade civil e defesa do consumidor
347.51:381.8(81 )

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Arte e diagramação
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Rita de Cássia Queiroz Gorgati


Revisão de provas
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Revisão de provas Maria Cândida Machado

Karla Maria de Almeida Costa


Serviços editoriais
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Serviços editoriais Ana Paula Mazzoco

Capa Know-how Editorial/Victor Bittow

Data de fechamento da edição: 26-2-2009

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PERNAMBUCO/PARAÍBA/R. G. DO NORTE/ALAGOAS
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RIBEIRÃO PRETO (SÃO PAULO)


Av. Francisco Junqueira, 1255 – Centro
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RIO DE JANEIRO/ESPÍRITO SANTO


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Rio de Janeiro

RIO GRANDE DO SUL


Av. A. J. Renner, 231 – Farrapos
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Porto Alegre

SÃO PAULO
Av. Marquês de São Vicente, 1697 – Barra Funda
Fone: PABX (11) 3613-3000 – São Paulo
À Ana Maria, companheira e cúmplice de todos os momentos e todas as lutas, e aos nossos filhos, Leonardo e
Rafaela, pela compreensão e pelo estímulo.
SIGLAS UTILIZADAS

ABNT — Associação Brasileira de Normas Técnicas

AC ou APC — Apelação Cível

ACP — Ação Civil Pública

ADCT — Ato das Disposições Constitucionais Transitórias

AMS — Apelação em Mandado de Segurança

BRASILCON — Instituto Brasileiro de Política e Direito do Consumidor

CADE — Conselho Administrativo de Defesa Econômica

CC — Código Civil

CCom — Código Comercial

CCR — Câmara de Coordenação e Revisão (MPF)

CDC — Código de Defesa do Consumidor

CF — Constituição Federal

CFDD — Conselho Federal Gestor do Fundo de Defesa dos Direitos Difusos (MJ)

CLT — Consolidação das Leis do Trabalho

CNDC — Conselho Nacional de Defesa do Consumidor (extinto)

Codid — Coordenadoria de Defesa dos Direitos Individuais e dos Interesses Difusos (extinta)

Comdecon — Comissão Municipal de Defesa do Consumidor

Conar — Conselho Nacional de Auto-Regulamentação Publicitária

Conmetro — Conselho Nacional de Metrologia, Normalização e Qualidade Industrial

CP — Código Penal

CPC — Código de Processo Civil

Deacon — Departamento de Assistência ao Consumidor (dos clubes de diretores lojistas)

Decon — Departamento Estadual de Polícia do Consumidor

DPDC — Departamento de Proteção e Defesa do Consumidor (MJ)

FCVS — Fundo de Compensação de Variações Salariais

FDD — Fundo de Defesa dos Direitos Difusos (MJ)

IDEC — Instituto Brasileiro de Defesa do Consumidor

Inmetro — Instituto Nacional de Metrologia, Normalização e Qualidade Industrial

IOCU — International Organization of Consumers Union, atual Consumers International

Ipem — Instituto Estadual de Pesos e Medidas

JEC — Juizados Especiais Cíveis


JEPC — Juizados Especiais de Pequenas Causas

LACP — Lei da Ação Civil Pública

MEC — Ministério da Educação e Cultura

MJ — Ministério da Justiça

MP — Ministério Público

MPF — Ministério Público Federal

MPU — Ministério Público da União

novo CC — novo Código Civil

OAB — Ordem dos Advogados do Brasil

ONU — Organização das Nações Unidas

PNUD — Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento

Procon — Grupo Executivo de Proteção e Orientação ao Consumidor

RDC — Revista de Direito do Consumidor

RE — Recurso Extraordinário

RT — Revista dos Tribunais

SDE — Secretaria de Direito Econômico (MJ)

Secodid — Secretaria de Coordenação da Defesa dos Direitos Individuais e dos Interesses Difusos (extinta)

Serasa — Centralização de Serviços dos Bancos S. A.

SFH — Sistema Financeiro da Habitação

SNDC — Sistema Nacional de Defesa do Consumidor

SPC — Serviço de Proteção ao Crédito

STF — Supremo Tribunal Federal

STJ — Superior Tribunal de Justiça

TACivSP — Tribunal de Alçada Cível de São Paulo (1° e 2°)

TACrimSP — Tribunal de Alçada Criminal de São Paulo

TFR — Tribunal Federal de Recursos (extinto)

TJ — Tribunal de Justiça

TRF1 — Tribunal Regional Federal da 1a Região

TRF2 — Tribunal Regional Federal da 2a Região

TRF3 — Tribunal Regional Federal da 3a Região

TRF4 — Tribunal Regional Federal da 4a Região

TRF5 — Tribunal Regional Federal da 5a Região


INTRODUÇÃO À 7a EDIÇÃO

Lançada em 1993, e resultante de dissertação no Curso de Mestrado da UnB, esta obra chega à sua 7a edição, para o
que foi revista e atualizada.
No Capítulo 1 foi introduzida a alteração do CDC pela Lei n. 11.785, de 22-9-2008, que deu nova redação a uma das
normas relativas aos contratos de adesão, acrescentando-se a nova Lei do Sistema de Consórcios no tópico 1.5.3.
Já no Capítulo 5, foram inseridas informações marcantes sobre o julgamento, em outubro de 2008, do tema Direito
Bancário, no âmbito do 2° Recurso Repetitivo, e comentados os aspectos relevantes do novel contrato de consórcio
(ver 5.4.7.3 e 5.4.7.5).
No item “normas especiais”, transformado em contratos em espécie (5.4.7), foram inseridas informações sobre o
julgamento do 2° Recurso Repetitivo, pelo STJ, sobre Direito Bancário, bem como comentados os aspectos mais
significativos da Lei do Sistema de Consórcio. A partir da 6a edição foram incluídos subsídios, inclusive
jurisprudenciais, acrescentando-se mais três novas modalidades contratuais: leasing ou arrendamento mercantil,
contrato bancário e cartão de crédito. Foi também acrescentado confronto entre o CDC e o novo Código Civil
relativamente à revisão dos contratos (5.4.10.6).
Ainda a partir da 6a edição grandes alterações foram levadas a efeito no Capítulo 8, atinente à tutela jurisdicional,
envolvendo temas como: litisconsórcio nas ações civil pública e coletiva e termo de ajustamento de conduta (TAC). No
item 8.9 — A atuação do Ministério Público — foi reescrito o texto do inquérito civil e alterado o do litisconsórcio entre
MPs.
Por fim, no Capítulo 9, tratou-se da necessidade de legislação específica e adequada para cartão de crédito,
superendividamento e overbooking.
No Apêndice I foi revista e ampliada a jurisprudência dos Tribunais, com a inserção de novos temas, a saber: carro
novo, plano de saúde para o idoso, caracterização de relação de consumo, Defensoria Pública, ação coletiva,
legitimação das associações privadas, capitalização mensal de juros remuneratórios, medida cautelar para impedir o
registro do nome do consumidor em bancos de proteção ao crédito, seguro de vida etc.
Foram atualizadas as súmulas do STJ (Apêndice II), suprimidos os elencos de cláusulas abusivas, já incorporados no
tópico específico (Apêndice III), e inseridas as 3 primeiras Súmulas Vinculantes do STF relacionadas ao direito do
consumidor. Foi, também, complementada a bibliografia.
Mais uma vez, agradeço a receptividade desta obra pelos meios acadêmicos e jurídicos do país, procurando
corresponder à altura, com atualizações constantes, indicação de novos julgados e supressão daqueles que ficaram
obsoletos em face de novos pronunciamentos do Poder Judiciário.

Brasília, novembro de 2008.


O Autor
INTRODUÇÃO À 1a EDIÇÃO

A defesa do consumidor ganhou grande impulso na última década, em todo o mundo, em face do posicionamento da
ONU e da adoção de medidas protetivas nas legislações modernas.
Surgida no Brasil em 1977, com a criação do Procon paulista, a proteção do consumidor a partir dessa data se fazia
basicamente na esfera administrativa, com base em legislação desatualizada e regulamentação deficiente.
Em 1985 essa proteção foi reforçada com o advento da Lei n. 7.347, instituidora da ação civil pública para a tutela
dos interesses difusos e coletivos, e a criação do Conselho Nacional de Defesa do Consumidor, no âmbito da
Administração Federal.
A grande tomada de consciência, no entanto, ocorreu em 1988, quando o tema recebeu tratamento constitucional,
assumindo o Estado a obrigação de promover a defesa do consumidor. Em termos legislativos essa promessa foi
cumprida com a edição do Código de Defesa do Consumidor, por meio da Lei n. 8.078, de 11 de setembro de 1990,
vigente a partir de março de 1991.
Ao idealizarmos este trabalho, moveu-nos o desafio de estudar um tema atual, pouco versado entre nós e novo no
cenário jurídico, em face de seu recente tratamento constitucional e legal e da ausência de sistematização na doutrina
nacional. Além de importante, posto que ligado aos direitos e garantias individuais e coletivos e tendo por escopo o
respeito à dignidade, saúde e segurança e a melhoria da qualidade de vida do cidadão.
Certamente não foi nosso intuito o esgotamento de assunto tão amplo, cujos capítulos, isoladamente, já ofereceriam
campo para ampla investigação.
Preocupou-nos sobremodo o tratamento conjunto do tema, no sentido de realizar uma verdadeira radiografia que
permitisse, a um só tempo, a visão panorâmica e o estudo interdisciplinar do sistema protetivo atual em comparação
com o direito anterior, sob o enfoque das tutelas outorgadas pela nova legislação. Daí a análise, em separado, das
tutelas civil, administrativa, penal e jurisdicional — preocupação central de nosso trabalho.
Procuraremos, dentro de nossas limitações e dos objetivos declarados do trabalho, analisar o surgimento da tutela
do consumidor no Brasil e no mundo, sua fundamentação histórico-filosófica e os aspectos gerais como conceitos,
natureza jurídica, princípios aplicáveis, competência para legislar, direitos básicos e instrumentos a serem utilizados.
Em seguida, buscaremos sistematizar e estudar os vários campos da tutela do consumidor, demonstrando as
mudanças ocorridas e respectivas razões, bem como as inovações do direito posto.
Para encerrar, procederemos a uma avaliação crítica da tutela quanto ao aspecto de sua efetividade, indicando os
pontos vulneráveis e as vias corretivas, em ordem a contribuir para a efetiva implementação da nova lei.

Brasília, maio de 1992.


PREFÁCIO À 1a EDIÇÃO

A defesa do consumidor é princípio constitucionalmente expresso como de observância obrigatória pela ordem
econômica nacional (art. 170, V, da CF) e é direito individual e coletivo que o Estado tem o dever de promover (art. 5°,
XXXII).
Para tornar efetiva tal defesa previu, ainda, o texto constitucional da República Federativa do Brasil, promulgado em
5 de outubro de 1988, que o Congresso Nacional elaboraria, dentro de cento e vinte dias, o Código de Defesa do
Consumidor (art. 48 do ADCT), que, entretanto, só se fez presente entre nós pela Lei n. 8.078, de 11 de setembro de
1990, com vigência depois de cento e oitenta dias de sua publicação.
É ele que define como consumidor “toda pessoa física ou jurídica que adquire ou utiliza produto ou serviço como
destinatário final” e, por equiparação, “ a coletividade de pessoas, ainda que indetermináveis, que haja intervindo nas
relações de consumo” (art. 2° da Lei n. 8.078/90).
Vê-se, pois, que o Código de Defesa do Consumidor é o instrumento jurídico de proteção de cada pessoa, quer
individualmente considerada, quer como integrante da coletividade. É, em suma, um instrumento de exercício da
cidadania.
Não cabe, aqui, analisá-lo, sequer genericamente, mas permito-me a referência ao Ministério Público, como órgão
legitimado a exercitar a defesa coletiva do consumidor em juízo.
Com efeito, compete a essa instituição, segundo preceito constitucional, promover o inquérito civil e a ação civil
pública, para a proteção dos interesses difusos e coletivos e, dentre estes, os interesses do consumidor.
Talvez seja neste mister que o Ministério Público se mostre mais claramente como defensor da sociedade e
estimulador do exercício da cidadania de cada brasileiro.
Sem dúvida, é o Ministério Público o agente, por excelência, de proteção ao consumidor, e sua atuação neste campo
tem, preponderantemente, caráter pedagógico. Afinal, ao ingressar em juízo com ação civil pública atinente a relação
de consumo, o Ministério Público não só estimula o surgimento de novas associações de defesa do consumidor, mas
também faz com que o cidadão se conscientize da importância do papel do Poder Judiciário na solução dos conflitos de
qualquer espécie, como convém a toda sociedade democraticamente organizada.
Por isso e por muito mais, o meu entusiasmo em apresentar A proteção jurídica do consumidor, de autoria do paulista
de Queluz, João Batista de Almeida, antes de tudo, membro do Ministério Público Federal, desde outubro de 1984.
Com ela o Autor obteve o título de Mestre pela Universidade de Brasília, em 20 de agosto de 1991.
Embora se trate de labor jurídico de coroamento de curso de pós-graduação, seu caráter científico está em harmonia
com sua inquestionável utilidade prática, não constituindo vaticínio a afirmação de que será obrigatoriamente citada
nos trabalhos forenses, doravante.
A proteção jurídica do consumidor apresenta, também, o nosso Código de Defesa do Consumidor, disperso em toda a
obra e, aí, o seu valor é ímpar, já que o Autor foi Presidente do Conselho Nacional de Defesa do Consumidor, de janeiro
a agosto de 1989, período em que participou dos debates e da redação final do anteprojeto que resultou no Código.
É livro, pois, de especialista, que tornará o Código de Defesa do Consumidor mais conhecido e praticado,
contribuindo para que desapareça o mau vezo brasileiro de elaborar leis socialmente avançadas, mas sem a devida
aplicação cotidiana.
Esta obra é, sem dúvida, o testemunho de que a bela retórica legal pode e deve ser eficientemente posta em prática,
com a conseqüente mutação sócio-cultural. Para melhor, é claro!
Por tudo isso, o meu orgulho, como Chefe do Ministério Público da União, em figurar como signatário do seu
prefácio.
Se, por isso, agradeço ao Autor, creio que o agradecimento inevitável será de todos quantos a conhecerem e dela,
fatalmente, se beneficiarem.

Brasília, 7 de março de 1992.


ARISTIDES JUNQUEIRA ALVARENGA
Procurador-Geral da República
APRESENTAÇÃO DA 2a EDIÇÃO

No ano em que o Código de Defesa do Consumidor (CDC) completa dez anos, aparece a segunda edição de A
proteção jurídica do consumidor, de autoria de João Batista de Almeida.
A promulgação do CDC foi — e, hoje, ninguém mais duvida disso — um daqueles grandes momentos da história
legislativa brasileira neste século. Antes de ser uma lei limitada a regrar a estreita superfície do relacionamento
fornecedor-consumidor, o Código acabou por transformar-se, na doutrina e na prática jurisprudencial, em verdadeiro
instrumento de modernização do nosso Direito Privado. Representou o fim do domínio do pensamento jurídico dos
Séculos XVIII e XIX, que compõe a essência do nosso Código Civil.
Interessante tal fenômeno, de todo inesperado. Excluídas incursões tópicas anteriores, principalmente no campo
das relações trabalhistas, foi pelas mãos do CDC, lei especial, que o Direito Privado brasileiro ajustou-se, finalmente,
aos tempos e aspirações do Welfare State, hoje constitucionalizado.
Matéria recente no cenário jurídico nacional, o Direito do Consumidor já conta com um invejável grupo de
especialistas, respeitado tanto aqui, como nos principais centros mundiais de produção doutrinária, da França,
Alemanha e Bélgica aos Estados Unidos e Canadá. Organizados em volta do BRASILCON — Instituto Brasileiro de
Política e Direito do Consumidor, esses doutrinadores conseguiram, em poucos anos, a notável façanha de deixar para
trás a fase do aprendizado e do esforço legislativo, rapidamente passando a gerar, aperfeiçoar e lecionar a nova
matéria, fazendo do Brasil um centro de irradiação modernizadora e de conhecimento especializado, em particular no
contexto da América Latina. Hoje, chega-se mesmo a falar em uma Escola Brasileira de Direito do Consumidor.
É, portanto, em boa hora que reaparece o livro de João Batista de Almeida, que, quando de sua primeira edição,
significou o primeiro estudo amplo, sério e metódico do microssistema codificado, indicando, naqueles primeiros e
difíceis momentos de aplicação (e questionamentos) do CDC, uma linha firme a ser seguida pelos implementadores.
As credenciais do autor são as melhores possíveis. Procurador da República respeitado, ex-Presidente do CNDC —
Conselho Nacional de Defesa do Consumidor, órgão antecessor da atual SDE — Secretaria de Direito Econômico, do
Ministério da Justiça, Secretário-Geral do Ministério Público Federal por mais de oito anos, Mestre em Direito pela
Universidade de Brasília, diretor do BRASILCON — Instituto Brasileiro de Política e Direito do Consumidor e festejado
conferencista, em eventos nacionais e internacionais.
A obra não poderia ser mais atualizada e abrangente, analisando, em profundidade e com rigor científico, os
grandes temas que desafiam o aplicador e o estudioso do CDC. Transita, com fluência e facilidade, entre as diversas
dimensões e domínios do Direito do Consumidor, dos conceitos e direitos básicos à responsabilidade civil do
fornecedor, do controle das práticas e cláusulas abusivas ao tratamento da publicidade, do acesso à justiça à
criminalidade de consumo. Nada, realmente, escapa ao crivo atento e profissional de João Batista de Almeida.
Não se trata, porém, de livro que vá interessar somente ao especialista em Direito do Consumidor e aos
formuladores da doutrina nacional. Escrito em linguagem escorreita e clara, o trabalho será, com certeza, leitura
obrigatória nas Faculdades de Direito, mais ainda agora que várias delas incluíram, em seu currículo, o estudo da
disciplina.
O Direito do Consumidor no Brasil, com a segunda edição do livro A proteção jurídica do consumidor, dá uma sólida
demonstração de maturidade. Estamos todos de parabéns. O autor, pela magnífica obra que a Saraiva publica. A
Escola Brasileira de Direito do Consumidor, pela sofisticada produção jurídica, aqui tão bem representada por este
trabalho de um dos seus mais destacados membros. Enfim, os brasileiros, pela certeza de que, como consumidores,
estão mais protegidos do que nunca.
ANTÔNIO HERMAN BENJAMIN
Procurador de Justiça em São Paulo, um dos redatores do CDC, Professor das Universidades do Texas e Illinois, ex-
Presidente do BRASILCON e Fundador da Revista de Direito do Consumidor
APRESENTAÇÃO DA 1a EDIÇÃO

O Brasil acordou tarde para a necessidade de conferir adequado tratamento jurídico às relações de consumo e,
nesse contexto, assegurar eficaz proteção à figura do consumidor.
Diferentemente de outros países, que, na esteira da Organização das Nações Unidas, há mais de três décadas
inseriram o tema entre as suas preocupações relevantes, aqui somente a partir dos anos 70 passamos a dar atenção
ao problema, inicialmente — et pour cause — no Estado de São Paulo, onde, em 1978, surgiu o primeiro órgão de defesa
do consumidor e, bem mais tarde, em âmbito nacional, já no ano de 1985, com a criação do Conselho Nacional de
Defesa do Consumidor.
Durante muito tempo, apenas marginalmente ou de forma indireta a legislação protegeu o consumidor; por via de
conseqüência, nenhuma obra doutrinária de fôlego foi dedicada ao tema, pelo menos até o início da década de 80,
quando começaram a surgir os primeiros trabalhos teóricos de real importância sobre essa relevante matéria.
Nesse novo ambiente é que aparece o estudo de João Batista de Almeida — A proteção jurídica do consumidor —, que
pode ser considerado, sem qualquer favor, uma das mais expressivas contribuições, entre as que conhecemos, para o
adequado exame da disciplina jurídica das relações de consumo, na especial vertente da tutela do consumidor.
Sem pretender se constituir em obra de comentários ao recente Código de Defesa do Consumidor — porque se trata
de legislação recente, quaisquer considerações desse tipo sobre os dispositivos dessa lei não passariam de
comentários vazios e rasteiros, daqueles a que, infelizmente, vez por outra, se dedicam alguns juristas brasileiros,
movidos pelo desejo do lucro fácil e imediato, que faz a alegria dos editores e a tristeza dos estudiosos —, mesmo sem
alimentar essa pretensão hermenêutica, o trabalho de João Batista de Almeida possibilita uma compreensão
sistemática do Código, na medida em que fornece — seja-nos perdoada a expressão — preciosas “dicas”
interpretativas para o esclarecimento dos princípios e conceitos próprios desse nascente ramo da enciclopédia
jurídica, que é o chamado direito das relações de consumo.
Trata-se, assim, de um trabalho que, nem por ser de origem e inspiração acadêmicas — afinal de contas é sua
dissertação de mestrado, apresentada e aprovada no curso de pós-graduação da Universidade de Brasília —, nem por
isso deixa de possuir o maior interesse, também do ponto de vista prático.
É que seu Autor, sobre ser um estudioso dos fundamentos da tutela jurídica das relações de consumo — o que
demonstra, à saciedade, pelo domínio do tema, tanto no âmbito restrito da legislação e da doutrina pátrias, como no
vasto campo do direito comparado —, é também membro do Ministério Público Federal, onde ocupa posição de relevo
entre os integrantes da carreira devotados à defesa dos interesses difusos e coletivos, militância exemplar a serviço
da qual vem dedicando o melhor das suas energias e do seu talento, tendo, inclusive, exercido a presidência do
Conselho Nacional de Defesa do Consumidor, múnus público da maior relevância, que lhe proporcionou fecunda
experiência no trato da matéria.
O trabalho procura — e efetivamente consegue — abordar o tema em perspectiva bem ampla, que vai desde a
análise de sua localização em sede constitucional até ao exame dos diferentes tipos de tutela — civil, administrativa,
penal e jurisdicional — de que dispõe o consumidor para essa até hoje desigual “competição”, a que está exposto, no
dia-a-dia das relações com o fornecedor, relações que são tanto mais sofridas quanto travadas num país como o nosso,
onde, infelizmente, ainda não se desenvolveu, na plenitude, a consciência de que o respeito e a defesa dos direitos
individuais, sociais, coletivos ou difusos coincide com o interesse público e geral de garantir, objetivamente, a
regularidade do ordenamento jurídico e a própria realização constitucional.
Se conseguir colaborar para essa conscientização — o que certamente acontecerá —, o trabalho de João Batista de
Almeida terá cumprido papel social do maior relevo, no marco do desenvolvimento da nossa sociedade, que não pode
aspirar ao ingresso na almejada modernidade enquanto o homem comum — de que é exemplo o consumidor
desprotegido — não for respeitado em todas as dimensões de sua personalidade.

INOCÊNCIO MÁRTIRES COELHO


CAPÍTULO 1

As Relações de Consumo

1.1. AS RELAÇÕES DE CONSUMO: CONCEITO E EVOLUÇÃO


1.2. O SURGIMENTO DA TUTELA DO CONSUMIDOR
1.3. A PREOCUPAÇÃO INTERNACIONAL
1.4. O TEMA EM OUTROS PAÍSES
1.5. O PROBLEMA NO BRASIL
1.6. POLÍTICA NACIONAL DE RELAÇÕES DE CONSUMO

1.1. AS RELAÇÕES DE CONSUMO: CONCEITO E EVOLUÇÃO


O consumo é parte indissociável do cotidiano do ser humano. É verdadeira a afirmação de que todos nós somos
consumidores. Independentemente da classe social e da faixa de renda, consumimos desde o nascimento e em todos
os períodos de nossa existência. Por motivos variados, que vão desde a necessidade de sobrevivência até o consumo
por simples desejo, o consumo pelo consumo.
As relações de consumo são bilaterais, pressupondo numa ponta o fornecedor — que pode tomar a forma de
fabricante, produtor, importador, comerciante e prestador de serviço —, aquele que se dispõe a fornecer bens e
serviços a terceiros, e, na outra ponta, o consumidor, aquele subordinado às condições e aos interesses impostos pelo
titular dos bens ou serviços, no atendimento de suas necessidades de consumo.
Além disso, as relações de consumo são dinâmicas, uma vez que, contingenciadas pela própria existência humana,
nascem, crescem e evoluem, representando, com precisão, o momento histórico em que estão situadas.
Neste Capítulo serão estudados o surgimento da tutela do consumidor como decorrência das modificações das
relações de consumo, bem como a posição do tema no foro internacional, em vários países e no Brasil, os objetivos e
princípios da Política Nacional de Relações de Consumo.
Caracterizam relação de consumo, por exemplo: contratos bancários, financeiros, seguro, cartão de crédito, leasing
ou arrendamento mercantil, fornecedor de serviços em geral, inclusive os públicos, compra e venda e a respectiva
promessa, seguro-saúde, plano de saúde, hospedagem, depósito, estacionamento, turismo, transporte, viagem,
poupança, programa de milhagem, previdência privada, administração de imóveis e locação de automóveis.
É fato inegável que as relações de consumo evoluíram enormemente nos últimos tempos. Das operações de simples
troca de mercadorias e das incipientes operações mercantis chegou-se progressivamente às sofisticadas operações de
compra e venda, arrendamento, leasing, importação etc., envolvendo grandes volumes e milhões de dólares. De há
muito as relações de consumo deixaram de ser pessoais e diretas, transformando-se, principalmente nos grandes
centros urbanos, em operações impessoais e indiretas, em que não se dá importância ao fato de não se ver ou
conhecer o fornecedor. Surgiram os grandes estabelecimentos comerciais e industriais, os hipermercados e, mais
recentemente, os shopping centers. Com a mecanização da agricultura a população rural migrou para a periferia das
grandes cidades, causando o inchaço populacional, a conturbação e a deterioração dos serviços públicos essenciais.
Os bens de consumo passaram a ser produzidos em série, para um número cada vez maior de consumidores. Os
serviços se ampliaram em grande medida. O comércio experimentou extraordinário desenvolvimento, intensificando a
utilização da publicidade como meio de divulgação dos produtos e atração de novos consumidores e usuários. A
produção em massa e o consumo em massa geraram a sociedade de massa, sofisticada e complexa.
Como era de se esperar, essa modificação das relações de consumo culminou por influir na tomada de consciência de
que o consumidor estava desprotegido e necessitava, portanto, de resposta legal protetiva.

1.2. O SURGIMENTO DA TUTELA DO CONSUMIDOR


Era natural que a evolução das relações de consumo acabasse por refletir nas relações sociais, econômicas e
jurídicas. Pode-se mesmo afirmar que a proteção do consumidor é conseqüência direta das modificações havidas nos
últimos tempos nas relações de consumo, representando reação ao avanço rápido do fenômeno, que deixou o
consumidor desprotegido ante as novas situações decorrentes do desenvolvimento.
Estudando o tema, Camargo Ferraz, Milaré e Nelson Nery Junior1 concordam com a afirmação supra de que a tutela
dos interesses difusos em geral e do consumidor em particular deriva das modificações das relações de consumo e
evidenciam que: “O surgimento dos grandes conglomerados urbanos, das metrópoles, a explosão demográfica, a
revolução industrial, o desmesurado desenvolvimento das relações econômicas, com a produção e consumo de massa,
o nascimento dos cartéis, holdings, multinacionais e das atividades monopolísticas, a hipertrofia da intervenção do
Estado na esfera social e econômica, o aparecimento dos meios de comunicação de massa, e, com eles, o fenômeno da
propaganda maciça, entre outras coisas, por terem escapado do controle do homem, muitas vezes voltaram-se contra
ele próprio, repercutindo de forma negativa sobre a qualidade de vida e atingindo inevitavelmente os interesses
difusos. Todos esses fenômenos, que se precipitaram num espaço de tempo relativamente pequeno, trouxeram a lume
a própria realidade dos interesses coletivos, até então existentes de forma ‘latente’, despercebidos”.
A seu turno, Cappelletti2 identificou os chamados interesses difusos e coletivos, que, sem serem públicos ou
privados no sentido tradicional da palavra, demandavam uma nova definição da legitimação ativa para a sua defesa.
Além do que, ao reconhecer que um interesse pode pertencer muito mais à coletividade ou a um grupo social do que a
um de seus membros individualmente, caracterizou-se sensível avanço no entendimento do termo “interesse”, com isso
beneficiando, em termos de tutela, ao consumidor difusa e coletivamente considerado.
Mas — ressalta Othon Sidou — “o que deu dimensão enormíssima ao imperativo cogente de proteção ao consumidor,
ao ponto de impor-se como tema de segurança do Estado no mundo moderno, em razão dos atritos sociais que o
problema pode gerar e ao Estado incumbe delir, foi o extraordinário desenvolvimento do comércio e a conseqüente
ampliação da publicidade, do que igualmente resultou, isto sim, o fenômeno conhecido dos economistas do passado —
a sociedade do consumo, ou o desfrute pelo simples desfrute, a aplicação da riqueza por mera sugestão consciente ou
inconsciente”3.
Importante salientar, a seu turno, que o consenso internacional em relação à vulnerabilidade do consumidor no
mercado de consumo representou fator importante para o surgimento da tutela no nível de cada país. O
reconhecimento de que o consumidor estava desprotegido em termos educacionais, informativos, materiais e
legislativos determinou maior atenção para o problema e o aparecimento de legislação protetiva em vários países.
Afirma-se, em conclusão, que as profundas modificações das relações de consumo, a identificação dos interesses
difusos e coletivos, a nova postura em relação à legitimação ativa e o reconhecimento da hipossuficiência do
consumidor conduziram, no conjunto, ao surgimento da tutela respectiva.

1.3. A PREOCUPAÇÃO INTERNACIONAL


A proteção jurídica do consumidor não é tema que diga respeito a um único país; ao contrário, é tema supranacional,
pois abrange todos os países, desenvolvidos ou em vias de desenvolvimento. A relevância do tema, as repercussões
sentidas nos segmentos sociais dos vários países, a sensibilidade para os problemas sociais e os direitos humanos, em
suma, toda essa modificação nas relações de consumo, acabaram levando a ONU a se preocupar com a defesa do
consumidor, aliás atitude esperada do organismo internacional, caixa de ressonância dos grandes temas que envolvem
a melhoria da qualidade de vida dos povos.
Anteriormente, em 1969, ao aprovar a Resolução n. 2.542, de 11 de dezembro, foram dados os primeiros passos
nesse sentido, ao ser proclamada a Declaração das Nações Unidas sobre o progresso e desenvolvimento social.
Depois, em 1973, a Comissão de Direitos Humanos da ONU, dando outro passo significativo, enunciou e reconheceu os
direitos fundamentais e universais do consumidor4.
Mas foi em 1985 o avanço mais importante. Pela Resolução n. 39/248, de 16 de abril, a ONU baixou normas sobre a
proteção do consumidor, tomando clara posição e cuidando detalhadamente do tema. Ao fazê-lo, reconheceu
expressamente “que os consumidores se deparam com desequilíbrios em termos econômicos, níveis educacionais e
poder aquisitivo”.
Tais normas, segundo as Nações Unidas, teriam os seguintes objetivos:
“a) auxiliar países a atingir ou manter uma proteção adequada para a sua população consumidora;
b) oferecer padrões de consumo e distribuição que preencham as necessidades e desejos dos consumidores;
c) incentivar altos níveis de conduta ética, para aqueles envolvidos na produção e distribuição de bens e serviços
para os consumidores ;
d) auxiliar países a diminuir práticas comerciais abusivas usando de todos os meios, tanto em nível nacional como
internacional, que estejam prejudicando os consumidores;
e) ajudar no desenvolvimento de grupos independentes e consumidores ;
f) promover a cooperação internacional na área de proteção ao consumidor; e
g) incentivar o desenvolvimento das condições de mercado que ofereçam aos consumidores maior escolha, com
preços mais baixos” (Res. n. 39/248, item 1).
Citada resolução cuida, ainda, dos princípios gerais, exortando os governos a desenvolver, reforçar e manter uma
política firme de proteção ao consumidor, objetivando o atendimento das seguintes necessidades:
“a) proteger o consumidor quanto a prejuízos à sua segurança;
b) fomentar e proteger os interesses econômicos dos consumidores;
c) fornecer aos consumidores informações adequadas para capacitá-los a fazer escolhas acertadas de acordo com as
necessidades e desejos individuais;
d) educar o consumidor;
e) criar possibilidades de real ressarcimento do consumidor;
f) garantir a liberdade para formar grupos de consumidores e outros grupos ou organizações de relevância e
oportunidades para que estas organizações possam apresentar seus enfoques nos processos decisórios a elas
referentes”.
Em seguida, convoca os governos a prover ou manter infra-estrutura adequada para desenvolver, implementar e
orientar a política de proteção ao consumidor, procurando engajar nesse movimento as empresas, as universidades e
as entidades de pesquisas públicas e privadas.
A resolução conclama, ainda, os governos a editar normas aplicáveis tanto a bens como a serviços, domésticos e
exportáveis, observando o cuidado para que os métodos e regulamentos para proteção ao consumidor não se
transformem em barreiras ao comércio internacional. Tais normas devem abranger os seguintes itens:
1) Segurança física.
2) Promoção e proteção dos interesses econômicos do consumidor.
3) Padrões para a segurança e qualidade dos serviços e bens do consumidor.
4) Meios de distribuição de bens e serviços essenciais para o consumidor.
5) Medidas que permitam ao consumidor obter o ressarcimento.
6) Programa de informação e educação.
7) Medidas referentes a áreas específicas, como alimentos, água e medicamentos.
A resolução da ONU trata, por fim, da cooperação internacional, na expectativa de que as diretrizes baixadas
encorajem tal cooperação na área de proteção ao consumidor, especialmente no que tange à troca de informações
quanto a normas e programas, implantação de normas, cadeia de informações referentes a produtos que tenham sido
banidos, retirados do mercado ou severamente restringidos, além de procedimentos de uniformização relativos a
qualidade dos produtos e informações, evitando-se, assim, grande variação de país para país.
Ressalte-se, neste passo, que as normas não são imperativas, sendo, portanto, prerrogativa de cada governo
implementá-las como achar apropriado, de acordo com suas prioridades e necessidades.
Secundando a deliberação da ONU, de 9 a 11 de março de 1987, foi realizado em Montevidéu o Seminário Regional
Latino-Americano e do Caribe sobre Proteção do Consumidor, em que se reconheceu ter a região desenvolvido
programas no setor, existindo ainda objetivos importantes a serem alcançados nesse campo, reafirmando-se, na
ocasião, em detalhes, as recomendações das Nações Unidas.
A ONU mantém, como órgão consultivo de segunda categoria, a CI — Consumers International (antiga IOCU), que
congrega mais de 150 entidades de vários países, com sede em Haia e escritório regional em Santiago-Chile.

1.4. O TEMA EM OUTROS PAÍSES

O elogiável trabalho da ONU não constitui, todavia, iniciativa isolada e pioneira, mas é resultado de constante
verificação dos problemas que afligiam os consumidores e de como se processavam os mecanismos de proteção nos
vários países, notadamente os da Europa. Antes mesmo da manifestação da ONU, diversos países já cuidavam do tema,
quer elaborando legislação pertinente, quer criando órgãos que pudessem garantir efetivamente a proteção.
Segundo relata Othon Sidou5, “nos Estados Unidos, a proteção ao consumidor teve seu advento legislativo com a lei
de 1872, que, genericamente, tachava os atos fraudulentos do comércio”, sendo que “a esfera foi ampliada em 1887,
com a criação, por lei federal, da Comissão do Comércio entre Estados, encarregada de regulamentar e fiscalizar o
tráfico ferrocarril”. Outro passo importante foi dado em 1914, com a criação e o aperfeiçoamento da Federal Trade
Commission, com o objetivo fundamental de aplicar as leis antitruste e proteger os interesses do consumidor, dotada
de amplos poderes investigatórios e acesso a todos os documentos e livros contábeis, com atuação destacada em
fraudes envolvendo publicidade enganosa.
Além da Federal Trade Commission, órgão máximo do sistema federal de proteção do consumidor norte-americano,
outras quatro agências governamentais especializadas podem ser citadas:
— Consumer’s Education Office, com a incumbência de promover e administrar programas educacionais voltados para
a formação e o treinamento de pessoal especializado em educação e orientação do consumidor;
— Food and Drug Administration, encarregada da fiscalização de produtos comestíveis, farmacêuticos, cosméticos e
drogas;
— Consumer Product Safety Commission, que cuida das normas e padrões de segurança dos produtos e fiscaliza sua
aplicação;
— Small Claim Courts, que correspondem aos nossos Juizados de Pequenas Causas, atendendo reclamações de
consumidores e desobstruindo a justiça comum6.
Mas foi em 1962 que o tema ganhou grande impulso nos Estados Unidos, quando John Kennedy assumiu a bandeira
da defesa do consumidor em plena campanha eleitoral para a Presidência da República, e, uma vez eleito, já em sua
primeira mensagem ao Congresso cuidava do assunto, consagrando os direitos básicos do consumidor, que, mais
tarde, viriam a ser encampados pelas Nações Unidas.
De ressaltar que lá, ao lado dos órgãos oficiais, as entidades privadas, como associações e organizações de
consumidores, exercem importante papel na orientação e proteção dos consumidores e defesa de seus direitos,
citando-se como exemplo o notável trabalho do advogado Ralph Nader à frente de uma dessas associações.
Também na Europa o tema defesa do consumidor sempre esteve presente em praticamente todos os países. Relata
Othon Sidou7 que, a partir de 1971, o Comitê Europeu de Cooperação Jurídica, por intermédio de um Subcomitê de
Proteção Legal ao Consumidor, realizou ampla investigação sobre o assunto, chegando à conclusão de que todos os
países demonstraram estar dele cuidando legislativa e administrativamente, havendo organizações privadas e órgãos
públicos legitimados a atuar em juízo em defesa dos consumidores. Com o surgimento da Comunidade Econômica
Européia o direito comunitário europeu conheceu as Diretrizes 84/450 (publicidade) e 85/374 (responsabilidade civil
pelos acidentes de consumo), fontes de inspiração do Código brasileiro.
Já os países escandinavos conhecem, de algum tempo, a figura do Ombudsman do Consumidor, que se dedica à
proteção dos interesses coletivos do consumidor. De início, o ombudsman tinha a função de exercer o controle da
Administração Pública, sem jurisdição, e só depois, com o sucesso da experiência, teve paulatinamente ampliadas as
atividades, de modo a atender interesses coletivos e difusos, como consumidor, liberdade econômica, imprensa, saúde
pública etc. Originário da Suécia, onde foi instalado em 1809, foram criados posteriormente, à semelhança do modelo
sueco, o da Finlândia (1919), o da Dinamarca (1954) e o da Noruega (1950).

1.5. O PROBLEMA NO BRASIL

1.5.1. Evolução legislativa


Como tema específico, a defesa do consumidor no Brasil é relativamente nova. São de 1971 a 1973 os discursos
proferidos pelo então Deputado Nina Ribeiro, alertando para a gravidade do problema, densamente de natureza
social, e para a necessidade de uma atuação mais enérgica no setor. Em 1978 surgiu, em nível estadual, o primeiro
órgão de defesa do consumidor, o Procon de São Paulo, criado pela Lei n. 1.903, de 1978. Em nível federal, só em 1985
foi criado o Conselho Nacional de Defesa do Consumidor (Decreto n. 91.469), posteriormente extinto e substituído pela
SNDE.
Como tema inespecífico, no entanto, constata-se a existência de legislação que indiretamente protegia o consumidor,
embora não fosse esse o objetivo principal do legislador. A primeira manifestação de que se tem notícia, nessa área, é
o Decreto n. 22.626, de 7 de abril de 1933, editado com o intuito de reprimir a usura. De lá para cá, passando pela
Constituição de 1934, surgem as primeiras normas constitucionais de proteção à economia popular (arts. 115 e 117). O
Decreto-Lei n. 869, de 18 de novembro de 1938, e depois o de n. 9.840, de 11 de setembro de 1946, cuidaram dos
crimes contra a economia popular, sobrevindo, em 1951, a chamada Lei de Economia Popular, até hoje vigente. É de
1962 a Lei de Repressão ao Abuso do Poder Econômico (n. 4.137), que reflexamente beneficia o consumidor, além de
haver criado o Conselho Administrativo de Defesa Econômica — CADE, na estrutura do Ministério da Justiça, ainda
existente, subordinado, porém, à Secretaria Nacional de Direito Econômico. Em 1984 foi editada a Lei n. 7.244, que
autorizou aos Estados instituírem Juizados de Pequenas Causas, revogada pela Lei n. 9.099, de 26 de setembro de
1995. Com a Lei n. 7.492, de 16 de junho de 1986, passaram a ser punidos os crimes contra o Sistema Financeiro
Nacional, denominados “crimes do colarinho branco”.
Passos importantes, no entanto, foram dados a partir de 1985. Em 24 de julho foi promulgada a Lei n. 7.347, que
disciplina a ação civil pública de responsabilidade por danos causados ao consumidor, além de outros bens tutelados,
iniciando, dessa forma, a tutela jurisdicional dos interesses difusos em nosso país. Na mesma data foi assinado o
Decreto Federal n. 91.469, alterado pelo de n. 94.508, de 23 de junho de 1987, criando o Conselho Nacional de Defesa
do Consumidor, que tinha como função assessorar o presidente da República na formulação e condução da política
nacional de defesa do consumidor, com competência bastante extensa, mas sem poder coercitivo. Tal órgão colegiado
veio a ser extinto no início do Governo Collor de Mello e substituído por outro singular, o Departamento Nacional de
Proteção e Defesa do Consumidor, subordinado à SNDE, na estrutura do Ministério da Justiça. Ganhou-se em termos
de agilidade e de uniformidade de procedimento em relação à área de defesa econômica; perdeu-se em
representatividade no que se refere à participação dos órgãos estaduais e municipais, das entidades privadas de
defesa do consumidor e da sociedade civil (Conar, OAB, Confederações do empresariado: indústria, agricultura e
comércio), que integravam o extinto Conselho.
A vitória mais importante nesse campo, fruto dos reclamos da sociedade e de ingente trabalho dos órgãos e
entidades de defesa do consumidor, foi a inserção, na Constituição da República promulgada em 5 de outubro de 1988,
de quatro dispositivos específicos sobre o tema. O primeiro deles, mais importante porque reflete toda a concepção do
movimento, proclama que “O Estado promoverá, na forma da lei, a defesa do consumidor” (art. 5°, XXXII). Em outra
passagem, é atribuída competência concorrente para legislar sobre danos ao consumidor (art. 24, VIII). No capítulo da
Ordem Econômica, a defesa do consumidor é apresentada como uma das faces justificadoras da intervenção do Estado
na economia (art. 170, V). E o art. 48 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias anunciava a edição do tão
almejado Código de Defesa do Consumidor, que se tornou realidade pela Lei n. 8.078, de 11 de setembro de 1990, após
longos debates, muitas emendas e vários vetos, tendo por base o texto preparado pela Comissão de Juristas e
amplamente debatido no âmbito do CNDC.
Pode-se adiantar que hoje o consumidor brasileiro está legislativamente bem equipado, mas ainda se ressente de
proteção efetiva, por falta de vontade política e de recursos técnicos e materiais. Mesmo assim, há que ser festejado o
grande avanço experimentado nos últimos anos, que alçou o País, nessa área, e em termos legislativos pelo menos, no
nível das nações mais avançadas do Planeta.

1.5.2. As alterações do CDC e a legislação complementar


Desde a sua vigência, em 1991, o CDC foi alterado por nada menos que cinco leis e várias medidas provisórias. São
elas:
a) Lei n. 8.656, de 21 de maio de 1993, que alterou a redação do art. 57, bem como determinou que o Poder
Executivo (a) regulamentasse o procedimento das sanções administrativas em quarenta e cinco dias, e b) atualizasse
periodicamente o valor da pena de multa, respeitando os parâmetros vigentes à época da promulgação do CDC;
b) Lei n. 8.703, de 6 de setembro de 1993, que deu nova redação ao parágrafo único do art. 57, determinando que “a
multa será em montante não inferior a duzentos e não superior a três milhões de vezes o valor da UFIR, ou índice
equivalente que venha a substituí-lo”. O valor mínimo passou a ser duzentos e não trezentos, e o BTN foi substituído
pela UFIR;
c) Lei n. 8.884, de 11 de junho de 1994 (transforma o CADE em autarquia e dispõe sobre a prevenção e repressão às
infrações contra a ordem econômica), que alterou o art. 39, tornando exemplificativa a relação das práticas abusivas
(“dentre outras”), e inserindo nessa categoria as condutas de “recusar a venda de bens ou a prestação de serviços,
diretamente a quem se disponha a adquiri-los mediante pronto pagamento, ressalvados os casos de intermediação
regulados em leis especiais” (inciso IX) e “elevar sem justa causa o preço de produtos ou serviços” (inciso X). Essa lei
alterou também a Lei n. 7.347/85, arts. 1°, V, e 5°, II.
d) Lei n. 9.008, de 21 de março de 1995 — decorrente da conversão da Medida Provisória n. 683, de 31 de outubro de
1994, reeditada sucessivamente até a de n. 854, de 26 de janeiro de 1995 —, que cria o Conselho Federal Gestor do
Fundo de Defesa dos Direitos Difusos (CFDD), corrige defeitos de redação dos arts. 4°, 82 e 98 e inclui como prática
abusiva, no art. 39, a conduta de “deixar de estipular prazo para o cumprimento de sua obrigação ou deixar a fixação
de seu termo inicial a seu exclusivo critério” (inciso XII).
e) Lei n. 9.298, de 1° de agosto de 1996, que alterou o § 1° do art. 52 do CDC, que passou a ter a seguinte redação:
“As multas de mora decorrentes do inadimplemento de obrigações no seu termo não poderão ser superiores a dois por
cento do valor da prestação”.
f) Lei n. 9.870, de 23 de novembro de 1999 (conversão em real das mensalidades escolares), resultante da conversão
da Medida Provisória n. 550, de 8 de julho de 1994, e sucessivas reedições, que alterou o art. 39 para inserir mais uma
prática abusiva, qual seja, a aplicação de índice ou fórmula de reajuste diverso do legal ou contratualmente
estabelecido (inciso XI). Foi também atribuída legitimação às associações de alunos, de pais de alunos e responsáveis
para a propositura das ações previstas no CDC para a defesa dos direitos assegurados na citada medida provisória.
g) Lei n. 11.785, de 22 de setembro de 2008, que definiu tamanho mínimo da fonte em contratos de adesão, que,
desse modo, “não será inferior ao corpo doze, de modo a facilitar a sua compreensão pelo consumidor”.
As alterações legislativas, de modo geral, beneficiaram o consumidor, caracterizando-se ora por correção de texto,
ora por ampliação de suas garantias, ora por tratamento mais severo dado às práticas abusivas, ao tipificar outras
três condutas.
Em termos de legislação complementar, dois decretos foram editados com o objetivo de propiciar a efetiva
implementação do Código do Consumidor:
1) Decreto n. 2.181, de 20 de março de 1997, que regulamentou aspectos do CDC, dispondo sobre a organização do
Sistema Nacional de Defesa do Consumidor e estabelecendo as normas gerais de aplicação das sanções
administrativas previstas no CDC. Revogou o de n. 861, de 9 de julho 1993.
2) Decreto n. 1.306, de 9 de setembro de 1994, regulamentando o Fundo de Defesa dos Direitos Difusos, dispondo
sobre sua finalidade, definição dos recursos, composição e competência do Conselho Gestor, além de outras
providências. Esse decreto revogou o anterior, de n. 407, de 27 de dezembro de 1991, sobre o mesmo assunto.
Ambos os decretos eram necessários à aplicação do CDC nos seus aspectos administrativos, mas ainda não
produziram os frutos esperados. A regulamentação das sanções passou a ser seguida pelos Procons, superando-se,
dessa forma, a dificuldade de operacionalização e a complexidade do procedimento administrativo, notadamente no
que tange ao conflito vertical e horizontal de competências e ao equivocado sistema recursal. O Sistema Nacional de
Defesa do Consumidor passou efetivamente a existir. Os órgãos, até então isolados, passaram a atuar de forma
coordenada. O Fundo dos Direitos Difusos precisou ser reformulado. O Conselho Federal Gestor só recentemente
passou a existir, sendo a sua primeira composição designada pela Portaria n. 832, de 18 de dezembro de 1998, do
Ministro da Justiça.
Dignos de menção também: a) o Decreto n. 4.680, de 24 de abril de 2003, publicado no DJU de 25 de abril de 2003,
regulamentando o direito do consumidor à informação quanto aos alimentos e ingredientes alimentares destinados ao
consumo humano ou animal que contenham ou sejam produzidos a partir de organismos geneticamente modificados; e
b) o Decreto n. 3.871, de 18 de junho de 2001, publicado no DOU de 19 de julho de 2001, que disciplinou a rotulagem
de alimentos embalados que contenham ou sejam produzidos com organismos geneticamente modificados; e c)
Portaria n. 789, do Ministro da Justiça, de 24 de agosto de 2001, regulando o procedimento para a comunicação do
recall ao DPDC e a outros órgãos públicos.

1.5.3. Legislação correlata após 1990

Após 1990 importantes diplomas legais foram editados, citando-se, dentre eles: 1) Lei n. 8.002, de 14 de março de
1990, que dispõe sobre a repressão de infrações atentatórias contra os direitos do consumidor; 2) Lei n. 8.137, de 27
de dezembro de 1990, que define os crimes contra as relações de consumo e dá outras providências; 3) Lei n. 8.158, de
8 de janeiro de 1991, que institui normas para a defesa da concorrência; 4) Decreto n. 407, de 27 de dezembro de 1991,
que regulamenta o Fundo de Defesa dos Direitos Difusos; 5) Lei n. 8.884, de 11 de junho de 1994, que transforma o
Conselho Administrativo de Defesa do Consumidor — CADE em autarquia e dispõe sobre a prevenção e a repressão às
infrações contra a ordem econômica; 6) Lei n. 8.918, de 14 de julho de 1994, que dispõe sobre a padronização, a
classificação, o registro, a inspeção, a produção e a fiscalização de bebidas e autoriza a criação do Conselho
Intersetorial de Bebidas; 7) Lei n. 8.926, de 9 de agosto de 1994, que torna obrigatória a inclusão, nas bulas de
medicamentos, de advertências e recomendações sobre seu uso por pessoas de mais de sessenta e cinco anos; 8) Lei
n. 9.099, de 26 de setembro de 1995, que dispõe sobre os Juizados Especiais Cíveis e Criminais, em substituição aos
Juizados Especiais de Pequenas Causas, instituídos pela Lei n. 7.244, de 7 de novembro de 1984, que foi revogada; 9)
Lei n. 9.307, de 23 de setembro de 1996, sobre a arbitragem; 10) Lei n. 9.656, de 3 de junho de 1998, que dispõe sobre
os planos e seguros privados de assistência à saúde; 11) Lei n. 9.677, de 2 de julho de 1998, que altera dispositivos do
CP, incluindo na classificação dos delitos considerados hediondos crimes contra a saúde pública; 12) Lei n. 9.695, de 2
de agosto de 1998, que inclui entre os crimes hediondos o de falsificação, corrupção, adulteração ou alteração de
substâncias ou produtos alimentícios; 13) Lei n. 9.782, de 26 de janeiro de 1999, que dispõe sobre o Sistema Nacional
de Vigilância Sanitária e cria a Agência Nacional de Vigilância Sanitária; e 14) Lei n. 9.787, de 10 de fevereiro de 1999,
que altera a Lei n. 6.360, de 23 de setembro de 1976 (sobre a vigilância sanitária), estabelece o medicamento genérico
e dispõe sobre a utilização de nomes genéricos em produtos farmacêuticos; 15) Lei n. 9.790, de 23 de março de 1999,
que dispõe sobre a qualificação de pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, como Organizações da
Sociedade Civil de Interesse Público; 16) Lei n. 9.791, de 24 de março de 1999, que dispõe sobre a obrigatoriedade de
as concessionárias de serviços públicos estabelecerem ao consumidor e ao usuário destas opcionais para o
vencimento de seus débitos; 17) Lei n. 10.167, de 27 de dezembro de 2000, que altera dispositivos da Lei n. 9.294/96,
que dispõe sobre as restrições ao uso e à propaganda de produtos fumígenos, bebidas alcoólicas, medicamentos,
terapias e defensivos agrícolas; 18) Lei n. 10.504, de 8 de julho de 2002, que dispõe sobre a criação do Dia Nacional do
Consumidor; 19) Lei n. 10.671, de 15 de maio de 2003, Estatuto de Defesa do Torcedor, outorgando-lhe proteção
similar à do consumidor; 20) Lei n. 10.674, de 16 de maio de 2003, que obriga a que os produtos alimentícios
comercializados informem sobre a presença de glúten, como medida preventiva e de controle da doença celíaca; 21)
Emenda Constitucional n. 40, de 29 de maio de 2003, que alterou a redação do caput do art. 192 da CF e revogou todos
os seus incisos e parágrafos, inclusive o § 3°, cujo texto dizia que as taxas de juros reais não poderiam superar 12% ao
ano; 22) Lei n. 10.702, de 14 de julho de 2003, que altera a Lei n. 9.294/96, que dispõe sobre as restrições ao uso e à
propaganda de produtos fumígenos, bebidas alcoólicas, medicamentos, terapias e defensivos agrícolas; 23) Lei n.
10.962, de 11 de outubro de 2004, que dispõe sobre a oferta e as formas de afixação de preços de produtos e serviços
ao consumidor; 24) Lei n. 11.105, de 24 de março de 2005, estabelecendo normas de segurança e mecanismos de
fiscalização de atividades que envolvam organismos geneticamente modificados — OGM e seus derivados, além de
criar o CNBS, reestruturar a CTNBio; 25) Lei n. 11.265, de 3 de janeiro de 2006, que regulamentou a comercialização de
alimentos para lactantes e crianças de primeira infância e também a de produtos de puericultura correlatos; 26) Lei n.
11.795, de 8 de outubro de 2008, que dispõe sobre o Sistema de Consórcio. Ver comentários no item 5.4.7.3.

1.6. POLÍTICA NACIONAL DE RELAÇÕES DE CONSUMO


O Código de Defesa do Consumidor, antes de cuidar da Política Nacional de Proteção e Defesa do Consumidor, cuida
da Política de Relações de Consumo, dispondo sobre os objetivos e princípios que devem nortear o setor. Já se disse,
acertadamente, que a defesa do consumidor não pode ser encarada como instrumento de confronto entre produção e
consumo, senão como meio de compatibilizar e harmonizar os interesses envolvidos.

1.6.1. Objetivos
Nesse contexto, tal Política deve ter por objetivos, em primeiro plano, o atendimento das necessidades dos
consumidores — objetivo principal das relações de consumo —, mas deve preocupar-se também com a transparência e
harmonia das relações de consumo, de molde a pacificar e compatibilizar interesses eventualmente em conflito. O
objetivo do Estado, ao legislar sobre o tema, não será outro que não o de eliminar ou reduzir tais conflitos, sinalizar
para a seriedade do assunto e anunciar sua presença como mediador, mormente para garantir proteção à parte mais
fraca e desprotegida.
Objetivo importante dessa Política é também a postura do Estado de garantir a melhoria da qualidade de vida da
população consumidora, quer exigindo o respeito à sua dignidade, quer assegurando a presença no mercado de
produtos e serviços não nocivos à vida, à saúde e à segurança dos adquirentes e usuários, quer, por fim, coibindo os
abusos praticados e dando garantias de efetivo ressarcimento, no caso de ofensa a seus interesses econômicos.

1.6.2. Princípios
Por isso, a Política Nacional de Relações de Consumo deve estar lastreada nos seguintes princípios:
a) Vulnerabilidade do consumidor. É a espinha dorsal da proteção ao consumidor, sobre o qual se assenta toda a linha
filosófica do movimento. É induvidoso que o consumidor é a parte mais fraca das relações de consumo; apresenta ele
sinais de fragilidade e impotência diante do poder econômico. Há reconhecimento universal no que tange a essa
vulnerabilidade. Nesse sentido já se manifestou a ONU e sob esse enfoque o tema é tratado em todos os países
ocidentais. No Brasil, a Constituição Federal reconhece claramente essa situação de hipossuficiência, ao declarar que
o Estado promoverá a defesa do consumidor (art. 5°, XXXII), de um lado assumindo a postura de garantidor, e, de
outro, outorgando tutela legal a quem, adrede e filosoficamente, reconhece carecedor de proteção.
Nessa sorte de idéias, não há como questionar a inspiração central do movimento, sob pena de afastar-se da
consciência universal, negando-se aquilo que é reconhecido por todos.
b) Presença do Estado. O princípio da presença do Estado nas relações de consumo é, de certa forma, corolário do
princípio da vulnerabilidade do consumidor, pois, se há reconhecimento da situação de hipossuficiência, de fragilidade
e desigualdade de uma parte em relação a outra, está claro que o Estado deve ser chamado para proteger a parte
mais fraca, por meios legislativos e administrativos, de sorte a garantir o respeito aos seus interesses. No Brasil, esse
princípio vem sendo rompido, quer em nível legislativo — com a edição da Constituição Federal, em que foi assegurada
a defesa do consumidor pelo Poder Público (art. 5°, XXXII), e com a promulgação do Código de Defesa do Consumidor
(Lei n. 8.078/ 90) —, quer com a criação e manutenção dos órgãos administrativos oficiais de defesa do consumidor.
c) Harmonização de interesses. Como se disse, o objetivo da Política Nacional de Relações de Consumo deve ser a
harmonização dos interesses envolvidos e não o confronto ou o acirramento de ânimos. Interessa às partes, ou seja,
aos consumidores e fornecedores, o implemento das relações de consumo, com o atendimento das necessidades dos
primeiros e o cumprimento do objeto principal que justifica a existência do fornecedor: fornecer bens e serviços.
Colima-se, assim, o equilíbrio entre as partes. Por outro lado, a proteção do consumidor deve ser compatibilizada com
a necessidade de desenvolvimento econômico e tecnológico, em face da dinâmica própria das relações de consumo,
que não podem ficar obsoletas e entravadas, em nome da defesa do consumidor. Novos produtos e novas tecnologias
são bem-vindos, desde que seguros e eficientes. Também por esse motivo é que se assegura como princípio a ser
seguido o “estudo constante das modificações do mercado de consumo” (art. 4°, VIII).
d) Coibição de abusos. A Política de Relações de Consumo não será completa se não dispuser sobre a coibição dos
abusos praticados no mercado de consumo. Deve garantir-se não só a repressão aos atos abusivos, como a punição de
seus autores e o respectivo ressarcimento, mas também a atuação preventiva tendente a evitar a ocorrência de novas
práticas abusivas, afastando-se aquelas que podem causar prejuízos aos consumidores, como a concorrência desleal e
a utilização indevida de inventos e criações industriais. A coibição preventiva e eficiente dessas práticas representará
o desestímulo dos potenciais fraudadores. A contrario sensu, a ausência de repressão, ou mesmo o afrouxamento,
representará impunidade, e, pois, estímulo.
e) Incentivo ao autocontrole. Apesar de o Estado interpor-se como mediador nas relações de consumo, procurando
evitar e solucionar os conflitos de consumo, não deve, por outro lado, deixar de incentivar que tais providências sejam
tomadas pelos próprios fornecedores, mediante a utilização de mecanismos alternativos por eles próprios criados e
custeados. Essa é a solução ideal e significa modernização das relações de consumo. De três maneiras pode-se dar o
autocontrole. Em primeiro lugar, pelo eficiente controle da qualidade e segurança de produtos defeituosos no
mercado, o que refletirá na diminuição ou eliminação de atritos com o consumidor. Em segundo lugar, pela prática do
recall, ou seja, a convocação dos consumidores de bens produzidos em série e que contenham defeitos de fabricação
que possam atentar contra a vida e a segurança dos usuários, arcando o fornecedor com as despesas de substituição
das peças defeituosas. Há o reconhecimento do defeito, mas ao mesmo tempo ele é sanado pelo próprio fabricante,
sem prejuízo ou custo para o consumidor8. A indústria automobilística utilizou-se largamente do recall, notando-se
que, a partir de 1991, cresceu enormemente no País o número de convocações dirigidas aos consumidores, por
montadoras nacionais e estrangeiras 9, o que pode ter ocorrido tanto pela maior conscientização do fabricante como
pelo efeito da vigência do CDC. Outras indústrias dos ramos de eletrodomésticos e computadores seguiram o mesmo
caminho10. E, em terceiro lugar, pela criação, pelas empresas, de centros ou serviços de atendimento ao consumidor,
resolvendo o fornecedor diretamente a reclamação ou queixa apresentada contra seu produto ou serviço. Em 1991
assim já se comportavam, por exemplo, a Rhodia, a Johnson & Johnson, a Kibon etc., inclusive utilizando esse serviço
prestado ao consumidor como garantia de seu produto, o que é positivo em termos de marketing. De lá para cá,
cresceu enormemente o número de empresas com serviços de atendimento ao cliente, inclusive bancos e
concessionárias de serviços públicos.
f) Conscientização do consumidor e do fornecedor. Se o que se busca é o equilíbrio nas relações de consumo, para que
atendam as necessidades do consumidor e o interesse do fornecedor, sem grande conflituosidade, é natural que a
maior conscientização das partes no que toca aos seus direitos e deveres conduzirá fatalmente a esse objetivo. Pode-
se adiantar que, quanto maior o grau de conscientização das partes envolvidas, menor será o índice de conflito nas
relações de consumo. Por conscientização entende-se a educação, formal e informal, para o consumo, bem como a
informação do consumidor e do fornecedor.
g) Melhoria dos serviços públicos. Não apenas a área privada está obrigada a prestar serviços eficientes e seguros ao
seu usuário. Também a área pública, oficial, deve ter o compromisso de prestar serviços públicos igualmente seguros
e eficientes, que não atentem contra a vida, a saúde e a segurança do consumidor. Ante o reconhecimento da alta
precariedade com que são prestados os serviços públicos, notadamente os de transportes e saúde, é feita
recomendação aos governos no sentido de racionalizá-los e de melhorá-los, o que se enquadra no objetivo maior de
proteger o consumidor e melhorar-lhe a qualidade de vida.
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