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Fundamentos
da Integração
Regional: O Mercosul
Sumário
MÓDULO I - CONTEXTUALIZANDO A INTEGRAÇÃO ..................................................
1
Unidade 1 - Aspectos introdutórios; Regionalismo e multilateralismo; Os
blocos econômicos. ............................................................................................................
2
Unidade 2 - teoria de referência; teoria da integração regional; etapas da
integração... .......................................................................................................................
17
MÓDULO II - O MERCOSUL...............................................................................................
27
Unidade 1 - Antecedentes .............................................................................................
28
Unidade 2 - Análise dos marcos jurídicos constitutivos do Mercosul. ......... 58
Unidade 3 - Estrutura institucional do Mercosul; Solução de Controvérsias
.................................................................................................................................................
69
MÓDULO III - A DIMENSÃO PARLAMENTAR DO MERCOSUL ............................... 81
Unidade 1 - A norma Mercosul; Procedimentos de produção da norma
Mercosul. ..............................................................................................................................
82
Unidade 2 - O Parlamento do Mercosul; Definição. ............................................ 96
MÓDULO IV - ANÁLISE DA TRAJETÓRIA E PERSPECTIVAS PARA O
MERCOSUL ............................................................................................................................
109
Unidade 1 - Sucessos e debilidades. ...................................................................... 110
Unidade 2 - O Futuro do Mercosul ..........................................................................
119 MÓDULO I - CONTEXTUALIZANDO A INTEGRAÇÃO

Ao término do módulo você estará apto a:

Ao término do módulo você estará apto a:

 o Identificar, com base na análise do
contexto internacional, como se deu a
formação dos Blocos Econômicos e a
criação da Organização Mundial do
Comércio; o Discutir a teoria da
integração regional;
o Distinguir os dois modelos de
integração existentes no cenário
internacional.

Temas do Módulo I

Neste módulo, estudaremos o contexto internacional que veio a dar

origem aos fenômenos da conformação de blocos econômicos, como o
Mercosul e a União Europeia, e do multilateralismo comercial, que se traduz
na criação da Organização Mundial do Comércio.

Examinaremos, ademais, a teoria da integração regional, tanto do ponto

de vista econômico como político, e discorreremos, finalmente, sobre os dois
modelos de integração existentes hoje no cenário internacional: o
intergovernamental e o supranacional.

Unidade 1 - Aspectos introdutórios; Regionalismo e multilateralismo; Os

blocos econômicos.

Regionalismo e multilateralismo

O cenário internacional contemporâneo, caracterizado pelo fenômeno da

globalização, apresenta duas tendências paralelas no que tange às
negociações comerciais: por um lado, a regionalista, que tende à formação
de blocos econômicos, e por outro, a multilateralista, que prefere levar a cabo
essas negociações em âmbito mais amplo e se expressa, sobretudo, no foro
da Organização Mundial do Comércio (OMC). Ambas tendências despontam
como resultado de certas condições que vieram a prevalecer no mundo a
partir de meados do século XX. Algumas delas são condições de natureza
política, outras referem-se a recentes avanços tecnológicos.

Entre as primeiras, o fim da Guerra Fria e a queda da chamada "Cortina

de Ferro" constituem as principais. O mundo, antes dividido em blocos
antagônicos, passa a ser percebido e a funcionar como um todo. Com o
consenso prevalecendo entre as superpotências, as relações internacionais
fazem das trocas e dos investimentos o seu grande objetivo.
Consequentemente, intensificam-se de forma exponencial os fluxos do
comércio no mundo.

Por outro lado, os recentes avanços no campo da tecnologia, com a

descoberta de novos produtos e de novas técnicas de produção, a partir das
vertiginosas transformações verificadas nos meios de comunicação,
implicaram uma verdadeira 'reestruturação da economia mundial', com base
nas duas tendências a que já nos referimos acima: a multilateralização das
relações de comércio, que convive com a sua regionalização.

Em outros termos, notamos que todos esses fenômenos vêm ocorrendo

em um cenário de crescente globalização, a qual, vista de um prisma
puramente econômico, consiste na internacionalização da produção, sendo
que tanto a regionalização quanto a multilateralização são respostas
encontradas pelos países para fazerem face à nova realidade internacional.

O binômio 'pesquisa e desenvolvimento' (P&D) passou a constituir-se em

fundamental componente nos custos de produção, superando mesmo, em
importância, fatores mais tradicionais, como mão-de-obra e matéria-prima.
 Assim, a regionalização, além de viabilizar investimentos cada vez
maiores em P&D, para a obtenção de produtos mais baratos e de melhor
qualidade, permite ganhos em escala, o que também barateia a produção,
favorecendo a colocação dos produtos no mercado.

A integração econômica, portanto, não é um fim em si mesma,

constituindo-se em instrumento para uma melhor inserção dos países do
bloco no mercado internacional.

Precursores da Integração

Saiba mais sobre Abade de Saint-Pierre

Saiba mais sobre Abade de Saint-

Pierre

Os Blocos Econômicos

A formação dos blocos econômicos é tendência representativa de um

modelo de integração regional
próprio do mundo globalizado,
apresentando-
se sob a forma
de agrupamento de vários
países de uma região com
vinculação econômica e entendimentobase
orientados para o desenvolvimento, a
integração econômica e a liberalização econômica.

Uma das principais características de um bloco econômico é a busca

incessante de fórmulas ágeis de discussão e acordo entre seus parceiros, que
lhes permitam negociar, entre si e com outros países, através de mecanismos
multilaterais, a defesa de seus interesses econômicos, bem como a obtenção
de vantagens comerciais que facilitem e fortaleçam a promoção integrada de
seu desenvolvimento.

Destacaremos, na linhas seguintes, alguns blocos econômicos do cenário

globalizado. Cuidaremos apenas de poucos exemplos, com destaque para a
formação da União Europeia, bloco em estágio mais avançado de integração.
Ademais, por ora, nos absteremos de descrever sobre o Mercosul, tendo em
vista que os módulos seguintes a ele se dedicarão de forma detalhada.
ACORDO DE LIVRE COMÉRCIO DA AMÉRICA DO NORTE (NAFTA)

O Acordo de Livre Comércio da América do

Norte, o NAFTA (North America Free Trade
Agreement), foi planejado para ser um
instrumento de integração das economias dos
EUA, do Canadá e do México.

Iniciou em 1988, entre norte-americanos e canadenses, e por meio do

Acordo de Liberalização Econômica, assinado em 1991, formalizou-se o
relacionamento comercial entre os Estados Unidos e o Canadá. Em 13 de
agosto de 1992, o bloco recebeu a adesão dos mexicanos, tendo entrado
em vigor em janeiro de 1994.

O NAFTA consolidou o intenso comércio regional no hemisfério norte do

continente americano, beneficiando grandemente a economia mexicana, ao
mesmo tempo em que aparece como concorrente ao bloco econômico
europeu, à ascendente economia chinesa e à fortíssima economia japonesa.

Este bloco não constitui uma organização internacional de cooperação

econômica nos moldes clássicos. A meta essencial de seu acordo constitutivo
é construir, em prazo específico, uma zona de livre comércio com ampla
abrangência, se possível, atraindo outros países das Américas, regulando os
investimentos, a propriedade intelectual e o comércio de bens e serviços entre
os Países Membros do bloco. Para maiores informações consulte o site do
NAFTA.
COMUNIDADE ANDINA (CAN)

Em 26 de maio de 1969, pelo Acordo de Cartagena, foi criado o Pacto

Andino, que recebeu depois o nome de Grupo Andino, mais tarde Comunidade
Andina de Nações, e, enfim, Comunidade Andina. Era inicialmente formado
pelos seguintes países: Colômbia, Peru, Venezuela, Equador, Bolívia e Chile.
Criou-se, assim, uma União Aduaneira e Econômica para fazer restrições à
entrada de capital estrangeiro, com base em estudos da Comissão Econômica
para a América Latina (CEPAL), órgão da ONU. Com a subida ao poder do
General Augusto Pinochet, em 1973, o Chile retirou-se do Pacto, abrindo sua
economia ao mercado externo, principalmente ao norte-americano.

A Venezuela desligou-se da Comunidade Andina para aderir ao Mercosul.

Hoje, o grupo de países remanescentes objetiva criar um mercado comum
em função do processo de globalização econômica, que exige sua formação
em bloco para melhor defesa de seus interesses e promoção integrada do seu
desenvolvimento.

Com a Aliança do Pacífico, a Comunidade, abrangendo também o Chile e

o México, e abrindo-se à adesão da Costa Rica e do Panamá, vem sendo
concebida como instrumento voltado a promover uma maior inserção
comercial de seus participantes em regiões consideradas estratégicas
comercialmente, principalmente a Ásia. No momento, o Mercosul busca
acelerar sua integração com a Aliança do Pacífico a partir da criação de uma
zona de livre comércio. A atual onda de liberalização econômica reacende e
atualiza no Continente, ainda que de forma incipiente e muitas vezes
conflituosa, a realização do ideal panamericano.

São Países Membros da CAN: Bolívia, Colômbia, Equador e Peru. Site da

Comunidade Andina
UNIÃO EUROPEIA (UE)

A União Europeia representa o estágio mais avançado do processo de

formação de blocos econômicos no contexto da globalização.
Originada da Comunidade
Econômica Europeia (CEE),
fundada em 1957 pelo Tratado de
Roma, até 2003 a União Europeia
era formada por 15 países da
Europa Ocidental, e sua população
estimada em 374 milhões de
habitantes. Hoje, após a
incorporação de mais 13 países do Leste Europeu, passou a contar com 28
Países Membros e uma população de aproximadamente 500 milhões de
habitantes.

A União Europeia negociou a adesão dos seguintes países ao bloco, quais

sejam: Chipre, Eslováquia, Eslovênia, Estônia, Hungria, Letônia, Lituânia,
Malta, Polônia e República Tcheca, já considerados aptos para adesão desde
o início de 2003, com ingresso definitivo em 1º de maio de 2004. O
décimoprimeiro país seria a Turquia, que, no entanto, ainda não preenche os
critérios mínimos estabelecidos pela União Europeia para início das
negociações com vistas à sua aceitação como país membro.

A Bulgária e a Romênia concretizaram sua entrada na União Européia a

partir de 2007.

O órgão máximo da União Europeia é o Conselho Europeu. Agrupa os

Chefes de Estado ou de Governo, além do Presidente da Comissão Europeia,
sendo responsável pela definição das grandes orientações políticas e
cabendo-lhe a responsabilidade de abordar os problemas da atualidade no
âmbito internacional. O Conselho Europeu reúne-se, em princípio, quatro
vezes por ano, ou seja, duas vezes por semestre. Em circunstâncias
excepcionais, o Conselho Europeu pode reunir-se em sessão extraordinária.

Outras instituições existem para que a União Europeia possa cumprir seus
objetivos de integração.

O Conselho de Ministros (Conselho da União Europeia, ou simplesmente

Conselho) é o órgão que dispõe de poder de decisão, assumindo a
coordenação geral das atividades da União. O Conselho, juntamente com o
Parlamento Europeu, fixa a legislação da União Europeia, inicialmente
proposta pela Comissão Europeia.

O Parlamento Europeu, atualmente composto por delegados eleitos,

atendidos por um secretariado formado por mais de quatro mil funcionários,
possuí três tipos de poder: o orçamentário, o de controle da Comissão
Europeia, e o legislativo. Este último é exercido diferentemente segundo a
natureza da matéria em questão, indo de instância de consulta à co-decisão,
quando divide o poder decisório com o Conselho. Uma das mais importantes
funções do Parlamento Europeu consiste em aprovar e autorizar a indicação
de projetos que consomem cerca de 45% do orçamento oficial da União
Europeia. A contribuição de cada cidadão da União Europeia corresponde a
1,5 Euros por ano, significando apenas um por cento do montante total do
orçamento comunitário.

O Parlamento Europeu, com sede em Estrasburgo, na França, para

sessões plenárias, é formado por parlamentares eleitos pelas populações dos
Países Membros da União Europeia. Em Luxemburgo, funciona a Secretaria
Administrativa, e em Bruxelas, na Bélgica, realizam-se reuniões das
Comissões Temáticas. Lá se reúnem também o Conselho de Ministros da
União Europeia e seu braço executivo, a Comissão Europeia.

A Comissão Europeia é o órgão executivo e tem como função a iniciativa

na elaboração da legislação em comum, controlando sua aplicação e
coordenando a administração das políticas comuns. Além disso, conduz as
negociações da União Europeia no plano das relações exteriores.

Complementam as instituições da União Europeia:

1. Tribunal de Justiça;

2. Tribunal de Contas;

3. Comitê Econômico e Social;

4. Comitê das Regiões;

5. Provedor de Justiça Europeu;

6. Banco Central Europeu (BCE); e

7. Banco Europeu de Investimento (BEI).

Em 1992 é consolidado o Mercado Comum Europeu, com a eliminação das

últimas barreiras alfandegárias entre os países-membros. Pelo Tratado de
Maastricht (cidade da Holanda), a União Europeia entra em funcionamento a
partir de 1º de novembro de 1993.

Três outros tratados complementam o Tratado de Maastricht: os Tratados

de Amsterdam(1996), Nice(2001) e Lisboa(2007).
 O Euro é a moeda única criada pela União Europeia, sendo utilizada, desde
1º de janeiro de 2002, em substituição às demais moedas da maioria dos
Países Membros, circulando em cédulas e moedas na comunidade financeira
internacional. Já se consolidou e se afirma, a cada dia, como alternativa ao
dólar norte-americano nas transações comerciais.

Por temer as consequências da perda da sua soberania, três países ainda

resistem ao fim da emissão de sua própria moeda: Reino Unido, Suécia e
Dinamarca.

Embora a crise econômica mundial, deflagrada no ano de 2009, tenha

causado sérios impactos à estabilidade da Zona do Euro, não podemos negar
a força desta moeda, lastreada em economias poderosas, que passa a
competir com o dólar norte-americano em condições de igual aceitação no
mercado internacional.

Para admissão à União Econômica e Monetária, o país membro da União

Europeia deve atender aos seguintes pré-requisitos:

a. déficit público máximo de 3% do PIB;

b. inflação baixa e controlada;

c. dívida pública de no máximo 60% do PIB;

d. moeda estável, dentro da banda de flutuação do Mecanismo Europeu de

Câmbio; e, por último,

e. taxa de juros de longo prazo controlada.

ACONTECIMENTOS MARCANTES

1. Em 1º de julho de 2001, a União Europeia deu início as negociações

sobre livre comércio com o Mercosul, estando previstos inúmeros acordos de
intercâmbio comercial entre a UE e o Bloco Econômico do Mercado Comum
do Sul, embora se tenha presente as dificuldades nas negociações que
envolvam o setor agrícola, pois a União Europeia não admite abrir mão dos
muitos instrumentos criados para proteger o agricultor europeu.

2. A Comissão Europeia adotou o RIP, programa que conta com

significativos recursos provenientes da União e que se destina a ajudar na
conclusão do Mercado Interno do Mercosul, a seu fortalecimento institucional
e à efetiva participação da sociedade civil no processo de integração interna
do Mercosul e birregional com a União Europeia.

São Países Membros da UE: Alemanha, Áustria, Bélgica, Bulgária, Dinamarca,

Espanha, Finlândia, França, Grécia, Holanda (Países Baixos), Irlanda, Itália,

Luxemburgo, Portugal, Reino Unido*, Suécia, Chipre, Eslováquia, Eslovênia,
Estônia, Hungria, Letônia, Lituânia, Malta, Polônia, Romênia e República Tcheca e
Croácia.

Site da União Europeia

*Em 29 de Janeiro de 2018, a União Europeia começou Segunda Fase das Negociações do Brexit
e adotou um conjunto de medidas que visa detalhar seu posicionamento sobre o período de transição da
saída do Reino Unido da UE. A data proposta para o fim desse período é 31/12/2020, durante essa
transição o Reino Unido continuará membro completo.
Fonte: https://europa.eu/newsroom/highlights/special-coverage/brexit_en
 Não é intenção deste trabalho – e nem poderia ser – esgotar o estudo
sobre os blocos econômicos existentes. Assim, apenas a título de
curiosidade, citamos outros blocos, tais como Mercado Comum
CentroAmericano (MCCA), Mercado Comum e Comunidade do Caribe
(CARICOM), Comunidade dos Estados Independentes (CEI), Associação
Europeia de Livre Comércio (EFTA), Fórum Econômico da Ásia e do Pacífico
(APEC), Associação de Nações do Sudeste Asiático (ASEAN), Acordo
Comercial sobre Relações Econômicas entre Austrália e Nova Zelândia
(ANZCERTA), Comunidade para o Desenvolvimento da África Austral
(SADC).

A Organização Mundial do Comércio (OMC): a participação do Brasil

no contencioso comercial da OMC

Criada em 1º de janeiro de 1995, a

Organização Mundial do Comércio tem por objetivo
geral formular as regras de comércio no mundo
globalizado. A Organização foi criada para cumprir
as seguintes metas:

• Contribuir para a liberalização gradual do comércio multilateral,

mediante rodadas de negociações;
• Desencorajar a discriminação no comércio, evitando cláusulas como
a da "nação mais favorecida";
• Estabelecer um órgão para a solução de conflitos comerciais.

A OMC é sucessora do GATT - o Acordo Geral sobre Tarifas e Comércio -,

criado em 1948, logo após a Segunda Grande Guerra. Ao longo do período
entre 1948 e 1994, foram as regras do comércio multilateral estabelecidas
no âmbito do Acordo, uma vez que a Carta de Havana, que criava uma
Organização Internacional do Comércio, jamais logrou ser ratificada pelos
Estados Partes.

Nos primeiros anos de existência do GATT, suas rodadas de negociações

buscaram basicamente a redução de tarifas comerciais. A Rodada Kennedy,
realizada de 1964 a 1967, produziu um Acordo Anti-Dumping e a Rodada
Tóquio, que se estendeu de 1973 a 1979, constituiu-se na mais importante
tentativa já encetada para lograr a eliminação das barreiras não-tarifárias.
Da Rodada Uruguai, iniciada em 1986, e que alcançou o seu final em 1994,
nasceria a Organização Mundial do Comércio.

Sua especificidade em relação ao GATT reside no fato de que, enquanto o

GATT debruçava-se apenas sobre o comércio de bens, a OMC inclui em sua
agenda, entre outros temas, serviços, compras governamentais, propriedade
intelectual e meio ambiente. Também não se pode deixar de lembrar que um
diferencial relevante entre o antigo GATT e a OMC se refere ao fato de esta
última contar com um mecanismo de solução de controvérsias sensivelmente
mais efetivo que aquele com que contava o antigo GATT.

A OMC realizou duas grandes reuniões ministeriais: em Cingapura, em

1996, e em Genebra, em 1998. A terceira, que marcou o início da "Rodada
do Milênio", foi realizada em Seattle, nos Estados Unidos, entre os dias 30 de
novembro e 3 de dezembro de 1999. Posteriormente, em 2001, foi lançada a
“Agenda de Doha para o Desenvolvimento”, conhecida como Rodada de Doha,
cujas negociações ainda estão em curso.

Para os 159 países membros da OMC, as tarifas que aplicarão às suas

importações, registradas no âmbito da Organização, revestem-se de efeito
vinculante e não podem ser desrespeitadas. Caso um dos membros se sinta
prejudicado em virtude de iniciativa tomada por outro Estado Parte no
Acordo, a ele caberá acionar o sistema de solução de controvérsias da OMC.
 Países membros da OMC

O Brasil, ativo cliente do sistema de solução

de controvérsias da organização, tende a
ampliar sua litigiosidade, seja pelo que tem a
defender, seja pelo que tem a conquistar.
Embora não cheguemos a participar em 1% do comércio mundial, já somos
autores ou réus em cerca de 8% dos famosos "panels" genebrinos,
atualmente tão citados quanto desconhecidos.

Nas vitais relações comerciais entre Estados, a consolidação da OMC

representa importante momento de sobreposição do poder jurídico sobre o
poder político. Adotando um inusitado aparato jurídico, já testado e
comprovado em sua efetividade, o organismo internacional aplica um modelo
racional de solução de controvérsias, mediante sugestão de sanções - ou seja,
sem ser impositivo - sob medida para as peculiaridades de conflitos entre
Estados soberanos. Fomenta, ademais, um pluralismo jurídico ordenado, com
os Estados comprometendo-se a abster-se de medidas unilaterais de
retaliações e medidas abruptas indesejáveis ao equilíbrio e harmonia
internacionais.

Fruto da experiência obtida no direito do comércio internacional, somada

aos melindres e limites do direito internacional público, o "panel" propõe uma
original forma de decisão vinculante, em que inexistindo a pacificação do
conflito pelos meios político-diplomáticos, profere-se, ao fim de um sumário
processo de conhecimento, relatório com prescrições elaboradas por juristas
a serviço da OMC. O relatório final do "panel" comina sanções compensatórias
a quem violou as regras do comércio internacional, causando prejuízo a
outrem, expressas em valores monetários. De natureza impositiva sob
condição, já que podem ser negociadas interpartes, em busca da construção
do consenso, sempre declaratórias e eventualmente constitutivas, tais
decisões conformam algo inusitado no direito tanto interno como
internacional, não se tratando de laudo arbitral e tampouco de simulacro de
sentença judicial.

Sujeitos ainda a uma cautela política francamente assumida pela OMC, os

relatórios finais dos "panels" não serão implementados se vetados pelo querer
de todos os Estados Partes, na dialética forma do consenso invertido, o que
não constitui novidade no direito internacional, haja vista, por exemplo, o
poder de veto do Conselho de Segurança das Nações Unidas. Na prática,
contudo, o consenso invertido é extremamente difícil de ser alcançado, o que
facilita a aprovação dos relatórios finais.

Há que se ter presente que a âncora contratualista da relação entre

Estados - pacta sunt servanda - permanece incólume, com o consentimento
sendo determinante para que se integre e permaneça na OMC, submetendose
ao seu sistema de solução de controvérsias. E mais: só os Estados, blocos
econômicos (atualmente apenas a Comunidade Europeia) e territórios
aduaneiros com autonomia para conduzir relações comerciais externas têm
legitimidade ad causam, embora saibamos que no mais das vezes são as
empresas que conflitam (Bombardier x Embraer, Kodak x Fuji), sendo
representadas pelos Estados, blocos econômicos ou os citados territórios
aduaneiros, através das fórmulas ordinárias do direito internacional público.

Com uma legislação específica - o "Dispute Settlement Understanding",

DSU, aprovado no bojo da Rodada Uruguai, em sua manifestação jurídica
por excelência, o Encontro de Marraquesh, no primeiro semestre de 1994 -
, a OMC tende a transformar-se no grande fórum mundial, onde se estima
serem pacificados os macroconflitos comerciais internacionais, agravados
pelas duras contendas de manutenção e acesso a mercados.
 O Órgão de Solução de Controvérsias, sempre que provocado, passará
a buscar solução consensual, observando um calendário rígido, sem
procrastinações unilaterais. Passando pela fase de conhecimento e do
contraditório, em que os Estados expressam livremente suas razões,
formando a prova na forma ordinária do due process of law, chega-se ao
relatório final, que indica condutas e comina sanções comerciais na forma
de direitos a serem ou não exercidos pela parte vencedora, aqui bem ao
sabor das relações flexíveis do direito internacional.

O exercício facultativo dos direitos concedidos à parte vencedora é, de

fato, prática de difícil percepção, senão àqueles habituados à realidade do
direito do comércio internacional. Nele, em especial no contencioso comercial,
ganhar não significa simplesmente aplicar-se a decisão. Há, em verdade, toda
uma gama de circunstâncias que condicionam o que se fará. Está-se
claramente em um outro espectro de prestação jurídica, onde a coação
continua essencial ao direito, conquanto empregando meios muito mais
sofisticados.

De toda sorte, e em que pese seu breve período de vigência, não há mais
como duvidar da eficácia e efetividade do sistema de solução de controvérsias
da OMC, como se aufere do grande respaldo internacional que vem
recebendo. Considerados os vinte e sete países signatários do GATT, em
1947, primeira tentativa de ordenar-se o comércio internacional, aos atuais
signatários da OMC, e com especial significado para a adesão da China, não
há mais espaço para qualquer tipo de ceticismo.

Unidade 2 - teoria de referência; teoria da integração regional; etapas da

integração...
Teoria da Integração Regional

Além das considerações de ordem econômica, faz-se necessária também

uma discussão do papel dos fatores políticos, não apenas no que concerne
aos processos decisórios que levam certos países a optar por um processo
integracionista, como também no que diz respeito à continuidade e
aprofundamento dessa integração. O caso da Europa é paradigmático para a
ilustração de processos de integração determinados por motivos de caráter
político. Entre estes, cabe lembrar a necessidade de se evitar futuras guerras
no continente europeu e a criação de uma terceira força na política mundial
mediante o fortalecimento da Europa Ocidental, em um quadro, então, de
polarização entre a União Soviética e os Estados Unidos.

Nesse cenário, ressurge o Movimento Federalista Europeu após o final da

I Guerra Mundial, que se baseava nas ideias de precursores como o abade de
Saint-Pierre (1658-1743), Immanuel Kant (1724-1804) e Victor Hugo
(18021885), entre outros. Porém, os federalistas do século XX são
impulsionados pelos horrores sofridos pelo continente europeu por força das
duas guerras mundiais que o assolaram no intervalo de apenas 25 anos.
Vários políticos posicionam-se a favor da criação dos "Estados Unidos da
Europa", postura fortalecida pelo apoio dos Estados Unidos e pela pressão
das crescentes ameaças de Moscou. Foi o temor de uma terceira guerra
mundial, decorrente do expansionismo soviético, que levou Winston Churchill
a proferir memorável discurso em Zurique, em 1946, quando apresenta o
projeto de "Recriar a família europeia em uma estrutura regional tal que
venha a chamar-se Estados Unidos da Europa". Sem dúvida alguma, as ideias
federalistas permearam toda a trajetória da integração europeia, muitas
vezes por meio de figuras políticas presentes no Parlamento Europeu, como
Altiero Spinelli, autor do famoso Manifesto de Ventotene (1941), que defendia
a união dos países da Europa em uma Federação Europeia.
 Saiba mais sobre Victor Hugo
Saiba mais sobre Immanuel Kant

Outra vertente da teoria da integração deve-se ao cientista político David

Mitrany, formulador da teoria funcionalista. Embora Mitrany tenha formulado
a sua teoria com vistas à unidade mundial, e não apenas europeia, suas ideias
influenciaram fortemente os primeiros militantes pela união da Europa e
teóricos da integração, dando origem, mais tarde, à teoria neofuncionalista.
A "alternativa funcional" de Mitrany vislumbra uma ampla teia de agências
internacionais, onde tecnocratas de países diversos se dedicariam, em
conjunto, de maneira racional, pragmática e flexível, ao desenvolvimento de
atividades vinculadas a vários setores voltados ao bem-estar público. A
soberania dos Países Membros de tais agências seria, gradualmente,
transferida para tais reuniões intergovernamentais. Exemplo paradigmático
desse sistema é o Tratado de Paris (1951), que cria a Comunidade Europeia
do Carvão e do Aço (CECA) e uma Alta Autoridade destinada a administrar a
sua produção e comercialização nos Estados Partes. A soberania passa a ser
então compartilhada para determinadas decisões, por um ato de vontade dos
próprios Estados envolvidos.

Mais tarde, Ernst Haas elabora a teoria neofuncionalista, que enfatiza o

aprendizado, pelas elites de um país, dos benefícios da integração. Esta se
estenderia a outros setores, em consequência de uma percepção favorável
dos seus resultados. É o célebre efeito spill over, identificado por Haas como
o principal propulsor de um projeto integracionista. O Mercosul oferece
interessantes exemplos de spill over, na medida em que foi incorporando
novos setores ao processo de integração que antes se encontravam alijados
do mesmo, como relações trabalhistas, turismo e meio ambiente.

Em sua análise da integração do ponto de vista político, afirma Karl

Deutsch, por sua vez, que a integração é um processo pelo qual se obtém
determinado tipo de relacionamento entre as partes componentes, capaz de
alterar o comportamento destas relativamente ao que este seria, se essas
partes componentes não estivessem integradas.

Etapas da integração

Antes de mais nada, caberia

definirmos alguns termos relacionados à
formação de blocos econômicos. Segundo
Bela Balassa, a integração econômica é
um processo que implica medidas
destinadas à abolição de discriminações em uma determinada área.

Assim, de início, um processo de integração econômica caracteriza-se

por um conjunto de medidas que têm por objetivo promover a aproximação
e a união entre as economias de dois ou mais países.

O grau de profundidade dos vínculos que se criam entre as economias dos

países envolvidos em um processo de integração econômica permite que
se visualize, ou determine, as fases ou etapas do seu desenvolvimento.

A teoria do comércio internacional registra a classificação de cinco tipos

de associação entre países que decidem integrar suas economias:
 1) A Zona de Preferência Tarifária é o mais elementar dos processos
de integração, apenas assegurando níveis tarifários preferenciais para o
grupo de países que conformam a Zona. Assim, uma ZPT estabelece que as
tarifas incidentes sobre o comércio entre os Países Membros do grupo são
inferiores às tarifas cobradas de países não membros.

A ALALC, por exemplo, procurou estabelecer preferências tarifárias entre

seus onze membros, ou seja, entre todos os Estados da América do Sul que
aderiram à tentativa de integração comercial, excluídos apenas a Guiana e o
Suriname, e incluindo-se ainda o México.

2) A Zona de Livre Comércio (ZLC), uma segunda modalidade, consiste

na eliminação das barreiras tarifárias e não-tarifárias que incidem sobre o
comércio entre os países que constituem a ZLC.

O NAFTA (North America Free Trade Area), ou Acordo de Livre Comércio

da América do Norte, firmado entre os Estados Unidos, o México e o Canadá,
é um exemplo de ZLC.

3) A União Aduaneira é uma Zona de Livre Comércio que adota também

uma Tarifa Externa Comum (TEC). Nessa fase do processo de integração, um
conjunto de países aplica uma tarifa para suas importações provenientes de
países não pertencentes ao grupo, qualquer que seja o produto, e, por fim,
prevê a livre circulação de bens entre si com tarifa zero.

O exemplo mais conhecido desse tipo de integração foi a Zollverein (União

Aduaneira, em alemão), idealizada e impulsionada por Otto von Bismarck, o
grande líder responsável pela unificação política da Alemanha, em 1850. A
Zollverein foi criada em 1835 e dissolvida em 1866.

4) O Mercado Comum, quarto estágio de integração econômica, difere

fundamentalmente da União Aduaneira porque, além da livre circulação de
mercadorias, requer a circulação de serviços e fatores de produção, ou seja,
de capitais e pessoas.

Porém, deve-se ressaltar que, além da livre circulação de bens, serviços

e fatores de produção, todos os Países Membros de um Mercado Comum
devem seguir os mesmos parâmetros para fixar a política monetária (fixação
de taxas de juros), a política cambial (taxa de câmbio da moeda nacional) e
a política fiscal (tributação e controle de gastos pelo Estado), ou seja, os
Países Membros devem concordar com o avanço integrado da coordenação
das suas políticas macroeconômicas.

A União Europeia, até 1992, foi um exemplo acabado de integração pela

via do Mercado Comum, quando, então, prosseguiu para o estágio mais
avançado, passando a se constituir em uma União Econômica e Monetária.

5) A União Econômica Monetária é a etapa mais avançada dos

processos de integração econômica, até agora alcançada apenas pela União
Europeia.

A União Econômica e Monetária ocorre quando existe uma moeda comum

e uma política monetária com metas unificadas e reguladas por um Banco
Central comunitário. Desde 2002, a União Europeia tem como moeda corrente
o Euro, cuja emissão, controle e fiscalização dependem do Banco Central
Europeu.
 De acordo com a classificação exposta nos parágrafos anteriores, o
Mercosul é, desde 1º de janeiro de 1995, uma União Aduaneira, mas o
objetivo dos países que o integram, e que está consubstanciado no primeiro
artigo do Tratado de Assunção, é a construção de um Mercado Comum.

Assim, de modo resumido, pode-se afirmar que o Mercosul é um projeto

de construção de um Mercado Comum, cuja execução encontra-se na fase de
União Aduaneira imperfeita.

Além das cinco etapas de integração, entendemos que uma sexta fase
deve ser acrescentada à teoria sobre a qual nos apoiamos, que será a União
Política.

A União Política poderá ser a etapa conclusiva de um

processo de integração regional. Ao alcançá-la, o modelo
intergovernamental, típico instrumento de cooperação
internacional sempre liderado pelo Executivo, terá sido
substituído pelo chamado modelo supranacional, que
implica a existência de órgãos, no
seio da estrutura institucional da integração, independentes dos Estados
Membros e encarregados de zelar pelos interesses da região em sua
totalidade. A união política poderá tomar a feição de uma federação,
assentada sobre um pacto federativo, isto é, sobre uma constituição.

A União Europeia assinou, em 29 de outubro de 2004, o Tratado da

Constituição Europeia, que, no entanto, ainda não logrou a sua aprovação
em todos os Estados Membros, tendo sido rejeitado pelo voto popular por
ocasião de referendos realizados na França (29 de maio de 2005) e na
Holanda (1º de junho de 2005). Ressalte-se, entretanto, que até o presente
momento 15 Países Membros já ratificaram o Tratado: Áustria, Bélgica,
Chipre, Estônia, Alemanha, Grécia, Hungria, Itália, Letônia, Lituânia,
Luxemburgo, Malta, Eslováquia, Eslovênia e Espanha.

Após a tentativa fracassada do Tratado da Constituição Europeia, foi

assinado, em 2007, o Tratado de Lisboa, que pretendia, com algumas
alterações, reviver o primeiro tratado. A população irlandesa, no entanto,
rejeitou o Tratado de Lisboa e pôs em dúvida o modelo de expansão
institucional e normativa da União Europeia. Parece certo que novas formas
precisam surgir para que o projeto integracionista europeu não se estagne.

Modelo supranacional x intergovernamental

Segundo a visão intergovernamentalista, os Estados soberanos, principais

atores no cenário internacional, lançam-se à integração a partir do
reconhecimento de que as vantagens da cooperação e da identificação de
interesses comuns superam os custos da situação de conflito. Mas, em linhas
gerais, na perspectiva intergovernamental os Estados devem esforçar-se por
fazer valer, acima da visão regional, o interesse nacional. Desta noção
decorre, naturalmente, o raciocínio segundo o qual a preservação da
soberania nacional constitui um princípio essencial a ser observado ao longo
das negociações da integração. O modelo intergovernamental constitui,
portanto, típico instrumento de cooperação internacional, pautando-se pelos
princípios do direito internacional clássico, tais como a igualdade dos Estados
e o direito de veto.

Cabe assinalar a pronunciada importância conferida pelos países da

América Latina ao conceito da soberania nacional absoluta, que emerge
indissoluvelmente ligado às suas raízes históricas e que até hoje permanece
como princípio basilar de sua cultura política.

O modelo supranacional implica a inclusão de um ou mais órgãos, no

seio da estrutura institucional da integração, independentes dos Estados
Partes e encarregados de zelar pelos interesses da região em seu conjunto.
No caso da União Europeia, o órgão supranacional por excelência é a
Comissão Europeia (chamada pelo Tratado de Paris, que criou a Comunidade
Europeia do Carvão e do Aço, de "Alta Autoridade"), apresentando também o
Parlamento e o Tribunal de Justiça (bem como o Tribunal de Primeira
Instância) aspectos de supranacionalidade. A Comissão tem o poder de emitir
"Diretivas" e "Resoluções", sendo que estas últimas se sobrepõem ao
ordenamento jurídico interno dos Estados Partes, nos quais têm aplicação
direta e imediata.

Contudo, é inegável a centralidade dos Estados nacionais nas formulações

que determinam os destinos da integração. As negociações que conduzem às
revisões dos tratados ocorrem em âmbito intergovernamental, e as entidades
supranacionais são criadas pelos próprios governos, que lhes delimitam as
competências.

Paulo Roberto de Almeida, em artigo escrito em 1994, aponta os seguintes

aspectos de supranacionalidade no modelo comunitário europeu:

• presença de instituições independentes dos Estados Membros

(Comissão, Parlamento, Tribunal de Justiça);
• métodos decisórios supranacionais (possibilidade de votação no
Conselho segundo o princípio majoritário, superando eventuais
oposições de Estados individuais);
• sistema próprio de recursos e transferência de certas competências à
Comunidade;
• normas que vinculam diretamente os indivíduos, agentes econômicos
e empresas.
 Como mencionamos, o referido artigo data de 1994, momento em que o
Mercosul preparava a arquitetura institucional que figuraria no Protocolo de
Ouro Preto, firmado em 17 de dezembro de 1994, e que acompanharia a
implantação da união aduaneira. Segundo o autor, não se poderia impulsionar
no Mercosul, sem consideráveis riscos políticos, inclusive e principalmente de
perda de credibilidade internacional, um processo de definição supranacional
de instituições e métodos como os anteriormente enumerados.

Assim, o Protocolo de Ouro Preto veio a reiterar a natureza

intergovernamental do Mercosul e a metodologia do consenso para os seus
processos decisórios.

Síntese
Neste Módulo, estudamos os movimentos paralelos em curso no cenário
mundial, de multilateralização do comércio e de formação de blocos
econômicos. No que se refere ao multilateralismo, examinamos a
Organização Mundial do Comércio e seu inédito mecanismo de solução de
controvérsias, com destaque para a participação do Brasil nos contenciosos.
Estudaremos, em seguida, a teoria da integração e suas diversas correntes,
as etapas da integração e os modelos de que se podem revestir os blocos
econômicos.
 Parabéns! Você chegou ao final do Módulo I do curso Fundamentos da
Integração Regional: Mercosul.

Como parte do processo de aprendizagem, sugerimos que você faça uma

releitura do mesmo e responda aos Exercícios de Fixação, que o resultado
não influenciará na sua nota final, mas servirá como oportunidade de avaliar
o seu domínio do conteúdo. Lembramos ainda que a plataforma de ensino faz
a correção imediata das suas respostas!

Para ter acesso aos Exercícios de Fixação, clique aqui.

MÓDULO II - O MERCOSUL

Ao término do módulo você estará apto a:

o Identificar os antecedentes históricos e

os tratados fundadores do Mercado
Comum do Sul; o Analisar o
processo de integração do Mercosul.

Temas do Módulo II

Neste módulo, estudaremos o Mercosul (Mercado Comum do Sul)

detendo-nos em seus antecedentes históricos e tratados fundadores. Em
seguida, analisaremos a estrutura institucional adotada pelos negociadores
do bloco para impulsionar o processo de integração. Também será objeto de
nosso estudo o sistema de solução de controvérsias adotado pelo Mercosul.
Unidade 1 - Antecedentes

A Operação Pan-Americana (OPA), a

Aliança para o Progresso, a ALALC e a
ALADI

As raízes do pan-americanismo podem ser identificadas na pré-história

política do continente, com mais precisão no Tratado de Madri de 1750,
firmado entre Portugal e Espanha, por força da comum origem ibérica dos
colonizadores de quase todo o seu território. A concretização dos vagos
ideais, apenas esboçados nos três primeiros séculos de vassalagem às
potências europeias, começa com as guerras da independência que o
sacudiram de um extremo a outro, durante cerca de vinte anos, a partir de
1810.

Assim, no primeiro quartel do século XIX a América Latina se tornou

independente das metrópoles europeias. Toussaint L`Ouverture no Haiti,
Francisco de Miranda na Venezuela, Joaquim José da Silva Xavier (o
Tiradentes) no Brasil, foram os iniciadores do movimento de emancipação,
logo seguidos por Bolívar, Sucre, O'Higgins, Rivadavia, San Martín, Artigas,
Delgado, Francia, Hidalgo, Morelos, e vários outros líderes.

Sem dúvida foi Simón Bolívar o mais representativo deles, não só pela
ação guerreira como pelas suas singulares virtudes de estadista,
expressando, admiravelmente, sentimentos existentes de longa data e que
eram patrimônio comum de grande número de americanos, como Thomas
Jefferson, representante da América do Norte.
 Com o decorrer do tempo, a doutrina defendida por Bolívar, que contou
entre seus auxiliares diretos com o general brasileiro, José Ignácio de Abreu
e Lima, filho do revolucionário Padre Roma, ficou consagrada sob a
designação de "ideais bolivarianos".

Vale destacar que Simón Bolívar é a grande figura do pan-americanismo.

Não foi apenas um fundador de nações, um Libertador, pois defendeu o ideal
de formar, reunindo os países sul-americanos, uma só nação, um Novo
Mundo.

A primeira reunião pan-americanista, convocada por Bolívar, foi realizada

em dezembro de 1826, no Congresso de Panamá, que reuniu apenas
representantes do México, América Central, Colômbia e Peru.

Daí em diante, apesar de tantos esforços e inúmeras retomadas, o projeto

do pan-americanismo ficou apenas no plano dos ideais de alguns líderes, sem
nunca avançar para uma consolidação, chegando-se, assim, à IX Conferência
Pan-americana, em Bogotá, Colômbia, em 1948.

A X Conferência Pan-Americana aconteceu em 1954, em Caracas, na

Venezuela, e além desta, outras conferências econômicas se sucederam sem
alcançar resultados concretos.
 Até o instante em que a roda
da história no espaço geográfico
sul-americano aproximou dois
acontecimentos que permitiram o
surgimento de iniciativa
política destinada a acelerar o
projeto pan-americanista pela via
do desenvolvimento
econômico: o primeiro deles, a eleição do presidente brasileiro Juscelino
Kubitschek de Oliveira, que tomou posse em 1956; o outro, a visita do
vicepresidente norte-americano Richard Nixon, em maio de 1958, a países
sulamericanos, após 21 dias de visitas no Continente Africano.

O presidente Juscelino Kubitschek de Oliveira envia carta, em 28 de

maio de 1958, ao presidente Dwight D. Einsenhower, expressando
solidariedade ao vice-presidente Richard Nixon, mas aproveitando para
vincular as referidas manifestações a prejuízos causados perante a opinião
pública mundial, à ideia da unidade pan-americana, que, segundo sua
interpretação, somente podia ser resgatada se algo de relevância fosse
feito para recompor a face da unidade continental.

Em Lima, no Peru, e em Caracas, na Venezuela, o vice-presidente

norteamericano foi agredido, e, contra sua pessoa, os manifestantes
repudiaram a omissão do governo dos EUA em relação a investimentos para
o desenvolvimento no território sul-americano, ao mesmo tempo em que
aquele país declarava prioridade para a África, após implantar o Plano
Marshall de recuperação da Europa devastada pela Segunda Grande Guerra.

Nessa carta, o presidente Juscelino Kubitschek revelou não ter "plano

detalhado para esse objetivo" de recomposição da unidade continental, de
criação de "algo mais profundo e duradouro em prol de nosso destino
comum".
 O presidente Einsenhower respondeu ao presidente brasileiro, em 6 de
julho de 1958, entendendo ser de fundamental importância a "adoção
imediata de medidas que determinem, através de todo o continente, uma
reafirmação do devotamento ao Pan-Americanismo e um melhor
planejamento na promoção dos interesses comuns e do bem-estar de nossos
diferentes países".

Memorial Juscelino Kubitscheck (Brasília)

O presidente brasileiro aproveitou então a oportunidade da declaração

norte-americana para, em missivas a chefes de Estado, conferências,
discursos e declaração à imprensa, a partir da carta de 28 de maio de 1958,
provocar um movimento continental denominado, por ele mesmo, de
"Operação Pan-Americana" (OPA), que, rapidamente, alcançou ressonância
mundial porque "seus objetivos correspondem às aspirações e às
necessidades de todos os povos" (Embaixador Negrão de Lima, perante a
Assembléia das Nações Unidas, em 18/09/1958).

Os resultados da Doutrina Kubitschek começaram a surgir quando, em 1959,

o Banco Mundial e o Fundo Monetário Internacional, com a aprovação do
governo de Einsenhower, criaram em 1° de novembro do ano em referência
a Associação Internacional de Desenvolvimento (AIF), com o endosso de 63
Países Membros daquelas entidades, com um capital de US$ 1 bilhão, com a
finalidade de auxiliar as nações subdesenvolvidas no mundo inteiro.
 Em grande parte a reboque do movimento iniciado pelo presidente
brasileiro, mais resultados se apresentaram, tais como a oficialização do
Banco Interamericano de Desenvolvimento e a criação da Associação Latino
Americana de Livre Comércio, a ALALC, surgida graças ao Tratado de
Montevidéu, de 18 de fevereiro de 1960, seguindo a orientação da Comissão
Econômica para a América Latina (CEPAL), que, desde 1955, elaborou
trabalhos técnicos e manteve reuniões com os governos dos principais países
da região, com o objetivo de adotar mecanismos de planejamento para
vencer o processo de subdesenvolvimento que caracterizava o espaço
geográfico latino-americano.

Para a CEPAL, os projetos de integração regional deviam enfatizar duas

questões relevantes que, segundo ela, qualquer iniciativa desenvolvimentista
na região seria obrigada a observar:

- a industrialização, como condição indispensável para o

desenvolvimento dos países latino-americanos, teria que dispor de mercados
mais amplos que os nacionais, uma exigência básica para uma maior
eficiência do processo de industrialização, desde que se lograsse,
inicialmente, incrementar o comércio intrazona mediante acordos
preferenciais; e

- solução para a situação geral de intransferibilidade das moedas destes

países, por causa das dificuldades para efetivar os pagamentos
intrarregionais que incidiam negativamente sobre as iniciativas de comércio
recíproco.
 No entanto, a Operação
Pan-Americana não se
consolidou, e, em seu
lugar, surgiu um programa
de cooperação multilateral,
criado em agosto de 1961
pelos signatários da Carta
de Punta del Este, com o objetivo de
incrementar o desenvolvimento
econômicosocial da América Latina. A ideia da
Aliança
para o Progresso foi lançada pelo sucessor de Einsenhover, o presidente
John Kennedy, em março de 1961, já como uma resposta aos
acontecimentos revolucionários em Cuba, com a tomada do poder pelo
grupo liderado por Fidel Castro, e também pelas pressões de setores
políticos e governamentais latino-americanos preocupados com a situação
econômica e social da região.

Como veremos, pode-se afirmar que o Mercosul é o resultado de pelo

menos três décadas de tentativas de integração regional sob a forma de
associações de livre comércio congregando todos os países da América do
Sul, tais como a ALALC (Associação Latino-Americana de Livre Comércio) e
a ALADI (Associação Latino-Americana de Integração), tendo a segunda
destas organizações surgido da transformação ou refundação da primeira
delas. Aliás, o Mercosul tem vínculos com a ALADI na forma de um Acordo
de Complementação Econômica (ACE n° 18) entre Brasil, Argentina,
Paraguai e Uruguai, datado de 29 de novembro de 1991.
 Em 18 de fevereiro de
1960, na cidade de
Montevidéu, foi firmado o
ato constitutivo de criação
da Associação Latino-
Americana de Livre Comércio, a ALALC,
uma organização para a cooperação
econômica inspirada nas sugestões
oriundas da Comissão Econômica para a
América Latina (CEPAL), que tinha a liderança do grande economista
argentino Raul Prebisch, assessorado diretamente p or outro reconhecido
economista sul-americano, o brasileiro Celso Furtado.

A ALALC perseguia um objetivo muito claro, pelo menos na sua definição:

diminuir as tarifas alfandegárias entre os parceiros e criar uma área de livre
comércio. Contudo, dois fatores obstaculizaram o progresso da ALALC, uma
associação que durou de 1960 a 1980:

1. A rigidez dos mecanismos estabelecidos para a liberalização

comercial; e

2. a instabilidade política vivida pela região sul-americana, sempre

alimentada pelos ventos da Guerra Fria entre os blocos políticos
liderados pelos Estados Unidos e pela ex-União das Repúblicas
Socialistas Soviéticas, a URSS.

Em resumo, para além da questão da instabilidade política alimentada

pela bipolaridade ideológica e militar EUA versus URSS, no período de
vigência da ALALC os Países Membros só estavam dispostos a engajar-se na
proposta de abertura comercial até um certo ponto: todos os associados
queriam abrir o mercado dos demais países para os seus produtos, mas
nenhum queria abrir o seu próprio mercado.
 Assim, impossibilitados de cumprir com o acordado em 1960, os Países
Membros decidiram, vinte anos depois, extinguir a organização e substituí-la
pela Associação Latino-Americana de Integração, a ALADI.

Nesse contexto, cumpre lembrar que, antes da decisão de substituição da

ALALC pela ALADI, frente às dificuldades encontradas pela ALALC para
consolidar seus objetivos fundamentais, no final da década de 60 alguns
Países Membros se convenceram da necessidade de constituir blocos
subregionais de integração. Assim, em 20 de maio de 1969 cinco países
andinos firmaram o Acordo de Cartagena, que ficou conhecido como "Pacto
Andino", com o objetivo de "promover o desenvolvimento equilibrado e
harmônico dos Países Membros, acelerar seu crescimento mediante a
integração econômica, facilitar sua participação no processo de integração
previsto no Tratado de Montevidéu, e estabelecer condições favoráveis para
conversão da ALALC em um mercado comum" (art. 10 do Acordo de
Cartagena).

Os países signatários do ato constitutivo do Acordo de Cartagena, ou Pacto

Andino, são, Bolívia, Chile, Colômbia, Equador e Peru. Em 1973,

a Venezuela aderiu ao acordo, retirando-se em 2006 para ingressar no

Mercosul. O Chile, em 1976, retirou-se do grupo.
 Cartagena (Venezuela)
A nova organização, a ALADI, aproveitou os
ensinamentos da anterior, a ALALC, e propôs
uma pauta modesta, porém objetiva e
pragmática.

A ALADI tinha a intenção de ser tão somente uma associação entre

Estados soberanos, e de transformar-se em zona de livre comércio, já que
os signatários tinham "como objetivo de longo prazo o estabelecimento, em
forma gradual e progressiva, de um mercado comum latino-americano"
(art. 10 do ato de criação da ALADI).

A ALADI, inaugurada em 12 de agosto de 1980, tinha por objetivo a

total liberalização do comércio entre os onze Países Membros. Para tanto,
adotou um mecanismo geral flexível: os acordos sub-regionais, isto é,
acordos de liberalização comercial firmados apenas entre um grupo de
Países Membros, e não entre os onze, embora respeitando-se princípios e
conceitos comuns.

Além da flexibilidade proporcionada pelo mecanismo dos acordos

subregionais, que gerou, por exemplo, o Protocolo de Expansão do Comércio
(PEC) entre o Brasil e o Uruguai, e o Convênio Argentino-Uruguaio de
Complementação Econômica (CAUCE), dois fatores novos contribuíram, na
década dos anos 80, para criar um ambiente mais propício a propostas de
integração regional:

1. O processo de redemocratização, que arrebatou o continente num

curto espaço de tempo; e
2. a crescente diversificação da produção industrial daqueles países que,
na região, souberam aproveitar o modelo da substituição de importações,
com destaque para Brasil, Argentina e México.

Assim, a redemocratização regional, ao gerar ambiente propício para a

estabilidade com legitimidade, levou os governos locais à busca de melhor
relacionamento, como vizinhos, e não mais como peças secundárias no
tabuleiro internacional do xadrez geopolítico engendrado pelo confronto EUA
versus URSS. As nações sul-americanas passaram a enxergar que têm
problemas e objetivos de desenvolvimento que se assemelham.

A diversificação industrial, por sua vez, significava que era possível, sim,
propor-se uma maior complementaridade das economias entre os países
sulamericanos, visando o desenvolvimento regional integrado, e, para tanto,
a ideia da redução de barreiras tarifárias poderia produzir aumento efetivo de
comércio, como ensinavam os resultados dos acordos sub-regionais
propostos no âmbito da ALADI.

Brasil e Argentina iniciaram, nessa

década de 80, a negociação de
preferências comerciais, ou seja, de
reduções tarifárias recíprocas. Deve-
se destacar que, em 1986, os
governos Raúl Alfonsín e José Sarney
decidiram que a aproximação das
economias brasileira e argentina devia constituir um dos pilares de suas
políticas externas e firmaram o Tratado de Cooperação Econômica, que se
mostrou muito eficiente no incremento e diversificação do comércio
bilateral entre os dois países, em especial nos setores-chave de bens de
capital, trigo e automóveis.
 O êxito alcançado por esse acordo sub-regional, sob o amparo do sistema
jurídico da ALADI, proporcionou os fundamentos para a ampliação do
Tratado de Integração brasileiro-argentino, projetando-se, assim, a
formação de um Mercado Comum entre os dois países, o Mercosul, sobre o
qual nos deteremos mais adiante.

Por fim, para concluir o elenco de informações sobre a ALALC e a ALADI,

listaremos os instrumentos construídos para liberalizar o comércio na região
sob o amparo dos tratados constitutivos das referidas associações

Segundo o Tratado de Montevidéu de 1960 (ALALC):

Listas nacionais de produtos, com alcance multilateral, o que

significava estabelecer um sistema de preferência regional;

Lista comum, formada com produtos comuns resultantes das listas

nacionais;

Listas de vantagens não extensivas, que deveriam beneficiar os

chamados países de menor desenvolvimento relativo (PMDR), incluindo a
Bolívia, o Equador, o Paraguai e o Uruguai;

Acordos de complementação, que podiam ser firmados por pares de

países, cujas preferências se agregavam às listas nacionais dos Países
Membros participantes, buscando-se assim a multilateralização.

Conforme o Tratado de Montevidéu de 1980 (ALADI):

Acordos de Preferência Aduaneira Regional, assim denominados por

estabelecerem as preferências outorgadas reciprocamente por todos os
Países Membros, ainda que em porcentagens diferentes, para atender a três
categorias classificatórias de graus de desenvolvimento: Países de Menor
Desenvolvimento Relativo (PMDR), o que incluía Bolívia, Equador e Paraguai;
Países de Desenvolvimento Médio (PDM5), que englobava Colômbia, Chile,
Peru, Uruguai e Venezuela; e Países em Desenvolvimento (PDs), categoria
formada por Argentina, Brasil e México;

Acordos de Alcance Regional, que, de acordo com o Tratado, são

aqueles em que participam todos os Estados Membros, como no acordo de
alcance parcial, e podem ser comerciais, de complementação econômica,
agropecuários, de promoção do comércio, de cooperação científica e
tecnológica, de promoção do turismo e de preservação do meio ambiente,
entre outros.

Acordos de Alcance Parcial, que deram inicio à obrigação de se prever

meios para agilizar a multilateralização destes acordos e buscar sua
convergência para alcançar a finalidade de integrar as economias de todos os
participantes da ALADI. Assim, os Acordos de Alcance Parcial podem ser: de
renegociacão do patrimônio histórico, que abarcam os preferências já
outorgadas na ALALC e que são renegociados na ALADI; comerciais, cujo
único objetivo é aumentar o comércio e o âmbito de aplicação de cada acordo,
se limita a um setor produtivo, a respeito de cujos produtos se concedem as
preferências; de complementacão econômica, para aumentar o comércio,
mas também promover a complementação das economias; de preferências
para países não membros, previstos no art. 25 do Tratado de Montevidéu de
1980, para conceder tratamento preferencial a países latino-americanos;
agropecuários, para regular o comércio desse setor, mas sem incluir
preferências, podendo referir-se a produtos específicos ou a setores
agropecuários; de promoção do comércio, voltados para temas não
alfandegários, podem compreender cooperação aduaneira, facilitação do
transporte de mercadorias, conduta comercial, normas sanitárias e
fitosanitárias, e outras; sobre outras matérias, previstos no art. 14 do TM
1980, podem referir-se a cooperação científica e tecnológica, promoção do
turismo, preservação do meio ambiente e demais assuntos não abrangidos
pelos acordos citados anteriormente.
 Deve ser ressaltado que os Acordos de Complementação Econômica se
transformaram no instrumento mais utilizado na ALADI, e a partir da década
de 90 produziu-se uma mudança substantiva, com o início da assinatura de
convênios que têm por objetivo a constituição de zonas de livre comércio
(ZLCS). Exemplo desses "acordos de nova geração" é o ACE 18 (Argentina,
Brasil, Paraguai e Uruguai, que conformaram o Mercosul em seu início);

A ALADI congrega os Países Membros da antiga ALALC, ou seja,

Argentina, Bolívia, Brasil, Colômbia, Chile, Equador, México, Paraguai,
Peru, Uruguai e Venezuela.

A integração bilateral Brasil-Argentina

Superada em 1979 a questão Itaipu-Corpus,

que mantivera em campos opostos o Brasil e a
Argentina, desenhou-se gradualmente a parceria
entre esses dois países, com base em crescente
convergência das suas políticas interna e externa.

No campo interno, tratava-se de restaurar plenamente a vigência da

democracia e dos direitos humanos fundamentais.

No plano externo, buscava-se superar as desconfianças geradas pela

orientação autárquica imprimida aos dois países pelos governos militares,
recuperar credibilidade nos foros multilaterais e agilizar a interlocução com
os países industrializados.
 Para colocar em prática esse novo modelo de inserção internacional,
privilegiou-se uma parceria brasileiro-argentina construída, inicialmente,
mediante propostas e ações no plano da segurança, notadamente na área da
energia nuclear, "fomentando um clima de confiança mútua crescente e que
ensejou, em seguida, o desmantelamento das hipóteses de conflito entre os
dois países". Nesse sentido, houve nítido esforço da parte dos governos de
José Sarney (1985-1990) e Raúl Alfonsín (1983-1989) no sentido de conferir
prioridade à América Latina em sua atuação político-diplomática.

Impulsionada primeiramente pela Ata de Iguaçu, firmada em 30 de

novembro de 1985, a integração bilateral traduziu-se, primeiramente, em
protocolos bilaterais de natureza setorial (trigo, bens de capital, segurança
alimentar e outros), desembocando posteriormente, em 1988, no Tratado de
Integração, Cooperação e Desenvolvimento. Refletindo o objetivo da
promoção do desenvolvimento conjunto, esse instrumento internacional
lançava as bases de uma integração a ser construída por meio do enlace dos
setores produtivos dos dois países e de iniciativas conjuntas - por exemplo,
no plano da energia, do transporte e das telecomunicações. O grande desafio
com que se confrontavam Brasil e Argentina à época era representado pela
alta inflação e pelo endividamento externo.

Leia mais sobre a questão Itaipu-Corpus

 Com a chegada ao poder de
Carlos Menem na Argentina (1989)
e de Fernando Collor de Mello
(1990) no Brasil, introduziram -se
novos paradigmas no processo de
integração, obedecendo à
orientação neoliberal dos novos
mandatários. Assim, privilegiou -se
a orientação adotada pelo chamado
"Consenso de Washington", n o
sentido da abertura comercial,
desregulamentação econômica e privatização.

O objetivo de estabelecer um mercado comum entre o Brasil e a

Argentina surge na Ata de Buenos Aires, firmada em 6 de julho de 1990,
por ocasião da visita do Presidente Fern ando Collor à capital da Argentina.
Nessa ocasião, a abertura econômica e a desregulamentação dos mercados
já balizavam a nova orientação imprimida à integração.

Um ano mais tarde, os instrumentos consagrados pelo Tratado de

Assunção, que criou o Mer cosul, já com a participação do Uruguai e do
Paraguai, refletiriam esse redirecionamento do processo de integração.

Deve-se, ainda, ressaltar que esse bloco ergue-se sobre três bases:

• a base jurídica está vinculada à ALADI, sob a forma de um Acordo de

Complementação Econômica entre Brasil, Argentina, Paraguai e
Uruguai, obedecendo a todos os princípios e normas daquela
Associação;
• a base política sustenta-se na cláusula democrática, acordada pelos
seus altos mandatários desde o Tratado de Assunção e consolidada
 pelo Protocolo de Ushuaia, de 24 de julho de 1998, sobre compromisso
democrático no Mercosul - com a qual também concordaram Bolívia e
Chile, países que detêm a condição de associados ao bloco, e no
compromisso de criar e estimular um processo de integração regional
sul-americana;
• a base econômica configura-se na crescente diversidade e
capacidade produtiva das quatro economias e no grande incremento
das trocas comerciais entre seus Países Membros nos quatorze anos
de sua vigência.

Cronologia da integração no Cone Sul

Em três anos e nove meses de

existência, ou seja, de 26 de março de
1991 a 31 de dezembro de 1994, o
Mercosul saiu da projeção em papel - o
Tratado de Assunção - para se
transformar, na prática do cotidiano
das relações entre os Estados Partes,
em um complexo e dinâmico processo de integração
regional.
Assim, do final do governo José Sarney (1985-1989), passando pelo de
Fernando Collor de Mello (1990-1992), atravessando os dois períodos do
governo Fernando Henrique Cardoso (1994-2002) e de Luis Inácio Lula da
Silva (2003-2010), o Mercosul pode ser visualizado em seis fases distintas,
cujas principais características detalham-se a seguir.

Primeira fase (do Tratado de Assunção ao Cronograma de Las Leñas -

março de 1991 a julho de 1992)

Na sua primeira fase de vigência, o Tratado de Assunção expôs uma

demanda histórica das sociedades que compõem o conjunto dos Estados
Partes do Mercosul: a imperiosa necessidade de integração regional dos
países sul-americanos, ideia lançada pelos pais fundadores das Repúblicas
no continente sul-americano.

Na galeria seguinte, você pode visualizar esses pioneiros, cuja biografia e

importância no processo de integração você poderá conhecer clicando sobre
o respectivo nome.

GALERIA DOS PRECURSORES DA INTEGRAÇÃO SUL-AMERICANA (clique

nos nomes para saber mais)

San Martin José Marti (Cuba)

José Gervasio
(Argentina)
Simón Bolívar Artigas
(Venezuela) (Uruguai)

Hipólito José da
José Ignácio de
Francisco Costa
Abreu e Lima
Miranda Bernardo (Brasil)
(Brasil)
(Venezuela) O'Higgins (Chile)
 Assim, a partir de julho de 1992, o programa automático de liberalização
comercial ou desgravação tarifária progressiva, isto é, as reduções de tarifas
sobre produtos negociados entre as economias dos países do bloco, ocorria
inapelavelmente sem que fosse necessário qualquer tipo de renegociação
entre os Estados Partes, respeitando-se apenas as exceções listadas de
produtos/mercadorias inscritos pelos países. Vale ressaltar que, mesmo com
a vigência desse Programa de Liberalização Comercial, Anexo I do Tratado de
Assunção (março de 1991), pelo ACE nº18, de 29 de novembro de 1991, os
países fundadores do Mercosul obedeceriam a um programa de desgravação
progressivo, linear e automático, que se estenderia de 30 de junho de 1991
a 31 de dezembro de 1994, e que seria iniciado com uma redução mínima de
47%, sobre as tarifas já existentes, por mercadoria, até alcançar o limite
máximo de 100%, ou seja, tarifa zero.

Foram excluídos do cronograma de desgravação os produtos

compreendidos nas chamadas Listas de Exceções apresentadas
individualmente pelos países signatários, segundo suas apreciações nacionais
de bens ou produtos que necessitam de um tratamento diferenciado. De
acordo com a NALADI (Nomenclatura ALADI, lista de produtos que cobre todo
o universo de bens que podem ser comercializados e torna possível a
cobrança de direitos de importação), os países apresentaram os seguintes
quantitativos em suas Listas de Exceções:

República Argentina, 394 itens;

República Federativa do Brasil, 324 itens;

República do Paraguai, 439 itens; e

República Oriental do Uruguai, 960 itens.

Os produtos que forem sendo retirados das Listas de Exceções se

beneficiam automaticamente das preferências que resultam do Programa de
Desgravação com, pelo menos, o percentual de desgravação mínimo previsto
para a data em que se operar sua retirada das mencionadas listas.
 A partir da adoção da Tarifa Externa Comum (TEC), a lista de exceções à
área de livre comércio passou a chamar-se "lista de adequação".

Segunda fase (do Cronograma de Las Leñas à Reunião de Colônia - julho

de 1992 a janeiro de 1994)

Na segunda fase do processo de

construção do Mercosul começaram a surgir
as primeiras dificuldades para o avanço da
integração econômica, pois os setores
produtivos que se sentiam ameaçados no
curto prazo puseram-se a pressionar seus
governos por uma desaceleração das
negociações e do programa de desgravação tarifária ou liberalização
comercial, meta fundamental do projeto de integração regional.

Assim, tanto o setor industrial brasileiro quanto o argentino ofereceram

resistências ao processo de integração: os argentinos por se sentirem
ameaçados pela concorrência da indústria brasileira, porque vinham
sofrendo um processo de desindustrialização desde a gestão de Martínez
de Hoz durante o período militar; os brasileiros, não por se sentirem
ameaçados pela concorrência dos outros três parceiros, mas porque lhes
preocupava o limite que seria negociado como nível máximo para a Tarifa
Externa Comum, a TEC, que viria a substituir as tarifas nacionais cobradas
sobre as importações provenientes de países não-membros.
 Ressalte-se que o setor agrícola brasileiro apresentou resistência ao verse
exposto à concorrência de produtos agropecuários mais competitivos,
sobretudo de produtos argentinos, porém o Mercosul foi um estímulo para a
reconversão desse setor.

A tendência de cada país membro do Mercosul nas negociações para a

fixação do nível máximo da Tarifa Externa Comum era, naturalmente, a de
defender uma TEC o mais próxima possível de sua tarifa nacional, pois quanto
menores as diferenças entre ambas, menores seriam os custos do ajuste
quando da entrada em vigor dessa tarifa comum.

As negociações para a fixação de uma Tarifa Externa Comum levaram à

compreensão de que a TEC deveria ser pensada para atender a uma nova
estrutura tarifária, ou seja, uma estrutura de proteção dotada de coerência
interna e adaptada às condições da economia dos quatro países considerados
como um todo.

Desse modo, substitui-se a lógica individual, defensora dos interesses

tarifários de cada parceiro, em favor de uma lógica coletiva da construção
fundada no princípio da racionalidade econômica.

Enfim, quando os Países Membros fundadores do Mercosul entenderam

ser possível criar uma TEC com racionalidade econômica, em fins de 1993,
tornou-se possível defini-la para a maioria dos produtos que conformavam as
matrizes econômicas de cada parceiro, ainda que os estudos para fixá-la só
se completassem no final de 1994.
 Nas negociações para criar uma TEC, o Governo brasileiro sempre
sustentou que a adoção desse tipo de tarifa era imprescindível e necessária
à continuidade do projeto do Mercosul, pois seus representantes técnicos
argumentavam que somente uma TEC garantiria:

a) a equidade de condições de concorrência no espaço geográfico do

Mercosul;

b) a existência de uma margem de preferência regional;

c) o impulso político necessário para a preservação das conquistas

alcançadas e para a continuação do processo de integração;

d) unidade dos Países Membros em suas relações comerciais com outros

países e grupos de países.

Assim, apesar da grande complexidade do processo de criação da Tarifa

Externa Comum, as negociações nessa segunda fase do período de transição
para a construção do Mercosul permitiram, entre julho de 1992 e janeiro de
1994, que se mantivesse o programa de liberalização comercial, que
superasse o problema de desequilíbrios da balança comercial e o das
discrepâncias macroeconômicas, e que lançasse, por fim, as bases de uma
TEC, obedecendo a uma lógica de integração e superando a lógica de
confrontação, preservando-se, desta forma, os objetivos centrais do Tratado
de Assunção.
 Terceira fase (da Reunião de Colônia à entrada em vigor da União
Aduaneira - janeiro de 1994 a janeiro de 1995)

Colônia de Sacramento (Uruguai)

Na terceira fase, os negociadores buscaram detalhar os temas centrais

que deveriam ser solucionados até dezembro de 2004, o que permitiria fazer
funcionar o Mercosul já como União Aduaneira e dentro dos prazos previstos.

Assim, resolvidas as questões de base pertinentes à eliminação de

barreiras tarifárias e não-tarifárias e à adoção de uma Tarifa Externa Comum,
passou-se, nessa nova etapa, à concentração das discussões específicas
sobre o nível tarifário dos bens de capital, sobre o número de exceções
permitido na Tarifa Externa Comum, sobre a questão das Zonas Francas e
seus impactos sobre o mercado ampliado, e, finalmente, sobre quais critérios
balizariam o Regime de Origem, além de se definir e aprovar a nova estrutura
institucional do Mercosul, que passaria a vigorar a partir de 1º de janeiro de
1995, conforme fora estabelecido pelo Protocolo de Ouro Preto, de 17
dezembro de 1994.
 Em respeito ao consenso internacional sobre comércio, o Regime de
Origem do Mercosul obedece à seguinte regra básica: é considerado originário
da região, portanto com direito à tarifa zero, qualquer produto que tenha pelo
menos 60% de valor agregado regional.

Por último, mas não menos importante, deve-se ressaltar que o Regime
de Origem só é necessário quando o produto em questão está contido em
alguma das listas de exceções à Tarifa Externa Comum.

Na Reunião de Colônia não se discutiram os demais temas que constituem

o elenco de objetivos que consolidarão o projeto do Mercosul, quais sejam, a
coordenação das políticas macroeconômicas, o livre comércio de serviços, e
a livre circulação de pessoas e de capitais.

Quarta fase (do

Protocolo de Ushuaia
sobre Compromisso
Democrático no
Mercosul até a
Reunião de Olivos -
julho de 1998 a
fevereiro de 2002)
Os governant es dos
Países Membros do
Mercosul assinaram
a Declaração
Presidencial de Las Leñas, em julho de 1992, que declara o imperativo da
plena vigência das instituições democráticas como condição indispensável
para a existência e o desenvolvimento do Mercosul, te ndo a Bolívia e o
Chile, países associados ao bloco, aderido a esse fundamental compromisso
democrático.
 Assumido pelos integrantes do projeto Mercosul, esse compromisso
contraria a secular tradição de ruptura da ordem democrática nos países do
Cone Sul, como revela a história política das sociedades brasileira,
argentina, paraguaia e uruguaia e dos demais países no continente
sulamericano.

Desse modo, o Protocolo de Ushuaia, de julho de 1998, exige que as

sociedades mercosulinas respeitem a vigência das instituições democráticas
como condição imprescindível ao pleno desenvolvimento dos processos de
integração regional, ao mesmo tempo em que sinaliza, para os parceiros
associados e para aqueles em potencial, que o bloco dispõe-se a suspender
os direitos e obrigações de todo aquele sócio que venha a desrespeitar o
princípio democrático, essencial para o reconhecimento pela sociedade do
Mercosul de um verdadeiro Estado de Direito.

Portanto, qualquer ruptura da ordem democrática em um dos Estados

Partes do Mercosul implicará na aplicação de procedimentos, sob a tutela dos
demais parceiros, que levem à imediata recomposição e retomada do modelo
democrático de governo (como já aconteceu, por exemplo, quando da crise
política paraguaia, no ano de 1999, em decorrência do assassinato do
vicepresidente eleito daquele Estado membro e, recentemente, com a
cassação do presidente Fernando Lugo). Caso o país não proceda à retomada
da democracia, sofrerá sanções diversas no âmbito regional, podendo,
inclusive, chegar a perder sua condição de membro do bloco.

É importante destacar que, no exemplo citado, o presidente paraguaio,

julgado politicamente pelas instituições de seu país, obteve imediato asilo
político no Brasil, o que demonstra que o compromisso democrático, firmado
pelo Protocolo de Ushuaia, respeita a democrática instituição do asilo político,
consagrada pelo direito internacional, para qualquer cidadão envolvido com
questões de divergência ideológica ou de natureza política decorrentes de
conflitos em seu país de origem.

Da mesma forma, a Cláusula do Compromisso Democrático ajudou no

desfecho da crise argentina decorrente da renúncia do presidente eleito em
1999, Fernando De La Rúa, cuja sucessão teve mais três empossados, sendo
o último Eduardo Duhalde, até a posse do Presidente Néstor Kirchner.

Quinta fase (do

Protocolo de Olivos,
sobre o sistema de
solução de controvérsias
e segurança jurídica no
Mercosul, até as
propostas de refundação
do Mercosul - de
fevereiro de 2002 a
fevereiro de 2003)

A evolução do processo de integração no cenário do Mercosul exige,

como ponto de partida para sua consolidação legal, a criação de um direito
comunitário capaz de ser automaticamente recepcionado pelos respectivos
ordenamentos jurídicos dos seus Estados Partes.

O Protocolo de Olivos, de 18 de fevereiro de 2002, sucessor do Protocolo

de Brasília para a Solução de Controvérsias, criou uma estrutura jurídica
para decidir sobre controvérsias entre Estados Partes, empresas ou
 indivíduos, no ambiente do Mercosul, composta por Tribunais Arbitrais Ad
Hoc e um Tribunal Arbitral Permanente de Revisão, cuja sede definitiva foi
inaugurada em 13 de agosto de 2004 em Assunção, no Paraguai.

Assim, o Grupo Mercado Comum, agente integrante da estrutura

institucional do Mercosul, conforme o Protocolo de Ouro Preto, que
coordena grupos de trabalho encarregados de formular políticas
econômicas e setoriais, gera linhas de ação para que os segmentos
econômicos interessados ponham em movimento as relações comerciais e
de negócios entre os Estados Partes.

De outro lado, em paralelo ao trabalho do Grupo Mercado Comum, que

emite Resoluções, existem as Decisões do Conselho do Mercado Comum e as
Diretrizes da Comissão de Comércio do Mercosul, fontes jurídicas derivadas
do Mercosul, que podem gerar controvérsias sobre sua interpretação,
aplicação ou o não cumprimento do que estabelecem o Tratado de Assunção,
o Protocolo de Ouro Preto ou outras normas celebradas no marco do Tratado
de Assunção, fontes jurídicas básicas do bloco.

Ao longo dos primeiros doze anos de existência do Mercosul,

acumularamse resoluções, decisões e diretrizes com potencial de
controvérsias, criandose, então, para além dos foros como a Organização
Mundial do Comércio e outros, um foro específico para a solução de
controvérsias entre os Estados Partes, empresas e cidadãos no âmbito do
Mercosul.

Sexta fase ( do Programa de Trabalho do Mercosul 2004-2006, agenda

que retoma e aprofunda o processo de integração regional, até a aprovação
do acordo político sobre a Representação Cidadã, em 2010)
 Em dezembro de 2003, o Conselho do Mercado Comum, por meio da
Decisão nº26, de 2003, aprovou um Programa de Trabalho do Mercosul para
o triênio 2004-2006, que se fundamentou em um diagnóstico geral do
processo de integração e apontou a necessidade de resgatar o debate de
inúmeras questões para as quais ainda não se encontrou uma solução e que
impedem a evolução do processo de integração.

O programa destinou-se a instruir as várias instâncias operacionais do

Mercosul a inserir em seus respectivos programas de trabalho as linhas de
ação destacadas como prioritárias.

A estrutura da Agenda do Mercosul para 2004-2006, trouxe três grandes

capítulos: Mercosul Econômico e Comercial, Mercosul Social e Mercosul
Institucional.

No Mercosul Econômico e Comercial destacam-se, entre outros temas, a

necessidade de se eliminar a dupla cobrança da TEC e de se resolver a
questão da repartição da renda aduaneira, de se identificar os aspectos
conceituais básicos do Código Aduaneiro do Mercosul a serem definidos no
âmbito do Grupo Mercado Comum, bem como de promoção dos fundos
estruturais a fim de elevar a competitividade dos membros e regiões menos
desenvolvidas.

O Mercosul Social, por sua vez, ressaltou a

importância em se ampliar a participação da
sociedade civil no processo de integração.
Também, entre outras questões, foi apontada
a necessidade de elaboração de propostas
para se promover os direitos dos
trabalhadores no Mercosul, bem como de se
buscar a vigência dos Acordos sobre
Residência de Naciona is do Mercosul e Regularização Migratória para
cidadãos do Mercosul.

No âmbito do Mercosul Institucional, constou como prioridade a

aprovação da proposta de criação do Parlamento do Mercosul, assim como
 a conclusão dos trabalhos de Regulamentação do Protocolo de Olivos e a
dotação de infraestrutura e recursos necesssários para o adequado
exercício de suas tarefas. Vislumbrou-se, ainda, a ampliação da agenda de
integração, por exemplo, por meio de programa de cooperação em ciência
e tecnologia e, no marco da Iniciativa da Infraestrutura Regional
SulAmericana (IIRSA), priorizar os projetos de interesse dos Estados partes
do bloco.

Nesta sexta fase, vale destacar os seguintes avanços alcançados pelo

bloco:

1) Aprovação do Protocolo Constitutivo do Parlamento do Mercosul, cuja

sessão inaugural teve lugar nas dependências do Congresso Nacional
brasileiro em dezembro de 2006 (Decisão n° 23/05, do CMC);

2) criação do Observatório da Democracia do Mercosul (Decisão n° 5/07, do

CMC);

3) criação do sistema de pagamentos em moeda local para o comércio

realizado entre os Estados Partes do MERCOSUL (Decisão n° 25/07, do
CMC);

4) aprovação das diretrizes para a implementação da eliminação da dupla

cobrança da TEC (decisão nº10/01, do CMC;

5) aprovação do Código Aduaneiro do Mercosul (decisão nº10/10, do

CMC);
6) aprovação, pelo CMC, por meio da Decisão nº28/10, do critério de
Representação Cidadã, com base na recomendação do Parlamento do
Mercosul, tema que será retomado quando de nosso estudo sobre o
Parlamento;

7) aprovação do programa de Consolidação da União Aduaneira (decisão

nº56/10, do CMC), com o objetivo de promover ações nos seguintes
campos:

I – Coordenação Macroeconômica; II – Política Automotiva Comum; III –

Incentivos; IV – Defesa Comercial; V – Integração Produtiva; VI – Regimes
Comuns Especiais de Importação; VII – Regimes Nacionais de Admissão
Temporária e “Draw-Back”; VIII – Regimes Nacionais Especiais de
Importação não contemplados nas Seções VI e VII; IX – Eliminação da Dupla
Cobrança da Tarifa Externa Comum e a Distribuição da Renda

Aduaneira; X – Simplificação e Harmonização dos Procedimentos

Aduaneiros Intrazona; XI – Revisão Integral da Consistência, Dispersão e
Estrutura da Tarifa Externa Comum; XII – Bens de Capital e Bens de
Informática e Telecomunicações; XIII – Listas Nacionais de Exceção à Tarifa
Externa Comum; XIV – Ações Pontuais no Âmbito Tarifário; XV –
Regulamentos Técnicos, Procedimentos de Avaliação da Conformidade e
Medidas Sanitárias e Fitossanitárias; XVI – Livre comércio Intrazona; XVII –
Coordenação sobre Medidas de Transparência; XVIII – Coordenação em
Matéria Sanitária e Fitossanitária; XIX – Zonas Francas, Zonas de
Processamento de Exportações e Áreas Aduaneiras Especiais; XX -
Negociação de Acordos Comerciais com Terceiros Países e Regiões; XXI -
Fortalecimento dos Mecanismos para a Superação das Assimetrias.

Apresentada essa cronologia, ressaltamos que o Mercosul consitui bloco

regional que foi inicialmente formado por quatro Países Membros, Argentina,
Brasil, Paraguai e Uruguai, na região denominada Cone Sul do Continente
Americano. Posteriormente, a ele se associaram Bolívia, Chile, Peru, Colômbia
e Equador.

A Venezuela, por sua vez, foi Membro Associado do Mercosul desde 2004
e, em dezembro de 2005, passou à condição de membro pleno, em processo
de adesão, ou seja, com direito de participar de todas as reuniões do
Mercosul, mas só ganhou a prerrogativa do voto quando preencheu todos os
requisitos para integrar o projeto de União Aduaneira. Assim, a Venezuela
teve de adaptar sua economia à Tarifa Externa Comum (TEC) e seguir as
regras do Mercosul. Acrescente-se que o protocolo de adesão da Venezuela
ao Mercosul foi aprovado pelos parlamentos da Argentina, Uruguai e, em
dezembro de 2009, pelo Congresso Nacional Brasileiro.

Unidade 2 - Análise dos marcos jurídicos constitutivos do Mercosul.

O Tratado de Assunção

A assinatura desse tratado inicia uma fase que se chama, no "jargão

mercosulino", de fase de transição. É a etapa em que são

estabelecidos os instrumentos para a conformação de um espaço econômico

integrado.

O Tratado de Assunção estabeleceu os

instrumentos para a constituição de uma
área de livre comércio e de uma união
aduaneira, passos iniciais na rota de um
mercado comum. Os meios
de implementação do projeto
integracionista incluem alguns
instrumentos:
Um programa de liberalização comercial,
consistindo de reduções tarifárias
progressivas, lineares e automáticas com
o objetivo de chegar-se à tarifa zero em 31/12/94, e eliminação das
restrições não-tarifárias ou de quaisquer medidas de efeito equivalente.
Foram previstas listas de exceções para os chamados produtos sensíveis,
as quais deveriam ser reduzidas anualmente em 20% até 31/12/94. As
listas de exceções referem-se a produtos que os países determinam manter
fora da área de livre comércio, sobre eles permanecendo, portanto, certos
direitos aduaneiros. Tal medida atendia às pressões de representantes, em
cada país, daqueles setores produtivos mais sensíveis à concorrência
externa. Essas pressões vêm-se constituindo, aliás, no grande obstáculo à
conformação de áreas de livre comércio na América Latina, visto que certos
setores buscam sempre se proteger da concorrência externa.

O Tratado de Assunção estipulou também a coordenação de políticas

macroeconômicas e setoriais. Existem vários foros técnicos de negociação
para a coordenação destas políticas, entre os quais cabe mencionar os
subgrupos de trabalho para as políticas agrícola, industrial e trabalhista.
 O tratado determinou, ainda, a adoção de uma tarifa externa comum para
terceiros países (TEC).

Finalmente, o Tratado de Assunção impôs a adoção de acordos setoriais,

com o fim de otimizar a utilização e mobilidade dos fatores de produção e
alcançar escalas operativas eficientes.

Infelizmente, este último instrumento, que poderia elevar a escala da

produção e tornar os produtos da região mais competitivos no mercado
internacional, não vem sendo utilizado pelos agentes econômicos.

De acordo com as etapas

de integração que vimos
anteriormente. o Mercosul
se configura, no momento,
como uma união aduaneira
imperfeita, ou parci al, visto
que há vários produtos fora
da tarifa externa comum, os
quais entram no espaço
econômico integrado
pagando tarifas diferenciadas segundo o país. Ainda há cerca de mil ítens
nas listas nacionais de exceção à TEC (decisão nº58/10). O setor de bens
de capital, por exemplo, encontra -se excluído da tarifa externa comum
(TEC). Nesse ponto, é importante novamente registrar a aprovação do
Programa de Consolidação da União Aduaneira, por meio da decisão
nº56/10, do CMC.
 O Protocolo de Ouro Preto

O Protocolo de Ouro Preto,

assinado em 17 de dezembro
de 1994, inauguraria
a chamada fase de
consolidação do Mercosul.
Confere uma
estrutura institucional mais aperfeiçoada à integração, lançando, assim, as
bases para o estabelecimento de uma união aduaneira que será, neste
primeiro momento, apenas parcial.

Em verdade, representa um novo patamar jurídico para o Mercosul ao

conferir-lhe personalidade jurídica de Direito Internacional, o que lhe
permitiu, daí em diante, celebrar acordos e tratados com outros Estados,
agrupamentos de paises e organismos internacionais.

O protocolo estreita os contatos entre os chefes de estado do Mercosul

ao determinar que o conselho poderá reunir-se quantas vezes estimar
oportuno, mas que pelo menos uma vez por semestre o fará com a
participação dos presidentes da república dos estados partes do Mercosul.
Além disso, incluiu a Comissão Parlamentar Conjunta na estrutura orgânica
do Mercosul. São definidas a sua composição, atribuições e competências.
Assim, do ponto de vista do papel do Congresso Nacional no processo de
integração, o Protocolo de Ouro Preto representa importante marco
jurídico.

O Protocolo de Ouro Preto criou, ainda, uma Secretaria Administrativa do

Mercosul (SAM), sediada em Montevidéu, como órgão de apoio operacional.
Mais tarde foi criado, no âmbito da SAM, um Setor de Assistência Técnica
(SAT), com quatro consultores admitidos por concurso público, um por país,
sendo dois para a área econômica e dois para a área jurídica.
 A Decisão nº 22/94, do Conselho do Mercado Comum (CMC), criou em
dezembro de 2004 a Tarifa Externa Comum (TEC). Os negociadores
decidiram, contudo, permitir que os Estados Partes adotassem listas
nacionais de exceções à TEC e listas setoriais. As listas nacionais obedecem
definição de cada país, e cabe ao Mercosul regular a sua extensão.

As listas de exceções setoriais prevêem que os países não estão

comprometidos a aplicar a TEC com relação a certos grupos de produtos. De
maneira geral, trata-se de bens não produzidos por alguns dos Estados
Partes, a quem interessa importá-los de terceiros países, que são capazes de
comercializá-los a preço mais baixo do que se fossem importados de Estados
Membros do Mercosul. São eles os bens de capital e de informática e
telecomunicações. Note-se que o Brasil produz esses bens, interessando-lhe,
portanto, a proteção de suas indústrias por meio da TEC.

Desde o inicio da negociação da TEC, a política automotiva foi abordada

separadamente pelos Estados Partes. Até o ano 2000, estava previsto que o
comércio do setor seria determinado por meio de acordos bilaterais. O
primeiro acordo conjunto, estabelecido pela Decisão nº 70/00, ficou
conhecido como Política Automotiva do Mercosul. A Decisão nº 04/01
incorporou o Paraguai ao Acordo. Contudo, essas normas nunca entraram em
funcionamento, e a política automotiva no Mercosul permanece
regulamentada por acordos bilaterais.

Cumpre, porém, registrar que o Brasil apresentou o Projeto de

Adensamento e Complementação Automotiva no âmbito do Mercosul, que foi
aprovado pelo CMC por meio da decisão nº 09/10, a ser financiado com
recursos brasileiros e do FOCEM. O outro setor inicialmente excluído do
regime de convergência à tarifa externa comum é o setor açucareiro, também
excluído da área de livre comércio. As Decisões do CMC nº 19/94 e 16/96
regulamentam sua situação.
 O fluxo de produtos provenientes de terceiros países dentro da área de
livre comércio do Mercosul deveria dispensar o pagamento de direitos
aduaneiros, o que efetivamente não vem acontecendo. Por esse motivo, o
Conselho do Mercado Comum aprovou Decisão determinando que se busque
a eliminação da dupla cobrança da TEC no espaço econômico integrado
(Decisão Nº 54/04). E, finalmente, por meio da Decisão nº 10/10, foram
aprovadas as diretrizes e os prazos para que tal objetivo fosse alcançado. A
eliminação deve ocorrer em três etapas, sendo que a primeira foi em janeiro
de 2012, a próxima será em janeiro de 2014 e a última em janeiro de 2019.
A seguir, resumiremos os objetivos do Mercosul, conforme determinados
pelos tratados fundadores.

O Mercosul é um processo de integração econômica regional que

objetiva a construção de um Mercado Comum, e as suas metas básicas,
que constam do artigo 1º do Tratado de Assunção, podem ser assim
alinhadas:

• eliminação das barreiras tarifárias e não-tarifárias no comércio entre

os Países Membros;
• adoção de uma Tarifa Externa Comum (TEC);
• coordenação de políticas macroeconômicas;
• livre comércio de serviços;
• livre circulação de mão-de-obra; e livre circulação de capitais.

A partir do quarto ano de sua existência, ou seja, em 1994, o Mercosul

alcançou a condição de União Aduaneira, pois criou uma Tarifa Externa
Comum (TEC) após haver eliminado grande parte das tarifas e das restrições
não-tarifárias de cerca de 80% dos bens comercializados entre os Estados
Partes.
 Em resumo, no estágio de União Aduaneira, os Países Membros
estabelecem tarifas zero para o comércio intrazona e tarifas iguais para o
intercâmbio comercial com terceiros países.

Em geral, os acordos de livre comércio prevêem a perspectiva de exclusão

de certos produtos ou grupos de produtos, ao menos em suas fases iniciais,
e os estudos efetivados pelo GATT (General Agreement on Tariffs and Trade),
organização hoje transformada na OMC (Organização Mundial do Comércio),
consideravam que uma Zona de Livre Comércio devia abarcar pelo menos
80% dos produtos comercializados entre os seus Países Membros.

Assim, o Mercosul cumpriu, até agora, os seus dois primeiros objetivos,

ainda que de forma parcial:

• eliminar as barreiras tarifárias e não-tarifárias no comércio intrazona;

e
• adotar uma Tarifa Externa Comum (TEC), o que caracteriza a condição
de União Aduaneira.

No entanto, para alcançar o estágio de Mercado Comum, o Mercosul ainda

terá que concretizar quatro objetivos de grande envergadura, quais sejam: a
coordenação de políticas macroeconômicas, a liberalização do comércio de
serviços, e a livre circulação de mão-de-obra e a de capitais. Delas trataremos
um pouco mais detalhadamente a seguir.

Da necessidade de coordenação de políticas macroeconômicas

 A teoria econômica ensina que a política
macroeconômica de um país se divide em três
esferas principais:

política cambial, que cuida da taxa de câmbio

da moeda nacional em relação ao dólar ou a
outros padrões de referência externos;

política monetária , que fixa a taxa de juros e a quantidade de moeda a

ser emitida (e que regula, portanto, em grande medida, a política
creditícia); e

política fiscal, que determina os níveis e alcances da tributação e exerce

o controle dos recursos a serem arrecadados e gastos pelo Estado.

Assim, quanto mais se avança no processo de integração no Mercosul e

tanto mais se consolida a interdependência entre as economias dos Países
Membros, mais necessária e fundamental se torna a convergência de políticas
macroeconômicas coordenadas entre os Estados Partes do bloco econômico.

Essa coordenação de políticas macroeconômicas é de fundamental

importância no contexto do processo de integração regional do Mercosul, pois
decorre do seu sucesso o equilíbrio dos efeitos comerciais entre as economias
que conformam o espaço geográfico do bloco, bem como o direcionamento
dos fluxos de investimento e as condições de concorrência entre os
produtores locais versus potenciais produtores dos outros Países Membros.
 A vantagem de uma coordenação das políticas macroeconômicas dos
Países Membros do Mercosul vem sendo protelada ao longo da existência do
projeto mercosulino, em decorrência da sua dependência externa construída
por compromissos assumidos perante organismos e agentes financeiros
internacionais.

Por todo o século XX, os países que assumiram o compromisso de

construir o Mercosul foram se enredando em processos de endividamento
externo dos quais não conseguiram se desvencilhar, sempre atropelados por
ciclos repetitivos de crises financeiras mundiais, o que, sem sombra de
dúvida, vem se constituindo em formidável obstáculo para que se projete
uma coordenação conjunta de suas políticas macroeconômicas e a obtenção
de uma margem maior de autonomia para planejar e executar políticas
soberanas de desenvolvimento regional e de mercados internos ampliados.

Enfim, ainda que se caracterize como um lento processo, a coordenação

das políticas macroeconômicas dos Países Membros do Mercosul constitui
pilar básico do processo de integração regional sul-americano, pois sem ela
não será possível a criação de uma moeda comum regional, como o Euro da
União Europeia.

Da liberalização do comércio de serviços

Liberar o comércio de serviços no cenário do Mercosul implica,

necessariamente, a eliminação de leis, normas e regulamentações nacionais
que discriminam o fornecedor estrangeiro e protegem o fornecedor nacional
de determinado serviço, bem como a elaboração de uma política integrada.

O medo da perda da autonomia nacional faz com que existam legislações,

pelo mundo todo, que simplesmente proíbem a presença de fornecedores
estrangeiros de serviços no território nacional, sendo, portanto, a resistência
à liberalização do comércio de serviços um obstáculo a ser resolvido pela
agenda do Mercosul, para que se possa construir um verdadeiro Mercado
Comum.

Hoje, para além da Organização Mundial do Comércio (OMC), o tema da

liberalização do comércio de serviços, no plano internacional, é tão
importante que a legislação comercial norte-americana, por meio da pouco
divulgada Seção 301, instrumento de legislação comercial daquele país,
autoriza o Presidente dos EUA, em decisão unilateral, quanto a serviços, a
"restringi-los na forma que julgar apropriada ou, mesmo, negar autorização
para seu acesso ao mercado norte-americano". A Seção 301 foi criada em
1974 pelos EUA, país que prega o livre comércio há duzentos anos.

Convém destacar que os serviços correspondem a mais da metade do PIB

dos países do Mercosul, e que, acreditando nos princípios do livre comércio,
o Brasil abriu seu comércio de serviços de telecomunicações para empresas
de capital estrangeiro, as quais, hoje, competem nesse campo com empresas
nacionais.

Da livre circulação de trabalhadores

No mundo globalizado, acredita-se que os trabalhadores possam circular

livremente na busca de ocupação que lhes permita lutar pela sobrevivência
cotidiana.

Assim, espera-se que o trabalhador mercosulino possa deslocar-se de seu

país para aproveitar os frutos da integração na sua totalidade, ou seja, se
não encontra emprego na economia do seu país de origem, ou se as
oportunidades de trabalho não resultam atraentes (não só por motivos de
remuneração, mas também por razões de condições de vida), que seja livre
para buscá-lo nas economias dos demais Estados Partes do Mercosul.

Os negociadores do Mercosul terão que continuar, portanto, o esforço para

dar continuidade ao trabalho de harmonização das legislações trabalhista e
previdenciária dos Estados Membros, além do reconhecimento mútuo de
diplomas e títulos profissionais, o que garantirá o exercício pleno da profissão
nos territórios nacionais do bloco. Para isso, contam na estrutura institucional
do bloco com a existência do Foro Consultivo Econômico e Social, que opera
no sentido de pressionar pelo crescente desenvolvimento de ações
facilitadoras da circulação de mão-de-obra no espaço geográfico que
conforma a região de integração.

Da livre circulação de capitais

A globalização representa o auge da livre circulação de capitais, que, a

sua vez, tem gerado muito mais especulação financeira que produção de bens
e serviços e distribuição de benefícios; ou seja, muito mais crises financeiras
causadoras de estagnação econômica com impacto mundial do que o
desenvolvimento progressivo e organizado das economias nacionais dos
países com potencial para o crescimento, países que têm urgência em
melhorar a qualidade de vida da maioria dos cidadãos excluídos pela pobreza
e miséria, além do respeito pelos bens não renováveis à sua disposição no
meio ambiente.

A crise financeira mundial, iniciada em 2008 com a "bolha" imobiliária nos

EUA, exemplifica o "efeito dominó" causado pelas práticas especulativas.

Entretanto, a atual "Parceria Transatlântica de Comércio e Investimento"

entre os Estados Unidos e a União Europeia avança rumo à criação de uma
zona de livre comércio capaz de impulsionar as economias destes dois
continentes.

Os investimentos dos países do Mercosul já contam com certas facilidades

e garantias para suas aplicações no mercado dos parceiros, mas os Países
Membros do bloco precisam estruturar uma liberalização bastante qualificada,
no sentido de exercer um maior controle dos movimentos de capitais
especulativos, paralelamente a uma estrutura facilitadora dos fluxos de
capitais destinados à produção de bens e serviços, em especial de
infraestrutura, que permitirá sua inclusão sustentada no contexto da
competição globalizada entre nações, ao lado da imperiosa necessidade de
melhoria da qualidade de vida dos cidadãos mercosulinos.

Unidade 3 - Estrutura institucional do Mercosul; Solução de Controvérsias

 Os Presidentes dos Estados Partes não integram o Conselho do Mercado
Comum, mas estão presentes em pelo menos uma das duas reuniões
anuais desse órgão. As cúpulas do Mercosul constituem, evidentemente, a
instância máxima do processo político de integração mercosulina.

Ao Conselho do Mercado Comum estão subordinados:

a) Grupo Mercado Comum (GMC): órgão executivo, integrado por

representantes dos Ministérios das Relações Exteriores, de Economia e dos
Bancos Centrais dos quatro países. O GMC reúne-se, normalmente, quatro
vezes por ano e se manifesta por meio de Resoluções;

b) Foro de Consulta e Concertação Política (FCCP): órgão auxiliar do

CMC, com o objetivo de ampliar e sistematizar a cooperação política entre
os Estados Partes; e

c) Reuniões de Ministros de todos os setores governamentais dos Países

Membros.

Grupo Mercado Comum

Órgão executivo do Mercosul, composto por representantes dos
Ministérios mais diretamente envolvidos nos temas da integração e dos
Bancos Centrais, em cujo âmbito se discutem os principais temas do
processo de integração.

Ao Grupo Mercado Comum compete implementar os objetivos do

Mercosul e supervisionar o seu funcionamento, inclusive examinando as
questões, mesmo aquelas de grande complexidade, que lhe são
encaminhadas em maior nível de detalhe que o Conselho do Mercado

Comum.

Ao Grupo Mercado Comum estão subordinados:

a) Secretaria do Mercosul (SM): órgão, com sede em Montevidéu, que

presta apoio técnico e administrativo aos trabalhos do Mercosul e é
responsável pela tradução e guarda de documentos oficiais do bloco;

b) Foro Consultivo Econômico e Social (FCES): órgão de caráter consultivo,

representante dos setores econômicos e sociais dos quatro
Estados Partes;

c) Reuniões Especializadas: Autoridades de Aplicação em Matéria de Drogas

(RED); Ciência e Tecnologia (RECYT); Comunicação Social (RECS);
Cooperativas (REC); Infra-Estrutura da Integração (REII); Municípios e
Intendências do Mercosul (REM I); Mulher (REM); Promoção Comercial
(REPC); e Turismo (RET);
d) Comitês: Automotivo (CAM); Cooperação Técnica (CCT); Diretores de
Aduanas (CDA); e Sanidade Animal e Vegetal (CSAV);
e) Reunião Técnica sobre Incorporação da Normativa Mercosul;

f) Comissão de Comércio (CCM): órgão assessor do GMC, com a tarefa de

velar pela aplicação dos instrumentos de política comercial acordados
pelos Estados Partes. Reúne-se mensalmente e manifesta-se por
Diretrizes. À CCM estão subordinados os Comitês Técnicos: (CT-1)
Tarifas,
Nomenclatura e Classificação de Mercadorias; (CT-2) Assuntos Aduaneiros;
(CT-3) Normas e Disciplinas Comerciais; (CT-4) Políticas Públicas que
Distorcem a Competitividade; (CT-5) Defesa da Concorrência; (CT-6)
Comitê de Defesa Comercial e Salvaguardas; e (CT-7) Defesa do
Consumidor;

g) Subgrupos de Trabalho: (SGT-1) Comunicações; (SGT-2) Aspectos

Institucionais; (SGT-3) Regulamentos Técnicos e Avaliação da
Conformidade; (SGT-4) Assuntos Financeiros; (SGT-5) Transportes; (SGT6)
Meio Ambiente; (SGT-7) Indústria; (SGT-8) Agricultura; (SGT-9) Energia e
mineração; (SGT-10) Assuntos Trabalhistas, Emprego e Seguridade Social;
(SGT-11) Saúde; (SGT-12) Investimentos; (SGT-13) Comércio
Eletrônico; e (SGT-14) Acompanhamento da Conjuntura Econômica e
Comercial;

h) Grupo de Serviços (GS);

i) Grupos Ad-Hoc: Comércio de Cigarros (GAHCC); Compras

Governamentais (GAHCG); Concessões (GAHCON); Integração
Fronteiriça
(GAHIF); Relacionamento Externo (GAHRE); Setor Açucareiro (GAHSA);
Grupo de Alto Nível para o Aperfeiçoamento do Sistema de Solução de
Controvérsias (GANPSSC); e Grupo de Alto Nível para Examinar a
Consistência e Dispersão da TEC (GANTEC);

j) Comissão Sócio-Laboral (CSLM);

k) Área Financeira pelo lado brasileiro: O Banco Central do Brasil é membro

do Grupo Mercado Comum (GMC) e da Reunião de Ministros de Economia
e Presidentes de Bancos Centrais do Mercosul (RMEPBC), coordena o
Subgrupo de Trabalho nº 4 - Assuntos Financeiros (SGT-4), participa e
acompanha o Grupo de Serviços (GS), o Subgrupo de Trabalho nº 12 -
Investimentos (SGT-12), o Subgrupo de Trabalho nº 13 - Comércio
Eletrônico (SGT-13), o Subgrupo de Trabalho nº 14 - Acompanhamento
da Conjuntura Econômica e Comercial (SGT-14) e o Grupo de
Monitoramento Macroeconômico (GMM).
Secretaria do Mercosul

A Secretaria do Mercosul, com sede em Montevidéu, no Uruguai, é a

unidade de apoio operacional e administrativo responsável pela prestação de
serviços aos demais órgãos do Mercosul.

Entre outras funções, cabe à Secretaria do Mercosul cuidar do arquivo

oficial da documentação do Mercosul, publicar e difundir as decisões,
resoluções e diretrizes adotadas no âmbito do bloco, além de organizar,
auxiliada pelas Secretarias das Representações Nacionais, o apoio logístico
necessário para a realização das reuniões do Conselho Mercado Comum, do
Grupo Mercado Comum e da Comissão de Comércio do Mercosul.

A Secretaria é administrada por um diretor, com mandato rotativo de dois

anos, e cuja escolha é procedida pelo Conselho do Mercado Comum em
conjunto com o Grupo Mercado Comum, após consulta aos Países Membros
do bloco.

Comissão de Comércio do Mercosul

A Comissão de Comércio é o principal órgão técnico encarregado de

administrar os instrumentos de política comercial comum, verificando sua
correta aplicação, propondo ajustes e examinando pleitos nacionais
relacionados a casos comerciais específicos.

A Comissão de Comércio do Mercosul é assessorada por dez Comitês

Técnicos, dedicados a áreas temáticas determinadas, tais como assuntos
aduaneiros, defesa do consumidor, defesa da concorrência, setor
automobilístico e setor têxtil.
Parlamento do Mercosul

Em 2004, foi aprovada pelo Conselho do Mercado Comum, Decisão nº

49/04, que investiu a CPC da condição de Comissão Preparatória de um
Parlamento do Mercosul. Este, instalado em dezembro de 2006, tem como
modelo de partida a estrutura da Comissão Parlamentar Conjunta do
Mercosul, já experimentada nas lides do processo legislativo nos Congressos
Nacionais dos quatro países fundadores.

Foro Consultivo Econômico-Social

Congregando representantes dos setores empresariais, sindicatos e

entidades sociais da sociedade civil para discussão de temas vinculados ao
Mercosul e formulação de propostas específicas de cada um desses
segmentos, o Foro Consultivo Econômico-Social tem, como o nome expressa,
função consultiva e manifesta-se mediante Recomendações ao Grupo
Mercado Comum.

De maneira geral, o Foro Consultivo Econômico-Social questiona o

hermetismo que caracteriza o sistema de decisões no bloco, e reivindica o
direito de se pronunciar como órgão decisório do Mercosul, em especial em
questões sociais.
Tribunal Permanente de Revisão do Mercosul

De início, o Tratado de Assunção previu a criação de um sistema de

solução de controvérsias, que se consubstanciou no Protocolo de Brasília para
a Solução de Controvérsias no Mercosul, firmado em dezembro de 1991.

A necessidade de aperfeiçoamento do sistema de solução de

controvérsias, decorrente da evolução do processo de integração, levou à
assinatura do Protocolo de Olivos, em 18 de fevereiro de 2002. Este
instrumento cria foros próprios para cuidarem das controvérsias surgidas
entre os Estados Partes sobre a interpretação, a aplicação ou o não
cumprimento do Tratado de Assunção, do Protocolo de Ouro Preto, dos
protocolos e acordos celebrados no marco do Tratado de Assunção, das
Decisões do Conselho do Mercado Comum, das Resoluções do Grupo Mercado
Comum e das Diretrizes da Comissão de Comércio do Mercosul.

Assim, foram incorporados à estrutura institucional do Mercosul o Tribunal

Arbitral Ad Hoc e o Tribunal Permanente de Revisão do Mercosul.

O Tribunal Arbitral Ad Hoc, desde que acionado pelas Partes interessadas

em um litígio, pode reunir-se em qualquer dos Países Membros do Mercosul,
enquanto o Tribunal Permanente de Revisão, instalado em 13 de agosto de
2004, tem sua sede em Assunção, no Paraguai.

O Tribunal Permanente de Revisão pode servir como última instância,

tendo competência para revisar o que é decidido em primeira instância, por
meio de arbitragem, em especial de controvérsias comerciais entre os
Estados Partes, suas empresas ou cidadãos.
 Contudo, o Tribunal Permanente de Revisão, foro especializado para
dirimir questões litigiosas do Mercosul, não impede que as partes em conflito,
se o desejarem, encaminhem suas questões para outros foros, como a
Organização Mundial do Comércio (OMC).

O Tribunal Permanente emite um laudo definitivo sobre as controvérsias

que lhe são encaminhadas, que pode confirmar, modificar ou revogar a
fundamentação jurídica e as decisões dos Tribunais Arbitrais Ad Hoc.

Tribunal Administrativo-Trabalhista do Mercosul

Em quatorze anos de existência, a estrutura organizacional do Mercosul

passou a enfrentar reclamações de natureza administrativa trabalhista,
oriundas das relações de sua Secretaria Administrativa com os funcionários à
sua disposição, inclusive terceirizados.

O Direito Internacional permite que o Grupo Mercado Comum crie e regule

uma instância administrativa para atender às reclamações de natureza
administrativo-trabalhista de funcionários da Secretaria Mercosul, com
fundamento nas normas internacionais para Acordos de Sede (Decisão CMC
nº 04/96).

Assim, foi criado o Tribunal Administrativo-Trabalhista (TAL), com a

finalidade de resolver tais tipos de conflitos, sempre com base nas normas
Mercosul aplicáveis ao pessoal da Secretaria do Mercosul e nas Instruções de
Serviço ditadas pelo Diretor dessa Secretaria, além de amparado por um
Acordo de Sede que garante ao Grupo Mercado Comum o direito de contratar
pessoal.
 O Tribunal Administrativo-Trabalhista rege-se por Estatuto próprio,
conforme as Decisões nºs. 4/96 e 30/02 do Conselho do Mercado Comum, e
as Resoluções nºs 42/97 e 01/03 do Grupo Mercado Comum.

Foro Consultivo de Municípios, Estados Federados, Províncias e

Departamentos do Mercosul

A complexidade do processo de integração regional mercosulino, em sua

vertente política, fez surgir o Foro Consultivo de Municípios, Estados
Federados, Províncias e Departamentos - unidades territoriais específicas de
cada Estado Parte do Mercosul -, cuja finalidade é abrigar e estimular o
diálogo e a cooperação entre as autoridades de nível municipal, estadual,
provincial e departamental dos Estados Membros do bloco.

O Foro Consultivo pode propor medidas destinadas à coordenação de

políticas para promover o bem-estar e melhorar a qualidade de vida dos
habitantes dos Municípios, Estados Federados, Províncias e Departamentos
da região do Cone Sul, bem como formular recomendações por intermédio do
Grupo Mercado Comum.

O Foro Consultivo é formado, conforme a Decisão nº 41/04, por um

Comitê dos Municípios e um Comitê dos Estados Federados, Províncias e
Departamentos, as unidades territoriais nos diferentes Estados Partes do
Mercosul. Previu-se seu Regimento Interno, que foi aprovado pela resolução
nº26/07, do Grupo Mercado Comum.

O Mercosul possui uma estrutura orgânica intergovernamental (não há

órgãos supranacionais), havendo, contudo, uma Presidência Pro Tempore,
exercida por sistema de rodízio semestral. As decisões do Mercosul são
sempre tomadas por consenso.
Reuniões Periódicas

Eis a listagem das reuniões periódicas previstas no âmbito do bloco:

Reuniões de Cúpula dos Presidentes dos Estados Partes do Mercosul e

associados (Bolívia, Chile, Colômbia, Equador e Peru), realizadas a cada
seis meses no país que tem a Presidência Pro Tempore do Mercosul, cujo
rodízio obedece a uma cronologia alfabética, ou seja, Argentina, Brasil,
Paraguai, Uruguai e a Venezuela.

Reuniões Ordinárias do Conselho do Mercado Comum, em paralelo às

Reuniões de Presidentes dos Estados Membros.

Reuniões de Ministros de Economia e Presidentes dos Bancos Centrais

do Mercosul e associados, semestralmente ou quando convocadas em
caráter extraordinário.

Reuniões Ordinárias e Extraordinárias do Grupo Mercado Comum,

semestrais e sempre que convocadas.

Solução de controvérsias

Interessante destacar que o Protocolo de Ouro Preto não enumera, dentre

os seus órgãos, um específico para dirimir as controvérsias. O art. 44 daquela
norma apenas refere a criação de sistema permanente de solução de
controvérsias quando se consolide a união aduaneira.

Assim é que foi criado o sistema provisório, instituído no Protocolo de

Brasília, de 17 de dezembro de 1991. O iter-arbitral, precedido pela
negociação direta e pela conciliação, foi a forma escolhida para compor os
 diferendos no Mercosul, conforme o Anexo III, inciso 3, do Tratado de
Assunção. Para tanto, foi designado um grupo de trabalho com vistas a
elaborar o Sistema de Solução de Controvérsias entre os países
contratantes. O Protocolo de Brasília para Soluções de Controvérsias (PB),
publicado no Diário Oficial da União em 8 de janeiro de 1992, passou a
viger em 22 de abril de 1993.

Sem inovar, utilizando a forma tradicional do direito internacional

público, esse protocolo estabelece três fases para a solução de
controvérsias. A primeira delas é a negociação direta, sendo a conciliação a
subsequente, e, no caso de insucesso das etapas anteriores, propõe-se a
arbitragem. O Protocolo de Brasília prevê a possibilidade de reclamações
advindas de particulares, pessoas físicas ou jurídicas, estabelecendo, no
entanto, freios políticos para a sua utilização.

O capítulo I determina o espectro de aplicação do PB, destinando-se a

atuar nas controvérsias entre os Estados Partes que versem sobre a
interpretação, a aplicação ou o descumprimento das disposições previstas nos
tratados institutivos e demais acordos supervenientes, bem como nas normas
provenientes de seus órgãos, por decisões, resoluções e diretrizes emanadas
pelo Conselho do Mercado Comum (CMC), pelo Grupo Mercado Comum (GMC)
e pela Comissão de Comércio do Mercosul (CCM).

As controvérsias entre os Estados Partes serão, inicialmente, resolvidas

mediante negociações diretas, sem forma ou rito definido, sendo seus
resultados comunicados ao GMC por intermédio da Secretaria Administrativa
do Mercosul (SAM), não podendo exceder o prazo de quinze dias a contar da
data em que a controvérsia tiver sido levantada por um dos Estados Partes,
nos termos dos arts. 2º e 3º do Protocolo de Brasília.
 Não há dúvida de que a fórmula mais adequada para que se alcance uma
interpretação uniforme das normas que compõem um sistema tão complexo,
como um mercado comum, é a de outorgar a um órgão arbitral permanente
ou a um órgão judicial essa função.

Porém, sabe-se pela experiência de outros blocos regionais da enorme

dificuldade em se atingir tal sofisticação, seja pela parcela de soberania que
os estados terão que delegar a tais órgãos, seja pelo seu caráter dispendioso,
o que não se coaduna com blocos regionais criados entre Estados em
desenvolvimento, como é o caso do Mercosul.

O Protocolo de Olivos (PO), de 18 de fevereiro de 2002, em vigor desde

2004, substituiu o Protocolo de Brasilia (PB), trazendo algumas inovações.

A etapa conciliatória, obrigatória no PB, passa a ser facultativa no PO;

esgotados os caminhos da negociação e conciliação, os Estados Partes
poderão recorrer ao procedimento arbitral. O Protocolo de Olivos inova ao
permitir às partes a escolha por outro foro de solução de conflitos. Em seu
art. 1º-2: "As controvérsias compreendidas no âmbito de aplicação do
presente Protocolo que possam também ser submetidas ao sistema de
solução de controvérsias da Organização Mundial do Comércio ou de outros
esquemas preferenciais de comércio de que sejam parte individualmente
os Estados Partes do Mercosul, poderão submeter-se a um ou outro foro, à
escolha da parte demandante. Sem prejuízo disso, as partes na
controvérsia poderão, de comum acordo, definir o foro. Uma vez iniciado
um procedimento de solução de controvérsias de acordo com o parágrafo
anterior, nenhuma das partes poderá recorrer a mecanismos de solução de
controvérsias estabelecidos nos outros foros com relação a um mesmo
objeto, definido nos termos do art. 14 deste Protocolo".

A composição do Tribunal Arbitral ad hoc se dará por três árbitros: dois

indicados pelos Estados Partes, provenientes de uma lista previamente
depositada na Secretaria Administrativa do Mercosul, e um terceiro, neutro,
escolhido por ambas as partes, que o presidirá, sendo vedado a este último
provir dos Estados envolvidos na controvérsia.

A decisão do Tribunal Arbitral dar-se-á por laudos que, de acordo com o

art. 21 do PB, são inapeláveis e obrigatórios para os Estados Partes a partir
do recebimento da respectiva notificação; terão força de coisa julgada,
devendo ser cumpridos no prazo de quinze dias, a menos que o Tribunal
Arbitral tenha fixado outro prazo. Entretanto, a decisão da primeira instância
arbitral deixa de ser inapelável, haja vista a criação de um Tribunal
Permanente de Revisão, no PO.

A criação desta Corte revisora pretende, de forma paliativa, trazer maior

segurança jurídica à construção de uma união aduaneira, prevendo, para o
futuro, uma revisão do atual sistema com vistas à adoção do Sistema
Permanente de Solução de Controvérsias, segundo o disposto no art. 53:
"Antes de finalizar o processo de convergência da tarifa externa comum, os
Estados Partes efetuarão uma revisão do atual sistema de solução de
controvérsias, a fim de adotar o Sistema Permanente de Solução de
Controvérsias para o Mercado Comum a que se refere o número 3 do Anexo
III do Tratado de Assunção".

A Corte Revisora será composta por cinco árbitros. Cada um dos sócios
indicará um árbitro e um suplente pelo período de dois anos renováveis. Já o
quinto árbitro será designado de comum acordo pelos Estados Partes pelo
período de três anos não renováveis, devendo ser nacional de um dos Estados
(art. 18).

Os árbitros indicados pelos Estados, tanto os titulares quanto os

suplentes, deverão estar permanentemente disponíveis para atuar nos
julgamentos, quando convocados (art. 19), concluindo-se não se tratar de
um órgão permanente stricto sensu, mas instaurado à medida que os casos
vão sendo interpostos para julgamento.

Conforme antiga reivindicação paraguaia, a sede do Tribunal Permanente

de Revisão é em Assunção, podendo, caso seja necessário, ser transferida
para outro local. Já os tribunais arbitrais ad hoc poderão reunir-se em
quaisquer das cidades dos Estados sócios.

Síntese

Neste Módulo, vimos que a integração do Cone Sul teve início em torno
do núcleo Brasil-Argentina, que evoluiria para o Tratado de Assunção, em
1991, já contemplando a participação do Paraguai e do Uruguai. O Protocolo
de Ouro Preto (1994) estabeleceria a estrutura institucional adequada à
união aduaneira. Estudamos, finalmente, o Protocolo de Brasília (1991) e o
Protocolo de Olivos (2002), instrumentos pelos quais foi criado um sistema
para a solução das controvérsias que viessem a ocorrer ao longo do processo
de integração.

Parabéns! Você chegou ao final do Módulo II do curso Fundamentos da

Integração Regional: Mercosul.

Como parte do processo de aprendizagem, sugerimos que você faça uma

releitura do mesmo e responda aos Exercícios de Fixação, que o resultado
não influenciará na sua nota final, mas servirá como oportunidade de avaliar
o seu domínio do conteúdo. Lembramos ainda que a plataforma de ensino faz
a correção imediata das suas respostas!

Para ter acesso aos Exercícios de Fixação, clique aqui.

MÓDULO III - A DIMENSÃO PARLAMENTAR DO MERCOSUL

Ao término do módulo você estará apto a:

o Descrever a dimensão parlamentar do

Mercosul;
o Discutir as razões da criação do
Parlamento Mercosul; o Refletir
sobre a necessidade de ajustes
nas Constituições dos Estados
Partes do Mercosul.

Temas do Módulo III

Neste módulo, estudaremos a Dimensão Parlamentar do Mercosul, que se

expressava, inicialmente na Comissão Parlamentar Conjunta (CPC). Criada
pelo Tratado de Assunção em 1991, o braço parlamentar da integração foi
incluído na estrutura institucional do bloco pelo Protocolo de Ouro Preto em
dezembro de 1994, passando a integrar o processo de internalização de
normas nos ordenamentos jurídicos dos Países Membros e balizando o
caminho para a criação do Parlamento do Mercosul.

Assim, veremos também o processo de produção da normativa Mercosul,

emanada dos órgãos que compõem a estrutura institucional do bloco, e, de
fundamental importância para a consolidação do processo de integração
regional, sua implementação, que se faz em função da legislação interna dos
Estados Partes, para que, recepcionada pelos respectivos ordenamentos
jurídicos, entre em vigência e garanta a segurança jurídica exigida pelos
negócios empreendidos por cidadãos, empresas e representações
governamentais no território mercosulino.

Por fim, estudaremos as razões que levaram à criação do Parlamento do

Mercosul, bem como do mecanismo da consulta parlamentar, destinado a
agilizar o processo de internalização das normas produzidas pelos órgãos
institucionais do Mercosul.
Unidade 1 - A norma Mercosul; Procedimentos de produção da norma
Mercosul.

Procedimentos de produção da norma Mercosul

A harmonização das legislações "nas áreas pertinentes" é um dos

importantes instrumentos previstos pelo Tratado de Assunção para a
integração (art. 1º). O Protocolo de Ouro Preto confere caráter obrigatório às
Decisões do Conselho, às Resoluções do Grupo Mercado Comum e às
Diretrizes da Comissão de Comércio, mas estabelece também que a sua
implementação se fará de acordo com a legislação interna dos Estados Partes.

As limitações, evidenciadas pelas Constituições dos Estados Partes no que

se refere à integração, exigem uma série de ajustes coordenados para evitar
que elas operem como um freio ao processo integracionista.

Tudo indica que compromissos mais fortes no processo de integração

exigirão que a dimensão Mercosul seja tratada de maneira equivalente nos
ordenamentos jurídicos internos dos sócios do bloco.

As limitações constitucionais operam impedindo a instauração de um

regime adequado, balizador do caminho para surgir e desenvolver-se um
direito comunitário. Também se tornam obstáculos para a criação de
mecanismo ágil e transparente que permita incorporar as normas Mercosul e
torná-las operativas, além de impedir um sistema que garanta a hierarquia
superior destas normas sobre as nacionais.

Nesse sentido, a Constituição da Argentina, por exemplo, é a mais

avançada dentre aquelas dos Estados Partes, pois outorga aos tratados
internacionais uma hierarquia superior às leis nacionais e autoriza a
celebração de tratados de integração que deleguem competências a
organizações supra-estatais. (arts. 75 incisos 22 e 24)[N6].

Artigo 75: Corresponde al Congreso (...)

Inciso 22: Aprobar o desechar tratados concluidos con las demás

naciones y con las organizaciones internacionales y los concordatos con la
Santa Sede. Los tratados y concordatos tienen jerarquía superior a las leyes.

Inciso 24: Aprobar tratados de integración que deleguen competencias y

jurisdición a organizaciones supraestatales em condiciones de reciprocidad
e igualdad, y que respeten al ordem democrático y los derechos humanos.
Las normas dictadas em su consecuencia tienen jeraquía superior a las
leyes.

No caso do Paraguai, sua Carta Magna, de 1992, também outorga

supremacia aos tratados internacionais e estabelece genericamente a
admissão de uma ordem jurídica supranacional:(arts. 137,141 e 145)[N7]
 Artigo 137. De la Supremacia de la Constitución
La ley suprema de la República es la Constitución. Ésta, los tratados,
convenios y acuerdos internacionales aprobados y ratificados, las leyes
dictadas por el Congreso y otras disposiciones jurídicas de inferior jerarquía,
sancionadas en consecuencia, integran el derecho positivo nacional en el
orden de prelación enunciado.

Artígo 141. De los tratados Internacionales

Los tratados intenacionales validamente celebrados, aprobados por ley del
Congreso, y cuyos instrumentos de ratificación fueran canjeados o
depositados, forman parte del ordenamiento legal interno com la jerarquía
que determina el Artículo 137.

Artigo 145. Del Orden Jurídico Supranacional

La República del Paraguay, en condiciones de igualdad con otros Estados,
admite un orden jurídico supranacional que garantice la vigencia de los
derechos humanos, de la paz, de la justicia, de la cooperación y del
desarrollo, en lo político, económico, social y cultural.

Dichas decisiones sólo podrán adoptarse por mayoría absoluta de cada

Cámara del Congreso.

A Constituição da Venezuela determina que a preferência de acordos

regionais sobre a legislação interna (arts. 153 a 155)[N8].

Sección Quinta: De las Relaciones Internacionales

Artículo 153. La República promoverá y favorecerá la integración

latinoamericana y caribeña, en aras de avanzar hacia la creación de una
comunidad de naciones, defendiendo los intereses económicos, sociales,
 culturales, políticos y ambientales de la región. La República podrá suscribir
tratados internacionales que conjuguen y coordinen esfuerzos para
promover el desarrollo común de nuestras naciones, y que garanticen el
bienestar de los pueblos y la seguridad colectiva de sus habitantes. Para
estos fines, la República podrá atribuir a organizaciones supranacionales,
mediante tratados, el ejercicio de las competencias necesarias para llevar
a cabo estos procesos de integración. Dentro de las políticas de integración
y unión con Latinoamérica y el Caribe, la República privilegiará relaciones
con Iberoamérica, procurando sea una política común de toda nuestra
América Latina. Las normas que se adopten en el marco de los acuerdos de
integración serán consideradas parte integrante del ordenamiento legal
vigente y de aplicación directa y preferente a la legislación interna.

Artículo 154. Los tratados celebrados por la República deben ser

aprobados por la Asamblea Nacional antes de su ratificación por el
Presidente o Presidenta de la República, a excepción de aquellos mediante
los cuales se trate de ejecutar o perfeccionar obligaciones preexistentes de
la República, aplicar principios expresamente reconocidos por ella, ejecutar
actos ordinarios en las relaciones internacionales o ejercer facultades que
la ley atribuya expresamente al Ejecutivo Nacional.

Artículo 155. En los tratados, convenios y acuerdos internacionales que

la República celebre, se insertará una cláusula por la cual las partes se
obliguen a resolver por las vías pacíficas reconocidas en el derecho
internacional o previamente convenidas por ellas, si tal fuere el caso, las
controversias que pudieren suscitarse entre las mismas con motivo de su
interpretación o ejecución si no fuere improcedente y así lo permita el
procedimiento que deba seguirse para su celebración.

O Uruguai e o Brasil, por sua vez, não contam com previsão constitucional
que conceda hierarquia superior dos tratados internacionais sobre as leis
nacionais, o que significa que as Cartas Magnas brasileira e uruguaia não
aportam solução para potenciais conflitos entre uma norma internacional e
uma norma interna, o que produz uma trava jurídica ao avanço do processo
de integração. Há porém, que se fazer ressalva, o caso brasileiro, aos tratados
de direitos humanos, os quais aprovados na forma do § 3º do art. 5º da
Constituição Federal, introduzido pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004,
equiparam-se a emendas constitucionais. Desse modo, apenas eventuais
acordos de integração que versem sobre direitos humanos poderão ter status
superior à legislação ordinária.

Em verdade, tanto no caso brasileiro quanto no uruguaio, existe apenas

uma referência programática, em suas Constituições, relacionada com a
integração latino-americana (parágrafo único do art. 4º da Constituição
Federal brasileira e inciso 2 do art. 6º da Constituição uruguaia)[N9].

Artigo 4º da Constituição brasileira, parágrafo único:

A República Federativa do Brasil buscará a integração econômica, política,
social e cultural dos povos da América Latina, visando à formação de uma
comunidade latino-americana de nações.
 Artigo 6, inciso 2, da Constituição Uruguaia:

La República procurará la integración social y económica de los Estados

Latinoamericanos, especialmente em lo que se refiere a la defensa común
de sus productos y materias primas. Asimismo, propenderá a la efectiva
complementación de sus servicios públicos.

O direito brasileiro não dispõe, pois, de instrumentos que confiram

especificidade às normas emanadas dos órgãos da integração, ao contrário
do que acontece com a Constituição argentina. Tentativa neste sentido foi
rechaçada quando da revisão constitucional de 1993.

A Constituição de 1988 atribui ao Poder Executivo competência privativa

para manter relações com Estados estrangeiros e acreditar seus
representantes diplomáticos, bem como celebrar tratados, convenções e atos
internacionais, sujeitos a referendo do Congresso Nacional (art. 84, incisos
VII e VIII).

Ao Parlamento cabe aprovar os atos internacionais firmados pelo

Presidente da República ou seu Plenipotenciário, cabendo-lhe também
autorizar o Presidente da República a declarar guerra e celebrar a paz,
conforme segue:
 Art. 49. É da competência exclusiva do Congresso Nacional:

I - resolver definitivamente sobre tratados, acordos ou atos

internacionais que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao
patrimônio nacional;

II - autorizar o Presidente da República a declarar guerra, a celebrar a

paz, a permitir que forças estrangeiras transitem pelo território nacional ou
nele permaneçam temporariamente, ressalvados os casos previstos em lei
complementar; (...)

No que tange à aprovação de tratados e demais atos internacionais, o

procedimento parlamentar, como regra, tem-se limitado à sua aprovação ou
rejeição in totum.

A doutrina diverge no que diz respeito à possibilidade de alteração do

tratado quando de sua tramitação no Congresso Nacional.

Isto porque, tendo em vista óbvias razões de ordem prática, não seria
possível a um país, segundo alguns juristas, aprovar emendas a um tratado
internacional negociado em âmbito multilateral. Sustentam eles que tal
prática, se adotada por todos os Estados contratantes, haveria de gerar um
completo caos na convivência internacional, tornando impossível, do ponto
de vista prático, qualquer previsibilidade quanto à ratificação ou modificação
de textos acordados ao longo de inúmeras reuniões e, muitas vezes, difíceis
negociações.

Contudo, outra corrente sustenta que, caso o tratado admita reservas,

poderá o Congresso Nacional aprová-lo com restrições, as quais o Poder
Executivo traduzirá em reservas no momento da ratificação. Do mesmo
modo, poderá aprová-lo com declaração de desabono às reservas acaso feitas
na assinatura, e que deixarão de ser confirmadas, portanto, na ratificação.
Foi neste sentido o parecer de 1962 do eminente jurista Haroldo Valladão,
quando consultor jurídico do Itamaraty.

Assim, terminada a negociação de um tratado, tem o Presidente da

República, que a iniciou, a faculdade de dar ou não prosseguimento ao
processo de sua incorporação ao ordenamento jurídico interno. Com
exceção das convenções internacionais do trabalho, que por sua natureza
obrigam a sua submissão à aprovação do Parlamento, nos demais casos
tanto pode o chefe do Poder Executivo mandar arquivar o produto, se o
julgar insatisfatório, de uma negociação bilateral ou coletiva, quanto
determinar estudos mais aprofundados na área do Executivo, e submeter o
texto, quando melhor lhe pareça, à aprovação congressual.

Se por um lado em nenhum caso pode o Presidente da República manifestar

o consentimento definitivo em relação ao tratado sem a aprovação do
Congresso Nacional, por outro, tal aprovação não o obriga à ratificação.

A decisão do Congresso Nacional é formalizada por meio de um decreto

legislativo, promulgado pelo Presidente do Senado Federal e publicado no
Diário Oficial da União. O decreto legislativo não rejeita e nem altera o
tratado. Exemplos de rejeição são raríssimos, mas neste caso caberia
apenas uma comunicação, mediante mensagem, ao Presidente da
República. Entre os raros casos de rejeição pode-se destacar, a título de
exemplo, o tratado argentino-brasileiro de 25 de janeiro de 1890, sobre a
fronteira das Missões, rejeitado pelo plenário do Congresso em 18 de agosto
de 1891, por 142 votos contra 5.

No Brasil adotou-se o procedimento de se estipular, por meio de um

parágrafo único no decreto legislativo que aprova o tratado internacional,
que são sujeitos à aprovação do Congresso Nacional quaisquer atos que
possam resultar em revisão do ato internacional em questão, assim como
 quaisquer atos complementares que, nos termos do art. 49, I, da
Constituição Federal, acarretem encargos ou compromissos gravosos ao
patrimônio nacional.

Os tratados, salvo os de direitos humanos aprovados na forma do citado §

3º do art. 5º da Constituição Federal, uma vez inseridos no direito brasileiro,
passam a ter força de lei ordinária e a exercer efeitos sobre as demais leis,
podendo, inclusive, revogá-las, uma vez que lei posterior revoga um tratado
internacional se suas disposições conflitam. Desse modo, os tratados estão
em nível hierárquico inferior ao da Constituição, e, portanto, sujeitos ao
controle de constitucionalidade.

Incorporação das normas Mercosul ao ordenamento jurídico

interno dos Estados Partes

Os recentes esquemas de integração regional, como o Mercosul,

representam, entretanto, casos especialíssimos, uma vez que seus
instrumentos jurídicos emergem de um Acordo-Quadro anterior, como é o
Tratado de Assunção, o qual proclama a intenção inequívoca dos Estados
Membros de procederem a um processo de integração, para o qual se faz
necessária a celebração de vários protocolos adicionais ao Acordo inicial.
Assim, a presunção é a de que interessa aos Estados signatários a célere
aprovação congressual dos atos internacionais firmados no âmbito do
processo integracionista.

Na prática, entretanto, isso nem sempre ocorre. Por vezes, o instrumento

negociado acaba por sofrer restrições de setores interessados, e os Governos
optam por sustar a sua tramitação no Congresso Nacional. Exemplo disto é o
Código Aduaneiro do Mercosul, que, aprovado pela Câmara dos Deputados,
aguardou por alguns anos o seu exame pela Comissão de Relações Exteriores
do Senado. O Governo acabou por retirar a mensagem que o encaminhava,
aguardando a renegociação de certos detalhes técnicos.
 As normas Mercosul serão ou não submetidas ao crivo do Congresso
Nacional de acordo com sua natureza. As que tratam de matéria com natureza
de lei serão introduzidas após os trâmites previstos no direito interno; já as
de natureza meramente regulamentar, incluídas nas competências do Poder
Executivo, são introduzidas na normativa brasileira pela via de decretos e
portarias.

Ao contrário da Constituição argentina, que, como vimos, confere

hierarquia superior à das leis às normas incorporadas como consequência dos
tratados de integração, o direito derivado do Mercosul não desfruta de posição
hierárquica superior às leis ordinárias, recebendo tratamento idêntico àquele
outorgado aos demais tratados internacionais. A única especificidade que
distingue a normativa Mercosul quando dos procedimentos para a sua
incorporação ao direito brasileiro provém da Resolução do Congresso Nacional
nº 1 de 1996, que, em cumprimento ao Protocolo de Ouro Preto, veio a
inserir, no seio do Parlamento, a Comissão Parlamentar Conjunta do
Mercosul. Nos termos de seu art. 2º, deverá a Representação Brasileira na
Comissão Parlamentar Conjunta do Mercosul emitir parecer preliminar sobre
toda matéria de interesse para o bloco e que venha a tramitar no Congresso
Nacional.

Pretendeu-se com este dispositivo, atender o art. 25 do Protocolo de Ouro

Preto, segundo o qual "A Comissão Parlamentar Conjunta procurará acelerar
os procedimentos internos correspondentes nos Estados Partes para a pronta
entrada em vigor das normas emanadas dos órgãos do Mercosul previstos no
Artigo 2 deste Protocolo". Embora impedida de atuar no sentido propriamente
de acelerar os procedimentos de aprovação das normas Mercosul pelo
Congresso Nacional, como quer o Protocolo, o que equivaleria a transformála
em um grupo de pressão no seio do Parlamento, a Comissão busca, mediante
o seu parecer preliminar, fornecer subsídios às demais Comissões temáticas
quanto à importância e aos impactos, sobre o processo de integração, da
normativa em exame.

Mais uma vez faz-se necessário distinguir, neste contexto, os atos

internacionais advindos do processo de integração e os atos de outra
natureza. Concordam os teóricos da integração quanto ao status
especialíssimo que assumem os Estados participantes de tal processo, em
relação a terceiros países.

Vários estudiosos vêm chamando a atenção para o fato de que, no

processo de negociações do Mercosul, vem ocorrendo um curioso fato no que
diz respeito a determinadas matérias de âmbito interno: decisões vêm sendo
tomadas pelos negociadores do Mercosul e internalizadas por via de portarias
ministeriais, de tal forma que o centro de decisões é transferido, por vezes,
para um foro intergovernamental, com prejuízo da competência legislativa do
Congresso Nacional, que sequer tem a possibilidade de acompanhar todos
estes processos decisórios que se desenrolam nos múltiplos foros
negociadores do Mercosul. Trata-se aqui de uma situação sui generis, porém
própria dos processos de integração. É interessante ressaltar, nesse cenário,
que a existência de uma Comissão Parlamentar Conjunta do Mercosul no seio
do Congresso Nacional, prevista pelos Tratados de Assunção e pelo Protocolo
de Ouro Preto, nunca chegou a sanar esta falha, uma vez que a CPC não
dispunha de real poder de controle sobre o processo negociador.

A criação do Parlamento do Mercosul, constituído em 14 de dezembro de

2006, poderá contribuir decisivamente para maior transparência e
visibilidade do processo de integração regional. Cumpre, nesse ponto,
esclarecer que a citada Resolução nº1, de 1996, do Congresso Nacional, foi
revogada pela resolução nº 1 de 2007, que dispõe sobre a Representação
Brasileira no Parlamento do Mercosul e cujo art.4º prevê procedimento
preferencial às matérias emanadas dos órgãos decisórios mercosulinos,
desde que a norma tenha sido adotada de acordo com os termos do parecer
do Parlamento do Mercosul. Com isso, tais normas após a apreciação da
 Representação quanto aos aspectos da constitucionalidade, juridicidade,
adequação financeira e orçamentária e, ainda, quanto ao mérito, serão
remetidas aos plenários da Câmara dos Deputados e do Senado, salvo se a
Representação julgar necessário, em razão da especificidade e
complexidade da matéria, o pronunciamento de outras Comissões.

Nota-se, portanto, que a Resolução de 2007 veio atender o disposto no inciso

12 do art. 4º do Protocolo Constitutivo do Parlamento do Mercosul, que
estabeleçe o seguinte: "os Parlamentos nacionais, segundo os
procedimentos internos correspondentes, deverão adotar as medidas
necessárias para a instrumentalização ou criação de um procedimento
preferencial para a consideração das normas do Mercosul que tenham sido
adotadas de acordo com os termos do parecer do Parlamento".

A Consulta Parlamentar

Desde a assinatura do Tratado de Assunção, que criou o Mercosul,

verifica-se que a maior debilidade do bloco reside no déficit de incorporação
das normas, acordadas pelos seus órgãos decisórios, aos ordenamentos
jurídicos internos dos Estados Partes. Essa deficiência vem debilitando a
credibilidade do bloco, tanto frente a terceiros países e agrupamentos de
países, como em face dos agentes econômicos privados. Ao traduzir um
modelo de integração muito mais orientado por realidades de poder do que
por normas jurídicas livremente acordadas pelos Estados Partes no foro
regional, o Mercosul revela-se ao agente econômico como um espaço pouco
atraente para seus investimentos, caracterizado pela insegurança jurídica
e pela falta de previsibilidade e de efetividade normativa.

Com efeito, a experiência europeia demonstrou, ao longo do tempo, a

importância de que se reveste a atitude de respeito às normas da integração,
manifestada pelos Estados Partes. Esse respeito, refletindo o grau de
compromisso político dos Países Membros para com o processo
integracionista, muito contribuiu para o fortalecimento do bloco europeu.

A Secretaria da então Comissão Parlamentar Conjunta do Mercosul,

sediada em Montevidéu, realizou levantamento sistemático do estado da
incorporação das normas do Mercosul já negociadas e assinadas e que exigem
aprovação congressual para a sua incorporação ao direito interno dos Estados
Partes e verificou que um alto percentual jamais ingressou nos respectivos
Parlamentos.

Não se imaginava, efetivamente, que alguns instrumentos ficassem

retidos por tanto tempo antes de serem enviados aos respectivos
Parlamentos nacionais.

Esse fato, logicamente, também contribui para a fragilidade institucional

do Mercosul e para a insegurança jurídica existente no momento.

Em outubro de 2003, firmou-se o primeiro acordo interinstitucional entre

dois órgãos do Mercosul: o Conselho do Mercado Comum e a Comissão
Parlamentar Conjunta do Mercosul. Essas duas entidades celebraram acordo,
com apenas dois artigos, de grande significado no que diz respeito à
democratização do processo decisório do Mercosul.

O art. 1º diz basicamente que o Conselho se compromete a enviar à

consulta da Comissão Parlamentar Conjunta do Mercosul, no momento da sua
negociação, todas as normas que requeiram aprovação congressual.

Já o art. 2º contém a contrapartida da Comissão: ela se compromete a

dar uma tramitação mais ágil e mais rápida a toda a matéria que tenha
merecido o seu parecer favorável.
 Em outras palavras, todo instrumento Mercosul que, no momento de sua
negociação, houvesse ido à Comissão e recebido o seu parecer favorável,
quando firmado pelos Estados Partes e enviado à aprovação congressual,
receberia tratamento legislativo mais rápido.

Esse engenhoso mecanismo, vislumbrado no acordo interinstitucional e

mais comumente chamado de "consulta parlamentar", seria, posteriormente,
incluído entre as competências do Parlamento do Mercosul. Como vimos, o
Congresso Nacional brasileiro já aprovou dispositivo destinado à
implementação da consulta parlamentar por meio da edição da citada
Resolução n° 1, de 2007, à qual ainda recorreremos ao tratarmos das
competências do Parlamento do Mercosul.

Unidade 2 - O Parlamento do Mercosul; Definição.

Definição e razões para a criação de um Parlamento do Mercosul

Em 15 e 16 de dezembro de
2003, em Montevidéu, o Conselho
 do Mercado Comum aprovava o
"Programa de Trabalho Mercosul
2004-2006", cujo ponto 3.1
solicita à Comissão Parlamentar
Conjunta a elaboração de uma
proposta concernente à criação
do Parlamento do Mercosul, que
deveria ser submetida ao Conselho do Mercado Comum em 2004. O
Programa de Trabalho determinava que a proposta deveria considerar,
como uma primeira etapa, o mecanismo de consulta estabelecido pelo
Acordo Interinstitucional, subscrito pelo Conselho e pela Comissão
Parlamentar Conjunta.

Em dezembro de 2004, em Belo Horizonte, o Conselho do Mercado

Comum aprova a Decisão 49/04, que confere à Comissão Parlamentar
Conjunta a condição de Comissão Preparatória do Parlamento do Mercosul, e
estabelece a data limite de 31 de dezembro de 2006 para a instalação do
novo órgão.

A Comissão atendeu a esse mandato, e produziu um Projeto de Protocolo

Constitutivo do Mercosul, que seria aprovado pelo Conselho do Mercado
Comum por meio da Decisão n° 23/05, em Montevidéu, em 9 de dezembro
de 2005.

O Parlamento do Mercosul

O Protocolo estabelece que o Parlamento do Mercosul substituirá a

Comissão Parlamentar Conjunta como órgão integrante da estrutura
institucional do Mercosul.
 Seu art. 2 elenca os propósitos do Parlamento, entre os quais cabe
mencionar:

- a representação dos povos do Mercosul, respeitando sua pluralidade

ideológica e política;

- a promoção e a defesa da democracia, da liberdade, da paz e do

desenvolvimento sustentável, com justiça social;

- o estímulo à participação dos atores da sociedade civil no processo de

integração e à formação de uma consciência integracionista na região;

- a consolidação da integração latino-americana mediante o

aprofundamento e consolidação do Mercosul;

O mecanismo da consulta parlamentar é reproduzido no art. 4, inciso 12

do Protocolo, e, ademais, estabelece o prazo máximo de 180 dias corridos
para que os Congressos Nacionais dos Estados Partes do Mercosul se
manifestem sobre aquelas normas que tenham sido adotadas pelo Conselho
do Mercado Comum, consoante o parecer emitido pelo Parlamento regional
no momento de sua negociação. O mesmo inciso ressalva que, se dentro do
prazo desse procedimento preferencial o Parlamento do Estado Parte não
 aprovar a norma, esta deverá ser reenviada ao Poder Executivo, que a
encaminhará à reconsideração do órgão correspondente do Mercosul.

Por sua vez, os Parlamentos nacionais deverão adotar as medidas

necessárias para a instrumentalização desse procedimento, em
conformidade com as suas respectivas normas regimentais. Nesse sentido,
nunca é demais ressaltar a edição da Resolução Nº 1, de 2007, do Congresso
Nacional, que prevê tramitação mais ágil e simplificada para aquelas normas
Mercosul que tenham sido adotadas pelo órgão decisório do bloco, de acordo
com o parecer emitido pelo Parlamento regional, dando, assim,
cumprimento ao disposto no art. 4, inciso 12 do Protocolo.

Por meio da consulta parlamentar, o Parlamento do Mercosul poderá

contribuir para solucionar a grave fragilidade de que padece o bloco, que se
traduz no baixo índice de normas da integração efetivamente incorporada
aos ordenamentos jurídicos nacionais. O Parlamento poderá, além disso,
contribuir para melhorar a qualidade técnica das normas do Mercosul, cuja
debilidade já foi amplamente identificada por técnicos e acadêmicos. HA
falta de consulta e debate com os setores sociais afetados e com outras
instâncias governamentais interessadas, precisamente pela falta de um
espaço designado para esse déficit de qualidade normativa no
Mercosul.

Nesse contexto, vale lembrar que o Parlamento constituirá o espaço

público, por excelência, onde deverão ocorrer os debates concernentes às
normas em negociação. A visibilidade e a transparência que a existência de
um Parlamento, como lócus de debate político, conferirá ao Mercosul,
contribuirá, de inúmeras maneiras, para o aperfeiçoamento e consolidação
do bloco.

Também no tocante à falta de efetividade normativa que atinge o bloco,

em virtude do não encaminhamento à aprovação legislativa, pelos
Executivos, dos instrumentos jurídicos firmados, o Parlamento conta, entre
suas competências, com a possibilidade de solicitar relatórios dos órgãos
decisórios do Mercosul (art. 4, inciso 4) e de convidar representantes dos
órgãos do Mercosul para informar sobre determinados aspectos da integração
(art. 4, inciso 5).

No que diz respeito ao processo de adoção de decisões, o Parlamento

representa substancial avanço em relação à Comissão Parlamentar Conjunta,
na medida em que delibera por meio do voto individual dos membros das
delegações, enquanto que a Comissão decidia por consenso, como se fosse
uma "assembléia de Estados", fator que não permitia a expressão da
pluralidade ideológica característica de um órgão de representação popular.

À época da negociação do Protocolo Constitutivo do Parlamento do

Mercosul, decidiu-se adotar duas fases para a implementação do Parlamento.
Isso traduz a dificuldade com que se defrontaram os negociadores em razão
das enormes assimetrias existentes entre os Países Membros do Mercosul em
termos de população, extensão geográfica e PIB.

Segundo o Protocolo, até 31 de dezembro de 2010, a composição do

Parlamento seria paritária, com 18 representantes por país, designados pelos
respectivos Congressos Nacionais. A partir daí, passaria a vigorar o critério
da "representação cidadã", a ser determinado mediante Decisão do Conselho
do Mercado Comum, por proposta do Parlamento, devendo o Parlamento ser
integrado por representantes eleitos pelo voto universal, direto e secreto, de
acordo com a legislação eleitoral de cada Estado Parte.

Apesar de esforços para que, juntamente com as eleições presidenciais do

ano de 2010, pudéssemos também escolher os representantes brasileiros no
Parlamento do Mercosul, houve inúmeras pressões, especialmente por parte
da Argentina e do Uruguai, quanto aos termos do Acordo Político que
estabeleceria as regras da representação cidadã. Com a perspectiva de
elevação do número de parlamentares brasileiros, os representantes dos
demais Estados membros passaram, por exemplo, a condicionar a
implementação do critério de representação cidadã à mitigação da regra da
maioria prevista no Regimento Interno do Parlamento.

Assim, o Acordo Político em torno da adoção do critério da representação

cidadã no Parlamento do Mercosul somente teve seus termos definidos no
final de 2010 (Decisão n° 28/10, do CMC), sendo que, já a partir de 2011, o
Brasil passou a contar com 37 representantes, a Argentina com 26, e o
Uruguai e o Paraguai, cada um, com 18. Evidentemente, não houve tempo
hábil para que o Projeto de Lei n° 5.279, de 2009, de autoria do Deputado
Carlos Zarattini – que define as regras para as eleições de parlamentares
brasileiros no Parlamento do Mercosul – fosse apreciado, uma vez que o art.
16 da Constituição Federal determina que a lei que alterar o processo eleitoral
não será aplicada às eleições que ocorrerem até um ano da data da sua
vigência.

Como sabemos, a delegação paraguaia do Parlamento do Mercosul já é

formada por representantes eleitos direta e exclusivamente para o exercício
de mandato no órgão de integração regional.

Espera-se que o Parlamento do Mercosul venha a ser, sobretudo, um

espaço para debates, seminários e audiências públicas sobre os temas da
integração. E, ainda, que sirva de "caixa de ressonância" para os anseios e
preocupações dos diversos setores da sociedade civil, e ao mesmo tempo
constitua o canal de comunicação entre as populações e as instâncias
negociadoras da integração. A participação da sociedade civil assegurará a
transparência do processo de construção do bloco e contribuirá para que as
normas do Mercosul passem por amplo debate, antes de sua adoção pelo
órgão decisório, o que ensejará o seu aperfeiçoamento e facilitará a sua
posterior incorporação aos ordenamentos jurídicos internos dos Estados
Partes.

Da estrutura intergovernamental inicial ao Parlamento do Mercosul

em funcionamento

A estrutura institucional do Mercosul teve como modelo inspirador o

paradigma da união aduaneira europeia, iniciada nos primórdios dos anos
cinquenta, e que transformou-se, ao longo do tempo, no bem-sucedido bloco
regional da União Europeia.

Conduzido, pelo lado brasileiro, pelo experiente corpo diplomático do

Ministério das Relações Exteriores, o Itamaraty, associado à sua contraparte
Argentina desde o Programa de Integração entre o Brasil e a Argentina, de
1985, o processo de integração do Cone Sul buscou desafiar alguns princípios
de organização e de tomada de decisões adotado pelos europeus para a
construção de um bloco regional, adaptando-os às condições políticas e
características próprias de uma associação inédita entre países considerados
em desenvolvimento, tanto em seus objetivos quanto nas ambições
postuladas inicialmente.

Assim, desde o inicio do processo de integração, a configuração

institucional do bloco do Mercosul se desenhou segundo um modelo de
caráter intergovernamental, em que os negociadores e os que se enfrentavam
nas mesas de negociação eram os Estados, enquanto os representantes dos
interesses particulares e da sociedade civil em geral tinham uma função
marginal.

O modelo se desenvolveu de forma gradualista, ou seja, com tendência a

criar novos organismos, a partir de uma base mínima que lhe daria a
institucionalidade inicial, de acordo com as exigências que o processo em
movimento demandasse.

Pretendia-se, assim, garantir que os primeiros

acordos pudessem ser levados à prática de
imediato, em cada um dos espaços geográficos
dos sócios, ao mesmo tempo em se apresentava
o processo de integração regional a cada uma das
respectivas administrações governamentais em
seus mais variados setores, o que, a sua vez,
contribuiria para facilitar a tarefa de consolidar a
regionalização junto aos quadros funcionais dos
Estados Partes do Mercosul.

O próprio Tratado de Assunção, em seu art. 9º, estabeleceu que a

administração e execução do projeto pelo Conselho do Mercado Comum e
Grupo Mercado Comum, teriam um "período de transição", e, mais tarde,
o Protocolo de Ouro Preto, em seu texto de abertura, confirmou o caráter
de transitoriedade planejado pelos idealizadores do Mercosul, e deixou
transparente a afirmação da consciência dos responsáveis políticos pela
proposta de integração, certos de que, para fugir dos modelos adotados
por outros esquemas de integração latino-americanos, nessa fase

preliminar não era adequado pensar-se em esquemas institucionais do tipo

supranacional, que poderiam comprometer os objetivos nacionais de
estabilização macroeconômica ou mesmo alterar o equilíbrio entre as
competências nacionais e as atribuições decisórias que deveriam ser
tomadas coletivamente.
 O esquema intergovernamental adotado pelos formuladores do Mercosul
emergiu como o mais apropriado, apoiado em fatores de natureza histórica e
estrutural que permearam, nos últimos quatro séculos, o relacionamento
entre os países que conformam o bloco, em especial no chamado espaço
geográfico do Cone Sul, e que podem explicar, de alguma forma, as
dificuldades do bloco para avançar em um maior grau de institucionalização.

Nesse sentido, podemos destacar alguns fatores. Primeiro, a própria

história da formação da Região do Cone Sul, cujas riquezas minerais eram
disputadas pelos colonizadores europeus, com destaque para portugueses e
espanhóis.

Em segundo lugar, a história das relações políticas e econômicas entre

Brasil e Argentina. Como vimos, somente a partir de 1985, com o Programa
de Integração entre os dois países, nos governos de Raul Alfonsín e de José
Sarney, rompeu-se o antagonismo histórico e avançou-se na busca de novas
formas de cooperação política e estratégica bilateral para a região.

Em terceiro, identificamos a assimetria de tamanho entre as diferentes

economias que constituem o bloco, o que gerou, ao longo do tempo, visões
estruturalmente diferentes no que diz respeito ao grau de institucionalização
exigido pelo projeto de integração, e também quanto à conveniência de se
criar órgãos supranacionais.

A posição brasileira, nos primeiros quatorze anos de existência do

Mercosul, privilegiava a manutenção de um esquema de negociação entre
governos, sobrepondo-se mesmo à vigência formal da adotada regra de
consenso.
 Os países menores, Uruguai e Paraguai, sempre defenderam a idéia de se
diminuir esse grau de discricionaridade dos sócios maiores (Brasil e
Argentina) nas negociações internas do bloco, o que lhes oferece uma
pequena margem de ação unilateral efetiva. Daí haverem setores das
sociedades uruguaia e paraguaia, nos dias de hoje, desejosos de firmarem
acordos bilaterais, fora do marco mercosulino, com os Estados Unidos da
América.

A Argentina, por sua vez, situa-se num meio termo, defendendo a criação
de instituições intergovernamentais e comunitárias, tendo sugerido a criação
de um tribunal permanente como opção para iniciar-se o caminho em direção
à supranacionalidade, em especial levando-se em consideração a sucessão
de conflitos setoriais e outros tipos de tensões ocasionadas em suas relações
com o Brasil.

Em quarto lugar, as experiências de integração regional - ALALC, ALADI e

Grupo Andino - apenas confirmaram que a existência de uma organização
institucional forte não poderia substituir a falta de vontade política dos países
participantes para avançar em uma ampla abertura comercial e outras frentes
do processo.

Já a nova experiência de integração latino-americana, que começou com

o Programa de Integração Argentina-Brasil e ampliou-se com o Mercosul, vem
dando forma a um modo de integração mais pragmática e realista, no sentido
de se enfrentar os cenários internos e externos que se lhe apresentam,
negociando e avançando com o objetivo de ampliar, fortalecer e consolidar o
bloco nos planos regional e internacional.

Acrescente-se a este rol de fatores que podem dificultar o processo de

integração a adesão da Venezuela, que vem trazendo outro tipo de discussão
ao plenário das reuniões do Mercosul, com marcado viés ideológico, ou seja,
o da luta contra o imperialismo capitalista norte-americano, pois este é,
declaradamente, o principal argumento de política externa defendido pelo
então Presidente Hugo Chávez.

Desse modo, a criação do Parlamento do Mercosul, com sua constituição

em 14 de dezembro de 2006, na presença dos representantes de Argentina,
Brasil, Uruguai, Paraguai e Venezuela, no plenário do Congresso Nacional
brasileiro, atendendo ao que determinava a Decisão nº49/04, do CMC, foi de
fundamental importância para o aprofundamento das discussões em torno
das mais graves questões que impedem o avanço do processo de integração
do Mercosul.

Passados quinze anos da assinatura do Tratado de Assunção, a criação do

Parlamento do Mercosul apresenta um significativo avanço político e
institucional, marco definitivo de um modelo de integração democrático,
representativo e estratégico, verdadeira concepção de uma nova visão
política regional.

O processo de conformação definitiva do Parlamento do Mercosul

representa um desafio de proporções históricas, que dará forma e conteúdo
ao Mercosul no século XXI.

A construção do espaço político regional será um elemento de

fundamental importância para fortalecer e melhorar a qualidade das
democracias nos países do bloco, em especial no que se refere ao princípio
da representatividade e legitimidade democráticas, componente
imprescindível do processo de coesão social. Será centro de decisões políticas
por meio da participação responsável, decidida e sustentável dos partidos
políticos e seus atores, depositários fieis do poder e da soberania que
emanam de seus mais legítimos possuidores, os cidadãos.
 Com o mecanismo institucional eficaz, o Parlamento do Mercosul deverá
se converter em promotor de políticas regionais que possibilitem uma
integração fronteiriça sem barreiras, a livre circulação de pessoas, bens e
serviços, e um desenvolvimento integral, complementar e solidário das suas
variadas regiões, num esforço que permita a correção gradual das
assimetrias, que objetive a parceria nas políticas públicas em saúde,
educação, agropecuária, trabalho, cultura e outros campos que levem em
conta o cidadão na sua condição de sujeito final de todas as ações do processo
integracionista.
A criação do Parlamento do Mercosul consagra e reafirma os seguintes
princípios estratégicos do projeto Mercosul:
• Em primeiro lugar, define com clareza a vontade regional de
integração política, superando o projeto restritivo de uma
integração fundamentalmente comercial. O Parlamento
materializa a vontade da integração como projeto político
estratégico, com perspectiva histórica e com modelo de
desenvolvimento integral, acima das necessidades conjunturais
dos atores da integração.
• Define um modelo de integração no qual alcançar um mercado
comum é um componente fundamental do processo, porém esta
não é condição suficiente para que a integração aconteça. O perfil
da integração no século XXI inclui uma verdadeira integração

econômica, complementar e solidária, o aprofundamento da

integração social e cultural e a adoção em áreas estratégicas de
diretrizes políticas comuns num cenário internacional complexo e
assimétrico.

Estabelece um espaço de análise e reelaboração do conceito de

soberania, não no sentido de subtraí-la aos Estados, mas sim de
introduzir um novo plano de soberania compartilhada que,
atuando num só bloco, coopere para influenciar com maior peso
nos centros de poder internacional.

Retoma e dá conteúdo concreto ao componente democrático no

Mercosul, dando legitimidade e transparência aos atos públicos
regionais de maneira a aperfeiçoar e dar maior clareza às regras
do jogo do bloco.
 Consolida o princípio da representatividade e participação cidadã
no processo de integração, componente fundamental na
construção de uma identidade e consciência regionais. O feito
substancialmente democrático de que o Parlamento expressa o
pluralismo social, político e econômico das nações nele
representadas, a diversidade de etnias e regiões, como também
uma adequada participação por gênero, o converterá em uma
verdadeira "caixa de ressonância" dos cidadãos do Mercosul.

Conforma um espaço permanente da política e da cidadania na

estrutura institucional do Mercosul, dotando-a do necessário
equilíbrio que todo sistema democrático requer e possibilitando a
incorporação da vasta pluralidade ideológica dos países.

Aperfeiçoa o sistema de tomada de decisões e o processo

normativo do Mercosul, ao converter-se em promotor e arquiteto
da vontade normativa regional e da harmonização das legislações
nacionais, elementos essenciais de segurança jurídica do espaço
integrado, tanto para o desenvolvimento intrazona como frente a
outros blocos regionais ou internacionais.

Síntese

Neste módulo, estudamos a dimensão parlamentar do Mercosul,

começando pelo art. 24 do Tratado de Assunção, que estabeleceu a
Comissão Parlamentar Conjunta do Mercosul, e, na seqüência, o Protocolo
de Ouro Preto, nos arts. 22 a 27, bem como o Regimento Interno da
Comissão, que define as suas funções, competências e atuação interna e
externa, além do processo de produção da normativa Mercosul e os
mecanismos para seu aperfeiçoamento. Vimos também o sistema de
incorporação das normas Mercosul pelo aparato jurídico dos Estados Partes,
e, em especial, as limitações constitucionais que travam sua vigência
imediata.
 Por último, estudamos a estrutura intergovernamental que dinamizou o
processo integracionista do bloco, bem como os primeiros passos da criação
e constituição do Parlamento do Mercosul.

Parabéns! Você chegou ao final do Módulo III do curso Fundamentos da

Integração Regional.

Como parte do processo de aprendizagem, sugerimos que você faça uma

releitura do mesmo e responda aos Exercícios de Fixação, que o resultado
não influenciará na sua nota final, mas servirá como oportunidade de avaliar
o seu domínio do conteúdo. Lembramos ainda que a plataforma de ensino faz
a correção imediata das suas respostas!

Para ter acesso aos Exercícios de Fixação, clique aqui.

MÓDULO IV - ANÁLISE DA TRAJETÓRIA E PERSPECTIVAS PARA O

MERCOSUL

Ao término do módulo você estará apto a:

o Analisar o processo de integração do

Mercosul; o Refletir sobre o futuro
funcionamento do Parlamento do
Mercosul.

Temas do Módulo IV

Neste último módulo, faremos uma revisão analítica do processo de

integração mercosulino, considerando quais itens avançaram e quais os
pontos fracos detectados. Também se lançará um olhar para o horizonte que
se apresenta ao Mercosul.
Unidade 1 - Sucessos e debilidades.
 Segundo as palavras do
cientista político Gerardo
Caetano, professor da
Universidade de la
República, Uruguai, as
instituições criadas pelo
Tratado de Assunção para o
Mercosul "serviam a um
modelo funcional que não era ingênuo".

Com efeito, a ideia de uma estrutura institucional minimalista baseava-

se na convicção, que tinham os negociadores, de que novos órgãos
deveriam ser criados apenas se e quando necessários para responder aos
avanços do bloco. Procurava -se escapar, assim, da proliferação de
instituições e da pesada burocracia que minavam a credibilidade de outros
processos de integração latino-americanos.

É importante registrar que, ao seu início, a integração tinha como eixo e

fio condutor a ideia da celebração de acordos setoriais entre os Estados
Partes, que aproveitariam as "vantagens comparativas" de cada uma das
estruturas produtivas para baratear o produto final, levando, assim, a uma
inserção mais competitiva da sub-região no mercado internacional. Em seu
art. 5º, o Tratado de Assunção inclui, entre os instrumentos para a
constituição de um mercado comum, os acordos setoriais "com o fim de
otimizar a utilização e mobilidade dos fatores de produção e alcançar escalas
operativas eficientes". A mudança na orientação política resultante da
chegada ao poder, na Argentina e no Brasil, de Menem e Collor,
respectivamente, repercutiria também no processo de integração que então
se iniciava. Decidiu-se, por conseguinte, pelo deslocamento do eixo de
implementação do Mercosul para a adoção de um cronograma de
desgravação tarifária bastante acelerado, e se deixou de lado outros aspectos
da integração, como as possibilidades de ganho oferecidas pela
complementaridade de setores das economias e a integração
macroeconômica.

A ênfase recaiu no comércio intrabloco, ocasionando aumento exponencial

das trocas, que subiram de aproximadamente 4 bilhões de dólares em 1991
para em torno de 20 bilhões de dólares, em 1998. Esse notável dinamismo
projetaria imagem positiva do Mercosul no cenário internacional. A chamada
"marca Mercosul" já começava a chamar a atenção de compradores de
terceiros países. Também se falava no "patrimônio do Mercosul",
consubstanciado na grande quantidade de normas adotadas, no período,
pelos órgãos decisórios do bloco.

A assinatura do Protocolo de Ouro Preto, em 1994, que estabeleceu uma

estrutura institucional para o bloco e, por seu art. 34, dotou-o de
personalidade jurídica de direito internacional, consistiu em importante
avanço para o Mercosul, pois permitiu que este negociasse em conjunto com
terceiros países ou agrupamentos de países.

A grave crise econômica que assolou os "tigres asiáticos" em 1997

reduziu, de maneira repentina, os fluxos de investimento destinados aos
países em desenvolvimento. Os países membros do Mercosul, cujas
economias dependem fortemente de capitais estrangeiros, foram
profundamente atingidos. Em 1999, o Brasil, altamente dependente da
moeda norte-americana, que financiava o déficit de sua balança de
pagamentos, é forçado a desvalorizar o real. Este perde valor em relação ao
dólar e às moedas dos seus parceiros no Mercosul. A iniciativa brasileira gerou
fortes desequilíbrios no que concerne à competitividade dos produtos
comercializados no mercado intrabloco. Têm início grandes controvérsias
comerciais e iniciativas protecionistas unilaterais por parte dos governos dos
países membros, pressionados por setores cujos produtos haviam perdido
competitividade no interior do bloco. Em 1997, o fluxo de produtos argentinos
exportados para o Brasil atinge a cifra de US$ 8,133,016, caindo para US$
5,689,511 em 1999. No momento é a economia argentina que passa por
problemas semelhantes.

Pouco depois, eclode a crise argentina, e o país é obrigado a desatrelar o

peso, sua moeda, do dólar, acabando com a paridade e com a
conversibilidade. A situação precária das duas maiores economias do
Mercosul afetaria também, infalivelmente, os países menores do bloco,
Paraguai e Uruguai. Ao final dos anos noventa, o comércio intrabloco havia
regredido aos níveis de 1991, e o Mercosul entrara em estagnação.

Os primeiros anos do século XXI trouxeram ainda grandes dificuldades,

como a renúncia do Presidente argentino Fernando De la Rúa em 2001, na
esteira da crise econômica argentina. Os percalços, contudo, não impediram
avanços no que tange a aspectos institucionais do Mercosul, como a
assinatura, em 2002, do Protocolo de Olivos, que criou o Tribunal Permanente
de Revisão.

Ao mesmo tempo, iniciava-se o processo de transformação da Secretaria

do Mercosul, que até então cumprira papel unicamente administrativo e
burocrático, em Secretaria Técnica, cujas funções são de avaliar
continuamente o desenvolvimento da integração, de prestar apoio técnico e
de contribuir para a construção de uma visão comum efetiva do Mercosul.
Outro passo à frente foi a criação, em 2003, da Comissão de Representantes
Permanentes do Mercosul, composta por Embaixadores dos Estados Partes e
cujo primeiro Presidente foi o ex-Presidente Eduardo Duhalde, da Argentina,
importante figura política da região.

Até o final dos anos noventa houve, em suma, um processo de

acumulação de mudanças mais quantitativas, que se concentraram na esfera
do comércio. Porém, de 2003 em diante, passada a crise econômica que
assolou a Argentina, deu-se início a um novo processo, voltado para o
aperfeiçoamento das instituições do bloco. Naquele ano, realizaram-se
seminários e reuniões de discussões preparatórias, visando a revisão do
Protocolo de Ouro Preto, que completaria dez anos de sua assinatura no ano
seguinte, em dezembro de 2004.

Na opinião de especialistas, a revisão do Protocolo de Ouro Preto era

importante, pois se o Mercosul não pudesse contar com instituições fortes,
acabaria por perder a confiabilidade nas negociações com outros blocos e
países. Dava-se, portanto, naquele momento histórico, uma "combinação
favorável de necessidade e densidade de oportunidades", nas palavras de
Félix Pena, que justificaria plenamente a revisão da estrutura institucional do
Mercosul.
 Outro aspecto a impulsionar uma possível reforma orgânica do Mercosul
naquele momento era a busca de legitimidade democrática para as decisões
tomadas por seus órgãos decisórios. Identificou-se que existe pouco
compromisso com as decisões tomadas no âmbito institucional do Mercosul
por parte de atores governamentais e não-governamentais, que encontram
dificuldades para aplicar normas a respeito das quais não foram consultados.

A ausência de legitimidade democrática afeta, como se vê, a própria

eficácia do processo de integração. Nesse sentido, o "Programa de Trabalho
do Mercosul 2004-2006", adotado pelo Conselho do Mercado Comum por
meio da Decisão nº 26 de 2003, prevê uma série de ações vinculadas à
legitimidade democrática no bloco. Entre elas, a ampliação da participação da
sociedade civil, a visibilidade cultural por meio da promoção de eventos de
amplo alcance nos meios de comunicação, inclusive na área esportiva, que
promovam a ideia do Mercosul nos Estados Partes e permitam maior
conhecimento mútuo de suas sociedades; promoção do Mercosul cidadão, por
meio do fortalecimento do Foro de Consulta e Concertação Política (FCCP),
para adaptá-lo aos requerimentos de uma agenda política; criação do Centro
Mercosul de Promoção do Estado de Direito; fortalecimento da participação
do setor privado no processo de integração e no sistema de solução de
controvérsias; e finalmente, o estabelecimento do Parlamento do Mercosul.
 Ao apa gar das luzes de seu governo, o
Presidente Fernando Henrique Cardoso
lança a ideia, que recebeu o apoio do
Conselho do Mercado Comum, de se
constituir um "Grupo de Reflexão
Prospectiva sobre o Mercosul", com a
participação de representantes do meio acadêmi co, governamental e
empresarial dos países membros do Mercosul, que deveriam apresentar a
sua visão pessoal sobre a situação do Mercosul e sobre o seu futuro.

Nota-se, em suma, da leitura de recentes Decisões do Conselho do

Mercado Comum, às quais se agregam percepções expressadas pelos
próprios agentes governamentais da integração, claro movimento em direção
a um novo patamar institucional para o bloco.

O Mercosul sofre de um problema de insuficiência metodológica e

institucional. Ao mesmo tempo em que os compromissos assumidos pelos
países membros ainda não tiveram alcance suficiente para atenuar ou evitar
os impactos da crise, iniciada em 1998, sobre suas economias, tampouco
ainda contam com flexibilidade bastante para permitir a adaptação acordada
e previsível de instrumentos de política comercial ao cenário resultante dessa
crise.
 Félix Peña identifica quatro falhas básicas na metodologia de integração
utilizada pelo Mercosul:

1. acumulação de regras não incorporadas aos ordenamentos jurídicos

internos, o que acarreta a hipertrofia normativa;

2. deficiência dos métodos empregados para preparar e adotar decisões;

3. utilização da diplomacia presidencial para a administração dos conflitos

de interesses entre os sócios e mecanismos demasiado débeis,
destinados à solução de controvérsias;

4. falta de transparência do processo decisório e, nele, pouca participação

da sociedade civil.

Esse tipo de integração é muito distante do modelo europeu, que podemos

chamar de rules oriented (orientado por regras, ou normas), onde os sócios
reconhecem que, ao assumir compromissos, aceitam limitar sua capacidade
de agir unilateralmente. Significa renunciar às relações de poder para aceitar
regras de jogo com forte potencial de efetividade.

No Mercosul, ao contrário, os países vêm assumindo comportamentos

unilaterais fundados, por exemplo, em razões de emergência econômica. Tais
comportamentos contribuem para debilitar a eficácia das regras, com efeito
negativo nas decisões concernentes a possíveis investimentos e em
estratégias empresariais voltadas para a região.

Também a falta de instituições mais permanentes, isto é, de uma

"contraparte" com endereço certo para o diálogo, enfraquece o Mercosul aos
olhos de nossos parceiros externos. Na percepção deles, o bloco está sempre
refém de fatores conjunturais, não podendo contar com um lastro de
permanência.

Como a revisão do Protocolo de Ouro Preto acabou por não se concretizar,

falhou também a tentativa de se proceder ao aprofundamento institucional
do Mercosul, que continua sendo reclamado pelos especialistas.

Do ponto de vista econômico-comercial, a grande falha apresentada

pelo Mercosul consiste na sua incapacidade de se constituir efetivamente
como um território aduaneiro único. Esse implicaria o reconhecimento da
livre circulação, em todo o espaço econômico integrado, de bens comprados
de terceiros países, não importando o ponto de ingresso no território.
Evidentemente, a livre circulação está condicionada à existência de um
regime único de importação. O Mercosul, entretanto, continua composto
por territórios aduaneiros distintos e separados, ainda que sejam iguais as
tarifas aplicadas aos bens provenientes de terceiros países. Isso porque,
como vimos, somente no segundo semestre de 2010, foram aprovadas pelo
CMC as diretrizes para a eliminação da dupla cobrança da TEC, que passou
a ocorrer em três etapas a partir de janeiro de 2012, bem como o Código
Aduaneiro do Mercosul (Decisões nos 10 e 27, respectivamente). É
importante ressaltar que a recente retomada das negociações do Código
Aduaneiro do Mercosul e de mecanismos que evitem a dupla cobrança da
TEC deve-se à insistência da Comissão Europeia nesse sentido, no contexto
das negociações de uma área de livre comércio birregional com o Mercosul.
Os negociadores europeus vêm exigindo que as exportações da União
Européia possam ter livre acesso ao mercado do Mercosul em seu conjunto,
assim como os produtos do Mercosul desfrutam de acesso a todo o mercado
comunitário.
 No que diz respeito à inconclusa união aduaneira, parece haver opiniões
convergentes entre os analistas, que estimam que o Mercosul vem
demonstrando pouca capacidade para ajustar os parâmetros, inicialmente
estabelecidos para a integração, a conjunturas inesperadas e difíceis.
Segundo esses analistas, deveriam os negociadores ter previsto a
possibilidade de ocorrência de tais circunstâncias ao longo do processo de
integração e estabelecido mecanismo regional de adaptação, evitando que
esta se fizesse pela via da violação de normas em vigor e, por conseguinte,
colocando-as em descrédito.

Unidade 2 - O Futuro do Mercosul

 Como vimos, o Mercosul é hoje uma união aduaneira imperfeita, em
processo de consolidação. Cabe aperfeiçoá-la para que se possa alcançar o
mercado comum, conforme prevê o Tratado de Assunção.

No que concerne à Tarifa

Externa Comum (TEC), há que se
aperfeiçoar a disciplina
tarifária, porém
respeitando as assimetrias
existentes entre os sócios, que
impõem diferentes ritmos
e
velocidades. O cronograma de reduções tarifárias mantém exceções, como
os regimes para bens de capital e para bens de informática e
telecomunicações; permanecem também as exceções nacionais que foram
acordadas quando começou a vigorar o Protocolo de Ouro Preto. Existem,
ainda, os regimes especiais: de um lado, a política automotriz, que
promove um comércio administrado, não apenas para automóveis, mas
também para caminhões, tratores, máquinas agrícolas e outros produtos
do setor. De outro, há os regimes especiais para as zonas francas e para o
açúcar.

No "Programa de Trabalho Mercosul 2004-2006", adotado em dezembro

de 2003 em Montevidéu, figuram vários itens que buscam precisamente o
aperfeiçoamento da união aduaneira. Por exemplo, como várias vezes
destacamos, é fundamental estancar a dupla cobrança da TEC e começar a
se trabalhar com o conceito de renda aduaneira, e discutir os critérios a serem
adotados para a sua distribuição entre os países membros. A aprovação das
diretrizes para a implementação dessas medidas, conforme já anotamos,
somente ocorreu no segundo semestre de 2010, por meio da Decisão nº10/10
do CMC. A livre circulação de produtos pressupõe, como é óbvio, não só o fim
da cobrança dupla da TEC para produtos extrazona, como também o fim da
cobrança de tarifas para bens originários da própria zona, desde que hajam
cumprido com as regras de origem.

O reconhecimento da existência de assimetrias entre os Estados Partes

veio, formalmente, com a Decisão nº 18/05 do Conselho do Mercado Comum,
que criou o Fundo para a Convergência Estrutural e Fortalecimento
Institucional do Mercosul (FOCEM). Trata-se de marco histórico no processo
de integração, porquanto representa iniciativa concreta, há muito reclamada
pelas economias menores do bloco, no sentido de diminuir as assimetrias
entre seus Estados Partes. Já em seu Preâmbulo, o Protocolo de Ouro Preto,
firmado em 1994, mencionava "a necessidade de uma consideração especial
para países e regiões menos desenvolvidos do Mercosul".

No caso do Mercosul, bloco em que as assimetrias entre os Estados

Partes afiguram-se sumamente marcantes, os Fundos Estruturais
destinam-se a corrigir os desequilíbrios por meio do financiamento de
programas para promover a convergência estrutural, desenvolver a
competitividade e promover a coesão social, em particular das economias
menores e regiões menos desenvolvidas do bloco, além de apoiar o
fortalecimento de sua estrutura institucional e do processo de integração.
Para uma correção de rumos no Mercosul seria preciso reformular
percepções e paradigmas. Ressurge a ideia de integração das cadeias
produtivas do bloco, o que poderá transformar o Mercosul, de simples
mecanismo de liberalização de mercados, em um vigoroso instrumento
para a implantação de políticas públicas voltadas para o desenvolvimento
dos países membros. Para tanto, poder-se-ia utilizar os acordos setoriais,
um dos instrumentos previstos no art. 5º do Tratado de Assunção. A
celebração de acordos setoriais para a integração das cadeias produtivas
da região pode não produzir resultados imediatos, mas certamente
contribuirá, no médio e no longo prazo, para a atração de investimentos
produtivos e para o fortalecimento das economias da região, tornando-as
menos suscetíveis aos ventos adversos da globalização. Nesse contexto, a
integração da infra-estrutura, representada por energia, transportes e
 telecomunicações, representa poderosíssimo instrumento para a promoção
do desenvolvimento da região em seu conjunto, garantindo expressivos
benefícios no plano social, entre eles a geração de empregos.

Nesse processo, o papel da mídia reveste-se de inegável importância, pois

somente ela detém instrumentos - a imprensa escrita, falada e televisada -
capazes de construir uma consciência, na região, favorável ao Mercosul, que
entenda que em um processo de integração é possível haver uma comunhão
de interesses e unidade de visão entre os países membros. Em um cenário
internacional caracterizado pela interdependência, o interesse nacional
somente poderá ser plenamente atendido se projetos de desenvolvimento
forem vislumbrados no marco do processo de integração, e se os seus frutos
forem capazes de trazer benefícios a todos os países do bloco mediante a
adoção, na medida do possível, de políticas públicas comuns e integradas.

A inexplicável lentidão com que vem se processando a incorporação da

normativa emanada dos órgãos da integração ao ordenamento jurídico dos
distintos países do bloco em nada contribui para outorgar alguma segurança
jurídica aos agentes econômicos que operam no Mercosul.

Até meados de 2006, apenas 30% desses atos haviam sido internalizados
simultaneamente pelos quatro países membros. Esse baixo índice de
internalização simultânea contribui para a falta de previsibilidade no bloco,
uma das principais queixas do setor privado, o qual deseja ver assegurada a
devida uniformidade e consistência jurídica à aplicação das normas do
Mercosul nos diferentes Estados Partes. A par de um estreito
acompanhamento realizado pelos órgãos de coordenação nacional do
Mercosul - os Ministérios de Relações Exteriores dos distintos países -, seria
também necessário adaptar os respectivos ordenamentos jurídicos dos
Estados Membros para uma pronta recepção da normativa Mercosul. Ao
contrário da Constituição argentina, cujo art. 75 confere hierarquia superior
às normas aprovadas como consequência dos tratados de integração, desde
que observada a condição de reciprocidade, no ordenamento jurídico
brasileiro, as decisões acordadas no Mercosul não desfrutam de posição
hierárquica superior às leis ordinárias, recebendo tratamento idêntico àquele
outorgado aos demais tratados internacionais. Como se sabe, no
ordenamento jurídico brasileiro os tratados internacionais equiparam-se à lei
ordinária, podendo ser revogados por lei posterior.

Duas iniciativas poderiam ser úteis, no caso do Brasil, ambas na forma de

projetos de emenda à Constituição.

Em primeiro lugar, cumpriria introduzir a normativa Mercosul entre a

tipologia legal conforme enumerada no art. 59 da Constituição Federal, de
forma a distinguir tais normas dos tratados internacionais firmados fora do
processo de integração, impedindo a sua derrogação pela via de uma lei
ordinária subsequente.

Uma segunda iniciativa seria uma emenda ao art. 49, inciso I, da

Constituição Federal, que regula a aprovação dos tratados internacionais pelo
Congresso Nacional, de modo a outorgar um tratamento diferenciado e mais
ágil às normas emanadas dos órgãos do Mercosul e submetidas à aprovação
congressual. A própria Carta Magna brasileira, à luz do parágrafo único de
seu art. 4º, fornece o princípio programático para que se procedam as
mudanças aqui sugeridas, quando, como já visto neste curso, estabelece que
o Brasil "buscará a integração econômica, política, social e cultural dos povos
da América Latina, visando à formação de uma comunidade latino-americana
de nações".

Caberia também mencionar a grande contradição contida no próprio

projeto da integração: o Tratado de Assunção, que criou o Mercosul, faz
referência a um pretendido "mercado comum". Como se sabe, um mercado
comum pressupõe o livre trânsito de mercadorias e pessoas pelo espaço
econômico integrado. Deveria envolver, ademais, a criação de alguma
instituição incumbida de zelar pelos interesses da região em seu conjunto.
Essa percepção, se existisse de forma clara, muito contribuiria para o
fortalecimento da coesão entre os países membros, particularmente quando
de suas negociações com outros países ou blocos de países. Há necessidade,
assim, de instituições fortes, capazes de gerar bens regionais comuns.

A consolidação institucional deve vir acompanhada de postura de

verdadeiro respeito às regras pactuadas por parte dos atores
governamentais, sem a qual o Mercosul tenderá a ser percebido como uma
"integração ficção", onde os esquemas de poder predominam sobre as
normas.

A criação do Parlamento do Mercosul constitui, sem dúvida alguma, o

grande salto do bloco em direção ao futuro. O Protocolo que o criou, elaborado
pela Comissão Parlamentar Conjunta, contou com o apoio decidido de
organizações não-governamentais, como a Fundação Friedrich Ebert e a
Fundação Konrad Adenauer, e dos Parlamentos nacionais, o que o legitima
como real conquista da cidadania.
 Ao Parlamento caberá,
sobretudo a partir do momento
em que se logre instituir em seu
seio pa rtidos políticos em
âmbito transnacional (as
chamadas "famílias políticas"),
construir uma visão regional da
integração, que transcenda os
interesses meramente nacionais.

Juntamente ao Tribunal Permanente de Revisão, instituído pelo

Protocolo de Oliv os, espera -se que o Parlamento do Mercosul venha a
conferir o necessário equilíbrio aos órgãos da integração, por meio do
exercício do controle democrático.

Contudo, para que o Parlamento funcione é preciso que os movimentos

sociais, os diferentes se tores da sociedade civil e as organizações
governamentais o percebam como espaço de demanda e de debate.

O espaço parlamentar poderá também, por meio da política, antecipar

eventuais conflitos em formação entre os países membros (ou setores destes)
e solucioná-los antes que alcancem os mais altos níveis hierárquicos,
desencadeando a chamada "diplomacia presidencial", que vem fracassando e
desgastando a credibilidade do Mercosul. A esse respeito, é eloquente o
exemplo do recente conflito entre Uruguai e Argentina sobre a construção de
fábricas de celulose na fronteira entre os dois países, bem como a querela
histórica entre o Paraguai e a Venezuela. A consolidação institucional, com o
fortalecimento do Parlamento e do Tribunal, será o único caminho viável para
que a construção do Mercosul prospere.
 O Parlamento do Mercosul representa avanço substancial em relação à
Comissão Parlamentar Conjunta, criada pelo Tratado de Assunção. Em
primeiro lugar, porque seu Protocolo Constitutivo atribui um voto a cada
parlamentar (art. 18, inciso 2), e não a cada delegação nacional, rompendo
assim com a lógica nacional presente no processo decisório dos demais
órgãos da estrutura institucional do Mercosul. Esse modelo favorece a
formação das famílias políticas transnacionais, a exemplo do que
encontramos no Parlamento Europeu.

Há, também, dispositivo prevendo a eleição direta dos representantes dos

países membros (art. 1º). Ademais, como vimos, a composição igualitária,
com dezoito membros por Estado Parte, cederá lugar à representação
proporcional (art. 5º), ainda que se trate de proporcionalidade atenuada, com
um número mínimo de representantes para o Estado Parte com menor
população (Uruguai) e um teto para o Estado Parte mais populoso (Brasil),
também nos moldes do Parlamento Europeu. A partir de 2011, como já
esclarecemos, o Brasil passou a contar com 37 parlamentares e, no segundo
período da emplementação da representação proporcional cidadã, terá 75
parlamentares, nos termos do acordo político proposto pelo Parlamento do
Mercosul e adotado pelo CMC, por meio de sua decisão nº28/2010, em
atendimento ao comando do Protocolo Constitutivo do Parlamento do
Mercosul.

Cabe recordar que o Grupo Técnico de Alto Nível (GTAN), composto por
técnicos e consultores dos Parlamentos Nacionais, funcionários e consultores
da Secretaria do Mercosul e da Secretaria Administrativa Parlamentar
Permanente (SAPP) e por acadêmicos dos Estados Partes, encarregado da
redação do projeto do Protocolo, preocupou-se, antes mesmo de dar início ao
trabalho, em definir a utilidade de um Parlamento para o Mercosul. "Para que
serve um Parlamento do Mercosul?", perguntaram-se.
 A resposta encontrada mostrou que o Parlamento viria, na verdade, a
sanar duas grandes debilidades do bloco:

1º) permitiria o debate prévio das normas do Mercosul, dando ensejo

ao seu aperfeiçoamento, por meio das sugestões provenientes dos setores
envolvidos da sociedade civil;

2º) por se tratar de uma instância de representação direta dos povos

do Mercosul, o Parlamento contribuiria para legitimar as normas adotadas
pelos órgãos decisórios do Mercosul, conferindo-lhes também a segurança
jurídica e a previsibilidade necessária.

Esses fatores contribuem, por sua vez, para agilizar a incorporação

dessas normas ao ordenamento jurídico dos respectivos Estados Partes.

Temas da maior relevância, ora em discussão no Mercosul, como o

Estatuto das Cooperativas do Mercosul, a Estratégia Mercosul para o
Crescimento do Emprego, as condições e formas de gestão e monitoramento
do Aquífero Guarani, a harmonização das legislações dos países membros do
Mercosul no que tange ao trabalho infantil, com base nas normas da
Organização Internacional do Trabalho (OIT), passam ao debate público no
Parlamento e contam com a participação da cidadania. A criação de um
Parlamento do Mercosul visa a fazer com que as decisões tomadas pelos
órgãos da integração reflitam não apenas a vontade dos governos, mas
também a vontade da cidadania.

Além disso, o Parlamento confere coerência interna ao Mercosul, pois ao

receber um Presidente Pro Tempore quando assume, para que esse apresente
o seu programa, e também quando sai, para que relate ao Parlamento os
resultados de sua gestão (art. 4º, incisos 6 e 7 do Protocolo Constitutivo do
Parlamento do Mercosul), o Parlamento permitirá ao público interessado uma
visão de continuidade das iniciativas tomadas e ações realizadas no âmbito
do bloco. O Parlamento serve, portanto, de vínculo entre as Presidências Pro
Tempore que se sucedem, e contribui para dar maior efetividade ao Mercosul.

O Parlamento deve trabalhar em estreita articulação com foros e reuniões

especializadas, muitas delas criadas recentemente por Decisão do Conselho
do Mercado Comum, que têm forte capilaridade, em alguns casos, e interface
com a sociedade civil, em outros. Entre esses, o Foro Consultivo
EconômicoSocial; o Foro Consultivo de Municípios, Estados federados,
Províncias e Departamentos do Mercosul; a Reunião Especializada da Mulher;
a Reunião Especializada de Cooperativas; o Projeto Somos Mercosul.

Outro ponto de importância para que a integração prospere é a

adequada abordagem da questão das assimetrias entre os Estados Partes,
que obteve expressivo avanço com a Decisão nº 18/05 do Conselho do
Mercado Comum, que criou o Fundo para a Convergência Estrutural e
Fortalecimento Institucional do Mercosul (FOCEM).

Ao longo de sua existência, o Mercosul, imerso nos louros de seu

sucesso comercial, parece ter perdido de vista a própria lógica que inspirara
a sua criação. Essa estava muito mais voltada para a busca de sinergias
entre as estruturas produtivas dos países membros e para as eventuais
parcerias e alianças de interesses, com vistas a uma inserção mais
vantajosa dos produtos da região no mercado internacional, do que para a
visão concorrencial que finalmente prevaleceu. Essa visão, de viés
competitivo, que objetivava apenas as trocas comerciais dentro da região,
impediu uma utilização mais ousada daquele que tem sido um patrimônio
já conquistado pelo bloco: a marca Mercosul, objeto do interesse e das
atenções de países e blocos no cenário internacional.

Por esse motivo, afigura-se extremamente promissora a iniciativa do

Conselho do Mercado Comum, que, pela Decisão nº 23 de 2002, criou o
Programa de Foros de Competitividade, que busca aproveitar as vantagens
comparativas dos Estados Partes do Mercosul por meio da integração de suas
cadeias produtivas, com o objetivo de melhorar a competitividade dos
produtos do bloco no mercado global e de ampliar as suas exportações a
terceiros países. Essa iniciativa já está em marcha em diversos setores,
dentre os quais o de madeiras e móveis.

Outro ponto interessante a ser desenvolvido é a realização de iniciativas

de promoção comercial conjunta. Já foram criadas missões do Mercosul para
promover conjuntamente, em países como África do Sul, México, Alemanha
e China, bens produzidos na região.

Outros temas que certamente devem ser levados em conta em qualquer

reflexão sobre o futuro do Mercosul são: a adesão da Bolívia ao bloco; as
consequências que já vêm se fazendo sentir no interior do Mercosul, e que
comprometem a sua coesão, advindas de eventuais conflitos como aqueles
em torno da construção de fábricas de celulose na fronteira entre Uruguai e
Argentina.

Se, por um lado, o "alargamento" do Mercosul para abrigar outros países

da América do Sul reveste-se de incontestável importância geopolítica e
estratégica, por outro é preciso que as novas adesões sirvam também para
a consolidação do Mercosul, e não para a destruição de sua identidade, já
construída junto à comunidade internacional.
No que tange aos conflitos e possíveis defecções, os primeiros refletem
a ingente necessidade de aperfeiçoamento do mecanismo de solução de
controvérsias do Mercosul. Os segundos, por sua vez, ao colocar em relevo
o descontentamento dos sócios menores com os poucos ganhos que julgam
haver obtido como membros do bloco, podem estar apontando para a
necessidade de se adotar instrumentos que permitam, nas palavras de Félix
Pena, "institucionalizar a flexibilidade", por meio da utilização de
instrumentos de geometria variável e de múltiplas velocidades.
 Outro desafio para os países membros do Mercosul é fazer com que o
processo de integração penetre em profundidade nos planos político, social
e cultural de cada nação, transcendendo a simples dimensão
econômicocomercial. Nesse sentido, cabe às lideranças nacionais ter em
vista que a integração deve estar unida não apenas à agenda do
desenvolvimento, mas também à agenda legislativa.

Com efeito, os processos de integração implicam, no plano interno, a

modificação de instituições e de legislações nacionais. Veja-se, por exemplo,
que os países membros da União Europeia alteraram suas respectivas
Constituições e adotaram novas leis para possibilitar a participação no
processo de integração. Da mesma forma, os Parlamentos Nacionais criaram
Comissões, antes inexistentes, destinadas ao acompanhamento dos temas
europeus, a exemplo do Parlamento da Espanha ("Comissão Mista para a
União Europeia"), do Parlamento Britânico (European Scrutiny Committee, da
Casa dos Comuns), e do Parlamento Italiano ("Comissão para Políticas da
União Europeia", da Câmara dos Deputados). Outro aspecto que não pode
ser desprezado e que também exigirá diversas reformas refere-se à
integração dos poderes judiciários.

Em todos os estados membros do Mercosul, os judiciários vêm

assumindo um papel de relevo na definição de políticas públicas.
Inversamente , a sua atuação como partícipes ativos no processo de
integração é ainda insignificante. É preciso levar em consideração que a
integração regional, de uma maneira ou de outra, passará pelos juízes.
Ainda que os Parlamentos promovam medidas para agilizar a internalização
dos atos do Mercosul nos respectivos direitos internos, caso os judiciários
sejam refratários à inserção de tais normas, o processo de integração pode
sofrer profundos reveses.

Nesse sentido, é importante que a integração também chegue ao nível

dos poderes judiciários. Um passo importante foi dado pelo Protocolo de
 Olivos e pelo Conselho Mercado Comum. Permitiram que as mais altas
cortes dos Estados Membros solicitem opiniões consultivas ao Tribunal
Permanente de Revisão, sobre matérias que digam respeito à aplicação das
normas do Mercosul. No Brasil, essa tarefa ficou a cargo do Supremo
Tribunal Federal, que deve brevemente regulamentar a solicitação dessas
opiniões consultivas.

Iniciativas como essa, porém, não surtirão qualquer efeito se ocorrerem

de maneira isolada. É preciso que outras medidas sejam tomadas, como o
incentivo aos encontros de juízes do Mercosul, a participação do judiciário na
elaboração de tratados sobre integração e o estímulo a medidas que
promovam a educação e atualização dos juízes no que concerne à normativa
do Mercosul - afinal os juízes somente podem aplicar bem o direito do
Mercosul se o conhecerem profundamente.

Tais reformas exigem, obviamente, o comprometimento de atores

políticos e sociais. São, no entanto, sumamente necessárias, porquanto
contribuirão para a segurança jurídica e a transparência do processo.

Indicação de Leituras Complementares

Integração regional na América do Sul: processos em aberto(Miriam Gomes
Saraiva)

Parabéns! Você chegou ao final do Módulo IV do curso Fundamentos da

Integração Regional.

Como parte do processo de aprendizagem, sugerimos que você faça uma

releitura do mesmo e resolva os Exercícios de Fixação, que o resultado não
influenciará na sua nota final, mas servirá como oportunidade de avaliar o
seu domínio do conteúdo. Lembramos ainda que a plataforma de ensino faz
a correção imediata das suas respostas!

Para ter acesso aos Exercícios de Fixação, clique aqui.

 Instituto Legislativo Brasileiro / Interlegis

Antônio Helder Medeiros Rebouças - Diretor Executivo

Coordenação de Capacitação Treinamento e Ensino

Amanda Rodrigues de Albuquerque - Coordenadora

Conteudista

Maria Cláudia Drummond

José Everaldo Ramalho

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