CUADERNOS DE ALADI

Cláusulas de Salvaguardia - Cuaderno N° 2

Introducción

Desde el punto de vista jurídico se entiende por cláusulas de salvaguardia las

disposiciones que facultan a un país, en el marco de un acuerdo internacional para la
liberalización del comercio, a suspender temporalmente, en todo o en parte, la
aplicación de disposiciones o el cumplimiento de obligaciones, siempre que existan
condiciones que justifiquen su puesta en práctica y que ésta se ajuste a las normas
procesales establecidas a esos efectos.

Las cláusulas de salvaguardia facilitan la ejecución de los acuerdos alcanzados y por

ello su supervivencia, coadyuvando en la buena marcha del proceso de integración. Al
contar con el respaldo de la salvaguardia, los países se sienten proclives a aceptar los
acuerdos con las ventajas y concesiones convenidas, asumiendo las obligaciones que de
ellos derivan, confiados en que podrán poner en orden eventuales efectos no queridos o
no previstos inicialmente.

El régimen de salvaguardias constituye un verdadero régimen de excepción que

garantiza a las partes de un acuerdo la posibilidad de avanzar hacia una mayor
liberación del intercambio comercial. Siempre que estas disposiciones existan y sean las
apropiadas, cualquier parte podrá invocarlas y adoptar las medidas necesarias contra las
importaciones que causen o amenacen causar grave peligro a la economía nacional o a
un sector productivo de ese país.

Por esa razón los acuerdos en los que se pactan preferencias arancelarias deben incluir
—al establecer las condiciones que se deberán cumplir para usufructuar sus ventajas—,
al menos dos materias directamente vinculadas al trato preferente: una es la que se
refiere a las normas de origen que se aplican a los productos negociados y la otra, de
carácter excepcional, que se refiere a la aplicación de cláusulas de salvaguardia cuando
ocurran determinadas circunstancias.

Los países miembros de la ALADI están vinculados entre sí por una red de acuerdos de
distinta naturaleza, a través de los cuales se han constituido uniones aduaneras, zonas de
libre comercio o regímenes bilaterales de preferencias arancelarias. Todos ellos son
también partes contratantes de la Organización Mundial del Comercio (OMC).

En consecuencia, cada vez que en las relaciones comerciales entre países de la ALADI
se presentan situaciones que pueden justificar la aplicación de salvaguardias, se hace
necesario determinar el marco jurídico dentro del cual se procesará la solución al
conflicto. Lo primero es identificar el acuerdo cuyas preferencias arancelarias han
propiciado un incremento supuestamente perjudicial de la importación de uno o varios
productos en un determinado país.

Los numerosos acuerdos vigentes en la ALADI han incorporado diferentes modalidades

de cláusulas de salvaguardia, según las cuales es posible reconocer una diversidad de
procedimientos y de causales susceptibles de ser invocadas. También difieren el campo
de aplicación y otras características propias de las salvaguardias en cuanto instrumentos
de política comercial, ajustados en cada caso a los intereses que se considera necesario
preservar.

En la Asociación coexisten, y se aplican según sean los participantes de los diferentes

acuerdos, los siguientes sistemas: el Régimen Regional de Salvaguardias de la ALADI,
aprobado por la Resolución 70 del Comité de Representantes; el régimen de
salvaguardias contenido en el Capítulo IX del Acuerdo de Cartagena, que rige
exclusivamente entre los países miembros de la Comunidad Andina; y los regímenes
propios, adoptados en una importante cantidad de acuerdos bilaterales, que se basan en
mayor o menor grado en los modelos normativos de la Resolución 70 y del Acuerdo
sobre Salvaguardias de la OMC, con cuyos aspectos más relevantes guardan bastante
similitud.

A estos regímenes de salvaguardias se agregan los que aplican la Comunidad Andina y

el Mercosur a las importaciones originarias de terceros países cuando se trata de
productos no amparados por los acuerdos suscritos con los restantes países de la
ALADI.

Además, por disposición expresa de los respectivos acuerdos, no se admite la aplicación

de salvaguardias entre los Estados Partes del Mercosur (Acuerdo de Complementación
Económica - ACE N° 18) ni entre Paraguay y Perú (Acuerdo de Alcance Parcial de
Renegociación N° 20). Asimismo, en la ejecución de los acuerdos de libre comercio
ACE N° 31 (Bolivia-México), N° 35 (Mercosur-Chile), N° 36 (Mercosur-Bolivia) y N°
41 (Chile-México), no se admitirán salvaguardias una vez alcanzada la liberalización
total del comercio. No obstante, con posterioridad a ello y con excepción del ACE N°
31, sólo podrán aplicarse salvaguardias exclusivamente con el consentimiento de la otra
parte.

En el ámbito de la OMC es posible distinguir cinco tipos de cláusulas de salvaguardia:

las que se aplican a productos agropecuarios (Artículo 5 del Acuerdo sobre la
Agricultura); las salvaguardias de transición (Artículo 6 del Acuerdo sobre los Textiles
y el Vestido); y las tres diferentes salvaguardias incluidas en el Acuerdo General sobre
Aranceles y Comercio (GATT de 1994), que reconoce razones de balanza de pagos,
motivos de desarrollo y perjuicios graves (Artículos XII, XVIII y XIX,
respectivamente).

En el Régimen Regional de Salvaguardias de la ALADI, en el régimen de la Comunidad

Andina y en algunos acuerdos bilaterales, además de la causal por “perjuicio grave”
existen también las que pueden invocarse por razones de desequilibrio de la balanza de
pagos global o para enfrentar crisis económicas graves, cuyos orígenes están influidos
también por factores ajenos al comercio de productos negociados.

La noción de “daño” o “perjuicio grave” es la que se inscribe con mayor claridad en el

concepto de salvaguardia. Los comentarios que siguen se centran en esa noción,
tomando como referencia, en algunos casos, conceptos y principios que regulan el
Acuerdo sobre Salvaguardias de la OMC (que reglamenta el artículo XIX del GATT de
1994). Esos principios son de aplicación general entre los países que forman parte de
esa Organización, y además su modelo normativo ha sido adoptado en los regímenes
particulares que están contenidos en algunos acuerdos vigentes en la ALADI para el
establecimiento de zonas de libre comercio, las cuales abarcan una sustancial porción
del intercambio intrazonal.

¿Qué son las cláusulas de salvaguardia?

La expresión “cláusulas de salvaguardia” es la forma en que usualmente se denomina al

conjunto de normas que garantizan la posibilidad de adoptar medidas que tiendan a
corregir efectos imprevistos y no deseados en una relación de intercambio comercial
entre países o bloques de países.

Los efectos que hacen posible la aplicación de salvaguardias se caracterizan por un

incremento de las importaciones al amparo de las preferencias otorgadas. Entre ellos se
cuentan las dificultades calificadas y las perturbaciones profundas, en atención al
principio de que no puede haber salvaguardia sino en caso de grave peligro para la
economía nacional o para un sector económico del país que las invoca.

Las cláusulas de salvaguardia establecen también los procedimientos que deberán ser
observados en su aplicación, así como el alcance y las condiciones de las medidas que
puedan ser adoptadas.

El grado de intensidad de la situación creada representa, en consecuencia, un elemento

característico para permitir la utilización de este tipo de medidas. La evolución de los
intercambios puede plantear una serie de perturbaciones menos graves, que por lo
general es posible corregir con mecanismos de cooperación, no sujetos a un tratamiento
de legalidad.

¿Cuándo se invoca la aplicación de cláusulas de salvaguardia?

Las condiciones que habilitan a un país a invocar la aplicación de cláusulas de

salvaguardia se derivan de la ocurrencia de un incremento de las importaciones de un
determinado producto o grupo de productos. Ese incremento tendrá que haber ocurrido
en cantidades y condiciones tales, de calidad y precio, que causen o amenacen causar un
daño grave a un sector productivo de relevancia económica o social, y particularmente
sensible. También se contempla la situación de un sector que se encuentre ya debilitado
con relación a la competencia de productos similares procedentes desde el exterior,
cuando la apertura del mercado lo haya expuesto considerablemente y haya dificultado
la colocación de sus productos hasta constituir un riesgo para su viabilidad económica.

¿Cómo se determina la pertinencia de aplicar una cláusula de salvaguardia y quién

decide su aplicación?

A fin de dar transparencia a la aplicación de una cláusula de salvaguardia —que siempre

se inicia a solicitud de parte—, las autoridades del país afectado deberán realizar una
investigación. Esta se iniciará con un aviso público y se sustanciará mediante audiencias
u otros medios apropiados en que los importadores, exportadores y demás partes
interesadas puedan presentar pruebas y exponer sus opiniones, y tengan oportunidad de
responder recíprocamente a sus comunicaciones. Entre otras cosas, se deberá apreciar si
la aplicación de la medida de salvaguardia solicitada reviste interés público.

Todas las informaciones que se proporcionen a las autoridades deberán ser publicadas
en un informe en el que se enuncien las constataciones y las conclusiones
fundamentales a las que se haya llegado sobre las cuestiones de hecho y de derecho
presentadas en la investigación.

El objeto de la investigación es determinar si el aumento de las importaciones ha

causado o amenaza causar un daño grave a una rama de producción nacional, evaluando
todos los factores de carácter objetivo y cuantificable que sean pertinentes. En particular
se tomará en cuenta los siguientes aspectos: el ritmo y la cuantía del aumento de las
importaciones del producto de que se trate, en términos absolutos y relativos; la porción
del mercado interno absorbida por las importaciones en aumento; los cambios ocurridos
en el nivel de ventas, en la producción, en la productividad, en la utilización de la
capacidad instalada y en las ganancias y pérdidas; y las variaciones registradas en la
ocupación de mano de obra.

Conforme a las definiciones establecidas en las normas de la OMC y en aquellas que se

encuentran alineadas con ellas, se debe atender a las nociones de “daño grave” y de
“rama de producción nacional”. Por daño grave se entiende “un menoscabo general
significativo de la situación de una rama de producción nacional”. Por rama de
producción nacional se entiende “el conjunto de los productores de los productos
similares o directamente competidores que operen dentro del territorio de un país, o
aquellos cuya producción conjunta de productos similares o directamente competidores
constituya una proporción importante de la producción total de esos productos”.

Una vez concluida la etapa de la investigación, y al igual que en el procedimiento de la

apertura, la autoridad competente del país afectado deberá hacer público un análisis
detallado del caso objeto de investigación, acompañado de una demostración de la
pertinencia de los factores examinados. Esta actuación tiene por objeto establecer si
existe mérito para la aplicación de salvaguardias, y en caso afirmativo indicar las
medidas adecuadas para contrarrestar el daño causado o para prevenir su posible
ocurrencia. Sólo a partir del momento en que se dé por finalizada la etapa procesal de
investigación previa, el país perjudicado estará habilitado para aplicar salvaguardias.

¿Cómo y por qué se aplica una cláusula de salvaguardia?

Debido a su carácter restrictivo y de excepción, las cláusulas de salvaguardia deben

aplicarse con arreglo a diversas limitaciones. En cuanto a su intensidad, ellas sólo se
aplicarán en la medida necesaria para reparar o prevenir un daño grave. En cuanto a su
duración, no regirán por más tiempo que el indispensable para alcanzar dicha finalidad y
facilitar el reajuste productivo de la empresa o conjunto de empresas nacionales
afectadas. En cuanto a su alcance, y atendiendo al principio de no discriminación en el
comercio, se aplicarán a todas las importaciones involucradas, con independencia del
país de origen o procedencia.

Las cláusulas de salvaguardia se hacen efectivas adoptando medidas de diversa

naturaleza, que gravan o restringen la importación del producto en cuestión a fin de
corregir o impedir su incremento por encima de los niveles alcanzados en períodos
anteriores que sean considerados como de abastecimiento en condiciones normales de
competencia. Dependiendo del marco jurídico en el cual estén encuadradas, las
salvaguardias pueden ser de carácter arancelario o no arancelario, o una combinación de
ambos.
Las medidas de carácter arancelario consisten en reducir o eliminar una preferencia
arancelaria ya efectiva, e incluso suspender incrementos futuros del margen de
preferencia cuando se trate de un acuerdo con desgravación automática programada.
También pueden adoptar, estas medidas, la forma de un incremento de los impuestos
que gravan a las importaciones de todo origen, lo que incide directamente en el precio
final de la mercancía importada.

Las de carácter no arancelario consisten en una restricción cuantitativa que fija un cupo
máximo de importación. Según el acuerdo de que se trate, el cupo podrá mantener o
suprimir una preferencia arancelaria, pero en todo caso sus efectos limitarán el ingreso
de la mercancía a una cantidad, determinada según su valor o su volumen físico.

Cuando se establece un cupo, la medida no reducirá el monto de las importaciones por

debajo del nivel de un período reciente, que en el régimen de la OMC se determina con
base al promedio de los tres últimos años representativos sobre los cuales se disponga
de estadísticas. Los distintos acuerdos que han adoptado esta modalidad de
salvaguardias contemplan, asimismo, el principio de no desmejorar las corrientes
normales de comercio ya establecidas.

En cuanto a su duración, las salvaguardias pueden tener diferentes plazos máximos de

aplicación —que incluirán las eventuales prórrogas del plazo inicial—, según el acuerdo
de que se trate. Bajo el régimen de las normas de la OMC, el máximo es de ocho años;
en el Régimen Regional de Salvaguardias de la ALADI, dos años; y en los diferentes
acuerdos bilaterales suscritos al amparo del Tratado de Montevideo 1980, los plazos
varían de uno a cinco años.

¿Qué es una cláusula de salvaguardia provisional?

La investigación previa a la aplicación de salvaguardias puede prolongarse, la mayoría

de las veces, más de un mes. Por esa razón, en determinadas circunstancias críticas en
las que cualquier demora entrañaría un perjuicio difícilmente reparable, un país podrá
adoptar una medida de salvaguardia provisional cuya duración no podrá exceder de 200
días. Ya sea por la naturaleza de los productos que se están importando, o por las
condiciones y volúmenes en que se están comercializando, los rasgos críticos de la
situación pueden habilitar una determinación preliminar de la existencia de pruebas
claras de que el aumento de las importaciones ha causado o amenaza causar un daño
grave.

Esto significa que una salvaguardia provisional puede aplicarse de inmediato y que
paralelamente se dará cumplimiento a las demás normas procesales establecidas con
carácter general. Esta salvaguardia sólo podrá adoptar la forma de un incremento de los
aranceles, de manera que, si como resultado de la investigación resultare que no existe
daño o amenaza de daño grave, el producido recaudado deberá ser reembolsado de
inmediato al importador.

Si en la investigación se determina que existe causal de aplicación, la salvaguardia

provisional podrá tener la duración prevista por norma general, computándose dentro
del plazo el tiempo transcurrido desde el inicio de la medida adoptada.

La figura jurídica de salvaguardia provisional está contenida, en los términos transcritos

anteriormente, en el Acuerdo sobre Salvaguardias de la OMC. También está prevista,
con algunas variantes, en las normas que la Comunidad Andina y el Mercosur aplican a
las importaciones desde terceros países. Y asimismo está presente en algunos acuerdos
de libre comercio suscritos en el marco del Tratado de Montevideo 1980.

¿Cuáles pueden ser las excepciones cuando se aplica una salvaguardia?

En algunos regímenes de salvaguardias se introduce un elemento diferenciador que

permite distinguir a los países cuyas exportaciones pueden ser exoneradas de una
medida de esta naturaleza. Este elemento diferenciador está determinado en función del
grado de desarrollo económico del país de que se trate.

En el ámbito de la OMC, las salvaguardias no se hacen efectivas a las exportaciones de

un país miembro “en desarrollo”, cuando la parte que le corresponda en las
importaciones del producto considerado, por parte del país miembro que las aplica, no
exceda del tres por ciento, y siempre que los países en desarrollo en estas condiciones,
en su conjunto, no representen más del nueve por ciento de las importaciones totales del
producto.
En diferentes acuerdos vigentes en la ALADI, aunque en otras condiciones, las
salvaguardias no se aplican cuando se trata de importaciones originarias de países de
menor desarrollo económico relativo (Bolivia, Ecuador o Paraguay), siempre que sus
exportaciones no contribuyan de manera significativa a la ocurrencia del daño grave o a
la amenaza de daño grave.

¿A quién dirigirse para la aplicación de salvaguardias?

Las empresas, y en general los agentes económicos de un país, al verse directamente

perjudicados por los efectos no deseados del incremento de las importaciones de
determinado producto o grupo de productos, pueden iniciar las acciones dirigidas a la
aplicación de cláusulas de salvaguardia. Para ello deben presentarse ante las entidades o
reparticiones de gobierno que tienen competencia conferida a texto expreso en las
respectivas legislaciones.

A juzgar por la información disponible sobre la reglamentación interna de la aplicación

de cláusulas de salvaguardia, las autoridades competentes en la materia en los países de
la ALADI, hasta el momento presente, son las siguientes:

Argentina: Ministro de Economía y Obras y Servicios Públicos (Decreto 1959 de 19 de

setiembre de 1996), actualmente Ministerio de Economía.

Brasil: Ministro de Industria, Comercio y de Turismo y Ministro de Hacienda, en acto

conjunto (Decreto 1488 de 11 de mayo de 1995), actualmente Ministerio de Desarrollo,
Industria y Comercio Exterior.

Colombia: Instituto Colombiano de Comercio Exterior - INCOMEX (Decreto 152 de 22

de enero de 1998), actualmente Ministerio de Comercio Exterior.

Chile: Comisión Nacional integrada por el Fiscal Nacional Económico, quien la

presidirá; dos representantes del Banco Central de Chile, quienes serán designados por
su Consejo; un representante del Ministro de Hacienda, otro del Ministerio de
Agricultura y un representante del Ministro de Economía, Fomento y Reconstrucción; el
Director Nacional de Aduanas y un representante del Ministerio de Relaciones
Exteriores (Decreto 909 de 17 de junio de 1999).

Ecuador: Dirección de Operaciones Comerciales del Ministerio de Comercio Exterior,

Industrialización y Pesca (MICIP), actualmente Ministerio de Comercio Exterior,
Industrialización, Pesca y Competitividad (Resolución 052 del Consejo de Comercio
Exterior e Inversiones (COMEXI) de 10 de abril de 2000),

México: Secretaría de Comercio Exterior y Fomento Industrial, actualmente Secretaría

de Economía (Reglamento de la Ley de Comercio Exterior, de 30 de diciembre de 1993.

Paraguay: Ministro de Industria y Comercio y Ministro de Hacienda (Decreto 1827 de

29 de enero de 1999).

Perú: Comisión Multisectorial integrada por el Ministro de Economía y Finanzas, el

Ministro de Industria, Turismo, Integración y Negociaciones Internacionales y el
Ministro del Sector al que pertenece la rama de producción nacional afectada (Decreto
Supremo 020-98-ITINCI de 18 de diciembre de 1998).

Uruguay: Comisión de Aplicación integrada por un representante del Ministerio de

Economía y Finanzas que la presidirá y sendos representantes de los Ministerios de
Relaciones Exteriores; Ganadería, Agricultura y Pesca; Industria, Energía y Minería, y
de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (Decreto 2 de 8 de enero de 1999)

Venezuela: Presidente de la República en Consejo de Ministros para el establecimiento

de medidas de salvaguardia y el Ministerio de Producción y el Comercio para
determinar su aplicabilidad (Decreto 250 con rango y fuerza de ley, de 10 de agosto de
1999).
GLOSARIO

Normas de origen

Normas específicas para determinar el país en el que las mercancías fueron producidas o
elaboradas cumpliendo con determinados requisitos, lo cual es condición indispensable
para que su importación se beneficie de las preferencias otorgadas en el acuerdo de que
se trate.

Preferencia arancelaria

Reducción o eliminación de los impuestos de importación, concedida por un país a otro

en el marco de un acuerdo.

Producto negociado

Producto cuya importación se beneficia de una preferencia arancelaria.

Terceros países

Todos aquellos países distintos de los que participan en un acuerdo.

Disponible en:
http://www.aladi.org/nsfaladi/cuaderno.nsf/1629fd92f6df334703256af7005256d3/ec387
455338a00d103256af7005cb524?OpenDocument Consultado 14.03.13