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Dirección Técnico Normativa

Opinión

T.D.: 12277397

OPINIÓN Nº 038-2018/DTN

Entidad: Universidad Nacional San Cristóbal de Huamanga

Asunto: Determinación del objeto materia del procedimiento de selección

Referencia: Oficio N° 012-2018-UNSCH-OGA

1. ANTECEDENTES

Mediante el documento de la referencia, el jefe de la Oficina General de Administración


de la Universidad Nacional de San Cristóbal de Huamanga formula consultas sobre la
determinación del objeto materia del procedimiento de selección, según lo previsto en el
marco de la normativa de contrataciones del Estado.

Antes de iniciar el desarrollo del presente análisis, es necesario precisar que las consultas
que absuelve este Organismo Técnico Especializado son aquellas referidas al sentido y
alcance de la normativa de contrataciones del Estado, planteadas sobre temas genéricos y
vinculados entre sí, sin hacer alusión a asuntos concretos o específicos, de conformidad
con lo dispuesto por el literal o) del artículo 52 de la Ley de Contrataciones del Estado,
Ley N° 30225 (en adelante, la “Ley”), y la Tercera Disposición Complementaria Final de
su reglamento, aprobado mediante Decreto Supremo Nº 350-2015-EF (en adelante, el
“Reglamento”).

En ese sentido, las conclusiones de la presente opinión no se encuentran vinculadas


necesariamente a situación particular alguna.

2. CONSULTAS Y ANÁLISIS

De manera previa, corresponde señalar que con fecha 3 de abril de 2017, entraron en
vigencia el Decreto Legislativo N° 1341 -Decreto Legislativo que modifica la Ley-, y el
Decreto Supremo N° 056-2017-EF -Decreto Supremo que modifica el Reglamento-,
cuyas disposiciones rigen a partir de esa fecha; salvo para aquellos procedimientos de
selección iniciados antes de la entrada en vigencia del Decreto Legislativo N° 1341, los
cuales se rigen por las normas vigentes al momento de su convocatoria1.

En esa medida, considerando que la solicitud de consulta ha sido formulada después de


efectuadas dichas modificatorias, el análisis de la presente opinión se desarrollará bajo
los alcances de la normativa de contrataciones del Estado vigente.

Al respecto, las consultas son las siguientes:

2.1 «¿Cuál es el criterio técnico que debe emplearse para calificar y definir el objeto
de una contratacióna fin de poder convocar un procedimiento de selección,
sabiendo que conforme al anexo único del Reglamento –

1
De acuerdo a lo establecido en la Disposición Complementaria Transitoria Única del Decreto Legislativo N° 1341.
2

definicionescorresponde a una “obra” y conforme al numeral 32.2 del artículo


32 del Reglamento corresponde a un “bien o servicio”?» (Sic).

2.1.1 En primer lugar, corresponde indicar que de acuerdo a lo establecido en el artículo


16 de la Ley, concordado con el artículo 8 del Reglamento 2, corresponde al área
usuaria de la Entidad formular el requerimiento de los bienes, servicios u obras a
contratar, y definir en las Especificaciones Técnicas, Términos de Referencia o
Expediente Técnico -según corresponda-, la descripción objetiva y precisa de las
características y/o requisitos funcionales relevantes para cumplir la finalidad
pública de la contratación, y las condiciones en las que esta debe ejecutarse.

De esta manera, se advierte que el requerimiento tiene una finalidad pública, por lo
que debe encontrarse orientado al cumplimiento de las funciones de la Entidad.

Así, el área usuaria de la Entidad es la responsable de la adecuada formulación del


requerimiento de bienes, servicios u obras –según corresponda-; debiendo asegurar
la calidad técnica de la contratación y reducir la necesidad de su reformulación por
errores o deficiencias técnicas que repercutan en el proceso de contratación.3

2.1.2 Ahora bien, el numeral 32.1 del artículo 32 del Reglamento establece que para la
contratación de bienes, servicios en general, consultorías u obras, la Entidad debe
utilizar los procedimientos de selección previstos en dicho dispositivo, según
corresponda; precisando que la determinación de dicho procedimiento se realiza en
atención al objeto de la contratación, la cuantía del valor referencial, y las demás
condiciones para su empleo previstos en la Ley y el Reglamento.

En relación con el “objeto de la contratación” resulta pertinente precisar que, en


términos generales, este puede consistir en: la entrega de bienes, la prestación de
servicios, la realización de consultorías o la ejecución de obras; conforme a la
definición de “Prestación” contemplada en el Anexo Único del Reglamento,
“Anexo de Definiciones”.

En tal sentido, tomando en consideración el tenor de la consulta materia de análisis,


es propicio resaltar que el “Anexo de Definiciones” del Reglamento prevé las
definiciones de “Bienes”, “Servicios” y “Obra”, con la finalidad de orientar a las
Entidades al momento de determinar el objeto de sus contrataciones.

Así, en atención a tales definiciones, se pueden desprender los alcances que


configuran la naturaleza de una determinada prestación, según el siguiente detalle
citado a continuación:

i) Los bienes “Son objetos que requiere una Entidad para el desarrollo de
sus actividades y el cumplimiento de sus funciones y fines” (el subrayado
es agregado).

2
Numeral 8.1 del artículo 8 del Reglamento.- Requerimiento
“Las Especificaciones Técnicas, los Términos de Referencia o el Expediente Técnico, que integran el requerimiento, contienen la
descripción objetiva y precisa de las características y/o requisitos funcionales relevantes para cumplir la finalidad pública de la
contratación, y las condiciones en las que debe adecuarse la contratación. El requerimiento debe incluir, además, los requisitos de
calificación que se consideren necesarios.”. (El subrayado es agregado).
3
En atención a lo dispuesto en el numeral 8.7 del artículo 8 del Reglamento.
3

ii) Por su parte, se considera servicio la “Actividad o labor que requiere una
Entidad para el desarrollo de sus actividades y el cumplimiento de sus
funciones y fines. Los servicios pueden clasificarse en servicios en
general, consultoría en general y consultoría de obras” (el subrayado es
agregado); a su vez, cabe anotar que un servicio en general es “Cualquier
servicio que puede estar sujeto a resultados para considerar terminadas
sus prestaciones”

iii)De otro lado, una obra es la “Construcción, reconstrucción, remodelación,


mejoramiento, demolición, renovación, ampliación y habilitación de
bienes inmuebles, tales como edificaciones, estructuras, excavaciones,
perforaciones, carreteras, puentes, entre otros, que requieren dirección
técnica, expediente técnico, mano de obra, materiales y/o equipos”.

De esta manera, en el marco de la normativa de contrataciones del Estado, se


observa que la definición de “bienes” implica la adquisición de objetos que una
Entidad requiere para el ejercicio de sus competencias funcionales y fines inherentes
a estas; mientras que de la definición de “servicios”, se desprende que las
actividades o labores requeridas por la Entidad, que no constituyan una consultoría
en general4 o una consultoría de obra5, sino cualquier otro servicio distinto a dichas
consultorías, son considerados “servicios en general”.

Asimismo, respecto de la definición de “obra” antes citada, se puede apreciar una


serie detallada de actividades o trabajos que recaen en bienes inmuebles y que
requieren de dirección técnica, expediente técnico, mano de obra y/o equipos para
su ejecución; advirtiéndose que tal definición se asemeja a lo que en doctrina es
objeto de un contrato de construcción6. En dicho contexto, para determinar si una
prestación corresponde a la “ejecución de una obra” se debe verificar (i) si las
actividades se ejecutarán sobre un inmueble, (ii) si lo que debe desarrollarse es
alguna de las actividades establecidas en la definición de “obra”, y (iii) si para
ello debe contar con dirección técnica, expediente técnico, mano de obra,
materiales y/o equipos; debiendo considerar estos tres requisitos como
concurrentes.

2.1.3 Efectuadas las precisiones anteriores, debe indicarse que de conformidad con lo
dispuesto en el numeral 32.2 del artículo 32 del Reglamento “En el caso de
contrataciones que involucren un conjunto de prestaciones de distinta naturaleza,
el objeto se determina en función a la prestación que represente la mayor
incidencia porcentual en el valor referencial de la contratación”. (El subrayado
es agregado).

En esa medida, a efectos de determinar el objeto que materia de un procedimiento


de selección que involucre un conjunto de prestaciones de distinta naturaleza -es
4
Conforme al Anexo de Definiciones del Reglamento, una “Consultoría en general” consiste en aquellos “Servicios profesionales
altamente calificados”.
5
De acuerdo al Anexo de Definiciones del Reglamento, una “Consultoría de obra” corresponde a aquellos “Servicios profesionales
altamente calificados consistentes en la elaboración del expediente técnico de obras o en la supervisión de obras”.
6
"Habrá contrato de construcción toda vez que una de las partes, el constructor, se compromete a construir y entregar a la otra, el
comitente, a través de la organización de los medios necesarios, una obra inmueble o a suministrar su producto o a producir un
resultado en una obra inmueble ya existente, (…)." (El subrayado es agregado). PODETTI, Humberto. Contrato de Construcción.
Editorial Astrea, 2004. Buenos Aires - Argentina. Pág. 51-52.
4

decir; que esté compuesta por varias “prestaciones” diferenciadas entre sí, en
atención a las definiciones previstas en el Reglamento, de “bien”, “servicio en
general”, “consultoría en general”, “consultoría de obra”, u “obra”, según
corresponda- debe considerarse la “prestación” que represente la mayor incidencia
porcentual en el valor referencial7 de la contratación.

Así, a manera de ejemplo, puede mencionarse la compra de computadoras en la que


se prevea que el contratista, adicionalmente, se obliga a brindar el mantenimiento
de las mismas. En este supuesto, tendríamos dos prestaciones diferenciadas entre
sí, una correspondiente a la entrega de bienes y otra referida al servicio de
mantenimiento; siendo que el “objeto de la contratación” será el que corresponda
a la prestación de mayor incidencia porcentual en el valor referencial del contrato.

Sin perjuicio de lo expuesto, es importante señalar que en concordancia con el


criterio contenido en la Opinión N° 004-2018/DTN, en algunos casos, para la
ejecución de ciertos contratos –independientemente de su objeto contractual- puede
resultar necesaria la concurrencia de varios “elementos” de distinta naturaleza que
componen la prestación a ejecutar; no obstante, dichos elementos no pueden ser
considerados de forma individual -como un objeto contractual cada uno- cuando
estos son inherentes a una misma prestación. Así, por ejemplo, para la ejecución de
una obra, el contratista debe contar con distintos elementos, tales como: personal
especializado, mano de obra, equipos, materiales de construcción, entre otros, los
cuales -en su conjunto- componen el objeto contractual, denominado “obra”, y no
constituyen prestaciones que sean independientes de dicha obra.

De esta manera, lo señalado en el párrafo anterior resulta distinto al supuesto


regulado en el numeral 32.2 del artículo 32 del Reglamento, referido a las
“contrataciones que involucren un conjunto de prestaciones de distinta
naturaleza”.

2.1.4 Por todo lo expuesto, se advierte que el artículo 32 del Reglamento ha previsto las
reglas que deben aplicarse para determinar el objeto materia de un procedimiento
de selección, incluso cuando éste involucre un conjunto de prestaciones de distinta
naturaleza; por lo que corresponde a cada Entidad observar las disposiciones
previstas en el citado artículo, en atención a la naturaleza y características
particulares del requerimiento formulado por el área usuaria, en concordancia con
las definiciones previstas en el Anexo Único del Reglamento, “Anexo de
Definiciones”, a efectos de establecer el objeto de una contratación en particular.

2.2 “¿De corresponder la determinación del objeto de contrato conforme al numeral


32.2 del artículo 32 del Reglamento, la mayor incidencia del costo total del
expediente se determina en función al presupuesto del PIP o en función al detalle
de los precios unitarios del PIP,” (Sic).

Tal como se indicó preliminarmente, las consultas que absuelve este Organismo
Técnico Especializado son aquellas referidas al sentido y alcance de la normativa
de contrataciones del Estado, planteadas en términos genéricos y vinculadas entre
sí; en tal sentido, este despacho no es competente para emitir una opinión respecto

7
Adicionalmente, cabe agregar que el valor referencial de cada contratación permite establecer el tipo de procedimiento de
selección correspondiente y gestionar la asignación de los recursos presupuestales necesarios, conforme a lo dispuesto en el artículo
18 de la Ley, y en los artículos 11 y 12 del Reglamento.
5

del contenido de un Proyecto de Inversión Pública sujeto a las disposiciones que


corresponden al Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de
Inversiones (conocido como INVIERTE.PE), cuyo ente rector es la Dirección
General de Inversión Pública del Ministerio de Economía y Finanzas.

Sin perjuicio de ello, debe indicarse que en el marco de lo dispuesto en la normativa


de contrataciones del Estado, a efectos de determinar el objeto que es materia de un
procedimiento de selección que involucre un conjunto de prestaciones de distinta
naturaleza -es decir; que esté compuesto por varias “prestaciones” diferenciadas
entre sí, en atención a las definiciones previstas en el Reglamento, de “bien”,
“servicio en general”, “consultoría en general”, “consultoría de obra”, u “obra”,
según corresponda- debe considerarse la “prestación” que represente la mayor
incidencia porcentual en el valor referencial de la contratación.

Adicionalmente, cabe agregar que conforme a lo dispuesto en el artículo 18 de la


Ley, y en los artículos 11 y 12 del Reglamento, el valor referencial permite
establecer el tipo de procedimiento de selección correspondiente y gestionar la
asignación de los recursos presupuestales necesarios; siendo que en el caso de
bienes y servicios, el valor referencial se establece en virtud de un estudio de
mercado; en el caso de consultoría de obras, la Entidad establece los detalles de la
estructura del valor referencial pudiendo efectuar estudios de mercado; y en el caso
de obras, el valor referencial es establecido en el expediente técnico o estudio
definitivo de la obra.

3. CONCLUSIÓN

E l artículo 32 del Reglamento ha previsto las reglas que deben aplicarse para
determinar el objeto materia de un procedimiento de selección, incluso cuando éste
involucre un conjunto de prestaciones de distinta naturaleza; por lo que corresponde
a cada Entidad observar las disposiciones previstas en el citado artículo, en atención
a la naturaleza y características particulares del requerimiento formulado por el área
usuaria, en concordancia con las definiciones previstas en el Anexo Único del
Reglamento, “Anexo de Definiciones”, a efectos de establecer el objeto de una
contratación en particular.

Jesús María, 23 de marzo 2018

PATRICIA SEMINARIO ZAVALA


Directora Técnico Normativa
LAA/.