Regionalizacion Mundial Cooperacion Sur PDF

Tendencias hacia la regionalización mundial
en el ámbito del siglo xxi:

América, África, Asia, Europa,
Eurasia y Medio Oriente
UNIVERSIDAD POPULAR AUTÓNOMA DEL ESTADO DE PUEBLA
José Alfredo Miranda López, Rector
Herberto Rodríguez Regordosa, Vicerrector de Investigación y Posgrado
Eugenio Urrutia Albisua, Director de Investigación
José María Bedolla Cordero, Director Académico de Posgrados de Ciencias Sociales,
Ingenierías y Negocios
21 Sur 1103, Barrio de Santiago, C.P. 72410, Puebla, Puebla. México
BENEMÉRITA UNIVERSIDAD AUTÓNOMA DE PUEBLA

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María Lilia Cedillo Ramírez, Vicerrectora de Extensión y Difusión de la Cultura
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2 Norte 1404, Centro Histórico, C.P. 72000, Puebla, México
Corrector de Estilo: Jesús Bonilla
Diseño editorial: Miguel Ángel Carretero Domínguez
TENDENCIAS HACIA LA REGIONALIZACIÓN MUNDIAL EN EL ÁMBITO DEL SIGLO XXI:

AMÉRICA, ÁFRICA, ASIA, EUROPA, EURASIA Y MEDIO ORIENTE
Pedro Manuel Rodríguez Suárez, coordinador
DERECHOS RESERVADOS CONFORME A LA LEY.

Prohibida la reproducción parcial o total por cualquier medio. Se autorizan breves citas en artículos
y comentarios bibliográficos, periodísticos, y televisivos, dando al autor y a la editorial los créditos
correspondientes.
ISBN: 000-000-000-000-0
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IMPRESO Y HECHO EN MÉXICO

Tendencias hacia la regionalización mundial
en el ámbito del siglo xxi:
América, África, Asia, Europa,
Eurasia y Medio Oriente
Pedro Manuel Rodríguez Suárez

Coordinador
Cada capítulo de este libro fue dictaminado y arbitrado por pares ciegos. Asimismo, la obra es un producto de la
programación 2012-2013 del Cuerpo Académico “Política Exterior y Cooperación Internacional”, de la Facultad de
Derecho y Ciencias Sociales de la Benemérita Universidad Autónoma de Puebla, México.
Índice
Presentación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
PRIMERA PARTE
Marco teórico y regionalización mundial durante los siglos XX y XXI . . . . . .29
Capítulo 1
Fundamentos teóricos de las integraciones regionales . . . . . . . . . . . . . 31
Capítulo 2
El fenómeno de la regionalización mundial durante
los siglos XX y XXI . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .57
Juan Pablo Prado Lallande
SEGUNDA PARTE
Regionalismo y cooperación regional en América: América del Norte . . . . . 77
Capítulo 3
Institutionalizing nafta: Of Overloads, Opportunity Costs,
& Obsolescence . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79
Imitiaz Hussain
Capítulo 4
Movilidades transfronterizas, problemáticas trasnacionales y
cooperación regional en América del Norte . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107
Adriana Sletza Ortega Ramírez
Capítulo 5
Ciencia, tecnología e innovación después del tlcan: contrastes de
la cooperación público-privada en biotecnología . . . . . . . . . . . . . . . 133
Claudia Ocman Azueta
TERCERA PARTE
Regionalismo y cooperación regional en América: América Latina y el Caribe . 159
Capítulo 6
La inversión extranjera directa en el mercosur durante
la crisis económica y financiera internacional 2008-2010 . . . . . . . . . . . 161
Paulino Ernesto Arrellanes Jiménez
Felipe Ramírez Peña
Capítulo 7
Regionalismo en Sudamérica, de la can a la unasur . . . . . . . . . . . . . 181
Alejandro Vega-Muñoz
Claudia Martínez-Villanueva
Sonia Ruiz-Sosa
Matilde Montenegro-Aguilera
Carlos Vega-Muñoz
Capítulo 8
La alba y la nueva geopolítica de la República Bolivariana
de Venezuela . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 211
Katarzyna Krzywicka
Capítulo 9
Cooperación Sur-Sur como promotora de
la integración latinoamericana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 241
Juan Pablo Prado Lallande
CUARTA PARTE
Regionalismo y cooperación regional en Europa Occidental . . . . . . . . . . 267
Capítulo 10
Unión Europea: un proceso único de integración regional . . . . . . . . . . 269
Enriqueta Serrano Caballero
Capítulo 11
Los Fondos Estructurales de la Unión Europea: un análisis de
la cooperación regional en Europa Occidental (2007-2013) . . . . . . . . . 305
Giuseppe Lo Brutto
Beatriz Pico González
Capítulo 12
De regreso a Europa: los países de Europa Central y
su adhesión en la Unión Europea . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 331
Alicja Fijalkowska
QUINTA PARTE
Regionalismo y cooperación regional en Europa Oriental y Eurasia . . . . . . . 361
Capítulo 13
Russia and the Commonwealth of Independent States . . . . . . . . . . . . 363
Maciej Raś
SEXTA PARTE
Regionalismo y cooperación regional en África . . . . . . . . . . . . . . . . . 385
Capítulo 14
La experiencia de la integración regional en África Subsahariana:
los casos de la sacu y la sadc . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 387
Myrna Rodríguez Añuez
Luis Ochoa Bilbao
Capítulo 15
Regionalismo y problemas de la cooperación
interregional en África . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 407
Román López Villicaña
Luis Fernando Galindo Martínez
Capítulo 16
Unión del Magreb Árabe: ¿ante la integración o
la fragmentación? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 445
Zidane Ziraouie
SÉPTIMA PARTE
Regionalismo y cooperación regional en Medio Oriente . . . . . . . . . . . . 477
Capítulo 17
Fragilidad en los procesos de integración regional en
el Magreb y Oriente Medio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 479
Paloma González del Miño
OCTAVA PARTE
Regionalismo y cooperación regional en Asia . . . . . . . . . . . . . . . . . . 513
Capítulo 18
El regionalismo asiático y sus actores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 514
María Elena Romero
Consideraciones finales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 537

Acerca de los autores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 549

Presentación
En las décadas de los ochenta y noventa del siglo xx convergieron una serie de factores
que impactaron directamente en las agendas económicas, políticas y de seguridad de los
estados, entre los que resaltan: la tercera ola de las transiciones hacia la democracia, el fin
de la Guerra Fría, el acelerado proceso de globalización, el desenlace del Imperium Sovie-
tricum, el reconocimiento de los estados en torno a las nuevas amenazas a su seguridad
de carácter trasnacional y multidimensional, así como el ascenso de los regionalismos.
La disolución del conflicto Este-Oeste transformó radicalmente las relaciones inter-

nacionales como nunca antes en la historia de la humanidad. En este orden de ideas,
han surgido nuevos marcos teóricos que intentan comprender y definir el nuevo orden
hexapolar de post Guerra Fría y la integración de los países, fenómeno que algunos es-
tudiosos de las relaciones internacionales denominan “integración” o “regionalización”.
En este sentido, ha sido necesario replantear el rol de la cooperación internacional e
interregional, la importancia de los países emergentes y la colaboración entre los esta-
dos que comparten una determinada área geográfica con la finalidad de incrementar su
competitividad, y en aras de mitigar los problemas transfronterizos. En suma, pobreza,
inmigración indocumentada, deterioro medioambiental, crimen organizado, corrupción
trasnacional, así como el tráfico de armamentos.
Sin duda alguna, el regionalismo juega hoy en día un papel sine qua non en las relaciones
internacionales. Este fenómeno no es nada nuevo y tiene una fuerte tradición, cuyos
orígenes provienen desde antes de la historia del capitalismo. Cabe resaltar que después
de la Guerra Fría las integraciones regionales han proliferado por todo el mundo, en gran
medida debido al fin del orden internacional que estableció la Conferencia de Yalta y la
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Tendencias hacia la regionalización mundial en el ámbito del siglo xxi :
Conferencia de Postdam de 1945 que fragmentó al mundo en dos partes, así como por
los procesos de democratización y reformas estructurales que tuvieron efecto en un gran
número de países de África, América, Asia, Europa y Medio Oriente. Otras variables
no menos importantes han tenido también un peso significativo en el contexto de las
integraciones regionales, tales como los nuevos dilemas de seguridad post Guerra Fría, la
nueva interdependencia económica y política, así como los enormes retos que enfrentan
los estados inherentes a la globalización mundial.
Por otro lado, la reciente propagación de los regionalismos demuestra la convicción em-
pírica que tienen los estados en relación con que ninguno de ellos (e inclusive las su-
perpotencias) poseen las capacidades in situ para responder a los enormes desafíos que
presenta el actual status quo que de alguna manera u otra afectan su seguridad interna,
así como la pérdida de su competitividad vis-à-vis otras regiones del mundo.
Desde la perspectiva teórica, y según especialistas como Walter Matti, Ramón Tama-
mes, León Lindberg y Karl Deutsch los regionalismos connotan la antítesis de la autar-
quía y del unilateralismo, debido a que incorporan entre una de sus más altas prioridades
la promoción de la cooperación en detrimento de las acciones unilaterales. Sin embargo,
en la praxis algunas superpotencias continúan imponiendo su hegemonía hacia sus ve-
cinos periféricos, tal y como sucede en América del Norte y en Europa Oriental, con
el enorme sobrepeso de los Estados Unidos en la región vis-à-vis Canadá y México, así
como en Europa Oriental con el rol hegemónico de Rusia frente a los estados miembros
de la Comunidad de Estados Independientes (cei).
El regionalismo puede ser definido como una forma de “cooperación internacional inter-
media”, que se edifica por medio de la creación de alianzas y de la cooperación interre-
gional entre países que por lo general comparten una misma región geográfica, aunque
no siempre es así el caso. Asimismo, se le define como una acción del Estado, así como
de otros actores de las relaciones internacionales, cuya finalidad es la de promover la
cooperación interregional ipso facto. Las variables que generalmente convocan a la edi-
ficación de las integraciones regionales o del “minilateralismo” responden generalmente
a intereses compartidos, sistemas económicos y políticos similares, afinidad de idiomas,
cultura, tradición y religión.
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América, África, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente
A pesar de lo que considera una gran parte de la opinión pública en relación con que
no es posible establecer integraciones regionales cuando existen notorias asimetrías en
términos de desarrollo económico y culturales, la integración de Europa Occidental en el
contexto de la Unión Europea (ue) ha demostrado que sí es factible y que los resultados
pueden ser muy positivos, en particular vis-à-vis los países emergentes o menos desarro-
llados, lo que a largo plazo resulta de gran beneficio para todos los países de la región
involucrada, e inclusive para los más desarrollados. Sin embargo, para que los resultados
de la integración sean positivos es necesario que los países manifiesten una gran voluntad
política en aras de profundizar su cooperación interregional, así como en instituciona-
lizar dicha cooperación. Tal y como lo sustenta Adrew Moravcsik cuando hace alusión
a que las integraciones regionales, difícilmente arrojarán buenos resultados si no poseen
las instituciones ad doc que propicien la buena gobernanza y fomenten la normatividad,
así como la equidad.
En este sentido, esta obra presenta cinco objetivos cardinales. Primero: analiza diferentes
conceptos y terminologías en relación con el regionalismo. Asimismo, indaga a diferen-
tes escuelas de pensamiento y sus posturas inherentes al fenómeno de los regionalismos.
Segundo: evalúa los resultados que han tenido los procesos de integración regional en
África, América, Asia, Europa y Medio Oriente, con la finalidad de comparar dichos re-
sultados vis-à-vis los de América del Norte, en el contexto del Tratado de Libre Comercio
de América del Norte (tlcan). El tercer objetivo es el de examinar las diferentes proble-
máticas que enfrentan las regiones y los continentes que abarca esta obra; y el cuarto, el
de identificar las variables que conllevan a que algunos regionalismos sean notoriamente
exitosos, otros sean medianamente exitosos y otros más constituyan “un intento fallido”.
El quinto objetivo es presentar una contribución científica que contribuya a mejorar la
integración regional en América del Norte.
Es importante mencionar que dicha propuesta subraya los beneficios que podrían obtener
estos tres países de la región si deciden algún día incrementar su nivel de integración. Al
respecto, dicha contribución se suma a los planteamientos intelectuales que han surgido en
los últimos años en América del Norte en relación con el futuro de la integración de la re-
gión con las sugerencias que plantean diferentes intelectuales en Canadá, Estados Unidos y
México. Por mencionar sólo algunos de ellos, Robert Pastor, Jorge Castañeda e Isabel Stu-
der mantienen la concepción de que América del Norte debería de tener una integración
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regional que vaya más allá de una simple área de libre comercio, así como incorporar insti-
tuciones trilaterales más solidas que promuevan su buena gobernanza. Asimismo, sugieren
la idea de que dicha integración incluya fondos regionales que promuevan el crecimiento
económico y desarrollo de las regiones menos favorecidas de la región.
Sin duda alguna, América del Norte jamás podrá liberar todas sus potencialidades y erra-
dicar sus problemáticas históricas, tales como la enorme asimetría que existe en materia
de desarrollo entre los tres países de la región, así como su pérdida de competitividad
vis-à-vis otros países y regiones del mundo.
Al no ser capaz de superar este reto, su competitividad y liderazgo se quedarán rezagados

frente a otras regiones del mundo, como Europa Occidental y nuevas potencias emer-
gentes: Brasil, China, la India y Rusia. De igual manera, continuar como simple espacio
económico y con una cooperación trilateral, cuando en realidad es bilateral (Canadá-Es-
tados Unidos y Estados Unidos-México), no fomenta en nada a resolver las problemáti-
cas anteriormente mencionadas.
Con la finalidad de lograr los objetivos señalados, esta obra está dividida en ocho partes,
en 18 capítulos, los cuales están especializados en los procesos de integración en África,
América, Asia, Europa y Medio Oriente.
En este sentido, la primera parte de este libro, “Marco teórico y regionalización mundial
durante los siglos xx y xxi”, analiza en el capítulo elaborado por Pedro Manuel Rodrí-
guez Suárez y el siguiente, en colaboración con Juan Pablo Prado Lallande, los diferentes
conceptos y marcos teóricos que tratan de definir el fenómeno de la regionalización
mundial. En adición, los autores evalúan las variables sine qua non que han jugado un
papel fundamental vis-à-vis el surgimiento de las integraciones regionales. Por último,
y no menos importante, exponen varias hipótesis que tratan de responder a diferentes
cuestionamientos inherentes a las razones que conllevan a que algunos regionalismos
sean exitosos, otros relativamente exitosos y el resto a que permanezcan en el olvido o en
su plena inoperancia.
La segunda parte de esta obra se dedica al “Regionalismo y cooperación regional en

América del Norte”. En este sentido, el tercer capítulo (“Institutionalizing nafta: Of
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Overloads, Opportunity Costs, & Obsolescence”), presentando por Imitiaz Hussain,

éste al iniciar su texto se pregunta por qué los países de América del Norte no están
profundizando su integración en el contexto del tlcan, como lo están haciendo los
miembros de la Unión Europea y los miembros del Mercado Común del Sur. En este
sentido, el autor subraya la gran ausencia de Fondos Estructurales y Fondos de Cohesión,
los cuales en América del Norte no existen y son de vital importancia para reducir la
enorme asimetría económica entre los tres países de la región. Asimismo, destaca la falta
de voluntad política de los líderes de la región en aras de edificar un mercado común
e instituciones fuertes y sólidas que promuevan la buena gobernanza de la integración
regional de América del Norte.
Por otro lado, Canadá, Estados Unidos y México no presentan un “frente común” en
las negociaciones internacionales y mucho menos en los organismos internacionales, tal
y como lo ejemplifica la negociación que mantuvieron Estados Unidos y los países de
América Central ante la instauración del Tratado de Libre Comercio de Centro América,
Estados Unidos y República Dominicana (cafta), que entró en vigor el año 2006, lo
cual debilita el poder de convocatoria y negociación de los tres países del tlcan en el
ámbito internacional.
Al respecto, las negociaciones en torno a un tratado de libre comercio entre Canadá y

América Central no concluyeron con un acuerdo final, el Plan Puebla-Panamá se vio
reducido a los “buenos deseos” y, aunque Estados Unidos concluyó un tratado de libre
comercio con los países de América Central, éste sólo institucionalizó a las economías
centroamericanas como “países maquiladores”.
En suma, América parece integrarse de diferentes maneras. Con el fracaso del Área de
Libre Comercio de las Américas (alca) los países del continente americano han optado
por diversos caminos en materia de integración, desde la perspectiva regional y subregio-
nal, e inclusive con otros continentes o regiones del mundo, en particular con economías
de África, Asia y Europa.
En este orden de ideas, Imitiaz Hussain aborda las problemáticas que a su vez explican
las variables que tratan de explicar el poco o nulo avance que ha tenido la profundiza-
ción de la integración en América del Norte, en particular en materia del incremento
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de la cooperación regional en las instituciones del tlcan. Al respecto, alude el autor

que dicho tratado ha sido “exitoso” si se analizan sus resultados en términos de los
propósitos por medio de los cuales fue concebida su creación. Es decir: incrementar las
relaciones comerciales entre los miembros. Sin embargo, estos resultados no connotan
un mayor desarrollo para los tres países de la región y mucho menos para México.
Asimismo, las relaciones económicas entre los miembros del tlcan se traducen en un
juego de suma-cero cuya lógica debe entenderse desde la misma esencia neoliberal que
dio origen al tratado.
Finalmente, Imitiaz Hussain subraya la falta de instituciones que propicien el incremen-

to de la cooperación regional y la ausencia de ésta en aras de disminuir la enorme brecha
en términos de desarrollo que confluye entre los tres países norteamericanos, lo que sin
duda alguna erosiona la competitividad de la región en un mundo plenamente regiona-
lizado y globalizado.
El capítulo cuarto, en la segunda parte, “Movilidades transfronterizas, problemáticas

trasnacionales y regionalismo en América del Norte”, fue escrito por Adriana Sletza
Ortega Ramírez. La autora hace alusión a que los gobiernos subnacionales (estados,
provincias y municipalidades) en el sistema migratorio de América del Norte están in-
crementando su cooperación en términos de políticas, programas y regulaciones migra-
torias debido al crecimiento y la diversificación de los flujos migratorios a la luz de la
implementación del tlcan, tratado que ha permitido el incremento en la liberalización
comercial y de las inversiones en la región.
El principal argumento que plantea Ortega Ramírez consiste en que el federalismo mi-
gratorio muestra síntomas de crecimiento y que los gobiernos de Canadá, Estados Uni-
dos y México deberían incrementar su cooperación interregional en aras de reorganizar
las comunidades locales y lidiar con las transformaciones de orden demográfico, so-
cioeconómico y étnico, así como la falta de oportunidades en las localidades expulsoras
de migrantes, principalmente de México, que causan los flujos migratorios. Asimismo,
desde la perspectiva de la autora los tres países mencionados podrían establecer diversas
estrategias a fin de facilitar la inserción de los migrantes en las comunidades locales, así
como la protección de sus derechos.
14
Por otro lado, la quasi inexistente cooperación interregional respecto al fenómeno de la

emigración indocumentada, principalmente de México hacia Canadá y Estados Unidos,
pone en evidencia las grandes limitantes que existen en materia de cooperación trilateral
con la finalidad de propiciar las condiciones ad hoc e in situ que contribuyan a disminuir
la migración indocumentada de connacionales mexicanos que buscan mejores condicio-
nes de vida en Canadá y Estados Unidos
Finalmente, la autora subraya la ausencia de Fondos Estructurales y Fondos de Cohesión

que propicien el desarrollo de las comunidades expulsoras de migrantes y que podrían
reducir las enormes asimetrías que existen en la región en términos económicos y de
desarrollo, lo que a corto y largo plazo contribuiría para que los migrantes permanezcan
en sus localidades y no busquen una mejor calidad de vida en Canadá y Estados Unidos.
La contribución siguiente, el capítulo quinto, es presentada por Claudia Ocman Azueta

y tiene como título “Ciencia, tecnología e innovación después del tlcan: contrastes de la
cooperación público-privada en biotecnología”. Desde la óptica de la autora, a mediados
del siglo pasado se reconoció el impacto del conocimiento y de la innovación científica
y tecnológica como pieza fundamental vis-à-vis el desarrollo y la competitividad de las
naciones. Este fenómeno ha provocado que se considere a la economía basada en el cono-
cimiento o en el know-how como el modelo óptimo a seguir, así como una herramienta
crucial frente a la competitividad de las regiones. La creación de sistemas de gobernabili-
dad adecuados para facilitar la investigación, desarrollo e innovación (i+d) de tecnologías
ha implicado la adopción de políticas que optimicen las actividades de las empresas. Para
lograrlo algunas regiones del mundo, como Europa Occidental y América del Norte, han
establecido programas que fomenten la cooperación público-privada con la intención de
transferir tecnología para crear industrias intensivas en conocimiento.
En América del Norte este modelo se ha aplicado en los tres países miembros del tlcan
con diferentes resultados. Los contrastes visibles en los indicadores de competitividad
global dan muestra del alto grado de competitividad tecnológica impuesta con la sus-
cripción del Tratado de Libre Comercio de América del Norte. Sin embargo, en muchas
áreas estratégicas se ha dejado de lado la cooperación trilateral y esta problemática ha
afectado a la competitividad de la región, en donde ni Canadá ni Estados Unidos ni Mé-
xico quedan excluidos. Según el Foro Económico Mundial (fem) y la Organización para
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la Cooperación y el Desarrollo Económico (ocde), México ha perdido sensiblemente

su competitividad vis-à-vis otros países emergentes del mundo. En relación con Estados
Unidos, también se visualiza una gran pérdida de competitividad y su sociedad es la más
desigual del mundo desarrollado. Adicionalmente, China y la ue representan grandes
competidores para la economía estadunidense y en ciertas áreas económicas Estados
Unidos ha perdido su hegemonía mundial. Como lo mencionan Joseph M. Parent y Paul
K. MacDonald en su artículo intitulado “La sabiduría de la reducción”, publicado en la
revista Foreign Affairs Latinoamerican: “A pesar de que la economía estadunidense es la
más grande del mundo su liderazgo está en peligro. Entre 1999 y 2009, la participación
en el pib mundial (medido en términos de paridad de poder adquisitivo) cayó del 23 al
20% mientras que la participación de China en el pib mundial superará la de Estados
Unidos en 2016. Asimismo, la exigencia de reemplazar al dólar como moneda de reserva
internacional con una canasta de divisas que incluiría el euro y el yuan es cada vez más
fuerte…” (Parent y MacDonald, Foreign Affairs, 2012, Vol. 12, No. 1: 79-86).
En este sentido, ambas autoras plantean que hoy más que nunca América del Norte debe
ampliar su cooperación en áreas como innovación científica y tecnológica; de lo contra-
rio, otras regiones y continentes del mundo, particularmente Asia y Europa Occidental,
tomarán el liderazgo mundial en desarrollo científico y tecnológico.
La tercera parte de este libro analiza el “Regionalismo y cooperación regional en América

Latina y el Caribe”. En este sentido el capítulo sexto, “La inversión extranjera directa
en el mercosur durante la crisis económica y financiera internacional 2008-2010”, es
abordado por Paulino Ernesto Arrellanes Jiménez. Desde su perspectiva, en América del
Sur la política neoliberal fue creada e impulsada en los países que ahora forman parte del
mercosur, principalmente por los otrora líderes políticos Carlos Menem (Argentina),
Fernando Collor de Mello (Brasil), Luis Alberto Lacalle (Uruguay), entre otros y durante
sus mandatos se creó formalmente. Todos estos líderes políticos fueron fundamentales
para transformar la cooperación regional en el Cono Sur, región caracterizada anterior-
mente por ser altamente conflictiva y por la histórica rivalidad entre países vecinos como
Argentina y Brasil, Argentina y Chile, entre otros.
El antiguo paradigma cepalino vigente desde la década de 1970, que promulgaba los
preceptos del Consenso de Washington y privilegiaba a los mercados “globales” en detri-
16
mento de los mercados “regionales”, el manejo de políticas macroeconómicas en lugar de

las sectoriales, y la reducción del rol del Estado en una mínima expresión, era considera-
do como suficiente para garantizar la libertad de competencia y proteger los derechos de
los inversionistas, así como para resolver los enormes problemas sociales y económicos
que enfrentaban los países latinoamericanos.
Sin embargo, a mediados de la década de los noventa las políticas del Consenso de Was-
hington parecieran haberse erosionado, al menos en ciertos aspectos, con la reconfigu-
ración del mapa geopolítico y geoeconómico que apareció en la subregión sudamericana
a partir de la década de los ochenta y con los nuevos liderazgos políticos en Argentina,
Bolivia, Brasil, Chile, Paraguay y Uruguay (aunque algunos de estos países no forman
parte del mercosur).
Por otro lado, alude Arellanes Jiménez a que los intentos de regionalización en América
del Sur deslumbran nuevos horizontes, y prueba de ello es la profundización institucional
del mercosur, así como los deseos de incorporar a Venezuela como miembro de pleno
derecho, en un aparente intento de constitución de un eje Buenos Aires-Brasilia-Caracas,
que se relaciona con otras integraciones regionales de corte político, como la Alianza Bo-
livariana de Nuestros Pueblos de América (alba) y, por otro lado, de carácter económi-
co-político, como la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (celac), los
cuales indudablemente proporcionarán una nueva proyección al mercosur en aspectos
como la inversión extranjera directa, así como vis-à-vis la inversión intrarregional.
Cabe resaltar que el mercosur es uno de los intentos de integración regional que cada
vez más se asemeja al nivel de integración de la ue, desde la perspectiva de las institu-
ciones que lo regulan, así como por poseer el Fondo de Convergencia Estructural del
mercosur (focem), cuyo objetivo cardinal es el de reducir las brechas estructurales in
situ que se observan entre Brasil y Argentina frente a Paraguay y Uruguay.
El capítulo séptimo, “Regionalismo en Sudamérica, de la can a la unasur”, es presen-

tado por Alejandro Vega-Muñoz y colaboradores. Los autores de este capítulo hacen
alusión a que el fenómeno de la globalización entendido como la internacionalización de
la economía mundial, iniciado ya desde hace varias décadas, ha obligado a los países a
generar diversas estrategias de inserción en el escenario económico internacional, donde
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el regionalismo es una de ellas. Uno de los objetivos del regionalismo, mencionan los
autores, es el de buscar los mecanismos que maximicen la capacidad negociadora de los
países.
En América Latina, a lo largo de los dos últimos siglos, se han creado diferentes intentos
integracionistas. En el Cono Sur en específico, se han edificado diversos regionalismos
que intentan ampliar la cooperación interregional, como la Comunidad Andina de Na-
ciones (can), el mercosur, la Unión de Naciones Sudamericanas (unasur), la alba,
así como la Comunidad de Naciones Sudamericanas (cns). Desde la perspectiva de los
autores, todos estos intentos de integración subregional tienen “algo en común” en ma-
teria económica. En suma, la apertura comercial, la reducción arancelaria y políticas de
complementación económica. Sin embargo, hay aspectos políticos, sociales y culturales
que se van involucrando en el mismo proceso.
Al respecto, Alejandro Vega-Muñoz y colaboradores sustentan científicamente una ex-

plicación en torno a las integraciones subregionales en América del Sur, adoptando un
modelo teórico-interpretativo desde la perspectiva del Sistema-Mundo de Immanuel
Wallerstein y con el complemento de la geografía política de Taylor.
El octavo capítulo es abordado por Katarzyna Krzywicka con el título “La alba y la
nueva geopolítica de la República Bolivariana de Venezuela”. Desde la visión de la au-
tora, desde finales del siglo xx América Latina ha experimentado transformaciones ra-
dicales, en particular en los sistemas políticos y económicos de la región. Estos proce-
sos se originaron en gran medida debido a la formación de un nuevo liderazgo político
y una reorientación de la política económica y social. Los nuevos condicionamientos
tienen influencia sobre el carácter y la especificidad de las relaciones internacionales
en toda América. En este marco de ideas, la Sexta Cumbre de las Américas, que tuvo
efecto en abril de 2012 en Cartagena de Indias, Colombia, claramente evidenció que
la importancia de este foro de diálogo interamericano bajó, en comparación con la
Primera Cumbre de las Américas, la cual fue convocada por Canadá y Estados Unidos
en 1994.
En la década de los noventa las cumbres de los líderes de América constituyeron una
herramienta de importancia crucial para la diplomacia y para la creación de la nueva
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geopolítica y geoeconomía en el hemisferio occidental de post Guerra Fría. En la década

presente, los líderes de la mayoría de los países latinoamericanos (incluido Brasil, país
líder de la nueva geopolítica latinoamericana) enfatizan que las Cumbres de las Américas
y la Organización de los Estados Americanos (oea) ya no tienen tanta importancia en lo
que se refiere a las relaciones políticas y económicas panamericanas.
En este sentido, desde la perspectiva de Katarzyna Krzywicka los problemas de los países
latinoamericanos son discutidos y solucionados actualmente en otras organizaciones y
foros, en los cuales participan todos los países de América Latina y el Caribe, tales como
la unasur y la celac.
Ante este panorama, alude la autora, una atención particular merece la política exterior
de la República Bolivariana de Venezuela. Al respecto, desde el arribo al poder de Hugo
Chávez Frías en 1999, éste inició grandes transformaciones en el sistema político y eco-
nómico de este país, y más aún en el ámbito de su política exterior, promoviendo nuevas
formas de cooperación e integración regional que diferían sensiblemente del alca, pro-
yecto de integración continental impulsado por Washington.
El gobierno bolivariano, en el marco de la “nueva diplomacia”, acentúa en primer lugar

un modelo político basado sobre la democracia protagónica y participativa; en segundo
lugar, subraya un modelo económico basado en el desarrollo endógeno y el estatismo; y
en tercer lugar, enfatiza un modelo social en función de la inclusión, solidaridad y justi-
cia para los pueblos en vías de desarrollo. Para lograr estos objetivos, fueron formuladas
“nuevas reglas” y “nuevas prioridades” en la política exterior de Venezuela y de la alba,
las cuales son analizadas en el capítulo mencionado.
En el noveno capítulo, “Cooperación Sur-Sur como promotora de la integración latinoa-

mericana”, realizado por Juan Pablo Prado Lallande y Pedro Manuel Rodríguez Suárez,
desde la visión de los autores América Latina y el Caribe (alc) es una región que, con
sus bemoles históricos, ha promovido diversos esquemas de integración, siendo en años
recientes la cooperación internacional para el desarrollo (cid) una herramienta que ha
contribuido a la promoción de la integración de la región por medio de proyectos de
Cooperación Sur-Sur (css).
19
En buena medida, estas iniciativas se han llevado a cabo debido al renovado respaldo
político que desde las cancillerías latinoamericanas se le ha conferido a dicha coopera-
ción en su dimensión de instrumento activo de política exterior. La css en ámbitos como
los técnicos, científicos y culturales, ha abierto espacios para la interacción y el diálogo
político, mismos que contribuyen a la generación de un entorno proclive a favor de los
procesos de integración del subcontinente latinoamericano.
En este sentido, América Latina y el Caribe se enfrentan a escenarios emanados de esta

reconfiguración de la Cooperación Internacional para el Desarrollo que le generan im-
portantes retos tanto a nivel nacional como colectivo, en donde la actuación más con-
sensuada en temas clave de la agenda internacional podría aumentar las posibilidades
de conseguir, por un lado, mayor integración entre sí y, por el otro, mayor peso en la
zona en pos de una mejor gobernanza global, así como en un sistema internacional más
representativo y eficaz.
Por otro lado, la cid (principalmente en su dinámica Norte-Sur) se encuentra debilitada

por los efectos de la crisis económica en Estados Unidos y en la ue. En contraste con ello,
en la mayoría de los países latinoamericanos, la Cooperación Sur-Sur ha registrado un
inédito crecimiento cuantitativo y cualitativo, propiciando espacios de acercamiento mul-
tinivel (personal, institucional y gubernamental) en aras de la integración latinoamericana.
En este orden de ideas, los autores analizan cómo la cid y la Cooperación Sur-Sur han
promovido mayores espacios y oportunidades de integración en América Latina y el
Caribe, en especial a través de la instrumentación del Programa Iberoamericano de For-
talecimiento de la css. Asimismo, efectúan una evaluación en relación con el rol de ésta,
y concretamente de su Programa Iberoamericano de Fortalecimiento, como ejercicio
promotor del proceso de integración latinoamericana.
El tema de la cuarta parte de esta obra se refiere a “Regionalismo y cooperación regional

en Europa Occidental”. En este sentido, el capítulo décimo fue escrito por Enriqueta
Serrano Caballero y tiene como título “Unión Europea: un proceso único de integración
regional”. Según ella, la ue no es una federación como los Estados Unidos, ni tampoco
una organización internacional de cooperación entre gobiernos, como la Organización
de las Naciones Unidas (onu). En realidad, la ue es única y sui generis. Los 27 estados
20
que la integran continúan siendo naciones soberanas e independientes, pero comparten

su soberanía para ser más fuertes y tener una influencia mundial que ninguno de ellos
podría ejercer individualmente, particularmente en aspectos económicos, sociales y cul-
turales, y en algunos ámbitos de política exterior, en particular en materia de coopera-
ción internacional.
En este sentido, este capítulo tiene como objetivo mostrar la evolución de la integración
de la ue a través de diferentes tratados, entre ellos el Tratado de Roma (1957), el Tratado
de Lisboa (2009), el Tratado de Maastricht (1991), el Tratado de Ámsterdam (1997) y el
Tratado de Niza (2001). Para lograr su tarea, Serrano Caballero divide su texto en tres
temas diferenciados. En el primero presenta una introducción sobre la evolución que ha
ido experimentado la integración europea hasta la actualidad; en el segundo elabora una
breve descripción de los tratados, y en el tercero analiza el Tratado de Lisboa.
El capítulo undécimo, “Los Fondos Estructurales de la Unión Europea: un análisis de la

cooperación regional en Europa Occidental (2007-2013)”, fue escrito por Giuseppe Lo
Brutto y Beatriz Pico González. Ellos puntualizan en su texto que, debido a la coope-
ración que reciben los países emergentes que se integran en la ue, éstos se transforman
radicalmente a corto plazo y que una de las prioridades sine quan non de todos los miem-
bros de la ue es la de propiciar la cohesión económica y social, lo que representa una
garantía para la seguridad, la paz y la prosperidad de Europa.
Al respecto, los Fondos Estructurales y los Fondos de Cohesión, así como el Fondo
Social Europeo (entre otros mecanismos de cooperación que posee la ue), representan
el principal instrumento para lograr la cohesión económica, social e inclusive política.
Por otro lado, los autores mencionan que estos fondos representan una cuota muy sig-
nificativa que se destina vis-à-vis las áreas o regiones más atrasadas de los países menos
desarrollados de la ue. En adición, los Fondos de Cohesión han jugado un papel funda-
mental para la reconstrucción económica de los nuevos estados miembros de Europa del
Este que se incorporaron en la ue durante 2007 y 2009.
El capítulo duodécimo fue escrito por Alicja Fijalkowska. “De regreso a Europa: los
países de Europa Central y su adhesión en la Unión Europea” alude a que la caída del
21
bloque comunista abrió un nuevo capítulo en la historia, no sólo de Europa sino también
mundial. Así las cosas, entre 1989 y 1991 apareció en el Viejo Continente una pregunta
fundamental en torno al futuro de Europa y los países de la otrora Europa postcomu-
nista. Al respecto, su adhesión en la ue y en la Organización del Tratado del Atlántico
Norte (otan) constituyó en aquellos años la estrategia más apropiada ante una eventual
inestabilidad política y los nuevos dilemas de seguridad in situ que podría enfrentar nue-
vamente el continente europeo.
Po otro lado, Alicja Fijalkowska sustenta la tesis de que Europa Central y Oriental no
participaron en el Plan Marshall después de la Segunda Guerra Mundial y, aunado a me-
dio siglo de régimen socialista, “frenaron” considerablemente el desarrollo de esta parte
de Europa, particularmente frente a Europa Occidental. En la década de los noventa
la brecha entre los países de Europa Occidental y de Europa del Este era muy marcada
y en un mundo globalizado las economías postcomunistas no podían competir en el
escenario económico internacional. Desde esta óptica, la integración regional connotó
para estos países una ventaja competitiva y una garantía de desarrollo y de seguridad
después de cuatro décadas de socialismo real y frente a Europa Oriental, que presentaba
serios síntomas de inestabilidad política, tal y como lo demostró el conflicto étnico de
Yugoslavia, la invasión de Rusia a Georgia, la desintegración de Checoslovaquia, la nueva
rivalidad que nació entre Rusia y Ucrania y la fuerte oposición de ésta ante el ingreso de
los países bálticos en la ue y la otan.
Ante este escenario la adhesión de la mayoría de los países de Europa Central y Orien-
tal (peco) en la ue y en la otan se convirtió en la prioridad número uno de la política
exterior de los países exsatélites de la otrora Unión Soviética, objetivo que finalmente
fue alcanzado durante 2007 y 2009 con la integración de los países de Europa Central y
Oriental en las organizaciones anteriormente mencionadas.
En la quinta parte de esta obra se indagan los “Regionalismo y cooperación regional en

Europa Oriental y Eurasia”. En este sentido, Maciej Raś presenta el capítulo decimoter-
cero, intitulado “Russia and the Commonwealth of Independent States”.
El autor señala que los estados miembros de la Comunidad de Estados Independientes

(cei) tienen mucho en común, empero, también muchas cosas que los diferencian. En
22
relación con los elementos que los asemeja, se puede destacar su proximidad geográfica
y su pasado histórico, al haber formado parte de la Unión de Repúblicas Socialistas So-
viéticas (urss).
Después de la desintegración de la urss y tras dos décadas de independencia y soberanía,

cada uno de los estados postsoviéticos ha recorrido su propio camino vis-à-vis su trans-
formación postcomunista, tanto en el ámbito económico como en el político. En este or-
den de ideas, la mayoría de los estados postsoviéticos se han convertido en “democracias
hibridas”, y en gobiernos totalitarios con un sistema presidencial que Maciej Raś califica
como “súper presidencial”.
En algunos casos existen sistemas parlamentarios como el de Moldova, que está abierto
al sistema capitalista mundial y al sistema democrático, empero en otros, como es el caso
de Bielorrusia, apenas se observan algunas transformaciones. Asimismo, los cambios
sociales y culturales también han tenido efectos diferentes en cada uno de estos países.
En algunos de ellos las sociedades y los sistemas políticos continúan siendo totalitarios,
con poca participación política y con muy poca apertura hacia la participación de la
sociedad civil. Otra de las diferencias que marcan a estos países son sus orientaciones
internacionales. En algunos casos existen los “prooccidentales”, como Ucrania, que de-
cidió formar parte de la “familia europea”, lo que en otras palabras connota su adhesión
en la ue y la otan, y en otros casos existen países como Bielorrusia, que son “pro Rusia”
y, por lo tanto, favorecen su integración y cooperación regional en el marco de la cei y
de la Organización de Cooperación de Shanghai. Entre los estados de Eurasia resaltan:
Kazajistán, Kirguistán, Tayikistán y Uzbekistán.
Por otro lado, después de la caída del Imperium Sovietricum los estados que renacieron
en Europa Oriental y Eurasia se vieron obligados a elegir entre una de las siguientes op-
ciones: a) reintegración en la Federación Rusa, b) adhesión en la ue y en la otan, c) in-
tegrarse en la Comunidad Económica Eurasiática y en la Organización de Cooperación
de Shanghai, y d) aislarse o participar de lleno en la economía mundial.
Finalmente, este capítulo tiene como objetivo explicar cuáles fueron las metas políticas
y económicas cuando se edificó la cei, así como evaluar los logros y retrocesos que ha
experimentado dicho organismo desde sus inicios en 1991 hasta nuestros días.
23
La sexta parte de este libro está especializada en “Regionalización y cooperación regional

en África”. En este sentido, el capítulo decimocuarto tiene como título “La experiencia
de la integración regional en África Subsahariana: los casos de la sacu y la sadc”.
Desde la visión de Myrna Rodríguez Añuez y Luis Ochoa Bilbao, cuando se habla de
regionalismo e integración inevitablemente se tienen en mente las experiencias europeas
(ue), norteamericana (tlcan) y sudamericana (mercosur), pasando por alto que África,
habitualmente marginal en el estudio de las relaciones internacionales, también ha desa-
rrollado sus propios procesos de integración regional, incluso desde principios del siglo xx.
En África Subsahariana, como en otras regiones del mundo, el deseo por incrementar
la coperación y la integración regional no es nada nuevo. Al respecto, aluden ambos
autores, este interés fue suscrito por las metrópolis europeas durante su administración
y apoyada por los dirigentes del África independiente a partir de los año setenta, con la
firma de acuerdos que prosperaron limitadamente hacia la década de los ochenta.
Cabe subrayar que los mecanismos regionales de integración en África han sido enten-
didos por los estados como una herramienta sine qua non para contrarrestar las crisis
económicas, buscar una mejor inserción en la economía mundial y caminar hacia la
construcción de un proyecto alternativo de desarrollo.
En este contexto, los autores concentran su trabajo en dos experiencias de integración

en África: la Unión Aduanera de África Austral (sacu) y la Comunidad de Desarrollo
para África Austral (sadc). El objetivo de su trabajo es el de ilustrar los alcances y las
limitaciones de ambos mecanismos de integración que, con el tiempo, se han convertido
en actores regionales y multilaterales reconocidos a nivel mundial.
En segundo lugar, este texto demuestra que ambas organizaciones enfrentan nuevos re-
tos y hacen de la experiencia de la integración regional en África un proceso dinámico
que debe renovarse y adaptarse para no correr el riesgo de hacerse obsoleto o de perma-
nercer como un "intento fallido”. En ese sentido, se analiza cómo la sadc ha comenzado
a traslapar sus funciones con respecto a la sacu. En tercer lugar, los autores hacen alusión
a que en África también existen actores que lideran la integraciüon regional, que en este
caso sería Sudáfrica, la cual se ha convertido en actora central que comienza a ver des-
24
bordada su capacidad de gestión como líder regional.
El capítulo decimoquinto, de Román López Villicaña y Luis Fernando Galindo Mar-

tínez, tiene como título “Regionalismo y problemas de la cooperación interregional en
África”. Los autores explican que hablar del continente africano es probablemente aludir
a problemas tales como pobreza, hambruna, epidemias, así como inestabilidad política.
Según la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo y el Comercio (unc-
tad), África alberga a 33 de los 48 países más pobres del mundo.
Por otro lado, desde la perspectiva de ambos autores el continente africano tiene la más
baja tasa de crecimiento de todos los continentes del mundo y se ha quedado muy atrás
en comparación con otras regiones del mundo emergente, como América Latina, Asia y
Europa del Este. Otro elemento importante que subrayan es que algunas partes de este
inmenso continente aún se encuentran en constante lucha e inestabilidad política, la
cual no ha cesado desde la década de 1960. Por otro lado, según Foreing Policy, en el año
2011 existían catorce estados africanos con el nivel más alto de inestabilidad y pobreza
extrema, de los cuales resaltan Chad, Somalia y Sudán, quienes encabezan la lista.
En términos de regionalismo y cooperación interregional, los países del continente afri-

cano crearon la Organización de la Unidad Africana (oua), cuyos primeros objetivos
fueron la defensa de la soberanía y la no alteración de las fronteras heredadas por las
colonias. Asimismo, desde su creación en 1965 hasta nuestros días, sus esfuerzos se han
centrado en modernizar al continente y propiciar la cohesión económica entre los estados
africanos.
Sin embargo, las políticas de integración regional entendidas como herramientas para
fomentar el desarrollo y el crecimiento económico en África han connotado “intentos
fallidos”. Al respecto, en 1979 África contaba con 20 de los 31 países más pobres del
mundo. De 1960 a 1980 la tasa de crecimiento conjunta no superó el 4.8%. Asimismo,
el comercio interregional no es mayor al 10% y sólo cinco estados de este vasto continen-
te participan realmente en el comercio internacional: Costa de Marfil, Ghana, Kenia,
Nigeria y Zimbabe.
Como se puede apreciar, el regionalismo y la cooperación panafricana no ha auxiliado a me-

25
jorar las condiciones económicas, ni tampoco a incrementar la competitividad del continen-

te, y mucho menos a reducir la brecha en términos de desarrollo entre los países africanos.
El capítulo decimosexto, “Unión del Magreb Árabe: ¿ante la integración o la fragmenta-

ción?”, es presentado por Zidane Ziraoui, para quien la Unión del Magreb Árabe (uma),
proyecto de integración regional de los países árabes del norte de África (Marruecos, Argelia,
Libia, Mauritania y Túnez) fue un proyecto que nació inmerso en severas problemáticas.
Entre éstas resaltan la crisis fundamentalista en Argelia (1993), el embargo contra Libia
y en 1994 la crisis entre Argelia y Marruecos. Ante este caótico escenario los intentos
integracionistas dejaron de funcionar. Sin embargo, con la “primavera árabe” de 2011,
nuevos elementos se han agregado a la situación anterior y es todavía muy temprano para
prever el desarrollo político interno de los países, aunque dos naciones han tenido elec-
ciones democráticas (Marruecos y Túnez) y Argelia y Libia continúan estancados con
presidentes debilitados y un poder militar detrás de la fachada civil.
Ante este escenario, el autor menciona que es muy difícil hablar de regionalismos y de
cooperación interregional, como ha sucedido en América y en Europa, y lejanamente en
Asia. De manera contraria a los continentes y regiones del mundo mencionadas, los paí-
ses de la uma se han concentrado en solucionar sus propias problemáticas in situ, dejando
de lado el sueño “unionista”.
En este sentido, Argelia no ha logrado aún resolver su crisis política interna, con un pre-
sidente que se aferra al poder y un ejército que se ha convertido en el árbitro de la vida
política. Por otro lado Libia, que durante los últimos años de Gadafi había puesto su
mirada hacia el continente africano con la propuesta de la unión africana, hoy día está
enfrascada en una casi guerra civil entre los distintos grupos y tribus del país. Asimismo,
Marruecos y Túnez se enfocan en la cooperación con la ue y, paradójicamente, Marrue-
cos busca ser miembro de la ue y Mauritania ha regresado a su visión tradicional y a su
problemática más ligada al África Subsahariana.
Finalmente, a partir de la profunda crisis de la década de los años noventa y los violentos
cambios de la Primavera Árabe, los países integrantes de la uma han retomado su inte-
gración para intentar rescatar el proyecto original con la creación de nuevas institucio-
26
nes, tales como bancos regionales, así como integrando sus políticas en algunos rubros,
por ejemplo, en la lucha contra el terrorismo.
La séptima parte de este libro se dedica al “Regionalismo y cooperación regional en

Medio Oriente”. En este sentido, el capítulo “Fragilidad en los procesos de integración
regional en el Magreb y Oriente Medio”, escrito por Paloma González del Miño, aborda
el asunto de que en la región del Magreb y Oriente Medio están planteados, desde hace
décadas, los beneficios que podría tener una integración regional entre los países árabes.
En este sentido, en ese escenario regional, señalado por la conflictividad, el factor de

seguridad entre los socios adquiere una puesta en valor eminente. Sin embargo, a la luz
de la situación política y económica que enfrentan estos países, el regionalismo árabe se
caracteriza por su debilidad, pues el grado alcanzado no supera el de la década de los
setenta, a pesar de la puesta en marcha de varias iniciativas, tales como el Consejo de
Cooperación de los Estados Árabes del Golfo (ccg) en 1981, la Unión del Magreb Árabe
(uma) en 1989, Greater Arab Free Trade Agreement (gafta) en 1997, el Acuerdo de
Agadir (aa) en 2004 y la institución más antigua, es decir, la Liga de Estados Árabe (o
simplemente Liga Árabe, la) en 1945.
La autora plantea que los diversos procesos de regionalismo en el escenario del Magreb y
Oriente Medio no han tenido resultados homogéneos, presentando diferencias en cuan-
to a niveles de integración, cooperación e institucionalización. En adición, subraya que la
única excepción es el ccg. Este bloque de cooperación muestra una tendencia progresiva
que, sin perder el factor securitario, ha ido evolucionando hacia la vertiente comercial,
inmerso, por un lado, en un proceso de integración regional a distintos niveles que une
uno de los mercados con mayor capacidad adquisitiva del planeta y, por otro, se ha con-
vertido en un conjunto regional cada vez más activo como inversor y socio comercial en
otros países árabes de Oriente Medio y del norte de África.
Este capítulo de libro tiene como objetivo analizar el ccg como el principal grupo de
integración regional en la zona del Magreb y Oriente Medio, evaluando las capacidades y
los retos que presenta este subconjunto regional. Asimismo, la autora parte de la hipótesis
central de que sus miembros poseen algunos rasgos comunes: cultura, religión, sistemas
políticos, economía similar y política exterior, aunque no han sido elementos sine qua
27
non para lograr la viabilidad de la integración. En esta lógica, los otros procesos regio-
nales que operan en el Magreb y Oriente Medio reflejan, igualmente, que los factores
anteriormente señalados constituyen nexos valiosos, pero las asimetrías en distintos órde-
nes que se dan entre los actores del área lastran y dificultan las dinámicas integradoras.
Finalmente, en la octava parte se analiza el “Regionalismo y la cooperación regional en

Asia”. En este sentido, el capítulo decimoctavo, “El regionalismo asiático y sus actores”,
es abordado por María Elena Romero, quien expone que las iniciativas de integración
regional en Asia han provocado diversas percepciones y lecturas acerca de la concreción
de dichos esfuerzos.
Desde la visión de la autora, cada una de estas iniciativas encierra “buenos propósitos”
por alcanzar la integración regional en aras de un regionalismo abierto, próspero y alen-
tador del desarrollo asiático. Sin embargo, la realidad es otra: el término “regionalismo
abierto” ha sido acuñado para calificar los esfuerzos de integración económica y comer-
cial, dejando abiertas las posibilidades para que cada uno de los actores pueda seguir con
su “propia vía” de asociación independiente, velando por sus propios intereses políticos,
sociales y culturales.
Al respecto, este texto tiene como objetivo presentar una lectura en torno a las percep-
ciones acerca del regionalismo en Asia a partir de trabajos relevantes de autores como
Amitav Acharya, Peter Katzenstein, Jeesie Poon y Deepak Nair, quienes han analizado
los esfuerzos de integración y los mecanismos regionales de cooperación como el Foro de
Cooperación Económica Asia-Pacífico (apec) y la Asociación de Naciones del Sudeste
Asiático (asean), sin dejar de lado el análisis de los intereses de los actores más relevantes
de la región, tales como China, Japón y Malasia, quienes son los grande promotores de
la integración asiática.
Pedro M anuel Rodríguez Suárez
Puebla, México, diciembre de 2012
28
primera parte
Marco teórico y regionalización

mundial durante los siglos xx y xxi
29
30
capítulo 1
Fundamentos teóricos de las

integraciones regionales
Introducción
Este capítulo hace alusión al fenómeno del surgimiento y la evolución de los regionalis-
mos a través de la historia. Asimismo, evalúa diferentes corrientes filosóficas que tratan
de entender el fenómeno de los regionalismos. En este sentido, los regionalismos y la
cooperación internacional nacen amén de la formación de comunidades que empiezan
a interactuar con otras comunidades debido a las necesidades que manifiestan en mate-
ria de intercambio de bienes y servicios, así como por la carencia de algunos productos
necesarios para satisfacer las necesidades primarias de los seres humanos. Desde esta
perspectiva, se analiza la formación de los regionalismos desde la formación de las pri-
meras comunidades humanas hasta el nacimiento del estado-nación versión westfaliana
a medidos del siglo xvii.
Por otro lado, considera a varios filósofos, como Aristóteles y Rousseau, y sus interpre-
taciones en relación con el surgimiento de los regionalismos y de la cooperación interna-
cional. Ambos filósofos tienen la convicción de que los regionalismos y las integraciones
regionales surgen de la necesidad que tienen los seres humanos para cohabitar y cooperar
31
entre sí. Para Rousseau y Aristóteles dichas necesidades son muy amplias, pero las más
frecuentes responden a resolver problemáticas comerciales y transfronterizas, así como
el incremento de las inversiones y la eliminación de las restricciones al comercio intra-
rregional.
Otro de los aspectos que indaga este texto es el surgimiento del estado-nación y las res-
ponsabilidades de los estados a través de la historia en materia de cooperación interregio-
nal. Es importante resaltar que dichas responsabilidades continúan siendo prácticamente
las mismas, empero se han incrementado a través de la historia debido a los compromisos
supranacionales que adquieren los estados, particularmente cuando se integran en un
esquema de regionalización y, por lo tanto, ceden parte de sus decisiones soberanas vis-
à-vis tratados internacionales, o bien, instituciones supranacionales.
En adición, este capítulo analiza varios conceptos de integración regional que han sido
proporcionados por diferentes especialistas, tales como Karl W. Deutsch, Bela Balassa y
Ramón Tamames.
Finalmente, tiene tres objetivos fundamentales: primero, analizar diferentes marcos teó-
ricos que tratan de entender el fenómeno del regionalismo; segundo, explorar varios
conceptos que definen las integraciones regionales; tercero, analizar los diferentes niveles
de integración que se observan in situ en el actual orden internacional.
Corrientes filosóficas y regionalismos
La mayoría de las corrientes filosóficas hacen alusión a que además de ser individuos,
únicos e indivisibles, los seres humanos son entes sociales que para sobrevivir y desarro-
llarse necesitan de la interacción y cooperación con otros diferentes seres humanos y, más
aún, con quienes se relacionan y cohabitan, así como con los que se encuentran cercanos
geográficamente.
Aristóteles sustenta la tesis de que el ser humano es un “ente social” o un “animal social”.
En suma, un zoon politikon. Desde su visión, la diferencia del ser humano en relación con
los animales es que posee la capacidad natural de relacionarse políticamente, es decir, de
32
establecer sociedades y organizar su vida en ciudades y en sistemas políticos. Aristóteles

define al hombre como zoon politikon cuando hace referencia a sus dimensiones sociales
y políticas. El hombre y el animal por naturaleza son sociales, pero sólo el hombre es
político. Por tanto, la dimensión social ayuda a constituir la base de la educación y la di-
mensión política contribuye a la extensión de esa educación.1 De esta manera, se edifican
organizaciones sociales que de alguna forma u otra establecen relaciones de cooperación
en el ámbito familiar o en el Estado.
Desde la perspectiva de Rousseau, los seres humanos al sentir la necesidad de agruparse

y de hacer comunes ciertos intereses, han renunciado a su independencia primitiva y
establecen vínculos de cooperación en aras de construir una sociedad entre sí, así como
para lograr la paz, estabilidad y prosperidad. Sin embargo, la integración política y de
seguridad puede ser utilizada con fines de seguridad y bélicos, como lo ejemplifican el
Pacto de Varsovia (pv) y la Organización del Tratado del Atlántico Norte (otan).
La cooperación entre individuos y comunidades connota un sistema de actividades cons-

cientemente coordinadas que se establece entre dos o más personas; esto es, la actividad
lograda a través de una coordinación consciente, deliberada y plena de propósitos.
Es importante subrayar que los grupos sociales requieren seguir varias pautas para lograr
sus propósitos de cooperación, tales como voluntad política y deseos de cooperación por
parte de sus miembros, así como crear instituciones ad hoc que formalicen e institucio-
nalicen dicha cooperación.
Los lazos que se crearon entre las familias primitivas dieron paso hacia la integración, al
regionalismo y en algunos casos a la unión política. Conforme se desarrollaron y evo-
lucionaron las organizaciones sociales, se fundaron diferentes comunidades y con ellas
surgieron las nacionalidades, con rasgos culturales y lingüísticos similares en algunos
casos y en otros no.
Una vez que se satisfizo la necesidad de comunicarse y de interactuar las sociedades

1
Florencia D. Adriana, “Zoon politikon: ¿El animal político o el político animal?”, 2009. [Disponible en: http://
www.elclubdelapolitica.com.ar/web/2009/02/zoon-politikon-%c2%bfel-animal-politico-o-el-politico-animal/].
[Consulta: 16/06/2012].
33
se beneficiaron de sus bondades, permitiendo cada vez más acrecentar la eficiencia del
trabajo. Así se llegó a la especialización y posteriormente a la división del trabajo que
impulsó el incremento de la productividad, lo que obligó a las agrupaciones sociales a
cooperar e intercambiar bienes y servicios con otros pueblos, principalmente los que se
encontraban más cercanos geográficamente.
Aunque las poblaciones estaban aisladas unas de otras, sabían de la existencia de otros pue-
blos, debido a los constantes viajes de exploración en busca de agua, alimento, o bien por la
misma curiosidad que posee el ser humano de explorar más allá de sus fronteras territoriales.
Muchas fueron las variables que condujeron a las primeras comunidades a llevar a cabo
intercambios y negociaciones con otros pueblos. Es posible afirmar que entre los intereses
primordiales estaban, sin duda, encontrar ciertos bienes y recursos naturales de los cuales
carecían sus espacios geoeconómicos. Así, algunas de las primeras interacciones entre las
tribus fueron de carácter forzoso, debido a que en ciertas épocas del año las comunida-
des no disponían de determinados productos que constituían la base primordial de su
alimentación, de manera que necesitaban obtenerlos mediante lo que podría equipararse
hoy en día a la importación. Dichos intercambios comerciales se ejercían por medio del
trueque, que significaba cambiar objetos que poseían las tribus por aquellos que desea-
ban y necesitaban. En este sentido, se intercambiaban desde materias primas, artículos
artesanales o alimentos, y hasta armamento, a cambio de otros productos.
Posteriormente, y una vez que las necesidades primordiales de la subsistencia fueron

satisfechas, los motivos para integrarse entre los pueblos y celebrar acuerdos fueron trans-
formándose debido a fines geoeconómicos y geopolíticos, así como de seguridad. Tal y
como lo evidencian innumerables ejemplos, como el Gran Ducado de Lituania (siglos xii
y xviii) o la Alianza Evangélica (1846) que fue edificada por Alemania, Bélgica, Francia,
Grecia, Italia, Noruega, Siria, Suecia, Suiza y Turquía con la finalidad de defender la
libertad cristiana.
Por otro lado el Estado, como toda organización social, ha evolucionado y se ha transfor-
mado, empero continúa conservando sus funciones sine qua non, tales como la defensa
de la soberanía y de la integridad territorial, velar por el interés común, mantener el
control del poder político y militar, así como gestionar la política exterior.
34
Durante el siglo xx surgen nuevas responsabilidades para los estados, debido a la pro-
liferación de los organismos internacionales y del renacimiento contemporáneo de la
primera ola de regionalismos. A estas “nuevas responsabilidades” se añade la “suprana-
cionalidad”, lo que connota la observancia de reglas adoptadas por los Organismos In-
ternacionales (oi) como resultado de acuerdos multilaterales o regionales que están por
encima de las normas internas del Estado,2 o bien, delegar soberanía a instituciones que
tomarán decisiones por parte de los estados, tal y como sucede actualmente en el marco
de la Eurozona y los 17 países de la Unión Europea (ue) que la conforman, los cuales
delegan sus políticas monetarias al Banco Central Europeo (bce).
Regresando a tiempos históricos, durante el siglo xv el escenario económico internacio-

nal se transformó radicalmente debido al gran incremento que tuvo el comercio interna-
cional, inherente al progreso alcanzado en las vías marítimas y la revolución tecnológica
de la época, así como por el “descubrimiento de América” por parte de las otrora poten-
cias hegemónicas: España, Francia y Portugal.
Concepto de integración
Con el objetivo de comprender las integraciones regionales que han surgido en África,
América, Asia, Europa y Medio Oriente, este apartado analizará a diferentes autores y
sus concepciones inherentes a los conceptos de integración regional. Asimismo, evaluará
diferentes marcos teóricos que tratan de explorar y entender el fenómeno del regionalismo.
Integración regional según Karl W. Deutsch
Desde la perspectiva de Karl W. Deutsch, integración significa constituir un ente polí-

tico o económico común, edificado entre diferentes actores. Asimismo, alude el autor,
connota integrar unidades previamente separadas en un sistema unificado. Estos com-
ponentes previamente separados e independientes, anteriormente separados eran poco
2
Alberto S. Gaite, “Integración, teoría y procesos”, 2011. [Disponible en: http://www.eumed.net/libros/2010e/814/
concepto%20de%20supranacionalidad.htm]. [Consulta: 18/06/2012].
35
interdependientes o carecían de interdependencia. Al momento de integrarse, según

Deutsch, son ahora interdependientes y juntos producen propiedades en un sistema que
anteriormente carecía de la producción de dichas propiedades, o éstas eran producidas,
pero en cantidades inferiores (Deutsch, 1974).
Con fundamento en lo que señala este autor, a continuación se mencionan los elementos
que componen la integración regional en un sentido amplio:
• Pertenencia a un sistema.
• Unirse o adherirse a un sistema.
• Unidades que producen resultados distintos a los que se producían previamen-
te y de manera separada o individual.
En suma, Karl W. Deutsch define a las integraciones regionales como “la unión de entes
que buscan establecer condiciones distintas a las que por separado tendrían, creando de
esta manera un sistema que de alguna manera u otra genera relaciones de interdependen-
cia, ya sea en materia política, económica o de seguridad” (Ibid., p. 67).
Integración regional según Walter Mattli
Walter Mattli aborda el estudio de la integración regional desde una perspectiva compa-
rada. Al respecto, evalúa la experiencia europea con otras regionales del mundo. Tam-
bién enfatiza que para que se edifique una integración regional plena, los actores líderes
de las regiones deben impulsar dicha integración hacia los estados periféricos. Tanto las
instituciones que regularán los regionalismos como los líderes regionales son considera-
dos por Mattli como elementos sine qua non para que funcionen los regionalismos. En
palabras de Mattli (1999: 132): “[…] uno o dos estados líderes regionales [que] sirven
como plataforma para impulsar las integraciones regionales también pueden contribuir a
relajar las tensiones en la distribución del poder actuando como un ‘mediador’ regional”.
Por otro lado, Mattli subraya que una integración exitosa depende tanto de las demandas
de los actores del mercado, como de la oferta de los actores políticos. En el zollverein ale-
mán, el cual unificó los aranceles de los territorios que conformaban en 1828 el imperio
36
pruso, Prusia fue el principal actor en aras de promover la integración aduanera. Por otro
lado, en 1945 Alemania y Francia fueron los principales promotores de la integración de
Europa Occidental en lo que conocemos actualmente como Unión Europea.
Analizando las integraciones regionales y los resultados que han obtenido en diferentes
partes del mundo, Mattli tarta de responder dos preguntas hipotéticas:
• ¿Por qué tantos intentos de integración regional han fallado, mientras que unos
cuantos han tenido éxito?
• ¿Por qué algunos estados abandonan algunos regionalismos o a su propio ais-
lacionismo para integrarse a un regionalismo determinado?
Desde la óptica de este autor, los estados que deciden mantenerse aislados o que perte-
necen a otros esquemas de integración se enfrentarán a efectos externos (externalidades)
debido a las políticas discriminatorias que establecerán los que forman parte del meca-
nismo. En este sentido, los actores que se encuentran fuera de dicho mecanismo pueden
enfrentar desviaciones comerciales y de inversión, que generarán la demanda para unirse.
La integración de Europa Occidental se constituye en claro ejemplo cuando algunos
estados decidieron optar por la Asociación Europea de Libre Comercio (aelc) y otros
por la ue. Al final la mayoría de los miembros fundadores de la aelc abandonan dicho
mecanismo para integrarse en el ue (Mattli, 1999).
Otros autores hacen alusión a que un considerable número de regionalismos fue edifi-
cado a la luz de la creación de las entonces Comunidades Económicas Europeas (cee).
Por ejemplo, la creación de la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (aladi) en
1960 responde en gran medida a la edificación de la cee en 1958. Asimismo, el Mercado
Común del Sur (mercosur) y el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (tl-
can) responden en alguna medida al incremento de la integración europea.
En este sentido, no sólo en América proliferaron los regionalismos sino también en el

resto del mundo, debido al temor que existía en relación con el nacimiento de la “forta-
leza de la integración de Europa” y sus consecuencias para los mercados internacionales.
Por otro lado, según Mattli la carencia de un actor líder en las integraciones regionales puede
37
ocasionar que éstas se debiliten y que sus exigencias se reduzcan a aparecer sólo en los tra-
tados constitutivos, como sucede con el Pacto Andino (pa), o a la falta de voluntad política
para reforzar la integración, como en la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio.
Mattli ha estudiado con gran interés las variables que acuñan el éxito de los regionalis-
mos, así como los factores inherentes a su fracaso. Desde la óptica de este especialista, la
ue y el tlcan poseen un gran éxito. Los indicadores más bajos de éxito los presenta el
Mercado Común Centroamericano (mcca). Los esquemas de integración con un éxito
mediano, según la visión de este autor, son el Foro Económico Asia-Pacífico (apec) y el
mercosur, y los menos exitosos serían la Comunidad de Estados Independientes (cei),
la Asociación de Países del Sudeste Asiático (asean), la Comunidad Económica de Es-
tados del Occidente de África (ecowas), la aladi y el Pacto Andino (pa) y el Mercado
Común Árabe (mca).
Mattli distingue un número de variables decisivas para el éxito de las integraciones regio-
nales, las que clasifica de la siguiente manera:
• Fuerte liderazgo de los actores clave de la región.

• Voluntad política.
• Nivel de institucionalización.
• Estabilidad económica y política.
• Capacidad para resolver pacífica e institucionalmente las controversias inhe-
rentes a la integración económica.
Concepto de integración regional según Juan Tugores Ques y Bela Balassa
El economista español Juan Tugores Ques alude a que la integración regional es un pro-
ceso mediante el cual los países comparten decisiones y políticas soberanas. Es impor-
tante mencionar que el nivel de compartir soberanía dependerá del tipo de integración
que se ha establecido.
Desde el punto de vista económico la integración, para Juan Tugores (1997), “es un
proceso a través del cual dos o más mercados nacionales previamente separados e inde-
38
pendientes, se unen para formar un sólo mercado con dimensiones más competitivas”.
En dicha integración el objetivo es la supresión absoluta de las barreras que impiden la
libre circulación de bienes y servicios.
Bela Balassa define la integración económica regional como una situación de las acti-
vidades económicas, apuntando a que las integraciones regionales se encuentran acom-
pañadas de medidas dirigidas a abolir la discriminación y las medidas restrictivas entre
unidades económicas pertenecientes a diferentes naciones.
Teorías de la integración y regionalismos comparados
De manera similar a otros autores, Finn Laursen señala que los primeros esfuerzos por
estudiar la integración regional se concentraron principalmente en la Comunidad Euro-
pea del Carbón y del Acero (ceca) de 1957. En el clásico estudio de Ernest Haas sobre
la ceca, The Uniting of Europe, la integración en este sentido fue definida como: “[…] el
proceso a través del cual los actores políticos son persuadidos para trasladar sus lealtades,
expectativas y actividades por encima de los estados nacionales” (Laursen, 2010).
En el estudio de Leon Lindberg sobre la entonces recién creada cee, titulado The Politi-
cal Dynamics of European Economic Integration, la integración fue definida como: “[…]
el proceso a través del cual las naciones renuncian a la gestión de sus políticas internas y
externas más importantes, buscando tomar decisiones conjuntas o delegar el proceso de
toma de decisiones a nuevos organismos centrales de carácter supranacional” (Laursen,
2010: 33).
La parte central del concepto de Lindberg radica en definir a los regionalismos como “la
creación de mecanismos y procesos que tomarán decisiones colectivas por medios dife-
rentes a la acción autónoma de los gobiernos nacionales”. Parece acertado señalar que la
adopción de algunas decisiones conjuntas o colectivas es un aspecto importante de todos
los esfuerzos de integración regional.
A final de cuentas, para la teoría de la integración es fundamental que los regionalismos

posean una capacidad institucional. En este sentido, cada sistema regional debe cons-
39
truir sus propias instituciones con base en su esencia y naturaleza, así como sus lógicas
internas (Laursen, 2010: 54). Sin embargo, las instituciones son fundamentales en aras
de la buena gobernanza de los regionalismos.
Si comparamos a la ue con otras organizaciones regionales de integración, las diferencias

institucionales son muy notorias. Ningún otro regionalismo en el mundo ha incorpo-
rado cuerpos supranacionales independientes como la Comisión Europea; ninguno de
ellos ha aceptado nada parecido al derecho comunitario ni mucho menos a compartir
soberanía. En el caso de la ue ha existido fusión de intereses y la mayoría de los estados
miembros han delegado parte de su soberanía. De acuerdo con Andrew Moravcsik, este
tipo de acciones las efectúan los estados europeos para asegurar “compromisos creíbles”.
Finalmente, la integración no sólo se hace con el deseo de obtener resultados óptimos,

sino también con la finalidad de redistribuir las ganancias. Por otro lado, mientras los
académicos institucionalistas liberales se han concentrado en la eficiencia, los realistas
y neorrealistas han destacado el tema del poder. En este sentido, los regionalismos para
los realistas son una herramienta más para consolidar el poder de las grandes potencias,
cuyo fin es el dominio absoluto de las relaciones internacionales.
Intergubernamentalismo liberal
Cuando Andrew Moravcsik creó su teoría en relación con el “intergubernamentalismo

liberal”, evaluó a las integraciones regionales en dos etapas. Primero, la formación de la
preferencia nacional y, después, la negociación interestatal; posteriormente, incorporó
una tercera fase: la elección institucional. Este modelo es simple y puede ser utilizado
para analizar la integración regional en otras partes del mundo distintas a Europa.
Unas de las cuestiones fundamentales que Moravcsik resalta son los intereses que pre-
dominan en el momento de edificar los regionalismos. Es decir, si éstos son de carácter
geoeconómico o geopolítico. Otro punto importante es el de la interdependencia. En
este sentido, es importante evaluar si la interdependencia es simétrica o asimétrica. Des-
de el punto de vista de este teórico de los regionalismos, la interdependencia asimétrica se
presenta en todos los esquemas de integración regional, debido a que no todos los actores
40
que conforman una de ellas poseen los mismos recursos de poder, por lo que se genera
una interdependencia asimétrica.
Por otro lado, Moravcsik explora las variables que predominan para que los estados com-
partan soberanía. En este sentido, alude a tres explicaciones posibles: la visión federalista,
la habilidad directiva y los compromisos más creíbles. La respuesta es que los estados
delegan y comparten soberanía en aras de obtener compromisos más creíbles.
En su obra, The Choice of Europeans, Moravcsik alude a que su estudio tiene implicacio-
nes sustanciales para el análisis de las relaciones internacionales y que puede ser utilizado
para evaluar las integraciones regionales no sólo en Europa sino en otras partes del mun-
do. Desde su perspectiva, la interdependencia comercial regional representa un factor
subyacente que explica la demanda de la integración.
Al respecto, visualiza a este fenómeno de la siguiente manera: “[…] Evaluando a estos

indicadores […] la teoría de la economía política predice presiones muy fuertes para la li-
beralización comercial en Europa, una presión aún más moderada en América del Norte,
y muy poca en el Este de Asia y en Europa Oriental” (Moravcsik, 1998).
Finalmente, este autor concluye su estudio subrayando que “las teorías políticas relacio-
nadas al regionalismo merecen un estudio más intensivo, comenzando con el hecho de
asumir que Europa y otras regiones del mundo enfrentan retos y oportunidades simi-
lares, pero también presentan diferencias sustanciales, tales como la historia, cultura,
economía, entre otras…”
Marco teórico de las integraciones regionales económicas
La teoría de la integración económica estudia las transformaciones que han tenido efecto
en el escenario económico internacional y en el regional, inherente a los procesos de
integración que han surgido en varios continentes o regiones del mundo. Por tal moti-
vo, resulta fundamental evaluar varias teorías referentes a las integraciones económicas
regionales, con la finalidad de comprender mejor este fenómeno que, como se ha visto,
forma parte esencial de las relaciones internacionales del siglo xxi.
41
Teoría de Bela Balassa
Bela Balassa y un gran número de especialistas mencionan que las integraciones regiona-
les adoptan los siguientes niveles de integración, como se puede observar en la gráfica 1.
Gráfica 1. Etapas de la integración económica según Bela Balassa
Fuente: Elaboración propia.
En las Áreas de Libre Comercio (alc) los aranceles entre los países son abolidos, pero
cada uno de ellos mantiene su propia política económica y arancelaría hacia terceros
países. Por tal motivo, resulta erróneo mencionar que los países que conforman un alc
constituyen un bloque económico y que defenderán sus intereses comerciales en distintos
42
escenarios internacionales, tales como organismos internacionales, negociaciones inter-

nacionales, o bien, vis-à-vis, terceros países. Ejemplos de alc los constituyen el tlcan,
la Asociación Europea de Libre Comercio, así como el Tratado de Libre Comercio Chi-
le-China, etcétera.
La Unión Aduanera (ua) abarca todos los aspectos económicos anteriormente mencio-
nados inherentes a las alc. En adición a lo anterior, los países miembros mantienen una
política económica común frente a países no miembros. Un ejemplo de ua lo constituyen
la Unión Aduanera de África Austral (uaaa) y la ca, entre otros.
El Mercado Común (mc) se concibe como una forma superior de integración económica
e integra dos elementos más: la apertura al comercio y el libre movimiento de los factores
de producción entre los países miembros. Asimismo, al mc se le conoce como un bloque
comercial que se compone de una combinación de unión aduanera y zona de libre co-
mercio. Los países actúan como un bloque de países vis-à-vis terceros actores, establece
un arancel externo común y permiten el libre tránsito de personas, de capitales y de
servicios, aunado a la libre prestación de servicios y la libertad de establecimiento de las
empresas. También se le conoce como Mercado Único (mu). Ejemplos claros de los mc lo
constituyen el Mercado Común Centroamericano y el mercosur, entre otros.
La Unión Económica y Monetaria (uem) combina tanto la supresión de restricciones al

movimiento de mercancías y factores, como un cierto grado de armonización en cuanto
a las políticas económicas de los países miembros. Para algunos especialistas connota
la integración económica total, como la unificación de políticas de carácter monetario,
fiscal, social, así como la implementación de instituciones de carácter supranacional.
Por otro lado, Balassa señala que la uem supone la integración de los distintos países
miembros en un mc en el que se respeten las “cuatro libertades”,3 es decir, libre circula-
ción de mercancías, de servicios, de personas y de capitales. Igualmente, se establece una
política comercial común respecto a los países que no pertenezcan a la uem. Al respecto,
3
El mercado interior de la ue, también conocido como Mercado Único Europeo, es uno de los instrumentos de
integración económica de la Unión, consistente en el establecimiento de un mercado común entre los estados
miembros. En este mercado único circulan libremente los bienes, servicios y capitales, así como las personas. En su
interior los ciudadanos pueden vivir, trabajar, estudiar o hacer negocios sin restricción alguna.
43
el mejor ejemplo lo representa la ue, que posee una moneda única (euro) y las cuatro
libertades anteriormente mencionadas.
Asimismo, el autor alude a que la Unión Política, Económica y Monetaria (upem) se

establece cuando “la integración se extiende más allá del ámbito económico, abarcando
áreas como una Constitución común o una política exterior y de seguridad común. Asi-
mismo, la unión total tiende a abarcar sectores como seguridad social, recaudación de
impuestos y políticas macroeconómicas y de estabilización monetaria. En suma, el ob-
jetivo es establecer una especie de federación compuesta por diferentes estados. El único
caso que existe en la historia contemporánea de la humanidad es el de la ue, que trató
fallidamente de instaurar una Constitución única para sus 27 miembros. Sin embargo, la
Constitución Europea no fue aprobada por el rechazo de la opinión pública de Francia y
Holanda, que en 2005 expresaron “no” junto con los estados tradicionalmente opositores
a que la ue se convierta en una federación, tales como Dinamarca y el Reino Unido, así
como por los países del Este de Europa que se integraron en la ue durante 2007 y 2009.4
Teoría de la integración económica según Ramón Tamames
Ramón Tamames señala que los procesos de integración económica en África, América,
Asia y Medio Oriente presentan diferentes modalidades. Al respecto, todas estas áreas
geográficas están integradas de diferentes maneras. En suma: en Sistema de Preferencias
Aduaneras (spa), alc, ua, ue y uem.
A diferencia de otros especialistas, Ramón Tamames presenta como primera fase de in-
tegración regional el spa, que desde su óptica constituye “una forma de integración muy
peculiar”. Es decir, el spa significa que un conjunto de territorios se concedan entre sí
una serie de ventajas aduaneras, no extensibles a terceros, debido a la suspensión inter-
nacional aceptada de la cláusula de nación más favorecida. Por otro lado, el especialista
ubica a este sistema como una “zona de libre comercio intermedia”.
4
Para mayor información, ver Stephan Sberro, “¿Europa unificada?”, Revista Mexicana de Política Exterior, No. 91,
Secretaría de Relaciones Exteriores, Instituto Matías Romero, México, 2011.
44
Por otro lado, para Tamames las zonas aduaneras pertenecen al pasado, son poco esta-
bles y muy propensas en convertirse en ua, o son propensas a desaparecer. Asimismo, las
ua difícilmente pueden desarrollarse en la realidad y este fenómeno es lógico debido a
que una vez establecida la libertad de comercio sin barreras arancelarias ni restricciones
cuantitativas, aparecen varios problemas, tales como políticas monetarias y fiscales, entre
otros. Por tal razón, tarde o temprano la ua se convierte en una unión económica.
Finalmente, para Ramón Tamames la ue representa el nivel de integración más de-

sarrollado al comprender una unión económica y monetaria, así como a instituciones
supranacionales. No obstante, señala que la integración plena sólo es factible cuando se
ha llegado a una armonización muy profunda del marco institucional de la economía.
Una vez analizadas las teorías anteriormente mencionadas, se puede afirmar que el pro-
ceso de regionalización económica que se edifica entre estados presenta características
diferentes. Es decir, cada regionalismo se edificará con base en las necesidades y retos que
enfrenta cada región, desde una perspectiva geopolítica y geoeconómica.
Por otro lado, los diferentes esquemas de integración regional que existen en el mundo
varían desde la óptica de su alcance funcional, institucionalidad, número de miembros
e impacto. En adición, los regionalismos también varían por su esencia y naturaleza. En
suma, se pueden clasificar como “regionalismos abiertos” o “regionalismos cerrados”, así
como por su naturaleza económica o política.
A pesar de esta gran diversidad y géneros que existen en relación con los regionalismos,
algunos especialistas aluden a que todos los esquemas de integración poseen algunos
rasgos en común. Con frecuencia los proyectos de integración tratan de promover un
comercio más libre, sin obstáculos al libre comercio, y a la libre movilidad de bienes y
servicios. Otros intentan establecer una integración más profunda que incluya un mer-
cado común e inclusive una unión económica, y todavía otros desean ir aún más lejos,
convirtiéndose en uepm, como se puede observar en la tabla 1.
45
Tabla 1. Niveles de integración
etapa Elementos fundamentales:

Un grupo de países se ha puesto de acuerdo para reducir o eliminar las barreras
comerciales. En suma, aranceles e impuestos, así como cualquier otro elemento que
Zona de Libre Comercio
impida el libre comercio. Los niveles de cooperación regional son muy escasos o
prácticamente inexistentes.
Una unión aduanera es un área de libre comercio que, además, establece una tarifa
exterior común; es decir, que los estados miembros establecen una política comercial
común hacia los estados que no son miembros. Sin embargo, en algunos casos los
Unión Aduanera estados tienen el derecho de aplicar un sistema de cuotas de importación único. Uno
de los propósitos principales para la creación de las uniones aduaneras es incrementar la
eficiencia económica y la unión entre los estados miembros. Los niveles de cooperación
regional son altos.
Un mercado común es un tipo de bloque comercial que se compone de una
combinación de unión aduanera y zona de libre comercio. Los países actúan como
bloque, definiendo los mismos aranceles al comerciar hacia afuera para no evitar
Mercado Común competencias internas, anulando entre ellos los aranceles en frontera y permitiendo el
libre tránsito de personas, así como de capitales y servicios; libre prestación de servicios
y libertad de establecimiento de las empresas. También se pude llamar mercado único.
Los niveles de cooperación regional son altos.
Una unión monetaria y económica es cuando los países de un bloque económico
deciden compartir la misma moneda, por lo que edifican instituciones supranacionales.
Unión Monetaria y
En la unión económica y monetaria existe una unión aduanera común. Los niveles de
Económica
cooperación interregional son muy altos.
Comprende todas las integraciones mencionadas con anterioridad, más la

Unión Económica, implementación de una Constitución única, así como una política exterior y de defensa
Monetaria y Política común, aunque los estados conservan parte de su soberanía. En suma, se caracteriza por
ser una especie de federación o confederación.
Los regionalismos abiertos son integraciones regionales cuyos miembros pertenecen a

diferentes regiones del mundo, como por ejemplo el Foro de Cooperación Económica
Asia-Pacífico, y los cerrados sólo incluyen entre sus miembros a países que pertenecen a
su entorno geográfico, como sería el caso de la ue.
A pesar de las notorias diferencias que existen en torno a los regionalismos, todos ellos
46
constituyen regímenes internacionales y establecen principios, reglas, normas, así como

procedimientos para tomar decisiones en torno a los cuales convergen las expectativas
de los actores.
Conceptos de integración regional según Karl Deutsch y Leon Lindberg
Cuando se desarrollaron las primeras teorías que intentaron explicar el fenómeno de la

regionalización, hubo mucha discusión entre los especialistas en torno a cómo definir el
concepto de la integración regional o el regionalismo. Karl W. Deutsch (1974) la con-
ceptualiza como “la fusión formal de dos o más unidades previamente independientes
dentro de una sola unidad y con un tipo de gobernanza común.
Leon Lindberg define a las integraciones regionales en su obra, The Political Dynamics
of European Integration, como “un proceso a través del cual las naciones renuncian a la
gestión de sus políticas internas y externas más importantes […], ahora tomarán decisio-
nes conjuntas o delegarán el proceso de toma de decisiones a nuevos órganos centrales”
(Lindberg, 1971).
El aspecto central de Lindberg, en su concepto de integración, radica en el proceso de

toma de decisiones, que en el marco de los regionalismos ahora se hará de manera colec-
tiva y las decisiones locales y autónomas serán tomadas desde una perspectiva regional.
El concepto de Lindenberg parece acertado al señalar que la adopción de algunas deci-

siones conjuntas o colectivas es un aspecto importante que se observa en todas las inte-
graciones regionales, independientemente de su nivel de integración.
Sin embargo, las primeras teorías de integración regional actualmente enfrentan serios
retos debido a que no consideraron aspectos que pueden aparecer en los regionalismos,
tales como los nacionalismos, el eventual rechazo de los estados para compartir sobera-
nía, la negatividad de la opinión pública para ampliar la integración o bien la coopera-
ción interregional.
Ante estas problemáticas, aparecieron nuevos esfuerzos para reformular la teoría de los
47
regionalismos. En este sentido, Lindberg y Scheingold en su obra Europe’s Would be Poli-

ty analizan el caso de la integración europea como un sistema político en el que los inputs
son transformados en outputs que adoptan la forma de políticas y decisiones. Asimismo,
agregaron los siguientes mecanismos de integración: a) sistemas de concesiones mutuas
y beneficios secundarios; b) socialización de los actores, que sería el proceso a través del
cual los participantes en el proceso de diseño de políticas, desde grupos de interés hasta
burócratas y hombres de Estado, comienzan a desarrollar lealtades e identificaciones
como resultado de sus interacciones mutuas; y c) retroalimentación, que se refiere prin-
cipalmente al impacto de los outputs en las actitudes y conducta del público en general.
Si la opinión pública percibe que el output del sistema es positivo, se espera que se incre-
mente su apoyo a dicho sistema y, por lo tanto, a la integración regional.
Intergubernamentalismo liberal
Cuando Andrew Moravcsik desarrolló su propuesta para comprender la integración

europea, a la que denominó “intergubernamentalismo liberal”, diseñó un modelo de
integración en dos etapas. Primero, la formación de la preferencia nacional y, segundo,
la negociación interestatal. Posteriormente incorporó una tercera fase: la elección insti-
tucional (Moravcsik, 1998). Este modelo es simple y puede ser utilizado para estudiar la
integración regional en otras partes del mundo distintas a Europa.
En este contexto, lo que resulta fundamental es indagar si los intereses para edificar el
regionalismo son económicos o son geopolíticos. En la segunda etapa, se busca explicar la
eficiencia y los resultados distribucionales, así como evaluar si la interdependencia es simé-
trica o asimétrica. Moravcsik llega a la conclusión de que la interdependencia asimétrica es
la que existe en la mayoría de los casos, debido a que resulta imposible que todos los países
que se integren a un determinado regionalismo posean los mismos recursos de poder.
Por otro lado, Moravcsik explora las variables que analizan que los estados eligen ceder
parte de su soberanía a instituciones supranacionales. Según su opinión, los estados de-
legan y comparten soberanía para obtener compromisos más creíbles. Asimismo, Mora-
vcsik es de la opinión de que el regionalismo económico nace como un factor subyacente
48
de la interdependencia económica, que se ha acentuado como nunca antes en la historia

de la humanidad debido a la revolución tecnológica y el fenómeno de la globalización.
Regímenes internacionales
Por lo general, los proyectos de integración involucran un cierto grado de toma de deci-
siones conjuntas y la creación de instituciones comunes, relacionadas con los regímenes
internacionales.
En los inicios de los años ochenta del siglo xx, Stephen Krasner proporcionó una de las
definiciones más aceptadas en torno a los regímenes internacionales: “[…] los regímenes
internacionales pueden ser definidos como un conjunto de principios, normas, reglas
y procedimientos de toma de decisiones implícitos o explícitos, alrededor de los cuales
convergen las expectativas de los actores en una determinada región del escenario inter-
nacional” (Krasner, 1983).
En este sentido, las integraciones regionales nacen en aras de edificar un área de libre
comercio, mercados comunes, uniones aduaneras o uniones económicas y monetarias;
empero, en algunos casos también velan por asuntos de seguridad y de política exterior.
En el actual orden internacional la cooperación económica es más importante que la
cooperación política o militar, como bien lo ejemplifica la propagación de los regio-
nalismos en África, América, Asia, Europa y el Medio Oriente, con el tlcan, la ue, el
mercosur o la asean. De manera contraria, en el status quo ante la mayoría de los regio-
nalismos obedecían a la lógica de la Guerra Fría y de la lucha de poder Este-Oeste, como
bien lo ejemplifica el Consejo de Ayuda Mutua Económica (comecom), la Organización
del Tratado del Atlántico Norte, así como el Pacto de Varsovia.
En algunos casos los aspectos de seguridad han constituido elementos sine qua non en
aras de expandir los regionalismos hacia “le vosine plus proche”, como bien lo ejempli-
fica la ampliación de la ue hacia los países de Europa Central y Oriental (peco) durante
2007 y 2009. Asimismo, las integraciones regionales han contribuido a mejorar relacio-
nes históricamente difíciles entre países vecinos como, por ejemplo, Alemania-Polonia,
Argentina-Brasil, Argentina-Chile, Estados Unidos-México, entre otras.
49
Muchos especialistas discuten cuáles fueron las variables que dieron origen a la integra-
ción regional en Europa. Para algunos fueron las económicas y, para otros, las políticas. Al
respecto, ambos aspectos fueron de vital importancia, empero, uno de los principales ob-
jetivos del Plan Shcuman de la década de los cincuenta fue erradicar la rivalidad histórica
entre Alemania y Francia y evitar cualquier posibilidad de confrontación bélica entre los
países de Europa Occidental. Sin duda alguna, no se puede imaginar una Europa estable
políticamente y sin conflictos bélicos sin poner fin a las rivalidades políticas e ideológicas
que tantas guerras han provocado en el Viejo Continente. En este sentido, la cooperación
política se desarrolló lentamente y de forma paralela a la integración económica.
Comparando los diferentes proyectos de integración regional que existen en el mundo re-
saltan grandes diferencias, como se ha señalado con anterioridad. Algunos han sido real-
mente exitosos, otros medianamente exitosos y los demás constituyen intentos fallidos.
En este orden de ideas, resulta importante preguntarse por qué la ue ha sido un proyecto
que a pesar de los problemas que enfrenta, tales como desempleo y las crisis económicas
en España, Grecia, Italia y Portugal, ha sido tan exitoso y por qué otras regiones del
mundo no logran avanzar en el contexto de sus integraciones regionales.
Al respecto, Robert Owen Keohane argumenta que las instituciones afectan a los regio-
nalismos de manera positiva, debido a los siguientes variables:
• Permiten el flujo del intercambio de la información y crean oportunidades

para negociar.
• Hacen creíbles los compromisos.
• Establecen las condiciones ad hoc para la buena gobernanza.
El concepto de compromiso creíble fue utilizado después por Adrew Moravsik en su

esfuerzo por explicar la elección institucional en la ue (Moravcsik, 1998). Cabe resal-
tar que la ue ha ido mucho más lejos que cualquier otro regionalismo que existe en el
ámbito internacional, en el momento en el que sus estados miembros delegan soberanía
a instituciones supranacionales y al poseer fondos regionales que tienen como objetivo
reducir las asimetrías entre los estados miembros. Es importante mencionar que hasta
hoy en día sólo la ue y el mercosur han establecido fondos regionales que ayudan a eli-
50
minar las brechas en materia de desarrollo económico entre los estados miembros que los
conforman, lo que en el caso de Europa ha tenido un efecto colateral hacia el desarrollo
vis-à-vis los otrora países pobres de la ue. En suma, España, Grecia, Irlanda y Portugal, y
actualmente en los países de la Europa postcomunista recientemente integrados en la ue.
En otras partes del mundo, como en América del Norte, la integración regional no ha
sido tan exitosa como en Europa Occidental, en gran medida debido a la carencia de
instituciones que promuevan dicha integración y también porque no existen Fondos
Regionales que disminuyan las notorias asimetrías que existen entre los países nortea-
mericanos en relación con su desarrollo. Asimismo, la cooperación es más bilateral que
trilateral (Canadá-Estados Unidos y Estados Unidos-México), cuando debería de suce-
der todo lo contrario.
Los neofuncionalistas y la importancia de las instituciones
En los últimos años las ciencias sociales han sufrido una transformación muy impor-
tante. Los neofuncionalistas han sido escépticos respecto a las posibilidades de crear
compromisos “creíbles” sin instituciones que promuevan y supervisen la cooperación
regional. Es importante resaltar que las variaciones en los grados de institucionalización
ejercen efectos sustanciales en la conducta de los estados. Desde la perspectiva de Robert
Owen Keohane, para que la perspectiva institucional sea relevante los actores deben
tener intereses mutuos y deben poseer una gran voluntad política en aras de que dichas
instituciones constituyan “el motor central” de los regionalismos.
Políticas supranacionales
Uno de los padres fundadores de la ue, Jean Monnet, mencionaba la “experiencia nega-
tiva” de la cooperación internacional. Demuestra que una de las experiencias negativas
de la cooperación internacional es la falta de instituciones que promuevan dicha coopera-
ción. En este sentido, propuso una “autoridad soberana conjunta” para la ceca, así como
reemplazar el interés nacional con un interés común entre los entonces seis miembros
fundadores de la ue: Alemania, Bélgica, Francia, Holanda, Italia y Leinchestein.
51
Resulta importante mencionar que ninguno de los regionalismos que se observan actual-
mente en el mundo han ido tan lejos como la ue en proporcionar a las instituciones el
poder suficiente para generar cohesión y equidad entre los estados miembros.
Al referirse a la ue en 1991, Keohane y Hoffman subrayaron lo siguiente:
1. Es mejor caracterizar a la ue, no como un régimen internacional ni como una

federación compuesta por diferentes estados, sino como una red que involucra
la unión de soberanías; y
2. El proceso de cooperación política de la ue se describe mejor con el término

de “supranacionalidad”, como lo utilizó Ernest Haas en la década de los años
sesenta.
Keohane y Hoffman enfatizan que para lograr la eficiencia óptima de los regionalismos
es necesario establecer las instituciones necesarias que respalden su funcionalidad. En
suma, se requieren buenas instituciones para obtener soluciones eficientes en el sentido
de Pareto. Asimismo, las instituciones van a permitir agrupar la cooperación conjunta,
armonizar soluciones comunes y eficientes y distribuir equitativamente el poder. Al res-
pecto, uno de los problemas del tlcan, la apec y la asean es que la armonización de
intereses comunes no existe, ni mucho menos una visión regional para solucionar las
problemáticas transfronterizas que enfrentan las regiones en el actual siglo xxi, como
migración indocumentada, medio ambiente, crimen organizado, pérdida de competi-
tividad, corrupción y endebles sistemas democráticos en los países emergentes que se
encuentran ubicados en una determinada región geográfica.
Conclusiones
La mayoría de las corrientes filosóficas hacen alusión a que, además de ser individuos,
únicos e indivisibles, los seres humanos son entes sociales que para sobrevivir y desarro-
llarse necesitan interactuar y cooperar con diferentes seres humanos y más aún con los
que se encuentran más cercanos en términos geográficos.
52
Como señalamos, Aristóteles sustenta la tesis de que el ser humano es un “ente social” o
un “animal social”. En suma, un zoon politikon. Desde la perspectiva del Estagirita, la di-
ferencia del ser humano en relación con los animales es que los primeros poseen la capa-
cidad natural de relacionarse políticamente. Es decir, establecer sociedades y organizar su
vida en ciudades y en sistemas políticos. En adición, Aristóteles define al hombre como
zoon politikón cuando hacía referencia a sus dimensiones sociales y políticas. El hombre y
el animal por naturaleza son sociales, pero sólo el hombre es político, debido a que orga-
niza su vida desde un ámbito social y político. La dimensión social ayuda a constituir la
base de la educación y la política contribuye a la extensión de esa educación. Aristóteles
y Rousseau tienen la convicción de que los regionalismos y las integraciones regionales
surgen de la necesidad de los seres humanos por cohabitar y cooperar entre sí. Desde la
visión de ambos autores, dichas necesidades son muy amplias, pero las más comunes que
existían en las comunidades ancestrales consistían en satisfacer las necesidades prima-
rias: alimento, ropa y otros bienes y servicios, los cuales no era posible encontrar in situ.
Por otro lado, las responsabilidades del estado-nación, versión westfaliano, que surge
durante el siglo xvii, continúan siendo las mismas. Empero, dichas responsabilidades se
han incrementado a través de la historia debido a los compromisos supranacionales que
adquieren los estados, particularmente cuando se adhieren a un sistema de integración
regional. Actualmente todos los estados que conforman un regionalismo ceden parte
de sus soberanías a las instituciones que regulan la integración regional o vis-à-vis los
tratados constitutivos que establecen las “reglas del juego” de la nueva cooperación inte-
rregional.
Ramón Tamames, Karl W. Deutsch y Bela Balassa aportan diferentes conceptos en tor-
no al regionalismo o a las integraciones regionales. Sin embargo, todas estas definiciones
coinciden al hacer alusión a que los regionalismos son una fusión de dos o más unidades
que previamente se encontraban separadas, y construyen una gobernanza común. Dicha
gobernanza común va a marcar el grado o nivel de integración que han establecido los
estados.
Desde la óptica de la teoría neoinstitucional, la buena gobernanza, así como los resulta-
dos óptimos que pueden tener los regionalismos dependerán de la cantidad y la calidad
de las instituciones que se hayan establecido.
53
Como se puede observar en este capítulo, los niveles de intencionalidad que presentan
las integraciones regionales más importantes del mundo varían. En suma, éstos se ca-
racterizan por ser tratados de libre comercio, mercados comunes, uniones aduaneras,
uniones económicas y monetarias. Hasta hoy en día la ue es el único regionalismo que
ha intentado convertirse en una upem. Sin embargo, este intento fracasó con el rechazo
de la opinión pública de Francia y Holanda vis-à-vis la ratificación del Tratado de la
Constitución durante 2005.
Es importante resaltar que todos los regionalismos internacionales de carácter econó-

mico tienen objetivos relativamente similares, tales como la apertura de los mercados
regionales, erradicar las barreras comerciales, eliminar los aranceles y cualquier impedi-
mento que pueda existir hacia el libre comercio. Todos estos objetivos están encaminados
a incrementar la calidad de vida de las personas que viven en una región determinada.
A diferencia de la ue y el mercosur, la mayoría de las regiones del mundo no están con-

vencidas de ir más allá de un área de libre comercio, una unión aduanera o un mercado
común, así como en transformar su cooperación en supranacional y, mucho menos, en
la libre movilidad de personas.
Definir por qué algunas regiones del mundo son más exitosas que otras en términos de
integración, constituye todo un reto para los estudiosos del regionalismo. Empero, la
voluntad política de los estados, las instituciones, así como compartir intereses comunes
representan elementos sine qua non para ir más allá de un área de libre comercio.
Las preguntas a resolver para los estudiosos de los regionalismos son: qué papel juegan
hoy en día los regionalismos en el escenario internacional, por qué algunos son más
exitosos que otros y qué futuro tendrán los regionalismo en el siglo xxi, en particular
desde la óptica de un mundo hexapolar. Todas estas preguntas nos invitan a reflexionar
sobre el futuro de las relaciones internacionales y el impacto de los regionalismos en el
área internacional.
54
Referencias
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Walter, Mattli. (1999) The Logic of Integration: Europe and Beyond. Cambridge University Press: Cambridge.
55
56
capítulo 2
El fenómeno de la regionalización
mundial durante los siglos xx y xxi

Juan Pablo Prado L allande
Introducción
En las últimas tres décadas convergieron una serie de factores en el escenario interna-
cional que tuvieron un gran efecto en las agendas de los estados, entre los que resaltan:
la tercera ola de transiciones hacia la democracia, el fin de la Guerra Fría, el acelerado
proceso de globalización, el reconocimiento de los estados en torno a nuevas variables de
carácter trasnacional que afectan su seguridad, así como el acenso de los regionalismos.
El fin de la Guerra Fría transformó radicalmente las relaciones internacionales, por lo

que han surgido nuevas teorías que intentan comprender y definir las variables que ca-
racterizan al nuevo orden internacional de post Guerra Fría. Por otro lado, ha sido ne-
cesario replantear el rol de la cooperación internacional e interregional, la importancia
de los países emergentes y la viabilidad de los organismos internacionales que fueron
creados al término de la Segunda Guerra Mundial, tales como la Organización de las
Naciones Unidas (onu), el Fondo Monetario Internacional (fmi), el Banco Mundial
(bm), la Organización Mundial del Comercio (omc), debido a que la gran mayoría de
57
estos organismos refleja el actual status quo ante que se estableció al término de la confla-
gración. En adición, la prioridad actual de un número muy considerable de países es la de
buscar nuevas formas de cooperación desde un punto de vista cuantitativo y cualitativo,
y en particular desde la artista de la cooperación interregional.
Sin duda alguna, el regionalismo juega hoy en día un papel fundamental en las relacio-
nes internacionales, y para los estudiosos de éstas será determinante para el siglo xxi. Las
integraciones regionales no son nada nuevas y tienen una fuerte tradición, cuyos orígenes
provienen desde antes de la historia del capitalismo. Cabe resaltar que después de la Gue-
rra Fría los regionalismos se han expandido por todo el mundo, en gran medida debido
al fin de la confrontación ideológica, los procesos de democratización que tuvieron efecto
en un gran número de países de África, América, Asia y Europa y el Medio Oriente, así
como por la nueva interdependencia económica y el fenómeno de la globalización.
Por otro lado, la reciente propagación de los regionalismos en el escenario internacio-

nal demuestra la convicción empírica de los países en relación con que ya no tienen
la capacidad individual para contrarrestar los enormes desafíos que invoca siglo xxi,
ni tampoco para proyectar sus intereses ante la comunidad internacional, solucionar
problemas trasnacionales, así como en incrementar su competitividad vis-à-vis otras
regiones del mundo.
Es importante subrayar que el regionalismo, al menos desde su fundamento teórico,

connota la antítesis de la autarquía y del unilateralismo debido a que incorpora entre
sus más altas prioridades la promoción de la cooperación en detrimento de las acciones
unilaterales. Por tal motivo, algunos autores han denominado a este fenómeno como el
minilateralismo.
En cuanto a la definición del regionalismo, éste puede ser conceptualizado como una
forma de cooperación internacional intermedia, que se establece por medio de la creación
de alianzas y de la cooperación interregional entre países que por lo general comparten in
situ un espacio regional determinado, aunque no siempre es así el caso. Asimismo, puede
ser entendido como una acción del Estado, e inclusive de la sociedad civil, así como de
otros actores de las relaciones internacionales, cuya finalidad es la de promover la coo-
peración interregional que busca a corto o largo plazo alcanzar objetivos determinados.
58
De igual manera, las integraciones regionales se fundamentan en valores, en un sentido

de pertenencia e intereses compartidos. Los fundamentos teóricos para que se establezca
el regionalismo radican en un interés común, similitud de sistemas económicos y políti-
cos, complementariedad económica, afinidad de idiomas, cultura, tradición histórica y
religión. Sin embargo, en la praxis se han establecido regionalismos entre países que no
comparten un espacio geográfico determinado, ni tampoco afinidad alguna en términos
de idioma, tradición, religión o cultural, como sucedió con el Consejo Económico de
Ayuda Mutua (comecom) y el Pacto de Varsovia (pv) durante el conflicto bipolar.
A pesar de lo que considera una gran parte de la opinión pública, en relación con que
no es posible establecer integraciones regionales cuando existen notorias asimetrías en
términos de desarrollo económico e importantes diferencias culturales, la integración
de Europa Occidental en el marco de la Unión Europea (ue) ha demostrado que sí es
factible y que los resultados pueden ser altamente positivos, en particular vis-à-vis los
países emergentes o menos desarrollados, lo que a largo plazo resulta de gran beneficio
para toda la región en términos de estabilidad, paz y prosperidad. Sin embargo, para
maximizar los beneficios de la integración regional, es necesario que los estados mani-
fiesten una gran voluntad política en aras de profundizar su cooperación interregional,
establecer mecanismos que institucionalicen la cooperación, así como establecer fondos
regionales que eliminen poco a poco las asimetrías que existen entre los países de la re-
gión involucrada, tal y como sucede en el caso de la ue con los Fondos Estructurales y
los Fondos de Cohesión y en el mercosur con el Fondo de Convergencia Estructural.
Cabe subrayar que este tipo de cooperación interregional no se observa en otras regiones
del mundo, como en América del Norte con el Tratado de Libre Comercio de América
del Norte (tlcan).
Este capítulo presenta tres objetivos fundamentales. Primero: analizar la esencia de los
regionalismos durante la Guerra Fría y su evolución después del conflicto ideológico
Este-Oeste. Segundo: indagar las variables que han jugado un papel fundamental vis-à-
vis la conformación de las agrupaciones regionales que se han establecido en las últimas
décadas, así como evaluar los diferentes niveles de integración que existen. Y tercero:
explorar las variables que conllevan a que algunas integraciones regionales sean exitosas,
mientras otras fracasan o permanecen en el olvido.
59
Marco teórico
Este capítulo se fundamenta en dos marcos teóricos que permiten analizar la naturaleza
y esencia de los regionalismos del siglo xxi. Ambos ayudarán a comprender los resulta-
dos que hasta el día de hoy han generado las integraciones regionales en diferentes partes
del mundo. Es importante subrayar que ambas escuelas de pensamiento sustentan la
hipótesis que hace alusión a que a mayor grado de institucionalización y cooperación,
los regionalismos tienen mejores posibilidades de éxito, mientras que los que presentan
un bajo nivel de institucionalización y una cooperación relativamente limitada obtienen
pocos resultados y en muchas ocasiones tienden a desaparecer o permanecer en el olvido.
En este sentido, desde la perspectiva de la teoría de juegos que sustenta Karl W. Deutsch,
en particular desde la óptica de la teoría de juegos de suma variable, todos los países que se
integran en un regionalismo obtienen grandes beneficios, en particular los países emer-
gentes o menos desarrollados, los cuales se favorecen del progreso de los países desarrolla-
dos. Sin embargo, esta misma teoría alude a que no siempre es así el caso y pueden pre-
sentarse escenarios totalmente inversos, como el del juego de suma cero. En este escenario,
los países más desarrollados obtienen los grandes beneficios de la integración en detri-
mento de los países emergentes. Este contexto frecuentemente se presenta en las Áreas
de Libre Comercio (alc) que poseen un mínimo nivel de integración y de cooperación
interregional, así como de institucionalización. Asimismo, en las alc no existen Fondos
Estructurales, ni tampoco Fondos de Cohesión; por lo tanto, no hay mecanismos que
auxilien a erradicar las asimetrías in situ y en términos de desarrollo económico y social.
Desde la óptica de la teoría neoinstitucional que sustenta Sven Steinmo, la cooperación

interregional que está fuertemente institucionalizada posee mayores reglas y éstas están
interconectadas. En este sentido, las instituciones delinearán las “reglas del juego”, cons-
triñen la actividad y moldean las expectativas. En pocas palabras, la institucionalización
de la cooperación regional establece “los mecanismos y las reglas del juego” que van a
predominar en los regionalismos, así como el nivel de cooperación en términos cuanti-
tativos y cualitativos. De igual manera, las instituciones están determinadas a regular el
comportamiento de los países miembros. Finalmente, supervisan el escenario para que
los países actúen de manera recíproca haciendo racionales sus interacciones.
60
Regionalismos durante la Guerra Fría
Un considerable número de especialistas de las relaciones internacionales coinciden en

subrayar que los regionalismos se han expandido en el marco del nuevo orden internacio-
nal (Stoessinger, 1994: 32) en términos cualitativos y cuantitativos, y que actualmente las
integraciones regionales son muy diferentes a las que existían en el status quo ante, debido
a un considerable número de factores.
Desde la óptica de Björn Hette, durante el conflicto ideológico que dividió al mundo
por más de medio siglo, la gran mayoría de los regionalismos estaban subordinados a la
lógica de la Guerra Fría, así como a la lucha por el poder mundial que mantenían las dos
superpotencias que dominaban al mundo, Estados Unidos y la ex Unión de Repúblicas
Socialistas Soviéticas (urss). Ambas potencias mantenían un poder hegemónico en la
gran mayoría de las agrupaciones regionales, tanto en el mundo democrático como en
el socialista. En este sentido, la edificación de los regionalismos durante el conflicto Es-
te-Oeste, estuvo fuertemente inspirada en la lucha ideológica, así como en las doctrinas
de seguridad que imperaban en la política exterior de Moscú y de Washington; y en al-
gunas partes del mundo, como en América Latina, las integraciones regionales se estable-
cían en algunos casos desde una perspectiva retórica y hasta nacionalista, cuyo objetivo
era contrarrestar el enorme peso de Estados Unidos en el subcontinente latinoamericano.
Los regionalismos de la era bipolar en la mayoría de las ocasiones no respondían a los

intereses de los países que los conformaban; por el contrario, predominaban los de las
grandes potencias hegemónicas. Un ejemplo empírico de este fenómeno que predominó
durante la Guerra Fría lo constituye el pv, el came, la Organización de Estados Ameri-
canos (oea), la Organización del Tratado del Sudeste Asiático (otsa), la Organización
del Tratado Central (otc), el Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca (tiar) y la
anzus, entre muchos otros (Bernatowicz, 1994: 27-32).
Resulta importante subrayar que el sistema de organizaciones regionales previsto por los
arquitectos de la onu alude, en el capítulo viii de su carta constitutiva, a que la finalidad
de las agrupaciones regionales es la de propiciar la paz y la estabilidad por medio de la
solución pacífica de las controversias regionales. A pesar de esto, la gran mayoría de las
agrupaciones regionales fueron utilizadas para maximizar los recursos de poder de las
61
grandes potencias hegemónicas en el contexto de la lucha ideológica que mantuvieron

ambas superpotencias, así como para establecer la “seguridad colectiva”.
En suma, aunque los regionalismos de la época de la Guerra Fría contaban con un am-
plio esquema de institucionalización, la “cooperación” estaba sujeta a lo que Karl W.
Deutsch denomina como el juego de suma cero. Es decir que no existía posibilidad alguna
de “beneficios mutuos o ganancias compartidas”, tal y como lo plantea el juego de suma
variable. Por el contrario, los objetivos eran “derrotar al enemigo ideológico” sin impor-
tar los medios e inclusive los costos que esto connotaba. Asimismo, los países periféricos
no tenían un campo de acción muy amplio para proyectar sus intereses y más aún los que
pertenecieron al bloque socialista europeo (Rodríguez, 2006).
Regionalismos (siglos xx y xxi)
El fin de la Guerra Fría y el nuevo orden hexapolar han creado un escenario muy di-
ferente al status quo ante que prevaleció desde 1947 hasta 1991. Sin duda alguna, la
consumación del conflicto Este-Oeste dio lugar al orden multipolar y, por consiguiente,
al multilateralismo que ha permitido que los estados posean mayor libertad en aras de
proyectar su política exterior sin la interferencia de las otrora superpotencias hegemóni-
cas (Bernatowisz, et al., 1994: 59-62).
Asimismo, el fin de la hegemonía de los Estados Unidos en muchas esferas del poder
mundial, tales como la economía, la ciencia, la tecnología, así como en diferentes nichos
del comercio exterior, ha favorecido al resurgimiento y nacimiento de viejas y nuevas po-
tencias mundiales, continentales y regionales que intentan incrementar su peso político y
económico en sus respectivas zonas de influencia, así como en el concierto internacional,
como bien lo ejemplifica el caso de Alemania y de Francia en Europa Occidental, Rusia
en Europa Oriental, Brasil en América del Sur, México en América Central y el Caribe,
y China y Japón en Asia (Valencia, 2011: 100-121).
En este sentido, Walt Roston se pregunta si la diversificación del poder mundial que
caracteriza a las relaciones internacionales del siglo xxi traerá consigo mayor estabilidad
o inestabilidad hacia el escenario internacional. Para Roston, la multiplicidad de “cen-
62
tros de poder” y la proliferación de los regionalismos promueven la estabilidad del orden

internacional debido a que fortalecen el multilateralismo en detrimento del unilateralis-
mo, así como la imposición del poder hegemónico de una o varias superpotencias, tal y
como sucedía durante la Guerra Fría y el predominio de las otrora superpotencias en las
integraciones regionales.
Otro factor que ilustra la naturaleza de los regionalismos del siglo xxi es que la geoeco-
nomía posee un peso mayor que la geopolítica. Es decir, la gran mayoría de los estados
otorga prioridad a las relaciones económicas internacionales, y en aprovechar los benefi-
cios que proporciona la cercanía geográfica y los mercados regionales.
Es importante subrayar que hoy en día los estados que intentan conformar una agrupa-
ción regional, por lo general poseen los siguientes intereses:
• Incrementar su competitividad y su peso en el escenario internacional.

• Aprovechar al máximo sus ventajas competitivas en aras de atraer mayores
y mejores inversiones. En este sentido, la cercanía geográfica, las similitudes
culturales y los gustos de los consumidores juegan un papel sine qua non.
• Establecer las condiciones económicas ad hoc cuyos objetivos son los de incre-
mentar la calidad de vida de las personas, por medio de más y mejores empleos
y el libre acceso de bienes y servicios en los mercados regionales, así como por
el incremento de la competencia regional.
En palabras de Marek Szczepánski (1998: 45), la globalización no representa un obstá-

culo hacia las integraciones regionales. Por el contrario, “las integraciones regionales o el
regionalismo es un fenómeno inherente de la globalización, cuya explicación puede ser
asimilada desde una perspectiva psicológica, sociológica y hasta antropológica”.
Por su parte, Ramón Tamames menciona que los siguientes factores han sido determi-
nantes hacia la conformación de los regionalismos:
• La conformación de economías derivadas de la producción en gran escala.

• La intensificación de la competencia dentro del nuevo mercado ampliado.
• La posibilidad de llevar a cabo actividades económicas que difícilmente po-
63
drían efectuar determinados países de manera individual o por separado, debi-

do a la escasa dimensión de sus mercados nacionales, insuficiencia tecnológica,
incapacidad financiera, etcétera.
• Incrementar el poder de negociación vis-à-vis terceros países o ciertas agrupa-
ciones regionales.
• Fortalecer el desarrollo económico y no simplemente el crecimiento.
Por otro lado, un gran número de especialistas afirma que las integraciones regionales
pueden contribuir a resolver los problemas transfronterizos que enfrentan los estados
que comparten una misma región geográfica, tales como: degradación medioambiental,
migración indocumentada, trata de personas, crimen organizado y pérdida de compe-
titividad, vis-à-vis otros bloques regionales (Politi, 1997: 2-10). En este mismo orden de
ideas, los regionalismos al menos en América del Sur y en Europa Occidental han contri-
buido a fortalecer in situ la paz, la democracia, el multilateralismo, así como en mejorar
sustancialmente las relaciones políticas entre los estados que anteriormente se percibían
como rivales e inclusive como archienemigos, como se puede observar actualmente en
las relaciones entre Argentina y Chile, Argentina y Brasil, Alemania y Francia, Alemania
y Polonia, India y Pakistán, Estados Unidos y México, lo que demuestra empíricamente
que los regionalismos pueden contribuir a transformar sustancialmente las rivalidades
históricas que han existido entre países que comparten un espacio geográfico (Gálvez,
2011: 229-263).
Resulta importante señalar que en el caso de Europa Occidental, la ue ha servido para

inhabilitar cualquier posibilidad de conflicto bélico entre sus países por más de medio si-
glo. En este mismo orden de ideas, algunas de las economías de Europa Occidental ante-
riormente devastadas por la Segunda Guerra Mundial, como Alemania, Francia e Italia
se han transformado radicalmente y han logrado ubicarse entre las más ricas, prósperas
y competitivas del mundo. De igual manera, la integración europea ha contribuido a
modernizar y desarrollar a países que anteriormente se caracterizaban por ser economías
primarias o inclusive agrícolas, como España, Grecia, Irlanda y Portugal. Asimismo, los
países de Europa del Este que ingresaron en la ue en 2007 y 2009, han experimentado
cambios sustanciales amén de los Fondos Estructurales y los Fondos de Cohesión que
les han permitido modernizar sus economías y dejar atrás su pasado histórico comunista
(Rodríguez et al., 2006: 46).
64
Otro de los éxitos del regionalismo de Europa Occidental ha sido la abolición de las
fronteras físicas entre los países que la comprenden, lo que ha contribuido a fortalecer los
cuatro pilares de la ue: libre circulación de bienes, servicios, capitales y personas.
Es importante mencionar que no todos los regionalismos que se observan en el escenario

internacional son iguales, ni tampoco han tenido los mismos resultados, por lo que sería
un error considerar que todos han sido exitosos. Por el contrario, presentan enormes
yuxtaposiciones, desde la perspectiva de su nivel de integración, cooperación e institu-
cionalización, así como de sus resultados.
En este sentido, los regionalismos del siglo xxi se pueden diferenciar desde las siguientes
aristas:
a ) Regionalismos cerrados y abiertos. Los regionalismos cerrados son los que

comprenden entre sus miembros a países que se ubican en la misma región
geográfica. Este tipo de regionalismos no están abiertos a países que se en-
cuentran en otros continentes o regiones del mundo. En suma, su membresía
es para los países que pertenecen a un determinado espacio geográfico. Tal es
el caso de la ue, cuyos miembros tienen que ser países europeos que pertenecen
al continente europeo. Por el contrario, en los regionalismos abiertos, su mem-
bresía no es exclusiva para los países que pertenecen a esa región o continente.
b ) Son esquemas de integración cuya ubicación geográfica no es un elemento sine

qua non para obtener su membresía, como lo ejemplifica la anzus.
c ) Tratados Preferenciales de Comercio (tpc). Éstos sólo implican la disminución

de aranceles entre los países miembros signatarios y un nivel de cooperación e
institucionalización prácticamente inexistente.
d ) Áreas de Libre Comercio. Las alc connotan la eliminación de aranceles entre

los países miembros. En este tipo de integración el nivel de cooperación inte-
rregional e institucionalización por lo general son muy bajos; tampoco existen
instituciones supranacionales, ni mucho menos Fondos Estructurales y Fondos
de Cohesión que promuevan el desarrollo equitativo entre los países miembros.
65
Asimismo, en las alc los países miembros no aplican un arancel externo co-
mún hacia terceros países. Tal es el caso del tlcan, aelc y el G-2.
e ) Uniones Aduaneras (ua). En éstas los estados miembros, además de establecer

un Área de Libre Comercio y eliminar aranceles, aplican un arancel externo
común hacia terceros países. La Unión Aduanera Centroamericana (uac) y la
Comunidad Andina (can) representan claros ejemplos de este tipo de integra-
ción.
f ) Mercados Comunes (mc). Éstos, además de poseer las características de las alc
y las ua, establecen la libre circulación de factores productivos, especialmente
mano de obra y capitales, como es el caso del Mercado Común del Cono Sur
(mercosur). En este tipo de integraciones regionales existe una cooperación e
institucionalización mucho más amplia que en las alc y las ua, y en algunos
casos existen instituciones supranacionales y Fondos Estructurales y/o Regio-
nales, cuyo objetivo es propiciar un equilibrio en términos de desarrollo entre
los países miembros.
g ) Uniones Económicas y Monetarias (uem). Este tipo de integraciones compren-

de cuatro libertades: libre movimiento de personas, de bienes, de capitales y
de servicios. Asimismo, existe una gran cooperación transfronteriza e institu-
ciones supranacionales en donde los estados ceden gran parte de su soberanía.
Las uem connotan la fase culminante de la integración económica, debido a
que incluye compartir políticas macroeconómicas y microeconómicas, y en
algunos casos un sistema monetario común.
Actualmente en algunos regionalismos, como el de la ue, se estudia la posibilidad de ir

más allá de la uem y convertir a Europa Occidental en una federación política, aunque
esta idea no ha sido nada fácil de aceptar por un gran número de miembros, tales como
Dinamarca, Holanda y el Reino Unido, así como por los nuevos miembros de la ue pro-
venientes de la Europa postcomunista.
66
Regionalismos económicos en la era de la globalización
Antes de que iniciara la historia del sistema económico capitalista, algunos países ya
habían establecido acuerdos en materia de integración económica. Sin embargo, como
los estados-nación constituían el núcleo básico del proceso de acumulación originaria
del capital, los acuerdos de integración económica regional eran sumamente escasos.
Actualmente esta situación se ha transformado debido a que el estado-nación representa
un espacio económico muy reducido para un mundo globalizado, así como para las in-
teracciones económicas del siglo xxi.
En este tenor, los países son de la convicción de que el abaratamiento en los costos de
producción, el incremento de la competitividad y la generación de más y mejores empleos
se puede alcanzar por medio de la cooperación interregional. Al respecto, la gran mayo-
ría de los países del concierto internacional han incrementado sus esfuerzos en aras de
ampliar su cooperación de países vecinos con quienes comparten un espacio geográfico.
Desde la perspectiva de varios autores, los países que intentan establecer una integración
regional por lo general presentan las siguientes expectativas: diversificación de los mer-
cados en zonas geográficas claramente identificables, eliminar cualquier obstáculo que
impida el libre flujo de bienes, servicios, capitales y, en algunos casos, hasta de personas.
En este contexto los regionalismos económicos de finales del siglo xx e inicios del siglo
xxi tienen su lógica desde el punto de vista de la distribución de la producción y de los
recursos, de la revolución tecnológica y de los retos que enfrentan las regiones vis-à-vis la
globalización. Cabe subrayar que anteriormente los capitales internacionales tenían una
participación internacional restringida. Con la apertura de los mercados internacionales,
la revolución tecnológica, aunadas a las transformaciones políticas y económicas que
tuvieron efecto en África, América, Asia, Europa y Medio Oriente, así como por el in-
cremento del comercio internacional las relaciones económicas entre la gran mayoría de
las regiones del mundo se han incrementado como nunca antes en la historia. En suma,
este escenario ha sido decisivo para la regionalización de los mercados internacionales,
que anteriormente se encontraban divididos por cuestiones políticas, económicas e ideo-
lógicas.
67
Aunque no hay una cifra exacta, se estima que entre un 50 y 60% del comercio mun-
dial circula entre los países que han establecido acuerdos de integración económica. De
acuerdo con la omc, actualmente existen más de cien acuerdos regionales alrededor de
todo el mundo y conforme se profundice la globalización mundial, se incrementarán
todavía más las integraciones regionales.
Cabe destacar que entre 1990 y 1994 se suscribieron el mayor número de acuerdos inte-
rregionales, lo que pone de manifiesto que las transformaciones mundiales que ocurrie-
ron durante la década de los ochenta e inicios de los noventa del siglo pasado, tuvieron
un efecto mayúsculo vis-à-vis la edificación de los regionalismos establecidos durante
los últimos años. Entre esos acuerdos regionales, destacan los siguientes: tlcan (1994),
mercosur (1991), Consejo Económico Asia-Pacífico (apec, 1989), Área Centro Euro-
pea de Libre Comercio (acelc, 1992), Unión Monetaria y Económica de África Occi-
dental (umeao, 1994), Unión del Magreb Árabe (uma, 1989), Comunidad Económica
Africana (cea, 1991), Mercado Común para África del Sur y Oriental (comesa, 1993),
Sistema de Integración Centroamericano (sica, 1991), Asociación de Estados del Caribe
(aec, 1994) y la Comunidad de Estados Independientes (cei, 1991).
Desde la perspectiva del gatt, los acuerdos regionales no son ilegales ni tampoco cons-
tituyen un impedimento para el libre comercio. Al respecto, el artículo xxiv de esta
organización contempla la posibilidad de que dos o más naciones que se ubiquen en una
misma región geográfica convengan establecer un tratamiento preferencial que no ten-
dría que ser obligatoriamente extensivo hacia terceros países. Asimismo, estableció una
serie de normas que serían acatadas por los países miembros, que incluyen entre otras
cosas la notificación de éstos, que deben hacer llegar al gatt, en torno a la creación de
los acuerdos económicos regionales.
De igual manera, el gatt estableció la siguiente normatividad:
• Los regionalismos económicos pueden crearse siempre y cuando no discrimi-

nen a terceras partes.
• Los regionalismos económicos no deben lesionar la liberalización de la eco-
nomía mundial; por el contrario, deben promover la apertura de los mercados
internacionales.
68
A pesar de la normatividad emitida por el gatt, en la praxis la gran mayoría de los regio-
nalismos económicos son divisorios y pueden convertirse en un factor disfuncional y dis-
criminatorio del comercio internacional. En este contexto, la mayoría de las integraciones
regionales que se han establecido son discriminatorias hacia terceros países debido a que
establecen un marco de preferencias comerciales hacia los países miembros que comparten
un determinado regionalismo. En suma, se excluye a terceros países frente al acceso de sus
bienes y servicios a los mercados integrados debido a las “reglas de origen”, las cuales son
establecidas en la gran mayoría de las agrupaciones regionales, tal y como lo demuestra el
caso de la Política Agrícola Común (pac) de la ue o las reglas de origen del tlcan.
En los primeros años de existencia del gatt la observancia de su artículo xxiv no pre-
sentaba grandes problemas, ya que de facto los miembros de este organismo acataban la
idea en torno a la promoción del libre comercio. Asimismo, Estados Unidos poseía la
hegemonía mundial de la economía capitalista, por lo que forzaba a los países occiden-
tales a abrir sus mercados al comercio internacional por medio de instituciones como el
fmi y el mismo gatt.
Con el surgimiento de las Comunidades Económicas Europeas (cee) en la década de

los cincuenta, el artículo xxiv del gatt empezó a ser cada vez más cuestionado por los
socios de ultramar de las entonces cee debido al enorme temor que expresaban en torno
al ingreso de sus bienes y servicios en la economía comunitaria. Ante este contexto, otras
regiones del mundo comenzaron a integrarse, entre otras cosas, debido a la sospecha que
tenían sobre el nuevo proteccionismo europeo (Legler, 2010: 2-5).
Al respecto, en la década de los sesenta surgió un gran número de integraciones regio-

nales, tales como la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (aladi, 1960), el
Pacto Andino (pa, 1969), la Asociación de Libre Comercio del Caribe (carifta, 1967),
la Asociación Europea de Libre Comercio (aelc, 1960), la Asociación de Naciones del
Sureste Asiático (ansea, 1967), el Mercado Común Centroamericano (mcca, 1960), el
Mercado Común Árabe (mca, 1964) y la Unión Económica y Aduanera de África Cen-
tral (ueaac, 1964), entre otras.
Como se ha mencionado en otro trabajo, la primera ola de regionalismos fue motivada,

en gran medida, por la suscripción del Tratado de Roma (tr) por seis economías eu-
69
ropeas (la República Federal de Alemania, Bélgica, Francia, Italia, Luxemburgo y los
Países Bajos). La segunda ola de regionalismos tuvo efecto en la década de los noventa, y
ha sido la más importante, debido a que incorporó a la gran mayoría de las economías
regionales en bloques económicos.
Cabe resaltar que, hasta hoy en día, la ue es la única entidad regional que ha intentado
incrementar su integración económica para convertirse quizás en un futuro lejano en
una entidad política y en algunos casos ha mantenido una postura común en materia de
política exterior, sobre todo en materia de cooperación internacional para el desarrollo.
Por otro lado, los miembros del mercosur también han mantenido una posición con-
junta en asuntos de carácter internacional, como, por ejemplo, en 1995 con el inicio de
las negociaciones del Acuerdo Interregional de Cooperación ue-mercosur, así como en
la crisis política de Bolivia y Paraguay.
De tal manera que, para finales del siglo xxi, los regionalismos en el mundo se han ma-
nifestado de la siguiente manera:
África
Unión Africana
Unión del Magreb Árabe
Comunidad Económica Africana
Comunidad Económica de los Estados de África Occidental
Comunidad Económica de los Estados de África del Oeste
Comunidad de África Oriental
Comunidad para el Desarrollo de África Meridional
Comunidad de los Estados del África Central
Mercado Común de África Oriental y Meridional
América
Tratado de libre Comercio de América del Norte
Comunidad del Caribe
Comunidad Andina
70
Asociación Latinoamericana de Integración

Mercado Común Centroamericano
Mercado Común del Caribe
Mercado Común de América del Sur
Asia
Asociación de Naciones del Sudeste Asiático
Australia, Nueva Zelanda y Estados Unidos (anzus)
Asociación de Asia del Sur para la Cooperación Regional
Foro de Cooperación Económica Asia-Pacífico
Europa Occidental
Unión Europea
Asociación Europea de Libre Comercio
Grupo de Visegrád
Triángulo de Weimar
Consejo de Estados del Mar Báltico
Europa Oriental
Comunidad de Estados Independientes
Medio Oriente
Consejo de Cooperación del Golfo
Liga Árabe
Oceanía
Australia y Oceanía: Asociación para la Cooperación Económica (zlc)
Acuerdo Regional de Cooperación Comercial y Económica en el Pacífico Sur. Repúbli-
cas Insulares/Colonias del Pacífico.
71
Como se puede observar, hoy en día prácticamente la gran mayoría de las regiones del
mundo se encuentran integradas con diferentes modalidades de integración regional.
Conclusiones
Sin duda alguna los regionalismos del siglo xx fueron radicalmente diferentes a los que
existen en la actualidad. En los años de la Guerra Fría lo que imperaba era la lucha por
el poder entre las dos potencias hegemónicas que se confrontaron ideológicamente por
casi medio siglo. Desde esta perspectiva, la gran mayoría de las agrupaciones regionales
se edificaron desde la óptica del juego de suma cero. Es decir, prevalecían los intereses y el
poder hegemónico de los Estados Unidos y de la urss, en detrimento de los países que
pertenecían a su zona de influencia. Cabe destacar que, si bien existía un cierto grado de
institucionalización y cooperación en la gran mayoría de dichas agrupaciones, sus efec-
tos eran prácticamente nulos, debido a la enorme influencia que ejercían Washington y
Moscú en los regionalismos del status quo ante. En adición, los pilares de los regionalis-
mos del siglo xx fueron más geopolíticos que geoeconómicos.
Por otro lado, con el surgimiento de un nuevo orden internacional en 1991, aparecen
nuevas variables que transformarían al mundo radicalmente, tales como: la tercera ola
de transiciones hacia la democracia, el fin de la Guerra Fría, el acelerado proceso de
globalización, el reconocimiento de los estados en torno a las nuevas amenazas sobre
su seguridad de carácter transfronterizo y multidimensional, así como el ascenso de los
regionalismos.
Desde el punto de vista funcional-estructural el regionalismo es una consecuencia, y al

mismo tiempo, una manifestación del multilateralismo, así como del gran número de
actores que intervienen en las interacciones internacionales del siglo xxi.
Como ha tratado de demostrar este artículo, los regionalismos juegan un papel funda-
mental en el siglo xxi, y pueden constituir una herramienta de desarrollo vis-à-vis los
países emergentes o menos desarrollados, debido a que en algunos casos fomentan el
desarrollo, profundizan las relaciones de cooperación e incrementan el peso político de
la región en el escenario internacional, así como su competitividad.
72
Por otro lado, los regionalismos han contribuido a erradicar las rivalidades e incluso los
antagonismos históricos que han prevalecido entre un gran número de países, tales como
Alemania y Francia, Alemania y Polonia, Francia y Reino Unido, Argentina y Brasil, y
Argentina y Chile, así como entre la India y Pakistán. Sin embargo, para que este tipo
de regionalismos tenga éxito deben ser edificados desde la óptica de la teoría de suma
variable y deben poseer un alto nivel de cooperación e institucionalización, así como una
gran voluntad política con la finalidad de incrementar la cooperación interregional, tal y
como lo postula la teoría neoinstitucional. Sin lugar a dudas, el regionalismo más exitoso
que se percibe en la comunidad internacional es el de la ue, con su gran cooperación
interregional, el alcance de su institucionalización, así como por los resultados que han
tenido los Fondos Estructurales y los Fondos de Cohesión en los países emergentes que
se han integrado en la ue a través de la historia.
Los regionalismos en donde los resultados han sido menos exitosos, frecuentemente pre-
sentan un escenario radicalmente diferente al de Europa occidental. En suma, poco nivel
de cooperación e institucionalización, así como una endeble voluntad política por parte
de los países miembros para incrementar la cooperación y mucho menos la instituciona-
lización de la integración regional. Desde el ámbito de la teoría de juegos de suma cero y
de la teoría neoinstitucional, frecuentemente en este tipo de regionalismos existen uno
o dos países que se favorecen más que los miembros menos desarrollados, y al no existir
una cooperación relevante, ni tampoco instituciones que fomenten las reglas del juego,
y al carecer de la voluntad política de sus miembros para ampliar la cooperación, los re-
sultados por lo general son endebles. Este tipo de regionalismos puede ser ejemplificado
con el tlcan, en donde los resultados de la integración han sido exitosos en términos
del gran incremento de las interacciones económicas, que según cifras oficiales se han
triplicado. Sin embargo, sus contribuciones hacia el incremento de la competitividad de
América del Norte, así como para el desarrollo de las regiones menos favorecidas de la
región, han sido prácticamente inexistentes.
Asimismo, existen regionalismos que a pesar de que emergen con una gran voluntad
política, por lo general presentan muy pocos resultados y se reducen a las buenas inten-
ciones, así como a la retórica política. De acuerdo a la teoría neoinstitucional, tanto su
funcionalidad como su operatividad son muy propensas al fracaso al no existir institu-
ciones que regulen sus respectivos modus operandi y no exista el deseo para profundizar
73
la cooperación regional. Este tipo de regionalismos han proliferado en América Latina

en las últimas décadas, como bien lo ejemplifica la Comunidad de Naciones de América
Latina y el Caribe (cnac) y la can.
Finalmente, existen otros tipos de regionalismos que aún operan como en la época de
la Guerra Fría. Es decir, en donde existe el dominio del “hegemón” vis-à-vis la gran ma-
yoría, o bien, en donde los intereses nacionalistas o populistas prevalecen en detrimento
de los intereses económicos y de crecimiento económico, tal y como sucede con la Co-
munidad de Estados Independientes (cei) o la Alianza Bolivariana para los Pueblos de
Nuestra América (alba).
El panorama expuesto en este artículo nos obliga a reflexionar en torno a los regionalis-
mos del siglo xxi y su papel en el orden internacional actual. Al respecto, aún no existen
acuerdos claros entre los especialistas y se observan importantes diferencias en sus pun-
tos de vista en relación con los efectos de la regionalización mundial. Para algunos, los
regionalismos deben ser considerados como disfuncionales, debido a que sólo responden
a los intereses de las empresas trasnacionales y son discriminatorios hacia terceros países.
Sin embargo, otra corriente de pensamiento considera que las integraciones regionales
constituyen el gran inicio de la integración mundial, en donde en un futuro todavía muy
lejano no existirán fronteras vis-à-vis la libre circulación de bienes, servicios, capitales, y
hasta de personas, así como una gobernanza mundial.
Sin duda alguna, la fortaleza y los buenos resultados de los regionalismos depende no
sólo de la evolución de la economía mundial, de la globalización y las interacciones eco-
nómicas entre sus miembros, sino también de la voluntad política de los estados en aras
de incrementar e institucionalizar dicha cooperación. Un claro ejemplo de esta afirma-
ción lo constituyen dos tipos de regionalismos que son antagónicos por naturaleza: la ue
y el tlcan. La primera ha sido exitosa al haber consolidado los objetivos por los cuales
fue creada: paz, estabilidad y prosperidad, y colocar a Europa entre los actores líderes del
escenario internacional al concluir la Segunda Guerra Mundial. Otro de los objetivos
que ha logrado la ue es el establecimiento de una gran cooperación in situ y por medio
de instituciones supranacionales, así como por los Fondos Estructurales y los Fondos de
Cohesión.
74
En relación con otros regionalismos, como el tlcan, ni Canadá ni Estados Unidos y

tampoco México han evolucionado en aras de ir más allá de una simple Área de Libre
Comercio. Al respecto, la Alianza para la Seguridad y la Prosperidad de América del
Norte (aspan), formalmente establecida en 2005, tenía como objetivo fortalecer el regio-
nalismo norteamericano y convertir a América del Norte en la región más competitiva
del mundo, por medio del desarrollo de la infraestructura y de una mayor institucionali-
zación de la cooperación interregional. Sin embargo, a más de siete años de haberse crea-
do la aspan, dicha alianza continúa siendo muy cuestionada y por su cuasi inexistencia,
así como por la falta de liderazgo de sus países miembros y la escasa participación de la
sociedad civil.
Ante este escenario, los planteamientos de la Teoría de Juegos y la Teoría Neoinstitu-

cional, dejan muy en claro que difícilmente los regionalismos pueden ser exitosos al
prevalecer el juego de suma cero, un bajo nivel de cooperación e institucionalización, lo
que explica el éxito, los resultados endebles o, en el peor de los casos, el fracaso de los
regionalismos del siglo xxi.
Referencias
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No. 3: 32-37. México.
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Gálvez, Yadira. (2011) “Una comunidad de seguridad y defensa”. Chanona, Alejandro. (Coord.) Los regionalismos frente
a la Agenda de Seguridad Internacional. Miguel Ángel Porrúa: México: 229-263.
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75
rica Latina: los límites de la hegemonía neoliberal en la región? Juan Pablos: México.
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Valencia, Alberto. (2011) Potencias medias, potencias regionales en el sistema político internacional de la Guerra Fría y
Posguerra Fría. Propuesta de dos modelos teóricos, Ed. Universidad de Guadalajara: Guadalajara.
76
segunda parte
Regionalismo y cooperación regional

en América: América del Norte
77
78
capítulo 3
nafta’sinstitutional overhang:
of opportunity costs, overloads,
& obsolescences
Imtiaz Hussain
Puzzle:
What is keeping the North American Free Trade Agreement (nafta) from deepening
further? Even a stressed-out European Union (eu),5 or the sputtering mercosur (mar-
ket of the south),6 exposes critical nafta gaps: the absence of a customs union,7 and no
stalwart institution to represent an integrated North America. Instead of expanding
membership, Canada, Mexico, and the United States sought free trade agreements (ftas)
elsewhere. With mixed results, they explored (a) Central America from the mid-1990s,
but Canada’s negotiations were terminated without a deal, Mexico’s Plan Puebla Pana-
5
Summarized by Andrew Moravcsik, “Introduction: Europe without illusions,” Europe Without Illusions: The
Paul-Henri Spaak Lectures, 1994-1999, ed., Moravcsik (Lanham, md: University Press of America, 2005), 1-44.
6
See Riordan Roett, ed., mercosur: Regional Integration, World Markets (Boulder, co: Lynne Rienner, 1993).
7
From Bela Balassa, Theory of Regional Economic Integration (Homewood Cliffs, il: Richard D. Irwin, 1961), ch.
1.
79
ma hardly got off the drawing board, and, though the U.S.-based Central American
Free Trade Agreement (cafta) succeeded, that success only institutionalized Central
American countries as maquiladora platforms;8 (b) the Free Trade Area of the Americas
(ftaa), motivated by the maiden Miami Summit of the Americas (soa) in the December
1994,9 then followed by the Québec, Guadalajara, and Bogotá summits in 2001, 2005,
and 2012, respectively, has been losing steam and seems to be slipping off the Western
Hemisphere radar; and (c) scattered country-specific agreements remain, across Africa
and Asia, but the fta outcomes open more bilateral opportunities than regional.10
Even the nafta success story—trade—faced constraints: 9/11, a zero-sum relation with
spiraling U.S. immigration, and recessionary tendencies (2001-2 and 2007-2010). Since
it broke Mexico’s sexenio curse,11 eliminated its U.S. trade deficits, and initiated com-
mercial relations with Canada, why could not the positive developments be further cul-
tivated? What explains the lack of a sturdy institutional identity?
More practically, how do we explain the evaporating region-based interest across the
entire North America? Did nafta flows (of trade and investment, among other items)
obscure institutional growth? Why could not nafta institutions thicken sufficiently?
This chapter addresses those questions in four substantive parts: the first clarifies how
the institution term is being used here, the second elaborates on nafta trade flows, the
third identifies and analyzes nafta institutions, and the fourth draws conclusions while
projecting implications—all interwoven with theoretical threads.
8
On the Central American negotiations, see my Globalization, Indigenous Groups, and Mexico’s Panama-Puebla
Plan: Marriage or Miscarriage? (New York, ny: Edwin Mellen Press, 2006); and Running on Empty in Central
America? Canadian, Mexican, and us Integrative Experiences (Lanham, md: University Press of America, 2006).
9
Richard Feinberg, Summitry in the Americas: A Progress Report (Washington, dc: Institute of International Eco-
nomics, 1997).
10
Feinberg, “The political economy of United States’ free trade arrangements,” Paper, Berkeley apec Study Center
(basc), University of California, Berkeley, March 2003; and M. Angeles Villarreal, “Mexico’s free trade agree-
ments,” crs Report for Congress, #7-5700, R40784, July 2010 (Washington, dc: U.S. Government Printing Offi-
ce, 2010).
11
On this point, see Jonathan Heath, Mexico and the Sexenio Curse: Presidential Successions and Economic Crises
in Modern Mexico (Washington, dc: Center for Strategic and International Studies, 1999).
80
nafta Institutions: Sinking Opportunity Costs?
What is meant by nafta institutionalization? Understanding institutions necessitates

invoking our knowledge of regimes, distinguishing them from organizations, and iden-
tifying their common components.
nafta possesses many regime characteristics:12 it has principles, norms, rules, and deci-
sion-making procedures. Jock Finlayson and Mark Zacher stretch out the conventional
definitions of these terms. Principles, they inform us, refer to “those prevailing beliefs
that underlie states’ policy orientation.” Though norms can be defined as “the general
obligations and rights” guiding states, they disaggregate into substantive and procedural
types, while also distinguishing them in terms of “their strength and salience.” Rules,
they say, stem from the state’s “programs,” or anything “codified.” Finally, decision-ma-
king procedures encompass “the norms and procedural mechanisms.”13
nafta reflections abound. Reciprocity exemplifies principles, varying country-specific

tariff-reduction schedules depict both the norms and their nuances (substance, proce-
dures, strength, and salience), adopting national legislations and monitoring their im-
plementation demonstrate rules and rule-making, while the processes created for imple-
menting these rules (or norms) satisfy the decision-making framework.
In the relevant literatures, organizations are seen as agents and institutions as structures;14
and both can be domestic or international. Oran Young defines institutions as “recogni-
zed patterns of practice around which expectations converge.”15 Repeated behavior, the
first of six overlapping components to be mentioned, generates a sense of predictability
12
From Stephen D. Krasner, “Structural causes and regime consequences: Regimes as intervening variables,” Inter-
national Regimes (Ithaca, ny: Cornell University Press, 1983), 2-5 but see 1-21.
13
Jock Finlayson and Mark Zacher, “The gatt and the regulation of trade barriers: Regime dynamics and functions,”
International Regimes, ed., Krasner, 276-7; but see 273-314.
14
Helen Milner, Interests, Institutions, and Information: Domestic Politics and International Relations (Princeton,
nj: Princeton University Press, 1997), 18.
Oran Young, “Regime dynamics: The rise and fall of international regimes,” International Organization 36, no. 1
15
(Spring 1982): 277-98.
81
but must follow prescribed pathways. By associating them with “the rules of the game in
a society” (“the humanely devised constraints that shape human interaction”), Douglass
North highlights the second component.16 Without some guidance, repeated behavior
could easily lead to anarchy: without a Leviathan, the survival-of-the-fittest instinct was
doomed to produce perpetual conflict and predict a lawless future. Rules tend to be
specific, defined, even statutory, constraints general, vague, and unpredictable.
Two more features can be squeezed out from North’s conception: society and constra-
ints. Nowhere is the cliché “It takes two to tango” more explicit and relevant than in
institutions, in the process generating an interactive setting that we can simply label a
society. As in the state-of-nature, and particularly for Leviathan’s anarchical type, the
more inclusive and representative the society, the more effective and efficacious it beco-
mes (again suggesting regionalism, which is smaller in size, to be but a stepping stone
towards eventual globalism, the largest possible form of association): one system of go-
vernance is less expensive than two, for example. Like the Leviathan, there must co-exist
some limiting factor, a constraint not only of instincts (such as the survival-of-the-fit-
test), but also intention (to prevent out-reaching more than available resources will per-
mit). Though rules and constraints overlap, the shades of differences should also be
kept in mind: the latter reflects abstract, informal, and unpredictable forces, which the
former does not, but the former’s capacity to reflect real, formal, and predictable forces
also characterizes the latter.
Accepting all of the above characteristics, Jack Knight adds relevant information as ano-
ther component. In order “for a set of rules to be an institution,” he posits, “knowledge
of these rules must be shared by the members of the relevant community or society.”17
Finally, James March and Johan Olson add the final part:18 a context. Institutions, they
argue, “define the framework within which politics takes place.” Both context and so-
ciety could be congruent and have overlaps, but context adds a secular touch that society
16
Douglass North, Institutions, Institutional Change, and Economic Performance (New York, ny: Cambridge Uni-
versity Press, 1990), 3.
Jack Knight, Institutions and Social Conflict (New York, ny: Cambridge University Press, 1992), 2-3.
17
18
James March and Johan Olson, Rediscovering Institutions (New York, ny: Free Press, 1989), 18.
82
cannot since it is a phenomenon that can be disaggregated into units, contains an expli-
cit division of labor, carries specific functions and thereby a dynamic mode, such as of
acquisition or production: a context can have these, but need not.
nafta relevance is straight forward. As a regime, it consists of multiple institutions ser-

ving more structural functions than agency, thus stopping short of becoming an organi-
zation. We will find, at times, many of these structures assuming the form of an agency,
only to be checked and balanced by other nafta institutions, or the more powerful state
agency. For example, several of the dispute settlement mechanisms have the capacity
to serve as judicial agencies, but by and large they have restrained themselves to merely
issuing rulings, stopping far short of enforcing them—in large part owing to the percep-
tion of a state veto, which, in turn, weakening already fragile nafta institutions.
Institutions cultivate and display a sense of predictability over time. Many of them
have rules, both specific and general, that we can read in the actual document (such as
provisions of specific chapters), and since their boundaries are often well demarcated,
we understand the inherent constraints. Those generated by circumstances (from the
exogenous or external domain), supply the wherewithal for institutional cohesion and
integration—as in defending against them or in collaborating to pre-empt them. Since
a large part of nafta dynamics are in the public domain, the evidential transparency
has contributed to not just the availability of information but also its wide dissemina-
tion. Finally, stemming from the constraints, we also get a sense of the context—the
framework of each institution. For example, Chapter xix dispute settlement cannot
entertain complaints about the environment or labor—just as the environmental and
labor side-agreements cannot consider complaints unrelated to the domestic legislations
on the environment or labor. In other words, adopted rules (provisions in the relevant
chapter or arrangement) spell out what can or cannot be covered, how to cover them,
and what to do once a decision is made.
All above traits help us measure institutional performances, in turn, permitting us ju-
dgments about their robustness, weakness, or even irrelevance. As Robert Axelrod and
Robert O. Keohane observe, they can be robust or become obsolete, and how they relate
to incentives informs us of “linking the upwardly-looking theory of strategy with the
downward-looking theory of regimes”: the former “examines what individual actors will
83
choose to do,” from which systems-wide consequences can be derived; and the latter
“examines the implications, for the actors, of the way the entire system is organized.”19
We will find the upward-looking nafta experience has not coalesced individual actions
sufficiently to generate significant or path-finding systemic (that is, nafta-based) con-
sequences, thus depriving the nafta association from a downwardly looking instinct.
Flows & Their Institutional Relationship:

Noteworthy but not a Necessary Condition
Institutionalizing free-trade—the essence of neo-liberalism—necessitates some degree

of governmental engagement: tariffs, for instance, cannot be lowered without govern-
mental management. nafta tariffs have been substantially lowered,20 such as for various
farm products, or completely eliminated, as with intra-firm automobile inputs.21 Since
the government’s diminishing involvement cannot be completely eliminated, one must
imagine trade institutionalization in the abstract, that is, in the form of rules or repeated
behavior which, over time could become institutionalized by evolution rather than be
formally established institutions (such as an explicit organization).
Profiting from these distinctions, nafta trade discussions, captured in three tables, por-
tray (a) how flows have been more important than institutions; and (b) that globalizing
forces may even be making regional institutions redundant and obsolete. The first two
tables depict the country-specific import and export trends from 1994 to 2008 (corres-
ponding to the 15-year nafta contract). At least five interpretations extracted from them
highlight how the positive impact of nafta-based trade is uniformly slipping away, in
Robert Axelrod and Robert O. Keohane, “Achieving cooperation under anarchy: Strategies and institutions,” Neo-
19
realism and Neoliberalism: The Contemporary Debate, ed., David A. Baldwin (New York, ny: Columbia Univer-
sity Press, 1993), 112-3, but see ch. 4.
20
Among others demonstrating this is Alicia Puyana, “The Mexican road to open regionalism: The Mexican free
trade agreements with developed countries of North America and Europe,” Working Document, flacso, Mexico,
May 2004.
21
Isabel Studer Nogales, Ford and the Global Strategies of Multinationals: The North American Auto Industry (New
York, ny: Routledge, 2001).
84
turn diminishing the need for nafta envisioned/established institutions.
Table 1: Nafta Import Trends: Country-Specific (In U.S. $b)
Canada’s Canada’s North Mexico’s World Mexico’s North U.S. North

U.S. World
Year: World Trade American Trade Trade American Trade American Trade (as
Trade (dots):
(dots): (as % of total) (dots): (as % of total) % of total):
1994: 151.52 103.17 (68) 79.3 58.61 (74) 689.4 182.32 (25.4)
1995: 163.3 113.14 (69) 72.48 55.39 (76.4) 770.9 211.06 (27.3)
1996: 170.04 118.91 (70) 89.47 69.37 (77.5) 817.8 233.86 (28.6)
1997: 195.47 136.92 (70) 109.8 84.16 (76.6) 898.7 258.64 (28.8)
1998: 199.23 140.53 (71) 125.19 95.54 (76.3) 944.6 274.13 (29)
1999: 214.16 149.76 (70) 141.98 108.22 (76.2) 1,048.4 308.33 (29.4)
2000: 238.84 161.45 (68) 174.46 131.55 (75.4) 1,238.2 364.3 (29.4)
2001: 221.48 148.87 (67) 168.4 118.0 (70.1) 1,180.1 352.92 (29.9)
2002: 222.00 147.13 (66) 173.85 111.04 (63.9) 1,202 350 (29.1)
2003: 239.41 153.81 (64) 173.84 109.48 (62.9) 1,305 367.4 (28.1)
2004: 271.89 170.59 (62) 201.16 116.16 (57.7) 1,526 417.6 (27.3)
2005: 314.56 189.67 (60) 221.82 125.14 (56.4) 1,733 464.4 (26.7)
2006: 350.39 206.05 (59) 256.06 138.16 (53.9) 1,919 508.3 (26.4)
2007. 380.39 221.91 (58) 281.94 147.81 (52.4) 2,017 530.5 (26.3)
2008: 408.25 230.80 (57) 308.6 160.78 (52.1) 2,166 557.8 (25.7)
Sources: Mexico and the United States. International Monetary Fund, Direction of Trade Statistics, Yearbook 2009 (Washington, dc:
International Monetary Fund, 2010): 127, 129, 355, 356, 541, & 543; ----------, Direction of Trade Statistics, Yearbook 2002, 157, 159,
329, 480, & 482; and Direction of Trade Statistics, Yearbook 2001, 156, 158, 327, 476, & 478.
The first argument is simply that the nafta purpose of boosting trade has not just been
fully met, but paradoxically also backfired by opening the gates to non-nafta trade.
For each country, the volumes of imports simply multiplied over the nafta years, a
development we can directly attribute to the nafta initiative: since such overwhelming
proportions of Canadian and Mexican, and large U.S., imports were from within the
North American bloc, nafta relevance was unquestionable. If we take the official U.S.
85
figure, that every U.S.$171,000 worth of exports created 1 job in 2008,22 we clearly see
the constant nafta generation of jobs, even in times of recession (the mild one following
9/11, the heavy one from 2007): at least 5,000 for every billion dollar worth of exports;
and since the conversion rate is for 2008, a lower 1994 conversion rate would translate
into many more jobs. From Table 2 we can compute that by 1996, exports from one
North American country to others approached U.S.$1 billion every day, and that by
2008, this figure had doubled, meaning that, using the 2008 conversion rate, the 5,000
jobs created every day in 1994 expanded to 10,000 every day by 2008 based on U.S.
standards of living. One can only deduce how many more jobs these figures would gene-
rate in Mexico where living costs are lower. Such stupendous figures from just one trade
agreement make trade-flows an inherent nafta asset, an arena of unbounded future
growth.
A second argument demonstrates another uneven pattern: how the North American
proportion of the country-specific world trade has been diminishing fairly vividly and
robustly. Canada’s imports from North America decreased from 68 per cent in 1994 to
57 per cent in 2008 (with a peak of 71 per cent in 1996), while for Mexico the decline
was from 74 to 52.1 per cent for those same years (1996 being the peak year with 77.8
per cent). As the world’s largest market, the United States, barely registered a North
American trade shift, with imports edging up from 25.4 to 25.7, between 1994 and
2008, respectively, and exports climbing down from 32 to 31 per cent of the overall for
the same years. Of course, in between gains were substantial—with imports reaching
as high as 29.9 per cent in 2001 and exports 37.3 per cent in 2002. Another reading of
those figures points to the mixed blessings of North American integration: when forces,
both exogenous (recession, security) and external (globalizing, for example, China’s “red
capitalism”), intrude, nafta provisions play second-fiddle and suggest future irrelevan-
ce; but endogenous (nafta provisions) and internal (domestic legislations) forces do well
on their own if the other forces are held constant.
The only year Canada’s North American exports, as a proportion of its total world ex-
ports, fell below 80 per cent was in 2008—and only to 79 per cent—whereas in four
22
Martin Johnson and Chris Rasmussen, “Jobs supported by exports: An update,” International Trade Administra-
tion, U.S. Department of Commerce, March 12, 2012, 2.
86
consecutive year, from 1999 to 2002, they hit the peak 88 per cent. For Mexico the de-
pendence was even greater: in five of the 15 years, they were more than 90 per cent, with
93.2 being the highest (in 1995), and lowest being a staggering 82.5 per cent in 2008.
This dependence would be good news for regionalism if, and only if, the U.S. figures
showed similar Canadian and Mexican dependence: but we know both countries were
importing proportionately less from the United States, uncomfortably suggesting (a) a
market dependence quite inconsistent with the efficiency regional trade seeks; (b) the
U.S. market serving as a collective good for Canada and Mexico, meaning one country
was paying the costs (willingly accepting huge trade surpluses and supplying a desi-
red currency abroad), while others were benefiting (Canada and Mexico reaping trade
surpluses and shielding behind U.S: dollar values)—creating an asymmetry potentially
disadvantageous to all three countries; and (c) flow dependence and asymmetry predict
warped institutions.
Third, Canada and Mexico were losing their huge U.S. trade surpluses to the rest-of-
the-world, indicating how global patterns were seriously denting regionalized patterns.
Mexico’s case is most dramatic: it was not only losing its massive surpluses from U.S.
trade elsewhere, but also registering annual trade deficits eventually. Of course, commu-
nist China’s breath-taking market advent explains a lot why so many countries have been
posting trade deficits, again pointing to how the tariffs nafta helped reduce have been
boomeranging back on the three North American countries: other countries have taken
advantage of the openness fiddling with nafta provisions and, without any free-trade
agreement, utilized them to the hilt against North America’s literally helpless importers.
If nafta safeguards did not exist, then the future of the three members could not have
been limited to North America.
One safeguard could be a customs union with a common external tariff, but with its low
wages Mexico became a perfect platform for other countries to sell in large U.S. mar-
kets—a dynamic powerful enough to derail regional integrative arrangement, especially
one as fledgling and iffy as the nafta case proved to be. Since nafta did not expand
membership (with the ftaa serving only a dysfunctional extension), a meaningful nafta
future probably never existed, nor was envisioned by, particularly, the United States. It
had every reason to go global, having won the Cold War, than to retreat behind regional
walls. Its competitive liberalism trade-policy approach from 2001 more than suggested
87
as much. On the other hand, no matter how much Canada reaches out to the rest of the
world, it rarely abandons its strategic U.S. footing. All of these leave Mexico stranded
and at a lower pecking order, since any nafta deepening would facilitate Mexico’s gra-
duation from a ldc to a dc status, no less by two powerful dc members.
This raises the question if nafta was just a patronizing extension of Canada and the
United States meant to pluck Mexico out of its lost decade, or a more human (and hu-
mane) usage of Mexico’s low-wage maquiladoras to enhance collective benefits? In the
ultimate irony, since almost all the countries reaping trade surpluses with Mexico (also
largely true for Canada and the United States), rarely establish fta relations (China leads
this list), it seems the multiple ftas signed by Canada, Mexico, and the United States
were largely diplomatic exercises rather than a commercial catalyst (particularly true for
Mexico, less so for Canada, and even less so for the United States, in part because the
United States has more trading partners than Canada and Mexico, with Canada ran-
king next, and Mexico the least).
Maquiladora manufacturing points to the fourth argument. Since it is still one of the
leading Mexican export sectors, confirming that the nafta hope of Mexico rising from
the “developing” threshold has not happened, and though it is one of the top-fifteen
economies in the world, the failure of the first fta compact between the developed and
developing countries (as nafta was), is not encouraging news. Arrangements will, un-
doubtedly, still be made, but the regional economic integration format theorized from
the 1960s and epitomized by the West European example, which has recently been
losing its luster—but also that other, broader models (such as interdependence or globa-
lization) may better explain tangential trade agreements, such as the nafta case.
Intertwined is another reason why maquila production erodes regional economic in-
tegration: it encourages emigration, which may be economically efficient (since wages
drop in the migrant’s host country, lowering sales prices), but culturally and politically
explosive. It is by no coincidence the nafta years matched the peak years of U.S. im-
migration, with Mexico accounting for whopping proportion of those immigrants. The
European Community’s eastern and Mediterranean expansion crossed the economic
threshold, costly though it was, but the cultural and political wrinkles still remain ro-
bust—with Greece’s current debt crisis indicating not just the high economic costs for
88
the entire European Union, and also resurging far-right sentiments driven largely by
immigrants evoking the cultural problems of adjusting to moderation and the political
problem of democratic representation. Arguably, East European countries began at an
economically higher threshold in partnering West European countries in regional arran-
gements than Mexico did in North America (the nafta compact, rather than East Eu-
ropean eu accession accords, was branded the first fta bond between developed and less
developed countries). Nothing tangible has been done to reduce this North American
gap as has been seriously attempted in Europe.
Finally, even though the nafta trade arrangements enhanced flows over institutions,
the actual institutions bred by those flows can only linger, as opposed to becoming more
robust anchors, given the flow-drift diffusion beyond North America just discussed.
Those institutions primarily relate to the nafta environment, labor, and dispute settle-
ment provisions. Though the first two have commonly been dubbed side-agreements,
they also served as an unannounced nafta sine qua non: without incorporating consi-
derations from both these arena, the U.S. Congress would not have even voted on the
nafta executive order in 1993; without the United States, a nafta future simply did not
exist. When the U.S. congressional vote was cast, we noticed the bare nafta passage,
helped unceremoniously by the president arm-twisting legislators.
Dispute-settlement raised similar concerns. One might recall how, when the Cana-
dian-U.S. Free Trade Agreement (cufta) negotiations collapsed in 1987, the dispute
settlement proposal saved the day. It has been incorporated in many nafta chapters,
in both side-agreements, for investment (Chapter xi), against anti-dumping and coun-
tervailing duties (adds and cvds) (Chapter xix), and over policy making (Chapter xx),
among other references elsewhere. Since multiple institutions were proposed and created
by each side-agreement and dispute settlement mechanism because of overlapping tra-
de-related concerns, if North American trade was diversifying beyond the nafta reach,
as a prior section revealed, the future viability of these nafta-oriented institutions them-
selves could only have gotten weaker—a subject treated in greater detail later.
Country-specific growth rates provide the context and consequences—not to mention

insights—of nafta developments. Table 3 provides the country-specific nafta context
by also bringing in pre-nafta figures. It confirms why the nafta pursuit was slipping,
89
exposing the crucial macro-level substantive changes, with Mexico’s import-substitution

years, represented by the 1970s; the crisis years of the 1980s, with Canada undergoing
a massive transformation from Pierre Trudeau’s Third Option and other nationalistic
policies,23 Mexico’s lost decade,24 when it had to borrow and be bailed-out by three
Washington institutions; and the United States facing immense problems from an over-
valued dollar, sharpening deficits, and huge debts from spiraling military expenditures.25
Continuing, the 1990s emerged as the nafta-induced golden economic years, followed
by external shocks, such as 9/11 and the mortgage-driven 2007-10 recession in the 21st
Century. It would be myopic, reckless, and entirely unrealistic to not also interpret naf-
ta as a stepping-stone from the nationalism of the 1970s towards 21st Century globali-
zation. Not only can regional economic integration not explain the transitions, but both
the shifting institutional demands and the institutional fragility at all levels (national
in the 1970s and 1980s, regional in the 1990s, and global in the 21st Century) also
raises the fundamental question today if institutions can realistically meet concurrent
needs—not of design inadequacy but from increasingly “unruly flock of activities.”26
Five arguments, of plausibly many, help reach this conclusion.
Table 2: Nafta Export Trends: Country-Specific (In U.S. $b)
23
On Third Option, see Andrew Cohen and J.L. Granatstein, Trudeau’s Shadows: The Life and Legacy of Pierre
Elliott Trudeau (Toronto, on: Random House, 1998); and Granatstein and Robert Bothwell, Pirouette: Pierre
Trudeau and Canadian Foreign Policy (Toronto, on: University of Toronto Press, 1990).
24
U.S. Congress, Office of Technological Assessment, U.S.-Mexico Trade: Pulling Together or Pulling Apart? Re-
port, ota-ita #545 (Washington, dc: U.S. Government Printing Office, 1992).
Federal Reserve Bank of New York, “The strong dollar and U.S. inflation,” frbny Quarterly Review (Autumn
25
1985): 23-9.
26
“An unruly flock of activities: Comments on the state of international studies,” Background 7, No. 1 (May, 1963):
3-11.
90
Canada’s Canada’s North Mexico’s Mexico’s North U.S. World U.S. North
Year: World Trade American Trade World Trade American Trade Trade American Trade
(dots): (as % of total) (dots): (as % of total) (dots): (as % of total):
1994: 161.27 133.93 (83) 57.38 53.41 (93.1) 512.4 165.1 (32)
1995: 190.19 153.68 (80) 73.74 68.73 (93.2) 583.5 172.41 (29.5)
1996: 200.15 165.61 (83) 96.0 82.84 (86.3) 622.9 189.4 (30.4)
1997: 213.02 178.23 (84) 110.43 96.69 (87.6) 687.6 221.5 (32.2)
1998: 211.36 183.66 (87) 117.49 104.83 (89.2) 680.4 234.2 (34.4)
1999: 237.34 209.04 (88) 136.39 122.78 (90.0) 690.7 249.38 (36.1)
2000: 275.18 242.04 (88) 166.46 151.04 (90.7) 771.9 283.36 (36.7)
2001: 261.3 230.54 (88) 158.44 143.37 (90.4) 730.9 265.24 (36.2)
2002: 252.38 223.00 (88) 161.23 144.89 (89.8) 693 258.4 (37.3)
2003: 271.59 236.79 (87) 164.89 147.34 (89.3) 724 267.1 (36.9)
2004: 315.96 271.29 (86) 187.81 167.81 (89.3) 817 298.5 (36.5)
2005: 360.66 305.09 (85) 214.23 188.1 (87.8) 904 331.5 (36.7)
2006: 388.3 321.0 (83) 249.92 217.27 (86.9) 1,037 364.5 (35.1)
2007. 420.66 336.66 (80) 271.87 229.92 (84.5) 1,163 384.9 (33.1)
2008: 456.54 360.17 (79) 291.34 240.65 (82.5) 1,300 412.4 (31.7)
Sources: Mexico and the United States. International Monetary Fund, Direction of Trade Statistics, Yearbook 2009 (Washington, dc:
International Monetary Fund, 2010): 127, 129, 355, 356, 541, & 543; ----------, Direction of Trade Statistics, Yearbook 2002, 157, 159,
329, 480, & 482; and Direction of Trade Statistics, Yearbook 2001, 156, 158, 327, 476, & 478.
91
Table 3: Growth Rates Of N.a.f.t.a. Members
Year: Canada: Mexico: United States:

2010: 2.93 5.4 2.4
2009: -2.5 -6.5 -2.63
2008: .4 1.4 0
2007: 2.71 3.29 1.95
2006: 2.77 4.77 2.67
2005: 2.74 2.8 3.05
2004: 3.09 4.19 3.57
2003: 1.71 1.35 2.49
2002: 3.28 .83 1.81
2001: 1.92 -.16 1.08
2000: 5.26 6.6 4.14
1999: 5.53 3.86 4.83
1998: 4.1 4.91 4.36
1997: 4.22 6.77 4.46
1996: 1.62 5.15 3.74
1995: 2.81 -6.22 2.51
1994: 4.81 4.46 4.07
1993: 2.34 1.94 2.85
1992: .88 3.54 3.39
1991: -2.09 4.20 -.23
1990: .19 5.13 1.88
1989: 2.62 4.2 3.57
1988: 4.97 1.25 4.11
1987: 4.25 1.86 3.2
1986: 2.42 -3.75 3.46
1985: 4.78 2.59 4.14
1984: 5.81 3.61 7.19
1983: 2.72 -4.2 4.52
1982: -2.86 -.63 -1.94
1981: 3.51 8.77 2.54
1980: 2.16 9.23 -.27
92
1979: 3.8 9.7 3.12

1978: 3.95 8.96 5.58
1977: 3.46 3.39 4.6
1976: 5.2 4.42 5.37
1975: 1.82 5.74 -.21
1974: 3.69 5.78 -.55
1973: .97 7.86 5.79
1972: 5.45 8.23 5.31
1971: 4.12 3.76 3.36
1970: 3.03 6.5 .19
Source: U.S. Department of Agriculture, “Real historical gross domestic product (gdp) and growth rates of gdp for baseline coun-
tries/regions (in billions of 2005 dollars), 1969-2010,” December 22, 2010, from: http://www.ers.usda.gov/data/macroeconomics/
data/historicalrealgdpvalues.xls
Source: U.S. Department of Agriculture, “Real historical gross domestic product (gdp)
and growth rates of gdp for baseline countries/regions (in billions of 2005 dollars), 1969-
2010,” December 22, 2010, from: http://www.ers.usda.gov/data/macroeconomics/data/
historicalrealgdpvalues.xls
First, the golden 1990s and the 21st Century retreat from regionalism reaffirm the con-
trasting nafta needs: salvage the economies from nationalistic policy-making shortfalls
in the 1990s, then adjust other to barrages from technological developments and China’s
comprehensive market challenges in the 21st Century. By contrasting the nafta-built
growth in all three member countries to the mid- and late-1980s, one will notice how
Canada was able to complete the transition from uncompetitive manufacturing towards
a finance-driven recovery, Mexico rebounded after the 1994-5 peso crisis because naf-
ta-inspired maquiladoras rescued the world’s thirteenth largest economy, and the United
States recovered from the Persian Gulf War-triggered recession (that killed George H.W.
Bush’s 1992 re-election bid), into its longest 20th Century growth period.27 Though all
the credit cannot go to nafta after-effects, without opening the borders and reducing
barriers, the independently generated economic momentum in each country might have
“U.S. records longest economic expansion in its history,” cbc News Business, February 1, 2000, from: http://www.
27
cbc.ca/news/business/story/2000/01/31/usecon000131.html (last accessed June 13, 2012).
93
been subdued significantly. When all is said and done, both internal and exogenous (but
external) forces intervened as constraints: (a) when 9/11 revived security considerations,
the Cold War conception of North America ending on the Rio Grande, that is, north
of Mexico, and not south of it, in the nafta vision, returned with a bang; (b) resisting
China’s dominant economic role evoking the globalizing forces, such as technology and
market-searches, imposed unacceptable costs; and (c) lessons were still not being learned
from ongoing developments, for example, nothing was learned from the 1991-2 reces-
sion to help nafta countries confront the 21st Century recessions (2001-2 and 2007-10),
particularly the lesson of how to displace nationalistic policy responses (through deficit
spending) with regional policy coordination, that is, shifting the rescue-package from
the state to the region, as the European Union struggles to do amid the Greek debt, Euro
crisis, and multiple spillover potentials (to Spain, Italy, Portugal, Cyprus, and so forth),
today.
Second, exogenous forces, such as the inexplicable 9/11 economic jerk, prompted in part
by border closures and massive controls, reduced the growth rate significantly for Cana-
da and the United States, but pushed Mexico into a negative growth rate—Mexico’s first
since the December 1994 peso collapse. Canada and the United States recovered faster,
but Mexico could overtake both in 2004, 2006, and 2007, not because of the promise
of regionalism but because of low-wage and primary-product exports again came to
its rescue, suggesting that Mexico’s enduring maquiladora institution (from 1965) was
now serving as a formal and vigorous North American institution. Canada also did well
with primary-product exports (such as oil and farm products), yet that the United States
could still chalk up impressive post-9/11 growth figures given its huge post-9/11 military
expenditures was quite remarkable. Nevertheless, we notice how no ad hoc or institutio-
nalized nafta safeguard existed, or could be utilized (other than maquilas)—revealing
again nafta limits as a region-building instrument against an exogenous and external
force. It exposed the crucial role of border-controls engagements, if not materially, cer-
tainly psychologically.
Third, though the endogenous constraint of recession stemmed from a U.S. mortgage
crisis, it rapidly disseminated across both economic sectors and countries—without any
national or regional policy preparation, exposing the debilitating consequences of not ha-
ving appropriate institutions to tackle obvious problems. Of course, there is no guarantee
94
the presence of institutional safeguards would have prevented the recession, or dampened
its severity, but a collective stand in an economic crisis has historically proven to be a better
defense than a nationalist posture (as evident with the 1920s depression and after the 1970s
petroleum price-hike28). The collapse was significant in 2008 (and negative in 2009) for all
three countries—suggesting the cross-border linkages made under nafta stipulations had,
indeed, created more convergences than divergences in economic behaviors and outcomes,
but also exposed all three economic partners: nafta-based regional bonds, no matter how
well cultivated or fortified, were still too vulnerable in today’s economy, and that the next
to move beyond the region was imperative, either by expanding regional membership or
abandoning regionalism for a more globe-friendly policy orientation. This might explain
the Canadian, Mexican, and U.S. post-nafta global fta flurry.
Fourth, historically and futuristically, the nafta years did not stand out as North Ame-
rica’s “one brief shining moment”: all things considered, Canada did as well in the 1980s
as in the 1990s, though its 21st Century performances have been disappointing; Mexi-
co did the best in the isi years of the 1970s, and though nafta helped enormously to
recover from the lost decade, it did not quite break any new economic thresholds other
than displace protection with liberalism; and since the United States, as the generator of
the world economy (being the largest market within it), seems to be in a long-term eco-
nomic decline since the 1970s, and especially in the 21st Century, its nafta digression
could only have been an ad hoc adjustment as it reinvents its economic competitiveness
in non-manufacturing areas (which supports the argument of nafta serving a Mexico
maquiladorization process more than formal regional economic integration)—and both
countries seeking their new-found competitiveness in agricultural exports, such servi-
ce-sector resources as finance and infrastructure-building, and information technology.
For all of these reasons, since a nafta dividend is hard to find, regional integration mi-
ght just have been a momentary fascination without long-term strategies or linkages—
placing all its institutions into a possible limbo, or more truthfully, either not investing
too much in constructing those institutions, or simply not granting them the salience
they once received.
28
On the first point, see Charles P. Kindleberger, The World in Depression, 1929-1939 (Berkeley, ca: University of
California Press, 1973); and on the second, see Robert O. Keohane, “The theory of hegemonic stability and changes
in international economic regimes, 1967-1977,” in International Political Economy: State-Market Relations in the
Changing Global Order, eds. C. Roe Goddard, et al (Boulder, co: Lynne Rienner, 1996), 89-108.
95
Finally, if global forces, and particularly expanded engagement with emerging markets
led by China, remains the current priority, regional bonds and especially a nafta revival
of sorts is likely, but only on a stop-gap temporary basis: this might be the most forceful
step towards expanding the growth-rate in all three countries since regional opportu-
nities seemed to have been exhausted in the 1990s, but growth-rate expansion, would
benefit nafta linkages first, helping the three countries reach the recession exit-door
faster. Reinventing the economies more for global rather than regional competitiveness
would then oppose the utmost challenge to all three countries, but with different de-
grees: least for the United States and most for Mexico, with Canada in between both but
closer to the United States than Mexico, based upon past trade patterns and directions.
In the final analysis, even a resurrected North American regional playing second-fiddle
to globalization, might still show more vitality than it thus far has, though expanding to
global-level transactions cannot be taken as inevitable.
Dispute Settlement:
Overloaded/Obsolescent Institutions?
Attention here is only on those nafta dispute settlement provisions and references con-
tained in chapters xi (investment), xix (anti-dumping and countervailing duties—adds
and cvds), xx (interpretational), and the two side-agreements (the environment and la-
bor). We will notice institutional innovations, overloads, and obsolescence, oftentimes
not necessarily from the specific arrangements of these chapters/agreements, but from
the broader context and the political nafta setting. Four subsections address these spe-
cialized arrangements, beginning with the treatment of the two side-agreements before
turning to each of the abovementioned specific chapters—in that same order.
Side-agreements: More show than Substance?
Protests over environmental and labor safeguards and standards trapped nafta negotia-
tions in 1992. Only with the 1993 adoption of the relevant side-agreements (in August
and September) could the nafta U.S. congressional vote happen in November. Since
1992 was a U.S. election year, and U.S. approval of the nafta negotiation was critical to
96
its implementation, we see how both the society and context imposed themselves (both
being part of the six institutional components introduced earlier): legislators demanded
participation in an executive-driven agreement (“taking two to tango”), but also a ve-
to-power over an economic agreement if labor and the environmental standards were not
met (context; constraints).
Though not a cufta member, Mexico brought with it grassroots concerns of maqui-
ladora-driven (a) environmental spoilage along the U.S. southern border; and (b) the
over-exploited yet under-regulated low-wage Mexican workers. The particular attention
these demanded produced almost identical dispute settlement procedures as one of the
structures of the two side-agreements, formally establishing institutions but also inviting
transparent and open-ended actions at all levels—grassroots, with non-governmental
organizations, at provincial and state governmental levels, and regional. Elegant struc-
tures and institutional provisions were built, but trumped by the absence of any binding
clause on the rulings, taking the steam right out of those aggrieved by problems of envi-
ronmental or labor neglect or abuse.
Both agreements show all the institutional features mentioned. They revolved around
a Secretariat (headquartered in Montréal for the environment and Dallas for labor),
to which complaints could be submitted by the public, although for the environment,
citizens could also invoke the Joint Public Advisory Committee (jpac)—a 15-member
body equally drawn from each of the three member countries. A Mexican citizen, for
instance, could go through the 5-member Mexican jpac body. Complaints were subs-
tantively reduced to only extant legislations: any given complaint could only point out
how an existing legislation was not being fulfilled or was being contravened in one
way or another; and, most significantly, these complaints could be cross-border, that is,
someone or group on the U.S. side of the border could complain against the Mexican
legislation being under-cut or short-changed, just as a Mexican citizen could about the
U.S. counterparts. All domestic environmental/labor laws were naturally streamlined
before nafta implementation—in the case of the environment, through the adoption
of more multilateral agreements, like the rio 1992 and the 1971 Stockholm Principles,
and in the case of labor, of the various principles adopted by the International Labor
Organization (ilo).
97
Once the complaints were submitted, they would be reviewed by the Council of En-
vironmental/Labor Ministers (com)—agencies corresponding to Andrew Moravcsik’s
inter-governmental institutions,29 meeting at least once each year. Any decisions neces-
sitated a minimum of a two-thirds vote, and a report had to be issued within 60-days
of deliberations. In the absence of a two-third majority, a five-member arbitral panel is
constituted from a roster to which each country will have supplied names (15 for each
country for a total of 45 panelists). Any panel has up to 60 days to submit a report, and
that report should be implemented by the defaulting party within 180 days, or face mo-
netary enforcements/benefit suspension (of a maximum of U.S.$ 20 million). While the
parties can be private enterprises or governments, monetary enforcements have limits
and lack weight while suspension benefits have also been avoided in order not to upset
the strategic nafta interest, for example, of promoting trade and investment. Restric-
tions and reservations like this have made the structures and institutions top-heavy yet
toothless bureaucracies. To these may be added idiosyncrasies, for example, if the minis-
ters do not carry a pro-environmental attitude, there is little chance of com effectiveness;
and since we are familiar with how political parties have their own and contrasting en-
vironmental/labor preferences, we can expect, for instance, the Canadian Conservative
or U.S. Republic party to subordinate environmental or labor issues, meaning, no nafta
side-agreement can hope to get the due attention should these pro-business parties do-
minate policy-making.
Nevertheless, we see a lot of flows utilizing institutions, yet ultimately, stopping short
of making them robust and irreversible. Both side-agreements invigorated social, of-
tentimes grassroots, groups, evident in the number of complaints lodge that might
otherwise have gone unheard of: 66 over the environment and 35 over labor. Yet, this
is where the problems began. Of the 66 environmental complaints, 39 were termina-
ted for not meeting the criteria, administrative shortfalls, or technical reasons; and of
the 35 labor complaints, 22 were by the United States—all but 2 against Mexico—
reinforcing the asymmetrical nafta birthmark. It is not surprising that scholars/ob-
Andrew Moravscik, “Negotiating the Single European Act: National interests and conventional statecraft in the
29
European Community,” International Organization 45, no. 1 (Winter 1991):19-56.
98
servers depict the environmental side-agreement as “Americanizing” Mexico’s laws,30

“environmental racism,”31 or a disguise for trade protectionism,32 with Jan Gilbreath
and John Benjamin Tonra calling the environment an “unwelcome guest” at a “free
trade party”.33
Even by anchoring the labor counterpart upon principles more than practice in the 35
cases (the freedom of association 22 times and right of organization 21, for instance, but
violating workers rights only twice and prevention of occupation injuries also only twi-
ce), so much so that Richard G. Harris and Nicolas Smith cogently and correctly argued
the underlying weakness to be the inability to move from a “national” scope towards a
“common labor market”.34 Linda Delp and her colleagues even note how, in the absence
of “political will,” the side-agreement’s process was poised to “fade into oblivion.”35
Their observation applies to the environmental side-agreement too, where the Secretariat
produced only 20 factual records from the 66 complaints submitted—a slow rate and in-
sufficient output for a flow to be easily institutionalized against the huge odds—and the
35 labor cases barely regressing beyond the first-base of the dispute-settlement process
(consultation). Both secretariats receive too small an annual budget to strengthen the
procedures: only U.S.$15 million to begin with in 1994—good enough for housekee-
30
Stephen Zamora, “The Americanization of Mexican law: Non-trade issues in the North American Free Trade
Agreement,” Law and Politics in International Business, vol. 24 (January 1993): 391-415.
31
Xavier Carlos Vazquez. 1993. “The North American Free Trade Agreement and environmental racism,” Harvard
International Law Journal 34, no. 2 (Spring 1993): 359 and 367-8.
32
Konrad von Moltke, “Must environmental policy be protectionist?” International Law & Policy 25, no. 2 (Winter
1993): 323-43.
33
Jan Gilbreath and John Benjamin Tonra, “The environment: Unwelcome guest at the free trade party,” The nafta
Debate: Grappling with Unconventional Trade Issues, eds., M. Delal Baer and Sidney Weintraub (Boulder, co:
Lynne Rienner, 1994), ch. 9.
34
Richard G. Harris and Nicolas Schmitt, “The consequence of increased labour mobility within an integrating
North America,” North American Linkages: Opportunities and Challenges for Canada, ed., Harris, The Industry
Canada series (Calgary, al: University of Calgary Press, 2003), ch. 8.
35
Linda Delp, et al., “nafta’s labor side-agreement: Fading into Oblivion? An Assessment of workplace health &
safety cases,” ucla Center for Labor Research and Education, March 2004.
99
ping each Secretariat, but not enough to pay for all the factual and other reports. In the
final analysis, with Mexico as the key target of both side-agreements, we paradoxically
see Mexico’s efforts to improve its labor and environmental side-agreements strengthe-
ning national institutions over regional—through the environment and labor problems
remain as severe in 2008 in Mexico as in 1994—yet without structurally removing the
environmental and labor ailments over the 15 nafta years.
Chapter xi: Investment, a Multilateral Cocktail?
Unlike the two side-agreements, Chapter xi’s treatment of investment disputes is not
transparent, the adjudication time remains too protracted for institutional credibility,
any recourse to domestic law must be waived rather than serve as the springboard of
complaints, and, indeed, gate-keeping is kept largely at multilateral doors than national
or inter-governmental. In what is perhaps the most secretive of nafta dispute settlement
arrangements, we see minimal region-based institutional creation, while the processes
and the structures merging from them remain too subordinate to multilateral arrange-
ments to contribute to nafta growth or relevance.
Before a complaint is filed, a notice of intent must be submitted at least 90-days befo-
rehand; and when that complaint is submitted and vetted, it goes to a tribunal created
under responsible to icsid (International Convention for the Settlement of Investment
Disputes) arrangements. Key among those provisions is the selection of the three tribu-
nal members from a roster that is international rather than regional (in this case, nafta)
or national—meaning the roster is huge and consisting of members remotely connected
with the countries directly involved in any litigation. There is no transparency in the
proceedings, and though the defaulting party (private enterprise or government) can
appeal the ruling or even turn to nafta Chapter xx revision provisions, the very multi-
lateral setting and pro-business icsid historical bent exposes the kind of asymmetry not
written in the nafta document but to which Mexico, in particular, becomes subjected
to: as a less developed member of a regional compact with two developed countries
with greater World Bank and imf clout and home to far more established multinatio-
nal corporations, Mexico seems permanently assigned to the short-end. Unlike the two
side-agreements, since the binding Chapter xi rulings impose very high exit costs, the
100
only ldc option, especially if they represent a minority of members in any regional bloc,
is to hang on with hope.
nafta Chapter xi confirms Alan B. Rugman’s observation that the entire document
was written by businessmen.36 For the first time, we see states not only losing out to
corporations in a court of law, but the rules written actually (such as according national
treatment for foreign corporations) also opens the space to make that a permanent bias.
Yet, since that court is not multilateral, nafta’s gains, especially institutionally, are few
and far in between. Of the 58 cases filed between 1994 and 2008, 24 were by Canada,
19 the United States, and 15 Mexico; but that 23 of Canada’s were against the United
States and 18 of the U.S. cases were against Canada indicates how this was more a dc-dc
than a dc-ldc battleground (though the national treatment clause more or less guaran-
tees this will change in the future). Of those 58 cases, 20 were against Canada and 36
the United States.
While many cases were cross-border (some were environmental as well, such as Ethyl
Corporation’s 1997 case against Canada, thus creating overlaps), they also embraced
expropriation (Francis Kenneth Haas against Mexico, 2001), anti-competitive practices
(Charles Robert Underwood & Carl Paoline against Canada, 2004), unfair government
taxes (gami Investments against Mexico, 2002), and inconsistencies between federal and
provincial laws (Metalclad Corporation against Mexico, 1997). We notice the society
is invoked automatically, there is fairly conspicuous setting, rules clearly evident, and
plenty of information diffusing—all the trappings of institution-building, yet with only
institutions at the multilateral level profiting from these. Even worse, we see national
institutions at bay—a perfect platform for building regional institutions, if not for the
larger interest of Canada and the United States to go beyond into multilateralism (an
analogue of globalization, since only multilateral rules rather than national or regional
can effectively function at global levels). Carrying all the ingredients of effective regional
institutions, Chapter xi arrangements direct them towards multilateral dispensation.
Alan B. Rugman, “nafta, multinational enterprise strategy and foreign investment.” Paper, International Studies
36
Association, annual convention, Chicago., 1995.
101
Chapter xix: adds & cvds—and State-centricism
By shifting the epicenter to the state, the nafta Chapter xix arrangements also skip
the regional. Unlike the side-agreements, however, Chapter xix makes the government
rather than non-governmental organizations (ngos) the dominant domestic playground
player, whereas its rulings carry a binding obligation rather than the non-binding si-
de-agreement feature. Very much reflecting the side-agreement practice, Chapter xix
arrangements find vitality from all three member countries streamlining their domestic
legislations and in accordance to the gatt/wto (World Trade Organization) multilate-
ral provisions and principles. These arrangements remain anchored upon domestic trade
relief measures, as administered by the Canadian International Trade Tribunal (citt),
Canadian Tariff Board (ctb), and the Canada Customs and Revenue Agency (ccra);
La Secretaria de Comercio y Fomenta Industrial (secofi), Unit of International Trade
Practices (uitp), and Secretaria de Económia (se) in Mexico; and the International Trade
Authority (ita) and International Trade Commission (itc) in the United States—all
solid domestic gatekeepers of the nafta Chapter xix provisions. Interestingly, by lat-
ching on to multilateral provisions, those Chapter xix arrangements would lose their
punch if nafta membership expanded. One reason why was the slow, cumbersome, too
top-heavy, and too contentious an atmosphere given that consensus-based rulings fed
non-compliance (as opposed to Chapter xix’s binding counterpart). As with Chapter xi,
we see all the institution-building ingredients, but not anchored in the region—in this
case, on the state.
Complaints submitted by aggrieved parties (mostly private groups facing cheaper imports,
either due to a duty imposed or a subsidy adopted in the exporting country) go through
the state-level review by the appropriate administrative agencies. This preliminary duty
determination must be completed within 135 days; and if a judicial review confirms the
administrative review that unfair practices have lowered import prices, a duty-imposition
recommendation is made. Affected exporters can ask for a review, even reach a private
settlement with the importer or challenge the review—in which case a bi-national panel,
created with five members from rosters previously submitted by all three nafta countries,
makes a ruling. Each country supplies 15 lawyers/judges/legal professionals to this roster,
and if involved in a case, chooses two members for the bi-national panel so that the four
panelists selected (two from each disputing country) can select the fifth together.
102
Should this bi-national panel review be challenged, through yet another institutional
innovation, a three-member Extraordinary Challenge Committee (ecc) panel is formed
from a different roster to which the three countries have previously submitted names
(again, usually of lawyers or judges). In the final analysis, if the grievance continues,
the country can give a 60-day withdrawal notice from Chapter xix obligations—and
thereby from the nafta partnership, an exit whose costs have been prohibitively high
for any country to consider so far. This does not mean all rulings have pacified the ag-
grieved parties/countries: many complaints get repackaged, resubmitted, and recycled.
Though the nafta Chapter xix timetable allows for a case to be resolved in one way or
another within the year (315 days), which is a huge improvement upon the gatt/wto
timetable, we again see governmental, rather than nafta-based regional institutions
on the forefront (thus, reducing the advantage regionalism should have brought), then
getting overloaded with more unsolved than completed cases, with dragged-out deci-
sion-making even weakening the viability and robustness of the appropriate institutions.
Unintended problems scar Chapter xix too, such as membership asymmetry. The ldc-
dc gap puts Mexico on the short-end virtually perpetually, since wage differentials lower
export prices, thus raising demands for an equalizing duty in the importing country.
nafta authors and proponents may have hoped the ldc-dc gap would slowly evaporate,
which might have strengthened regional integration, yet, at the time of writing, in 2012,
the ldc-dc gap is just as large and controversial as ever before, suggesting how some
of the neglected original wrinkles need some kind of a policy-making revisit if only to
make overdue corrections and balancing. Otherwise they themselves would become an
institutionalized nafta legacy.
Chapter xix arrangements have been the most active over the 15 years, with over 189
cases (many were inherited from similar cufta Chapter xviii arrangements). As one
might expect, the United States was responsible for 125 of them (82 against Canada
and 43 against Mexico), followed by Canada’s 44 (41 against its immediate southern
neighbor, 3 against Mexico), and Mexico 17 (14 against the United States, 3 against
Canada). In spite of a direct co-relationship between the strongest country and the coun-
try filings the most cases, Chapter xix rulings did not always strengthen this pattern,
suggesting rules did play a more important role than power, even at the domestic level.
At the same time, Chapter xix arrangements could not dissolve the trickiest of cases.
103
Of the six Extraordinary Challenge Committee (ecc) case, three were inherited from
cufta arrangements, but although all were initiated by the United States, they were all
dismissed by the ecc panels, which even had U.S. judges on board—over pork (1991),
live swine (1993), softwood lumber (1994 and 2004), cement (2000), and magnesium
(2003). Since many cases were repackaged versions, the bi-national panel system remains
consistently overloaded: too few panelists deal with too many cases, though to a large
extent, with competence and objectivity (meaning, not succumbing to nationalistic pre-
ferences).
Since there is no cure for nationalistic tendencies even among lawyers and judges, Chap-
ter xix proved to be more a half-way house between multilateralism and state preferen-
ces: it deliberately avoided the cumbersome gatt/wto arrangements, while desiring to
dilute nationalism. Just from receiving so many cases, those arrangements were clearly
not meaningless, that is to say, the hope of reducing nationalism in favor of collective
action had not been abandoned over those 15 years; but by not asserting itself, the inge-
nious bi-national panel stopped well short of giving regional-level institutional initiatives
the independence, strength, and durability they sorely needed.
Chapter xx: Policy-making state-level Gatekeepers
Reinforcing the state-driven playground, Chapter xx reinforces the inter-governmental

institutionalism we noticed in the environmental and labor councils of ministers. Unlike
those councils, the Chapter xx-based arbitral panels make more authoritative and bin-
ding decisions since the subject of dispute is nafta interpretation, not complaints about
domestic legislations being short-changed or violated but about rewording or reconfigu-
ring an inter-governmental agreement.
Unlike other nafta dispute settlement arrangements, Chapter xx complaints can also
be simultaneously submitted for wto review, though trade is not the only possible ju-
risdiction of dispute. Like the side-agreements, Chapter xx formalized the Free Trade
Commission (ftc) institution, comprised of the ministers of each country to review
as interpretational controversy. It can also invoke a five-member arbitral panel, drawn
from another nafta roster (of 30, with each member supplying 10), and in which se-
104
lection follows the reverse selection process: the aggrieved country selects two members
from the other disputing country’s 10-member roster, then the other disputing country
reciprocates from the aggrieved country’s list, and all four chosen panelists select a fifth
collectively.
We see traces of regional institutionalism here, but Chapter xx has not been invoked too
often to build strength and permit predictions. How it can do these is also impossible to
envision, given the asymmetry between the three members. In all, only three cases have
been brought under Chapter xx auspices: over farm tariffs by Canada against the United
States in 1995; and two by the United States, both against Mexico—one over broom
corn brooms in 1997, the other over cross-border trucking also against Mexico in 1998.
Of them, only the trucking dispute was resolved, but outside the nafta framework and
in 2011, that is, after the time-span under study here. If inter-governmental institutions
remain so tardy in their deliberations and resolutions, supranational counterparts will
only find it more uphill. In the final analysis, this remained the fate of regional nafta
institutions: impressive in design, they were just a tad too irrelevant, powerless, and/or
overloaded for North American dynamics—and this for at least three critical reasons:
inherent and perceptually everlasting asymmetry over power potential; the multifaceted
dc-ldc divide; and the unwillingness to make nafta integration a top-priority.
Conclusions/Implications:
What does the study say about North American, or more precisely nafta, institutiona-
lism? At least five observations demand attention: (a) The underlying nafta thrust has
been to create institutions without teeth: there are many of them, but they have all func-
tioned as paper tigers, expending their resources to dilute present concerns rather than
peer into the future, let alone sow the seeds of any future edifices. (b) While the nafta
institutions made sense during economic growth, when uplifting flows could obscure
institutional needs, in hard times, they could not stand up to the pressures and de-
mands, in turn suggesting a variability that does not normally characterize institutions.
(c) Since the nafta experiment only fed North America’s inherent asymmetry rather
than dilute it, its institutions could not help but reflect this warp, ultimately preventing
any value-added contributions. (d) Though all listed institutional characteristics were
105
met, institutions did not thrive, indicating that some other critical dynamic needs to be
brought in for analysis; and the one this study suggests is simply political will: this was
conspicuous by its absence, in turn hinting at the low nafta priority given by its very
own authors to its future. (e) Ultimately, North American institutions failed to mature
over the first 15 years because regionalism, rather than regional institutions, seems to
have been overtaken by other forces; and whether this is globalization or another natio-
nalistic resurgence, integration faltered again in the face of interdependence.
106
capítulo 4
Movilidades transfronterizas,
problemáticas trasnacionales y
regionalismo en América del Norte
Adriana Sletza Ortega R amírez
Introducción
El propósito de este texto es presentar a grandes rasgos las problemáticas que existen so-
bre la movilidad de personas y el control de las migraciones en la región de América del
Norte, tomando en cuenta que los esquemas de cooperación internacional entre Canadá,
Estados Unidos y México en la materia son limitados y han dado preferencia a las perso-
nas de negocios y a algunos profesionistas; adicionalmente, sólo existen visas y permisos
para ciertos trabajadores temporales, mayoritariamente agrícolas. Cada uno de los países
del Acuerdo de Libre Comercio de América del Norte (nafta, por sus siglas en inglés)
o Tratado de Libre Comercio de América del Norte (tlcan): Canadá, Estados Unidos
y México y, enfrentan sus propias crisis y debates migratorios en materia de transmigra-
ción, inmigración, asilo y refugio, respectivamente.
En este difícil contexto regional, las respuestas a las migraciones internacionales se loca-
lizan actualmente en el ámbito local, donde se reflejan las contradicciones que provocan
107
estos flujos y se intentan resolver las tensiones. El federalismo migratorio, es decir, el

activismo de los gobiernos locales en materia migratoria, es una de las expresiones más
evidentes de que el tema migratorio es un asunto pendiente en las agendas nacionales,
bilaterales y trilaterales de los tres países.
Para mostrar este panorama, el texto se divide en tres secciones. La primera presenta
grosso modo los flujos migratorios en América del Norte. La segunda abarca las políticas
y los grandes debates migratorios nacionales, así como las posibilidades de reformas.
La tercera y última, incluye un panorama sobre las acciones de los gobiernos locales en
América del Norte en materia migratoria desde una perspectiva federalista.
Flujos migratorios regionales (un esbozo)
América del Norte, la región que comparten Canadá, los Estados Unidos y México, pre-
senta amplios volúmenes migratorios y cuenta con corredores migratorios históricos. Los
Estados Unidos y Canadá son países de inmigración, sumando 50 millones de extranje-
ros; mientras que México es un país de emigración dado que 11.9 millones de mexicanos
viven fuera de su país.
Regional y mundialmente, los Estados Unidos son el mayor polo de atracción de mi-
grantes, siendo para canadienses y mexicanos el destino principal. El corredor migratorio
México-Estados Unidos es el mayor del mundo con un saldo migratorio de 11.6 millones
de migrantes y el corredor Canadá-Estados Unidos tiene un saldo anual que ronda alre-
dedor de un millón de personas. Para observar en perspectiva los volúmenes migratorios
regionales, es importante contrastarlos con otras regiones y países vecinos.37
En los Estados Unidos existen 36.7 millones de personas nacidas en el extranjero, de las
cuales casi un tercio nacieron en México. Canadá, por su parte, acoge a 7.2 millones de
37
World Bank, “Migration and Remittances 2011”. [Disponible en: http://siteresources.worldbank.org/intlac/Re-
sources/Factbook2011-Ebook.pdf].
108
inmigrantes, representando el 21% de su población total.38 Como residentes temporales,

los dos grupos nacionales de trabajadores extranjeros más importantes en Canadá son los
estadunidenses (30 mil 240) y en segundo lugar los mexicanos (18 mil 402).39
Canadá es el segundo país del mundo a donde se dirigen los migrantes mexicanos, des-
pués de los Estados Unidos. Se calcula que 95 mil canadienses se definen como de
antecedentes u origen “mexicano” y 50 mil personas nacidas en México viven en Ca-
nadá. Adicionalmente, unos 18 mil mexicanos cada año son trabajadores temporales en
Canadá.40
Por sus volúmenes las migraciones entre Canadá, Estados Unidos y México constituyen
un sistema migratorio regional, el de América del Norte, como propone Douglas Mas-
sey.41 En el mundo existen cinco sistemas migratorios regionales, considerando los flujos:
América del Norte, Asia-Pacífico, el Cono Sur de América, Europa Occidental y el Golfo
Pérsico. Cada sistema se caracteriza por una sólida estabilidad de los flujos migratorios a
través del tiempo y el espacio; en otras palabras, el volumen, la historia y los corredores
definen a los sistemas migratorios internacionales. En estos sistemas los flujos de perso-
nas son paralelos a los “flujos de bienes, capitales e información que están parcialmente
estructurados por las políticas internacionales”.42 La movilidad internacional de los fac-
tores económicos básicos, como la tierra o recursos naturales y productos agrícolas, el
capital, los bienes, servicios y la mano de obra están directamente correlacionados y au-
mentan o disminuyen de manera directamente proporcional, aunque la administración
38
International Organization for Migration, “World Migration Report”. [Disponible en: http://publications.iom.int/
bookstore/free/wmr_2010_english.pdf].
39
Statistics Canada, “Canada — Total entries of foreign workers by source country”. [Disponible en: http://www.cic.
gc.ca/english/resources/statistics/facts2009/temporary/07.asp].
40
Statistics Canada, “Facts and figures 2009 — Immigration overview: Permanent and temporary residents”. [Dis-
ponible en: http://www.cic.gc.ca/english/resources/statistics/facts2009/index.asp].
41
Douglas Massey, “Patterns and Processes of International Migration in the 21st Century”, Paper prepared for
Conference on African Migration in Comparative Perspective, Johannesburg, South Africa, 4-7, junio, 2003. [Dis-
ponible en: http://pum.princeton.edu/pumconference/papers/1-Massey.pdf].
42
Idem.
109
de la movilidad internacional de estos factores depende de decisiones de política inter-

nacional y nacional que resultan en las estructuras de economía política de las regiones.
En comparación con otros sistemas, el sistema de América del Norte es el más viejo y el
más grande de los sistemas migratorios regionales, particularmente por el volumen y la
historia del corredor México-Estados Unidos. No obstante, la circularidad de personas
en América del Norte fue incluida sólo parcialmente en las negociaciones del nafta. El
resultado en 1994, al entrar en vigor el acuerdo, fue el capítulo 16, titulado: “Entrada
temporal de personas de negocios”, facilitando los procesos de internación de esta catego-
ría de personas entre los tres países. Además, se crearon las visas tn o las llamadas visas
nafta para ciertos trabajadores profesionistas listados en el apéndice 1603.D.I del texto
del acuerdo.43 A las visas tn se suman las visas td para los dependientes económicos de
un profesionista que tiene la visa tn. Cada año el gobierno estadunidense emite aproxi-
madamente 5 mil visas tn y 4 mil visas td.
Otro esquema de movilidad de trabajadores es el de los trabajadores temporales o es-

tacionales (seasonal workers) en la región. Estados Unidos ofrece dos tipos de visas para
trabajadores temporales: las H1A son para trabajadores altamente calificados requeridos
en sectores especializados y las H2A para trabajadores agrícolas temporales y H2B para
trabajadores temporales que laboran en otros sectores no agrícolas o servicios de natura-
leza temporal o estacional. Al escribir estas líneas, aproximadamente 400 mil trabajado-
res mexicanos usan las visas estadunidenses H cada año.
Por otra parte, Canadá y México operan conjuntamente el Programa de Trabajadores

Agrícolas Temporales Mexicanos (ptatm) desde 1974. México ha enviado en la última
década entre 10 y 15 mil trabajadores cada año a Canadá bajo este esquema.44 Actual-
mente, Canadá permite otra proporción de mexicanos en un nuevo esquema bilateral
llamado Mecanismo de Movilidad Laboral que permite a los empleadores canadienses
“nafta, Chapter Sixteen: Temporary Entry for Business Persons”. [Disponible en: http://www.nafta-sec-alena.org/
43
en/view.aspx?x=343&mtpiid=147#Ap1603.D.1].
44
Douglas Massey y Amelia Brown, “New Migration Stream between Mexico and Canada”, Migraciones Interna-
cionales, Vol. 6, No. 1, enero-julio de 2011. [Disponible en: http://www2.colef.mx/migracionesinternacionales/
revistas/mi20/mi_20-119-144.pdf].
110
contratar trabajadores mexicanos en distintos sectores (no necesariamente agrícolas) por

un periodo de hasta cuatro años. Las ofertas de trabajo en este mecanismo dependen de
los contratistas canadienses y los trabajadores mexicanos que entran al Programa Gene-
ral de Trabajadores Extranjeros Temporales en Canadá (tfwp) y la Secretaría del Trabajo
y Previsión Social (stps) del gobierno federal mexicano funciona como el reclutador
oficial en México.45
Respecto a los esquemas de trabajo temporal, las organizaciones de derechos de los tra-
bajadores tanto en Canadá como en México se han quejado del sistema de explotación
que suponen los esquemas de trabajo temporal ya que implican condiciones laborales que
los ciudadanos canadienses no aceptarían, lo cual genera una subclase de trabajadores
marginales. Las autoridades consulares mexicanas en general han minimizado las quejas
debido a que no quieren criticar el esquema “exitoso” del ptatm, poner en riesgo el pro-
grama o incluso afectar su relación con las autoridades canadienses.
Las inconformidades sobre las condiciones de los trabajadores temporales abundan tanto
en el esquema de las visas H estadunidenses como en los programas canadienses. En el
caso de las visas H, las autoridades en México no están involucradas en el reclutamiento
o selección de los trabajadores; este proceso queda en manos de agencias privadas. Por
otro lado, especialmente los trabajadores con visas H2A como trabajadores agrícolas
reciben salarios que son más bajos de los que puede ganar un trabajador indocumentado
en los Estados Unidos. No obstante, una de las ventajas de las visas H estadunidenses
es que sí permiten que el trabajador eventualmente se haga residente legal permanente
(rlp), lo que puede constituir una vía para obtener la ciudadanía.
No puede dejar de mencionarse la controversia sobre la imposición de la visa a todos los

mexicanos que visitan Canadá como turistas desde 2009. A partir de 2005 el gobierno
canadiense argumentó que los mexicanos pusieron “en crisis” su sistema de refugio-asilo
al acaparar aproximadamente 25% de las solicitudes mundiales que recibe Canadá. Del
total de solicitudes de refugio por parte de mexicanos, el 90% resultaron ser falsas. De
2005 a 2008 las solicitudes de mexicanos se triplicaron, pasando de aproximadamente 3
45
sre, Consulado en Toronto, “Labor Mobility Mechanism”, 18 de enero de 2012. [Disponible en: http://consulmex.
sre.gob.mx/toronto/index.php/es/labour-mobility-mechanism]. stps, “Labor Mobility Mechanism”. [Disponible
en: https://simolint.stps.gob.mx/Temporary_Employees/].
111
400 en el año 2005 a 9 mil 400 durante 2008, y a partir del siguiente año se impuso la
visa de no-inmigrante a todos los mexicanos.46 Esto resultó en que el número de mexica-
nos solicitantes de refugio cayera a 159 para diciembre de 2009.
El panorama general de los flujos migratorios en América del Norte no podría estar
completo sin mencionar a las personas que viajan con visas de turismo y de negocios
para estancias cortas. En México, los canadienses y los estadunidenses son los grupos
nacionales más numerosos que ingresan temporalmente al país para viajes de placer o de
negocios. En 2010, 17 millones de estadunidenses visitaron México y 1.46 millones de
canadienses. Por su parte, en Estados Unidos la mayoría de visitantes extranjeros provie-
nen de Canadá y de México.
Entre Canadá y los Estados Unidos los flujos de turistas y visitantes son bidireccionales;
aproximadamente el número de estadunidenses que visita Canadá iguala al de cana-
dienses que visita los Estados Unidos cada año: 14 millones de personas. En Canadá
los estadunidenses son el grupo de visitantes foráneos más importante, seguido por los
británicos y los japoneses. Por su parte, los canadienses tienen como destino vacacional y
de negocios para estancias cortas en primer lugar a los Estados Unidos, en segundo lugar
a Gran Bretaña y en tercer lugar a México.47
Si bien el Acuerdo de Libre Comercio de América del Norte formalmente no facilita más
que los flujos de personas de negocios, inversionistas y ciertos profesionistas, en la prác-
tica Canadá, Estados Unidos y México han tenido que favorecer el turismo y las estan-
cias cortas de nacionales de los tres países debido al incremento en estos flujos desde la
entrada en vigor del tratado en 1994. Los tres países otorgan unilateralmente cierto trato
especial a los turistas de la región, aunque cada uno aplica unilateralmente sus propios
46
cic (Citizenship and Immigration Canada), “Backgrounder. The visa requirement for Mexico”. [Disponible en:
http://www.cic.gc.ca/english/department/media/releases/2009/2009-07-13.asp].
47
Statistics Canada, “Travel and Tourism”. [Disponible en: http://www41.statcan.gc.ca/2007/4007/ce-
b4007_000-eng.htm].
112
controles migratorios así como la prioridad regional de la seguridad.48
El aspecto migratorio más restringido en la región es el laboral de baja y media califica-

ción, en el cual México tiene ventaja comparativa que Canadá y Estados Unidos intentan
limitar a través de los esquemas de trabajadores temporales o estacionales extranjeros en
ciertos sectores de sus economías, dependiendo de las necesidades de mano de obra y del
mercado de trabajo.
En suma, en América del Norte trilateralmente los esquemas de movilidad de personas

son limitados y bilateralmente sólo destaca la cooperación México-Canadá en el ptatm y
el nuevo esquema Mecanismo de Movilidad Laboral que depende de las ofertas laborales
a mexicanos por parte de empleadores canadienses. Lo que domina es la administración
unilateral de flujos, las políticas y regulaciones migratorias en cada uno de los países. El
resultado es un panorama migratorio regional altamente voluminoso pero segmentado,
diferenciado y problemático especialmente por las migraciones irregulares de México
hacia Estados Unidos (ver figuras 1 y 2).
Figura 1. Mapa de principales corredores migratorios internacionales, 2010.
48
Tras los atentados del 11 de septiembre de 2011 y la imposición de la agenda estadunidense en materia de seguridad
internacional a sus vecinos Canadá y México, entre los tres países existe cada vez más coordinación en materia de
seguridad fronteriza, controles antiterroristas y uso de bases de datos migratorios con información personal de los
viajeros.
113
Figura 2. Corredores migratorios internacionales en volúmenes migratorios*.
Políticas migratorias, debates nacionales y reformas
En los tres países existen profundos debates migratorios con frecuencia controversiales y
que se agudizan en el marco de la crisis económica mundial desde 2008 desatada en Es-
tados Unidos por la crisis inmobiliaria y con consecuencias en todo el sistema financiero
internacional. En un escenario de alto desempleo, en Canadá (7.4%) y Estados Unidos
(8.3%),49 a pesar de ser tradicionales países de inmigración, el debate sobre la selectividad
y el control migratorio están al alza.
En síntesis, las problemáticas principales en materia migratoria para los tres países, son
las siguientes:
a ) En Canadá, la política migratoria privilegia a inmigrantes de alta calificación

y con estudios universitarios, mientras existe una demanda sostenida de tra-
49
Datos de febrero 2012 de Statistics Canada y us Bureau of Labor Statistics.
114
bajadores de mediana y baja calificación. La gran mayoría de los inmigrantes

en Canadá son legales; no obstante, se calcula que podría haber hasta 200
mil personas sin-status en Canadá, 50% de ellos viviendo en Ontario y 10 mil
personas sin-status migratorio trabajando en el sector de la construcción, de
acuerdo con la organización ocasi.
b ) En los Estados Unidos existen aproximadamente 11 millones de migrantes

“no autorizados”, de acuerdo con el Pew Hispanic Center.50 En contraste, en
la Unión Europea se calcula que existen entre 1.9 y 3.8 millones de inmigran-
tes irregulares.51 Este dato pone en perspectiva el gran volumen de migrantes
irregulares en los Estados Unidos. Desde los atentados del 11 septiembre de
2001 las medidas migratorias del gobierno federal estadunidense se han enfo-
cado en reforzar la seguridad fronteriza, incrementar los controles migratorios,
así como las deportaciones. Adicionalmente, se ha pospuesto la discusión de
una “reforma migratoria integral” e incluso se han bloqueado iniciativas que
permitan la regularización de indocumentados tales como el dream Act que
beneficiaría a jóvenes indocumentados que han estado en el sistema escolar es-
tadunidense y Agjobs (Agricultural Job Opportunities, Benefits and Security
Act) que permitiría a trabajadores agrícolas indocumentados poder regularizar
su status migratorio. Como resultado, existe una proliferación de iniciativas y
leyes de los gobiernos locales y estatales en materia migratoria.
c ) En México, si bien la emigración es la mayor problemática y en los últimos

años se ha incrementado el número de arrestos y deportaciones de connacio-
nales por la frontera norte provenientes de los Estados Unidos hasta alcanzar
aproximadamente 500 mil anuales, las graves violaciones a los derechos huma-
nos, secuestros y asesinatos de migrantes centro y sudamericanos en territorio
mexicano están en la punta de la discusión pública. La Comisión Nacional de
50
Pew Hispanic Center, “Unauthorized Immigrant Population: National and State Trends, 2010” (2011). [Disponi-
ble en: http://pewhispanic.org/files/reports/133.pdf].
Vesela Kovacheva y Dita Vogel, “The size of the irregular foreign resident population in the European Union in
51
2002, 2005 and 2008: aggregated estimates”. [Disponible en: http://irregular-migration.hwwi.de/typo3_upload/

groups/31/4.Background_Information/4.7.Working_Papers/wp4_Kovacheva-Vogel_2009_EuropeEstimate_
Dec09.pdf].
115
Derechos Humanos (cndh) reportó en el año 2011 que durante al año anterior
11 mil migrantes fueron víctimas de secuestro.52 En abril de 2011, incluso el
gobierno mexicano se vio obligado a comparecer ante instancias internacionales
tales como el Comité de Protección de los Derechos de Todos los Trabajadores
Migrantes y sus familiares de la onu por la masacre de los 72 migrantes centro
y sudamericanos ocurrida en agosto de 2010 en San Fernando, Tamaulipas, así
como el posterior descubrimiento de fosas comunes en la misma región con 193
cuerpos, entre los que presuntamente se encontraban migrantes.53
En los Estados Unidos, tanto la administración de Barack Obama como la administra-

ción George W. Bush han reconocido que el sistema migratorio “está descompuesto” (is
a broken system). Desde el 2001, tras los atentados del 11 de septiembre, la política migra-
toria se ha endurecido con mayores controles de seguridad así como con un número cada
vez mayor de deportaciones de mexicanos que aproximadamente suman entre 200 y 300
mil cada año. Adicionalmente, a lo largo de la frontera norte se mantiene desplegada a la
Guardia Nacional para reforzar la “seguridad fronteriza” tanto para el control migratorio
como para evitar que la guerra del narcotráfico mexicana se extienda hacia el suroeste es-
tadunidense. Estas medidas, no obstante, no resuelven el problema central de que existen
más de 11.2 millones de inmigrantes “no autorizados” en ese país y el debate sobre cuáles
son los elementos que debe contener “la reforma migratoria” en los Estados Unidos.
La última gran “reforma migratoria” en los Estados Unidos ocurrió en 1986 con la Im-
migration Reform and Control Act (irca) que permitió la regularización a 2.7 millones
de indocumentados y a numerosos familiares que aún siguen siendo beneficiados por
esa legalización, razón por la cual los oponentes a una nueva “amnistía” rechazan una
reforma migratoria parecida a la de 1986, que perdona a los migrantes por haber violado
la ley migratoria, haber entrado y permanecido irregularmente en el país e incluso haber
estado trabajado con documentos falsos.
Comisión Nacional de los Derechos Humanos, “Informe especial sobre secuestro de migrantes en México” (febrero
52
de 2011). [Disponible en: http://www.cndh.org.mx/sites/all/fuentes/documentos/Index/InfEspecialSecuestroMi-

grantes_8.pdf].
53
Amnistía Internacional, “Día internacional del migrante: México sigue sin proteger a las personas migrantes” (15 de
diciembre 2011). [Disponible en: http://amnistia.org.mx/nuevo/2011/12/15/dia-internacional-del-migrante-mexi-
co-sigue-sin-proteger-a-las-personas-migrantes/].
116
Por su parte, el gobierno de México trata de cabildear desde una perspectiva minimalista
y de “bajo perfil”, evitando ser injerencista en el proceso político estadunidense a favor
de la legalización de los indocumentados en los Estados Unidos. La administración de
Felipe Calderón (2006-2012) ha intentado “desmigratizar” la agenda bilateral con Es-
tados Unidos, a diferencia del presidente Vicente Fox, quien en el periodo 2000-2006,
primero propuso un tlcan-Plus en el que se incluyera la movilidad de personas adicio-
nal a la facilitación del flujo comercial y de inversiones ya considerado en el Acuerdo de
Libre Comercio de América del Norte, y posteriormente la llamada “Enchilada comple-
ta” propuesta por el entonces canciller Jorge Castañeda, que incluía: regularización de
indocumentados en los Estados Unidos, trabajadores temporales, visas especiales para
mexicanos, seguridad en la frontera común y cooperación económica para el desarrollo
de localidades de origen de migración.
Mientras tanto, y como estrategia para mejorar la posición moral frente a los Estados
Unidos al exigir el respeto a los derechos de sus migrantes, México aprobó en mayo
de 2011 una Ley de Migración federal54 con la intención de sentar las bases para
una política migratoria nacional. Esta ley actualiza el marco jurídico en la materia
y simplifica trámites administrativos especialmente para los extranjeros que viven
en México.
Sin embargo, la discusión sobre dicha ley durante 2010 entre autoridades gubernamen-
tales y organizaciones de la sociedad civil generó un debate sobre las reformas institucio-
nales necesarias para evitar las continuas y sistemáticas violaciones a los derechos de los
migrantes que transitan por territorio mexicano. Éstos, para cumplir con su objetivo de
llegar a los Estados Unidos sufren abusos sistemáticos, violaciones a sus derechos y dis-
criminación de la sociedad mexicana; son víctimas de las arbitrariedades de las diferentes
autoridades policiacas y la operación de bandas del crimen organizado. La nueva Ley de
Migración promulga el respeto a los derechos de los migrantes y obliga a las autoridades
a permitirles el acceso a servicios públicos gratuitos. Aunque no está claro que esta ley
por sí misma vaya a resolver la violencia estructural contra los transmigrantes en México.
Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, “Ley de Migración” (2011). [Disponible en: http://www.
54
diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/lmigra.pdf].
117
En Canadá, por otro lado, existe una continua demanda laboral de inmigrantes de baja
calificación y el gobierno federal toma las medidas para reducir la posibilidad de un in-
cremento de la migración irregular. Ésta fue la razón por la que impusieron la visa para
los mexicanos, ya que tienen el potencial de ser un grupo mayoritario de inmigrantes.
Para obtener la visa los mexicanos deben pasar por un riguroso examen de documentos
originales y pagar 150 dólares canadienses, que la mayoría de mexicanos con intenciones
de quedarse en Canadá de forma indocumentada, no puede darse el lujo de malgastar
ante la alta posibilidad de ser rechazados.
No obstante, en Canadá en el centro del debate sobre la inmigración está la diferencia-

ción en cuanto a derechos y acceso a servicios para los inmigrantes con distintos status
migratorios, así como su diferenciación en términos raciales y de género. Las personas
sin-status constituyen una subclase social en Canadá con alta vulnerabilidad. Ahí los pro-
cesos de “ajuste de status”, es decir, de legalización, se realizan periódicamente, aunque
desde 2004 existe el esquema Humanitarian and Compassionate (H&C) que permite
que personas sin-status migratorio puedan obtener éste; la posibilidad de ser regularizado
bajo ese esquema es de 5%.55 Y por otro lado, la crisis económica actual probablemente
reducirá los espacios de mayores oportunidades para los inmigrantes y sus hijos.
Uno de los elementos centrales de debate es el asunto de la integración de los inmigrantes

a las sociedades receptoras. El viejo concepto de la asimilación donde los extranjeros de-
ben abandonar sus tradiciones y prácticas culturales e incluso sus lenguas de origen para
lograr ser “similares” a los nativos en el país receptor y las aspiraciones a que todos los
inmigrantes logren “integrarse” a la sociedad donde residen, siguen siendo actualmente
muy problemáticos.
La integración de los migrantes no es un proceso automático o sencillo para ellos. Los

programas de integración requieren facilitar servicios para los inmigrantes que, dados sus
bajos niveles de ingreso y/o escolaridad, requieren más apoyo en educación, acceso a la
salud, protección a los derechos laborales y, en general, protección y acceso a la justicia
en caso de ser víctimas de delitos.
55
ocasi.org, “The Regularization of Non‐Status Immigrants in Canada 1960‐2004”. [Disponible en: http://www.
ocasi.org/status/Regularization_booklet.pdf].
118
En Canadá el multiculturalismo es un valor histórico esencial por la diversidad cultural

histórica y básica canadiense entre anglófonos y francófonos, así como el reconocimien-
to a los grupos indígenas o “primeras naciones” y los distintos grupos de inmigrantes.
El multiculturalismo para los canadienses se garantiza a través del sistema de bienestar
universal de servicios públicos administrado por las provincias.
Sin embargo, el acceso a los servicios públicos provinciales está determinado por el status mi-
gratorio. Por ejemplo, en Ontario, en el área de la salud una persona sólo es elegible al Seguro
de Salud Público de Ontario si tiene una estancia legal en Canadá. Existen Centros de Salud
Comunitaria (csc) para personas sin seguro médico, pero sólo ofrecen servicios básicos de
salud y ciertas pruebas de laboratorios; adicionalmente, existen largas listas de espera para los
pacientes. Las personas con visas de turista o de estudiantes no pueden acceder a servicios de
salud en dichos Centros de Salud Comunitaria. En el caso de la educación, tampoco los hijos
de personas con visas de turista pueden ingresar al sistema escolar; entonces dejan vencer su
status para declararse sin-status con el fin de poder acceder a la escuela.56
En Estados Unidos el modelo asimilacionista es tradicional, aunque también existe el lla-

mado melting pot (moteado) y el bowl salad (ensalada). El problema de la segregación resi-
dencial en los Estados Unidos es persistente tanto para las clases sociales bajas como para
los migrantes que se localizan en barrios marginales y con rentas baratas. No obstante,
la educación básica en general es garantizada como un derecho fundamental para todos
los niños y niñas sin importar su status migratorio; éste es un mecanismo esencial para la
integración de las nuevas generaciones e incluso de sus propios padres migrantes. En los
Estados Unidos históricamente se obliga a los migrantes a esforzarse, a sobresalir por sí
mismos, siendo el individualismo y la ética del trabajo las bases ideológicas de ese país.
En México el reconocimiento a la diversidad étnica y cultural es un valor novedoso y

recién incorporado a la Constitución a partir de las exigencias de los grupos indígenas
durante la década de 1990, ya que el proyecto nacionalista mexicano del siglo xx se basó
en el mestizaje y en obligar a los grupos indígenas a “amestizarse”, es decir, ser mestizos
y particularmente hablar español.
Luin Goldring et al., “Institutionalizing precarious migratory status in Canada”, Citizenship Studies, Vol. 13, No. 3,
56
junio de 2009. [Disponible en: http://ceris.metropolis.net/Virtual%20Library/wkpp%20List/wkpp2007/cwp61.

pdf].
119
Actualmente los grupos indígenas mexicanos continúan siendo la población que vive
en las peores condiciones de pobreza y marginalidad. Por su parte, los transmigrantes e
inmigrantes en México reciben un trato diferenciado por su condición económica y clase
social; y en el caso de aquellos que deciden nacionalizarse mexicanos, es necesario que
pasen por un largo trámite burocrático-administrativo.
Una de las alternativas a los modelos clásicos de integración, asimilación y multicul-

turalismo es el llamado “diálogo intercultural” y la interculturalidad,57 incorporados
con rapidez en México y Canadá en modelos educativos, especialmente en el caso de
las universidades interculturales mexicanas y en Canadá distintos centros de estudio e
investigación intercultural. La interculturalidad se plantea como una alternativa para las
relaciones entre distintos grupos basada en la comunicación, respeto y entendimiento
mutuo, así como en la riqueza de la diversidad. En la práctica, sin embargo, el reto a
resolver es el trato y el acceso diferenciado a servicios y a oportunidades educativas, eco-
nómicas y laborales a miembros de diversos grupos étnicos, orígenes nacionales, lenguas
y condición social.
Gobiernos locales: federalismo y migración
El difícil panorama migratorio en América del Norte, los esquemas limitados de coope-
ración internacional para la movilidad de personas en la región, las políticas unilaterales
en la materia, así como la actual crisis económica sitúan a los gobiernos locales (estados,
provincias, ciudades, condados y municipalidades) en la situación de lidiar con las pro-
blemáticas migratorias en cada uno de sus países.
En los Estados Unidos esto es más visible, ya que debido a la falta de resolución de la pro-
blemática de la migración indocumentada en el ámbito federal y dados los altos volúme-
nes de inmigración persistentes en las últimas tres décadas, los gobiernos de los estados,
así como de las ciudades y los condados han tomado en la última década resoluciones
Miguel Rodrigo, “Elementos para una comunicación intercultural”, Revista cidob d’Afers Internationals, No. 36,
57
1997, pp. 11-21.
120
legales en materia migratoria incluso más allá de sus atribuciones constitucionales.58
En ese país en el año 2005 se introdujeron 300 iniciativas en legislaturas estatales sobre
migración; en el año 2006 fueron 570; a partir de 2007 alcanzaron las mil 562 inicia-
tivas; en 2008 fueron mil 305, en 2009 hubo aproximadamente mil 500 iniciativas
introducidas en el ámbito local, en 2010 se presentaron mil 400 y en 2011 se presentaron
mil 607 iniciativas.59
Durante 2010 y 2011, aproximadamente del total de iniciativas 200 se convirtieron en

ley, entre diez y veinte han sido vetadas y se han aprobado un aproximado de 120 re-
soluciones cada año. Estos datos revelan cómo los gobiernos sub-nacionales están re-
accionando enérgicamente ante la inmigración internacional en los Estados Unidos en
muy diversas áreas de su competencia, tales como identificaciones válidas exigidas a
migrantes indocumentados, licencias de conducir, empleo, educación, salud, servicios
públicos, servicios legales, seguridad local, elecciones y derecho al voto, cooperación con
autoridades migratorias federales e incluso en materia de tráfico de personas como un
crimen no sólo federal sino también estatal y local.60
En Canadá el federalismo migratorio se manifiesta en que existe una división clara en-
tre las atribuciones del gobierno federal en materia de migración y las de las provincias.
Ottawa tiene a cargo el control y la selección de la inmigración, así como los permisos y
mecanismos de estancia legal de los inmigrantes. En cada provincia, con excepción de
los territorios en el norte del país, existen oficinas de apoyo a los inmigrantes quienes a
58
La sección 8, artículo 4 de la Constitución establece que el Congreso de los Estados Unidos tendrá facultad para
establecer un régimen uniforme de naturalización de los inmigrantes; y la sección 9, artículo 1, señala que el Con-
greso de los Estados Unidos a partir de 1808 podrá prohibir la inmigración y la importación de personas. Ambos
artículos revocan estas facultades a los estados y las otorgan al poder legislativo federal. Ver Mónica Varsany (Ed.)
Taking Local Control. Immigration Policy in us Cities and States, Stanford University Press, Stanford, California,
2010.
Ann Morse, “Política de inmigración en Estados Unidos”, La incidencia local como parte de una estrategia migrante
59
binacional, Memoria de la reunión de legisladores estatales y organizaciones civiles México-Estados Unidos, Morelia,
Michoacán, 27 y 28 de agosto de 2009.
60
ncsl, “State Laws Related to Immigration and Immigrants” (2012). [Disponible en: http://www.ncsl.org/issues-re-
search/immig/state-laws-related-to-immigration-and-immigrants.aspx].
121
su vez, a través de organizaciones civiles, operan programas para fomentar la integración

de los inmigrantes y sus descendientes, así como el multiculturalismo.
El gobierno federal tiene la mayor competencia sobre la definición de la política migra-

toria y su operatividad bajo el sistema de selección con puntajes. La única excepción es
la provincia de Quebec, la cual históricamente ha tenido su propia política migratoria,
paralela a la de Ottawa. El gobierno quebequense ha puesto en marcha procesos de regu-
larización para ciertos inmigrantes; por ejemplo, el Procedimiento Especial de Regulari-
zación para Haitianos residiendo en Quebec durante 1981 y en 2002 el Procedimiento
Especial de Regularización para Argelinos residiendo en Quebec.
Todas las provincias y la gran mayoría de los territorios, exceptuando a los territorios del
noroeste, tienen oficinas de inmigración. La función de estas oficinas es brindar servicios
y atención a los nuevos inmigrantes. Adicionalmente, las provincias y todos los territorios
participan en un programa llamado Provincial Nomination Program (pnp), por el cual
las provincias y territorios nominan a un determinado número de inmigrantes que de-
sean establecerse en una provincia o territorio determinado. Cada pnp está diseñado con
base en las necesidades específicas de inmigración que tiene la provincia o el territorio y
lo que requiere de las personas que son nominadas a través de este programa. Las catego-
rías de inmigrantes mayormente requeridos son: inmigrantes calificados (profesionales)
e inmigrantes de negocios (business).61
Por su parte, en México, dado que el mayor volumen migratorio lo constituye la emigra-
ción, una gran mayoría de las entidades federativas (29 de 32) cuenta con oficinas estatales
de atención a migrantes, la mayoría de ellas enfocadas en la relación con sus emigrados y
en ofrecer servicios de documentación del Registro Civil, apoyo y asesoría legal a migrantes
y sus familiares, inversión de remesas, asesoría para visas y trabajo temporal en Estados
Unidos y Canadá, formación de organizaciones de clubes de oriundos, etcétera.62
Provincial Nomination Program (pnp). [Disponible en: http://www.canadavisa.com/provincial-nomination-pro-

61
gram.html].
62
Rafael Velázquez y Adriana S. Ortega, “Políticas públicas de los gobiernos subnacionales de México en asuntos de
migración”, en Jorge Schiavon y Jorge Durand (Coords.), Perspectivas migratorias: Un análisis interdisciplinario de
la migración internacional, cide, México, 2010, pp.493-551.
122
Cada oficina estatal de migración en México atiende las necesidades de su fenómeno mi-
gratorio; por ejemplo, en el caso de Chiapas, la Secretaría de Desarrollo de la Frontera
Sur y Enlace para la Cooperación Internacional tiene tres grupos de atención a migrantes:
chiapanecos en el exterior, trasmigrantes centroamericanos y trabajadores temporales gua-
temaltecos en Chiapas. En el caso de Sonora, por ejemplo, para la Dirección General de
Atención a Migrantes Internacionales el mayor grupo migrante al que debe ofrecer servi-
cios es el de los deportados mexicanos por la frontera con Arizona. Y en el caso del Distrito
Federal, por un lado, el principal grupo de atención a migrantes es el de los capitalinos
en el exterior quienes constituyen una diáspora muy diversa porque van desde científicos
viviendo en el extranjero y estudiantes de posgrado, hasta trabajadores indocumentados;
y por otro lado, los distintos grupos inmigrantes en la capital mexicana, que van desde las
diásporas históricas en el Distrito Federal, como los españoles, hasta grupos que presentan
alta vulnerabilidad, como son los refugiados haitianos que arribaron a México tras el terre-
moto de 2010, la catástrofe humanitaria y de salubridad posterior.
Constitucionalmente, en los tres países la migración se supone que es materia de compe-

tencia únicamente federal, de los gobiernos nacionales; no obstante, en la práctica, como
respuesta a la ineficiencia o insuficiente acción federal, así como a los limitados esquemas
de cooperación internacional entre los tres países sobre los diferentes flujos migratorios,
los estados/provincias, así como también las localidades están respondiendo a sus propias
migraciones internacionales y la presencia de extranjeros en sus territorios.
Considerando el federalismo migratorio, se pueden distinguir distintas áreas, modelos,

así como temáticas que conciernen a los distintos órdenes de gobierno. Las áreas son: cri-
terios migratorios, ejecución y control migratorio (enforcement), derechos de los migran-
tes y beneficios. Existen tres modelos de federalismo: hegemonía del gobierno central,
federalismo cooperativo y federalismo de devolución de facultades a gobiernos locales.63
Adicionalmente, a cada orden de gobierno le corresponden distintas temáticas migra-

torias. A los gobiernos federales les corresponden los asuntos de la admisión de inmi-
grantes, el status migratorio, la naturalización, los permisos de empleo, la reunificación
Peter Spiro, “Federalism and immigration: models and trends”, International Social Science Journal, Vol. 53, No.
63
167, marzo de 2001, pp. 67-68. [Disponible en: http://onlinelibrary.wiley.com/doi/10.1111/issj.2001.53.issue-167/

issuetoc].
123
familiar y la deportación. A los gobiernos estatales y provinciales les corresponden los

asuntos de educación, salud, seguridad social y, en algunos casos, acceso al mercado
laboral. A los gobiernos de las localidades y ciudades les corresponden asuntos como la
vivienda, la transportación pública, así como el acceso a programas locales de educación,
salud y empleo para migrantes. Como podemos ver, existen algunos asuntos que pueden
ser competencia de distintos órdenes de gobierno, como el empleo y la seguridad social.
En la figura 3 se visualizan las interacciones posibles en materia migratoria dentro de los

distintos modelos y áreas. Considerando dicho esquema, México tiene un modelo más
centralizado, es decir, donde el gobierno central ejerce más prerrogativas en la materia. Los
criterios migratorios legales y administrativos son determinados por las autoridades federa-
les sin ninguna consulta a los gobiernos subnacionales. Igualmente el control migratorio y
la ejecución, así como la coerción en materia migratoria está reservada al poder federal y los
estados en la actualidad no están realizando actividades tales como la deportación.
Figura 3. Federalismo
Figura migratorio
3. Federalismo migratorioen
en América del
América del Norte,
Norte, modelo
modelo de análisis
de análisis
Hegemonía del gobierno Federalismo cooperativo Federalismo de Devolución

central
Criterios de Inmigración El gobierno central Los niveles y criterios migratorios Las unidades sub-nacionales
determina los niveles de nacionales se complementan con determinan los niveles y criterios
migración y los criterios . los que deciden las unidades sub- de migración.
nacionales.
Ejecución y control migratorio El gobierno central El gobierno nacional mantiene Las unidades sub-nacionales
ejecuta todos los responsabilidad principal, pero las ejecutan los controles migratorios.
controles migratorios unidades sub-nacionales le
fronterizos e internos otorgan ayuda suplementaria de
manera voluntaria para el control
migratorio.
Derechos de los inmigrantes y beneficios Todos los derechos y El gobierno nacional determina Las unidades sub-nacionales no
servicios sociales son lineamientos básicos respecto a los están constreñidas por el gobierno
determinados en el derechos y servicios para central.
ámbito federal. Las migrantes, pero permite que las
unidades sub-nacionales unidades sub-nacionales puedan
no pueden discriminar a usar criterios de elegibilidad
no-ciudadanos. basados en el status migratorio.
•Gobierno central determina criterios migratorios.

México •Gobierno central ejerce control migratorio.
•Los estados están iniciando en ofrecer servicios y derechos a migrantes, sin importar
el status migratorio y promulgando leyes
• Gobierno central fija niveles y criterios migratorios

Estados • Algunos estados y ciudades están colaborando en el control migratorio (MoU)
• Algunos estados y ciudades están negando servicios, beneficios y derechos básicos
Unidos a migrantes
• Controversias legales
•Provincias y Territorios participan en criterios de

Canadá
Fuente: Esquema basado en Peter Spiro (2001) inmigración (PNP)
con elementos propios. •No participan en control migratorio
•Provincias, Territorios y localidades brindan
servicios sociales
124
El único aspecto o área migratoria en el que los estados y las ciudades tienen mayor acti-
vidad es la relativa a los derechos de los migrantes y los servicios. A partir del año 2000,
los estados implementan programas y servicios para migrantes; incluso en los últimos
dos años, especialmente en el Distrito Federal están iniciando prácticas respecto a no
discriminar por status migratorio sobre la prestación de servicios. Igualmente, se están
promulgando leyes, como en Michoacán, Chiapas, Durango y el Distrito Federal de
reconocimiento a derechos de los migrantes y sus familiares.
En el caso de Canadá, existe un modelo de federalismo cooperativo en materia mi-

gratoria. Este modelo no es absoluto y da espacio para que las provincias y territorios
participen, aunque bajo la batuta del gobierno federal, en el diseño e implementación
de la política migratoria canadiense. El mecanismo del Provincial Nomination Program
permite que provincias y territorios participen en los criterios de inmigración y concilien
con el gobierno federal sus intereses, necesidades y preferencias migratorias.
Respecto a la segunda área de federalismo migratorio: ejecución del control migratorio

(enforcement), en el caso canadiense éste está reservado a las autoridades federales. Las
provincias, territorios, así como las localidades (municipalidades y ciudades) no tienen
jurisdicción al respecto. Sin embargo, en la práctica asumen que todo aquel inmigrante
que se encuentra en Canadá es legal y para proveerle servicios se requiere que demuestre
su status migratorio legal. Aunque las autoridades subnacionales no denuncian a aquellos
sin-status ante las autoridades federales, ya que no es su área de competencia. En este
aspecto, no existe colaboración o cooperación, como ocurre crecientemente en el caso de
los Estados Unidos, debido especialmente a que los grandes volúmenes de inmigración
en Canadá los constituyen inmigrantes legales y porque el gobierno federal logra un
control migratorio generalmente eficaz para evitar la ilegalidad.
En el área de derechos de los migrantes y beneficios, el caso canadiense demuestra co-

laboración. Las provincias, territorios y localidades brindan distintos servicios para los
migrantes, si bien asumen que el gobierno federal está a cargo del status migratorio y
los procesos de naturalización y por su parte las entidades subnacionales implementan
acciones especialmente para facilitar la integración de los inmigrantes. Existen oficinas,
programas y servicios para migrantes en cada provincia, así como en aquellas ciudades
con mayores volúmenes de inmigración (Toronto, Montreal y Vancouver). El acceso a
125
servicios de salud, educación, inserción al mercado laboral y capacitación para el trabajo,

el aprendizaje del idioma, el reconocimiento a las tradiciones culturales y prácticas reli-
giosas de los inmigrantes, las ayudas para vivienda y transportación pública están a cargo
de las unidades subnacionales en Canadá.
En el caso de los Estados Unidos, existe una gran conflictividad en las relaciones entre
los estados y ciudades que están implementando acciones en materia migratoria. El mo-
delo de federalismo migratorio “formal” en los Estados Unidos es el de la hegemonía
del gobierno central. Si bien a partir de 2005, como respuesta a la ineficacia del control
migratorio y fronterizo del gobierno federal, algunos estados y ciudades justifican sus
acciones en materia migratoria en el ámbito subnacional.
Los estados y ciudades que en los últimos años han puesto en vigor sus propias leyes mi-
gratorias están forzando la llamada “devolución de sus facultades en materia migratoria”.
Es importante señalar que antes de 1808 en los Estados Unidos el gobierno federal no
tenía competencia sobre los asuntos migratorios, ya que eran de competencia estatal; por
esta razón algunos estados reclaman la devolución de estas facultades.
¿Cuáles son las áreas de disputa entre el poder federal y los estados? El área de los criterios
de inmigración no es un área de disputa. En el caso estadunidense estos criterios son de-
finidos por las autoridades federales únicamente y sin ninguna consulta con los estados.
Las áreas de disputa son la ejecución y el control migratorio, así como los derechos y be-
neficios que reciben los migrantes. En el caso de Arizona, condados como Maricopa y las
leyes estatales aprobadas en los últimos años contra los inmigrantes entran en conflicto
con la jurisdicción federal, incluso en materia de deportaciones e igualmente se centran
en negar servicios y beneficios a los migrantes indocumentados, lo que resulta en ciertos
casos de inconstitucionalidad.
El gobierno federal, por estas razones, ha respondido interponiendo demandas y contro-

versias ante las cortes e incluso ciertas secciones de las leyes han sido bloqueadas. Caso
por caso y cláusula por cláusula, están siendo revisadas por las cortes. Uno de los casos
más polémicos en los últimos meses ha sido la ley hb56 de Alabama de 2011, cuyo nom-
126
bre formal es Hammon-Beason Alabama Taxpayer and Citizen Protection Act.64
En su versión original esta ley incluía diversas disposiciones: la policía puede detener a
posibles migrantes indocumentados y determinar su status migratorio legal; prohíbe que
los migrantes reciban beneficios públicos del estado o de las localidades; prohíbe que
asistan a colegios y universidades públicas, y aunque no prohíbe que indocumentados
asistan a las escuelas primarias y secundarias, los distritos escolares deben reportar su
número estimado de inmigrantes indocumentados; prohíbe el transporte y resguardo de
migrantes indocumentados; prohíbe a dueños de inmuebles rentar alguna propiedad a
indocumentados; prohíbe a los empleadores contratar con conocimiento a indocumenta-
dos y los obliga a usar el programa federal E-Verify; prohíbe a los indocumentados solici-
tar trabajo; considera un crimen la producción de documentos falsos, anula los contratos
en los cuales una de las partes es un migrante indocumentado y finalmente exige prueba
de ciudadanía a aquellas personas que se registren para votar. En los últimos meses cinco
disposiciones de esta ley han sido bloqueadas por tres cortes federales.
Sin embargo, el gobierno federal de Estados Unidos no sólo genera conflicto con los
gobiernos locales en materia migratoria, también solicita su colaboración especialmente a
través de la firma de Memorándums de Entendimiento para que las policías locales pue-
dan cooperar con las autoridades migratorias federales para investigar, arrestar y detener
a indocumentados, así como para que promuevan e incluso exijan el programa federal
E-Verify con el fin de que los empleadores puedan verificar la validez del número de
seguro social del trabajador antes de contratarlo, evitando así que se contrate a personas
indocumentadas que suelen usar números falsos.
Como podemos observar, los gobiernos locales son los que pueden facilitar o negar servi-
cios directos a los migrantes que determinan su vida diaria. Pueden apoyar la integración
a la sociedad o hacerles la vida imposible. En la práctica, estos gobiernos pueden tener su
propia política migratoria, ya sea en coordinación o en conflicto con el gobierno central
y en abierto desafío a las limitaciones constitucionales.
64
“Alabama h56. Enacted June 9, 2011. Act No. 2011-535”. [Disponible en: http://www.ncsl.org/documents/statefed/
AlabamaH56.pdf].
127
Conclusiones
El sistema migratorio de América del Norte presenta una movilidad transfronteriza muy
voluminosa tanto de migración legal como de migraciones irregulares. No obstante, es
altamente segmentado y diferenciado. Trilateralmente los esquemas son muy limitados y
se administran en la práctica de manera unilateral. El tlcan otorga preferencia de circu-
lación a inversionistas, hombres y mujeres de negocios, así como a ciertos profesionistas
listados. En la práctica, las visas nafta o tn son emitidas únicamente por las autoridades
de los Estados Unidos sin ninguna participación del resto de sus socios comerciales. Fa-
cilitar el comercio y las inversiones en la región es la prioridad del Tratado, no los flujos
de personas.
El hecho de que Estados Unidos es el mayor polo de atracción de migración mundial y

regional, resulta en que sus decisiones de política y control sobre las migraciones sean
las que más impactan al sistema migratorio de América del Norte, incluyendo las prio-
ridades de seguridad fronteriza que desde el gobierno estadunidense se han impuesto a
México y Canadá.
Bilateralmente, Canadá y México tienen acuerdos sobre programas de trabajadores tem-

porales y, por su parte, los Estados Unidos otorgan visas para trabajadores temporales
tipo H. El esquema de trabajadores temporales es altamente cuestionado por parte de los
sindicatos y organizaciones de defensa de derechos laborales ya que, en definitiva, estos
trabajadores son utilizados para mantener los salarios bajos en labores de baja calificación
y en ciertos sectores clave, como la agricultura, para mantener la competitividad inter-
nacional a través del pago de bajos salarios a los trabajadores extranjeros.65 Esta lógica se
agudiza aún más con la contratación de trabajadores indocumentados que aceptan aún
peores condiciones de trabajo y explotación.
La inmigración indocumentada es persistente en los Estados Unidos y representa un pro-

blema no resuelto. Los datos oficiales del Departamento de Homeland Security, encarga-
do de la inmigración, muestran que había 10.8 millones de personas sin documentos en
Michael Piore, Birds of Passage: Migrant Labor and Industrial Societies, Cambridge University Press, Cambridge, uk,
65
1980.
128
2010.66 Si bien la política de deportaciones de las administraciones de George W. Bush

y Barack Obama han hecho que el punto más alto de inmigración indocumentada en
el año 2007 de 11.8 millones de indocumentados se redujera en un millón de personas
en tan sólo tres años, el stock de población con status migratorio irregular es el más alto
del mundo.
Las contradicciones del sistema migratorio regional se reflejan en las localidades que,
debido al sistema federal imperante en los tres países, están en la práctica tomando de-
cisiones de política pública en el tema migratorio. Formalmente, la materia migratoria
corresponde a los gobiernos nacionales, aunque en el federalismo existe un margen de
maniobra para la acción de los gobiernos locales.
El área de mayor reserva del poder federal es la ejecución y el control migratorio (enfor-
cement) final. No obstante, existe espacio de acción local tanto en materia de definición
de criterios y volúmenes migratorios donde puede haber acciones cooperativas entre las
entidades sub-nacionales y el gobierno central. El área de mayor competencia local es la
relativa a los derechos, beneficios y servicios públicos para los migrantes. La vivienda, la
transportación, la educación, la salud y el empleo son asuntos que competen a las loca-
lidades; y en estos temas las entidades subnacionales en América del Norte ejecutan sus
políticas migratorias y asumiendo parcialmente la gobernabilidad migratoria regional.
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131
132
capítulo 5
Ciencia, tecnología e innovación después

del tlcan: contrastes de la cooperación
público-privada en biotecnología
Claudia Ocman A zueta
Introducción
Desde mediados del siglo pasado se reconoció el impacto del conocimiento en la inno-
vación tecnológica y, por ende, en el desarrollo y la competitividad de las naciones en la
economía internacional. Esto provocó que se planteara a la economía basada en el co-
nocimiento como el modelo óptimo a seguir. La creación de sistemas de gobernabilidad
adecuados para facilitar la investigación y desarrollo (i+d) de tecnologías implicó la adop-
ción de modelos que optimizaran las actividades de las empresas. Para lograrlo, algunos
países crearon políticas y programas que fomentan la cooperación público-privada con
la intención de transferir tecnología para crear industrias intensivas en conocimiento.
En América del Norte este modelo de cooperación se aplica en los tres países miembros
de la región con diferentes resultados. Los contrastes visibles en los indicadores de com-
petitividad global dan muestra del alto grado de competitividad tecnológica impuesta
con la suscripción del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (tlcan), dejan-
133
do de lado a la cooperación interregional en áreas consideradas estratégicas. Una de estas

áreas es la biotecnológica, cuyas características para la investigación y comercialización
requieren de la cooperación pública y privada para su desarrollo, representando un ejem-
plo claro de la relación entre competitividad, ciencia y tecnología y de la competitividad
entre Canadá, Estados Unidos y México.
Competitividad, ciencia y tecnología
La ciencia y la tecnología son componentes clave del desarrollo económico y social. A

diferencia de etapas socioeconómicas previas, donde los factores determinantes del desa-
rrollo eran los activos físicos y los bienes tangibles, desde hace unas décadas este binomio
ha atraído la atención al considerar que la competitividad estatal en la economía inter-
nacional reside en el establecimiento, creación y sostenimiento de industrias intensivas
de conocimiento como parte de un modelo de desarrollo concebido y publicitado por los
países industrializados y por instituciones internacionales como el Banco Mundial (bm)
y la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (ocde).
Desde este enfoque el éxito económico de los países depende de su capacidad de crear sis-
temas nacionales de innovación, mediante los cuales ésta y el conocimiento incrementen
su productividad económica a través de la adquisición, absorción, difusión y aplicación
de tecnologías modernas. Para lograrlo se requieren políticas estatales adecuadas que im-
pulsen áreas estratégicas de innovación con la creación de un sistema de gobernabilidad
que propicie y facilite i+d tecnológico. Esto implica el establecimiento de regulaciones e
instituciones, formación de capital humano (científicos y tecnólogos), creación de cen-
tros de investigación, de incubadoras de empresas de programas estatales, etcétera, que
logren vincular a la ciencia y la tecnología con la economía convirtiendo al conocimiento
científico y tecnológico en el eje de la innovación empresarial.
Para la ocde el conocimiento se ha convertido en el conductor de la productividad y el

crecimiento económico, lo que ha dado lugar a una nueva teoría del crecimiento econó-
mico y al surgimiento de la sociedad del conocimiento mediante su codificación y su di-
fusión a través de los medios de comunicación (ocde, 1996: 3). Con orígenes en los años
sesenta, la sociedad del conocimiento fue identificada por Drucker (1959) como nuevo
134
paradigma del desarrollo y la competitividad estatal al transitar de una economía que

produce productos a otra basada en servicios y en cuya estructura profesional destacan
profesionistas cualificados en tecnología.
Convertido el conocimiento en la principal fuente de innovación, la sociedad del cono-

cimiento induce el progreso tecnológico para responder adecuadamente a la hipercom-
petencia global (Villarreal, 2007) a la que se ven sometidos los mercados locales. Esto
provocó que tanto el bm y la ocde sugirieran a los países integrarse a la economía del
conocimiento, nueva economía o economía basada en el conocimiento, como ha sido
identificada por distintos especialistas partiendo del hecho de que los procesos socioe-
conómicos adquieren una nueva calidad al convertirse el conocimiento en el factor de
producción más importante.
Para el bm la economía basada en el conocimiento es “aquella en la que el conocimien-

to es creado, adquirido, transmitido y empleado más efectivamente por empresarios,
organizaciones, individuos y comunidades para alcanzar un mayor nivel de desarrollo
económico y social” (Muñoz, 2006). Este modelo de crecimiento que tiene como eje a la
ciencia para el desarrollo de tecnología, resalta la importancia de la aplicación del cono-
cimiento al proceso de producción para incrementar la productividad, la competitividad
y el ingreso, no concentrándose en la transformación de las materias primas o en la utili-
zación de mano de obra barata sino priorizando la creación de materiales o productos al-
ternativos resultantes de la innovación científica (Herrera, s/f). Para autores como Gorz,
se debe hablar de un capitalismo del conocimiento, el cual convierte al conocimiento en
propiedad privada de la empresa (Krüger, 2006: 9).
Con base en González (2011), la relevancia del conocimiento, la tecnología y la innova-

ción en el crecimiento económico se identifica a través del incremento de la producti-
vidad, del aumento de la inversión en i+d, de la participación de un mayor número de
empresas en proyectos de investigación, de una mayor demanda de recursos humanos
(investigadores y científicos) con mayor cualificación, de la creación de programas que
incentiven la colaboración público-privada para la transferencia de tecnología y del apo-
yo a la investigación en alta tecnología (González, 2011), indicadores considerados para
determinar los índices de competitividad global.
135
La competitividad interregional en América del Norte

ante los índices de competitividad global
Prácticamente a tres décadas de su creación a partir de la iniciativa de empresarios eu-

ropeos, el Foro Económico Mundial (fem) presenta reportes anuales sobre los índices
de competitividad de los países. Para esta institución la competitividad se mide a través
de doce indicadores o pilares, como son categorizados en sus reportes anuales. Estos
doce pilares son: instituciones, infraestructura, estabilidad macroeconómica, educación
primaria y salud, capacitación en educación superior, eficiencia del mercado de bienes,
eficiencia del mercado de trabajo, eficiencia del mercado financiero, capacidad para ab-
sorber y usar tecnología, tamaño del mercado, sofisticación de los negocios y capacidad
de innovar.
En los últimos cuatro años la competitividad de los tres países miembros del tlcan con-
tinúa siendo abrupta, sobre todo en lo que concierne a México, como puede observarse
en las gráficas 1, 2, 3 y 4. Para Villarreal (2007: 332), la diferencia de la competitividad
de México se debe a que en su inserción a la globalización no planteó una estrategia
adecuada para fomentar su competitividad y su integración a las cadenas productivas,
siendo que para competir se requiere crear el ambiente adecuado, lo que implica: “contar
con la capacidad de aprender e innovar más rápido que la competencia, el nuevo conoci-
miento e innovación se debe aplicar a la economía y los negocios generando la fuente de
la Ventaja Competitiva Sustentable dentro de un marco de clusters y polos regionales que
permiten generar economías de aglomeración y de integración” (Villarreal, 2007: 333).
En el periodo 2008-2012, Estados Unidos se sostuvo en los lugares 1, 2, 4 y 5 en el índice

de competitividad global. Canadá en el 10, 9, 10 y 12. Y México se ubicó en el sitito 60
de 2008 a 2010, bajando seis niveles para el periodo 2010- 2011, recuperándose en el
2011-2012 al ocupar el sitio 58 (ver gráficas 1, 2, 3 y 4).
136
Gráfica 1. Indicadores de competitividad global (2008-2009)
Fuente propia con base en Porter: (2008: 129, 241 y 341).
Fuente: Elaboración propia con base en Porter (2009: 111, 223 y 321).
137
Fuente: Elaboración propia con base en Porter 2010: 121, 239 y 340.
138
Para medir el nivel de innovación el fem considera la capacidad para la innovación, la

calidad de la investigación científica, la inversión de las empresas en i+d, la colaboración
entre las universidades y las industrias, el fomento del gobierno para el desarrollo de pro-
ductos de alta tecnología, la disponibilidad de científicos y de ingenieros y a las patentes
de utilidad.
La calidad de la investigación científica, la inversión de las empresas en i+d, la colabora-

ción entre las universidades y las industrias, el fomento del gobierno para el desarrollo de
productos de alta tecnología y la disponibilidad de científicos y de ingenieros son vitales
para innovar e incrementar el número de patentes. La estructuración del sistema de go-
bernabilidad de la ciencia y tecnología debe concentrarse en fomentar cada uno de estos
factores a través de una política transectorial y con la creación de programas.
El apoyo gubernamental puede implicar la creación de programas que propicien el tra-

bajo en conjunto entre universidades e industrias, lo que puede ser útil al fomentar la
inversión empresarial en i+d o para optar por financiamiento estatal. A través de los
programas se contribuye a que las universidades o centros de investigación incuben em-
presas o investiguen para las mismas. También mediante becas se apoya a los programas
de posgrado de calidad para la formación de recursos humanos especializados.
En cada uno de los indicadores de innovación es visible que en México no es eficiente la

política de ciencia y tecnología para competir con sus socios comerciales, independien-
temente de que Canadá y Estados Unidos presenten problemas en algunos rubros. En
lo concerniente a la capacidad de innovación, Estados Unidos se mantuvo en el primer
lugar respecto a Canadá y México. Canadá se mantuvo de 2008 a 2012 en los lugares 13,
12 y 11 en los dos últimos años. En cuanto a México, su capacidad de innovación dista
en demasía de sus socios comerciales al ubicarse en los lugares 90 de 2008 a 2009, 78 de
2009 a 2011 y 63 de 2011 a 2012 (ver gráficas 5, 6, 7 y 8).
139
Gráfica 5. Innovación en América del Norte (2008-2009)
140
141
En Canadá y Estados Unidos la calidad de la investigación científica se ha visto afectada.

Después de ubicarse en el primer sitio de 2008 a 2009, Estados Unidos bajó al segundo de
2009 a 2010 y al cuarto y séptimo de 2010 a 2012. Por su parte, Canadá del cuarto pasó
al onceavo de 2008 a 2009, logrando recuperarse de 2010 a 2011 al ubicarse en el octavo,
para terminar en el noveno de 2011 a 2012. Contrariamente a Canadá y Estados Unidos,
la calidad de la investigación científica de México mejoró al ir del lugar 79 al 65 de 2008-
2009 a 2009-2010 y del 60 al 54 de 2010-2011 a 2011 -2012 (ver gráficas 5, 6, 7 y 8).
La inversión privada en i+d en Estados Unidos es alta. De 2008 a 2012 este país ocupó el
tercer y quinto lugar en los dos primeros años y el sexto en los dos últimos años. Canadá
se sostuvo en los sitios 22 durante los dos primeros años y en el 20 y 25 durante los dos
últimos. En México esta inversión es menor reflejándose en los lugares 71 y 78 en los dos
primeros años y en el 90 y 79 en los dos últimos (ver gráficas 5, 6, 7 y 8).
En Canadá y Estados Unidos la colaboración entre las universidades y las industrias es

relevante para agilizar el proceso de i+d y la comercialización del producto obtenido.
Al respecto, existen programas que propician esta colaboración que están funcionando
más adecuadamente que en el caso mexicano. De 2008 a 2011 Estados Unidos ocupó
el primer sitio, presentando una caída al tercer sitio de 2011 a 2012. Para Canadá el
mejor periodo fue el correspondiente al 2010-2011, cuando se ubicó en el séptimo sitio.
De 2008 a 2010 estuvo en el décimo cuarto y en el noveno, respectivamente y de 2011
a 2012 en el décimo primero. En cuanto a México, la colaboración entre universidades
y empresas permitió escalar del lugar 84 al 45 de 2008 a 2012 (ver gráficas 5, 6, 7 y 8).
El apoyo del gobierno de Estados Unidos al desarrollo de productos de alta tecnología,

ubicó al país en el cuarto lugar durante los dos primeros años y en el quinto y noveno
en los dos últimos, respectivamente. Canadá ocupó los lugares 29, 25, 26 y 35 por año
durante el periodo 2008-2012. En México, a pesar de que se reconoce la importancia de
desarrollar tecnología de vanguardia, en este rubro el país se colocó en los lugares 104,
93, 96 y 75 por año en el mismo periodo (ver gráficas 5, 6, 7 y 8).
En Canadá y Estados Unidos hay una alta disponibilidad de científicos e ingenieros en

comparación con México. Mientras México ocupó los sitios 105, 94, 89 y 86 durante
el periodo que se estudia, Estados Unidos el sexto, quinto y cuarto en los dos últimos
142
años y Canadá los sitios séptimo en el primer año, sexto en el segundo y tercer año y el
séptimo en el último (ver gráficas 5, 6, 7 y 8).
En lo concerniente a las patentes, un menor número de registro implica un menor índice

de innovación y de avance científico-tecnológico. Para algunos países como Canadá y
Estados Unidos, se verá más adelante en el estudio de caso que se aborda, el desempeño
institucional fundamentado en sus políticas y programas de ciencia y tecnología se refleja
en un mayor número de patentes de utilidad.
En las gráficas 5, 6, 7 y 8 puede observarse el sitio que Canadá, Estados Unidos y México
ocupan en cuanto al número de registro de patentes de utilidad. De 2008 a 2009 Estados
Unidos se ubicó en el segundo lugar y de 2009 a 2012 en el tercero. Canadá se sostuvo
durante todo el periodo en el décimo sitio. Y México en el 56 de 2008 a 2009, en el 60
de 2009 a 2011 y en el último año en el 58 (ver gráficas 5, 6, 7 y 8).
Cooperación público-privada, innovación y competitividad
Una de las características esenciales de la economía basada en el conocimiento es que se

dirige a incentivar la competitividad de las empresas. Para que este modelo de desarrollo
económico funcione, los gobiernos deben crear un sistema de gobernabilidad adecuado a
la innovación. Entre los mecanismos utilizados se encuentra la creación de programas a
través de los cuales se propicia la interacción de los científicos con las empresas.
La cooperación público-privada es útil porque puede acelerar el proceso de innovación

al crearse proyectos de investigación conjuntos, mediante los cuales se suman las capaci-
dades de las empresas y de los investigadores de forma tal que, por ejemplo, la empresa
se hace cargo de la comercialización y los investigadores de desarrollar la innovación.
También se facilita la transferencia de tecnología con la intención de que se continúe la
investigación sobre otras líneas. Este modelo de cooperación puede implicar la creación
de clusters y de redes.
Los clusters y las redes están integrados por actores públicos y privados. Entre los actores
públicos se encuentran instituciones de investigación del gobierno e instituciones públicas
143
de educación superior. En el caso de los actores privados, la ocde los clasifica en dos tipos:
en el primero integra a empresas como parte del sector privado lucrativo; en el segundo al
sector privado no lucrativo. En éste ubica a institutos de investigación de fundaciones no
lucrativas y a institutos de investigación superior privados (Beuzekom, 2009).
Con base en The Cluster Competitiveness Group, un cluster representa “una concentra-
ción sectorial y/o geográfica de empresas que se desempeñan en las mismas actividades
o en actividades estrechamente relacionadas, con importantes y acumulativas economías
externas de aglomeración y especialización —por la presencia de productores, proveedo-
res y mano de obra especializada y de servicios conexos específicos al sector— y con la
posibilidad de llevar a cabo una acción conjunta en la búsqueda de eficiencia colectiva”
(Castro, 2007). Para el Instituto para la Estrategia y Competitividad de la Universidad
de Harvard, el cluster es un grupo de compañías y de instituciones asociadas especializa-
das en un sector, incluyendo productores, proveedores de servicios y de insumos, univer-
sidades y asociaciones comerciales ubicados en una misma área geográfica (Institute for
Strategy and Competitiveness, 2012).
Los clusters tienen la característica de estar ubicados en áreas geográficas que pueden
ser denominadas zonas o parques industriales o parques científicos y tecnológicos. Su
función es crear el espacio adecuado para el desarrollo de empresas, así como de proyec-
tos de investigación de universidades, contribuyendo a la obtención de financiamiento.
También sirven de interlocutores entre las empresas, centros de investigación, etcétera y
el gobierno, y mediante las asociaciones representantes de sus miembros pueden involu-
crarse en la creación de programas, de políticas y de normatividades. El cluster también
es útil para fomentar la cooperación público-privada.
Las redes son grupos de actores públicos y/o privados que interactúan entre sí y que pue-
den formarse dentro del cluster o fuera de él. Las redes que se forman dentro del cluster
son el resultado de la asociación de algunos de sus miembros, de forma que dentro de un
cluster pueden existir varias redes. Las redes que se forman fuera del cluster, comúnmen-
te son asociaciones que pueden representar a miembros de varios clusters.
En la región de América del Norte la creación y desarrollo de clusters ha sido relevante

para la competitividad. De las políticas económicas y de ciencia y tecnología de Canadá,
144
Estados Unidos y México derivan programas que fomentan su creación, sostenimiento

y fortalecimiento.
A través de la gráfica 9 se puede apreciar cómo Canadá y Estados Unidos tienen un me-
jor nivel de desarrollo de sus clusters, en comparación con México. El nivel de desarrollo
de los clusters es considerado en el décimo primer pilar de los índices de competitividad
global del fem, correspondiendo a la sofisticación de los negocios. Como es de observar-
se, Estados Unidos se mantiene al frente independientemente de haber perdido varios
escaños en los últimos dos periodos, que van de 2010 a 2012.
Aunque Canadá mejoró de 2008 a 2010, cuando se ubicó en las posiciones décimo sexta
y octava respectivamente, de 2010 a 2011 bajó al sitio número once y de 2011 a 2012 al
quince. México ha logrado escalar, pero dista en demasía de los de sus socios del tlcan
al ocupar los lugares 58, 53, 50 y 41 de 2008 a 2012 (ver gráfica 9).
Gráfica 9. Nivel de desarrollo de clusters
Fuente: Elaboración propia con base en Porter (2008: 129, 241 y 341; Porter, 2009: 111, 223 y 321; Porter, 2010: 121, 239 y 340;
Porter, 2011: 141, 259 y 363).
En los países miembros del tlcan los mecanismos establecidos para la cooperación pú-
blico-privada han implicado el desarrollo de programas con los cuales se incentiva la
creación y el desarrollo de clusters y de redes con la finalidad de fomentar la innovación
en alta tecnología.
145
La biotecnología en el trinomio competitivo de

América del Norte
Una de las áreas consideradas estratégicas para la competitividad a partir del impulso
que le han dado los países desarrollados, debido a la incidencia que tiene en diferentes
sectores, es la biotecnología. El sistema de gobernabilidad para la biotecnología estable-
cido en países como Canadá y Estados Unidos representa un claro ejemplo de la relación
entre la competitividad, la ciencia, la tecnología y la biotecnología sustentada en el mo-
delo de la economía basada en el conocimiento.
La manipulación genética abrió la posibilidad de obtener beneficios para los seres hu-
manos en aspectos que, más allá de la salud, podrían impactar el desarrollo de otros
sectores, como el industrial, el agrícola, el pecuario, el ganadero, así como presentar
alternativas a los problemas que en la actualidad se enfrentan ante el cambio climático, la
pérdida de biodiversidad, la elevada contaminación ambiental derivada de las actividades
económicas, las hambrunas, etcétera.
Como la biotecnología es vista como una disciplina científica que incrementa la produc-
ción de alimentos, crea nuevos medicamentos, fortalece especies de plantas y animales
que puedan resistir sequías o reproducirse y crecer más rápidamente, crea materiales nue-
vos para la industria, etcétera, los países la impulsan considerando que sus innovaciones
prometen incrementar su competitividad.
Identificada como una de las áreas estratégicas para el desarrollo y la competitividad, y

debido a que sus investigaciones son de largo plazo y de alta incertidumbre, se intenta
que se faciliten creando el marco normativo y político adecuado para que las empresas
biotecnológicas puedan trabajar con universidades o centros de investigación o en su
caso, que estos últimos generen este tipo de empresas que dependen del conocimiento
científico para mejorar su capacidad de innovación.
Como la investigación biotecnológica es multidisciplinaria, porque implica a disciplinas

como la biología molecular, la inmunología, la ingeniería de proteínas, la bioquímica, la
microbiología, la genómica y a la bioinformática, requiere de la transferencia de tecnolo-
gía y de las patentes para proteger las innovaciones y comercializarlas o para transmitir
146
conocimiento. También se requiere de la inversión de las empresas y estatal y de disponi-

bilidad de científicos y de ingenieros.
En América del Norte la cooperación público-privada es importante para el desarrollo de

la biotecnología. Canadá y Estados Unidos tienen políticas, normas y programas adecua-
dos para que ésta se desarrolle y contribuya a la competitividad. Las redes de los clusters
son cruciales para agilizar cada una de las etapas involucradas, desde la investigación a
la comercialización, de manera tal que se utiliza el talento científico y las habilidades en
mercadotecnia de las empresas.
Como modelo de cooperación y para la competitividad, la cooperación público-privada

en biotecnología se originó en países en desarrollo. Sus programas y políticas —las nor-
matividades se adaptan a los intereses o principios sociales y económicos, dependiendo
del país— están más avanzados que los de otros. Esto se debe básicamente a tres aspec-
tos: Primero: la biotecnología empieza en ellos su desarrollo y por tanto sus políticas,
normatividades y programas van adelante en cuanto a la creación del espacio de gober-
nabilidad adecuado para la desregulación o regulación. Segundo: es vista como un sector
estratégico para el desarrollo, competitividad y seguridad estatal. Tercero: cuentan con
un mayor número de empresas de este giro y con una mayor inversión.
En América del Norte se han creado mecanismos que facilitan la cooperación entre los
actores públicos y privados; esto incluye normatividades y programas que se desprenden
de las políticas científico‐tecnológicas, de innovación y sobre biotecnología seguidas en
los tres países de la región.
Estados Unidos-Canadá
Si bien en Estados Unidos existen programas dirigidos a propiciar la cooperación pú-

blico- privada, es de resaltar que la inversión del sector privado en i+d es mayor que la
pública, de manera que el gobierno se concentra más en propiciar el ambiente adecuado
que en crear fondos para financiar.
En 1989, con base en la Federal Technology Transfer Act se llevaron a efecto los Acuer-
147
dos de Cooperación en Investigación y Desarrollo (acid), en los cuales participan las

empresas e instituciones del gobierno como los Institutos Nacionales de Salud, el De-
partamento de Agricultura y la Administración de Alimentos y Drogas. Los acid fueron
realizados con la idea de incrementar la comercialización de las innovaciones tecnológi-
cas obtenidas por los centros de investigación del gobierno. La aportación del gobierno
es similar a la de su contraparte, la cual no recibe financiamiento directo. Una de las
ventajas de estos acuerdos de cooperación es que por un periodo de cinco años, protegen
la investigación mediante derechos de propiedad intelectual a través de la Freedom of
Information Act.
Administrados por la us Small Bussiness Administration, el Small Bussiness Innovation

Research y el Small Bussiness Technology Transfer, son programas que tienen la fina-
lidad de incrementar la competitividad empresarial mediante apoyos financieros a las
empresas pequeñas de alta tecnología (sbir, 2010). A partir de la Consolidated Appro-
priations Act de 2001 y de su reforma en 2010, fue creado el Fast Program, del cual se
elaboró el Federal and State Technology Partnership Program (fstpp) con el objetivo
de incrementar la competitividad tecnológica de las pequeñas empresas involucrándolas
en la investigación para la innovación y la comercialización de nuevas tecnologías. Para
cumplir los objetivos del fstpp, se proporcionan recursos a proyectos de investigación
tecnológica, para que se transfiera tecnología de las universidades a las empresas. Tam-
bién se contribuye a la cooperación entre el gobierno, empresas, universidades y centros
de desarrollo de negocios (sba, 2010: 3).
148
Gráfica 10. Clusters en regiones de Estados Unidos y patentes con aplicaciones
Las iniciativas del gobierno estadunidense hacen que sus clusters en biotecnología sean
altamente competitivos. Con base en información proveniente de las estadísticas de 2010
de la ocde, Estados Unidos registró en el año 2009 un total de 6 213 empresas que uti-
lizan la biotecnología para producir bienes o prestar servicios o para la investigación y 2
370 empresas cuya actividad principal es la aplicación de la biotecnología a la producción
de bienes, prestación de servicios y realización de investigación (ocde, 2011). La capaci-
dad de innovación puede observarse a través del porcentaje de patentes que registró en el
periodo 2007-2009, correspondiendo al 41.54% del total de patentes registradas (ocde,
2011).
En Estados Unidos, 18 clusters se ubican en dos regiones: San Jose‐San Francisco‐

Oakland (ver gráfica 10), donde se ubica el mayor cluster biotecnológico, y Boston‐Wor-
cester‐Manchester, región que tiene la característica de contar con instituciones de edu-
cación superior de alto nivel, como Harvard, el mit y el Massachusetts General Hospital,
149
así como con incubadoras de empresas como el mit Enterprise Forum, el BioSquare de la
Universidad de Boston y el Boston Medical Center (Roberts, 2006: 65).
Para 2009, con base en las estadísticas de biotecnología de la ocde, los tres clusters con
mayor índice de innovación fueron San Jose‐San Francisco‐Oakland, Boston‐Worces-
ter‐Manchester y el New York‐Newark‐Bridgedport, con 1 510, 1 422 y 1 090 patentes
con aplicaciones biotecnológicas.
Como ejemplo de la cooperación público-privada en Estados Unidos, se tiene al Center

for BioRenowable Chemicals (Cbirc) en la Universidad del Estado de Iowa en Ames.
Creado en el 2009 a través de una red de empresas e institutos de investigación, trabaja
en la producción de químicos derivados del azúcar de maíz. Es financiado por el Minis-
terio de Investigación e Innovación y labora con el BioCentury Farm que, entre otros
aspectos, se dedica a la transformación de la agricultura en biomasa y con el BioIndustry
Center, que efectúa estudios económicos y ecológicos de los procesos químicos derivados
de la biomasa (ocde, 2010: 25).
Canadá es pionero en el modelo de cooperación público-privada ideado para incremen-

tar la innovación. El modelo implica la creación del espacio óptimo para la formación
y el sostenimiento de los proyectos de investigación de las redes o centros, como son
identificados en los cuatro programas existentes. Mediante estos programas el gobierno
invierte en investigación pública y privada y en la formación de recursos humanos espe-
cializados, se crean sociedades de capital de riesgo y programas de estímulos fiscales; se
apoya la creación de redes, la prestación de infraestructura, la transferencia de tecnolo-
gía; se proporciona apoyo para la comercialización de las innovaciones, etcétera.
En 1989, con la creación del Programa de Redes de Centros de Excelencia (prce) se

registró la primera red. A mediados de 2001 el prce contaba con 21 redes y para el año
2010 estaban registradas 20 redes en distintas áreas (Government of Canada, 2010b: 1).
En 2007, con una inversión del gobierno de 285 millones de dólares, partiendo del prce
se creó el Programa de Centros de Excelencia para la Comercialización e Investigación
(pcec). Este programa, al igual que el prce, apoya la creación de redes en las que partici-
pan los sectores académico, industrial, gubernamental y no lucrativo y se enfoca con base
150
a los objetivos planteados por la Estrategia de Ciencia y Tecnología del gobierno federal
en cuatro áreas consideradas estratégicas: recursos naturales, energía, salud y ciencias de
la vida (Government of Canada, 2010a). Actualmente existen 17 redes o centros, como
son identificados por el pcec.
El pcec además de contribuir a la creación de centros de investigación especializada,

auspicia los gastos de operación y de comercialización de las tecnologías, productos y
servicios, con la finalidad de agilizar su introducción y venta en el mercado. El finan-
ciamiento proviene de la iniciativa pública y privada. El prce financia los proyectos de
investigación.
Los clusters canadienses son apoyados con la Iniciativa Clusters Tecnológicos del Con-
sejo Nacional de Investigación. En el periodo 2004-2006, dos de las diez regiones cana-
dienses que albergan clusters y redes fueron registradas entre las cincuenta regiones con
más desarrollo de innovaciones en biotecnología.
La región que involucra a Guelph, Hamilton, Kingston, London, Mississaugua, Ot-

tawa, Toronto, y Waterloo en Ontario y la que corresponde a Montreal, Quebec City
y Sherbrooke en Quebec, registran un total de 302 y 230 patentes con aplicaciones
biotecnológicas, las que en total suman 532 patentes en comparación con las 8 994 de
Estados Unidos (Beuzekom, 2009: 72). Del total de patentes registradas en el periodo
2007-2009, Canadá registró 2.92% (ocde, 2011).
Los clusters ubicados en las regiones de Calgary, y Edmonton, Alberta, Halifax, Nueva
Escocia, New Brunswick, Prince Edward Island, Saskatoon, Saskatchewan, St. Jhon’s,
Terranova, Vamcouver, y Victoria, Columbia Británica y Winnipeg, Manitoba, no son
incluidas en los datos estadísticos de la ocde por no ser parte de las cincuenta mayores
regiones con mayor número de patentes con aplicaciones biotecnológicas.
Como ejemplo de la cooperación público-privada en Canadá, se tiene al Ontario BioCa-

rInitiative. Creado en 2007 por el Ministerio de Investigación e Innovación de Ontario,
es resultado de la cooperación entre la industria automotriz e instituciones académicas
las cuales desarrollan materiales del carbón biorrenovable en la Universidad de Guelph
en Ontario (ocde, 2010: 25).
151
México
El desarrollo de la biotecnología en México presenta un contexto diferente al de Canadá

y Estados Unidos en varios aspectos. Entre ellos, es de considerar que mientras que en
estos países se tiene un marcado desarrollo en varios campos, en México se han em-
prendido básicamente medidas en torno a la bioseguridad relacionada a los Organismos
Genéticamente Modificados (ogm). En el periodo 2006-2008 la ocde presenta un total
de setenta de estos proyectos —entre actores públicos y privados o sólo públicos— en
México. Por su parte, Estados Unidos registró 3 924 y Canadá 2 102 (Beuzekom, 2009:
80). La inversión de México en transgénicos fue de 0.1% en comparación con el 1.9%
de Canadá y el 82.7% de Estados Unidos (Beuzekom, 2009: 79). En este mismo rubro,
la investigación no lucrativa sobre transgénicos, como la identifica la ocde —investiga-
ciones efectuadas por universidades, institutos de investigación del gobierno e institutos
privados no lucrativos—, fue en Estados Unidos de 23.3%, en Canadá 12.1% y en Mé-
xico de 5.7% (Beuzekom, 2009: 81).
En Canadá y Estados Unidos se ha creado un sistema de gobernabilidad integral, don-

de la política en ciencia y tecnología, la ambiental, la económica y la agrícola, etcétera,
favorecen la investigación biotecnológica abriendo los espacios necesarios que permiten
la bioprospección, el desarrollo de nuevos productos, el patentamiento y la transferencia
de tecnología, entre otros aspectos. En México el aprovechamiento de los recursos na-
turales y las ciencias de la vida son tardíamente reconocidos como áreas estratégicas, de
manera que no se ha logrado crear un sistema de gobernabilidad semejante. En el caso
de la biotecnología, es integrada en los planes de ciencia y tecnología desde la presidencia
de Vicente Fox Quesada, pero no se ha logrado impulsar su desarrollo, debido a lo que
desde algunas perspectivas es causa de la disminución del gasto público y de la falta de
inversión privada.
En México el sector público es el que más invierte en i+d, aunque su inversión no es

mucho mayor que la del sector privado. En 2006 la inversión pública fue de 47% y la
inversión privada de 44.1%; en Estados Unidos la inversión privada es mayor con 64.9%
y la pública de 29.3%; en lo concerniente a Canadá, la privada fue de 46.7% y la pública
de 33.7% (Conacyt, 2008: 19-20). Es de destacar que los porcentajes corresponden a las
cantidades que se invierten en total en un país, de forma tal que si bien la inversión de
152
México se asemeja a la canadiense, no significa que se inviertan cantidades similares. De

hecho, México es uno de los países con menor inversión en i+d (Conacyt, 2008c: 20).
El nivel de innovación en biotecnología en México es mucho menor que el de Canadá y

Estados Unidos. Las patentes con aplicaciones biotecnológicas con que cuenta, de acuer-
do con las estadísticas del 2009 de la ocde, de 2004 a 2006 fueron 22 de un total de
520 patentes. Canadá y Estados Unidos registraron 809 de 8 031 y 11 474 de 139 261,
respectivamente, del total del registro de patentes (Beuzekom, 2009: 75).
Para incrementar su competitividad con base en la innovación, México intenta articular

un Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología (Sncyt) en el que se logre la interacción
entre los actores de la cadena de valor “educación-ciencia-tecnología-innovación” (Co-
nacyt, 2008b: 1). Partiendo del Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 y del Programa
Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación 2008-2012, fueron creados tres programas
que quedaron a cargo del Conacyt. El Programa de Desarrollo e Innovación en Tec-
nologías Precursoras (Proinnova), el Programa Innovación Tecnológica para la Com-
petitividad (Innovatec) y el Programa Innovación Tecnológica de Alto Valor Agregado
(Innovapyme).
La cooperación público-privada es incentivada a través de Proinnova y de Innovatec. El

primero cumple con el objetivo de fomentar y gestionar el flujo de conocimiento entre los
actores del Sncyt apoyando económicamente al sector productivo que efectúe actividades
vinculadas a la i+d tecnológico y que incentive la creación y permanencia de redes de in-
novación o alianzas estratégicas para el desarrollo de proyectos en campos precursores del
conocimiento cuyo resultado sean productos, procesos o servicios de alto valor agregado.
Preferentemente apoya a proyectos de redes constituidas como Alianzas Estratégicas y Re-
des de Innovación para la Competitividad (Aeris) (Conacyt, 2008b: 3). Con el segundo
programa se incentiva a las empresas a invertir en i+d de tecnología otorgando estímulos
complementarios con la intención de estimular el crecimiento de la inversión empresarial
y para que los proyectos de investigación se efectúen mediante convenios de colaboración
con instituciones públicas de educación superior (Conacyt, 2008c: 2-3).
Mediante el Programa Redes y Consorcios, también a cargo del Conacyt, se busca rea-
lizar alianzas estratégicas entre dos o más empresas con uno o más grupos o centros de
153
investigación e instituciones de educación superior, con la intención de crear o mejorar

negocios que, basados en la utilización y explotación de desarrollos científicos y tecnoló-
gicos, resuelvan las demandas de innovación (Conacyt, 2010). De igual forma que con
Proinnova e Innovatec, las empresas pueden obtener apoyo económico para proyectos
que desarrollen con centros de investigación, grupos de investigadores e instituciones de
educación superior inscritos en el Registro Nacional de Instituciones y Empresas Cientí-
ficas y Tecnológicas (Reniecyt).
Otro de los incentivos para la investigación científica y tecnológica entre actores públicos
y privados, es el Fondo Sectorial de Innovación (Finnova). Este fondo es un fideicomiso
con recursos concurrentes del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (Conacyt) y
la Secretaría de Economía dirigido a proyectos de innovación tecnológica desarrollados
por Unidades de Transferencia de Tecnología (utt), como se le denomina a la colabo-
ración entre empresas con centros de investigación, instituciones de educación superior
o cualquier otra institución especializada en la investigación científica y/o desarrollo
tecnológico (Conacyt, 2011).
Con la intención de promover una industria mexicana en biotecnología incrementando

el número de empresas y de proyectos, el Conacyt y la Secretaría de Economía a través
de estos programas y de Finnova, impulsan la creación de parques tecnológicos, de con-
sorcios, de alianzas y de redes.
Los parques tecnológicos son impulsados por la Secretaría de Economía a través del
Programa de Parques Tecnológicos. En 2008, ésta reportó un total de seis parques tecno-
lógicos, de los cuales el Parque de Investigación e Innovación Tecnológica de Monterrey
emprende actividades de giro biotecnológico. El Conacyt incluye un parque más con el
mismo giro, esto es, al Parque Tecnológico de Cuernavaca (Conacyt, 2008c: 23 y Secre-
taría de Economía, 2007: 2-3).
En Baja California Sur se encuentra el Parque de Innovación Tecnológica del Centro de

Investigaciones Biológicas del Noroeste (BioHelis-Cibnor), donde se realiza un aprovecha-
miento sostenible y ecoeficiente de los recursos naturales acuáticos y terrestres y se empren-
den actividades en i+d de tecnologías, cría de peces en laboratorios, proyectos biotecnoló-
gicos y de agricultura. Se pretende que este parque hospede empresas con intenciones de
154
aplicar en el ámbito comercial una tecnología desarrollada en conjunto con BioHelis y que
proporcione servicios de gestión y administración de proyectos, asesoramiento empresarial,
estudios de mercado, planes de negocios y elaboración de propuestas para obtención de
recursos financieros complementarios (Investigación y Desarrollo, 2011).
En la Universidad Nacional Autónoma de México (unam) se creó la Incubadora Inno-

vaunam para apoyar a universitarios en la creación de su empresa. Entre estas empre-
sas se encuentra la Corporación Mexicana de Transferencia de Biotecnología, dedicada
a desarrollar y comercializar productos basados en proteínas producidas por Bacillus
Thuringiensis con actividad insecticida, así como Biopolymex, encargada de desarrollar
bioplásticos 100% biodegradables.
Conclusiones
Las revoluciones científico-biotecnológicas han capturado la atención de los estados que

ven en la economía basada en el conocimiento el presente y futuro de su competitividad
económica internacional. Vistas las innovaciones en biotecnología como una posible al-
ternativa a los problemas de la producción, de la degradación del medio ambiente o del
crecimiento de una población cada vez más demandante, los países crean los espacios
necesarios para su desarrollo implicando políticas, normatividades y programas orienta-
dos a desregular en beneficio de la comercialización y para su consumo o a regular para
agilizar la bioprospección creando marcos adecuados para la cooperación entre actores
públicos y los privados.
Aunque en Canadá, Estados Unidos y México se ha creado un sistema de gobernabilidad

adecuado a las actividades de investigación, innovación y comercialización de la biotec-
nología, las diferencias en sus niveles de competitividad son altas, sobre todo en el caso
mexicano. En Canadá y Estados Unidos la cooperación público-privada en investigación
científico-tecnológica reditúa más a su competitividad que en México, demostrando la
importancia de la transferencia de tecnología.
En México esta modalidad de cooperación no tiene el mismo alcance debido al atraso

que existe respecto a su aplicación y a la biotecnología, así como por una menor inversión
155
en el desarrollo de ciencia y tecnología, lo que impide diversificar las líneas de investiga-

ción y la generación de empresas.
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Villarreal, René. (2007) “El paradigma de la competitividad sistémica”, Educación, ciencia, tecnología y competitividad.
Porrúa: México.
157
158
tercera parte
Regionalismo y cooperación regional en

América: América Latina y el Caribe
159
160
capítulo 6
La inversión extranjera directa en el

mercosur durante la crisis económica y
financiera internacional (2008-2010)
Paulino Ernesto Arellanes Jiménez

Felipe R amírez Peña
Introducción
En América del Sur, si bien es cierto que la política neoliberal fue creada e impulsada
en los países que ahora forman el Mercado Común del Sur (mercosur) por parte de
los gobernantes Carlos Menem en Argentina, Fernando Collor de Mello en Brasil, Luis
Alberto Lacalle en Uruguay, entre otros, también es cierto que durante los mandatos de
estos gobiernos fue cuando se creó formalmente el mercosur; ellos concretizaron un
cambio de rumbo en el manejo de la agenda regional.
El antiguo paradigma cepalino vigente desde la década de 1970 fue reemplazado en cier-
tos aspectos por el Consenso de Washington (cw), que privilegiaba los mercados “glo-
bales” a los “regionales”, el manejo de políticas macroeconómicas en lugar de sectoriales
y la reducción del rol del Estado a una mínima expresión, suficiente para garantizar la
161
libertad de competencia y proteger los derechos de los inversionistas.67
Para la década de 1990 dicho Consenso parece haber quedado atrás, al menos en ciertos
aspectos, con la reconfiguración del mapa político que se evidenció en la región sudameri-
cana a partir de la llegada al gobierno de los presidentes Luiz Inacio Lula da Silva (Brasil),
Néstor Carlos Kirchner (Argentina) y más recientemente Evo Morales (Bolivia), aunque
este país no sea parte de del mercosur. Parecen vislumbrase nuevos horizontes en el proce-
so de integración en el Sur, y prueba de ello es la ampliación del organigrama institucional
del mercosur y la eventual incorporación de Venezuela como miembro pleno del bloque,
en un aparente intento de constitución de un eje Buenos Aires-Brasilia-Caracas, como
mascarón de proa de la región68 y que se liga a otros recientes proyectos integradores, uno
de corte político, la alba69 y el otro económico-político, el celac, que indudablemente le
darán otra proyección al Mercosur en los aspectos de la Inversión Extranjera Directa (ied),
tanto la que ingresa como la que sale, así como a la inversión intrarregional.
Los flujos de la ied en el mercosur
Los flujos globales de la ied han sido severamente afectados, y desde el punto de vista
mundial esto se debe a la crisis económica y financiera de 2008-2009. Las entradas de ied
han presentado una caída de 1.7 trillones de dólares, abajo de 1.2 trillones de dólares en
2009. Con una pequeña recuperación en 2010 (hacia un nivel de 1.4 trillones de dólares)
y tal vez con un logro momentáneo en 2011 de aproximadamente 1.8 trillones de dólares.
La crisis ha cambiado el landscape de los flujos de inversión extranjera hacia los países en
Cfr. María de Monserrat Llairó, “Venezuela y el Mercosur: una proyección continental y caribeña”, en Llairó,
67
María de Monserrat, José Briseño y Lincoln Bizzozero Revelez, Venezuela en el Mercosur — Tres miradas, tres inter-
pretaciones, ceiladi, fce, Universidad de Buenos Aires, Argentina, pp. 11-12.
68
Ibid., p. 12.
69
“Finalmente, la idea del gobierno venezolano de convertir a la alba en un modo de aplicar en el mercosur tiene que
enfrentarse a realidades de tipo jurídico y político. Desde el punto de vista jurídico, el mercosur tiene ya un acervo
comunitario constituido por el Tratado de Asunción y todos los demás acuerdos y actos legislativos emanados de las
instancias comunitarias. Ver José Briseño, “El mercosur de cinco estrellas: Reflexiones sobre los beneficios y costos
del ingreso de Venezuela”, en Llairó María de Monserrat, José Briseño y Lincoln Bizzozero Revelez, Op. cit., p. 28.
162
desarrollo y las que eran economías en transición de manera que en América Latina los
flujos aumentaron en 13%, pero en general en todas las regiones del mundo los flujos de
las ied sufrieron una declinación.70 No obstante, al entrar al análisis de la ied de los paí-
ses del mercosur, se puede constatar que han recibido significativos flujos de ied en las
últimas décadas. Ello puede generar importantes beneficios para sus receptores, tanto en
materia macroeconómica, por su contribución al crecimiento de la inversión, el empleo,
el Producto Interno Bruto (pib) y al ingreso de divisas. Las inversiones también pueden
generar beneficios en materia microeconómica, por sus efectos sobre la productividad,
la innovación y las exportaciones, así como en materia ambiental. Las investigaciones de
la Red mercosur en esta área pretenden analizar los beneficios y costos de la ied en los
países del mercosur, así como generar recomendaciones de política para que se aprove-
chen mejor sus potenciales beneficios.
El mercosur, comparado con otras alianzas regionales, como la Unión Europea (ue),
es una integración joven. Tiene veinte años, a diferencia de la ue, que ya cuenta más de
medio siglo y que ahora está pasando por una crisis financiera, por lo que es lógico que
la integración latinoamericana pase por ciertos procesos de ajustes dependiendo el vaivén
de las dinámicas políticas, institucionales y económicas de los países que la integran.
Es necesario apuntar que el mercosur en su génesis (1991) vaticinaba un desarrollo tan

promisorio, como el que ha experimentado la ue, para la lucha contra la pobreza y el
desarrollo económico y social de las naciones sudamericanas con equidad; sin embargo,
continúa la esperanza de que dará mejores frutos conforme se desarrolle en el futuro en
los planos económico y financiero.
Los flujos de las ied en el mercosur, en los países fundadores: Argentina, Brasil, Para-
guay y Uruguay, además de Venezuela como país socio o miembro pleno desde 2006,
así como los stocks por periodo nos indican un crecimiento en forma general en la crisis,
aunque con ciertas declinaciones en algunos sectores en particular.
En el análisis de los cuatro países tradicionales del mercosur, siempre van a sobresalir
Cfr. “Key Messages. fdi Trends, Policies and prospects”, World Investment Report 2009: Transnational Corporations,
70
Agricultural, Production and Development, wir, 2009.
163
Brasil y Argentina, en este orden, por ser los países más grandes y desarrollados de esa
integración.
Las causas del crecimiento de las ied, especialmente en Brasil, fueron los recursos natu-
rales y las actividades relacionadas. Así tenemos que Brasil tuvo un crecimiento, como
país huésped o de atracción de ied, del 30% y Argentina con 37%, durante 2007 y 2008.
El crecimiento de esas inversiones se da en los metales y la industria extractiva de mine-
rales, junto con las inversiones intraempresas.
El crecimiento de la ied en esos países, como en Sudamérica en general, se debió al alto

precio de materias primas, como petróleo, gas, acero, cobre, oro y soya. Brasil tuvo el mayor
crecimiento de ied hacia afuera con 189%, donde los flujos aumentaron 20 billones de
dólares, como resultado del alza de los préstamos intraempresas, lo que sugiere que las su-
cursales de Brasil posiblemente transfirieron capital a sus filiales financieras del extranjero.
En 2008 las empresas brasileñas continuaron con la adquisición de assets extranjeras ba-
sadas en minas y recursos naturales como alimentos, metales y acero. El sector primario,
por lo tanto, ha sido hasta ahora el principal atractivo de la ied en Brasil, de manera que
en 2008 representó el 38% del total del flujo de inversiones extranjeras al país.71
En el sector manufacturero, el cual contó con el 35% del total de los flujos de ied, en
Brasil se concentró en la metalurgia, alimentos, bebidas, plásticos, refinería y productos
minerales no metálicos, los cuales atrajeron el 80% del total de los flujos de ied hacia
ese sector.
Si nos concentramos más en Brasil, es porque la ied del mercosur y de Sudamérica está
más concentrada en aquel país. En cambio, en Uruguay la rama de la construcción es la
que atrajo el mayor flujo de ied en 2008. En la rama automotriz son Brasil y Argentina
los países con más atracción de ied, con el 51 y el 47% respectivamente.
71
Cfr. cepal, Documento Informativo: La Inversión Extranjera Directa en América Latina y el Caribe, 2010.
164
Regulación y control en la crisis
Algo que llama la atención sobre la ied en los países en vías en desarrollo en la época
de crisis, es el mayor control que el Estado ejecuta sobre tales inversiones. Esta situación
es palpable en el mercosur como parte de las políticas gubernamentales. La tendencia
de mayor control estatal ha sido más visible en petróleo y gas natural, donde algunas
medidas han sido implementadas. Así, por ejemplo, en noviembre de 2008 el presidente
brasileño decretó un cambio de leyes en las telecomunicaciones brasileñas que ayudaron
a los proveedores de líneas fijas en más de una región del país; esto permitió a oi Partici-
paçoes (Brasil) comprar Telecom de Brasil, el tercer conductor más grande en línea fija
en Brasil y capacitar la nueva compañía para competir con los jugadores extranjeros que
dominan el mercado, como Telefónica de España y American Móvil de México.72
En Argentina, algunas medidas fueron adoptadas en la región en respuesta a la crisis global;

por ejemplo, el Estado reasumió el control sobre los activos poseídos por los fondos de pensio-
nes privadas, de manera que el Senado argentino aprobó como ley la conversión del sistema
de pensión privada hacia una pensión pública en noviembre de 2008. Lo anterior se relaciona
con los siguientes fenómenos que, como tendencia, aparecen entre los flujos de ied:
1. Los inversionistas y los gobiernos de los estados (mercosur) en las crisis pu-
dieron tener disputas y conflictos.
2. Proteccionismo con respecto a la inversión extranjera y solución de contro-

versias. Lo que en los hechos significa que la discriminación de favorecer al
inversionista nacional sobre el inversionista extranjero pudiera traer conflictos.
3. La crisis financiera aumenta cuestiones novedosas para los negociadores de

disputas y solución de controversias, ya que por un lado la solución de contro-
versias ante las disputas o conflictos aumenta a favor de la declinación de los
flujos de las ied, junto con el riesgo de proteccionismo de las inversiones. Por
otro lado, permite que los gobiernos puedan contraer esa ied por la solución de
controversias implementando medidas de emergencia en respuesta a la crisis.
72
Idem.
165
4. La crisis financiera ha dado razón para apelar a regulaciones más estrictas en

los mercados financieros internacionales, así como la intervención del Estado
pudiera minar los derechos de los inversionistas.
Las empresas trasnacionales del mercosur que invierten en

mercados internacionales y su nivel de trasnacionalidad
De las cien empresas trasnacionales no financieras de los países en vías de desarrollo ren-
queadas por sus activos en el extranjero en 2007 de la región del mercosur, sobresalen
solamente dos de Brasil y una de Venezuela.
— Brasil: Compañía Vale de Río Doce (minería y quarning), en el rango 12 de las

100 y con grado 73 de trasnacionalidad.73
— Brasil: Metalúrgica Gerdan S. A. (metales y productos de metal), en el rango 28

y con una trasnacionalidad de 47.
— Venezuela: Petróleos de Venezuela (petróleo: explotación, refinería y distribu-

ción), en el rango 19 y con una trasnacionalidad de 93.74
La ied en el mercosur en 2008
Los flujos de ied que ingresaron a Brasil y Argentina fueron más altos con respecto a los
flujos que salieron en el momento del inicio de la crisis (2007-2008). Aunque en el caso
de Brasil en 2008 salieron casi 50% de las ied ingresadas, en el caso de Venezuela de
igual manera las inversiones que salieron fueron más que las inversiones que ingresaron
en el 2008, aunque en términos relativos con más cuantía en un caso como en otro con
73
La trasnacionalidad es calculada por los activos extranjeros del total de activos a nivel mundial, ventas extranjeras
del total de ventas mundial y número de empleos.
74
“The top 100 Non-financial tncs from Developing Countries, Ranked by Foreign Assets, 2007”, World Investment
Report 2009: Transnational Corporations, Agricultural, Production and Development. Annex Table A.1.11.
166
respecto a Paraguay y a Uruguay (ver cuadro 1).
Cuadro 1. Flujos de ied (entradas y salidas)

(millones de dólares)
Flujos que ingresaron Flujos que salieron
País/Año 2006 2007 2008 2006 2007 2008
Argentina 5537 6473 8853 2439 1504 1351
Brasil 18822 34585 45058 28202 1067 20457
Paraguay 173 185 320 7 7 8
Uruguay 1493 1288 2205 -1 89 1
Venezuela -559 646 1716 2076 2237 2757
Fuente: “fdi Flows by regional and economy, 2006-2008”, unctad, World Investment Report 2009: Transnational Corporation,
Agricultural Production and Development.
Con respecto a los stocks de ied en 2008, Brasil manifiesta un mayor ingreso con respec-
to a lo que de ied sale; en el caso de Argentina se da la misma situación. En los stocks,
Venezuela presenta un superávit bastante alto, pues son más las inversiones que ingresa-
ron que las que salieron (ver cuadro 2).
Cuadro 2: Stocks por décadas en el Mercosur

Stock de los flujos de ied que ingresan Stock de los flujos de ied que egresan
País/Año 1990 2000 2008 1990 2000 2008
Argentina 7751 67601 76091 6057 21141 28749
Brasil 37107 45753 100989 154 11154 31728
Paraguay 418 1327 2398 134 214 234
Uruguay 671 2088 8788 186 126 337
Venezuela 3865 35480 41375 1225 7676 16619
Fuente: “Stock de los flujos de inversión extranjera directa, por región y economía; 1990, 2000, 2008”, unctad, World Investment
Report, 2009: Trasnational Corporation, Agricultural Production and Development.
¿Cuál es el peso en porcentaje de la ied en la formación bruta de capital y en el Producto

167
Interno Bruto (pib) en los países del mercosur?
En el caso de Argentina, en el año de 2007 la entrada de ied representó 10.2% en la forma-

ción del capital bruto de su economía, en cuanto a salidas de la ied en ese mismo año repre-
sentó 2.4%. En el año de 2008 aumentó el porcentaje que representó la entrada de ied en
la formación de capital bruto de 11.6%, y disminuyó el porcentaje de salidas de ied a 1.6%.
Para Brasil podemos observar que el año de 2007 la entrada de ied significó 14.8% en la
formación de capital bruto, y 3.0% las salidas de ied; en el año de 2008 aumentó el porcen-
taje que representó la entrada de ied a 15.1%, mientras las salidas de ied aumentó a 6.8%.
Con respecto al porcentaje de los stocks de los flujos de ied en las mismas fechas para los
dos países más importantes del mercosur en cuanto a la participación en el Producto
Interno Bruto, podemos observar lo siguiente: en 2008 a Argentina le significó la entra-
da (stocks de flujos de ied) de ied el 23%, mientras las salidas solamente el 8.7%; lo que
manifiesta un alto porcentaje (23%) de la entrada de ied en el pib argentino. Pero por
otro lado, como podemos observar, para Brasil le representó bastante (10.3%) las salidas
en el stock de flujos de ied (ver cuadro 3).
Cuadro 3. Flujos de ied por porcentaje de la formación de capital bruto fijado

(2006-2008) y stocks como porcentaje del pib por región y economía (1990, 2000 y
2008)
Flujo de ied como % de

Stocks de los flujos de ied como % del pib
la formación del capital bruto
País/Año 2006 2007 2008 1990 2000 2008

Argentina
Entrada 11.1 10.2 11.6 5.5 23.8 23.0
Salida 4.9 2.4 1.6 4.3 7.4 8.7
Brasil
Entrada 10.5 14.8 15.1 8.5 19.0 18.3
Salida 15.8 3.0 6.8 9.4 8.1 10.3
Paraguay
168
Entrada 9.8 8.7 10.2 8.5 18.7 15.0

Salida 0.40 0.3 0.3 2.7 3.0 1.5
Uruguay
Entrada 41.5 30.7 36.6 80. 10.4 27.3
Salida - 2.1 - 2.2 0.6 1.0
Venezuela
Entrada -1.5 1.2 2.3 8.2 30.3 13.0
Salida 5.2 4.1 3.6 2.6 6.6 5.2
Fuente: “Flujos de ied por porcentaje de la formación de capital bruto fijado 2006-2008 y stocks como porcentaje del pib por región
y economía, 1990, 2000, 2008”, unctad, World Investment Report, 2009: Transnational Corporation, Agricultural Production and
Development, Annex Table: B.3.
Ya hablando de la crisis económica y financiera de 2008, los flujos de ied que entraron
a Argentina en 2007 representaron el 10.2 % y en 2008 el 11.6% con respecto a la for-
mación de capital bruto; en cuanto a los stocks de flujos de entradas de ied en 2007 fue
de 25.7% del pib, lo que significa un gran porcentaje del pib argentino. En 2008 casi se
mantuvo con un porcentaje del 23.0%.
Para Brasil, en el año de crisis 2007, en los flujos de ied representó el 14.8% en la forma-
ción del capital bruto; mientras en ese mismo año en los stocks de los flujos de ied que
ingresaron fue de 23.0%, un porcentaje bastante alto. Para el año de 2008 los flujos de
ied que ingresaron a Brasil con respecto a la formación de capital bruto representaron el
15.1%; mientras en el stock de flujos de ied que ingresaron con respecto al pib significó
el 18.3% (ver cuadro 4).
169
Cuadro 4. Flujos de ied que ingresaron y que salieron del mercosur en

la crisis del milenio (millones de dólares)
Flujos de ied y % en
Stocks de flujos de ied y % con respecto al pib
la formación de capital bruto
País/Año 2007 % 2008 % 2007 % 2008 %
Argentina
Entradas 6473 10.2 8853 11.6 67574 25.7 76091 23.0
Salidas 1504 2.4 1351 1.8 27544 10.5 28749 8.7
Brasil
Entradas 34585 14.8 45.58 15.1 309668 23.2 287697 18.3
Salidas 7067 3.0 20457 6.8 136103 10.2 162218 10.3
Paraguay
Entradas 187 8.7 320 10.2 2224 18.5 2398 15.0
Salidas 7 0.3 8 0.3 225 1.9 234 1.5
Uruguay
Entradas 1288 30.7 2205 36.6 6356 26.2 8788 27.3
Salidas 90 2.1 1 - 337 1.4 338 1.1
Venezuela
Entradas 1.2% 2.3% 13.0%
Salidas 4.1% 3.6% 5.2%
Fuente: “Country Fact Sheet”, unctad, World Investment Report, 2009: Transnational Corporation, Agricultural Production and
Development. Annex Table: B.4.
La ied en el mercosur por país hasta el 2010
A pesar de lo afirmado en líneas arriba de que la ied en la región sufrió declinaciones en

la crisis, habría que considerar que esta situación cambió en el mercosur en los siguien-
tes años (2009-2010). En particular en la primera mitad de 2011, cuando los flujos de
ied a Brasil aumentaron a 32 000 millones, acumulando más de una tercera parte de los
flujos que llegaron a la región.75
75
El Universal, México, 19 de octubre de 2011.
170
Para el caso uruguayo la ied en 2010 se condujo de la siguiente manera: la inversión

extranjera directa en Uruguay fue récord en 2010, al alcanzar los us$ 2 355 millones (un
47.8% más que en 2009), según el Reporte de Inversión Mundial de la Conferencia de
las Naciones Unidas en Comercio y Desarrollo (unctad). Ese monto de ied representó
el 30.5% de la formación bruta de capital fijo el año anterior. Con ello, el stock de ied
en Uruguay alcanzó 14 830 millones de dólares en 2010; esto significó que se multiplicó
por siete en once años, ya que en 2000 era de sólo 2 088 millones de dólares. En 2008,
el stock acumulado de ied era de 7 998 millones de dólares y en 2009 alcanzaba a 12
536 millones de dólares, mientras que el stock de ied en 2010 representaba el 36.6% del
pib, según el informe. Aunque en 2009 el stock era mayor en términos de pib, ya que
significaba el 39.8% de éste.76
Para el caso argentino, se veía así la situación de la ied llegada a ese país: en 2009, “los
flujos de ied hacia Argentina se contrajeron en un 50%, ésta caída estuvo en línea con
la observada en América Latina (-41%) y el resto del mundo (-39%), así como en las
dos economías más grandes de la región, Brasil (-50%) y México (-41%)”. Sin embargo,
existen tendencias que marcan “buenas perspectivas para 2010”, mientras se plantea que
la evolución de las inversiones hacia el país dependía de los avances realizados para com-
pletar el proceso de normalización de la deuda iniciado en 2005, los cuales abrieron un
panorama más alentador en materia de acceso al financiamiento internacional y del éxito
del país sudamericano para atraer inversiones.77
Para el caso de Paraguay, la ied tuvo el siguiente comportamiento: se observa una evolu-
ción de la ied entre el lustro 2000-2005 y el lustro 2006-2010, con un crecimiento del
263%.78
Los países fundadores del mercosur, en síntesis, presentan el siguiente cuadro, donde
“La Inversión Extranjera”. [Disponible en: http://www.elpais.com.uy/110729/pecono-583016/economia/

76
stock-de-inversion-extranjera-sumo-us-14830/].
77
“Agencia Nacional de Desarrollo de Inversiones, Ministerios de Economía de Argentina”. [Disponible en: www.
mecon.gov.ar y www.giveusthechance.com].
78
Marcelo Elizondo, “Desarrollo de negocios internacionales”. [Disponible en: http://www.desarrollodenegociosin-
ternacionales.com/inversion-extranjera-directa-2006-2010/].
171
se muestra el pib anual por país en 2001, el pib per capita en 2009 y, sobre todo, la ied
hasta 2009-2010 (ver cuadro 5).
Cuadro 5. Países fundadores mercosur: Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay
Ranking por pib Participación industrias Inversiones extranjeras

pib anual per capita us$ manufactureras en el pib* directas (ied): us$
2009 1er 2010 1er
2001 2009 1990-1999 2000-2008
semestre semestre
Brasil 2.965 8.113 16.00% 14.80% 15.856 17.130
Argentina 7.464 7.692 18.40% 16.80% 2.016 2.174
Uruguay 5.627 9.545 13.00% 11.40% 579 784
Paraguay 1.181 2.297 16.00% 14.40% 168
Fuente: rs&A con datos del mercosur, Fondo Monetario Internacional, Banco Mundial y de la cepal.
* Datos tomados del estudio de gmm, coordinado por Fernando Lorenzo, junio de 2009, http://www.mercosur.int
Si se observa la evolución de la ied entre el lustro 2000-2005 y el lustro 2006-2010, se

nota que en Brasil ha crecido un 80% y en Paraguay un 263%. Así, la acumulación de
la ied recibida en Latinoamérica en ese lapso de cinco años (2006-2010) aumentó con-
siderablemente (ver cuadro 6).
Cuadro 6. Crecimiento de la ied en los países del mercosur, 2006-2010

Latinoamérica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 345.659 Brasil . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 172.876

Argentina . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31.946 Uruguay . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.517
Paraguay . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 873 Venezuela . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -3.660
Fuente: rs&A con datos del mercosur, Fondo Monetario Internacional, Banco Mundial y de la cepal.
Se puede observar que en la medición del lustro o un bienio en particular, Argentina ha

tenido una actuación de menor recepción de ied que Brasil (la mayor economía).
Haciendo una comparación de la ied recibida en el periodo 2000-2005 con la ied recibi-
da en el periodo 2006-2010 en los países del mercosur en millones de dólares, podemos
172
observar un aumento considerable por cada país (ver cuadro 7).
Cuadro 7. Comparación de ied
País/periodo 2000-2005 2006-2010

Brasil 95985 172876
Argentina 21480 31946
Uruguay 1965 7517
Paraguay 240 873
Venezuela 12730 -3660
Fuente: rs&a con datos del mercosur, Fondo Monetario Internacional, Banco Mundial y de la cepal.
Se observa que Paraguay fue el país que más creció en la región en cuanto a ingresos de
ied en el año 2010. El país experimentó un crecimiento de 171% con respecto al año
anterior.
Las cifras indican que recibió us$ 286 millones de inversión del exterior en el 2010,
mientras que en el año anterior captó 99 millones. La diferencia es de 187 millones de
dólares entre ambos años. No obstante, sigue siendo uno de los países con menor volu-
men de inversión en América del Sur. En cuanto a volumen recibido, la nación que más
ingresos registró fue Brasil, que se ubica en segunda posición en crecimiento con 87%.
Argentina fue otro de los países que recibió gran cantidad de inversiones del exterior con
importantes volúmenes, que llegaron a 6 193 millones de dólares, con un crecimiento de
54%. Otro de los países que tuvo un aumento considerable tanto en volumen como en
proporción fue Uruguay, con 29% de incremento.
Como podemos observar, en su conjunto, en 2010 América Latina mostró gran resisten-
cia frente a la crisis financiera internacional, la cual se convirtió en la región con mayor
crecimiento, tanto en la recepción como en la emisión de flujos de ied a nivel mundial,
y mercosur es una muestra.
La recuperación de la ied en la región se enmarca en un contexto en el que los países

en desarrollo han aumentado su participación en los flujos de ied, tanto en calidad de
173
receptores como de emisores, donde el mercosur no podría ser la excepción.79
En el año 2011 la ied en la región latinoamericana creció entre 15 a 25%. En ese esce-
nario positivo, destacó una posición no tan favorable de la economía de Venezuela, pues
fue uno de los países del mercosur que menos capitales obtuvo, siendo superado por
economías más modestas, como la paraguaya,80 como podemos observar en los datos del
cuadro anterior, situación que ya venía de atrás, desde 2007, donde observamos una de-
clinación de la ied en Venezuela, cuya causa fundamental han sido las expropiaciones y/o
las nacionalizaciones:81 el Estado ha estatizado desde 1997 empresas del sector telefónico,
eléctrico, petrolero, alimenticio, cementero y siderúrgico.
Un año antes de que el presidente Hugo Chávez Frías asumiera su primer mandato, es
decir en 1997, la ied en Venezuela se ubicó en 6 202 millones de dólares, el cual ha sido el
nivel más alto alcanzado en los últimos trece años, en los que la inyección de capitales ha
oscilado, sin alcanzar este pico de inversión. En el 2008 la ied se ubicó en 1 716 millones
de dólares, lo que evidencia una caída de 72% de los recursos foráneos, en comparación
con 1997.82 Sin embargo, ya para algunos datos de 2011 encontramos que la ied en Ve-
nezuela se recuperó: el país volvió a mostrar un saldo positivo de ied, con un monto de 1
184 millones de dólares; por el contrario, Argentina y Paraguay muestran una moderada
reducción en sus entradas de ied.
Hoy en día la expansión del mercosur, no con la identidad propia que ha tenido desde
su fundación y ampliación, sino por la vocación latinoamericanista, pone en evidencia
la necesidad de considerar, al menos, para cuando la ied fluya de ellos y entre los países
79
“Paraguay, el que más creció en captación de inversión extranjera, Semanario Primera Plana. [Disponible en: www.
diarioprimeraplana.com].
80
“Venezuela se rezaga en inversión extranjera directa”, El Universal. [Disponible en: www.eluniversal.
com/2011/05/04/venezuela-se-rezaga-en-inversion-extranjera-directa.shtml].
Las nacionalizaciones de empresas en sectores estratégicos de la economía venezolana en el último año causan
81
temor entre las compañías trasnacionales presentes en el país y lo vuelven poco atractivo para futuras inversiones
extranjeras.
82
“¿El chavismo ha estimulado las inversiones del sector privado nacional y trasnacional?” [Disponible en: http://
venezuelaysuhistoria.com/2009/05/el-chavismo-ha-estimulado-las.html].
174
que ahora forman la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (celac), su

importancia económica a nivel internacional, que va de la mano con la estrategia de con-
tar con organizaciones regionales sin presencia de Estados Unidos, como la unasur y la
alba, por ejemplo, aumenta los alcances de la decisión de los 33 países que han decidido
conformar la celac.83
De conclusiones, en esta parte podemos expresar que hoy el mercosur está en una fase
de estancamiento y si no prospera al ritmo que quisieran sus estados miembros, sí lo ha
hecho en el pasado obteniendo importantes conquistas en el plano del crecimiento del
comercio intrarregional y la inversión extranjera directa.
Sin embargo, como lo demuestran Daniel Chudnovsky y Andrés López en su estudio

“Inversión extranjera directa y desarrollo: la experiencia del mercosur”, el bloque desde
que se creó ha sido uno de los principales focos de atracción de Inversión Extranjera
Directa de los países en desarrollo. Entre 1990 y 2004 este bloque recibió casi 300 000
millones de dólares por concepto de ied.
De igual forma, es necesario recalcar que en el mercosur se han implementado grandes

avances en el plano de la integración física con una variada gama de iniciativas para esta-
blecer puntos de conexión entre los territorios del Pacífico y el Atlántico.
De nueva cuenta, el tema de la incorporación de Venezuela como miembro pleno de

mercosur (en julio de 2006) parece redoblar la apuesta a la integración latinoamericana.
Esta integración podría verse fortalecida con la puesta en marcha de una integración
energética, como la presentada por Petrosur.84
¿Hacia dónde va el mercosur en la crisis?
El mercosur en cuanto a su integración, institucionalidad, logros, compromisos y obs-
83
Cfr. Marcos Roitman Rosenmann, “celac, un futuro prometedor”, La Jornada Newspaper Provider: La Jornada, 24
de diciembre de 2011.
84
María de Monserrat Llairó, Op. cit., p. 28.
175
táculos se ha propuesto avanzar para profundizar la integración, al mismo tiempo que da

señales claras hacia fuera de mayor consistencia como bloque. Sin embargo, si no cumple
con los objetivos propuestos en su seno, estará pavimentando el camino hacia su lenta
dilución.
En síntesis, los aspectos positivos y negativos resaltados son parte de una misma realidad.
Es cierto que el mercosur sufre de anemias y exclusiones, pero también lo es que cada
avance que se produce —a veces con lentitud y contradicciones— constituye un impulso
para su preservación.
De todas maneras, es innegable que el estado actual del bloque genera incertidumbre
sobre sus perspectivas a futuro. Deben valorarse los avances logrados y el consenso aún
latente sobre la profundización de la integración. Los desafíos son grandes, tanto en su
agenda interna como externa, en ambos casos vinculadas, dado que sólo con un bloque
consolidado en su interior podrá hacerse frente a los mayores requerimientos de las ne-
gociaciones internacionales.
Asimismo, “debe sostenerse con firmeza la búsqueda permanente de una distribución

equitativa de los beneficios entre todos los socios como sostén central del proceso inte-
grador”.85 Indudablemente, de esto dependerá el que la ied logre activarse en forma más
profunda en el bloque.
Ya para 2008, época de la crisis internacional y de Estados Unidos en particular, para

algunos analistas el mercosur presentó una fortaleza frente a dicha crisis global, lo que
ha generado una agenda de profundización y posibilidades reales para una consolidación
positiva del bloque. Por diversas razones, a partir de 2008 puede ubicarse una nueva
coyuntura, la más reciente y en buena medida un periodo en curso de desarrollo y reso-
lución.
Pero como se ha advertido, durante estas dos décadas ya se han vivido en la región otros
periodos auspiciosos cuyas expectativas no terminaron finalmente de concretarse. El
85
Dante Sica, “mercosur: Evolución y perspectivas”. Documento base para presentación en seminario: 15 Años de
mercosur: Evaluación y perspectivas, marzo de 2006. [Disponible en: http://www.sindlab.org/download_up/Sica_
Informe_Seminario_Memorial_Final.pdf].
176
primer factor que podría referirse para calificar como razonablemente auspicioso este
momento del mercosur, tiene que ver —un poco paradójicamente— con la crisis global
que luego de años de anunciarse terminó de instalarse a nivel internacional en el segundo
semestre de 2008. A diferencia de otras veces, una crisis internacional de envergadura
encontraba a América del Sur en general y al mercosur en particular con fortalezas
inéditas en muchos sentidos.
Respecto a los principales impactos económicos y sociales de la crisis global sobre los
países del mercosur y del continente sudamericano, se pueden mencionar:
• La desaceleración de las exportaciones de los países de la región.

• La inestabilidad del precio internacional de las commodities, lo que agravó el
déficit de las relaciones de intercambio, en un contexto de creciente primari-
zación de la matriz exportadora de las economías de la región, fenómeno que
ya venía de antes pero que en este último bienio se ha acrecentado de manera
significativa.
• La caída considerable en el pib en 2009, provocando la desaceleración del
crecimiento, primero, y la recesión (con algunas excepciones) después, lo que
resultaba inquietante pues interrumpía un ciclo de un lustro de incremento
sostenido.
• La caída del volumen de las remesas, con consecuencias muy severas para va-
rios países del continente que tienen una fuerte dependencia de las mismas
para sus respectivos equilibrios.
• La disminución de los flujos de ied, lo que profundizó una tendencia decre-
ciente de la participación de América Latina y el Caribe en los flujos de ied
mundial en la última década.
• Reducción de los ingresos por la vía de los dividendos obtenidos por la activi-
dad turística.
• Incremento en las dificultades para el acceso al crédito externo, producto del
aumento de su costo y de la menor disponibilidad de financiamiento a nivel
internacional.
• Consolidación de la tendencia decreciente en la participación de América La-
177
tina en los flujos de ayuda oficial al desarrollo.86
Los efectos de la crisis tienden a profundizar las asimetrías dentro del panorama social de
América del Sur y de los países del mercosur, tanto en lo que se relaciona con diferen-
cias notables entre países, así como entre sectores y actores distintos o en lo que hace a la
desintegración territorial en el seno de las mismas sociedades nacionales.87
Conclusiones
Lo aquí analizado de la ied en el mercosur en época de crisis financiera internacional,

pone en la mesa varias preguntas y la necesidad de redefinir la agenda de acuerdos sobre
puntos específicos, así como asimetrías, coordinación macroeconómica o armonización
arancelaria, dentro de los sistemas políticos de los estados socios del bloque, junto con el
debate del futuro del mercosur.
Asimismo, resulta de interés repensar la situación de los países pequeños del bloque,
como Paraguay y Uruguay, y sus relaciones con sus dos socios gigantes. En esa dirección,
es pertinente preguntar: ¿qué tipo de acciones concretas podrían impulsarse para coad-
yuvar a la superación consistente de la agenda conflictiva entre Argentina y Uruguay o
para la forja de una nueva interlocución de Paraguay con Argentina y Brasil?
Como se puede apreciar, existe mucha tela de donde cortar respecto a la situación pasa-
da, presente y futura del mercosur, sobre sus tendencias de ampliación, profundización
y flexibilización, que sin duda serán cuestiones que el y mercosur debe resolver para
hacerse más atractivo a la ied y así se pueda coadyuvar a la prosperidad de la región de
América Latina.
86
Gerardo Caetano (Coord.), “mercosur 20 años”. [Disponible en: http://library.fes.de/pdf-files/bueros/uru-
guay/07904.pdf, pp. 57-58].
Ibid., p. 60.
87
178
Referencias
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de Monserrat, José Briseño y Lincoln Bizzozero Revelez. Venezuela en el Mercosur — Tres miradas, tres interpreta-
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Chudnovsky, Daniel y Andrés López. (2001) Capítulo i: “La inversión extranjera directa en el mercosur: un análisis
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Sica, Dante. (2006) “mercosur: Evolución y perspectivas”. Documento base para la presentación en el seminario 15
Años de mercosur: Evaluación y Perspectivas, Marzo de 2006. [Disponible en: http://www.sindlab.org/down-
load_up/Sica_I006Eforme_Seminario_Memorial_Final.pdf]
wir. (2009) World Investment Report 2009: Transnational Corporations, Agricultural, Production and Development.
179
180
capítulo 7
Regionalismo en Sudamérica,
de la can a la unasur
Alejandro Vega-Muñoz
Claudia Martínez-Villanueva
Sonia Ruiz-Sosa
Matilde Montenegro-Aguilera
Carlos Vega-Muñoz
Introducción
Sin duda que el proceso de globalización entendido como la internacionalización económi-

ca iniciado ya hace varios siglos, genera diversas estrategias de inserción para los también
diversos países y en diferentes coyunturas. El regionalismo es una de ellas, una estrate-
gia de búsqueda de mecanismos que permitan optimizar la capacidad negociadora de los
países (Stuhldreher, 2004). Como tal, en América Latina hemos tenido a lo largo de los
dos últimos siglos una serie de intentos integracionistas. En el Cono Sur en específico, se
han conformado subregiones como la Comunidad Andina de Naciones (can), el Mercado
Común del Sur (mercosur), la Unión de Naciones Suramericanas (unasur), entre otras.
Estos intentos de integración tienen en común aspectos económicos, de apertura

comercial, de rebajas arancelarias y políticas de complementación económica. Sin
181
embargo, hay aspectos políticos, sociales, culturales que se van involucrando en el

mismo proceso.
El presente capítulo presentará una breve introducción sobre el regionalismo y las subre-
giones trasnacionales, para posteriormente hablar de los diversos intentos de regionaliza-
ción en América del Sur, adoptando un modelo teórico-interpretativo desde la perspec-
tiva del Sistema-Mundo88 de Immanuell Wallerstein (1991) con apoyo de la Geografía
Política de Taylor (2002). Con especial énfasis en los cambios, asociados en los sectores
económicos en la industria y sus capacidades en cada uno de los bloques como: el mer-
cosur, la unasur, la can, la Asociación Latinoamericana de Integración (aladi), la
Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América (alba) y el Área de Libre Co-
mercio de las Américas (alca).
Regionalismos y subregiones trasnacionales
Frente a la globalización,89 en la década de los noventa del siglo xx se va dando un

fenómeno novedoso en América Latina como contrapeso a los cambios estructurales
sufridos en los diversos países. El regionalismo, definido por la doctora Amalia Stuhl-
dreher (2004) como la búsqueda de mecanismos que permitan optimizar la capacidad
negociadora de los países y regiones frente al mundo globalizado; la coordinación de una
política externa común de cara sobre todo a las negociaciones interregionales con otros
bloques, como la Unión Europea (ue), las negociaciones hemisféricas en torno al alca
y frente a los demás esquemas de la subregión. Estos cambios en las estructuras econó-
micas van dando espacios a la creación de diversos grupos con la intención de defender
intereses comunes.
88
Principio de unidisciplinariedad: articulación lógica y coherente de las ciencias sociales. Análisis heurístico, existen-
cia de una economía-mundo capitalista. Postula la existencia de una sociedad única y que cada “sociedad nacional”
es parte de un sistema-mundo; por lo tanto, el cambio social no se da país por país, se da en un sistema mundial de
múltiples estados. Ver Taylor (2002: 6).
Por globalización entendemos la internacionalización económica como un proceso histórico de la internacionaliza-

89
ción del capital, dentro de un sistema de múltiples estados y el poder político distribuido en el mundo, con estados
centrales y periféricos, en una división internacional del trabajo. Ver Saxe-Fernández (2004).
182
El regionalismo aparece por la necesidad de protección de las diversas economías

nacionales, para impulsar la transformación productiva; también para promover la
liberalización comercial intrarregional y favorecer el proceso de especialización in-
traindustrial en curso (Stuhldreher, 2004). Sin embargo, sería interesante evaluar
cuál es el comportamiento de los países a nivel intrarregional, cuáles han sido los
resultados de esta integración y cuáles han sido las principales funciones de los di-
versos bloques.
Si partimos de la base de un sistema único de múltiples estados, donde lo que pasa en un

lugar del mundo tiene efectos sobre otro, este sistema de regiones trasnacionales afectaría
la economía global, la política y la diplomacia. Latinoamérica es una región trasnacional,
con similitudes en el idioma y en la historia de cada uno de sus estados, pero también
con gran diferencia. Dentro de estas regiones trasnacionales existen subregiones que
tratan de integrarse económicamente con objetivos comunes, como los planteados con
anterioridad. Éste es el caso de la aladi, el alca, la can, el mercosur, la alba y la
unasur. Algunos con mayor o menor éxito pero donde se involucran temas económicos,
políticos, diplomáticos, sociales, de seguridad y otros.
Cabe hacer mención de que la economía es la principal motivación para la construcción

de “regiones trasnacionales” y del “nuevo regionalismo” (Berg, 2011: 299). Acorde con
Krugman (2009), en los noventa no había una “fuerte presencia independiente en la
geografía económica”. El nuevo regionalismo compromete la proliferación de los acuer-
dos de comercio regional en las últimas dos décadas. Esto refleja, según Berg (2011), el
reconocimiento de los políticos y tomadores de decisiones de la eficiencia de la apertura
económica y el mercado global (Frankel, 1997). El abandono del modelo de sustitución
de importaciones ha sido el pivote de esta transformación (Agudelo et al., 2006). Dado
el gran desafío de ser parte de la economía mundial, sus estrategias de mercado abierto
van de la mano con iniciativas regionales. Iniciativas en un rango bilateral, hemisférico
o subregional.
“Regiones trasnacionales” puede definirse como un grupo de naciones o parte de éstas,

con un buen nivel de integración económica (Berg, 2011). La importancia de este nuevo
fenómeno es que tiende a la natural integración económica, con acuerdos formales y
avances hacia la integración monetaria (Berg, 2011). Cabe mencionar el caso de Argen-
183
tina y Brasil, su desdolarización y la oportunidad para realizar intercambios comerciales

con uso de las monedas locales. Esta iniciativa está llegando al Foro de la unasur y
puede ser un excelente principio político para sobrellevar la tan anunciada “crisis inter-
nacional” (Racovschik, 2011).
Las subregiones, regiones trasnacionales en una región, importan por las consecuencias
que pueden traer a la integración fronteriza en dicha zona y a la economía mundial.90
Utilizando el Modelo de Gravitación Comercial, Gaulier (2004) encontró una influen-
cia positiva: la formación de subregiones incluyendo la pertenencia a un acuerdo de
comercio preferencial. El mercosur, la can y el Consejo de Ayuda Mutua Económica
(comecom) eran muestra de ello, al elevar sus oportunidades en la economía mundial.
Robert (2007) consideró que en Latinoamérica las subregiones compiten con las regiones
en su influencia y focalizando las políticas. Las iniciativas subregionales han sido una ex-
celente alternativa para América Latina en general, especialmente cuando la integración
hemisférica no ha sido posible por los diversos intereses que conlleva.
Los países latinoamericanos se han caracterizado a lo largo de su historia por tener una
serie de problemas políticos, geográficos y militares desde su independencia. Estos pro-
blemas, por lo regular son con sus vecinos fronterizos. En los años recientes los gobiernos
han hecho esfuerzos significativos para el entendimiento mutuo, medidas de confianza
mutua y para avanzar en general en objetivos comunes. Estos esfuerzos se ven refleja-
dos en casos como la Comunidad Andina de Naciones, el mercosur y últimamente la
unasur.
90
Para saber más sobre la variación comercial de las subregiones en el intercambio comercial mundial, ver Berg
(2008).
184
Figura 1. Participación de los países sudamericanos en los bloques de integración
Fuente: Elaboración propia con información oficial de los diversos bloques.
A continuación realizaremos un análisis en torno a estos tres bloques (can, mercosur,

unasur) y finalmente incorporaremos en términos generales a la aladi, el alca y la
alba. Tomaremos en consideración para este estudio a Argentina, Bolivia, Brasil, Chile,
Colombia, Ecuador, Guyana, Paraguay, Perú, Surinam, Uruguay y Venezuela.
Esta investigación sostiene como hipótesis fundamental demostrar cómo las iniciati-
vas subregionales han sido más exitosas que las regionales en su conjunto, integrándose
en subregiones con fuertes intereses comunes y facilitando la cooperación, mientras las
iniciativas con intereses de mayor divergencia y en bloques con mayor número de miem-
bros no han tenido avances significativos. Asimismo, se está formando una comunidad
cooperativa que se reúne sobre agendas comunes, pero que no está supeditada a actuar
con políticas idénticas en todo momento. Éste es el caso de la unasur, el mercosur y la
can, que han sido muy eficientes en tratar temas coyunturales y en avanzar en temas de
integración, pero no representan políticas comunes y homogéneas.
Posiblemente éste sea el camino a la integración latinoamericana, con países que se creen
tan parecidos y son tan diversos en su política externa e interna, con conflictos fronte-
rizos que han llevado a amenazas latentes en materia de seguridad y, sin embargo, han
185
estado dispuestos a trabajar en temas comunes y desarrollar confianzas que den pasos
hacia la integración regional, sin perder su objetivo prioritario, como es el desarrollo de
sus economías y por tanto de sus sociedades. Es importante señalar las asimetrías exis-
tentes en los interbloques y cómo éstas pueden tener ciertos efectos negativos para los
menos favorecidos.
Estructura económica de los principales regionalismos de

América Latina (énfasis en la industria)
Aspectos generales
Los cambios asociados a la globalización y al avance del neoliberalismo generan en los

países latinoamericanos, a fines de la década de los ochenta, la necesidad de integrarse
para enfrentarlos de manera más eficiente. Estos cambios tecnológicos, económicos, so-
ciales, epistemológicos y culturales se dan en un contexto de avance de la competitividad
de Japón y de la en ese entonces Comunidad Económica Europea (cee) (Godio, 2004),
que se consolidará más tarde en la ue. A lo que se suma la incertidumbre propia de la
posmodernidad (Harvey, 1997). López (1991) ya lo plantea, a inicios de la década de los
noventa, cuando sugiere diversas hipótesis posibles en relación con el funcionamiento
y conformación de la economía mundial: la existencia de un espacio mundial como un
todo unificado, con libre circulación de bienes, servicios y factores, z la permanencia de
espacios nacionales con el exterior a conquistar. Un estado-nación que ingresa a un nuevo
imperialismo, plantea la posible conformación de espacios de acumulación ampliada —
bloques económicos— que sirven de base para nuevas relaciones multilaterales, los que
funcionan en el marco del avance del proteccionismo y fragmentación de la economía
mundial. Es decir, un mercantilismo entre bloques y con libertad dentro del bloque, un
Estado híbrido con determinadas funciones y regionalización de las relaciones econó-
micas internacionales (sin que sea “imperialismo con bloques”). Una simbiosis de estas
hipótesis estaría presente en la actualidad modificando el funcionamiento de las econo-
mías nacionales, convertidas en espacios nacionales de economía internacional (Santos,
1993), las que demandan nuevas estrategias de gobernanza, las cuales derivan en la crea-
ción de distintas formas de integración.
186
La nueva geografía económica explica estos cambios territoriales, que devienen de las
modificaciones en las estructuras económicas. En el presente escrito se abordan los cam-
bios asociados a los sectores económicos, con énfasis en la industria y las capacidades, así
como las consecuencias que tendría cada una de nuevas integraciones, como el merco-
sur, la unasur, la can, la aladi, la alba y el alca observados desde los países miembros
en el contexto de América Latina, que en su conjunto se encuentra conmovida por los
impactos de la globalización (Touraine, 2001).
Desde su formación en las primeras décadas del siglo xix, los países de América Lati-
na generaron diferentes modelos económicos (Guillén, 2008: 17). El modelo primario
agroexportador (1850-1930) fue el que se constituyó más tempranamente gracias a la
exportación de productos primarios (cueros, carnes, granos, nitratos y cobre). Argentina,
Chile y Uruguay son los primeros países que conforman una estructura agroexportado-
ra. México, Brasil y otros estados se asentaron con posterioridad, a fines del siglo xix,
con productos como el café y el algodón.
Luego de la crisis de los años treinta los países de América Latina adoptan el modelo de
sustitución de importaciones (1930-1982). En este periodo reemplazan aquellas importa-
ciones de bienes manufacturados provenientes del exterior por producciones de origen
local, con grandes dificultades para igualarse con los países centrales, pero logrando
mejorar su capacidad fabril, sin alcanzar el fordismo, paradigma industrial propio del
capitalismo maduro (Gatto, 1991).
Recorren luego el modelo neoliberal (desde 1983 a la actualidad),91 en el que los cambios
se asocian a la globalización, la cual ingresa con vectores entrópicos, modificando las so-
lidaridades vigentes (Silveira, 2008). A partir de este planteamiento, es posible no perder
de vista que la estructura industrial de América Latina, en un análisis global, no se ha
modificado con el cambio de modelo, pues sigue observándose el peso de la producción
de commodities intensivos en recursos naturales. Caen los sectores intensivos en mano
de obra, y los intensivos en ingeniería, desarrollados en la etapa sustitutiva, tal como se
expresa en la gráfica 1.
91
En la actualidad algunos autores plantean un incipiente neodesarrollismo.
187
Gráfica 1. Estructura sectorial de la industria manufacturera. América Latina %

(datos para Argentina, Brasil, Chile, Colombia, México, Uruguay)
Fuente: Machinea, 2006.
Todos los estados latinoamericanos han lanzado programas para fomentar el avance en
las nuevas lógicas productivas. Los resultados iniciales se observan en México y en Brasil
especialmente, se mantienen estables en Colombia, mientras que Argentina y Chile caen
en la intensidad alcanzada en la etapa sustitutiva (gráfica 2).
Gráfica 2. Participación de los sectores intensivos en ingeniería en

la producción industrial
Fuente: Machinea, 2006.
América Latina en ese momento incorporaba neotecnologías propias del periodo histórico
vigente. En la actualidad, aunque los procesos son diferenciales, Brasil se encuentra en
188
mejores condiciones para tomar las oportunidades que está ofreciendo el nuevo contexto
de retracción de las economías europeas y estadunidense. De hecho, conforma el bric,92
concepto acuñado para referenciar a los nuevos países poderosos en la nueva economía. Ar-
gentina comienza con el cambio a través de la creación de un Ministerio de Industria y otro
de Ciencia y Tecnología, mientras Chile también avanza en términos de competitividad.
En relación con la actividad industrial, América Latina debería pasar a un modelo que
la coloque en una faceta dominante de los procesos de alta tecnología. También se debe
observar el desarrollo de los servicios avanzados en un contexto de nuevas oportunidades
y que en muchos casos concentran las nuevas actividades propias de la Economía Infor-
mal Global (Castells, 1997), aun luego de la crisis que se iniciara en 2008, la cual afectó
principalmente a los países desarrollados. Esta posición se puede percibir analizando el
porcentaje del Producto Interno Bruto (pib) que los gobiernos destinan para investiga-
ción y desarrollo (i+d) y actividades vinculadas con la incorporación de nuevas tecnolo-
gías. Este porcentaje del pib dedicado a i+d en América Latina es de poco más del 0.5%
(ver gráfica 3), aunque se debe considerar que el 60% del presupuesto de i+d procede de
fondos públicos, mientras que en los países desarrollados pertenece en mayor medida a
la empresa privada, lo mismo que su ejecución.
92
Brasil, China, India, Rusia, dentro de cuatro años tendrán el 50% de la población mundial y el 40% del pib mun-
dial.
189
Gráfica 3. Gasto en ciencia y tecnología en relación con el pib en América Latina
Fuente: Elaboración propia con base en datos Ricyt.93
Feeney y Veiga (2006) plantean que mientras existe bastante trabajo hecho para promo-
ver la innovación en países desarrollados, no se ha hecho mucho para analizar cómo la
innovación puede ser aplicada desde una visión sistémica en América Latina.
Un indicador del potencial de las estructuras regionales se observa en el pib per capita,
que presenta importantes diferencias en la capacidad económica de cada uno de los
países.
Gráfica 4. Países analizados: pib per capita (u$)
Fuente: World Bank94 (mercosur: se toman países miembros y asociados).
93
Ver http://www.madrimasd.org [Consulta: diciembre de 2010].
94
Ver http://databank.worldbank.org [Consulta: 15 de enero de 2012].
190
Sumado esto al avance del neoliberalismo que fragmenta las sociedades, el bloque que
presenta el pib per capita más elevado es la aladi.
Tabla 1. pib per capita según bloques de integración
Bloques unasur alba mercosur aladi can

pib/cap. us$ 6 808 6 928 6 975 7 398 6 462
Fuente: Elaboración propia con información de los bloques.
En un análisis global, todos los países tienen una importante participación del sector
servicios. Venezuela y Chile se despegan del resto con una mayor participación de la
industria en el pib (petrolífera y cuprífera). Guyana, Nicaragua y Paraguay, en tanto, con
mayor participación de actividades agrícolas se desprenden del conjunto más numeroso.
Gráfica 5. Agricultura, Industria y Servicios: participación en el Producto Bruto

Nacional (2012)
Fuente: World Bank95 (mercosur: se toman países miembros y asociados).

95
191
Focalizando en el rumbo que tienen las integraciones en relación con la industria, la

unasur posee como objetivo desarrollar e implementar un sistema integrado de indus-
tria y tecnología de la defensa.96 Igualmente, mejorar la accesibilidad de los habitantes de
la región a los medicamentos a través de la fabricación de drogas genéricas.
Entre las acciones del mercosur se observa un programa de consolidación y comple-

mentación de la cadena automotriz. En estos acuerdos de integración se ponen en prác-
tica reglas de origen o mínimos de contenido regional para acceder a las preferencias
arancelarias del bloque. Las unidades se producen en función de las regiones, y si bien
las escalas de producción difícilmente llegan a ser globales, algunos vehículos de General
Motors (gm) y Volkswagen (vw) que se producen para el mercosur han podido acceder
al mercado europeo, pero no es lo común (López et al., 2008). También posee progra-
mas de integración de cadenas productivas,97 observándose entre sus metas una Política
Industrial para la Competitividad.
En relación con la alba, dado el perfil anti-neoliberal de la misma, sus objetivos se ex-
presan en propuestas de desarrollo endógeno que tocan esencialmente la agricultura y la
comunicación. La industrialización se vincularía al poder hegemónico.98
Mientras, la aladi99 tiene un marcado perfil comercial, brindando oportunidades para

realizar negocios. Promueve la cooperación regional orientada tanto a la creación y desa-
rrollo del conocimiento como a la adquisición y difusión de la tecnología y su aplicación.
En cuanto a la can,100 presenta políticas, programas y proyectos que impulsan la integra-

ción regional y el desarrollo industrial competitivo.
96
Ver http://www.unasurcds.org [Consulta 15 de enero de 2012].
97
Ver http://www.mercosur.int [Consulta: 15 de enero de 2012].
98
Ver http://www.alianzabolivariana.org [Consulta: 12 de enero de 2012].
99
Ver http://www.aladi.org [Consulta: 30 de enero de 2012].
100
Ver http://elmer.unido.org/[Consulta: 30 de enero de 2012].
192
El mercosur
Este organismo tiene como socios plenos a Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay desde
la firma del Tratado de Asunción en 1991 y es presidido en este año de manera pro tem-
pore por Argentina. El organismo nació producto del Tratado de Libre Comercio entre
Argentina y Brasil de 1988 e incorporó a Paraguay y Uruguay como puente natural entre
estas importantes economías en la región sudamericana.
Figura 1. Mapa de los países miembros plenos del mercosur a marzo del año 2012
Según se publica en el sitio web oficial de mercosur (2012), el mencionado acuerdo con-
templa: “la libre circulación de bienes, servicios y factores productivos entre los países, a
través de la eliminación de los derechos aduaneros y restricciones no arancelarias a la cir-
culación de mercaderías y de cualquier otra medida equivalente; el establecimiento de un
arancel externo común y la adopción de una política comercial común con relación con
terceros estados o agrupaciones de estados y la coordinación de posiciones en foros econó-
mico-comerciales regionales e internacionales; la coordinación de políticas macroeconómi-
cas y sectoriales entre los estados partes: de comercio exterior, agrícola, industrial, fiscal,
monetaria, cambiaria y de capitales, de servicios, aduanera, de transportes y comunicacio-
193
nes y otras que se acuerden, a fin de asegurar condiciones adecuadas de competencia entre
los estados partes; y el compromiso de los estados partes de armonizar sus legislaciones en
las áreas pertinentes, para lograr el fortalecimiento del proceso de integración”.
La mayor atención que despierta se debe a su representación de 2/3 en la suma de los pib
de los países de Sudamérica (cia, 2012), dados principalmente los aportes de Brasil y Ar-
gentina, que permiten alcanzar una cifra sólo algo menor en cuanto a su población en el
contexto sudamericano. Participación en la economía que se verá incrementada a 3/4 de
la economía de la región una vez que el Parlamento de Paraguay aprueba la incorporación
plena de Venezuela al bloque (mercosur, 2012). Al mismo tiempo, debe tenerse en consi-
deración que el bloque, además de su estructura de núcleo y la incorporación en trámite de
Venezuela, cuenta con cinco países asociados: Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador y Perú.
La estructura que conforman los países miembros y asociados del bloque da cuenta de
cierta heterogeneidad, tal como se observa en la gráfica realizada según datos del Banco
Mundial (bm), aunque en todos predomina la actividad de servicios, que concentra mu-
chas de las nuevas “industrias” de la tercera revolución tecnológica.

Nacional de los países del mercosur (2010)
Fuente: World Bank.101
101
194
El pib per capita observa una importante posición de Venezuela (Estado asociado) y Uru-
guay, lo que lo posiciona en primer lugar entre los miembros plenos.
Gráfica 7. pib per capita de los países del mercosur (2010)
Fuente: Word Bank.102
Sin embargo, es de interés destacar que a pesar de la entrada en vigencia del Protocolo
de Olivos en el año 2004, el cual regula el Sistema de Solución de Controversias del
mercosur, los países que son miembros plenos del grupo mantienen demandas ante el
Órgano de Solución de Diferencias de la Organización Mundial de Comercio (omc) con
países asociados, como se detalla a continuación:
Tabla 2. Demandas por resolución de controversias ante la omc vigentes al año 2012
País Chile Perú

4 1
Argentina
(ds207, ds226, ds278, ds393) (ds272)
1
Brasil
(ds112)
Fuente: omc, 2012.
Ver http://databank.worldbank.org [Consulta 15 de enero de 2012].

102
195
Los países demandados por Argentina, en ambos casos, se enfrentan por diferencias en
las relaciones con el comercio internacional de productos agroindustriales y, en cambio,
los demandados por Brasil corresponden a bienes de manufactura.
Lo que permite mantener las relaciones comerciales del bloque, a pesar de estas diferen-
cias, es el intercambio comercial que existe entre los miembros del grupo, tal como se
detalla en la siguiente tabla.
Tabla 3. Participación en las importaciones y exportaciones de

los países miembros del mercosur el año 2010
País Participación en las importaciones al país Participación en las exportaciones del país
Argentina Brasil 34.5% Brasil 21.2%
Estados Unidos 13.8% China 9.1%
China 11.4% Chile 7%
Alemania 5% Estados Unidos 5.4%
Brasil Estados Unidos 15% China 15.2%,
China 14.1%, Estados Unidos 9.6%
Argentina 7.9% Argentina 9.2%
Alemania 6.9% Holanda 5.1%,
Corea del Sur 4.6% Alemania 4%
Paraguay Brasil 27.7% Uruguay 16.2%
China 17.6% Brasil 12.8%
Estados Unidos 16.6% Chile 10%
Argentina 15.2% Argentina 8.1%
Italia 5%
Holanda 4.4%
España 4.3%
Turquía 4.2%
Alemania 4.2%
Uruguay Brasil 18.6% Brasil 21%
Argentina 16.7% Zona Franca Nueva Palmira 10.2%
China 13.5% Argentina 7.5%
Venezuela 9.1% Chile 5.5%
Estados Unidos 8.3% Rusia 5.3%
Rusia 4.2%
Fuente: Elaboración propia con datos de la cia, 2012.
196
Ante estos datos, se hace evidente la presencia de asimetrías: mientras para Paraguay las
importaciones recibidas de Brasil representan el 27.7% del total de productos y servicios
que ingresan a ese país, en las exportaciones de Brasil no se observa a Paraguay como
uno de sus principales destinos. Al observar el flujo inverso y la relación de intercambio
Argentina/Paraguay, también se obtienen las mismas observaciones. Idéntico es el caso
Uruguay/Brasil y Uruguay/Argentina.
Esta situación es tal en relación con los flujos comerciales internacionales de Brasil, que
un 9.2% de sus exportaciones están destinadas a Argentina y representan el 34.5% de las
importaciones que ingresan a ese país. Estos antecedentes, además de poner acento en las
asimetrías ya mencionadas, refuerzan la posición hegemónica de Brasil en la región, país
que concentra más del 70% del territorio, la población y el pib en este bloque (Terra, 2008).
Una de las principales críticas que ha recibido es el llamado “efecto Yeats”, que da cuenta
de las desviaciones al comercio, que se han producido en el mercosur. Pues un borrador
de documento del Banco Mundial, escrito por Alexander Yeats y publicado en la prensa
en 1996, señalaba que el Mercosur había aumentado su comercio intrarregional a ex-
pensas de una reducción del comercio que en otras circunstancias se hubiera producido
con el resto del mundo, generando situaciones de ineficiencia tras forzar a la compra
de productos costosos a los miembros del bloque, en vez de poder adquirir productos
más baratos del resto del mundo que dado las barreras arancelarias no podían competir
(Krugman y Obstfeld, 2006: 251-252).
La can
La Comunidad Andina de Naciones es un bloque conformado por Bolivia, Colombia,

Ecuador y Perú.103 Los países adherentes pretenden alcanzar un desarrollo más acelera-
do, más equilibrado y autónomo mediante la integración andina, sudamericana y latinoa-
mericana que permita un desarrollo humano sustentable y equitativo, con respeto por la
Venezuela fue miembro pleno hasta el 2006. Chile originalmente fue miembro entre 1969-1976, pero se retiró
103
durante la dictadura militar de Augusto Pinochet debido a incompatibilidades entre la política económica de ese
país y las políticas de integración de la can. Este país es miembro asociado desde el 20 de septiembre de 2006, pero
ello no supone su reingreso a la can.
197
diversidad y las asimetrías en convergencia hacia la formación de la Unión de Naciones

Suramericanas (unasur). El origen de este grupo se remonta al año 1969, cuando cinco
países sudamericanos (Bolivia, Colombia, Chile, Ecuador y Perú) firmaron el Acuerdo de
Cartagena o Pacto Andino, dando origen al Grupo Andino con el propósito de mejorar el
nivel de vida de sus habitantes mediante la integración y la cooperación económica y social.
Luego, en 1997, a través del Protocolo de Trujillo se creó el Pacto Andino (can, 2012).
Figura 2. Mapa de los países miembros plenos de la can a marzo del año 2012
198
Tabla 4. Participación en las importaciones y exportaciones de los países miembros

de la can el año 2010
País Participación porcentual en los
Participación porcentual en la
destinos de las exportaciones
procedencia de importaciones al país
originadas en el país
Bolivia Brasil 27.4% Brasil 43.5%
Argentina 17.3% Estados Unidos 12.3%
Estados Unidos 11.9% Perú 6.8%
Perú 9.6% Colombia 5.5%
Chile 7.8% Japón 5.1%,
China 4.1% Argentina 4.8%
Colombia Estados Unidos 25.5% Estados Unidos 42%
China 13.4% Unión Europea 12.6%
México 9.4% China 5.2%
Brasil 5.9%, Ecuador 4.5%
Alemania 4.1%
Ecuador Estados Unidos 27.9% Estados Unidos 34.8%
Colombia 10.1% Panamá 13%
China 7.5% Perú 7.7%
Venezuela 2.6% Colombia 4.5%
Brasil 4.2% Rusia 4.2%
Chile 4.2%
Perú Estados Unidos 24.7% China 18.4%
China 13% Estados Unidos 16.1%
Brasil 7.4% Canadá 11.7%
Ecuador 4.7% Japón 6.6%
Chile 4.3% Alemania 4.5%
Colombia 4.2% España 4%
Fuente: Elaboración propia con datos de la cia, 2012.
De los antecedentes de la tabla 4 se observa que los flujos de exportación e importa-

ción dependen en gran medida de los intercambios comerciales con Estados Unidos, a
excepción de Bolivia, que dada su condición mediterránea y su límite nororiente se ve
fuertemente influida por Brasil. También destaca el grado de desconexión comercial de
Colombia con el bloque (sólo se conecta en el flujo de exportaciones con Ecuador, en
menos de un 5%), así como el grado de desconexión de Perú en sus flujos de exportación.
Comercialmente, el bloque en sí no ha tenido avances significativos.

199
La unasur
La unasur se origina con la firma de doce países104 en la Declaración de Cuzco en la

iii Cumbre Sudamericana (2004) como Comunidad de Naciones Sudamericanas. En
la Cumbre de Isla de Margarita (2007) este bloque adoptó el nombre actual de Unión
de Naciones Sudamericanas (unasur), cuya fundación se logró en la Reunión Extraor-
dinaria de Jefes de Estado y de Gobierno en la ciudad de Brasilia (2008), donde se sus-
cribió su Tratado Constitutivo y se eligió como su primera presidenta pro tempore a la
exmandataria chilena Michelle Bachelet, aunque la unasur se convirtió en una entidad
jurídica tras la entrada en vigor del Tratado Constitutivo en la Cumbre de Ministros de
Relaciones Exteriores en Ecuador 2011, logrando tras ello ser reconocida como miembro
observador de las Naciones Unidas.
Entre los principales puntos de acuerdo político que han contado con el respaldo en blo-
que de la unasur, destaca la Declaración de La Moneda de 2008, donde se dio respaldo
al gobierno del presidente Evo Morales ante un intento de golpe civil y el rechazo en la
búsqueda de hidrocarburos por parte del Reino Unido en las Islas Malvinas, en apoyo a
la presidenta de Argentina, Cristina Fernández.
Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Guyana, Paraguay, Perú, Surinam, Uruguay y Venezuela.
104
200
Figura 3. Mapa de los países miembros plenos de la unasur a marzo del año 2012
Se observa que la unasur suma a los países miembros de la can y el Mercosur (incluido
Venezuela), además de Chile, Guyana y Surinam. Los de mayor dependencia exportado-
ra en el bloque son Paraguay y Bolivia.
201
Gráfica 8. Evolución de las exportaciones intrarregionales de la unasur, 1990-2010

(en millones de usd y porcentaje del total)
Fuente: Vergara, 2011.
Analizando la constitución del Producto Bruto Nacional (pnb), Paraguay y Guyana po-
seen la mayor participación en agricultura; Chile y Venezuela tienen el mayor porcentaje
en industria; y Brasil tiene el mayor porcentaje de servicios, seguido por Surinam.
202

Nacional de los países de la unasur (2010)
Fuente:World Bank.105
Gráfica 10. pib per capita de los países de la unasur (2010)
Ver http://databank.worldbank.org
105
106
203
Se puede afirmar que, en términos económicos o comerciales, la unasur no ha tenido

mayor avance. Sin embargo, en términos políticos ha servido de plataforma para que
los países manifiesten en comunidad sus puntos de vista con respecto a diversos temas,
como la anteriormente mencionada crisis de Bolivia, cuando la actuación de la unasur
presionó de tal forma que contribuyó a resolver el conflicto interno.
Los avances concretos hacen alusión a un interés común de desarrollo, con una visión
pragmática y dejando a un lado la “Integración Bolivariana”. El interés está puesto en me-
jorar las condiciones de desarrollo de los diversos países, como queda de manifiesto en su
Acta Constitutiva: “La Unión de Naciones Sudamericanas tiene como objetivo construir,
de manera participativa y consensuada, un espacio de integración y unión en lo cultural,
social, económico y político entre sus pueblos, otorgando prioridad al diálogo político, las
políticas sociales, la educación, la energía, la infraestructura, el financiamiento y el medio
ambiente, entre otros, con miras a eliminar la desigualdad socioeconómica, lograr la inclu-
sión social y la participación ciudadana, fortalecer la democracia y reducir las asimetrías en
el marco del fortalecimiento de la soberanía e independencia de los estados.”107
Es necesario generar la unión entre las naciones sudamericanas que facilite la integración
física, a través de infraestructura, la complementariedad económica y buscar proveedores
dentro de la región para satisfacer las diversas necesidades nacionales. Esta comunidad
cooperativa se caracteriza porque en ningún caso obliga a la homogeneidad en lo políti-
co, lo económico y lo social.
La alba
La alba es el espacio de encuentro de los pueblos y gobiernos que conciben a la América

Latina caribeña como una gran nación que debe unirse para enfrentar conjuntamente
los desafíos del presente y del futuro. A la fecha, forman parte de este bloque: Antigua y
Barbuda, Bolivia, Cuba, Dominica, Ecuador, Nicaragua, San Vicente y las Granadinas
y Venezuela (alba, 2012).
Artículo 2 del Tratado Constitutivo de la unasur, en http://www.comunidadandina.org/unasur/tratado_constitu-

107
tivo.htm
204
La alba cuenta con la participación de países del Caribe, a diferencia de los bloques
anteriores. Nicaragua y Bolivia tienen la mayor contribución de la agricultura en el pib,
mientras Venezuela sobresale en la industria. Por su parte, Antigua y Barbuda concentra
la mayor participación del sector servicios en el pib, seguida de San Vicente y Las Gra-
nadinas.

Nacional de los países de la alba (2010)
La aladi
La aladi, al igual que la unasur, está compuesta por una docena de países, pero se
incluyen dos países foráneos a la región Sudamericana, como son Cuba y México, en
reemplazo de Guyana y Surinam. Este bloque nace en 1980, con el Tratado de Montevi-
deo, como sucesor de la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (alac), creada
en Montevideo el año 1960, estableciendo tres mecanismos en pos de lograr un mercado
común latinoamericano (aladi, 2012; Universitat Pompeu Fabra, 2012):
1. Una preferencia arancelaria regional que se aplica a productos originarios de
108
205
los países miembros frente a los aranceles vigentes para terceros países.
2. Acuerdos de alcance regional (comunes a la totalidad de los países miembros).
3. Acuerdos de alcance parcial, con la participación de dos o más países del área.
Así, la aladi puede ser considerada el comienzo de una etapa interesante y fructífera
en las relaciones económicas latinoamericanas, dado su establecimiento en un marco
amplio, dentro del cual pueden llevar a cabo diversas formas de cooperación económica
entre los países miembros y entre éstos y otros países en desarrollo, ya sea de Latinoamé-
rica o de otras latitudes (Salazar-Santos, 1981).
La estructura económica observa una participación muy importante del sector agrícola
en Paraguay, en tanto que Venezuela y Chile se encuentran en los primeros rangos en re-
lación con la actividad industrial. A su vez, Cuba y Brasil ostentan las mejores posiciones
en el sector servicios.

Nacional de los países de la aladi (2010)
109
206
En relación con el pib per capita Venezuela, Uruguay y Chile tienen los primeros rangos;
en forma paralela, la participación de México eleva la media del bloque.
Gráfica 13. pib per capita de los países de la aladi (2010)
Si bien el análisis estuvo centrado en la estructura económica de los bloques, con énfasis
en la industria, en este punto cabe preguntarse: ¿hacia dónde nos llevan en el mediano y
largo plazo estas políticas? Para ello es adecuado vincular esta temática con los Objetivos
del Milenio (odm) de la Organización de las Naciones Unidas (onu) para los países de
América Latina. Definiendo: “¿Cuál es la trayectoria que seguiría el país si mantiene
sus políticas e inversiones actuales, y qué posibilidades existen de lograr las metas (o
un subconjunto de ellas) en esas circunstancias? […] Si las proyecciones basadas en una
continuación de las políticas vigentes sugieren que en el año 2015 habría una distancia
importante entre los resultados alcanzados y las metas pactadas en el marco de los odm.”
Entre los odm se encuentran: 1) erradicar la pobreza extrema, 2) lograr enseñanza prima-
ria universal, 3) promover la igualdad de género, 4) reducir la mortalidad en la niñez, 5)
mejorar la salud materna, 6) garantizar la sostenibilidad medioambiental.
Las estrategias relacionadas con el gasto público todavía no muestran reducción de la po-
110
207
breza; igualmente, la marcada desigualdad en la distribución de los ingresos sigue sien-

do un obstáculo para que un mayor crecimiento agregado pueda permear a los pobres
de América Latina y el Caribe. La onu generó el modelo mams111 para ver el esfuerzo
necesario para llevar adelante los odm. Cabe mencionar que en la mayoría de los países
sólo se requiere un incremento del 1 al 2%; sin embargo, todavía se encuentran lejos de
lograrlo. Se suma a esto una estructura y una evolución de la economía que no favorece
las estrategias propuestas.
Conclusiones
Según hemos expuesto, se puede diferenciar entre los bloques de integración económica
y los bloques de integración política, siendo actualmente de mayor interés para los go-
biernos de Sudamérica las relaciones económicas internacionales que las relaciones inter-
naciones. Bajo esa óptica, podemos señalar que tienen mayor éxito económico los acuer-
dos subregionales que los regionales: éste el caso del mercosur, la alba y la can, aunque
dentro de los dos primeros se aprecia la presencia hegemónica de Brasil y Venezuela.
Sin duda, desde las ideas compartidas en la Entrevista de Guayaquil de 1822 entre el
“Libertador del Norte”, Simón Bolívar y el “Libertador del Sur”, José de San Martín, en
relación con la necesidad de una real búsqueda por el bien común, a nuestros días ha
habido una evolución marcada por la predominancia de un pragmatismo en la relaciones
internacionales, pero con mayor dinamismo que en el pasado. Donde se ha detectado un
mayor avance en la última década es en temas que tienen una real contribución, como
la Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional Sudamericana (iirsa).112
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111
112
Para más detalles, ver www.iirsa.org
208
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210
capítulo 8
La alba y la nueva geopolítica de la

República Bolivariana de Venezuela
K atarzyna Krzywicka
Introducción
Desde finales del siglo xx en América Latina han tenido lugar cambios radicales en el
funcionamiento de los sistemas políticos. Estos procesos se deben a la formación de un
nuevo liderazgo político y una reorientación de la política económica y social.113 Los nue-
vos condicionamientos tienen influencia sobre el carácter y la especificidad de las relacio-
nes internacionales en todo el hemisferio occidental. La vi Cumbre de las Américas, que
tuvo lugar en abril de 2012 en Cartagena de Indias, en Colombia, claramente evidenció
que el rango y la importancia de este foro de diálogo interamericano decrecieron, en
comparación con el comienzo del acercamiento entre las dos Américas en 1994, cuando
los Estados Unidos y Canadá convocaron la Primera Cumbre en Miami. En los años no-
venta las cumbres de los líderes de América fueron, indudablemente, una herramienta de
importancia crucial para la diplomacia y para la creación de la geopolítica y geoeconomía
en el hemisferio occidental. En la década presente, los líderes de la mayoría de los países
latinoamericanos —incluido Brasil, el cual es el líder de la nueva geopolítica latinoame-
Véase más en Krzywicka (2010).

113
211
ricana— enfatizan que las cumbres y la Organización de los Estados Americanos (oea)
ya no tienen tanta importancia en lo que se refiere a los asuntos de la región de América
Latina. Los problemas de los países latinoamericanos son discutidos y solucionados por
otras organizaciones y foros, en los que participan los países de América Latina y el
Caribe, tales como la Unión de Naciones Sudamericanas (unasur) y la Comunidad de
Estados Latinoamericanos y del Caribe (celac).
En los nuevos condicionamientos geopolíticos de la región, una atención particular me-

rece la política exterior de la República Bolivariana de Venezuela. Este país, desde la
llegada al poder de Hugo Chávez Frías en 1999, realiza el proyecto de cambios del sis-
tema político y económico, promoviendo también unas nuevas formas de cooperación e
integración internacional en la región. El gobierno bolivariano promueve, en el marco de
la nueva diplomacia, en primer lugar el modelo político basado sobre la democracia pro-
tagónica y participativa; en segundo lugar, el modelo económico basado en el desarrollo
endógeno y el estatismo; y tercero, el modelo social en función de la inclusión, solida-
ridad y justicia en el derecho de las naciones a su desarrollo. Para lograr estos objetivos
fueron formuladas las nuevas reglas y prioridades de la política exterior del Estado, las
cuales son realizadas a través de las relaciones bilaterales y multilaterales con los actores
estatales y no estatales de la política internacional.
Venezuela desarrolla las relaciones bilaterales sobre todo con los países que realizan la
política antiliberal y alternativa frente a las concepciones hegemónicas del los Estados
Unidos en la región y en el mundo. En cuanto a las relaciones multilaterales, la nueva
geopolítica de Venezuela se efectúa en la construcción de lazos ideológicos y el desarrollo
de cooperación, principalmente energética, en el marco de la alianza del Sur (Sur-Sur),
la cual abarca tanto los países latinoamericanos y caribeños, como asiáticos y africanos e
incluso algunos países de Europa. Un aspecto particular de la geopolítica de Venezuela
es la propagación en el exterior del programa revolucionario realizado por el gobierno de
Hugo Chávez, utilizando los contactos con los partidos políticos de izquierda, organi-
zaciones no gubernamentales, círculos académicos e instituciones educativas o medios
de comunicación de masas, a los cuales los servicios diplomáticos venezolanos prestan
apoyo ideológico y la ayuda logística y financiera. En consecuencia, la política exterior
de Venezuela, proponiéndose la consolidación de la posición y el papel de este país en
la región y en el mundo, se convirtió en una herramienta de propaganda del gobierno
212
revolucionario bolivariano. Desde el punto de vista geopolítico, la política exterior de la

República Bolivariana de Venezuela se enfoca en la construcción de alianzas estratégicas,
las cuales tienen por objetivo disminuir la dependencia de los Estados Unidos y, a la vez,
tienden a socavar la posición y el papel de éstos en las relaciones internacionales.
El objetivo de este artículo es investigar el tema de los condicionamientos y la especi-

ficidad de la nueva geopolítica de Venezuela. Para este fin analizaré los determinantes
legislativos, ideológicos y económicos de la política exterior realizada en el marco de la
transformación del Estado por el gobierno de Hugo Chávez. Enfocaré mis considera-
ciones, en particular, en la Alternativa Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América
(alba), la cual desde 2009 funciona bajo el nombre de la Alianza Bolivariana para los
Pueblos de Nuestra América-Tratado de Comercio de los Pueblos (alba-tcp). La alba
constituye un buen ejemplo de la iniciativa cuyos objetivos y formas de funcionamiento
pueden ser considerados como una esencia de la estrategia internacional revolucionaria
del gobierno de Hugo Chávez.
Determinantes de la política exterior
La base para la introducción de los cambios es la Constitución de la República Boliva-

riana de Venezuela, adoptada en diciembre de 1999.114 Las cuestiones de las relaciones
internacionales regulan los artículos 152, 153, 154 y 155 de la Constitución. Una aten-
ción particular merecen los artículos 152 y 153. El artículo 152 señala los objetivos y las
normas principales de la política exterior y afirma que las relaciones internacionales de la
República son subordinadas a los objetivos del Estado en lo que se refiere a la soberanía
y la realización de los intereses del pueblo. Éstos incluyen: la independencia, la igualdad
entre los estados, la autodeterminación, el principio de no intervención en los asuntos
interiores, la solución pacífica de conflictos internacionales, la cooperación en el área de
los derechos humanos, la solidaridad entre naciones en la lucha por la emancipación y
el bienestar de la humanidad. Mientras tanto, el artículo 153 se refiere a los principios
de la nueva geopolítica del Estado. En este artículo se afirma que el objetivo prioritario
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (Gaceta Oficial de la República de Venezuela, 30 de diciem-

114
bre de 1999).
213
de la actividad de Venezuela es la integración latinoamericana y caribeña con el fin de

crear una comunidad de naciones y la defensa de los intereses económicos, sociales, cul-
turales, políticos y ambientales de los países de la región. Para realizar este objetivo, se
concluirán los acuerdos internacionales en cuanto a la coordinación de la cooperación
para el desarrollo de las naciones, su bienestar y seguridad. Estos acuerdos constituirán
una parte integral de la ley nacional vigente. Mientras tanto, las organizaciones supra-
nacionales que se van a establecer tendrán competencias necesarias para poder finalizar
los procesos de integración. Además, como lo advierte el constitucionalista venezolano
Allan Brewer-Carías (2008: 172-173), las normas referentes a la cooperación que se en-
cuentran en los acuerdos tienen prioridad frente a las regulaciones domésticas en caso de
discrepancia entre la ley nacional y las estipulaciones de los acuerdos internacionales. Así
pues, podemos afirmar que, en virtud de la Constitución, la política nacional del país ha
sido subordinada a su estrategia política internacional.
En 2001 fue adoptada una nueva ley que regula las cuestiones de la organización y
funcionamiento del servicio de la política exterior, la Ley del Servicio Exterior.115 Esta
ley fue parcialmente reformada en 2005,116 mientras que en 2011 la Asamblea Nacional
realizó el debate sobre el proyecto de una nueva regulación legislativa, la cual se ha que-
dado en la fase de proyecto. Teniendo en cuenta el objetivo de nuestras reflexiones, hay
que constatar que en lo que concierne a la geopolítica de Venezuela, la Ley del Servicio
Exterior no aporta nada nuevo ya que, de acuerdo con los artículos de la Constitución
mencionados, indica como prioridad fundamental de la política exterior la cooperación
pacífica e integración con los países latinoamericanos.117
La base ideológica de la política exterior de Venezuela es la solidaridad internacional y la

alianza y cooperación con los países del Sur en desarrollo. Varios investigadores indican
que el desarrollo de la ideología de la Revolución Bolivariana promovida por el gobier-
no de Hugo Chávez fue condicionado por la crisis del socialismo a finales de los años
Ley de Servicio Exterior, aprobada 3 de julio de 2001 (Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela, 6 de
115
agosto de 2001).
116
Ley de Reforma Parcial de la Ley del Servicio Exterior (Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela, 2
de agosto de 2005).
117
Ibid., Art. 2.
214
ochenta, lo que provocó entre los círculos de la izquierda latinoamericana la búsqueda de

una ideología alternativa.118 En el caso de Venezuela, el bolivarianismo, como ideología y
movimiento político, iba a reemplazar las doctrinas y los partidos políticos, sobre los que
se apoyaba el funcionamiento del sistema político en los años 1958-1998.
Sobre la base de la Constitución y la ideología de la Revolución Bolivariana, fueron for-

muladas las prioridades detalladas de la política exterior del gobierno y gradualmente se
elaboraron las nuevas formas de actividad para que Venezuela pueda desempeñar el rol
de líder en la región. La política exterior de la República Bolivariana de Venezuela se basa
en la promoción del sistema político fundado sobre la democracia directa y participativa
y las nuevas formas de actividad ciudadana.119 La prioridad del gobierno actual es pro-
mover el carácter multilateral de las relaciones internacionales y la cooperación e integra-
ción económica. La concepción propuesta tiene la dimensión no solamente regional, sino
también global. Rechaza los principios del liberalismo y promueve el sistema económico
fundamentado en el estatismo (con la función dominante y regulativa del Estado y las
relaciones de producción no capitalistas, basadas sobre la combinación de la propiedad
estatal con varios tipos de propiedad social, comunal y de cooperativas). La introducción
de las nuevas formas de actividad económica tiene por objetivo solucionar los problemas
sociales. Desde 2003 el gobierno bolivariano ha realizado el programa del desarrollo
endógeno, creando “núcleos de desarrollo endógeno” (nudes), cuya función consiste en
solucionar problemas locales; por ejemplo, los relacionados con el empleo, a través de la
creación de puestos de trabajo en varios sectores de producción.120 La estimulación de la
actividad de los ciudadanos se efectúa en el marco de los mecanismos de la democracia
participativa promovidos por el gobierno bolivariano y dentro del programa de misiones
sociales realizado desde 2003.121 El desarrollo endógeno fue incluido, como un elemento
118
Véase más en Margarita López Maya (2008) y en Demetrio Boersner (2007).
Véase más en Krzywicka (2012).

119
120
Véase más en Dick Parker (2007).
121
Misión Mercal (2003); Barrio Adentro (2003); Misión Robinson i y ii (2003); Misión Sucre (2003); Misión Ribas
(2003); Misión Guaicaipuro (2003); Misión Milagro (2004); Misión Identidad (2004); Misión Vuelvan Caras
(2004); Misión Vivienda-Hábitat (2004); Misión Zamora (2005); Misión Negra Hipólita (2006); Misión Madres
de Bario (2006); Misión Cristo (2007).
215
integral, al programa Socialismo del siglo xxi, anunciado por Hugo Chávez durante la
campaña electoral en 2006.
El proceso de las transformaciones sistémicas fue iniciado ya en febrero de 1999, basán-

dose en el programa del gobierno, el Proyecto Nacional Simón Bolívar. La primera etapa
del proyecto nacional fue la adopción del Plano de Desarrollo Económico y Social de la
Nación 2001-2007. Sus líneas generales, en cuanto a la política exterior, no discrepaban
en lo fundamental de la política ejecutada por los gobiernos anteriores, durante el perio-
do de la iv República de Venezuela.122 Sin embargo, la política exterior del gobierno de
Hugo Chávez gradualmente empezó a cobrar una forma más radical, determinada prin-
cipalmente por la ideología de la Revolución Bolivariana. El impulso a la radicalización
de la política del gobierno bolivariano fue, sin lugar a dudas, la victoria del presidente
Chávez en el referendo revocatorio, convocado por la oposición en 2004, cuyo objetivo
fue destituirlo del cargo presidencial. El afianzamiento de la posición del líder venezola-
no en la política interna trajo como consecuencia los proyectos internacionales dirigidos
a crear nuevas alianzas estratégicas y fortalecer las relaciones ya establecidas. Además, el
cambio de la situación geopolítica en la región, como consecuencia de las elecciones que
tuvieron lugar en doce países de América Latina en los años 2005-2007, también fue
favorable a la política de Chávez.123 El líder venezolano se involucró personalmente en las
elecciones que se realizaron en Nicaragua, México, Bolivia, Ecuador y Perú, prestando
apoyo a los candidatos de izquierda: Daniel Ortega, López Obrador, Evo Morales, Rafael
Correa y Ollanta Humala. En el caso de las relaciones de Venezuela con Perú y México,
esto causó tensiones en las relaciones bilaterales (los candidatos de izquierda perdieron
en las elecciones). Sin embargo, después de la victoria de los candidatos de izquierda en
Nicaragua, Bolivia y Ecuador, Venezuela empezó a profundizar la cooperación con estos
países, y con Cuba, en el marco del proyecto bolivariano de la cooperación económica
internacional. Además, continuó el desarrollo de la cooperación con Argentina. Como
consecuencia, en 2007 los presidentes Hugo Chávez y Néstor Kirchner llegaron a un
acuerdo (el primero fue en 2004) sobre la compra por Venezuela de los bonos del Tesoro
(títulos de deuda) argentinos. Esto fue una prueba inequívoca de la actitud positiva de
122
Véase Miguel Ángel Latouche Reyes (2002), María Teresa Romero (2004) y Karesly Saavedra, (2009).
Katarzyna Krzywicka, La transición política de los países…, pp. 76-78.

123
216
Hugo Chávez hacia la candidatura de Cristina Kirchner en las elecciones presidenciales

en Argentina y la continuación de la política de Néstor Kirchner.
En 2007 Venezuela empezó la segunda etapa de la realización del plan nacional del de-
sarrollo económico y social —Proyecto Nacional Simón Bolívar, Primer Plan Socialista
(pnsb-pps)—,124 el cual debe ser realizado hasta 2013. El objetivo del proyecto es la cons-
trucción y promoción del Socialismo del siglo xxi, basándose sobre el desarrollo de siete
áreas. Primero: la construcción de la nueva ética socialista para, como lo señala el docu-
mento, la refundación de la nación venezolana apoyándose en los valores y principios de
las corrientes humanistas del socialismo y de la herencia histórica del pensamiento de
Simón Bolívar. Segundo: la aspiración a la plena satisfacción de las necesidades sociales
(la Suprema Felicidad Social), por medio de la creación de una estructura social inclu-
yente y un nuevo modelo social, productivo, humanista, de carácter endógeno. Tercero:
el documento enumera la democracia protagónica, revolucionaria, la cual ha de consti-
tuir una nueva etapa de la Revolución Bolivariana, que consiste en la consolidación de la
organización social de tal manera que la debilidad individual se convierta en la fuerza del
colectivo, fortaleciendo, a la vez, la independencia, la libertad y el poder del individuo.
Cuarto: la creación del modelo productivo socialista, cuyo objetivo es devolver valor al
trabajo, eliminar las divisiones y la estructura social jerárquica. Quinto: la introducción
de la nueva geopolítica nacional con el fin de modificar la estructura socioterritorial de
Venezuela, a través de la implementación del modelo del desarrollo territorial desconcen-
trado. Sexto: la transformación de Venezuela en potencia energética mundial. Séptimo:
la creación de la nueva geopolítica internacional.125
Teniendo en cuenta el objetivo de nuestras reflexiones, nos enfocaremos en el análisis de

dos aspectos abordados en los capítulos seis y siete del pnsb-pps.126 El capítulo seis de di-
cho documento se refiere a la importancia y el rol del potencial energético de Venezuela
y señala que los recursos energéticos del país posibilitan el desarrollo de la estrategia que
124
Proyecto Nacional Simón Bolívar, Primer Plan Socialista, República Bolivariana de Venezuela, Presidencia: Cara-
cas, septiembre de 2007.
125
Ibid., pp. 3-4.
126
Ibid., pp. 35-45.
217
combine el aprovechamiento soberano de los recursos energéticos con el proceso de la

integración en la región y en el mundo. El petróleo sigue siendo un factor decisivo para
conseguir los recursos financieros externos, genera las inversiones de capital doméstico,
satisface las necesidades energéticas del país y sirve para la consolidación del modelo pro-
ductivo socialista. Según dicho documento, Venezuela aspirará a la “construcción de un
mundo multipolar, lo que implica la creación de nuevos polos de poder que representen
el quiebre de la hegemonía unipolar, en la búsqueda de la justicia social, la solidaridad
y las garantías de paz, bajo la profundización del diálogo fraterno entre los pueblos, su
autodeterminación y el respeto de las libertades de pensamiento”.127 Con este objetivo
debe revisarse la estructura de las relaciones comerciales petroleras de Venezuela y la
transformación del país en el centro mundial de la refinación del petróleo y la potencia
petroquímica. Todo esto debe constituir una garantía adicional en la defensa de la so-
beranía nacional. La política de la plena soberanía petrolera debe apoyarse en la alianza
con todos los países que aspiran al desarrollo y no aceptan su marginalización. Desde la
perspectiva de la política internacional de Venezuela, el rol decisivo en la consolidación
de las relaciones multilaterales en el mundo y, particularmente, en la política de la inte-
gración de Latinoamérica y el Caribe, lo debe cumplir la industria petrolera y del gas. El
principal objetivo, formulado en el capítulo seis, es la transformación de Venezuela en
potencia energética regional y el fortalecimiento de la integración energética de América
Latina y el Caribe.128
El capítulo siete trata el tema de la nueva geopolítica internacional y, en este contexto, las
prioridades y los principios de la política exterior. Declara la continuación de los objeti-
vos realizados de acuerdo con el plan nacional de 2001-2007, así pues: la consolidación
de la soberanía nacional, las relaciones internacionales multilaterales, la integración con
los países de América Latina y el Caribe y la diversificación de las relaciones interna-
cionales, lo que debe garantizar el aumento de la posición y el papel internacional de
Venezuela. Una de las prioridades mencionadas en dicho documento es la creación del
nuevo mapa geopolítico del desarrollo energético. Para lograr este objetivo, Venezuela
debe utilizar su potencial energético y afianzar la alianza estratégica con las naciones del
127
Ibid., p. 35.
128
Ibid., p. 37.
218
mundo por la paz y la convivencia.129 Al ser uno de los países que poseen grandes reservas
de energía en forma de gas, petróleo, carbón, bitumen y agua, Venezuela se plantea la
exportación integral de energía y la internacionalización energética para incrementar la
capacidad de su exploración, producción y comercialización. Para este fin deben servir
las iniciativas de integración energética en la región y las inversiones extranjeras en el
marco de las empresas mixtas. El documento enumera los siguientes ejemplos de tales
iniciativas: Petrosur, Gasoducto del Sur y la cooperación con China.130
La siguiente prioridad enumerada en el proyecto, interesante desde el punto de vista del

objetivo de nuestras consideraciones, es la aspiración de crear un nuevo esquema de la
cooperación económica y financiera para fomentar el desarrollo sustentable y establecer
las relaciones comerciales justas. Esta nueva concepción de las relaciones económicas
debe basarse sobre tres principios: la complementariedad, la cooperación y la solidari-
dad. Para este efecto, el proyecto supone la propagación de las ideas de la Revolución
Bolivariana entre los países, organizaciones no gubernamentales, movimientos sociales y
ciudadanos del mundo.131
El pnsb-psp enumera las áreas prioritarias y los vectores de los intereses geoestratégicos
de la política exterior de Venezuela. Como la primera, indica a América Latina y el Ca-
ribe, acentuando la importancia de la participación de Venezuela en el nuevo mercosur
y la Comunidad Sudamericana de Naciones (csn), actualmente unasur. La siguiente
prioridad de la política regional de Venezuela, enumerada en el pnsb-psp, es la consolida-
ción del eje de liderazgo Cuba-Venezuela-Bolivia y el fortalecimiento del alba como una
alternativa frente al Área de Libre Comercio de las Américas (alca). Venezuela también
se propone la consolidación del esquema de integración sudamericana basándose en la
unasur, ampliando las relaciones políticas, económicas y culturales con el Caribe.132
El segundo vector prioritario de la actividad internacional de Venezuela son Bielorru-
129
Ibid., p. 31.
130
Idem.
131
Idem.
132
Loc. cit., p. 42.
219
sia, Irán, Rusia y Siria, como países aliados en cuanto a los intereses comunes antiim-
perialistas, el intercambio de tecnología, el fortalecimiento de la defensa nacional y la
consolidación de una postura común en los foros de las organizaciones internacionales.
El tercer vector prioritario del desarrollo de la política exterior son los países asiáticos:
China, Malasia, Vietnam y zonas circunvecinas. En las relaciones con estos países, el ob-
jetivo es intensificar la integración económica, social, cultural, científica y tecnológica,
así como también crear las condiciones favorables para las inversiones de capital. Como
cuarta área prioritaria, se enumera a Europa y el acercamiento con los gobiernos de Es-
paña, Gran Bretaña y Portugal. Los objetivos de la política exterior de Venezuela deben
enfocarse también en la consolidación de las alianzas políticas con los partidos políticos,
los parlamentos nacionales y, en particular, con los movimientos sociales. La quinta área
de interés de Venezuela es África y el afianzamiento de la presencia de esta región en la
geopolítica mundial y en el marco de la cooperación Sur-Sur. La sexta prioridad de la
política exterior de Venezuela se basa en el desarrollo de relaciones y el aumento de inter-
cambio científico y tecnológico en el marco de la Organización de Países Exportadores
de Petróleo (opep). El último vector de la política exterior, aunque no menos importante,
es América del Norte. En las relaciones con Canadá y Estados Unidos, Venezuela tiende
a lograr los siguientes objetivos: el desarrollo de contactos con los movimientos sociales,
la propagación de informaciones sobre las transformaciones que tienen lugar en Vene-
zuela a través de los medios de comunicación alternativos, el aumento de intercambio
continuo de personal de los centros educativos académicos y las organizaciones religiosas
en el área de la política y problemas sociales, así como también el incremento de apoyo
para los sectores excluidos.133
Resumiendo, el programa del pnsb-pps muestra que la nueva geopolítica de Venezuela

se basa, ante todo, sobre la consolidación de su soberanía nacional y la creación del
bloque geopolítico regional en el marco de las relaciones internacionales bilaterales y
multilaterales, como también la diversificación de las relaciones políticas, económicas y
culturales, de acuerdo con los intereses geoestratégicos del gobierno de Hugo Chávez.
Para la realización de estos objetivos, sirve la estrategia basada sobre la soberanía política
y posición económica independiente, la institucionalización de un nuevo esquema de
integración financiera, el establecimiento del comercio justo, la creación de la autonomía
Idem.
133
220
financiera regional y el sistema financiero de los países del Sur. Además, la estrategia del
pnsb-pps prevé la creación de un fondo social para la financiación de la lucha contra la
pobreza y exclusión social en la región y en el mundo, la estimulación de nuevos esque-
mas de cooperación económica y financiera y la creación de formas alternativas y nuevas
redes de la comunicación internacional.134 En la práctica, la estrategia internacional de
Venezuela es realizada sobre la base de las alianzas con los gobiernos de izquierda, tanto
en la región como a escala global. Además, la estrategia del gobierno bolivariano se carac-
teriza por una clara tendencia a la confrontación y la contestación de la política exterior
de la administración de los Estados Unidos.
El mayor determinante económico y fuente de financiación de la política exterior de

Venezuela es el hecho de poseer, explotar y exportar el petróleo. Los ingresos del petró-
leo sirven al gobierno bolivariano para la creación del fondo de protección, donaciones,
transferencias, ayuda directa, liquidación de deudas, compra de bonos del tesoro/títulos
de deuda. Esto es uno de los elementos de la estrategia de integración y cooperación rea-
lizada por Venezuela. De ahí que el papel principal en la nueva concepción de la política
exterior lo cumple la empresa petrolera venezolana pdvsa, administrada y controlada ac-
tualmente por la administración gubernamental del Estado. Después de llegar al poder
y luego de sofocar huelgas en el sector petrolero, el gobierno de Hugo Chávez efectuó
el cambio del personal técnico y de la gerencia de la empresa y, sobre todo, introdujo
cambios legislativos, los cuales acabaron con la autonomía de la que gozaba la empresa
en los años ochenta y noventa del siglo pasado. Una cuestión nada desdeñable es también
la política de creación de precios del petróleo en el marco de la opep en los mercados
mundiales. Durante menos de una década, desde 2002 hasta 2008, el precio por barril
de petróleo se triplicó y sobrepasó los 100 dólares estadunidenses. Los ingresos por el pe-
tróleo constituyen fuente principal para financiar los programas del desarrollo nacional
y los proyectos internacionales y de política exterior. Venezuela ha firmado con los países
aliados en América Latina y el Caribe los acuerdos de cooperación energética para la
venta de petróleo en condiciones preferenciales, creando así un mercado de venta estable
y controlado. Estos acuerdos incluyen, entre otros, el Acuerdo de San José, el Acuerdo de
Cooperación Energética de Caracas, los acuerdos Petrocaribe, Petroandina y Petrosur.
Loc. cit., p. 45.

134
221
Iniciativas regionales de Venezuela
El nuevo regionalismo en América Latina se caracteriza por la multidimensionalidad y la

nueva visión de la geopolítica, geoestrategia y geoeconomía.135 Analizando los proyectos
internacionales realizados actualmente por los países latinoamericanos, podemos indicar
dos concepciones principales que representan a su vez dos diferentes formas de lideraz-
go, es decir, el de Brasil y el de Venezuela.136 Brasil es un líder indiscutible en América
Latina y opta por la cooperación internacional y una estrategia basada en el desarrollo
gradual de producción, industria y comercio, así como también promueve la integración
en el marco del mercosur y la unasur. Mientras tanto, Venezuela promueve el proyec-
to de desarrollo determinado por la ideología de la Revolución Bolivariana y realizado
en el marco de la alba y Petrocaribe. El mercosur, al que pertenece Venezuela al lado
de Brasil, Argentina, Uruguay y Paraguay, se basa en la integración en el espíritu del
liberalismo económico y político. Mientras tanto, la alba promueve los principios que
niegan el mercado libre y que se basan en la solidaridad social y la complementariedad
económica. Los proyectos promovidos y realizados en el marco del mercosur y la alba
están fundados sobre distintas concepciones del desarrollo económico y sociopolítico y
sobre la integración y cooperación internacional. Venezuela, como miembro del merco-
sur, tiende a imponer un nuevo carácter a la organización, ya que quiere enfocarse en las
necesidades de los países de bajo potencial económico, el desarrollo activo y efectivo de
la política social y la solución de problemas de desigualdad y asimetría.137
La nueva geopolítica de Venezuela fue determinada por dos procesos: primero, el fraca-
so del proyecto de integración en el marco del alca; segundo, el establecimiento de la
csn. Venezuela, retirándose de la Comunidad Andina de Naciones (can) y accediendo
al mercosur en 2005, apoyó la iniciativa de Brasil de establecer la csn/unasur. Por
primera vez en la historia de la política exterior —la cual consistía tradicionalmente en
la construcción de áreas de influencias, principalmente en las subregiones del Caribe y
Centroamérica— Venezuela accedió a la estructura integrativa subregional en la parte
Véase Slobodan Pajović (2012).

135
136
Ibid., pp. 391-392.
137
Véase María de Monserrat Llairó (2006).
222
del Sur de América, con la perspectiva de la integración de todas las naciones de América
del Sur en el marco de la unasur.
El objetivo fundamental y estratégico de la política exterior constituye —como ya lo sa-

bemos después de analizar las estipulaciones del pnsb— el fortalecimiento de la posición
del país y su rol de líder, sobre todo en América Latina y el Caribe, así como también la
promoción de la Revolución Bolivariana. La realización de estos objetivos se basa en la
creación de unas nuevas estructuras y formas de cooperación económica, principalmente
en el sector energético, pero también en las esferas política, social, tecnológica y cultural.
El gobierno de Hugo Chávez propone unos nuevos principios de integración constitui-
dos por la solidaridad de las naciones latinoamericanas, complementariedad y el acceso
democrático y justo a los recursos naturales con el fin de eliminar las desigualdades en el
desarrollo de las naciones latinoamericanas.138
La estrategia de la integración económica de Venezuela en la región depende del pe-

tróleo, el principal producto de exportación. Desde el descubrimiento de yacimientos
de petróleo, el desarrollo y la estabilidad del país, así como también el intercambio co-
mercial internacional, fueron determinados por el sector de la industria petrolera. No
hay que olvidar que el petróleo fue un factor que estimuló la profesionalización de la
política exterior de Venezuela desde finales de los años treinta del siglo xx. Después
de la introducción del sistema democrático en 1959, durante cuatro décadas la política
exterior de Venezuela se caracterizó, en rasgos generales, por una coherencia de objeti-
vos, estabilidad y participación activa en las relaciones con los países de la región y los
Estados Unidos. Independientemente de las modificaciones de prioridades en las rela-
ciones internacionales que los particulares equipos de administración estatal pudieran
introducir, el instrumento fundamental para garantizar la realización de los objetivos del
Estado fue la explotación y exportación del petróleo. La Constitución de la República de
Venezuela, adoptada en 1961, en el artículo 108 señaló como prioridad la integración y
coordinación con los países latinoamericanos de los recursos y esfuerzos con el fin lograr
el desarrollo económico, crecimiento de bienestar y seguridad común.139 La estabilidad
138
En este sentido, la definición de la integración que propone Venezuela no es adecuada al modelo implantado en la
región de América Latina bajo auspicios de la omc, a la cual Venezuela pertenece desde enero de 1995.
Constitución de 1961, Compilación Constitucional de Venezuela, Congreso de la República, Caracas, 1996, p. 599.
139
223
interna del país, garantizada por un fuerte sistema presidencial y una alianza duradera
entre dos partidos dominantes, ad y copei, así llamada Conciliación de Élites, fue favo-
rable para realizar una política exterior activa, particularmente en la vecindad próxima,
es decir, en las subregiones del Caribe y América Central y en relaciones con México y
los países andinos, sobre todo con Colombia. La política económica —abierta en cuanto
a las relaciones comerciales y la integración— constituía, al lado de la promoción de la
democracia representativa y la unidad y solidaridad de los países latinoamericanos, uno
de los objetivos estratégicos de la geopolítica y la seguridad de Venezuela.
Durante la presidencia de Rafael Caldera (1969-1974) se inició una vertiente prioritaria

de la actividad de la política exterior de Venezuela que se enfocó en dos subregiones: el
Caribe y América Central. En 1969, Venezuela comenzó una activa colaboración con los
países caribeños angloparlantes en el marco de la caricom, prestando la ayuda tecnoló-
gica. La actividad de Venezuela en materia de cooperación económica y financiera con
los países latinoamericanos empezó a crecer gradualmente. En 1974, en Puerto Ordaz,
fue firmada la Declaración de Guayana sobre la cooperación económica entre Venezuela,
Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panamá. Un punto impor-
tante de este acuerdo fue la promesa de que Venezuela concedería crédito a estos países.
El gobierno del presidente Carlos Andrés Pérez inició en Puerto Ordaz un programa de
ayuda financiera dirigida a los países de ambas subregiones a través del Banco Centroa-
mericano para la Integración Económica y el Banco de Desarrollo del Caribe. En 1975
se estimó que Venezuela gastó el 12% del Producto Interno Bruto (pib) en la ayuda para
los países de América Latina. Sobre la base de acuerdos bilaterales, Venezuela emprendió
la cooperación económica con México (1974), la República Dominicana (1976), Haití
(1976) y Jamaica (1977). Además, se firmaron con Colombia y países de la subregión
caribeña los acuerdos sobre delimitación de fronteras marítimas y plataforma continen-
tal, abundante en recursos del petróleo. En 1974 Venezuela, actuando en concierto con
México, inició una nueva forma de organización y coordinación de la cooperación re-
gional de los países latinoamericanos sin la participación de los Estados Unidos. Como
consecuencia, en octubre de 1975, sobre la base del Acuerdo de Panamá, firmado por 25
países de América Latina y el Caribe, se fundó el Sistema Económico Latinoamericano
(sela), con sede en Caracas. Venezuela apoyó también la fundación de la Asociación
Latinoamericana de Integración (aladi), la cual remplazó a la alalc en agosto de 1980.
Desde los años setenta hasta finales de los noventa, Venezuela persistentemente cons-
224
truyó su identidad internacional en la región basándose en la exportación de petróleo

y la promoción de la democracia. El gobierno del presidente Luis Herrera Campins en
1981 propuso a Brasil y México, en el marco de la integración energética, la fundación
de la empresa Petrolatina. Un año antes, en diciembre de 1980, Venezuela y México
firmaron el Acuerdo de San José, según el cual se estableció un programa de venta de
petróleo a los países de América Central y el Caribe bajo condiciones preferenciales. El
acuerdo garantizó suministro de 8 millones de toneladas de petróleo por año y fue re-
novado anualmente. En 1999 el presidente de Venezuela, Hugo Chávez y el presidente
de México, Ernesto Zedillo, firmaron el acuerdo sobre la renovación del Programa de
Cooperación Energética para Países de Centroamérica y el Caribe, de San José. En el
año siguiente, por causa del aumento del precio de petróleo en el mercado mundial, el
gobierno venezolano tomó la decisión unilateral de concluir con los países que fueron
abastecidos de petróleo por el Acuerdo de San José, un acuerdo energético adicional. El
19 de octubre de 2000 el gobierno de Hugo Chávez firmó con los países de América
Central y el Caribe diez acuerdos bilaterales llamados el Acuerdo de Caracas. Venezuela
se comprometió a suministrar en condiciones preferenciales 78 mil barriles de petróleo
diarios a los países firmantes del acuerdo, estableciendo el plazo de pago en quince años
y con el interés fijo de 2%.140 El 30 de octubre de 2000 el presidente de Venezuela fir-
mó también un acuerdo bilateral sobre la cooperación energética con Cuba. Desde que
Hugo Chávez llegó al poder, la política energética gradualmente asumió el carácter de
una herramienta individual de la política de Venezuela en la región, sin la participación
de México, su socio hasta entonces.
En la actualidad, Venezuela es el promotor y animador de la integración energética (pe-

tróleo, gas, electricidad) de toda la región de América Latina y el Caribe en el marco de
unasur y Petroamérica.141 La idea no es nueva, porque ya a finales de los años noventa
el gobierno del presidente Caldera presentó la iniciativa de crear Petroamérica bajo los
auspicios de pdvsa y Petrobras. Con el nombre de Petroamérica se denomina a tres ini-
140
Belice (600 b/d); Jamaica (7 400 b/d); Guatemala (10 000 b/d); Panamá (8 000 b/d); Costa Rica (8 000 b/d); Re-
pública Dominicana (20 000 b/d); El Salvador (8 000 b/d); Nicaragua (4 900 b/d); Haití (6 500 b/d); Honduras (5
000 b/d), Barbados (1 600 b/d). Véase más en Leonardo Montiel Ortega, Convenio Petrolero Cubano Venezolano.
Una rectificación indispensable, Caracas 2001, pp. 5-7.
141
Véase más en Héctor Malavé Mata (2006), La trama estéril del petróleo. Petróleo y economía en el septenio perdido de
Hugo Chávez, Rayuela Taller de Ediciones: Caracas: 220-225.
225
ciativas de la integración energética, propuestas por el gobierno del presidente Chávez en

septiembre de 2005, durante el encuentro de los ministros de Energía de la csn que tuvo
lugar en Caracas. En una declaración conjunta, Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia,
Chile, Ecuador, Guyana, Paraguay y Uruguay adoptaron la iniciativa de Venezuela. Este
proyecto de carácter geopolítico y geoeconómico fue orientado hacia el establecimiento
de los mecanismos de cooperación e integración, aprovechando los recursos energéticos
de tres subregiones: el Caribe, Centroamérica y América del Sur, con el objetivo del
desarrollo social y económico de las naciones del continente. Tres áreas de la integración
energética constituyen a Petroamérica, es decir: Petrosur, Petrocaribe y Petroandina.
Primero: en Petrosur, la cual conforman Argentina, Brasil, Venezuela y Uruguay, la coo-

peración entre estos países tiene el objetivo de controlar y reducir los costos de produc-
ción de energía mediante la eliminación de los factores intermediarios y especulativos y
la disminución de la asimetría económica y social.
Segundo: a Petrocaribe, que reúne actualmente 18 países caribeños, dedico más atención
ya que constituye, junto con la alba, una herramienta estratégica para la realización
de los objetivos de la política exterior y para el afianzamiento del papel de Venezuela
en la subregión del Caribe. Petrocaribe fue establecida en junio de 2005 sobre la base
del acuerdo firmado por Venezuela con Cuba, Jamaica, República Dominicana y otros
diez países caribeños.142 La tarea de Petrocaribe consiste en eliminar la asimetría en el
acceso a los recursos energéticos naturales entre los países miembros. Según este acuerdo,
Venezuela se comprometió a suministrar 198 mil barriles diarios a precios de mercado
con pago aplazado. Según el acuerdo de Montego Bay, de septiembre de 2005, cuando
aumente el precio de petróleo, también aumenta el crédito concedido por pdvsa a sus
compradores. El crédito se concede por el periodo de quince años con el interés fijo del
2% y con el plazo de pago de dos años después de la fecha de compra. En el caso de que
el precio por barril de crudo sobrepase a los 40 usd, el crédito se extiende al periodo de
142
Por el Acuerdo de Cooperación Energética Petrocaribe firmaron: Antigua y Barbuda, Bahamas, Belice, Cuba,
Dominica, Granada, Guyana, Haití, Jamaica, Nicaragua, República Dominicana, San Cristóbal y Nieves, Santa
Lucía, San Vicente y las Granadinas, Surinam y Venezuela.
226
25 años.143 Los acuerdos energéticos firmados aseguran a Venezuela un mercado de venta

de petróleo estable y a largo plazo. Analizando el volumen de intercambio comercial en
el marco de Petrocaribe, se puede constatar que Venezuela abastece entre el 25 al 80% de
las necesidades energéticas de la subregión caribeña, lo que da una media del 45% de las
necesidades de los países miembros de Petrocaribe. Así pues, aumentó la dependencia de
las economías caribeñas del suministro de la materia prima venezolana. Venezuela tiende
a la integración formal de Petrocaribe con la alba. Los países miembros de Petrocaribe
participan en los trabajos del alba.
La tercera iniciativa de Venezuela, Petroandina, es una propuesta de cooperación en el

área de energía (petróleo, gas, centrales eléctricas) dirigida a los países de la Comunidad
Andina, es decir, sobre todo Bolivia, Ecuador, Colombia y Perú. Venezuela es también
un participante importante de los acuerdos regionales de carácter financiero-económico,
como Banco del Sur, el cual fue fundado en diciembre de 2007 por seis países: Argen-
tina, Bolivia, Brasilia, Ecuador, Paraguay y Venezuela. Además, el gobierno venezolano
promueve y financia la cooperación mediática e informativa en el marco de Telesur, una
empresa multinacional establecida por Venezuela, Argentina, Uruguay y Cuba en 2005.
La mayoría de los proyectos mencionados puede situarse en el marco de la actividad

de la unasur porque los países que participan en ellos son también miembros de ella.
Venezuela participa activamente en todas formas de la cooperación regional multilate-
ral: mercosur, alba, Petrocaribe, unasur, celac. Desde la perspectiva de la política
exterior de Venezuela, todos estos proyectos se integran con los objetivos de la alba.
No obstante, hay que ser conscientes de las diferencias entre sus formas de organiza-
ción, programas, funciones, dinámica interna y actitud frente a varias cuestiones, desde
la formación del liderazgo regional y las prioridades políticas hasta la concepción del
desarrollo económico y social. En los casos de la alba y la unasur, la concepción del
liderazgo regional es diferente. Esto se evidenció durante la elaboración del documento
constitutivo de la unasur. La adopción del Tratado Constitutivo fue un proceso largo
y arduo. Éste fue firmado por doce países de la unasur el 23 de mayo de 2008, pero no
entró en vigor sino hasta el 11 de marzo de 2011, cuando fue ratificado por el noveno
143
Acuerdo de Cooperación Energética Petrocaribe. [Disponible en: http://www.pdvsa.com/]. [Consulta: 9 de abril de
2012].
227
país miembro, Uruguay. En 2011 el tratado fue ratificado también por tres últimos
países: Brasil, Paraguay y Colombia. La unasur es un mecanismo de la integración de
los países miembros del mercosur y de la can, particularmente por medio de la coope-
ración económica, desarrollo de la infraestructura de transporte, comercio, cooperación
cultural y programas sociales comunes. Mientras tanto, la actividad del alba consiste en
compartir los recursos energéticos de Venezuela con los países miembros para promover
el comercio justo, en beneficio de los pueblos de los países integrados en ella. Una carac-
terística particular de la alba es el origen socialista de la idea sobre la cual se basa este
proyecto, lo que conlleva el cuestionamiento de los principios del liberalismo económico
y esto, a su vez, se evidencia en un constante antagonismo y contestación de la estrategia
económica regional de los Estados Unidos. Teniendo en cuenta la dimensión ideológica
del proyecto bolivariano, hay temores de que la cooperación y la integración en el marco
de la unasur podría politizarse.144 La rivalidad por el liderazgo entre Venezuela y Brasil
es una cuestión abierta y discutida por los analistas;145 sin embargo, las ambiciones re-
gionales de Venezuela sobrepasan su potencial geopolítico, demográfico y económico, en
comparación con Brasil.
Resumiendo esta parte de nuestras consideraciones, podemos constatar que Venezuela

ha aportado una gran contribución a la elaboración de la estrategia energética común de
los países latinoamericanos. Este país realiza una expansión constante y participa en to-
das las nuevas iniciativas regionales, tanto en el área de las relaciones políticas (unasur,
celac) como económicas (Petrocaribe, Petrosur, Banco del Sur, Banco Sudamericano de
Desarrollo) y sociales (Telesur, Misión Milagro, Escuela Latinoamericana de Medicina,
microcréditos alba). Las prioridades de la política exterior de Venezuela en la región son
determinadas invariablemente por la ubicación geográfica en la región del mar Caribe y
la parte andina y amazona de América del Sur. Las iniciativas económicas regionales de
Venezuela relacionadas con la industria petrolera y del gas constituyen en la estrategia del
gobierno de Hugo Chávez un fundamento para el proyecto de la integración de América
Latina en el marco de la alba y la unasur.
144
Karesly Saavedra (2001: 242).
145
Isidoro Sepúlveda Muñoz (2009).
228
Sin duda, los resultados del iii Consejo Energético de Sudamérica que tuvo lugar el 18
de mayo de 2012 en Caracas, confirman la estrategia de la política energética regional
de Venezuela. En este encuentro participaron los ministros de doce países miembros
de la unasur responsables por los asuntos relacionados con energía, petróleo y sectores
similares. El análisis de la declaración final permite constatar que la construcción de la
estrategia energética de la unasur está cobrando una forma real.146 Durante el encuentro
fueron elaborados los detalles técnicos referentes a la adopción del Tratado Energético de
la unasur y el desarrollo del Plan de Acción, conforme con las indicaciones adoptadas
durante la Cumbre de los Jefes de Estado de la unasur en mayo de 2010 en Los Car-
deles, Argentina. El Consejo Energético de la unasur adoptó, además —en el contexto
de las últimas decisiones sobre la nacionalización de las empresas energéticas, tomadas
por los gobiernos de Argentina y Bolivia— una postura conjunta en cuanto al derecho
soberano de cada país miembro de la unasur a decidir sobre sus recursos energéticos con
el fin de garantizar la seguridad energética nacional.
La alba como estrategia de la política regional
Un ejemplo de la iniciativa que se inscribe en la nueva dimensión de la geopolítica y la

geoeconomía de Venezuela en la región es la alba, iniciada en 2001 y desde 2009 lla-
mada la alba-tcp. El proyecto de la creación de la alba fue presentado por primera vez
por el presidente Chávez durante la iii Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno de la
Asociación de Estados del Caribe (aec), la cual tuvo lugar en la Isla de Margarita en Ve-
nezuela en diciembre de 2001. Hugo Chávez criticó entonces al alca, esperando recibir
apoyo de parte de los países caribeños. No obstante, los miembros de la aec presenta-
ron una postura pragmática y solamente constataron que el proyecto estadunidense fue
imperfecto y exigía ser modificado. Así pues, la alba fue fundada como resultado de la
crítica y rechazo de parte de Venezuela al proyecto de la integración del alca, propuesto
en 1994 a los países del hemisferio occidental por los Estados Unidos.147 El objetivo de la
política exterior de Venezuela fue frenar la expansión de los Estados Unidos en la región,
146
Declaración de la iii Reunión del Consejo Energético de Sudamérica. Portal Petróleos de Venezuela [Disponible en:
http://www.pdvsa.com/]. [Consulta: 18 de mayo de 2012].
147
Janet Kelly y Carlos A. Romero (2005).
229
lo que se expresó en la retórica antiimperial y antiestadunidense del gobierno de Chávez

dirigida, en particular, hacia la administración del presidente George W. Bush. Entonces
la alba fue construida como un modelo de integración de América Latina alternativo
al alca. El proyecto presentado por el gobierno de Hugo Chávez rechazó la economía
fundada sobre la concepción neoliberal del mercado libre. En la esfera de las relaciones
políticas, propuso un modelo alternativo a la democracia liberal, es decir, la democracia
participativa. En el área de las relaciones internacionales, la alba promueve la solidari-
dad internacional y la complementariedad como respuesta al individualismo y rivalidad
promovidos por el liberalismo.
Venezuela enfoca su crítica del liberalismo económico en la asimetría del desarrollo entre
los países ricos y pobres. En el marco del programa de la alba, el gobierno de Hugo Chá-
vez emprendió la tarea de nivelar estas desigualdades por medio del justo intercambio
comercial y el tratamiento preferencial de los países y las naciones en vías de desarrollo.
En el programa Principios Fundamentales, fue incluido el principio de la defensa de la
población pobre, en particular, la población rural.148 Además, en el marco de la financia-
ción de los proyectos de integración de la alba, se excluye la participación de las institu-
ciones financieras mundiales, entre ellas el Banco Mundial. El programa económico pro-
puesto por Venezuela se apoya en tres pilares básicos: primero, el rechazo de las reformas
típicas para la economía del mercado libre; segundo, la preservación del papel regulador
del Estado; tercero, el equilibrio entre las funciones del Estado y el mercado. La alba
promueve y trata de manera prioritaria las cooperativas productivas y las empresas nacio-
nales. Además, su objetivo es realizar el desarrollo social por medio de la introducción de
la reforma agraria y el desarrollo en materia de educación y salud. Actualmente, la alba
es un instrumento clave de la política exterior de Venezuela en la región y también sirve
para la promoción y popularización de la Revolución Bolivariana. La fuente principal de
la financiación del proyecto son los recursos energéticos que posee Venezuela.
La alba fue creada como consecuencia del acuerdo concluido en 2004 por Venezuela y
Cuba. En 2006 a la alianza se integró Bolivia, en 2007 Nicaragua, en 2008 Dominica
y Honduras, en el año siguiente Antigua y Barbuda, Ecuador, San Vicente y las Grana-
dinas. En 2009, después del golpe de Estado, el nuevo gobierno de Honduras decidió
148
Ver Portal alba-tcp. [Disponible en: http://www.alianzabolivariana.org/]. [Consulta 19 de marzo de 2012].
230
retirarse de la alba. En febrero de 2012, durante la xi Cumbre de la alba, Santa Lucía y

Surinam ingresaron a la organización recibiendo una invitación especial. El Consejo Po-
lítico de la alba inició el proceso de integración de manera plena de ambos países como
miembros de la organización. En la cumbre participó también Haití como el miembro
invitado permanente. En el periodo de siete años de funcionamiento de la alba los paí-
ses miembros concluyeron numerosos acuerdos de cooperación en toda una variedad de
materias, desde la economía, seguridad y defensa, por la educación, salud y cultura, hasta
los derechos humanos y desarrollo social.149
Durante la v Cumbre de la alba, en abril de 2007, los países miembros firmaron el

Tratado Energético de la alba.150 Bajo este acuerdo consiguieron acceso a las reservas
energéticas de Venezuela durante el periodo de 25 años. La cooperación en cuanto a
la búsqueda y explotación del petróleo en la Faja Petrolífera del Orinoco de Venezuela
se realiza en el marco de la empresa conjunta petroalba. El tratado fundó la Empresa
Grannacional de Energía, cuyo papel es la organización de la explotación del petróleo
y del gas, la refinación, el desarrollo de la industria petroquímica, eléctrica, fuentes al-
ternativas de energía, infraestructura de transporte terrestre y marítimo, distribución y
venta. Adicionalmente, fueron firmados por Venezuela acuerdos energéticos bilaterales
sobre el suministro del petróleo o sus equivalentes con Bolivia, Nicaragua y Haití. Según
los acuerdos firmados, el esquema de compensaciones financieras prevé el pago de 50%
del precio del crudo en el plazo de noventa días desde la conclusión de la transacción, el
25% en el plazo de 25 años, con el interés fijo del 2% y, además, la transferencia del 25%
del valor de la transacción al Fondo de la alba, el cual está dedicado a la financiación del
desarrollo de la infraestructura y proyectos sociales en los países miembros.
El intercambio comercial y económico entre Venezuela y la alba crece constantemente.

El mayor volumen lo nota el intercambio con Ecuador, luego con Bolivia, Cuba y Nica-
ragua (ver diagrama 1).151 La colaboración en el marco de la alba con Bolivia y Ecuador,
149
Idem.
150
Idem.
Portal Banco de Comercio Exterior (Bancoex), República Bolivariana de Venezuela. [Disponible en: http://www.
151
bancoex.gov.ve/]. [Consulta: 6 de mayo de 2012].
231
importantes poseedores de recursos energéticos, permite que Venezuela controle gran

parte de suministros de energía en la región.
Diagrama 1. Volumen del intercambio comercial de Venezuela con la alba en usd
Fuente: Elaboración propia con base en los datos de Banco de Comercio Exterior, Bancoex, República Bolivariana de Venezuela.
[Disponible en: http://www.bancoex.gov.ve/]. [Consulta: 6 de mayo de 2012].
En enero de 2008 fue fundado el Banco de la alba y el sistema financiero de compen-

sación —el Sistema Único de Compensación Regional (sucre), el cual se implementó
para usarse en el comercio recíproco entre los países de la alba—.152 En abril de 2008
los países miembros de la alba firmaron Acuerdo para la Implementación de Programas
y Cooperación en materia de Soberanía y Seguridad Alimentaria, así como también el
Acuerdo de Solidaridad y Apoyo al Pueblo y al Gobierno de Bolivia. Durante la última
cumbre de la alba fue firmado por el periodo de un año el Acta de Compromiso entre
Argentina y la alba, referente a cooperación tecnológica.
La cooperación económica y en materia de desarrollo social fue ampliada por la coordi-

nación de las actividades en el área militar. En mayo de 2006, Venezuela firmó el Acuer-
do Complementario al Convenio Básico de Cooperación Técnica entre la República de
Bolivia y la República Bolivariana de Venezuela en materia militar. En octubre de 2009,
Hugo Chávez Frías (2008).

152
232
durante la vii Cumbre de la alba, los países miembros decidieron crear el Consejo de
Seguridad de la alba (el Comité Permanente de Soberanía y Defensa de la alba-tcp)
y fundar una escuela militar regional. Durante la última xi Cumbre del alba, la cual
tuvo lugar en febrero de 2012, fue adoptada la declaración sobre la conformación del
Consejo de Defensa de la alba. El consejo se compone de los ministros de Defensa y
jefes de los ejércitos de los países miembros. Los países de la alba presentan una postura
común en varios asuntos internacionales. La última cumbre finalizó con la adopción de
la declaración conjunta para apoyar a Argentina en la reclamación de la independencia
del archipiélago de las Malvinas. Además, fue adoptada la declaración sobre el derecho
de Puerto Rico a la autodeterminación y la independencia.
Los aliados principales de Venezuela en la alba son Cuba, en la subregión caribeña;

Bolivia y Ecuador, en la subregión andina, y Nicaragua en América Central. Cuba es el
aliado venezolano más antiguo en la alba y, además, es el cofundador de esta organiza-
ción. En su territorio está localizada la mayor parte de la infraestructura administrativa
y técnica de la alba. Las relaciones oficiales y regulares entre estos dos países empezaron
después de la toma del cargo de presidente por Hugo Chávez Frías en 1999. Se puede
distinguir dos etapas en estas relaciones, cuyo punto divisorio es la creación de la alba
en 2004. En julio de 1999 el ministro de Relaciones Exteriores del gobierno de Chávez,
José Vicente Rangel, anunció que Venezuela suministraría el petróleo a Cuba en condi-
ciones preferenciales. Esta decisión fue confirmada por Hugo Chávez durante la cumbre
de los países de la caricom en Trinidad y Tobago, donde anunció que Cuba se juntaría
al grupo de los países que, bajo el Acuerdo de San José, recibían suministros de petróleo
en condiciones preferenciales. Esta decisión unilateral de Venezuela provocó la protesta
por parte de México. Así bien, independientemente del renovado Acuerdo de San José, el
gobierno venezolano firmó con Cuba en octubre de 2000 el Convenio Integral de Coo-
peración entre la República de Cuba y la República Bolivariana de Venezuela (acuerdo
sobre el intercambio de mercancías y servicios conforme a principios de solidaridad).
Venezuela empezó a suministrar petróleo a Cuba a precio fijo preferencial.153
La evolución de la política del gobierno de Hugo Chávez, desde la revolución nacional

hasta la revolución socialista, resultó en la consolidación de la cooperación y alianza con
Leonardo Montiel Ortega (2001: 322-323).

153
233
Cuba. En diciembre de 2004 estos países firmaron la Declaración Conjunta y exten-

dieron el ámbito del Convenio Integral. En consecuencia, se firmó el Acuerdo para la
Construcción de la Alternativa Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América (alba),
porque en 2005, en La Habana, Venezuela firmó con Cuba 49 acuerdos de cooperación
económica, lo que constituyó el fundamento de la alba. Según los acuerdos firmados,
se abolieron los derechos de aduana sobre el intercambio comercial. También fueron
creadas 26 empresas mixtas, tales como: Constructora alba, pdvsa-Cuba o vencupet,
que componen la Corporación Venezolana de Petróleo, la filial de pdvsa y una empresa
cubana Comercial cupet, para la exploración de petróleo. Ambos países emprendieron
varios proyectos; por ejemplo, la Siderúrgica de la alba, el proyecto de cooperación en
el área de la industria del azúcar, de construcción de viviendas (PetroCasas), el proyecto
de desarrollo endógeno en el área de la producción agropecuaria en Cienfuegos, el pro-
yecto de la instalación del cable submarino de fibra óptica entre La Guaira (Venezuela) y
Siboney, para el cual se fundó la empresa Telecomunicaciones Gran Caribe; el proyecto
de la construcción de la planta eléctrica en la provincia de Holguín, el proyecto de la
construcción del aeropuerto internacional en San Vicente y las Granadinas. Cuba y Ve-
nezuela firmaron también acuerdos en el área de turismo y servicios de transporte aéreo
y marítimo.
En 2007 Venezuela empezó la cooperación con Cuba en el área de la infraestructura

para la industria petrolera. Se trataba de la refinería en Cienfuegos, un proyecto iniciado
por Cuba con la colaboración de la Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas (urss) y
parado en 1991. Según el acuerdo firmado, Venezuela se convirtió en el propietario del
49% de las instalaciones y suministra el petróleo a la refinería. En 2005, Venezuela abas-
teció el 68% de la demanda de Cuba, suministrando 97 mil barriles de petróleo diarios,
incluidos 44 mil barriles en el marco de Petrocaribe. La empresa vencupet fue fundada
para realizar la refinación del petróleo en la modernizada refinería en Cienfuegos. Los
acuerdos energéticos permiten a Cuba reexportar una parte del petróleo suministrado.
En 2008 el nivel de suministro de crudo aumentó hasta 115 mil barriles diarios. Vene-
zuela es el principal socio comercial de Cuba, a la que suministra, aparte del petróleo
y sus derivados, también zapatos, productos textiles, de construcción e industriales. La
cooperación en materia de comercio e inversiones tiende a la complementariedad econó-
mica. Sin embargo, Cuba es un beneficiario económico indiscutible en el marco de la
cooperación realizada. Desde 2003, en el marco del programa del desarrollo de misiones
234
sociales realizado por el gobierno venezolano, Cuba exporta a Venezuela recursos huma-
nos, principalmente profesores, médicos, enfermeras y otros especialistas. El programa
de misiones sociales es realizado y financiado con los ingresos de pdvsa también en Bo-
livia y Nicaragua, en el marco de la integración latinoamericana, alternativa al modelo
liberal y subordinada a la concepción del Socialismo del siglo xxi. Venezuela, al mismo
tiempo recibe de la alianza con Cuba los beneficios de carácter ideológico y político,
realizando el proyecto de la Revolución Bolivariana en la región e intentando recuperar
el potencial de la izquierda en el mundo.
Cuba y Venezuela presentan una postura común frente a la política de los Estados Uni-
dos en el hemisferio occidental y en otras regiones del mundo. En los foros internaciona-
les (onu, oea, Cumbres de las Américas) Venezuela demanda que se levante el embargo
impuesto por los Estados Unidos sobre Cuba en los años sesenta del siglo xx y que se
devuelva al gobierno cubano el derecho de participar en los trabajos de la oea. Cuba y
Venezuela colaboran también en el área de la defensa y seguridad. Ambos países com-
parten la doctrina militar según la cual la mayor amenaza a su seguridad la constituye
un potencial ataque de parte de los Estados Unidos.
Actualmente, Bolivia constituye el aliado ideológico más próximo de Venezuela en Amé-

rica del Sur. El gobierno de Hugo Chávez está apoyando al gobierno de Evo Morales,
financiando varios proyectos económicos, sociales y educativos realizados en Bolivia.
La cooperación con Bolivia en el marco de la alba se basa en el proyecto de crear una
empresa venezolano-boliviana, Petroandina, cuyo papel será buscar y extraer petróleo en
el territorio de Bolivia. Venezuela presta ayuda también en el proyecto de producción de
gas realizado por Argentina y Bolivia y la creación de la Organización de Países Produc-
tores y Exportadores de Gas del Sur (opegasur).
También las relaciones entre Nicaragua z Venezuela en el marco de la alba tienen el

fundamento ideológico. Nicaragua es el aliado más próximo de Venezuela en América
Central y el mayor beneficiario de la ayuda venezolana en esta subregión, lo que incluye
la liquidación de la deuda nicaragüense o la ayuda prestada por el Banco de Desarrollo
Social de Venezuela. Venezuela vende el petróleo a Nicaragua a precios preferenciales y,
además, presta ayuda en la realización del proyecto de instalación de una refinería. En el
marco de cooperación, fue creada la empresa Sociedad alba de Nicaragua (albanisa),
235
con la participación del capital de pdvsa (51%) y Petronic (40%), la cual realiza inver-
siones también fuera del sector energético, fomentando el desarrollo social y educativo
de Nicaragua. En el marco del Plan Grannacional, Venezuela apoyó al gobierno nicara-
güense en la acción de la alfabetización del país. En marzo de 2012 el secretario general
de la alba, Rodolfo Sanz, informó que Venezuela es actualmente el segundo mayor socio
comercial de Nicaragua, avanzando de la lejana posición 26, y esto se debe a la coopera-
ción de ambos países en la alba.
Conclusión
La política exterior del gobierno de Hugo Chávez ha sido condicionada por la necesidad
de mantener la histórica y tradicional actividad internacional iniciada por los gobiernos
venezolanos anteriores, los cuales habían aspirado al fortalecimiento de la posición de
Venezuela en la región de América Latina y el Caribe. Por otro lado, la política exterior
del gobierno bolivariano ha adoptado un planteamiento encaminado a convertirse en la
izquierda radical de carácter global que rechaza las soluciones políticas y económicas del
liberalismo.
Venezuela construye su posición y el papel internacional basándose en el potencial ener-

gético y la independencia de los Estados Unidos, intentando conseguir influencia sobre
la política regional de forma real. La esencia de la nueva geopolítica de Venezuela se
encuentra en la realización de la política exterior bidireccional, cuya base constituye, por
un lado, el potencial energético del país y, por el otro, el proyecto revolucionario de la
transformación de las relaciones internacionales en el área política, económica y social.
Actualmente, el futuro de la alba y el potencial geopolítico de Venezuela dependen, en

mayor grado, del desarrollo de la situación política en el país, cuyo líder lucha contra una
enfermedad grave y, además, en octubre de 2012, cuando se presente nuevamente a las
elecciones presidenciales, dejará que el pueblo juzgue sus logros. Por otra parte, hay que
tomar en cuenta la difícil situación económica del país y el hecho de que la realización
de los proyectos revolucionarios depende de la coyuntura y los precios del petróleo en los
mercados mundiales.
236
Durante la primera década del siglo xxi en América Latina tuvieron lugar cambios de
carácter político, económico, científico-tecnológico, social y cultural. El resultado de
estos procesos, muy complejos y variados, es la formación de una nueva dimensión y
cualidad en el ámbito de las relaciones y cooperación internacional en la región. La nueva
geopolítica se caracteriza por un alto nivel de fragmentación política, económica e ideo-
lógica de los países latinoamericanos, la diversificación de relaciones y la gran diversidad
de estrategias de actividad en la región y en las relaciones interregionales, la variedad de
nuevos proyectos de integración política, económica y social, a la vez con el aumento de
la interdependencia, cooperatividad y pragmatismo.
El modelo de la integración cooperativa y complementaria que excluye la competición

y que fue propuesta por Venezuela en el marco de la alba, es una estrategia alternativa
cuyo objetivo es aumentar el nivel del desarrollo económico y social de los países lati-
noamericanos, basándose en los recursos propios, repartidos de manera solidaria y justa.
Como lo afirma Antonio Colomer Viadel,154 la práctica de la solidaridad y ayuda mutua,
así como la responsabilidad por la solución de los problemas sociales, las desigualdades y
diferencias que emprenden los países de la región de mayor potencial económico debería
llevar a la construcción de una duradera y fuerte unión de los países latinoamericanos.
Sería muy difícil realizar una verdadera integración de las sociedades divididas por pro-
fundas desigualdades y asimetrías en el nivel de desarrollo.
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239
240
capítulo 9
Cooperación Sur-Sur como promotora

de integración latinoamericana
Juan Pablo Prado L allande*

Introducción
América Latina y el Caribe (alc) es una región que, con sus bemoles históricos, ha
promovido diversos esquemas de integración, siendo en años recientes la cooperación
internacional para el desarrollo (cid), materializadas mediante programas y proyectos
de Cooperación Sur-Sur (css) un ejercicio particularmente activo en este sentido. Ello
en buena medida debido al renovado respaldo político que desde las Cancillerías y ofi-
cinas afines (dependiendo cada caso) latinoamericanas se le ha conferido a la css, en su
dimensión de instrumento activo de política exterior, generando entre sus efectos, y con
base a las relaciones cooperativas en diversos ámbitos (técnicos, científicos, culturales,
etc.), crecientes espacios de interacción y diálogo político, mismos que contribuyen a la
generación de un entorno proclive a favor de procesos de integración latinoamericana.
* Profesor-Investigador en Relaciones Internacionales, Benemérita Universidad Autónoma de Puebla, México. Licen-

ciado en Relaciones Internacionales por la UNAM, Magister en Cooperación Internacional y Doctor en Relaciones
Internacionales por la Universidad Complutense de Madrid. Miembro del Sistema Nacional de Investigadores.
www.cooperacioninternacional.mx
241
Y es que, adicionalmente a lo referido, el sistema global y en particular latinoamericano de

cid hoy en día se encuentra inserto en un dinámico proceso de revisión de sus modalida-
des de actuación, en cuyo marco se han activado distintas estrategias que pretenden reno-
var a este mecanismo de colaboración, en aras de otorgarle mayor capacidad para lograr
sus propósitos, en particular de cara a los Objetivos de Desarrollo del Milenio (odm) que
deben cumplirse en el año 2015. En este sentido, alc se enfrenta a escenarios emanados
de esta reconfiguración de la cid que le generan importantes retos tanto a nivel nacional
como colectivo, en donde la actuación más consensuada en temas clave de la agenda in-
ternacional entre los países que conforman a esta región del mundo podría aumentar las
posibilidades de conseguir, por un lado, mayor integración entre sí y por el otro (y como
efecto de lo anterior) un mayor peso por parte de Latinoamérica y el Caribe en los actuales
refuerzos en pro de una gobernanza global más representativa y eficaz.
A este respecto, y como efecto del impasse en que la cid (principalmente en su dinámica
Norte-Sur) se encuentra debido principalmente a la seguritización y efectos de la crisis
económica en Estados Unidos y la Unión Europea (ue), y en contraste con ello frente al
referido creciente peso conferido a las políticas de cooperación en la mayoría de los países
latinoamericanos, la css en esta región ha registrado un inédito crecimiento cuantitativo
y cualitativo, propiciando espacios de acercamiento multinivel (personal, institucional
y gubernamental) en pro de la integración latinoamericana. En este sentido, por su re-
levancia e incidencia, resalta el Programa Iberoamericano de Fortalecimiento de la css
realizado al amparo de la Secretaría General Iberoamericana (segib), mismo que, a pesar
de su reciente puesta en marcha, conforma uno de los ejercicios más actuales y consolida-
dos de impulso a la institucionalización y gobernanza de la css en esta región del planeta.
Considerando lo anterior, es plausible aseverar que conforme se practique más y mejor
(en términos de calidad) cooperación internacional, se genera mayor oportunidad de que
tales actividades contribuyan a reforzar procesos de integración, siendo el caso latinoa-
mericano, mediante su ejercicio de css y, concretamente a través del referido Programa
Iberoamericano, un ejemplo tangible y actual en este sentido.
El objetivo central de este trabajo consiste en analizar la manera en que la cid en lo general
y la css en lo particular han promovido mayores espacios y oportunidades de integración
latinoamericana, mediante el ejercicio de tales actividades, en especial a través de la instru-
mentación del Programa Iberoamericano de Fortalecimiento de la css de la segib.
242
Para lograr tal propósito el capítulo se divide en cinco secciones. Luego de esta Intro-
ducción, se hace un análisis general respecto a los elementos más relevantes en torno a la
concepción, estructura y desafíos más apremiantes de la cid desde la perspectiva global
y su relación con procesos de integración, cuyo contexto temporal de instrumentación
-condicionado por la actual crisis económica- le resta peso político y financiero a esta
actividad para enfrentar los retos, pasados y actuales, en términos de déficit de desarro-
llo. Con base en ello, tras abordar velozmente la dinámica de la cid en alc (desde su
perspectiva receptora) el texto se dedica a analizar la aportación más relevante de alc al
sistema de cid: su css, haciendo una breve revisión de su historia y estatus actual, el cual
se define por su veloz crecimiento en cuanto a actividades se refiere, ahondando el estu-
dio en torno a los Programas de Cooperación Horizontal Sur-Sur Regional promovidos
mediante la segib.
Finalmente, y con base en lo anterior, se hace una revisión del papel de la css, y concre-
tamente del Programa Iberoamericano de Fortalecimiento de la css de la segib como
ejercicio promotor del proceso de integración latinoamericana.
Entre las consideraciones finales se señala que en un contexto global no propicio a favor
de la cid en su dimensión Norte Sur, en Latinoamérica, debido al impulso que desde
las directrices de política exterior se le ha otorgado a la css, y en particular gracias a los
efectos emanados del Programa Iberoamericano de Fortalecimiento css de la segib y
a otras actividades afines, esta actividad se encuentra incidiendo de manera positiva a
favor del proceso de integración en América Latina. Ello mediante la instrumentación
de acciones, proyectos y programas de colaboración técnica, científica, cultural etc. así
como de la conformación de espacios técnicos y políticos para regular e institucionalizar
a la css en Latinoamérica, mismos que contribuyen a su vez en la construcción de los
cimientos necesarios con base en los cuales la integración política y económica regional
pueda continuar sustentándose en el mediano y largo plazo.
La cooperación internacional para el desarrollo. Acciones

colectivas a favor de la integración regional
Desde hace casi siete décadas la cid constituye una actividad caracterizada por su di-
243
namismo y creciente trascendencia a escala mundial. Ésta es practicada por una amplia
diversidad de actores ya sean globales, regionales o subregionales, cuya vocación es incre-
mentar el nivel de vida de determinados individuos en ámbitos específicos relacionados
con su bienestar, en ocasiones generando como efecto colateral procesos proactivos a
favor de la integración de los actores del ejercicio en cuestión.
Este instrumento fundamenta sus estrategias y acciones en que por sí mismas, las rela-
ciones económicas y políticas internacionales no garantizan el desarrollo equitativo de
los países y de sus poblaciones, especialmente los más vulnerables. De ahí la necesidad
de realizar acciones compensatorias o regulatorias que reduzcan el desequilibrio e inequi-
dad entre el Norte y el Sur y dentro de los países mismos, ya que ello contribuye a pro-
mover mejores condiciones de vida a favor de las personas, estimulando la conformación
de regiones más integradas y, por ende, de un mundo más estable y seguro.
La cid por tanto se erige como un mecanismo practicado por diversos actores inter-
nacionales que pretende corregir desajustes sociales y económicos mediante el otorga-
miento de capacitación, intercambio de buenas prácticas en diversos asuntos, así como
en la dotación de flujos financieros o tecnología, incentivando colateralmente procesos
de integración multinivel (interpersonal, institucional y gubernamental), con base en las
acciones cooperativas realizadas por sus practicantes. Lo anterior puede ser de manera
gratuita o concesional;155 sustentados (en términos ideales) en la coparticipación, la co-
rresponsabilidad y el cofinanciamiento entre las entidades involucradas.
De ahí que la cid constituye un instrumento de apoyo externo de naturaleza com-

plementaria a los esfuerzos nacionales en determinados rubros y ámbitos de acción de
interés público, lo cual confirma su perfil meramente compensatorio y tangencial, con
temporalidad coyuntural. Por ello, en principio, estas actividades, en lugar de generar
dependencia o sumisión de una de las entidades respecto a la que cuenta con mayores ca-
pacidades, incentiva la integración y colaboración conjunta entre sí mediante esquemas
democráticos, horizontales, puntuales y coyunturales de acción común, teniendo como
fin atender necesidades específicas y prioritarias de la población beneficiaria.
Es decir, por debajo de condiciones comerciales convencionales, las cuales se sustenta en la tradicional obtención de
155
rendimientos o ganancias a favor de alguna de las partes, mediante la venta de productos o servicios, cuyo precio se
establece con base en la dinámica del mercado.
244
Con el tiempo, a este impulso de cid inicialmente promovido de manera institucional

desde Naciones Unidas a partir de 1945, se han adherido un número cada vez mayor de
actores procedentes de diversa índole, tales como agencias de ayuda de países desarro-
llados y emergentes, organismos y mecanismos de colaboración y gobernanza globales,
regionales y subregionales, actores centralizados y descentralizados, así como iniciativas
de cooperación promovidas por países en desarrollo, organizaciones no gubernamenta-
les, fundaciones, universidades, empresas, etc.
Este amplio y creciente conglomerado de actores de la cid, adscritos tanto al hemisfe-

rio Norte como del Sur, se ha ido conformando como un nuevo ente en el seno de las
Relaciones Internacionales, denominado sistema de cid, cuya asignación conceptual la
incluye en el amplio abanico de acciones y estrategias a favor de la gobernanza global.
Considerando lo anterior, el sistema internacional de cid comprende al conjunto de

actividades de colaboración llevadas a cabo por diversos actores de la sociedad interna-
cional, ya sean públicos o privados, procedentes de países desarrollados o en desarrollo,
centrales o subnacionales, caracterizadas por cierto grado de coordinación, coherencia y
complementariedad entre sí, en el marco de determinados objetivos, normas, procedi-
mientos, reglas y procesos de decisión y acción no vinculantes, mismos que dependen de
la voluntad política y financiera de sus promotores, tendientes a incentivar el bienestar
en determinado rubro de algún grupo poblacional específico. (Prado-Ochoa, 2009: 42).
Ya que una característica del sistema de cid es su evolución, así como su adecuación al
entorno temporal en cuestión, al concluir Guerra Fría (misma que condicionó durante
décadas las relaciones internacionales, y por ende a la propia cid, haciendo de este meca-
nismo en varios casos un instrumento de poder a favor de los intereses de varios donan-
tes),156 la dinámica, objetivos y prioridades de la cid se transformarían.
Así ocurrió a partir del inicio de los años noventa del siglo xx. Es por ello que en el marco
de un nuevo contexto internacional más propicio respecto a la agenda del desarrollo, la
La cooperación internacional llevada a cabo durante la guerra fría, en muchos casos actuó como un instrumento
156
pacífico (no coercitivo) de poder en las relaciones internacionales, en el sentido de consistir en un mecanismo dise-
ñado en buena medida para mantener o extender los intereses estratégicos de las principales potencias, dejando en
un segundo plano objetivos desarrollistas (odi, 1994: 1).
245
onu organizó a lo largo de ese decenio y durante los primeros años del siglo xxi una serie
de cumbres internacionales con la finalidad de lograr consensos y compromisos en diver-
sas materias relacionadas con el desarrollo y el combate a la pobreza. Lo referido con el
propósito de otorgarle al sistema de cid nuevas directrices y orientaciones consensuadas
entre sus actores, a efecto de dotarla de mayor capacidad para conseguir sus propósitos.157
Por lo tanto, ante un escenario internacional supuestamente más propenso a favor del
desarrollo,158 fue generándose un consenso ampliamente compartido que consideraba
imperante reformular la dinámica en que la cid se llevaría a cabo en el futuro.
El primer ejemplo más representativo a este respecto fue la aprobación en el año 2000
de la Declaración del Milenio por parte de la Asamblea General de la onu. En ella se
establecieron los “Objetivos de Desarrollo del Milenio” (odm), consistentes en ocho ob-
jetivos y diversas metas medibles en diversos rubros a escala global, mismos que deben
ser cumplidos, a más tardar, en el año 2015.
Es así que desde el año 2000 -y al menos hasta el 2015- los odm se erigen como los ele-
mentos clave y de referencia obligada del sistema de cid, para lo cual ha sido necesario
que los miembros de dicho sistema renueven sus compromisos y esfuerzos en aras de
Antes de los noventa la onu también organizó una serie de conferencias internacionales, entre las que se encuen-
157
tran las siguientes: Medio Ambiente (Estocolmo 1972); Población (Bucarest, 1974); Desarrollo Industrial (Lima,
1975); Mujeres (México, 1975), entre muchas otras. Tras el final de la guerra fría la onu lanzó un nuevo llamado
para celebrar una nueva generación de conferencias multilaterales a favor del desarrollo. Por citar algunas de éstas:
Cumbre Mundial sobre la Infancia (Nueva York, 1990), Cumbre Mundial sobre la Educación (Jomtién, 1990),
Conferencia de Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo (Río de Janeiro, 1992), Conferencia Mundial
sobre Derechos Humanos (Viena, 1993), Conferencia Internacional sobre Población y Desarrollo (El Cairo, 1994),
Conferencia Mundial sobre Desarrollo Social (Copenhague, 1995), Conferencia Mundial sobre la Mujer (Beijing,
1995), Cumbre Mundial sobre la Alimentación (Roma, 1996). Las más recientes Cumbres para revisar el estado de
avance de los compromisos asumidos durante los novena son: Financiación Internacional para el Desarrollo (Mon-
terrey, 2002), Alimentación (Roma, 2002 y 2008), Desarrollo Sostenible (Johannesburgo, 2002), Mujer (Nueva
York, 2005), entre otras.
158
Se recurre al calificativo “supuesto”, debido a que, a pesar de que el entonces Secretario General de la onu, Boutros
Ghali hizo referencia a la necesidad de aprovechar los “dividendos de la paz” tras el fin de la contención bipolar,
la aod global cayó un 20%, precisamente, durante la década de los noventa. Ello, en buena medida, debido a la
“devaluación” geopolítica de la ayuda como instrumento de política exterior de las grandes potencias, al no tener
que recurrir a dicho mecanismo para influenciar comportamientos de sus receptores, ya sea a favor de uno u otro
bando, dado que uno de ellos, finalmente, claudicó respecto al capitalista.
246
cumplirlos. En este ejercicio, el Objetivo 8 (Fomentar una asociación mundial para el

desarrollo), es de particular relevancia, dado que se estima que mediante éste, el resto de
Objetivos y metas podrán ser atendidos, en donde la denominada Agenda de eficacia de
la ayuda constituye un fehaciente ejercicio en este sentido.
Por lo tanto, para acompañar y honrar a través de resultados tangibles este nuevo impul-
so a estos y otros objetivos de desarrollo internacional, gobiernos nacionales, organismos
multilaterales y muchos otros actores públicos y privados del sistema de cid han formal-
mente aceptado que se requiere otorgarle a esta actividad, además de un respaldo político
y financiero adicional por parte de éstos, de nuevas estrategias, en donde la financiación
al desarrollo y la calidad de la ayuda constituyen elementos centrales de esta tendencia.
Sin embargo, ya que como se ha señalado la dinámica del sistema de cid depende de
la coyuntura nacional e internacional presente en un momento histórico determinado,
dada la presente primacía de la seguridad respecto a la señalada agenda del desarrollo, así
como de la crisis financiera global que inició en el año 2009 y cuyos efectos continúan
presentes en varias economías centrales, este mecanismo de colaboración ha tenido que
afrontar complejos retos que afectan severamente el devenir y fortaleza de dicho instru-
mento. De esta forma, tales acontecimientos han incidido de manera negativa en la capa-
cidad de la cid (especialmente en su dinámica Norte-Sur) para promover la consecución
de los odm y otros propósitos en materia de desarrollo global.
Ejemplo de ello es que en abril del 2012 el Comité de Asistencia para el Desarrollo (cad)
de la Organización para el Desarrollo y Cooperación Económica (ocde) publicó los da-
tos más actuales (2011) en materia de Asistencia Oficial para el Desarrollo (aod), el mon-
to cuantitativo más representativo de la cooperación al desarrollo Norte-Sur. Y como era
de esperarse, a la luz de la persistente crisis económica global, la cual afecta de manera
especial a varios miembros del cad, el dato más revelador es el descenso, por primera vez
en 14 años, de la aod. Según el cad, la aod en 2011 fue de 133.530 millones de dólares,
2,7% menor respecto a la registrada en el año anterior (oecd, 2012a).
Ahora bien, como sucede año tras año, estos recursos y porcentaje deben analizarse con
mayor detenimiento, a fin de identificar con precisión aquellos países que redujeron sus
aportaciones en este rubro, así como aquellos que hicieron lo contrario, en el mismo
247
lapso de tiempo.
En ese sentido, Italia, Suiza, Nueva Zelanda, Suecia, Alemania, Corea y Australia fue-
ron los únicos países que en 2011 aumentaron sus respectivos presupuestos nacionales
de aod tomando como referente el año anterior. Mientras tanto, los otros 16, es decir,
el 70% de los miembros del cad, hicieron lo contrario, con Grecia, España y Austria
liderando a este grupo. (figura 1)
Figura 1. Variación porcentual nacional del presupuesto en aod 2011

de los países del cad, respecto al 2010
Fuente: Elaboración propia, con base en Organisation for Economic and Development Cooperation (oecd)-Development Assistance
Committee (dac) (2012a), “Development: Aid to developing countries falls because of global recession”
oecd-dac, Paris, 2012.
Como es evidente, la crisis económica ha hecho mella en los presupuestos nacionales de

aod en un amplio número de donantes. Ello denota que en el marco de determinada co-
yuntura histórica adversa (como la actual), la ayuda internacional es uno de los rubros de
política exterior más recurrentemente sacrificados en varios países, lo que a su vez denota
la vulnerabilidad de esta política pública, la cual a todas luces no suele ser prioritaria en
varios Estados.
248
Ahora bien, el vínculo entre cooperación e integración consiste en que mediante la pri-
mera actividad, es plausible generar el contexto favorable para que, con base en accio-
nes concretas de colaboración interpersonal, institucional e intergubernamental entre
las partes en cuestión, puedan sostenerse procesos de integración en el rubro político y
económico a escala subregional o, en el mejor de los casos, regional.159
Lo anterior genera que tanto como cooperación como integración suelan ser dos acti-
vidades, si bien diferenciadas, intrínsecamente relacionadas entre sí. Ello en virtud de
que sus aspiraciones respecto a conformar entre las partes involucradas mecanismos de
colaboración mediante normas e instituciones coinciden en que su fin es incrementar el
bienestar de la población beneficiaria. Ahora bien, la particularidad que ofrece la inte-
gración reside en que la manera de conseguir sus objetivos se sustenta en esencia en el
fortalecimiento de la cohesión política, económica o social entre los países involucrados,
lo cual no necesariamente conforma propósitos de la cooperación internacional. Sin em-
bargo, usualmente, para conseguir cohesión política, económica y social, los procesos de
integración suelen recurrir a la cooperación internacional, la cual le otorga a la primera
el contexto o cimiento base para que la primera pueda operar.
De ahí el acertado señalamiento respecto a que “como los procesos de integración son un
fenómeno internacional, también utilizan los instrumentos diplomáticos tradicionales
del diálogo y la cooperación” (Torrent, 2006: 19-20).
Aunque evidentemente los rubros más actuales y dinámicos de la cid no se extinguen

con los elementos hasta aquí referidos,160 denotan las directrices más representativas en
las que esta actividad se desenvuelve y reinventa, a efecto de procurar mejorar sus pro-
cedimientos y efectos a favor de un mundo más equitativo y viable. Lamentablemente,
Tal es el caso del proceso de integración, gradual, de la Unión Europea, la cual no nació por “generación espon-
159
tánea”, sino como efecto de múltiples acciones de colaboración a nivel bilateral o subregional, las cuales al evolu-
cionar e ir paulatinamente generando lazos de mayor entendimiento y confianza entre los países participantes, y
de la mano de los resultados exitosos generados, conforma el ejercicio más exitoso a escala global de cooperación e
integración.
160
Un estudio periódico y puntual de estos asuntos se encuentra en la sección fija de la Revista Española de Desarrollo
y Cooperación, titulada “La agenda de la cooperación internacional para el desarrollo”, así como en la correspon-
diente al “Seguimiento de la Cooperación Sur-Sur”, Instituto Universitario de Desarrollo y Cooperación-Universi-
dad Complutense de Madrid, España.
249
ello en un entorno no promisorio, en especial debido a los efectos de la crisis económica

global, entre los cuales se encuentra la disminución de respaldo político y financiero a
la cid en su dinámica tradicional (Norte-Sur). Lo alentador en este sentido, y como se
analiza en el siguiente apartado, es que conforme la colaboración Norte-Sur debilita, en
años recientes la css ha ganado fuerza política e instrumental, ampliando espacios en el
sistema de cid, generando tras ello diversos procesos, entre ellos, mayores oportunidades
de integración latinoamericana.
La cooperación internacional para el desarrollo en

Latinoamérica. Una mirada desde la Cooperación Sur-Sur
como elemento integrador
Desde un enfoque latinoamericano, la cid no consiste en ningún sentido únicamente en

el mero otorgamiento de parte de un país rico a uno pobre de ayuda vía aod (el indicador
cuantitativo más recurrido de la cid en su vertiente Norte-Sur). Por el contrario, esta ac-
tividad corresponde a un conglomerado de acciones de colaboración de diversa índole, en
donde si bien la recepción de aod guarda un importante lugar, la transacción financiera
de una parte a la otra no necesariamente conforma el principal referente a este respecto.
En este sentido, la colaboración técnica, científica, tecnológica, cultural, económica,
deportiva y política, etc.161 ya sea aquella proveniente del exterior, la practicada entre los
propios países de la región vía css o aquella que se realiza conjuntamente entre actores
externos y locales,162 forman parte inherente de este amplio ejercicio, el cual, aunque no
es su propósito esencial, contribuye a reforzar procesos de integración entre los países
participantes.
Ahora bien, en cuanto a su papel como región del mundo receptora de aod, alc (con el
8.6% de la población mundial) históricamente se ha caracterizado por no ser prioritaria.
Según datos de la ocde, mediante el cad, alc recibió 10,812 millones de dólares por
concepto de aod en el año 2011; equiparable al 8.2% del total de la ayuda que el cad
161
Exceptuando la cooperación militar, ajena al sentido mismo y objetivos de la cid.
162
Tal es el caso de la Cooperación Triangular.
250
global desde la perspectiva regional. (oecd-dac, 2012: 2).
Como se muestra en la siguiente gráfica, han sido África y Asia (14.5% y 60.4% res-
pectivamente de población mundial) las zonas del mundo que en todo momento han
superado a la nuestra a este respecto, siendo Oceanía (0.5% de la población mundial) la
única que ha recibido menos aod en cuantía neta que alc. (véase figura 2)
Figura 2. Dotaciones porcentuales de aod por región, 1990-2008

Fuente: oecd-dac, Development Aid at a Glance. Statistics by Region. The Developing World, 2012 edition,
oecd-dac, Paris, 2012, p. 3.
Lo anterior evidencia que históricamente alc no ha sido considerada por la gran mayo-
ría de los donantes (con excepción de Estados Unidos y España) una región prioritaria
para alojar su aod. Muestra de ello es que si en la década de los sesenta alc percibía en
promedio el 12.7% de la aod mundial, en el la proporción cayó al 8.2%, como se ha
indicado.163
Dejando atrás la cid en su dimensión Norte-Sur, resulta fundamental señalar que aun-
que desde hace décadas atrás alc ha practicado css, en años recientes esta particular mo-
En 2007 la proporción llegó al 6.5%, la más baja en la historia de la recepción de aod de alc a nivel mundial.
163
251
dalidad de cid ha ganado fuerza y mejor posicionamiento en la región.164 Este activismo

por parte de alc a la css resulta de la mayor importancia por dos razones fundamentales.
Desde la perspectiva externa, la css constituye el principal aporte de esta región a la
construcción, direccionamiento, renovación y democratización del sistema de cid, en
especial debido a la inserción más activa de nuevos actores (los latinoamericanos) a esta
actividad, pretendiendo impulsar esquemas de mayor equidad y horizontalidad entre sus
practicantes, revitalizando y complementando a la colaboración tradicional Norte-Sur.
Asimismo, ad interim, la css como efecto colateral respecto a sus resultados operativos en
el orden técnico, científico, cultural, etc. entre los países participantes, se ha constituido
como un recurso que, al propiciar acercamiento, confianza y acciones conjuntas a nivel
individual, institucional e intergubernamental, estimula el espacio propicio a favor de la
ampliación y profundización de procesos de integración de mayor envergadura, princi-
palmente en el plano político y económico.
En el presente documento se considera como punto de inflexión para comenzar a hablar

de la css a la Conferencia de Bandung de 1955, que reunió a 29 países “subdesarrollados”
a los que se sumaron representantes de Argelia, Marruecos y Túnez, aún sometidos a
dominación colonial.
Ante el vigor con el que la css irrumpió en los países en desarrollo, en donde en ningún
momento alc se quedaría atrás, en 1975 se creó el Sistema Económico Latinoamericano
(sela) con la función de servir de centro de las actividades de Cooperación Técnica entre
Países en Desarrollo (ctpd) en alc. Tan solo un año después el Movimiento de Países
No Alineados (noal) -creado en 1961- aprobó un Programa de Acción para la Coopera-
ción Económica entre Países en Desarrollo (cepd). ctpd y cepd fueron desde entonces
los canales por los cuales circuló la cooperación entre países del Sur.
Ya para 1978 se produce un encuentro internacional que se convierte en un hito dentro

del área de nuestro interés. Entre el 30 de agosto y el 12 de septiembre tiene lugar en la
ciudad de Buenos Aires la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Cooperación Téc-
164
Lo cual corresponde al dinamismo que esta actividad registra en la actualidad a escala global, si se considera, por
ejemplo, que según el Consejo Económico y Social de la onu, en el año 2008 dicha modalidad de colaboración
fue financiada con un monto de alrededor de 16,200 millones de dólares, un aumento del 63% respecto al 2006,
constituyendo en ese segundo año el 10% del total de la cid. (un-ecosoc: 2010: 24)
252
nica entre los Países en Desarrollo, de la cual resulta el Plan de Acción de Buenos Aires
para Promover y Realizar la Cooperación Técnica entre los Países en Desarrollo (paba).
El paba afirma en su punto 5 que la ctpd “Es una fuerza decisiva para iniciar, diseñar,
organizar y fomentar la cooperación entre los países en desarrollo a fin de que puedan
crear, adquirir, adaptar, transferir y compartir conocimientos y experiencias en beneficio
mutuo, y para lograr la autosuficiencia nacional y colectiva, lo cual es esencial para su
desarrollo social y económico”.
Pretendiendo dar mayor impulso al proceso, en 1997 la Unidad Especial para la ctpd del
pnud se reunió con un grupo integrado por 23 países en desarrollo a los que se consideró
clave para la css, creando un ámbito de trabajo conjunto.165
En 2004 mediante la Resolución “Cooperación económica y técnica entre los países en

desarrollo” fue modificada la denominación oficial de la cooperación entre países en
desarrollo de ctpd a css.
La css ha ido ganando espacios también dentro de la Organización de los Estados Ame-
ricanos (oea) y de las Cumbres Iberoamericanas, cuyo 27º encuentro dio indicaciones
a la Secretaría General Iberoamericana (segib) para que apoye “la preparación de ini-
ciativas de cooperación iberoamericana para la promoción de la Cooperación Sur-Sur y
Triangular”.
Siguiendo a las Naciones Unidas diremos que la css “es la interacción entre dos o más
países en desarrollo que intentan lograr sus objetivos de desarrollo individuales o co-
lectivos mediante intercambios de conocimientos, aptitudes, recursos y conocimientos
técnicos” (Junta Ejecutiva del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo y del
Fondo de Población de las Naciones Unidas, 2004).
La principal innovación de la css consiste en procurar superar el uso utilitarista/político

de la cid Norte Sur; esta última en términos de consistir en una estrategia a favor de la
165
Estos países, denominados pivotes, son: Argentina, Brasil, Chile, China, Colombia, Corea, Costa Rica, Cuba,
Egipto, Ghana, India, Indonesia, Malasia, Malta, Mauricio, México, Nigeria, Pakistán, Perú, Senegal, Singapur,
Sudáfrica, Tailandia, Trinidad y Tobago, Túnez y Turquía.
253
consecución de objetivos “duros” de política exterior del donante, coaccionando y condi-

cionando al receptor, como efecto colateral de la acción realizada, solicitándole acciones
que, por sí mismo, no realizaría. Por el contrario, la css, en un esquema más horizontal,
tiene como fundamento establecer paternariados entre los participantes en un marco
de mayor equilibrio y consenso, en donde las partes involucradas realicen los aportes
correspondientes, haciendo a un lado el referido uso utilitarista de la colaboración, en de-
trimento de los intereses del receptor, en pro de la eficacia de sus resultados, en términos
de desarrollo. En síntesis, la css pretende, en lugar de evidenciar e inclusive ahondar las
asimetrías Norte-Sur, estimular el acercamiento entre los países en desarrollo, realizando
acciones complementarias entre sí, en donde uno de los efectos colaterales, tras los acer-
camientos y acciones conjuntas realizadas, con base en los efectos en pro del desarrollo,
consiste en el fomento a la integración entre las partes involucradas.
De ahí que “La css es dese su origen una modalidad que promueve la integración, vista
no solamente desde un marco institucional, sino desde la posibilidad de estrechar lazos
y definir socios a partir de intereses comunes” (segib, 2011: 16).
No obstante las referidas virtudes de la css, ello no debe llevarnos al error de pensar
que la css implica en automático ni calidad probada de sus acciones ni que su práctica
suponga el abandono de la tradicional cooperación Norte-Sur. La css puede replicar
vicios de la cooperación Norte-Sur.166 Asimismo, tampoco debe desdeñarse el hecho
de que en el ámbito de la css existen situaciones en donde su ejercicio puede conllevar
a esquemas de colaboración con una asimetría (en términos de niveles de desarrollo y
capacidades institucionales, económicas y humanas) mucho mayores respecto a la que se
presenta en determinadas actividades de colaboración Norte-Sur. A este respecto, baste
señalar que la cooperación (Sur-Sur) ofrecida por México a Belice en el ámbito educativo
(por señalar un ejemplo), debido a la enorme diferencia en diversos ámbitos entre ambos
166
A este respecto, María Clara Sanín Betancourt y Nils-Sjard Schulz señalan asertivamente que “Al igual que la
cooperación Norte-Sur, la css forma parte de las políticas exteriores de los países proveedores y por esa razón es
necesario analizar y entender sus intereses e incentivos. Algunos países buscan proyección internacional basada
en valores e ideologías; otros están abriendo mercados y recursos naturales, o buscan apoyo de posiciones en foros
internacionales como las naciones Unidas (…) En este sentido, es necesario un debate más sincero sobre si la css
peligra al seguir las mismas dinámicas verticales de la cooperación Norte-Sur, en particular cuando tiene lugar
entre países de diferentes grados de desarrollo (Sanín y Schulz, 2009: 3).
254
países,167 genera más retos y complicaciones por la enorme asimetría entre ambas partes,
que la colaboración realizada, por ejemplo, entre la Unión Europea y Brasil, en donde
priman los costos compartidos y los aportes equitativos en los diversos ámbitos de la
colaboración en cuestión.
Mas allá de estas situaciones, para tener una dimensión general de los volúmenes de css
reportados en Latinoamérica en años recientes, resulta conveniente señalar que el Infor-
me de css de la segib del año 2008 contabilizó 1480 acciones de Cooperación Horizon-
tal Bilateral y 66 acciones/proyectos de Cooperación Triangular (al ser Informe 2008,
sus datos corresponden al año 2007) (segib, 2008). Al siguiente año fueron reportadas
1879 acciones de Cooperación Horizontal Bilateral y 72 acciones/proyectos de triangu-
lar (segib, 2009). A su vez, el Informe 2010 (con base en una renovada metodología de
criterios y cuantificación) reportó 881 proyectos y 321 acciones de Cooperación Hori-
zontal Bilateral y 46 proyectos/acciones de Cooperación Sur-Sur y Triangular (segib,
2010a), mientras que el Informe 2011 (nuevamente, con innovadores estrategias de con-
teo) indica que en 2010 fueron realizados 529 proyectos de css bilateral y 313 acciones,
así como 83 intervenciones de Cooperación Triangular (Op. Cit.: 6).
En este sentido, uno de los ejercicios de css que inciden con mayor determinación en el
fomento de la integración latinoamericana es la denominada “Cooperación Horizontal
Sur-Sur Regional”, nombrada así por los integrantes de la segib en 2011.
Según este organismo y sus países miembros, las actividades inherentes a esta novedosa
modalidad de colaboración deben cumplir con las siguientes particularidades:
a ) Participación de un mínimo de 3 o más países en desarrollo, cualquiera que sea

su función cooperante (oferente, receptor, administrador, etc.);
b ) Tener una estrategia regional, en el sentido de que tanto el objetivo (la inte-
167
Por ejemplo, mientras que en el área internacional del Ministerio de Educación beliceño laboran dos personas
(gestionando la cooperación internacional que se destina a dicho país centroamericano), en la Dirección General de
Relaciones Internacionales de la Secretaría de Educación Pública mexicana, trabajan unas 120 personas (sin contar
a los funcionarios de la Dirección General de Cooperación Educativa y Cultural, adscrita a la Agencia Mexicana de
Cooperación Internacional para el Desarrollo).
255
gración y/o el desarrollo de la región) como la estrategia, son compartidos por

oferentes y receptores;
c ) La cooperación es acordada y diseñada de manera conjunta por todos los países

participantes y es ejecutada en un marco de institucionalidad;
d ) Se instrumenta a través de Programas de Cooperación (esto es, un conjunto de

proyectos orientados a un mismo objetivo (Ibidem: 92)
Ejemplos de Cooperación Horizontal Sur-Sur Regional se encuentran en acciones de

colaboración realizadas al amparo de ejercicios de integración regional y subregional,
tales como la Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América –alba-, merco-
sur, Organismos andinos (como la Comunidad Andina de Naciones) e iberoamerica-
nos (como la Organización de Estados Iberoamericanos para la Educación, la Ciencia y
Cultura –oei- y la propia segib), el Sistema de Integración Centroamericana –sica-, la
Unión de Naciones del Sur-unasur- y el Proyecto Mesoamericano, así como Programas
país y ejercicios de Cooperación Triangular. (Cifr., Ibid)
Figura 3. Reporte de Programas de Cooperación Horizontal Sur-Sur Regional, 2011
Tipología Programa, según marco de actuación

Esquema de concertación
Organismos andinos
iberoamericanos
Programa País
Cooperación
Países Otros
Organismos
Triangular
(can, oas...)
mercosur
unasur
alba
sica
oea
Bolivia
Brasil
Chile
Colombia
Costa Rica
Ecuador
El Salvador
256
España
Guatemala
México
Nicaragua
Perú
R. Dominicana
Uruguay
Fuente: Secretaría General Iberoamericana, Informe de la Cooperación Sur-Sur en Iberoamérica 2011, segib, Madrid, 2011, p. 93.
En este sentido, y dado que sería imposible por razones de espacio hacer mención a todos
y a cada uno de los realizados al amparo de las citadas iniciativas (véase figura 3),168 en el
siguiente apartado se analiza lo correspondiente a uno de los Programas con mayor inci-
dencia en pro de la integración iberoamericana, el cual es el Programa Iberoamericano de
Fortalecimiento de la Cooperación Sur-Sur, realizado y promovido a través de la segib.
En síntesis y como corolario de este apartado, es evidente que la css se encuentra en un

periodo de reposicionamiento en el sistema internacional, generando un conglomerado
de acciones y efectos que de manera creciente influyen al sistema de cid.169 En palabras
de José Ángel Sotillo “Las relaciones Sur-Sur suponen, pues, un cambio cualitativo en la
cooperación internacional que, como tal, genera un impacto progresivo en la estructura
del sistema internacional, recomponiendo el papel de los actores y el poder/influencia
que cada uno de ellos ejerce; al mismo tiempo, modifica la dimensión tradicional de la
ayuda al desarrollo, rompiendo el binomio donante – receptor, para involucrar directa-
mente a los que se incluían en la lista de ayudados.” (Sotillo, 2010: 14).
De esta manera, la css ha propiciado espacios de mayor interconexión multidimensional

del orden interpersonal, institucional y gubernamental, generándose en el marco de su
168
Un estudio más a fondo sobre ello se encuentra en el Capítulo iv del Informe de la Cooperación Sur-Sur de la segib,
titulado “La Cooperación Horizontal Sur-Sur regional” (segib, 2011: 91).
169
Dado que en entre los objetivos de este trabajo no se encuentra la referencia a experiencias concretas de cooperación
en alc, se sugiere la lectura de la siguiente obra, la cual analiza las políticas, motivaciones y orientaciones de varios
países de alc respecto a la css, en particular en cinco países representativos (Argentina, Brasil, Colombia, México
y Venezuela): Bruno Ayllón y Javier Surazky, La cooperación Sur-Sur en Latinoamérica. Utopía y realidad, Editorial
Los Libros de la Catarata-Instituto Universitario de Desarrollo y Cooperación, Madrid, 2010.
257
instrumentación mayores y más profundos procesos de integración multinivel, mismos

que, en caso de que sus promotores estén interesados de que sean perfeccionados, deben
necesariamente ser institucionalizados, a efecto de que generen resultados con mayor
grado de certidumbre y eficacia. Tal propósito es, precisamente, el objetivo del Programa
Iberoamericano de Fortalecimiento de la css de la segib, cuyas características y efectos
son analizados en el siguiente apartado.
El Programa Iberoamericano de Fortalecimiento

de la Cooperación Sur-Sur de la segib: colaboración
institucionalizada a favor de la integración latinoamericana
Hablar del Programa Iberoamericano de Fortalecimiento de la Cooperación Sur-Sur de

la segib conlleva a hacer referencia a la estructura institucional con base en la cual esta
iniciativa se ha puesto en marcha, así como a sus antecedentes más significativos, efecto
de que se comprenda su dimensión, alcances y limitaciones, lo cual se realiza en la pri-
mera sección de este apartado. Tras ello, el escrito, con base en los principales resultados
del estudio “Case Study. Ibero-American Program for the Strengthening of South South
Cooperation and Report on South South Cooperation in Ibero-America”, editado en
2011 por el Task Team on South-South Cooperation y la Organización para la Coopera-
ción y el Desarrollo Económicos (ocde); documento elaborado por María Clara Sanin,
Bruno Ayllón y por quien esto escribe, analiza los logros y retos de dicho Programa, en
su dimensión de promotor de integración regional.
En 1991 en Guadalajara se realizó la primera Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno

de Iberoamérica. En este encuentro se conformó la Conferencia Iberoamericana, cuyo
fin es profundizar las relaciones y vínculos de los 22 países de Europa y América de
lengua castellana y portuguesa, a partir de los lazos históricos, lingüísticos y culturales
que los unen.
Tanto la Conferencia y sus Cumbres anuales conforman un foro de discusión y acuerdos

políticos, económicos, culturales y de cooperación entre Jefes de Estado y de Gobierno de
los países miembros, de los cuales emanan acciones concretas de colaboración, mismos
que son institucionalizados, gestionados e instrumentados por medio de la segib, en pro
258
de procesos más amplios de integración regional. Esta Secretaría (la cual tiene grado de
Organismo Internacional) creada en el año 2005,170 conforma la instancia permanente
de apoyo institucional y técnica a la Conferencia Iberoamericana y a sus Cumbres. Así, a
la Secretaría de Cooperación de la segib se le ha encomendado fortalecer la cooperación
en el marco de la Conferencia Iberoamericana y colaborar con los Estados miembros en
el diseño, gestión, seguimiento y evaluación de programas, proyectos o iniciativas de este
tema. (Task Team on South South Cooperation, 2011)
Estos proyectos y programas deben surgir de los países y ser presentados a considera-
ción de la Cumbre para la adhesión voluntaria de aquellos miembros interesados en su
puesta en marcha. Un Programa Iberoamericano (que, como lo señalado en el apartado
anterior, por su naturaleza, forma parte de Cooperación Horizontal Sur-Sur Regional)
se aprueba cuando al menos siete países se adhieren a la propuesta. La Memoria de la
Cooperación Iberoamericana 2010 reporta 23 programas en el marco de la Conferencia
Iberoamericana en temas tan variados como apoyo a las artes, gestión territorial, fomen-
to de pymes, servicios sociales básicos, entre otros (segib, 2010b).
Para dar un panorama, aunque resumido, más amplio sobre los objetivos y resultados de
este tipo de Programas, el siguiente cuadro, elaborado por la segib, muestra una selec-
ción de los más relevantes y representativos Programas Iberoamericanos de Cooperación,
del periodo 2006 al 2010.
Ahora bien, en cuanto al Programa Iberoamericano de Fortalecimiento a la css, decir

que este fue presentado durante la xviii Cumbre en San Salvador (2008), el cual obtuvo
la adhesión inmediata de 14 países (sin la participación de Brasil y Venezuela).
Su objetivo es “Fortalecer y dinamizar la Cooperación Horizontal Sur- Sur Iberoame-

ricana, contribuyendo a la calidad e impacto de sus acciones, así como a la promoción
de intercambio de experiencias que sean adaptadas a los contextos y prioridades de las
políticas públicas de cada país”171.
170
Aunque la segib fue creada en el marco de la xiii Cumbre en Santa Cruz de la Sierra, Bolivia, (14 y 15 de noviembre
de 2003), empezó su operación en el 2005.
Objetivo tomado de la página web del Programa: www.cooperacionsursur.org

171
259
El Programa cuenta con cinco líneas de acción: 1) formación y capacitación en css; 2)

apoyo a los sistemas de información, cómputo y registro de la cooperación; 3) Informe
anual sobre la Cooperación Sur-Sur en Iberoamérica; 4) foros de discusión y formación
de posiciones entre los Responsables de Cooperación; y 5) sistematización de casos de css
y Triangular en Iberoamérica.
El Programa fue aprobado por un período de cuatro años, aunque este plazo puede ser
ampliado, en caso de que los Responsables de Cooperación lo consideran necesario.
Son 18 los países miembros de la mencionada iniciativa, a saber: Argentina, Bolivia,

Chile, Colombia, Costa Rica, Cuba, Ecuador, El Salvador, España, Guatemala, México,
Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, Portugal, República Dominicana y Uruguay, te-
niendo el respaldo, de la segib, al ser un Programa aprobado en el marco de una Cumbre
Iberoamericana.
Tal y como se señala en el Informe previamente citado, el Programa tiene dos niveles de
actuación: el político y el técnico.
En el nivel político se promueve el debate entre los Responsables de Cooperación de los

países miembros para alcanzar posiciones comunes sobre la css, tanto entre los partici-
pantes, como frente a foros globales.
En el ámbito técnico, el Programa pretende reforzar capacidades de los profesionales de

las Unidades Técnicas de Cooperación de cada país miembro en el ámbito de la css, así
como desarrollar herramientas de trabajo que mejoren la gestión de dicha modalidad de
colaboración. Como es evidente, tanto en el rubro político como en el técnico, el fortale-
cimiento de redes de trabajo colaborativo es prioritario para lograr los resultados (Ibid).
La operación del Programa es financiada con los aportes que de manera voluntaria ofre-
cen los países miembros. Durante el período octubre 2009/septiembre 2011, el Progra-
ma alcanzó aportaciones financieras cercanas a los €890.000 procedentes de España,
Colombia, México, Chile, Argentina, Portugal, República Dominicana, El Salvador,
Uruguay, Panamá y la segib. (Ibid)
260
El siguiente cuadro resume los objetivos y principales actividades desarrolladas por línea
de acción.
Objetivos y principales actividades de las cinco líneas de trabajo

del Programa 2010-2011
Línea 1: Formación y Capacitación: Desarrollar capacidades en los profesionales de las utc en cooperación
internacional, principalmente en css.
• Taller: “Diseño y programación participativa de la línea de trabajo de Formación e Intercambio estructurado
de experiencias”.
• Formulación de lineamientos para el desarrollo de un diplomado en gestión de la Cooperación Internacional
Sur-Sur a realizarse en el año 2012.
• Tres talleres: “Teoría y herramientas de la negociación: Un aporte a los procesos de cooperación”.
• Taller: “Formulación de Proyectos: fase de planificación participativa”.
• Seminario-Taller “Cooperación Triangular: Aprendizajes y desafíos de la gestión”.
Línea 2: Apoyo a sistemas de información, cómputo y registro de la cooperación: Aportar al desarrollo y

consolidación de los sistemas de información de los países miembros del Programa
• Encuentro: “Análisis sobre los sistemas de información de la cooperación”.
• Taller: “Sistemas de información y registro de la Cooperación Sur-Sur en Iberoamérica: Compartiendo
experiencias”.
• Mapeo sobre el estado de los sistemas de información y registro de 15 países miembros del Programa.
• Seminario-Taller:” Indicadores de Cooperación Sur-Sur: Necesidades, posibilidades y desafíos”.
• Cuatro intercambios de experiencias en sistemas de información de cooperación (Dos entre Ecuador/
República Dominicana; El Salvador/Uruguay; Costa Rica / Colombia).
Línea 3: Informe anual sobre la Cooperación Sur-Sur en Iberoamérica: Apoyar a la segib en la realización y
difusión del Informe Anual de la Cooperación Sur-Sur en Iberoamérica.
• Reunión: “Acuerdos conceptuales y metodológicos para la realización del Informe de la Cooperación Sur-Sur
en Iberoamérica 2011”.
• Apoyo a la segib en el desarrollo de algunos apartes del Informe anual.
• Apoyo a los países en eventos nacionales de lanzamiento del Informe (Perú, República Dominicana, Cuba,
Paraguay, Bolivia).
Línea 4: Foros de discusión y formación de posiciones entre los Responsables de Cooperación: Ofrecer a los
Responsables de Cooperación espacios destinados al análisis y discusión sobre la css.
261
• Reunión entre la Red Iberoamericana Académica en Cooperación Internacional (riaci) y el Comité

Intergubernamental del Programa para fortalecer los vínculos entre la academia, el Programa y las utc.
Línea 5: Sistematización y documentación de experiencias de la Cooperación Sur-Sur en Iberoamericana

Contribuir a compartir los aprendizajes y desafíos de la css a partir de la sistematización de casos.
• Definición criterios y metodología para la sistematización de experiencias de css en el espacio Iberoamericano.
• Sistematización de ocho casos de css y triangular entre países miembros del Programa.
• Desarrollo del Capítulo V del Informe de css de la segib 2010 y 2011 con los principales avances de esta línea.
• Documento de análisis de los casos sistematizados.
Fuente: Task Team on South-South Cooperation y Organisation for Economic and Development Cooperation, Case Study. Ibe-
ro-American Program for the Strengthening of South South Cooperation and Report on South South Cooperation in Ibero-America, Paris,
2011, pp.12,13 y 14.
Si bien el Programa tiene dos años de implementación, en el referido estudio (Task Team
on South South Cooperation, Op. Cit), los citados autores sintetizamos las percepciones
que los miembros del Programa identifican en términos de resultados y efectos en el
marco de su instrumentación; los cuales, a todas luces, contribuyen, en el ámbito de la
css, a reforzar procesos de integración entre los países miembros.
Estos efectos del Programa son los siguientes:
• Dada su naturaleza operativa y ámbitos de acción e incidencia, comprende un

plan de acción concertado donde se combina lo político, lo teórico y lo técnico;
• El amparo del Programa se establecen y profundizan relaciones de confianza
y trabajo conjunto entre los Responsables de Cooperación de los países miem-
bros;
• A través de sus actividades se generan nuevos vínculos entre los profesionales
de las utc de los países miembros.
• Gracias a esta iniciativa se produce un importante aporte a la transformación
regional de la perspectiva de países oferentes y receptores de css hacia una de
construcción conjunta, en lo político y técnico.
• Este Programa ha logrado mejor capacitación en el personal de las utc de los
países miembros.
• Generación y perfeccionamiento de sistemas de información en materia de css
262
de los países en proceso de fortalecimiento.

• Identificación de criterios comunes y metodología de sistematización de casos.
• Aumento del respaldo político hacia la css en la región. (Ibid)
Concretamente, el reforzar las capacidades de los gestores nacionales de la css y de sus

respectivas instituciones en Latinoamérica, y de manera paralela, incrementar, ampliar
y profundizar los contactos y encuentros entre éstos y los responsables de la css de los
países miembros del Programa, instrumentándose tras ello proyectos y programas de
colaboración horizontal dirigidos a diversos beneficiarios, ha generado un entorno favo-
rable respecto al impulso de este tipo de colaboración en latinoamericana.
Ello es relevante, dado que si bien las políticas de cid en la mayoría de los casos no
constituyen acciones prioritarias de política exterior, la existencia del referido entorno
favorable, con base en la generación de resultados y efectos tangibles en materia de css,172
pueden visibilizarse e incluirse en las agendas políticas bilaterales o regionales oficiales
bajo el status de “casos de éxito”; y en síntesis, darle más y mejor contenido a la relación
política-diplomática convencional mediante acciones concretas de css.
Y es aquí a donde se quería llegar en este capítulo: Las referidas acciones de css, así como de estrategias para mejorar
y ampliar su contenido e instrumentación, al ser en buena medida casos de éxito, mediante los cuales técnicos,
funcionarios de alto nivel e instituciones latinoamericanas en el ámbito de la cid se relacionan e interactúan entre sí
en un marco de creciente confianza, han generando procesos de integración “de baja intensidad”, mismos que, con
base en estos, es plausible sostener procesos de integración de “alta densidad” latinoamericana, en el ámbito político
y económico.
Con ello se cumple la premisa respecto a que “Los Estados latinoamericanos son parte de
esquemas de integración regional, subregional o bilateral que coexisten (y se alimentan)
en acuerdos políticos, comerciales y de cooperación sectorial” (Donoso, 2006: 163).
Tales como el contenido del Informe de css Iberoamericano, el cual registra una multiplicidad de
172
proyectos y programas de perfil “ganar-ganar”.
263
Luego entonces, la cid en lo general y la css en lo particular, en el caso latinoamericano, particularmente a través
de la Cooperación Horizontal Sur-Sur Regional y concretamente mediante el Programa Iberoamericano de
Fortalecimiento de la css, además de conseguir propósitos concretos en los ámbitos en donde esta actividad está
orientada, y precisamente con base en esos logros en su momento reseñados, ha facilitado, promovido y activado
procesos de integración en ámbitos políticos en la región latinoamericana.
Consideraciones finales
Como se ha señalado en esta investigación, en un entorno global caracterizado por la

denominada seguritización de la agenda internacional, así como debido a la crisis finan-
ciera que abraza a Estados Unidos, la ue y a muchos otros países, la cid Norte-Sur ha
ido perdiendo terreno como instrumento promotor de sus objetivos originales en pro del
bienestar de países y personas. De manera simultánea, la css practicada en Latinoaméri-
ca, debido al renovado impulso político y financiero conferido por varios países de esta
región a esta actividad, ha generado una percepción favorable respecto a los efectos de
su actuar. Entre los efectos de tal situación se han propiciado espacios en donde, a la luz
de los cada vez mayores ejercicios de colaboración interpersonal, institucional e intergu-
bernamental celebrados entre una gama cada vez más amplia de actores inmiscuidos, se
ha generado un entorno favorable respecto al fomento de procesos de integración ya sea
subregional o regional en Latinoamérica, según cada caso.
De ahí que la css latinoamericana, a través del ejercicio de la Cooperación Horizontal

Sur-Sur Regional materializada en el Programa Iberoamericano de Fortalecimiento de
la css, como una consecuencia adicional respecto a los propósitos alcanzados al amparo
de su ejercicio ha facilitado, promovido y activado procesos de integración en ámbitos
políticos en la región latinoamericana.
Lo anterior conlleva a aseverar que tanto el ejercicio como los efectos de la css en ámbitos
concretos de desarrollo no deben ser considerados exclusivamente fines en sí mismos,
sino que deben evaluarse y valorarse en su dimensión de medios o instrumentos que
conllevan al impulso de procesos más amplios de integración latinoamericana.
En síntesis, ante el déficit de suficiente cohesión ideológica, económica y política en

Latinoamérica, la css, dados los lazos de confianza y colaboración multinivel generados
264
durante y tras su instrumentación, se erige como una renovada y alternativa estrategia

mediante la cual esta región ha encontrado una vía promisoria en pro del fomento de
procesos de integración subregional y regional. Tal fenómeno, a su vez, gradualmente re-
posiciona a América Latina en el tablero internacional como un espacio más cooperativo
y coherente entre sí, capaz de participar de manera más consolidada en los esfuerzos de
promoción de una gobernanza global más sólida y eficaz.
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266
cuarta parte
Regionalismo y cooperación
regional en Europa Occidental
267
268
capítulo 10
Unión Europea: un proceso único

de integración regional
La Unión Europea (ue) no es una federación como los Estados Unidos, ni una mera
organización de cooperación entre gobiernos, como las Naciones Unidas. En realidad, la
ue es única. Los países que la constituyen (sus “estados miembros”) siguen siendo nacio-
nes soberanas independientes, pero comparten su soberanía para ser más fuertes y tener
una influencia mundial que ninguno de ellos podría ejercer individualmente. El presente
capítulo tiene como objetivo mostrar el proceso de integración de la Unión Europea, des-
de Roma (1957) a Lisboa (2009), pasando por Maastricht (1991 y cuando entró en vigor,
1993), Ámsterdam (1997) y Niza (2001) a través de sus diferentes tratados. Para ello se
ha dividido el trabajo en tres partes bien diferenciadas. En la primera de ellas se hace una
pequeña introducción sobre la evolución que ha experimentado la integración europea
hasta la actualidad, en la segunda parte se hace una breve descripción de los tratados y
en la tercera parte se analiza el Tratado de Lisboa.
De Roma a Lisboa, pasando por Maastricht,

Ámsterdam y Niza
Las transformaciones económicas, políticas y sociales de Europa después del final de la

269
guerra habían impulsado un considerable aumento de la cooperación y de los intercambios

entre los diferentes países, aunque todavía en un nivel insuficiente para abastecer la necesi-
dad de los diferentes estados para completar la reconstrucción del continente. Esto llevaría
en poco tiempo a la creación de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (ceca).
El 9 de mayo de 1950 Robert Schuman, ministro de Relaciones Exteriores francés —junto

con Jean Monnet, comisario general del plan de modernización y equipamiento del go-
bierno francés— lee el discurso ahora conocido como Declaración Schuman, que significó
el inicio de la Europa comunitaria. En dicha declaración se proponía la creación de una
comunidad franco-alemana para aprovechar de forma conjunta el carbón y el acero (ele-
mentos esenciales para la reconstrucción) con la posibilidad de ampliar esta opción a otros
países para crear una comunidad de libre tráfico de personas, mercancías y capital.
La ceca va a nacer con el Tratado de París firmado el 18 de abril de 1951 entre Alemania,
Bélgica, Francia, Holanda, Italia y Luxemburgo. El Tratado de París entró en vigor el 23
de julio de 1952. Una de las instituciones clave de la ceca, junto con la Alta Autoridad
y el Consejo de Ministros, es la Asamblea o Asamblea Común.173 La Asamblea Común
es la institución compuesta por miembros designados por los parlamentos nacionales,
es decir, precursora del Parlamento Europeo. El 23 de julio se nombra presidente de la
Asamblea Común a Paul-Henri Spaak. La primera reunión de dicha Asamblea tiene
lugar el 10 de septiembre de 1952. Los siguientes presidentes de ésta serían los italianos
Alcide de Gasperi y Giuseppe Pella y el alemán Hans Furler.
La Asamblea, según lo establecido en el artículo 22 del Tratado de París, se solía reunir el segundo martes del mes de
173
mayo. Se podía convocar por orden del Consejo una reunión extraordinaria o bien por petición de una mayoría de
miembros de la Alta Autoridad: “La Asamblea celebrará cada año un periodo de sesiones. Se reunirá sin necesidad
de previa convocatoria el segundo martes de mayo. El periodo de sesiones no podrá prolongarse más allá del final
del ejercicio económico en curso. La Asamblea podrá ser convocada en periodo extraordinario de sesiones a petición
del Consejo para emitir un dictamen sobre las cuestiones que éste le someta. Igualmente podrá reunirse en periodo
extraordinario de sesiones a petición de la mayoría de sus miembros o de la Alta Autoridad.” Según el artículo 23,
hay que elegir a un presidente entre sus miembros. Según el artículo 24, la Asamblea podía aprobar una moción
de censura que obligara la renuncia de los cargos de la Alta Autoridad: “La Asamblea procederá a la discusión, en
sesión pública, del informe general que le presentará la Alta Autoridad. La Asamblea, en caso de que se le someta a
una moción de censura sobre el informe, sólo podrá pronunciarse sobre dicha moción transcurridos tres días como
mínimo desde la fecha de su presentación y en votación pública. Si la moción de censura fuere aprobada por mayoría
de los miembros que componen la Asamblea, los miembros de la Alta Autoridad deberán renunciar colectivamente
a sus cargos. Continuarán despachando los asuntos de administración ordinaria hasta su sustitución con arreglo al
artículo 10.” Así, las tareas de la Asamblea común se limitaban a una simple tarea de revisión y control.
270
Hasta 1957 no se da un nuevo impulso a la ceca. Los seis países fundadores de la Co-
munidad Europea del Carbón y del Acero, reunidos en Messina en junio de 1955, encar-
garon al holandés Beyen y al belga Paul-Henri Spaak la elaboración de un proyecto de
relanzamiento de integración sobre las siguientes bases: a) desarrollo de las instituciones;
b) fusión progresiva de las economías; c) creación de un mercado común, y d) armoniza-
ción de las políticas sociales.
Se creó un Comité Intergubernamental de Expertos, presidido por Paul-Henri Spaak,

cuyo informe174 fue la base de las negociaciones que condujeron a la firma en Roma, el
25 de marzo de 1957, de los tratados constitutivos de la Comunidad Económica Europea
(cee) y de la Comunidad Europea de la Energía Atómica (euratom). Ambos tratados
entraron en vigor el primero de enero de 1958 para Alemania, Bélgica, Francia, Italia,
Países Bajos y Luxemburgo, los mismos estados que fundaron la ceca.
El tratado constitutivo de la Comunidad Europea de la Energía Atómica se firmó en

Roma el 25 de marzo de 1957, junto con el tratado constitutivo de la Comunidad Eco-
nómica Europea: “[…] Por el presente Tratado las altas partes contratantes instituyen
entre ellas una Comunidad Europea de la Energía Atómica (euratom). La Comunidad
tendrá por misión contribuir, mediante el establecimiento de las condiciones necesarias
a la formación y crecimiento rápido de las industrias nucleares, al aumento del nivel de
vida en los estados miembros y a los demás países y con las organizaciones internaciona-
les, toda clase de relaciones susceptibles de promover el progreso en la utilización pacífica
de la energía nuclear […]”.175
Tiene como objetivos generales el establecimiento de las condiciones necesarias para la

formación y el crecimiento rápido de las industrias nucleares, mediante la creación de un
mercado común de equipos y materiales ad hoc, que garantice la libre circulación de éstos
y de los capitales para inversiones nucleares y de los trabajadores, así como el estableci-
174
comite intergouvernemental, Rapport Spaak. Creé par la Conference de Messine, Rapport de Delegation aux Mi-
nistres de Affaires Extrangéres. Bruxelles, 21 avril 1956. [Disponeble en: http://www.unizar.es/euroconstitucion/
library/historic%20documents/Rome/preparation/Spaak%20report%20fr.pdf].
175
Firman los tratados: P-. H. Spaak, J. Ch. Snoy, K. Adenauer, W. Hallstein, C. Pineau, M. Faure, A. Segni, G.
Martino, J. Bech, J. Schaus, J. Luns, J. Linthorst Homan.
271
miento de unas normas básicas de seguridad y protección de la población.
Los objetivos176 generales de la cee quedan establecidos en el artículo 2 del tratado cons-
titutivo, y son: a) promover un desarrollo armonioso de las actividades económicas en el
conjunto de la Comunidad; b) alcanzar una expansión continua y equilibrada; c) generar
una estabilidad creciente; d) la elevación acelerada del nivel de vida, y e) crear relaciones
más estrechas entre los estados que la integran.
Los medios generales conducentes a estos fines fueron el establecimiento de un mercado

común, que desborda la noción de una Unión Aduanera (ua),177 y la progresiva aproxi-
mación de las políticas económicas. Cabe señalar que la noción de mercado común se
fundaba sobre cuatro libertades fundamentales para el mercado: a) libre circulación de
mercancías, b) libre circulación de trabajadores y servicios, c) libertad de establecimiento,
y d) libre circulación de capitales.
El Tratado de Roma acordó también la adopción de una Política Agrícola Común (pac),
estableciendo la libre circulación de los productos agrícolas en el interior de la cee y
176
Los objetivos de la Unión quedan establecidos en título i, artículo 3 (apartados 1 al 5) del tratado constitucional
aprobado por el Consejo Europeo en Bruselas el 18 de junio, al disponer que:
“La finalidad de la Unión es promover la paz, sus valores y el bienestar de sus pueblos.
”La Unión ofrecerá a sus ciudadanos un espacio de libertad, seguridad, y justicia sin fronteras interiores y un mer-
cado único en el que la competencia sea libre y no esté falseada.
”La Unión obrará en pro del desarrollo sostenible de Europa basado en un crecimiento económico equilibrado, en
una economía social de mercado altamente competitiva, tendente al pleno empleo y al progreso social, y en un nivel
elevado de protección y mejora de la calidad del medio ambiente. Asimismo, promoverá el progreso científico y
técnico.
”La Unión combatirá la marginación social y la discriminación y fomentará la justicia y la protección social, la
igualdad entre mujeres y hombres, la solidaridad entre generaciones y la protección de los derechos del niño.
”La Unión fomentará la cohesión económica, social y territorial y la solidaridad entre los estados miembros.
”La Unión respetará la riqueza de su diversidad cultural y lingüística y velará por la preservación y el desarrollo del
patrimonio cultural europeo.”
En sus relaciones con el resto del mundo, la Unión afirmará y promoverá sus valores e intereses. Contribuirá a la
paz, la seguridad, el desarrollo sostenible del planeta, la solidaridad y el respeto mutuo entre los pueblos, el comercio
libre y equitativo, la erradicación de la pobreza y la protección de los derechos del niño, la estricta observancia y el
desarrollo del derecho internacional, y en particular el respeto a los principios de la Carta de las Naciones Unidas.
Estos objetivos se perseguirán por los medios apropiados, con arreglo a las competencias atribuidas a la Unión en el
tratado constitutivo.
177
La Unión Aduanera consiste en la libre circulación de mercancías y su protección frente a los mercados exteriores
mediante un arancel exterior (tec o aec).
272
adoptando políticas fuertemente proteccionistas, mismas que garantizaban a los agri-

cultores europeos un nivel de ingresos suficiente al evitar la fuerte competencia de los
productos agrícolas procedentes de terceros países mediante un sistema de garantías y
subvenciones a los precios agrícolas.
La noción de mercado común añade a la Unión Aduanera la libre circulación de los factores
de la producción e inserta las políticas comunes: agrícola, pesca, de transporte y comercial,
y la coordinación y complementación con otras políticas (social, fiscal, entre otras).
Los tratados fundacionales, efectivamente, establecen una serie de objetivos y de finali-

dades, de carácter general, que son fundamentalmente los citados en el artículo 2 tue y,
específicamente en el ámbito comunitario, en el artículo 2 tce, entre los que destacan los
de promover un desarrollo armonioso, equilibrado y sostenible, así como la elevación de la
calidad de vida y la cohesión económica y social mediante el establecimiento de un merca-
do común, de una unión económica y monetaria y de un conjunto de políticas comunes.178
Estos objetivos y finalidades no dan lugar, por sí mismos, a competencias comunitarias,

pero constituyen el primer paso hacia su definición y concreción mediante la determi-
nación en los tratados de las acciones necesarias para lograr estos objetivos y, después, de
las concretas actuaciones que se habilitan a favor de las instituciones comunitarias para
llevar a cabo tales acciones. El método de atribución finalista de competencias a la Co-
munidad se basa, por tanto, en la correlación (que no siempre es exacta) entre finalidades
generales de la Comunidad, acciones tendentes a conseguirlas y actos habilitados para
llevar a cabo tales acciones.179
El Acta Única Europea (aue) supone la primera modificación de los tratados fundacio-
nales de las Comunidades Europeas: la Comunidad Económica del Carbón y del Acero,
creada por el Tratado de París en 1951, la Comunidad Económica Europea y la Comu-
nidad Europa de la Energía Atómica, creadas ambas por el Tratado de Roma en 1957.
Enoch Albertí Rovira, “La delimitación de las competencias entre la Unión y los estados miembros (Hacia una
178
lógica constitucional más visible de la atribución de competencias de la Unión)”, Revista Vasca de Administración
Pública, No. 65, 2003, p. 46.
179
Ibid., p. 47.
273
El relanzamiento de la Comunidad en los años ochenta del siglo pasado fue obra de la
estrategia de Jacques Delors —quien había sido nombrado presidente de la Comisión de
las Comunidades Europeas en la Cumbre de Fontainebleau (junio 1984)—, convencido
de la escasa voluntad de los gobiernos para avanzar en otras direcciones. En su plan, De-
lors optó por la única vía posible: sacar el máximo partido al Tratado de Roma mediante
la puesta a punto de un verdadero mercado común. Ésa fue su meta en la preparación del
Acta Única. El título del tratado, extraño a primera vista, responde a una novedad res-
pecto a la historia anterior de las Comunidades Europeas: por primera vez se abordan en
un único documento, no sólo todas las cuestiones relativas a las tres comunidades (ceca,
cee y euratom), sino también lo referente a la cooperación política, hasta ese momento
fuera de los tratados constitutivos. Este paso en la unificación de las tres comunidades se
refleja también en el hecho de que, a partir de ese momento, se impone la denominación
en singular: Comunidad Europea, en lugar de Comunidades Europeas. Las principales
novedades que introdujo el Acta Única fueron, en síntesis:
1. En el terreno institucional, consagra la existencia del Consejo Europeo, es de-

cir, la reunión periódica de jefes de Estado y de Gobierno, como el organismo
donde tienen lugar las grandes negociaciones políticas entre los estados miem-
bros y se toman las grandes decisiones estratégicas. El Parlamento Europeo vio
también ligeramente reforzados sus poderes.
2. La principal modificación quedaba recogida en el siguiente artículo: “la co-

munidad adoptará medidas encaminadas al progresivo establecimiento del
mercado único durante un periodo que concluirá el 31 de diciembre de 1992
[… lo que significará] un área sin fronteras en el que el libre movimiento de
bienes, personas, servicios y capital esté asegurado”. Esta ambiciosa aspiración,
concretada en 282 medidas, fue ampliamente alcanzada en el plazo previsto.
El mercado común se hacía una completa realidad.
3. Se arbitraron medidas para coordinar la política monetaria de los estados

miembros, preparándose el camino hacia el objetivo de la Unión Económica
y Monetaria (uem).
4. El Acta Única aprobó diversas iniciativas para promover una integración en

274
el terreno de los derechos sociales (salud y seguridad de los trabajadores), la

investigación y tecnología, y el medio ambiente.
5. Para conseguir el objetivo de una mayor cohesión económica y social entre

los diversos países y regiones de la Comunidad se acordó la reforma y el apo-
yo financiero a los denominados Fondos Estructurales (Fondo Europeo de
Orientación y Garantía Agrícolas (feoga),180 Fondo Social Europeo (fse)181 y
del Fondo Europeo de Desarrollo Regional (feder),182 ya creado en el Tratado
de Roma.
El Acta Única se firmó el 28 de febrero de 1986183 y entró en vigor el primero de julio de

1987; suponía la reforma más importante de la Comunidad Europea llevada a cabo hasta
ese momento desde su creación. Su objetivo era crear, antes del 31 de diciembre de 1992,
el mercado interior europeo, es decir, un espacio en el que las personas, los capitales, los
bienes y los servicios circularían libremente. Se introdujeron procedimientos especiales
para tal efecto. El aue amplió el uso del voto por mayoría en lugar del voto por una-
180
El Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agraria permite financiar la Política Agrícola Común (pac). Se creó
en enero de 1962. En 1964 se dividió en dos secciones: la sección “Garantía” y la sección “Orientación”; la primera,
con mucho la más significativa, tiene por objeto la financiación de los gastos derivados de la aplicación de la política
de mercados y precios. Éstos consisten, según los artículos 2 y 3 del Reglamento 729/70, por una parte, en las res-
tituciones por exportación a terceros países, concedidas dentro de las organizaciones comunes de mercados y, por
otra, en las intervenciones destinadas a la regularización de los mercados agrarios. Sin embargo, a partir de 1993,
debido a la reforma de la pac, la Sección Garantía del feoga se ha visto obligada a financiar total o parcialmente
medidas que no están relacionadas con la gestión de los mercados agrarios propiamente dicho (retirada de tierras,
ayudas a las rentas, protección del medio ambiente, lucha contra el fraude, etc.). Las decisiones de la Agenda 2000
que han incluido la trasferencia a la Sección Garantía del feoga de todas las medidas estructurales y rurales en vigor,
a excepción de las regiones del objetivo 1, constituyen la última evolución en este sentido.
181
El fse tiene por misión apoyar las medidas de prevención y lucha contra el desempleo, desarrollar los recursos hu-
manos e impulsar la integración social en el mercado laboral con objeto de fomentar un elevado nivel de empleo,
la igualdad entre hombres y mujeres, un desarrollo sostenible y la cohesión económica y social. En especial, el fse
apoyará las acciones emprendidas en virtud de la Estrategia Europea de Empleo y de las Directrices sobre el Empleo.
182
Creado en 1975, el feder se ha convertido en el principal instrumento de la política regional comunitaria. El
objetivo del feder es contribuir al fortalecimiento de la cohesión económica y social, reduciendo las disparidades
regionales. Dicha contribución se lleva a cabo a través del apoyo al desarrollo y a la adaptación estructural de las
economías regionales, incluida la reconversión de las regiones industriales en declive.
183
“Acta Única Europea”, Diario Oficial de las Comunidades Europeas, No. l, 169, 29 junio de 1987.
275
nimidad en el Consejo de Ministros, otorgó mayores prerrogativas para el Parlamento

Europeo, arbitraba medidas para la coordinación de la política monetaria de los estados
miembros preparando el camino hacia el objetivo de la Unión Económica y Monetaria184
y disponía de diversas iniciativas para promover una integración en el terreno de los de-
rechos sociales, la investigación, la tecnología y el medio ambiente.
El Tratado de la Unión Europea o Tratado de Maastricht
Dada la finalidad y los plazos previstos para la realización de lo señalado en el aue, era
preciso avanzar hacia objetivos tales como la realización de la unión monetaria fijando
los principios y las disposiciones para la introducción del euro y el establecimiento de la
unión económica y política.
Conforme a las pautas marcadas por la Conferencia Intergubernamental de la primavera

de 1991, el Consejo Europeo, reunido en Maastricht los días 9 y 10 de diciembre de ese
mismo año daba un nuevo y gran impulso a las Comunidades Europeas con la intención
de seguir avanzando en el proceso de integración hacia la unión política. El 7 de febrero
de 1992 los doce países involucrados firmaron en Maastricht el Tratado de la Unión
Europea.185
Se presenta este tratado como la construcción de una Europa unida sostenida por tres
pilares, el primero de los cuales hace referencia a la Comunidad Europea y los otros dos
a la política exterior y de seguridad común y la cooperación policial y judicial en materia
penal. No obstante, hay una gran diferencia entre el primer pilar y los otros dos, ya que
éstos no han implicado transferencia alguna de soberanía a las instituciones comunes,
como ocurrió con el tratado constitutivo de la Comunidad Europea.
Los estados miembros han preferido mantener su poder autónomo de decisión en esos
campos y limitarse a una colaboración intergubernamental. Los instrumentos jurídicos
184
La Unión Económica y Monetaria (uem) es el área formada por el conjunto de países, dentro de la Unión Europea,
que comparten un mismo mercado y una misma moneda (el euro) y donde se ejecuta una política monetaria única.
185
“Tratado de la Unión Europea”, Diario Oficial de las Comunidades Europeas, No. c, 191, 29 de julio de 1992.
276
más importantes en esos ámbitos son la acción común, la posición común y la decisión,
que son casi siempre adoptados por unanimidad y tienen una obligatoriedad limitada. El
Tratado de la Unión Europea (tue o Tratado de Maastricht)186 entró en vigor el primero
de noviembre de 1993 y se modificó sucesivamente mediante el Tratado de Ámsterdam
—que se volvió operativo en 1999— y el Tratado de Niza, el primero de febrero de 2003.
Desde el punto de vista competencial, se produjo un nuevo incremento: protección de los

consumidores (art. 129 a, actual 153 tce), redes transeuropeas (art. 129 b y siguientes,
actuales arts. 154 y siguientes tce) o cultura (art. 128, actual art. 151 tce). Pero uno
de los elementos clave fue el establecimiento gradual de una Unión Económica y Mo-
netaria (uem), con una implantación prevista para 1999, que incluyó la creación de la
moneda única (el euro), una política monetaria común y unos órganos para su ejecución
(transitoriamente el Instituto Monetario Europeo y, definitivamente, el Banco Central
Europeo). Al igual que en el Tratado de Roma de 1957 se establecieron tres fases para la
consecución de la Unión Aduanera, en el Tratado de Maastricht se fijó una secuencia de
tres fases para que las economías y políticas monetarias de los estados miembros alcan-
zaran un cierto nivel de convergencia en sus niveles de inflación, déficit público, deuda
pública y tipos de interés. Son los célebres “criterios de Maastricht”.187 Sólo quien los
cumpliera y quien voluntariamente quisiera acceder a la tercera fase de la uem, adoptaría
la moneda única.188
186
Sobre el tue hay numerosas publicaciones, por lo general procedentes del área jurídica. Puede encontrarse bibliogra-
fía abundante en la Biblioteca Vitoria y en el Centro de Documentación Europea, ubicado en esta misma biblioteca
del Campus Unamuno.
187
Los Criterios de Convergencia, o los Criterios de Maastricht, son los requisitos que deben cumplir los estados
pertenecientes a la Unión Europea para ser admitidos dentro de la Eurozona, y consecuentemente, para participar
en el Eurosistema. Los criterios vienen establecidos en el artículo 121(1) del tratado que establece la Comunidad
Europea (Tratado de la ce). En total hay cuatro criterios: el que se refiere a la estabilidad de precios, el que se refiere
a las finanzas gubernamentales, el que se refiere a los tipos de cambio y, por último, el que hace mención a las tasas
de interés a largo plazo.
188
Araceli Martín Mangas y Diego J. Liñán Nogueras, Instituciones y derecho, p. 64.
277
Tratado de Ámsterdam
Con el objetivo de mejorar y en su caso reformular aspectos concretos del Tratado de la

Unión Europea, una Conferencia Intergubernamental trabajó desde marzo de 1996 en
la elaboración de una serie de informes y propuestas que se plasmaron en el denominado
Nuevo Tratado para Europa, firmado el 2 de octubre del año siguiente, el cual entró en
vigor el primero de mayo de 1999.189 En este Tratado de Ámsterdam se insistía en que
la Europa unida se fundamentase sobre los derechos fundacionales articulados en torno
a la libertad, la democracia, el respeto y cumplimiento de los derechos humanos. Se
marcaron cuatro grandes objetivos para el futuro de la Unión en los campos del empleo,
la seguridad, la política exterior e institucional; en particular, con el Nuevo Tratado se
pretendía: a) “hacer del empleo y de los derechos de los ciudadanos el eje de la Unión”; b)
“suprimir los últimos obstáculos a la libre circulación y reforzar la seguridad”; c) “hacer
que la voz de Europa se oiga mejor en el mundo”, y d) “hacer más eficaz la arquitectura
institucional de la Unión Europea con miras a la próxima ampliación”.
El Tratado de Ámsterdam se firmó el 2 de octubre de 1997 y entró en vigor el primero

de mayo de 1999. Dos son las modificaciones que deben señalarse:
a ) Aplicación del procedimiento de codecisión a temas nuevos, así como aumento

de los casos en los que el Consejo de la Unión Europea puede decidir por ma-
yoría cualificada y no por unanimidad.
b ) Transferencia de algunos temas incluidos en el Tratado ue (política de visados, con-

cesión del derecho de asilo y, en general, todos los asuntos referentes a la libre cir-
culación) al Tratado ce; como consecuencia, se ha cambiado el epígrafe del título
vi del Tratado ue (tercer pilar) a “Cooperación policial y judicial en materia penal”.
Con todo, el Tratado de Ámsterdam no aborda cuestiones fundamentales para el eficaz

funcionamiento de la Unión, como la composición de la Comisión, la ponderación de los
votos en el Consejo y los riesgos de bloqueo institucional.
189
“Tratado de Ámsterdam por el que se modifican el Tratado de la Unión Europea, los Tratados Constitutivos de las
Comunidades Europeas y determinados actos conexos”, Diario Oficial de las Comunidades Europeas, No. c, 340, 10
de noviembre de 1997.
278
El Tratado de Niza
Una vez aprobado en Ámsterdam el 16 de julio de 1997 el Nuevo Tratado para Euro-
pa, el presidente de la Comisión presentó la Agenda 2000 al Parlamento Europeo. En
la Agenda se pusieron sobre la mesa las tres grandes tareas que la Unión Europea debe
resolver: la primera de ellas, “cómo fortalecer y reformar las políticas de la Unión, de
manera que pueda encajar la ampliación y generar un crecimiento sostenido, un mayor
empleo y una mejora de las condiciones de vida para los ciudadanos de Europa”; la se-
gunda, “cómo negociar la ampliación y al mismo tiempo preparar intensamente a todos
los países solicitantes para el momento de la adhesión”; y la tercera, “cómo financiar la
ampliación, los preparativos y el desarrollo de las políticas internas de la Unión”.
El Tratado de Niza se firmó el 26 de febrero de 2001 y entró en vigor el primero de

febrero de 2003.190 El objetivo de ese tratado era adaptar el funcionamiento de la Unión
Europea con vistas a la ampliación del primero de mayo de 2004. Entre las modifica-
ciones introducidas se pueden citar: a) la modificación del procedimiento de toma de
decisiones; b) la reducción drástica de los casos en los que el Consejo decide por mayoría
absoluta (el Consejo puede decidir por mayoría cualificada en muchos temas a partir de
ahora: libre circulación de los ciudadanos, cooperación judicial en asuntos civiles, políti-
ca industrial, etc.); c) la modificación de la ponderación de los votos en el Consejo; d) la
modificación de la estructura de las instituciones; e) una nueva distribución de los esca-
ños del Parlamento Europeo; f) la renuncia al segundo puesto de comisario por parte de
Alemania, Francia, Italia y el Reino Unido; g) el aumento de los poderes del presidente
de la Comisión Europea.
El Tratado de Niza permitió profundizar en esta reforma de las instituciones, que resul-
taba necesaria en vísperas de la mayor ampliación de la historia de la Unión hacia los
países del este de Europa,191 que implicaba a doce países.
190
“Tratado de Niza por el que se modifican el Tratado de la Unión Europea, los Tratados Constitutivos de las Co-
munidades Europeas y determinados actos conexos”, Diario Oficial de las Comunidades Europeas, No. c, 80, 10 de
marzo de 2001.
Bulgaria, República Checa, Chipre, Eslovaquia, Eslovenia, Estonia, Hungría, Letonia, Lituania, Malta, Polonia y
191
Rumania.
279
Una vez aprobados los tratados de Ámsterdam192 y de Niza193 la Unión Europea no esta-
ba satisfecha de los resultados de éstos y de las resoluciones que implicaban. La situación
crítica produjo la necesidad de volver a reunirse para dar solución a los asuntos más
urgentes y comprometidos. Así se llegó a aceptar la organización de una Convención
Constitucional. Los trabajos de ésta dieron como resultado que en junio de 2003 el
presidente de la Convención, el francés Valery Giscard d’Estaing, ofreciera a los jefes de
Estado y de Gobierno un proyecto de Constitución Europea que debía ser ratificado por
cada uno de los miembros de la ue.
La Constitución Europea sustituye por un texto único los principales tratados europeos
existentes. No sustituye a las constituciones que existen en la mayoría de los países eu-
ropeos, sino que “coexiste con ellas […] y define el marco en que puede actuar la Unión
Europea”.194
El Tratado de Lisboa
El Tratado de Lisboa es el resultado del proceso constitucional iniciado con la Declara-

ción 23 y la Declaración de Laeken en diciembre de 2001, cuya innovación más impor-
tante fue la redacción de una Constitución. Al ser ésta la base del Tratado de Lisboa,
puede verse que el origen de éste descansa en última instancia en la Convención, cuya
propuesta fue negociada en dos ocasiones diferentes, la Conferencia Intergubernamental
(cig) de 2003-2004 y la cig de 2007.
A petición del Consejo Europeo de junio de 2007, la cig 2007 elaboró un nuevo Tratado
192
“Tratado de Ámsterdam por el que se modifican el Tratado de la Unión Europea, los Tratados Constitutivos de las
Comunidades Europeas y determinados actos conexos”, Diario Oficial de las Comunidades Europeas, No. C, 340,
10 de noviembre de 1997.
“Tratado de Niza por el que se modifican el Tratado de la Unión Europea, los Tratados Constitutivos de las Co-
193
munidades Europeas y determinados actos conexos”, Diario Oficial de las Comunidades Europeas, No. c, 80, 10 de
marzo de 2001”.
194
Texto tomado del folleto: Una Constitución para Europa. Roma, 29-10-2004, Luxemburgo, Oficina de Publicacio-
nes Oficiales de las Comunidades Europeas, 2004.
280
de Reforma para que la ue pueda enfrentarse a los retos del siglo xxi y aprovechar su
verdadero potencial. El tratado busca responder a las necesidades de modernización y
reforma de la ue, y sus principales objetivos son los siguientes:
a ) Una ue más democrática, que responda a las elevadas expectativas ciudadanas

de Europa; y
b ) Una ue más eficaz y capaz de afrontar los retos del mundo de hoy, como el
cambio climático, la seguridad y el desarrollo sostenible.
El Consejo informal de Lisboa (18-19 de octubre) aprobó el texto definitivo elaborado

por la cig, que firmarán los estados miembros en diciembre de 2007. Posteriormente,
el tratado debería ser ratificado en los 27 países. El nuevo tratado entró en vigor en di-
ciembre de 2009.
El Tratado de Lisboa, que supone la reforma más reciente de los tratados constitutivos de
la ue, fue firmado por los 27 estados miembros de la Unión Europea el 13 de diciembre
de 2007 y entró en vigor en diciembre de 2009,195 tras los procesos de ratificación que
tuvieron lugar en 26 estados miembros y dos referendums que se celebraron en Irlanda,
tras un primer “no” al tratado. De este modo, la Unión completó un proceso de reforma
que estaba en marcha desde hacía casi diez años:
• El Tratado de Lisboa modifica y actualiza los anteriores tratados de la ue.

• Tiene en cuenta el hecho de que la ue ha pasado de los seis estados fundadores
a los 27 actuales, así como los abundantes cambios ocurridos en los últimos
cincuenta años.
Todos los estados miembros ratificaron el Tratado a través del procedimiento de votación parlamentaria, a ex-
195
cepción de Irlanda, cuya Constitución exige que se haga por referendum. En 2008 lo ratificaron: Hungría y la
República de Malta, el 6 de febrero; Francia, el 14 de febrero; Rumania, el 11 de marzo; Eslovenia, el 24 de abril;
Bulgaria, el 28 de abril; Austria, el 13 de mayo; Dinamarca, el 29 de mayo; Letonia, el 16 de junio; Portugal, el 17
de junio; República Eslovaca, el 24 de junio; Reino Unido, el 16 de julio; Luxemburgo, el 21 de julio; Italia, el 8 de
agosto; Grecia, el 12 de agosto; Lituania y Chipre, el 26 de agosto; Países Bajos, el 12 de septiembre; Estonia, el 23
de septiembre; Alemania, el 25 de septiembre; Finlandia, el 30 de septiembre; España, el 8 de octubre; Bélgica, el 15
de octubre; Suecia, el 10 de diciembre. En 2009 lo ratificaron: Polonia, el 13 de octubre; Irlanda, el 23 de octubre,
y República Checa, el 13 de noviembre.
281
• Mejorará los métodos de trabajo para que la Unión funcione de la manera más
eficiente y eficaz posible en el siglo xxi.
• Contribuye a que la ue defienda mejor los intereses de los ciudadanos, dándo-
les la palabra sobre los asuntos europeos mediante la nueva iniciativa ciudada-
na.
• Protege sus derechos gracias a la Carta de Derechos Fundamentales.
• Refuerza el papel del Parlamento Europeo y otorga nuevas competencias a los
parlamentos nacionales.
• Hace que la toma de decisiones a nivel europeo sea más eficiente.
• Contribuye a que la Unión Europea hable con una sola voz en el mundo.
• Introduce nuevas medidas para hacer frente a problemas acuciantes que afec-
tan a nuestra calidad de vida, como el cambio climático, la delincuencia trans-
fronteriza y la energía.
• Al mismo tiempo, protege los derechos de cada estado miembro, especialmen-
te en asuntos sensibles como la fiscalidad y la defensa.
La entrada en vigor del Tratado de Lisboa y con él del Tratado de la Unión Europea
(tue), el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (tfue)196 y la Carta de De-
rechos,197 puede abrir una nueva etapa de la Unión Europea, de los estados miembros,
de sus parlamentos, y hasta cierto punto de las entidades políticas subestatales y de los
ciudadanos europeos.
La Unión ocupa el lugar de la Comunidad y constituye su sucesor legal. El Tratado de

Lisboa no establece para la Unión símbolos similares a los de los estados, como una ban-
dera o un himno. También han desaparecido términos como “Constitución”, “derecho”
o “ministro de Asuntos Exteriores”, empleados en el tratado constitucional. Aunque no-
minalmente el nuevo texto ya no es un tratado constitucional, sí conserva la mayor parte
de sus logros sustanciales.
196
“Versión Consolidada del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea”, Diario Oficial de la Unión Europea, c,
83/47, 30 de marzo de 2010.
“Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea”, Diario Oficial de la Unión Europea, No. c, 83, 30 de
197
marzo de 2010.
282
La entrada en vigor del Tratado de Lisboa ha provocado sustanciales modificaciones en

el ya de por sí abierto y complejo panorama del “derecho constitucional europeo”. Entre
tales cambios cabe señalar, por citar tan sólo algunos ejemplos: el reconocimiento de la
personalidad jurídica de la Unión; la aceptación de la Carta de Derechos Fundamentales
de la ue con el mismo valor jurídico que los tratados; el aumento sustancial del poder de
codecisión del Parlamento Europeo; o el fortalecimiento de los mecanismos de control
del respeto del principio de subsidiariedad.
El equilibrio entre la dimensión comunitaria y la dimensión gubernamental no se ve

alterado por el Tratado de Lisboa. El refuerzo de la dimensión comunitaria a través de la
dotación de personalidad jurídica a la ue, la eliminación de los “pilares” o el refuerzo de
las instituciones se equilibra con la introducción de otras disposiciones que confirman el
carácter intergubernamental y el mantenimiento del carácter sui generis de la ue., como
son las relativas a la política exterior y de seguridad, la afirmación del principio de res-
peto a las identidades nacionales o la introducción del derecho a la retirada voluntaria
de la ue.
El Tratado de Lisboa reconoce la personalidad jurídica de la Unión Europea.198 La Unión

podrá ser miembro de las organizaciones internacionales y concluir acuerdos internacio-
nales en el marco de sus competencias. La Declaración 24 confirma que “el hecho de
que la Unión Europea tenga personalidad jurídica no autorizará en modo alguno a la
Unión a legislar o actuar más allá de las competencias que los estados miembros le han
atribuido en los Tratados”.199
Mediante el Tratado de Lisboa se suprime, asimismo, la estructura de tres pilares de la

ue (introducida por el Tratado de Maastricht). El primer pilar, formado en lo esencial
por el mercado interior y las políticas de la Comunidad Europea, se fusiona con el se-
gundo pilar, la política exterior y de seguridad común, y el tercer pilar, que representa la
cooperación policial y judicial en materia penal. Sin embargo, siguen en vigor los proce-
doue, c, 83, 30 de marzo de 2010, p. 41. Ver el artículo 47 tue: “La Unión tiene personalidad jurídica”.
198
199
Su desaparición no entraña una “comunitarización” de la política exterior y de seguridad común, cuya naturaleza
intergubernamental viene señalada a través de su inclusión en el Tratado de la Unión Europea y no en el Tratado de
Funcionamiento.
283
dimientos especiales en el campo de la política exterior y de seguridad común, incluida

la política de defensa europea; las declaraciones de la Conferencia Intergubernamental
anexas al tratado destacan el carácter específico y la responsabilidad particular de los
estados miembros en este ámbito político.200
La cooperación policial y judicial en materia penal sí es integrada en el régimen comu-

nitario pero conserva ciertas características particulares, como el derecho de iniciativa
compartida entre la Comisión Europea y los estados miembros, la “cláusula de freno”201
que permite remitir un asunto al Consejo Europeo y el reconocimiento del papel parti-
cular de los parlamentos nacionales en estas áreas.
Los derechos fundamentales de la Carta de la Unión Europea
A partir de la entrada en vigor del nuevo Tratado de Lisboa, la carta de derechos fun-
damentales será jurídicamente vinculante para todos los estados miembros,202 con la ex-
cepción de Polonia y el Reino Unido, que mantendrán al respecto una situación jurídica
particular.
En su preámbulo, afirma que “la Unión está fundada sobre los valores indivisibles y
universales de la dignidad humana, la libertad, la igualdad y la solidaridad, y se basa en
los principios de la democracia y el estado de derecho”. La Carta crea la ciudadanía de la
Unión y un espacio de libertad, seguridad y justicia en el que está garantizado y se pue-
den reclamar. Estos derechos pertenecen a las personas, por lo que no entran en conflicto
con la diversidad cultural de los pueblos.
200
Klaus-Dieter Borchardt, El abc del derecho comunitario, Comisión Europea, Bélgica, 2011, p. 17.
201
La cláusula de freno o de derecho, permite solicitar la intervención del Consejo Europeo en caso de que exista
un bloqueo en el Consejo de Ministros en áreas tales como la cooperación judicial en materia penal o los asuntos
sociales.
202
El Tratado de Lisboa prevé, en su artículo 6 tue: “La Unión reconoce los derechos, libertades y principios enun-
ciados en la Carta de los Derechos Fundamentales de 7 de diciembre de 2000, tal como fue adaptada el 12 de
diciembre de 2007 en Estrasburgo, la cual tendrá el mismo valor jurídico que los Tratados.”
284
Una nueva arquitectura institucional para la Unión Europea
Como ya se ha mencionado, en 1951 se firmó el Tratado de la ceca y, años más tarde, el

25 de marzo de 1957, el Tratado de Roma por el que aparecen dos nuevas comunidades,
la Económica Europea (cee) y la Europea para la Energía Atómica (ceea o euratom).
Eran, por tanto, tres comunidades distintas que aparecían en momentos diferentes, con
instituciones propias y sobre la base de tratados distintos. De las instituciones de la
Unión, el Tribunal de Justicia y el Parlamento —este último con el nombre de Asam-
blea— fueron desde un principio comunes a las tres comunidades. La creación de insti-
tuciones comunes se completó en 1967, y desde entonces las tres Comunidades cuentan
con la misma estructura institucional.
El artículo 7.1 tce dispone que la realización de las funciones asignadas a la Comunidad
corresponderá a: un Parlamento Europeo; un Consejo; una Comisión; un Tribunal de
Justicia y un Tribunal de Cuentas.
Cada institución actuará dentro de los límites de las competencias atribuidas por ese
tratado. Conforme al artículo 7.2 tce, el Consejo y la Comisión estarán asistidos por un
Comité Económico y Social y por un Comité de las Regiones, con funciones consultivas.
Esa misma estructura institucional se extiende al conjunto de la Unión Europea a través del
artículo 3 tue: “La Unión tendrá un marco institucional único que garantizará la coheren-
cia y la continuidad de las acciones llevadas a cabo para alcanzar sus objetivos.” Tal “marco
institucional único” está integrado fundamentalmente por las instituciones comunitarias;
conforme al artículo 5 tue, “el Parlamento Europeo, el Consejo, la Comisión, el Tribunal
de Justicia y el Tribunal de Cuentas ejercerán sus competencias en las condiciones y para
los fines previstos, por una parte, en las disposiciones de los tratados constitutivos de las
Comunidades Europeas y de los tratados y actos subsiguientes que los han modificado o
completado y, por otra parte, en las demás disposiciones del presente Tratado”.
A tal sistema institucional, el artículo 4 tue añade el Consejo Europeo, “compuesto por
los jefes de Estado o de Gobierno de los estados miembros, así como por el presidente de
la Comisión” y que “dará a la Unión los impulsos necesarios para su desarrollo y definirá
sus orientaciones políticas generales”.
285
Características del sistema institucional
De acuerdo con el Documento de la Convención sobre el Futuro de Europa conv

162/02,203 el sistema institucional de la Unión no se basa en el principio de la separación
de poderes, ni en una definición de las funciones habituales de las instituciones, como
ocurre en el derecho constitucional clásico. Más bien, los tratados trazan de manera
pragmática las formas de colaboración entre instituciones que representan intereses dife-
rentes. Esta carencia de un sistema coherente de procedimientos para adoptar decisiones
y la gran variedad de éstas podría constituir un factor adicional de complejidad y opaci-
dad. Así, los tratados no definen el poder legislativo, sino que se limitan a definir, caso
por caso, las funciones respectivas de las instituciones implicadas.
En efecto, las cuatro instituciones tradicionalmente centrales (Consejo, Comisión, Par-

lamento y Tribunal de Justicia) no tienen un correlato en la clásica división de pode-
res. Tan sólo al Tribunal de Justicia le está encomendado el ejercicio en exclusiva de la
función jurisdiccional, en garantía del derecho comunitario, incluso frente a los demás
poderes, y para la salvaguardia de los tratados con respecto a la fuente suprema de tal
derecho comunitario.
La ue es única, los países que la forman siguen siendo naciones soberanas indepen-
dientes, pero comparten su soberanía; y compartir la soberanía significa, en la práctica,
que los estados miembros delegan algunos de sus poderes decisorios en la instituciones
comunes creadas por ellos para poder tomar democráticamente y en el plano europeo
decisiones sobre asuntos específicos de interés común.
El Tratado de Lisboa introduce algunos cambios al marco institucional de la ue que

le permite operar en una Europa de 27 estados miembros. Según lo establecido en el
artículo 13 tue,204 los principales actores en el sistema institucional de la ue son las
203
Documento de la Convención sobre el Futuro de Europa, conv 162/02.
204
doue, c, 83, 30 de marzo de 2010, p. 22. Ver el artículo 13 tue 1: “La Unión dispone de un marco institucional que
tiene como finalidad promover sus valores, perseguir sus objetivos, defender sus intereses, los de sus ciudadanos y
los de los estados miembros, así como garantizar la coherencia, eficacia y continuidad de sus políticas y acciones.”
286
instituciones de la ue, entre las que cabe citar el Parlamento Europeo (pe),205 el Consejo
Europeo (ce), el Consejo,206 la Comisión Europea,207 el Tribunal de Justicia de la Unión
Europea, el Banco Central Europeo (bce) y el Tribunal de Cuentas.208 El sistema insti-
tucional de la ue engloba asimismo otros órganos, como, por ejemplo, el Banco Europeo
de Inversiones,209 el Comité Económico y Social210 y el Comité de las Regiones,211 siendo
estos últimos órganos consultivos.
205
El Parlamento Europeo tiene su origen en la Asamblea común de la ceca, la Asamblea de la cee y la Asamblea de la
ceca, unificadas en virtud del Convenio sobre determinadas instituciones comunes a las Comunidades Europeas
de 1957 (primer tratado de fusión) en una única Asamblea. El cambio de nombre oficial, la denominación de
“Parlamento Europeo”, tuvo lugar con el Tratado de la Unión Europea. No obstante, con ello no se hizo más que
sancionar la designación de uso común, que data del cambio de nombre decidido por la propia Asamblea en el año
1958.
206
Tiene su origen en las reuniones en la cumbre que se celebraron desde 1961 a 1974 entre los jefes de Estado y de
Gobierno de los estados miembros. Ni constituían un órgano comunitario, ni sus acuerdos tenían ese carácter,
sino el de compromisos políticos que daban impulso a ciertas actividades o las desbloqueaban. En la Cumbre de
París (diciembre de 1974) se decide regularizar estas reuniones (tres veces por año o cuando sean necesarias) con el
carácter de Consejo de la Comunidad y a título de cooperación política. El Acta Única Europea institucionaliza el
Consejo Europeo, con la previsión de que se reunirá al menos dos veces al año.
207
Cada una de las tres comunidades tuvo en el inicio su propia Comisión (la de la ceca recibía el nombre de Alta
Autoridad). El Tratado de Fusión de Ejecutivos de 1965 procedió a la unificación estructural de esa institución y
desde entonces ha habido una Comisión única para las tres comunidades.
208
El Tribunal de Cuentas Europeo se creó en 1975 y es el encargado de auditar las finanzas de la ue. Su papel consiste
en mejorar la gestión financiera de la ue e informar sobre el uso dado a los fondos públicos.
209
El Banco Europeo de Inversiones (bei) fue creado por el Tratado de Roma de 1957 como institución autónoma de
la Comunidad Económica Europea para financiar proyectos que favorezcan el equilibrio económico interior en la
Unión. Respalda proyectos en los países de la ue e invierte en futuros países miembros y países socios. Pide prestado
dinero en los mercados de capital, en lugar de sacarlo del presupuesto de la ue. Este dinero se presta en condiciones
favorables a proyectos acordes con los objetivos políticos de la ue.
210
El Comité Económico y Social Europeo se creó en 1957 como foro para el debate de las cuestiones relacionadas con
el mercado único. El cese permite que los grupos de interés europeos (sindicatos, trabajadores, agricultores, etc.)
expresen oficialmente su opinión sobre las propuestas legislativas de la ue.
La función del Comité de las Regiones (cdr) es exponer los puntos de vista regionales y locales acerca de la legisla-
211
ción de la ue. Lo hace emitiendo informes, llamados “dictámenes”, sobre las propuestas de la Comisión. La Comi-
sión, el Consejo y el Parlamento deben consultar al cdr antes de que se adopten decisiones europeas en ámbitos de
repercusión local y regional (como la política de empleo, el medio ambiente, la educación o la salud pública).
287
Parlamento Europeo
El Tratado de Lisboa establece que el Parlamento Europeo212 estará compuesto por “re-
presentantes de los ciudadanos de la Unión,” en lugar de “representantes de los pueblos
de los estados reunidos”.213
Las sedes del Parlamento Europeo son tres, en las cuales se divide la labor: Bruselas,
Estrasburgo y Luxemburgo. En esta última se encuentran las oficinas administrativas,
es decir, la Secretaría General; mientras que en las dos primeras sedes se llevan a cabo las
reuniones del Parlamento en pleno (sesiones plenarias).
El Parlamento trabaja, en muchos aspectos, con el Consejo —en representación de los

gobiernos nacionales— para decidir el contenido de la legislación de la ue a través del
“procedimiento legislativo ordinario” (el cual, como ya mencionamos, solía ser el pro-
cedimiento de codecisión). A partir de Lisboa son más los ámbitos de acción que regula
este procedimiento, otorgándole al Parlamento más poder en cuestiones de agricultura,
política energética, inmigración y fondos de la ue; y el poder de aprobar decisiones tales
como la entrada de nuevos países a la ue.
212
doue, c, 83, 30 de marzo de 2010, pp. 22-23. Ver artículo 14 tue.
213
Los integrantes del Parlamento Europeo son elegidos directamente por los ciudadanos (de la ue) una vez cada cinco
años con el fin de representar a la población, y no por representantes de “los pueblos de los estados”, como dice el
artículo 189 del Tratado de Niza. Hay que señalar que hasta 1979 los representantes en el Parlamento Europeo eran
miembros de los parlamentos nacionales, en cuyo seno eran designados para acudir al Parlamento Europeo. La elec-
ción por sufragio universal directo de los diputados al Parlamento Europeo por los ciudadanos de los estados miem-
bros, ya prevista en los tratados, sólo se hizo realidad, después de numerosas iniciativas estériles, en junio de 1979.
Conforme a la duración de una “legislatura”, las elecciones directas se celebran desde entonces cada cinco años. No
obstante, sólo tras realizar numerosos esfuerzos a lo largo de varias décadas se introdujo un sistema electoral de la
Unión mediante el acta relativa a la elección de los representantes en el Parlamento Europeo por sufragio universal
directo, de 20 de septiembre de 1976, modificada por última vez por la Decisión del Consejo de 25 de junio y de 23
de septiembre de 2002 (la denominada “Acta Electoral”). Con arreglo a dicha acta, los distintos estados miembros
determinarán su propio procedimiento electoral, si bien aplicarán las mismas reglas democráticas básicas: sufragio
universal directo, secreto y libre; edad mínima (de 18 años en todos los estados miembros para poder votar, repre-
sentando Austria una excepción tras la reducción de la edad mínima a 16 años); mandato de cinco años renovable;
incompatibilidades (los diputados al Parlamento Europeo no pueden ostentar simultáneamente otras funciones,
por ejemplo el cargo de juez, fiscal o ministro; asimismo, están sometidos a las leyes de su país, que pueden restrin-
gir aún más la acumulación de funciones); fecha de las elecciones; e igualdad entre mujeres y hombres.
288
Con respecto a las comisiones, el Parlamento también da el visto bueno a los miembros
de éstas (comisarios); puede obligar a una comisión a dimitir a través de una “moción de
censura”; supervisa la labor de todas las comisiones y examina sus informes. Asimismo,
los diputados del Parlamento consideran y examinan las peticiones de los ciudadanos
directamente.
Una de las funciones principales del Parlamento Europeo consiste en adoptar el presu-
puesto anual de la ue en conjunto con el Consejo de la ue. Además examina, con una
comisión, los gastos del presupuesto. Con arreglo al Tratado de Lisboa, las competencias
presupuestarias del Parlamento Europeo se han visto reforzadas mediante la introduc-
ción del derecho de aprobar el marco financiero plurianual y de codecidir sobre todas
las partidas de gastos (la diferencia entre gastos obligatorios y no obligatorios ha sido
suprimida).
Tras la entrada en vigor del Tratado de Lisboa el primero de diciembre de 2009, el Par-
lamento Europeo está compuesto por 754 diputados. Así, el número de los diputados
supera el máximo establecido en el Tratado ue214 de 751; no obstante, esta circunstancia
debe aceptarse para la legislatura 2009-2014, dado que no es posible despojar a los dipu-
tados elegidos en junio de sus mandatos.215 Para las siguientes elecciones, en el año 2014,
deberá respetarse el número máximo de diputados. La distribución de los escaños entre
los distintos estados miembros se realiza de forma que cada uno de los diputados de un
estado miembro con más población represente a más ciudadanos que cada uno de los
diputados de un estado miembro menos poblado, pero también que ningún Estado con
menor población tenga más escaños que un Estado más poblado. Por regla general, se ha
previsto un mínimo de seis escaños y un máximo de 96 escaños por estado miembro; sin
embargo, debido a la demora de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa en la legisla-
tura 2009-2014 se da una excepción en el caso de Alemania, que sigue contando con 99
diputados (un diputado elegido en junio de 2009 no puede perder su mandato debido a
la entrada en vigor del Tratado de Lisboa).
214
doue, c, 83, 30 de marzo de 2010, pp. 22-23. Ver artículo 14 tue, apartado 2.
Klaus-Dieter Borchardt, Op. cit., p. 50.

215
289
Así, el número de elementos con los que cuenta cada país es proporcional a su población,
aunque —de acuerdo al Tratado de Lisboa— ningún país puede tener menos de seis
diputados ni más de 96; y merece la pena mencionar que los diputados se agrupan por
afinidades políticas, no por nacionalidades.
Asimismo, hay que señalar que las normas básicas del funcionamiento del pe se reco-
gen en un Reglamento Interno. Los diputados al Parlamento Europeo forman grupos
políticos. Dado que el pe es una institución de la Unión, no se trata de grupos de
carácter nacional, sino de grupos políticos constituidos a escala de la Unión. Por regla
general, para la adopción de decisiones en el pe basta la mayoría absoluta de los votos
emitidos. Con el aumento de la importancia del Parlamento Europeo, se imponen
exigencias cada vez más estrictas en materia de quorum obligatorio. Actualmente se
contempla toda una serie de decisiones que sólo pueden adoptarse por mayoría abso-
luta de sus miembros. Finalmente, el voto de censura contra la Comisión Europea no
sólo requiere la mayoría de los miembros del pe, sino una mayoría de dos tercios de los
votos emitidos.
Consejo de la Unión Europea
El Tratado de Lisboa reconoce formalmente al Consejo Europeo como institución de la

ue, responsable de proporcionar a la Unión los “impulsos necesarios para su desarrollo”
y de definir sus “orientaciones y prioridades políticas generales”. El Consejo Europeo no
desempeña funciones legislativas.216 En la actualidad se ha convertido en una institución
independiente de la Unión Europea.217
El Consejo Europeo está compuesto por los jefes de Estado o de Gobierno de los estados
miembros, así como por el presidente de la Comisión Europea, y se reúne al menos dos
veces por semestre. Cuando los asuntos a tratar así lo exijan, los miembros del Consejo
Europeo podrán decidir contar en su labor —cada uno de ellos— con la asistencia de un
216
doue, c, 83, 30 de marzo de 2010, pp. 23-24. Ver artículo 15 tue.
Ibid., p. 22. Ver artículo 13 tue.

217
290
ministro y, en el caso del presidente de la Comisión, con la de un miembro de la Comi-

sión.218 El Consejo tiene su sede en Bruselas.
Hay que señalar que el Tratado de Lisboa ha creado la institución del presidente del
Consejo Europeo.219 A diferencia de la anterior presidencia, el presidente del Consejo
Europeo no ostenta un mandato nacional, sino un mandato europeo de dos años y
medio que deberá ejercerse a tiempo completo. Se elegirá presidente a una persona-
lidad destacada por mayoría cualificada de los miembros del Consejo Europeo, y su
mandato podrá renovarse una sola vez. Cabe citar, entre sus funciones, la preparación
y el seguimiento de las reuniones del Consejo Europeo y, además, la representación de
la ue en las cumbres internacionales en lo relativo a los asuntos de política exterior y
de seguridad común.
La función propia del Consejo Europeo consiste en definir las orientaciones políticas
generales para la actuación de la ue. La realización de sus funciones se traduce en la toma
de decisiones políticas de principio o en la formulación de directrices y mandatos para la
labor del Consejo o de la Comisión Europea.
En el Consejo220 están representados los gobiernos de los estados miembros. Los 27 esta-
dos miembros envían un representante que es, por regla general, el ministro responsable
de los temas previstos o uno de sus secretarios de Estado. Lo importante es que la perso-
na que representa a cada gobierno debe estar facultada para actuar de forma vinculante
en nombre del gobierno de dicho estado miembro. Las diversas posibilidades de repre-
sentación de un gobierno de un estado miembro ponen de manifiesto que no existen
miembros permanentes del Consejo; al contrario, éste se reúne con nueve composiciones
218
Ibid., p. 23. Ver artículo 15 tue, apartado 3. Asimismo, Klaus-Dieter Borchardt, Op. cit., p. 58.
Como primer presidente permanente del Consejo Europeo fue nombrado, con efectos de 1 de diciembre de 2009,
219
Herman van Rompuy, quien hasta ese momento ostentaba el cargo de primer ministro belga.
220
doue, c, 83, 30 de marzo de 2010, p. 24. Ver artículo 16 tue.
291
diferentes por lo que se refiere a las personas y los temas.221
La presidencia del Consejo, con excepción de la formación de Asuntos Exteriores, que

será presidida por el alto representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de
Seguridad,222 será desempeñada sucesivamente por los estados miembros y el orden lo
decide el Consejo por unanimidad. El cambio de presidencia tiene lugar el primero de
enero y el primero de julio de cada año.223
La principal misión del Consejo consiste en legislar, misión que desempeña en el mar-
co del procedimiento de codecisión conjuntamente con el pe. Asimismo, el Consejo se
encarga de coordinar las políticas económicas de los estados miembros. Además, el Con-
sejo establece, sobre la base de una propuesta de la Comisión Europea, el proyecto de
presupuesto, que debe ser aprobado por el pe. Es también el Consejo quien recomienda
la aprobación de la gestión de la Comisión con respecto a la ejecución del presupuesto.
El Consejo designa a los miembros del Tribunal de Cuentas, del Comité Económico y
Social y del Comité de las Regiones. Finalmente, el Consejo es la institución competente
para la celebración de acuerdos entre la Unión Europea, por una parte y, por otra, terce-
ros países u organizaciones internacionales.224
221
El Consejo se reúne con nueve composiciones diferentes por lo que se refiere a las personas y los temas: 1) Consejo
de Asuntos Generales y Asuntos Exteriores: el Consejo de Asuntos Generales velará por la coherencia de los trabajos
de las diferentes formaciones del Consejo y preparará las reuniones del Consejo Europeo, en contacto con el presi-
dente de éste y la Comisión; el Consejo de Asuntos Exteriores elaborará la acción exterior de la Unión atendiendo
a las líneas estratégicas definidas por el Consejo Europeo y velará por la coherencia de la acción de la Unión. En
el Consejo de Asuntos Generales y Asuntos Exteriores se reúnen los ministros de Asuntos Exteriores, presididos
en relación con los asuntos generales por la respectiva presidencia y, en relación con los asuntos exteriores, bajo la
presidencia del alto representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad. Además existen otras
ocho formaciones del Consejo, que reúnen a los ministros de los estados miembros responsables de las cuestiones
que en cada caso se vayan a tratar. 2) Asuntos Económicos y Financieros (el denominado “Consejo Ecofin”); 3) Jus-
ticia y Asuntos de Interior; 4) Empleo, Política Social, Sanidad y Consumidores; 5) Competitividad; 6) Transporte,
Telecomunicaciones y Energía; 7) Agricultura y Pesca; 8) Medio Ambiente; 9) Educación, Juventud y Cultura.
222
Ver el subapartado “Alto representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad”.
223
Cambio de presidencia (2008: Eslovenia y Francia; 2009: República Checa y Suecia; 2010: España y Bélgica; 2011:
Hungría y Polonia; 2012: Dinamarca y Chipre; 2013: Irlanda y Lituania, etc.).
224
292
Comisión Europea
La Comisión es una de las instituciones básicas de la ue. Su fin es representar y defender

los intereses de la Unión Europea, elaborar propuestas de nueva legislación, así como
hacer cumplir la legislación existente y poner en práctica las políticas, así como hacer uso
de los fondos europeos. También representa a la ue a nivel internacional.
Cuenta con 27 comisarios, uno por cada país miembro, que ocupan el cargo por cinco
años.225 Al presidente de la Comisión le corresponde otorgar competencias específicas a
cada comisario; y tanto al presidente como al resto de los comisarios los elige el Consejo
Europeo con la aprobación del Parlamento. A este último es a quien la Comisión tendrá
que rendirle cuentas.
Estaba previsto que a partir de 2014 la Comisión Europea ya no estuviese compuesta por
un nacional de cada estado miembro, sino sólo por un número de miembros correspon-
diente a los dos tercios del número de estados miembros; o sea, con los 27 estados miem-
bros actuales el número de miembros de la Comisión debería reducirse a 18 en el año
2014; para ello, estaba previsto introducir un sistema de rotación que garantizara que
cada estado miembro estuviera representado en la Comisión por uno de sus nacionales
en dos de tres mandatos consecutivos de la Comisión. No obstante, el Consejo Europeo
fue facultado para modificar dicho número por unanimidad. En las conclusiones de su
reunión de los días 18 y 19 de junio de 2009 en Bruselas, el Consejo Europeo ha recogi-
do la intención de modificar esta norma.226
El Consejo Europeo acordó que tras la entrada en vigor del Tratado de Lisboa se adop-
tara una decisión, de conformidad con los procedimientos jurídicos necesarios, con el
fin de que la Comisión siga incluyendo a un nacional de cada estado miembro. De este
modo, se satisfacía asimismo una de las exigencias fundamentales formuladas por Irlan-
da con respecto a la celebración del segundo referendum sobre el Tratado de Lisboa.
Ibid., pp. 67-68. Ver artículo 17 tue, p. 25.

225
226
Idem.
293
La Comisión actúa bajo la dirección de un presidente asistido por siete vicepresidentes,

entre los cuales figura el alto representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política
de Seguridad como vicepresidente primero. A lo largo de los años se ha reforzado nota-
blemente la posición del presidente dentro del Colegio de Comisarios, que ha dejado de
ser primus inter pares. En efecto, ostenta una posición destacada en tanto que define “las
orientaciones con arreglo a las cuales la Comisión desempeñará sus funciones”.227
De esta forma, el presidente tiene “competencia directiva”. Él determina también la or-

ganización interna de la Comisión para velar por que actúe de modo coherente y eficaz,
y distribuye las carteras entre los comisarios. Asimismo, puede cambiar esta distribución
de carteras a lo largo de su mandato. El presidente nombra a los vicepresidentes y puede
pedir la dimisión a un miembro de la Comisión. Finalmente, su posición destacada se
pone de manifiesto por su participación en el Consejo Europeo.
Alto representante de la Unión para Asuntos Exteriores y

Política de Seguridad
El alto representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad228 no

se ha convertido, tal y como estaba previsto en el proyecto de Constitución, en el mi-
nistro de Asuntos Exteriores de la ue; no obstante, su posición dentro de la estructura
institucional se ha visto reforzada y ampliada notablemente. Por el momento, el cargo
del alto representante se ha fusionado con el del comisario de Relaciones Exteriores. Por
consiguiente, el alto representante desempeña una función clave tanto en el Consejo,
donde preside las reuniones del Consejo de Asuntos Exteriores, como en la Comisión,
donde ostenta el cargo de vicepresidente responsable de los Asuntos Exteriores. El alto
representante será nombrado por el Consejo Europeo por mayoría cualificada, con la
aprobación del presidente de la Comisión Europea.229 Su mandato es indefinido, pero el
227
Idem.
228
doce, c, 83, 30 de marzo de 2010, pp. 26-27. Ver artículo 18 tue.
Fue nombrada para este cargo la baronesa británica Catherine Ashton, hasta entonces comisaria de Comercio.
229
294
Consejo puede ponerle fin recurriendo al mismo procedimiento.230
Será apoyado por un nuevo servicio de Acción Exterior, que estará compuesto por fun-
cionarios de la Comisión Europea, funcionarios de la Secretaría General del Consejo y
representantes destinados en comisión de servicio de los servicios diplomáticos de los
estados miembros.231
Tribunal de Justicia
Esta instancia se encarga de interpretar el derecho de la Unión Europea, para garantizar

la aplicación de la justicia de la misma forma en todos los países miembros. Resuelve
conflictos legales entre los gobiernos y las instituciones de la ue. En caso de que sea nece-
sario —si alguna institución de la ue vulnera sus derechos—, también las organizaciones
y empresas pueden acudir al Tribunal.
También el Tribunal cuenta con un juez de cada país perteneciente a la ue designados

por los gobiernos de los países, y se asiste por ocho abogados generales imparciales e
independientes. Su mandato es de seis años y tienen la posibilidad de renovarlo. Dentro
de los tipos de procedimientos que lleva a cabo el Tribunal, se encuentran las cuestiones
prejudiciales, cuando órganos jurisdiccionales nacionales solicitan la interpretación de un
punto de derecho de la ue; los recursos por incumplimiento, contra los gobiernos de la ue
por no aplicar el derecho de la ue; los recursos de anulación, para solicitar la anulación
de normas de la ue que vulneren los tratados o derechos fundamentales de la misma
ue; los recursos por omisión, contra las instituciones de la ue que no hubieran tomado las
decisiones que les correspondiese; y los recursos directos, de particulares, organizaciones o
empresas contra acciones de la ue.
A cada caso que se presente se le asigna un juez y un abogado general, y se instruyen en

una fase escrita y una oral. En la primera fase, la escrita, las partes del litigio presentan
230
doce, c, 83, 30 de marzo de 2010. Ver los artículo 18, 27.1 y 2 tue.
231
295
sus observaciones al juez responsable para que éste haga un informe resumido. En la
segunda fase, la oral, se lleva a cabo la vista pública, en la cual, dependiendo de la com-
plejidad del tema, se asignará el número de jueces. En la audiencia se exponen las razones
ante jueces y el abogado general mediante los abogados de las dos partes; el abogado
general expone conclusiones y después los jueces deliberan y dictan sentencia. Las deci-
siones del Tribunal se adoptan por mayoría y el fallo se pronuncia en audiencia pública.
Tribunal de Cuentas
Conforme al artículo 13 del Tratado de la Unión Europea, ha pasado a ser una insti-
tución de ésta. Está compuesto por 27 miembros, en correspondencia con el número
actual de estados miembros. El Consejo nombra a los miembros por un periodo de seis
años a partir de una lista, que debe adoptar por mayoría cualificada (previa consulta al
Parlamento Europeo), establecida de conformidad con las propuestas presentadas por los
estados miembros.232 Los miembros del Tribunal de Cuentas eligen de entre ellos a su
presidente por un periodo de tres años; su mandato será renovable.
Con sede en Luxemburgo, este Tribunal de Cuentas europeo233 se encarga de auditar

las finanzas de la ue, mejora la gestión financiera de la ue e informa del uso que se le
da a los fondos públicos. Busca garantizar que los contribuyentes de la ue obtengan el
máximo rendimiento de su dinero mediante el control y la auditoría de la actuación de
cualquier persona u organización que maneje fondos de la Unión. También se realizan
controles in situ que forman la base de informes que se presentan a la Comisión y a los
gobiernos nacionales.
Está formado, también, por un miembro de cada país de la ue designado por el Consejo
por un periodo renovable de seis años. Entre los miembros y por ellos se elige al presiden-
te por un periodo —renovable— de tres años. Es totalmente independiente de las demás
instituciones, y tiene una plantilla de cerca de 800 personas. Los auditores se dividen en
232
doue, c, 83, 30 de marzo de 2010, p. 169. Ver el artículo 286, apartado 2, tfue.
Idem. Ver los artículos 285 y 286, tfue.

233
296
grupos de fiscalización para elaborar los proyectos de informe en los que el Tribunal basa
sus decisiones.
Una de las funciones más importantes que tiene consiste en presentar al Parlamento y al
Consejo un informe sobre el ejercicio anterior, para que el aquél lo examine y decida si
aprueba la gestión del presupuesto por parte de ésta. Asimismo, el Tribunal debe dar el
dictamen sobre la legislación financiera europea.
Este Tribunal no tiene competencias legales propias, por lo que si sus auditores descu-
bren fraudes o irregularidades tienen que informar a la Oficina Europea de Lucha contra
el Fraude.
Banco Central Europeo
El Banco Central Europeo,234 con sede en Fráncfort del Meno, se encuentra en el núcleo
de la Unión Económica y Monetaria. Es responsable de la estabilidad de la moneda eu-
ropea (el euro) y controla la masa monetaria.235 A fin de llevar a cabo esta misión, nume-
rosas disposiciones garantizan la independencia del bce. Ni éste ni los bancos centrales
de los estados miembros pueden aceptar, en el ejercicio de sus competencias, tareas y
obligaciones, instrucciones de instituciones de la Unión, gobiernos de los estados miem-
bros u otras instancias. Las instituciones de la ue y los gobiernos de los estados miembros
han de abstenerse de todo intento de influir en sus decisiones.236
El bce cuenta con un Consejo de Gobierno y un Comité Ejecutivo. Al Consejo de Go-

bierno pertenecen los presidentes de los bancos centrales nacionales de los actualmente
dieciséis estados miembros participantes en la zona del euro y los miembros del Comité
Ejecutivo. Este último, compuesto por un presidente, un vicepresidente y otros cuatro
miembros, es en la práctica la dirección del bce. Su presidente, su vicepresidente y los
234
doue , c , 83, 30 de marzo de 2010, pp. 103-104. Ver artículos 129 y 130, tfue.
Ibid., p. 103. Ver artículo 128 tfue.

235
236
Ibid., p. 104. Ver artículo 130 tfue.
297
demás miembros son designados de común acuerdo por los estados miembros por re-
comendación del Consejo, previa consulta al Parlamento Europeo, entre personas de
reconocido prestigio y experiencia profesional en asuntos monetarios o bancarios. Su
mandato es de ocho años. A fin de garantizar la independencia de los miembros del
Comité Ejecutivo, no se prevé la renovación de dicho mandato.237
El bce y los bancos centrales de los estados miembros operan a partir de la estructura
común del Sistema Europeo de Bancos Centrales (sebc).238 El sebc debe definir y ejecu-
tar la política monetaria de la Unión; tiene la facultad exclusiva de autorizar la emisión
de billetes y moneda metálica en la ue. Asimismo, el sebc debe administrar las reservas
monetarias oficiales de los estados miembros y velar por el buen funcionamiento de los
sistemas de pago de la Unión.239
La integración en Europa desde una visión teórica
Para comprender el proceso integración de la Unión Europea, es un punto clave tomar

en cuenta la concepción que se tiene sobre el objetivo mismo de esta integración. Como
comenta De Areilza,240 desde un punto de vista político hemos llegado a una situación
en la que se cae frecuentemente en el error de entender la integración como un choque
o un juego de suma cero entre el proyecto europeo y el desarrollo de la identidad de los
estados miembros. Se olvida que el Tratado de Roma de 1957 y la Comunidad Econó-
mica Europea se pusieron en marcha para aportar paz y prosperidad compartida a los
estados, para facilitar la gestión común de los problemas que no podían ya resolverse a
escala nacional, y no para sustituir a los gobiernos locales por un macroestado europeo.
237
Ibid., p. 168. Ver el artículo 283 tfue.
238
Ibid., p. 103. Ver el artículo 129 tfue.
Ibid., p. 102. Ver el artículo 127, apartado 2, tfue: “Las funciones básicas que se llevarán a cabo a través del sebc
239
serán: a) definir y ejecutar la política monetaria de la Unión, b) realizar operaciones de divisas coherentes con las
disposiciones del artículo 219; c) poseer y gestionar las reservas oficiales de divisas de los estados miembros, d)
promover el buen funcionamiento de los sistemas de pago.”
240
José Ma. de Areilza, “La Unión Europea de 2010: desafíos y dilemas políticos”, Cuadernos de Pensamiento Político,
Fundación para el Análisis y los Estudios Sociales, No. 24 (octubre-diciembre), 2009, p. 56.
298
En este sentido, no es tan acertado utilizar los esquemas de organización política de un

Estado al sistema institucional europeo.241.
La ue tiene su propia separación de poderes, y de pesos y contrapesos. Asimismo, la

democracia europea no es equiparable a la nacional, ya que lo que tenemos en la ue es
una demoi-cracy, es decir, una democracia sin demos, fundada sobre una agrupación de
pueblos (demoi) europeos.242 Desde esta óptica, el Parlamento Europeo no es la solución
única al llamado déficit democrático de la ue, la toma de decisiones por mayoría en el
Consejo de Ministros debe tener límites y la Unión no puede aspirar a regularlo todo. El
proyecto europeo debe fundarse en el pluralismo y la diversidad de identidades, en una
visión cosmopolita en la que los proyectos nacionales de los estados miembros se respeten
y se renueven al tiempo que la integración europea avanza. Sin embargo, el repliegue na-
cional y la crisis económica actuales, mantienen una concepción de la Unión ya sea como
una utopía frustrante o como una amenaza a los propios estados miembros.243
Logros y tropiezos de la integración europea
Ciertamente no se puede negar el gran avance en materia de integración regional que

ha situado a la Unión Europea como el referente principal en el mundo en cuanto la
armonización de políticas comunes en diferentes rubros. La construcción de la Unión
—algunas veces derivada de las voluntades políticas de los actores europeos y sus polí-
ticas, y otras más, resultado de las dinámicas socioeconómicas y culturales regionales
inexorables— ha logrado importantes avances en la coordinación de políticas comunes y
de fortalecimiento de la ue hacia el exterior. La firma del Tratado de Maastricht reafirmó
el camino europeo hacia la conformación de una Unión Monetaria y Política, enfilando
de manera positiva a la ue en la última década del siglo xx.
Sin embargo, la integración no sólo se ha caracterizado por los avances mencionados a lo
241
Idem.
242
Nicoladis, en José Ma. de Areilza, Op. cit., p. 56.
243
José Ma. de Areilza, Op. cit., p. 57.
299
largo del trabajo, sino también por errores, crisis y retrocesos. La idea de “las Comunida-
des primero y luego la Unión” han tenido que sortear no pocos imprevistos y situaciones
adversas: crisis de la “silla vacía” de 1965, crisis energética de 1973, crisis presupuestaria
de principios de los ochenta, los problemas para la ratificación de Maastricht y de Niza
entre 1992 y 2001, el fracaso de la Constitución europea en 2005 y la actual crisis eco-
nómica global.
De alguna manera, esos tropiezos no sólo han revelado la dificultad que entraña no sólo
la profundización de la integración política de la Unión, sino también los obstáculos
que plantea la expansión de la misma y el contexto interno y mundial al que se enfrenta.
Podemos plantear dos cuestiones generales que se postulan como retos para la gestión
de los problemas de la ue: por un lado, la pérdida de liderazgo, principalmente de Ale-
mania y Francia, en los temas concernientes a la gestión y las facultades de la Unión, y
por otro, el creciente euroescepticismo entre estados miembros y ciudadanos europeos,
principalmente entre los nuevos estados de Europa del Este. Como apunta De Areilza 244
“las complicaciones de la actual Unión de 27 no sólo se deben a su tamaño y complejidad
y al escaso europeísmo de algunos de los nuevos estados miembros […], también entre
los Gobiernos de los países más poblados se ha instalado un cierto desapego al proceso
de integración, demasiado rotundo para que sea sano”.
Alemania y Francia han sido centrales en la construcción europea y han mostrado cómo
compatibilizar intereses nacionales y europeos. Sin embargo, en los últimos años no han
mostrado un liderazgo europeísta. Ante la unificación alemana, la ampliación al Este
de la ue, y la presión de la globalización, al final del mandato del presidente Chirac, el
gobierno francés manifestó la expresión “fatiga de la ampliación” y equiparó como males
semejantes el ingreso de nuevos estados miembros.245
Por su parte, el pensamiento principal de Berlín es que el “reforzamiento de la política

económica de la ue, una vez fracasada la Agenda de Lisboa, no es un factor esencial en
las recuperaciones económicas […] al contrario, la política europea es percibida con fre-
244
Ibid., p. 37.
245
Ibid., p. 39.
300
cuencia como un gasto público adicional sin retornos claros”.246
Es acertado afirmar que el tandem Berlín-París ya no es lo que era. La relación ha pasado

de ser el eje que soportaba las grandes propuestas para hacer avanzar la integración de
la Unión, a convertirse en una relación complicada y, a veces, un poco forzada. Tan-
to Angela Merkel como Nicolas Sarkozy han demostrado más atlantismo pero menos
europeísmo que sus antecesores —en especial con Jacques Chirac, en el caso francés,
quien fracasó en su intento por liderar un polo de poder alternativo a Washington— en
los últimos años; existen serias diferencias en cuestiones como el gobierno del euro y la
independencia del Banco Central Europeo, el impulso de la ue del sistema de comercio
internacional, la configuración de la iniciativa de Unión por el Mediterráneo o el desa-
rrollo de la política exterior europea.247
Al euroescepticismo de Alemania y Francia hay que sumar la desaparición de España

del escenario político europeo desde 2004. La entrada en el euro con el grupo de países
fundadores fue, sin duda, el más importante de los logros, y reforzó enormemente la
credibilidad europea e internacional del país. Sin embargo, desde 2004 el gobierno de
Zapatero interrumpió los avances españoles en el seno de la Unión Europea, tirando por
la borda el trabajo realizado por la administración anterior de Aznar.248
Finalmente, queda subrayar que los países del Este recién ingresados han resultado ser
poco europeístas, dado que no existe un proyecto atractivo al que sumarse y los países
fundadores no dan ejemplo. La ampliación es un reto político, ya que ha dado lugar a
una Europa con grandes diferencias de desarrollo socioeconómico entre sus miembros y
ha modificado la cultura institucional europea.249
246
Idem.
247
Loc. cit., p. 40.
248
Ibid., p. 41.
249
Ibid., pp. 43-44.
301
El Tratado de Lisboa supone, junto al Tratado de Roma y al Tratado de Maastrich, un

gran avance en la construcción europea. La novedad de la ue con respecto a las asociacio-
nes de estados tradicionales radica en que los estados miembros han acordado renunciar
a parte de su soberanía a favor de la ue, a la que han dotado de competencias propias
independientes de las de ellos. En el ejercicio de sus competencias, la ue está facultada
para adoptar actos de soberanía que, por sus efectos, son equivalentes a los de los estados
miembros.
Es posible que el Tratado de Lisboa sea como el parteaguas y que haya un antes y un des-
pués de él. Desde los primeros días de la integración, Europa ha estado constantemente
profundizando y ampliando el alcance de la misma. La ue tiene actualmente el mercado
interno más grande del mundo, el euro como divisa común sólida, un elevado nivel de
protección legal y social para sus ciudadanos, y desempeña un papel de actor central en
la política global. Sin embargo, y pese a sus muchos logros, la acción política y la legi-
timidad supranacional no han sido, lamentablemente, implementadas como categorías
centrales en la existencia de la ue. Bajo el estandarte del méthode Monnet, la integración
europea fue un proceso intermitente, impulsado más por la contingencia que por la es-
trategia. El mercado único, la unión monetaria y las políticas de seguridad y medioam-
biental han sido más o menos europeizadas. Ninguna de las reformas introducidas desde
Maastricht en 1992 ha podido preparar a la ue para el reto combinado de la ampliación
y del nuevo entorno global.
Por ello, desde el punto de vista de los tipos de integración también sigue la cuestión
abierta; el Tratado de Lisboa no la ha cerrado. Hay aún diversas maneras de integrarse
para formar una unión mayor, más fuerte y con más amplio alcance. Falta ver qué le
espera a la Unión Europea en el futuro y cuál podría ser el tratado que le suceda.
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303
304
capítulo 11
Los fondos estructurales de la Unión

Europea: un análisis de la cooperación
regional en Europa Occidental (2007-2013)
Giuseppe Lo Brutto
Introducción
La cohesión económica y social entre las diferentes zonas de los países miembros de la
Unión Europea (ue) es uno de los objetivos principales en las políticas de integración de
este continente. Por ello, los Fondos Estructurales representan el principal instrumento
para conseguir el objetivo de la cohesión dentro del continente europeo. Efectivamente,
estos fondos representan una cuota significativa de los recursos para las áreas más atra-
sadas de los países miembros.
En este sentido, la apertura que a partir de 2007 ha comportado la adhesión de nuevos

miembros, sobre todo de los países de Europa Central y Oriental (peco), ha jugado un
papel importante no solamente por el elevado número de estados que han entrado a ser
parte de la ue, sino porque también ha significado la implementación de un proyecto
político-económico para integrar a aquellas realidades económicas, sociales, institucio-
305
nales y culturales que se caracterizan por un pasado muy diferente. Además, dentro de
este escenario de ampliación de la ue la crisis económica y financiera que ha golpeado
duramente a Europa en los últimos años es un obstáculo muy grande para el desarrollo
del mismo modelo de integración.
En los últimos seis años, es decir, desde la entrada en vigor de los nuevos Fondos Es-
tructurales 2007-2013, éstos se han caracterizado por ser un importante instrumento
para reducir las diferencias en el crecimiento y en el desarrollo entre los distintos países
miembros. Sin embargo, un aspecto que ha comportado numerosos debates dentro de
las instituciones europeas ha sido la reducción de los recursos financieros por aquellas
áreas de la ue que, con la entrada de los peco, han visto reducirse de forma significativa
sus aportaciones correspondientes. En este sentido, la política de cohesión ha tenido y
sigue teniendo un peso importante en la realización de estos objetivos de crecimiento y
desarrollo.
Claramente la crisis económica y financiera del 2007 y sucesivamente la espantosa crisis

de 2010-2011 que ha puesto a Europa frente al peligro de la debacle financiera en países
como España, Grecia, Italia y Portugal, y por ende a la misma moneda única, ponen a
la ue frente a un camino tortuoso dentro del desarrollo de su integración económica y la
incitan a replantear la estrategia de integración y de crecimiento.
Frente a este escenario no muy prometedor, no obstante las políticas de ajuste “neolibe-
rales” —a nuestro juicio ineficaces y que están agudizando las diferencias económicas
y sociales tanto entre las distintas zonas del continente como entre las mismas clases
sociales— que se están dando en los países más afectados por la crisis, este capítulo tiene
la pretensión de analizar, en primer lugar, los Fondos Estructurales 2007-2013 de la ue
de una manera muy descriptiva para poner en evidencia en qué se ha basado la política
de integración de este continente en este último sexenio. Finalmente, en las conclusiones
se intentará reflexionar sobre el futuro mismo de la más importante área de integración
económica del mundo, es decir, la ue, que hoy en día vive uno de los momentos más
difíciles desde su creación, tanto en lo político, en lo económico y lo social.
306
Una mirada a la reforma de los Fondos Estructurales de la ue

2007-2013
La ue se encuentra en este momento frente a uno de sus más grandes desafíos desde que
empezó su proceso de integración a partir del final de la Segunda Guerra Mundial, es
decir, su sobrevivencia frente a la crisis económica y financiera que desde 2007 pone en
riesgo los mismos pilares de la integración europea.
Dentro de este panorama muy gris, dejando de lado en este primer momento la crisis
económica y financiera, este apartado intenta realizar una mirada general a la reforma
de los Fondos Estructurales 2007-2013 que tuvo como objetivo no solamente una mayor
integración entre las distintas y diferentes áreas del continente europeo sino también
sentar las bases para una posible unificación política del mismo.
En su momento, la obligación de adoptar las perspectivas financieras a partir de 2006

representó una oportunidad para dar a la ue un sentido de eficiencia y finalidad política
junto a los medios para realizar sus ambiciones a través de acciones tanto en los niveles
nacionales como europeos.
En el plan económico el objetivo que se planteó a partir de 2007 fue que la ue fuera más
allá de la integración económica y financiera y se pudiera transformar en la más grande
entidad económica y comercial existente en el mundo como un espacio que generaría
mayor crecimiento y prosperidad.
Para la Agenda 2000,250 durante el periodo 2000-2006 el proyecto consistió en financiar

Europa para hacer posible la adhesión de nuevos estados. En cambio, con los Fondos
Estructurales 2007-2013 Europa ha intentado cumplir con las tres prioridades de las
perspectivas financieras de este periodo:
— El mercado interno debía ser completado para que pudiera desarrollar

su papel para alcanzar el objetivo más amplio del desarrollo sostenible, movi-
lizando para tal fin a las políticas económicas, sociales y ambientales. Entre
250
issel (Centro Studi per gli enti Locali), “La riforma dei Fondi Strutturali ue 2007-2013”.
307
éstas se menciona a la competitividad, la cohesión, la gestión y la protección

sostenible de los recursos naturales.
— El concepto político de ciudadanía europea, basado en la creación final

de un espacio de libertad, justicia y seguridad, como en el acceder a los bienes
públicos fundamentales.
— El papel de Europa como partner global, inspirándose en los valores

para abordar sus responsabilidades regionales, promoviendo el desarrollo sos-
tenible y contribuyendo a la seguridad civil y estratégica.
En febrero de 2004 la Comisión Europea definió un proyecto político para la ue, en el

cual se buscaba responder a los principales desafíos que el continente y sus ciudadanos
debían de emprender hasta 2013. El objetivo era empezar un debate sobre los objetivos
de la ue y sobre los medios necesarios para realizarlos.
La adopción de la comunicación del 10 de febrero de 2004, Costruire il nostro avvenire

comune — Sfide e mezzi finanziari dell’Unione allargata,251 constituyó el punto de parti-
da para una decisión sobre las perspectivas financieras y dio al Consejo y al Parlamento
Europeo la oportunidad de examinar las propuestas políticas de la Comisión.
En abril de 2004, el Parlamento Europeo adoptó una resolución centrada en las prioridades
políticas de la Unión. Paralelamente, el Consejo procedió a una primera discusión sobre esta
comunicación de la Comisión y de la Presidencia en turno, en ese entonces la irlandesa, y re-
dactó una relación del análisis en donde se evidenciaban algunos sectores clave para el debate.
En el Consejo Europeo de junio de 2004 se estableció continuar con los trabajos sobre
los puntos centrales evidenciados, en particular:
— La exigencia de fijar de manera rigurosa las prioridades entre las distin-

tas demandas de gastos.
Commissione ue, “Disposizioni generali sui Fondi Strutturali ue 2007-2013”, en http://europa.eu.int/scadplus/leg/

251
it/lvb/l60014.htm
308
— El nivel de gasto necesario para satisfacer las ambiciones de los estados

miembros de la Unión.
— Un análisis más profundo sobre el valor añadido del gasto europeo.
Es oportuno recordar que:
• El presupuesto de la ue tiene un volumen limitado. Con respecto a los pre-

supuestos nacionales, que absorben en promedio 45% de la renta nacional, el
presupuesto comunitario supera apenas el 1%.
• Muchas decisiones de las perspectivas financieras 2007-2013 prevén exigencias
de gasto.
— Por ello, con la ampliación, su Producto Interno Bruto (pib) y sus ingre-
sos crecieron el 5%, con un crecimiento de la población de 30%. Esto ha com-
portado que los gastos superaran los ingresos. Por ejemplo, con la ampliación
de la ue se estimó que hubiera 4 millones más de agricultores, y las disparidad
de la renta entre ricos y pobres se duplicaría. Se previó, también, que el presu-
puesto sostendría la Wstrategia de Lisboa y la trasformación de la economía
europea en un sentido más competitivo e innovador.
— El acuerdo sobre el financiamiento de la agricultura hasta 2013 deter-

minó una gran cuota del presupuesto.
— La ue en el periodo 2007-2013 asumiría un rol importante a nivel co-

munitario en aspectos como la libertad, la seguridad y la justicia, para abordar
nuevas amenazas y crisis en materia de seguridad.
• El mercado único dio a las economías europeas una real oportunidad de aña-
dir una dimensión al crecimiento y a la prosperidad. Con un potencial de
crecimiento bajo, se estimó que el rendimiento económico de la ue debía ser
mejorado. El desempleo, por ejemplo, desde entonces tenía niveles inacep-
tables, así como los riesgos de exclusión social se consideraban en aumento.
También se consideraba que la ampliación de la ue generaría diferencias entre
309
los países más ricos y los más pobres de la Comunidad Europea, debilitando
de esta manera a la vitalidad de la economía europea. Para asegurar el creci-
miento y reducir estas disparidades se consideró necesaria una acción común
en todos los niveles. Aunque éste era un imperativo de la Estrategia de Lisboa,
se estaba consciente de que hasta entonces los resultados habían sido inferiores
a las expectativas. Era necesario entonces encontrar un nuevo impulso y una
nueva orientación para hacer de Europa una economía dinámica basada en el
conocimiento y, paralelamente, reforzar su cohesión debido a su ampliación.
• Los problemas ambientales debían ser abordados a escala continental y mun-
dial, ya que son parte de las políticas fundamentales de la ue.
• La Unión, a través de sus políticas, debía jugar un papel importante en sus
políticas de ayuda, intercambio, cooperación económica y diálogo político.
Con la conclusión de la Agenda 2000 se abrió en 2007 la nueva fase de programación,

que tuvo como objetivo asegurar los recursos financieros a la ue en el periodo 2007-2013.
Las Perspectivas Financieras (pf) son consideradas como un “presupuesto plurianual in-
dicativo” de la Unión y constituyen un cuadro de referencia de los presupuestos anua-
les.252
El artículo 272 del Tratado de la ue fija los procedimientos y las competencias de los dos
ramos de las autoridades de presupuesto de la ue, es decir, el Consejo y la Comisión Eu-
ropea, para la definición del presupuesto comunitario y, en el trascurso de las últimas dos
décadas, el Parlamento y la Comisión han decidido encuadrar los respectivos poderes de
presupuesto en el ámbito de las Perspectivas Financieras.
Las pf 2007-2013 pretendieron asegurar la ordenada evolución, por grandes categorías,

de los gastos de la ue en los límites de sus recursos e intentaron garantizar no solamente
la programación de mediano y largo plazo sino también una ordenada evolución de los
gastos, planificando la actuación de los proyectos y programas plurianuales.
“Commissione Europea — Politica regionale — Inforegio”, en http://europa.eu.int/comm/regional_policy/index_

252
it.htm
310
Las pf 2007-2013 definieron por grandes líneas:
— El periodo de programación.
— Las rúbricas de gastos del presupuesto.
— Las directrices del presupuesto.
— El límite máximo de los gastos.
Es oportuno señalar que para la aprobación de las pf la Comisión Europea presentó su

propia propuesta, el Parlamento expresó su posición con una resolución y finalmente el
Consejo, los ministros y los jefes de Estado debieron encontrar un acuerdo por unani-
midad. Este documento posteriormente fue presentado nuevamente a la Comisión y al
Parlamento y, con la participación del Consejo, se pudieron definir los detalles del texto
para encontrar finalmente un acuerdo definitivo entre las tres instituciones.
Las pf 2007-2013 fueron propuestas por la entonces Comisión Prodi y tomadas en cuen-
ta por la entonces llamada Comisión Barroso, después de un recorrido largo y tortuoso
con respecto a lo previsto normalmente.
El tema de las pf es particularmente relevante para el futuro de la ue, ya que sin los
medios necesarios ésta no puede cumplir sus tareas. Se menciona también que en la pro-
gramación comunitaria 2007-2013 asume aún más relevancia el tema del financiamiento
de las políticas regionales, por su impacto sobre la ue de dos procesos históricos en curso:
• La ampliación de la ue, que ha determinado el aumento del gap existente entre

las distintas regiones de ésta.
• El impacto asimétrico de la globalización sobre las distintas áreas de la Unión.
En este sentido, la política regional representa, de hecho, el instrumento con el cual la ue

traduce sus prioridades políticas en intervenciones concretas para armonizar los distintos
territorios que la componen.
311
Sólo por citar algunos entre los principales efectos de la política regional y el valor añadi-
do que ésta representa para las diferentes áreas de referencia y por la lógica virtuosa con
que se opera, se consideran:
• El cofinanciamiento (es decir, el hecho de que lo recursos de la ue se suman a

los recursos nacionales y/o locales) que contribuye al desarrollo de los partena-
riados entre sujetos públicos y privados, y entre actores que operan en distintos
territorios de la Unión. Ayuda también en las inversiones en periodos de mayor
dificultad económica en la óptica estratégica, no en la de asistencia sino de la
programación a largo plazo y del desarrollo territorial.
• El carácter plurianual de la programación, que hace posible la planificación a
largo plazo, con diferencia de lo que pasa a nivel nacional.
• El fenómeno de la governance, el cual hace posible que se desarrollen, por un
lado, las capacidades de iniciativas y de responsabilidad de todos los niveles de
gobierno y de los actores económicos y sociales, y por otro lado, la instauración
de una práctica basada en el partenariado, en la condivisión de los objetivos y
de la asignación de los recursos financieros.
• El efecto dominó sobre las demás políticas europeas, es decir, el estímulo a las
políticas de ocupación, de desarrollo rural, de las redes transeuropeas, de la so-
ciedad de información, de desarrollo sostenible, contribuyendo de esta manera
a la mejor coordinación y a la realización de los Objetivos de Lisboa.
Un cuadro general sobre los Fondos Estructurales

de la ue 2007-2013
El 10 de febrero de 2004 la Comisión Europea adoptó una propuesta relativa a las pers-
pectivas financieras de la ue en 27 países miembros, para el periodo 2007-2013, expre-
sando la necesidad de reforzar la intervención de la Unión en distintos sectores políticos
clave y afirmando que una política de cohesión ambiciosa debería representar un elemen-
to clave de las pf.
312
El 18 de febrero la Comisión adoptó la “Tercera relación sobre la cohesión”,253 que re-

presentaba una propuesta detallada, relativa a las prioridades y a los mecanismos de
intervención para los programas de nueva generación para el periodo 2007-2013, conclu-
yendo en la ampliación de la ue, lo que representaba un desafío sin precedentes para su
competitividad y su cohesión interna.
La ampliación, de hecho, ha tenido numerosos efectos y entre los principales encontra-

mos los siguientes:
— La diferencia en el desarrollo económico.

Esta diferencia en el pib per capita entre el 10% de la población que vive en las
regiones más prósperas y el mismo porcentaje de la que vive en las zonas menos
prósperas, se ha duplicado con respecto a la situación de una ue con quince
estados miembros.
— Desplazamiento geográfico hacia el este de Europa del problema de las

disparidades.
La ue, conformada por 25 países,254 123 millones de personas (el 27% de la
población total). Viven en regiones con un pib per capita inferior al 75% del
promedio europeo, en contra de los 72 millones de personas (19% del total) de
la ue, con 15 países miembros.
— Difícil situación ocupacional.

Para alinear el nivel medio de ocupación de los diez nuevos estados miembros
de la ue255 con los demás países miembros, se estimó que, en ese entonces, se
necesitaba crear cuatro millones de puestos de trabajo, considerando el hecho
de que existen diferencias ocupacionales muy grandes tanto en función de la
edad como del sexo.
253
“Formez — Fondi Strutturali 2007-2013”, en http://europa.formez.it/Fondi_strutturali_2007_2013.html
254
Nos referimos al año 2007.
255
Nos referimos al año 2007.
313
La Unión se encontraba entonces frente a nuevos desafíos derivados de una probable

aceleración de la reestructuración económica debido a la globalización, a la apertura de
los intercambios, a la revolución tecnológica, al envejecimiento de la población y al creci-
miento de la inmigración. Es oportuno señalar que en ese entonces todavía no se contaba
con la actual crisis económica y financiera, que ha puesto a la ue frente al peligro más
grande desde su creación, es decir, su sobrevivencia como modelo de integración econó-
mica. Además, en los informes se señalaba que la ue desde 2001 tuvo una desaceleración
en el crecimiento, la cual causó un aumento sustancial del desempleo.
Hay que recordar que desde Lisboa, en el año 2000, se definió aquella estrategia que
fijaba para el año 2010 una Europa con una economía basada en el conocimiento más
avanzado y competitivo en el mundo. Señalamos también que en el Consejo de Niza del
mismo año 2000 se traducían los objetivos en la reducción de la pobreza como una estra-
tegia coordinada por la ue en la inserción social. Además, en el Consejo de Gotenburgo
del año 2001, la Estrategia de Lisboa fue extendida poniendo el acento en la realización
de un modelo de desarrollo más sostenible y basado en la protección del medio ambiente.
La política de cohesión representa, en este cuadro, “una importante pieza” para la reali-
zación de estos objetivos de desarrollo, permitiendo de esta manera a todas las regiones y
las categorías sociales participar en el desarrollo económico y global de la Unión.
Una política de cohesión es necesaria en situaciones en donde otras políticas comunita-

rias comportan notables beneficios ligados a los costos reducidos y localizados, donde
ésta contribuye a repartir beneficios.256 Entonces esta política de cohesión se integraba de
lleno en los Objetivos de Lisboa y Gotenburgo llegando a ser un medio estratégico para
su realización por medio de los programas de desarrollo nacional y regional.
A partir de 2006 la Comisión propuso una nueva arquitectura 257 de la política de cohe-
sión de la ue con intervenciones concentradas en la inversión de un número limitado de
prioridades comunitarias que reflejaban las agendas de Lisboa y Gotenburgo y en la que
256
Giuseppe Lo Brutto, “Fondi Strutturali e Delocalizzazione”, Tesi di laurea specialistica, Universitá degli Studi di
Milano (2007).
issel, “La riforma dei Fondi Strutturali ue 2007-2013”.

257
314
la intervención de la ue generara realmente un efecto multiplicador y un valor añadido.
Para los programas operativos, la Comisión propuso los siguientes temas clave:
— Innovación y economía basada en el conocimiento.
— Medio ambiente y prevención de riesgos.
— Accesibilidad y servicios de interés económico general.
Señalamos, también, que en relación con la ocupación se contemplaba actuar con las
reformas necesarias para progresar hacia la mejor ocupación, mejorar la calidad y la
productividad del trabajo, promover la inserción social y la cohesión en línea con la Es-
trategia Europea de Ocupación (eeo).
Con este cuadro de referencia, los tres objetivos comunitarios en los cuales se reunían los
programas a futuro, fueron:
• Convergencia.
• Competitividad regional y la ocupaciòn.
• Cooperación territorial europea.
La Convergencia, la Competividad regional y la ocupación y la Cooperación territorial eu-

ropea
Convergencia
El objetivo Convergencia se refiere a los estados miembros y a las regiones menos desa-
rrolladas que, con base en el Tratado, son el objeto prioritario de la política de cohesión
comunitaria.
315
El Tratado invoca la reducción del gap entre “los niveles de desarrollo de las distintas
regiones y el retraso de la regiones menos favoridas, comprendidas las zonas rurales”
(Art.158), en una situación en la cual la ampliación comportará un aumento de las dis-
paridades, por lo que se necesitará estar preparados para resolver este problema.
Ese objetivo se refiere:
— A aquellas regiones con un pib inferior al 75% del promedio de la ue.
— Al apoyo temporal a aquellas regiones con un pib per capita inferior al

75% del promedio de la ue calculado por la Unión con quince países (efecto
estadístico de la ampliación). Se trata de regiones en las cuales las circunstan-
cias objetivas no han cambiado, sin embargo su pib resulta más alto en térmi-
nos de porcentaje en la ue ampliada.
La subvención de los programas se dará con los recursos financieros del:
— Fondo Europeo de Desarrollo Regional (feder).
— Fondo Social Europeo (fse).
— Fondo de Cohesión (fc).
El Fondo de Cohesión, en particular, se aplicará a los estados miembros con un pib infe-
rior al 90% del promedio comunitario, y para poder acceder a él se deberá:
— Respetar las condiciones de convergencia económica.
— Evitar déficits públicos excesivos (Art. 104 del Tratado).
Este fondo reforzará la propia contribución al desarrollo sostenible y en este ámbito las
redes de transporte transeuropeas y las infraestructuras ambientales serán las prioridades
centrales.
316
Se previó también un apoyo para las inversiones ambientales en sectores claves en la

eficacia energética y en las energías renovables.
Se dio importancia a la eficiencia de la Administración Pública, comprendida la capaci-

dad de gestionar los Fondos Estructurales y el Fondo de Cohesión.
Competitividad regional y la ocupación
La rápida reestructuración económica y social, la globalización del comercio, la tendencia

hacia una economía y una sociedad basadas en el conocimiento, el envejecimiento de la
población, el aumento de la inmigración, la falta de mano de obra en sectores fundamen-
tales y los problemas de inserción social son desafíos importantes que interesan a todos
los estados miembros de la ue y en los cuales ésta debe desarrollar un papel primordial.
En lo que se refiere a la política de cohesión destinada a las regiones y a los estados

miembros, distintos de los que tienen atrasos en el desarrollo, la Comisión propuso una
doble estrategia:
— Por vía de los programas financiados por el feder, la política de cohe-

sión ayudaría a las regiones y a las autoridades regionales a prever y promover
el cambio económico en las áreas industriales, urbanas y rurales, reforzando su
competitividad, teniendo en cuenta las disparidades socioeconómicas y terri-
toriales existentes.
— Por vía de los programas financiados por el fse, la política de cohesión

ayudaría a la población a prever los cambios económicos y a su adaptación de
mano con las prioridades políticas de la eeo, apoyando políticas que tienen
como objetivo la plena ocupación, la mejora en la calidad y en la productividad
del trabajo y la inserción social.
En el ámbito de los nuevos programas regionales financiados por el feder, la Comisión

propuso una concentración rigurosa de las intervenciones en los tres temas prioritarios
ya mencionados anteriormente. Es decir:
317
— Innovación y una economía basada en el conocimiento.
— Medio ambiente y prevención de los riesgos.
— Accesibilidad a los servicios de interés económico general.
Es oportuno recordar que la única fuente de financiación para los nuevos programas
regionales fue el feder, y para la asignación de los recursos fue necesario distinguir dos
grupos de regiones:
— Las regiones que en ese entonces eran consideradas parte del objetivo i y
que no satisfacían los criterios para la prioridad de la convergencia en ausencia
del efecto estadístico de la ampliación. Tales regiones se beneficiarían del apoyo
sobre una base transitoria bajo el nombre de “integración progresiva”.
— Todas las demás regiones de la ue que no se beneficiaban, en ese en-

tonces, ni de los programas de convergencia ni del apoyo de la integración
progresiva.
La Comisión propuso para los programas operativos financiados por el fse, intensificar
la actuación de las recomendaciones en materia de ocupación y reforzar la inserción so-
cial, en línea con los objetivos de la eeo.
En ese sentido, fueron cuatro las prioridades políticas para la actuación de la eeo:
— Aumentar la adaptabilidad de los trabajadores y de las empresas.
— Potenciar el acceso a la ocupación y aumentar la participación en el

mercado laboral.
— Reforzar la inserción social y la lucha en contra de la discriminación.
— Movilizar las reformas en los sectores de la ocupación y de la inserción.
318
Cooperación territorial europea
Basándose en la experiencia de la iniciativa interreg, la Comisión propuso la creación

de un nuevo objetivo destinado a continuar la integración armoniosa y equilibrada del
territorio de la Unión, apoyando la cooperación entre sus componentes sobre las cues-
tiones de importancia comunitaria a nivel transfronterizo, trasnacional e interregional.
La acción sería financiada por el feder y se centraría en los programas integrados ges-
tionados por cada una de las autoridades y perseguirían prioridades comunitarias funda-
mentales conectadas a las agendas de Lisboa y Gotenburgo.
Todas las regiones situadas a lo largo de las fronteras terrestres internas, algunas regio-
nes situadas a lo largo de las fronteras terrestres externas y algunas fronteras marítimas
adyacentes serían admitidas en la cooperación transfronteriza. El objetivo sería el de pro-
mover la búsqueda de soluciones conjuntas entre las autoridades colindantes, así como
el desarrollo urbano, rural y costero, y la creación de relaciones económicas y redes de
Pymes.
En relación con las acciones más grandes, destinadas a promover la cooperación tras-
nacional, los estados miembros y las regiones fueron invitados a evaluar la utilidad y la
eficacia de las trece zonas de cooperación trasnacional existentes (definidas en el ámbito
de interreg iiib), a la luz de la ampliación de la ue.258
El objetivo sería decidir, de acuerdo con la Comisión, una serie de zonas destinadas a la
cooperación trasnacional que fuera lo suficientemente coherente y en donde existieran
intereses comunes y oportunidad de desarrollo. Tal cooperación debería concentrarse en
las prioridades estratégicas de carácter trasnacional, tales como la R&S, el medio am-
biente, la prevención de riesgos y la gestión integrada de las aguas.
La Comisión propuso finalmente que las regiones incluyeran en sus propios programas
una serie de acciones destinadas a la cooperación interregional. A tal fin, los programas
258
“Commissione Europea — Politica regionale — Inforegio”, en http://europa.eu.int/comm/regional_policy/index_
it.htm
319
regionales deberían reservar una parte de los recursos a los intercambios, a la cooperación
y a la creación de redes con regiones de otros estados miembros.
El reparto de los recursos entre los tres objetivos
Los recursos financieros destinados a la política de cohesión, reflejan la ambición de una

Unión ampliada para promover el crecimiento y la creación de puestos de trabajo en las
zonas menos desarrolladas.
Para el periodo 2007-2013, la Comisión propuso un financiamiento de 336.1 millardos

de euros a favor de las tres prioridades de la política de cohesión reformada. El reparto de
este monto entre los tres objetivos de la política reformada sería de la siguiente manera:
1. Objetivo Convergencia. A este objetivo sería destinado alrededor del 78% del
monto, privilegiando la asistencia a los nuevos estados miembros. El límite de
absorción (el límite máximo) para las transferencias financieras hacia un deter-
minado estado miembro en el ámbito de la política de cohesión sería del 4%
del pib nacional, teniendo en cuenta los montos previstos en el ámbito de los
instrumentos para el desarrollo rural y la pesca. Las regiones víctimas del así
llamado “efecto estadístico” se beneficiarían de una dotación específica decre-
ciente en el ámbito de este objetivo, con el fin de facilitar su salida progresiva
del sistema de ayuda.
2. Objetivo Competitividad regional y ocupación. A este objetivo sería destinado

alrededor del 18% del monto. Sin considerar las regiones admitidas progresi-
vamente a ser parte del sistema, la distribución de los recursos entre los progra-
mas regionales financiados por el feder y los programas nacionales por parte
del fse sería en proporción 50/50.
3. Objetivo Cooperación territorial europea. A este objetivo sería destinado alre-

dedor del 4% del monto.
320
Cuadro 1. Política de cohesión 2007-2013: reparto en millardos de euros
Fuente: Elaboración propia con base en los datos issel (Centro Studi per gli enti Locali),
“La riforma dei Fondi Strutturali ue 2007-2013”.
321
Cuadro 2. Política de cohesión 2007-2013 (336.1 millardos de euros)
Criterios de admisibilidad
Programas Financiamiento prioridad
Instrumentos
Objetivo Convergencia
Incluido el programa especial para las regiones ultraperiféricas
78.5% (264 millardos de euros)
Programas regionales y Regiones con un pib per • Innovación 67.34%=177.8
nacionales cápita inferior al 75% del • Medioambiente/ millardos de euros
promedio de la U.E.25 prevención de riesgos
feder Efecto estadístico: regiones • Accesibilidad
fse con un pib per cápita • Infraestructuras 8.38%= 22.14
inferior al 75% de la • Recursos humanos millardos de euros
U.E.15 e inferior al 75% de • Capacidad administrativa
la U.E.25
Fondo de Cohesión Países miembros con una • Transportes
Renta Nacional Bruta per • Transportes sostenibles 23.86= 62.99
cápita inferior al 90% del • Medioambiente millardos de euros
promedio comunitario • Energías renovables
Objetivos Competitividad europea y ocupación
17.2% (57.9 millardos de euros)
Programas regionales Los estados miembros • Innovación 83.44%=48.31
(feder) y Programas proponen una lista de • Medioambiente/ millardos de euros
nacionales (fse) regiones prevención de riesgos
• Accesibilidad
Apoyo transitorio. • Estrategia europea para 16.56%=9.58
Regiones cubiertas la ocupación millardos de euros
por el objetivo I en el
periodo 2000-2006 y no
cubiertas por el objetivo
“Convergencia”
Objetivo Cooperación territorial europea 3.94%(13.2 millardos de euros)
Programas y redes Regiones fronterizas • Innovación 35.61% transfronterizo
transnacionales y grandes regiones de • Medioambiente/ 12.12 sepp
cooperación transnacional prevención de riesgos 47.73% transnacional
• Accesibilidad 4.54% redes
• Cultura, instrucción
Fuente: Elaboración propia con base en los datos issel (Centro Studi per gli enti Locali),
“La riforma dei Fondi Strutturali ue 2007-2013”.
322
El Fondo Europeo de Desarrollo Regional, el Fondo Social

Europeo, el Fondo de Cohesión
El Fondo Europeo de Desarrollo Regional ( feder)
El artículo 158 del Tratado ce establece el objetivo comunitario de promover un desa-

rrollo armonioso y el artículo 160 del mismo Tratado prevé que el feder contribuya a la
corrección de los desequilibrios regionales.
La ampliación ha acentuado las disparidades regionales ya que, en la ue, con un pib per
capita comprendido entre el 30 y el 75% del promedio comunitario, las nuevas regiones
deberían de afrontar el desafío de la convergencia.
Además, la ampliación ha aumentado la extensión total de las fronteras comportando

una más amplia cooperación territorial, basada en los proyectos comunes de desarrollo
local en el ámbito de la cooperación transfronteriza.
El distinto nivel de desarrollo regional al interior de la Comunidad Europea requiere de

una diferenciación en la intervención en términos temáticos y de presupuesto. Las accio-
nes del feder, aunque quedan concentradas en las prioridades de la Unión definidas en
Lisboa y Gotenburgo, son diferenciadas en función de la región beneficiaria:
1. Objetivo Convergencia. Tal intervención debería de permitir a las regiones la

movilización de sus propios recursos y el inicio de un proceso de desarrollo
regional integrado y sostenible con acento en la investigación, la innovación
y la prevención de riesgos con un papel importante para las infraestructuras.
2. Objetivo Competitividad regional y ocupación. Este objetivo se articula en

torno a los tres temas principales: innovación y economía del conocimiento
(mejorar la calidad de las economías regionales), medio ambiente y prevención
de riesgos (garantizar la sostenibilidad del desarrollo), accesibilidad a los servi-
cios de transporte y de las tecnologías de la información y de la comunicación
(tic) para reducir el aislamiento.
323
3. Objetivo Cooperación territorial. Es un objetivo específico con un doble com-

ponente, es decir, el transfronterizo y el trasnacional, basado en intervenciones
relacionadas con las agendas de Lisboa y Gotenburgo. La dimensión interre-
gional entra en la gestión común de los programas en el ámbito de los dos
puntos arriba indicados. En este objetivo, se continuaría hasta dar apoyo al
desarrollo de las redes de intercambios, análisis y estudio de las regiones y de
los entes locales.
El feder prevé además el financiamiento de los costos adjuntos debidos a la posición

geográfica de las regiones ultraperiféricas.
El Fondo Social Europeo ( fse)
Este fondo contribuye al objetivo de cohesión económica y social establecido en el artículo 158
del Tratado ce. Para conseguir tal objetivo el fse debería de afrontar tres desafíos principales:
1. Las notables disparidades ocupacionales, las desigualdades sociales, el déficit

de competencias de mano de obra en la ue ampliada.
2. El ritmo frenético de la restructuración económica y social debido a la globali-

zación y al desarrollo de la economía basada en el conocimiento.
3. Los cambios demográficos que han llevado a la reducción y al envejecimiento

de la fuerza laboral.
El objetivo es reforzar los vínculos entre el instrumento financiero de la Comunidad y

la estrategia política de la Unión en este periodo de programación. El fse, en el ámbito
de los dos objetivos (Convergencia y Competitividad regional y ocupación), daría apoyo
para adelantar y gestionar los cambios económicos y sociales. Las intervenciones se con-
centrarían en los sectores de acción aprobados por el Consejo Europeo:
1. Aumento de la adaptabilidad de los trabajadores y de las empresas.
324
2. Mejoras en el acceso a la ocupación, prevención del desempleo, prolongación de

la vida laboral y aumento de la participación en el mercado laboral.
3. Fortalecimiento de la integración social, promoviendo la inserción en el mundo labo-

ral de las personas con dificultad y luchando en contra de la discriminación laboral.
4. Promoción de un partenariado para la reforma en los sectores de la ocupación y

de la integración.
En las regiones y en los estados miembros menos ricos, el fse apuntaría hacia la pro-
moción del ajuste estructural, al crecimiento y a la creación de puestos de trabajo. En el
ámbito del objetivo Convergencia, el fse apoyaría también las acciones para la mejora de
las inversiones en el capital humano y la capacidad institucional y la eficiencia de la pa
a nivel nacional, regional y local. Además, el compromiso de la ue para la eliminación
de las desigualdades entre hombres y mujeres es testimoniado por acciones específicas
destinadas a las ellas, combinadas con una sólida estrategia de género.
Finalmente, en el ámbito de los objetivos Convergencia y Competitividad regional y

ocupación, el fse privilegiaría al financiamiento de la cooperación trasnacional.
El Fondo de Cohesión
El artículo 161, párrafo 2 del Tratado ue prevé que un Fondo de Cohesión aporte una
contribución financiera a la realización de intervenciones en el sector del medio ambiente
y en el de las redes transeuropeas de transporte.
El reglamento (ce) No. 1164/94 instituyó el Fondo de Cohesión y por primera vez en-
cuadró su actuación. Este reglamento ha sido sucesivamente completado con los regla-
mentos (ce) No. 1264/1999 y (ce) No. 1265/99.
Con la ampliación de la Unión del primero de mayo de 2006, este fondo se aplicó a los
nuevos países miembros, así como a los países ya beneficiados (España, Grecia y Portu-
gal) para el final del periodo 2000-2006.
325
En el contexto del periodo de la programación 2007-2013, se previó que el Fondo de

Cohesión contribuyera al objetivo de la convergencia entre los estados miembros y las re-
giones menos desarrolladas por medio de una participación financiera en los programas
operativos actuados en el ámbito de tal objetivo:
— En el sector de las redes transeuropeas de transporte, las acciones finan-

ciadas por el Fondo de Cohesión debieron estar conforme a los lineamientos
adoptados por el Consejo para tales redes, que aparecen en la decisión (ce)
1692/96 modificada.
— En el sector del medio ambiente las intervenciones del Fondo de Co-

hesión contribuirían a la realización de los objetivos de la política de la Unión
prevista en el artículo 174 del Tratado.
La adhesión de los nuevos estados miembros y las necesidades de financiamiento para

estos países justifica la extensión de la intervención de dicho fondo. Éste podría financiar
acciones también en los sectores que favorecen el desarrollo sostenible y que presentaran
una clara dimensión ambiental, tal como la eficiencia energética, las energías renovables
y en el sector de los transportes.
Esta extensión en el sector de intervención está conforme a las disposiciones del Tratado
y en línea con las prioridades establecidas en los Consejos Europeos de Lisboa (marzo del
2000) y de Gotenburgo (junio de 2001).259
Cuando el Consejo, sobre una propuesta de la Comisión, constate un déficit público

excesivo, y si el Estado miembro interesado aún no ha adoptado alguna acción concreta,
los compromisos en el ámbito del fondo serán suspendidos con efecto al 11 de enero del
año siguiente. Esta suspensión no aplica cuando el Consejo, deliberando en las mismas
condiciones, constata que el Estado miembro interesado adoptó medidas de corrección,
tales como permitir la vuelta a una situación conforme al Tratado y a las decisiones del
Consejo Europeo.
issel, Op. cit.

259
326
Conclusiones
Este capítulo tuvo el objetivo de describir el funcionamiento de la programación 2007-

2013, en particular analizando los Fondos Estructurales relativos a ese periodo. En este
sentido, consideramos que el tema de las perspectivas financieras es muy relevante para
el futuro de la ue, ya que sin los medios necesarios sería imposible cumplir con los
objetivos mismos de este ente supranacional. Por ello, la política regional representa el
instrumento necesario por medio del cual la Unión traduce sus prioridades políticas en
intervenciones concretas para armonizar las diferencias entre los distintos territorios que
la componen.
Queda claro que frente a la espantosa crisis económica y financiera que está azotando a
la ue, tanto la experiencia de la programación 2000-2006, como la que se concluye el
año que viene, es decir, la programación 2007-2013, deben ser ejemplos para la nueva
programación (2014-2020), de manera tal que se pueda avanzar hacia la reducción de las
diferencias entre las áreas más ricas y las áreas más pobres de la Unión.
Frente a los últimos acontecimientos, nuestra opinión es que la ue en este momento

debe dirigir sus políticas hacia la estabilización de la eurozona. Sin embargo, esto no
debe comportar una reducción drástica del “estado de bienestar social” o welfare state,
elemento que ha caracterizado a los países miembros de la Unión. En efecto, los casos
de Grecia, España, Italia y Portugal, muestran una Unión está más preocupada por los
efectos de la economía financiera que por la economía real y, por ende, poco preocupada
por el objetivo de su política regional, es decir, la cohesión.
A la vez, estamos conscientes de que una unión monetaria, tal como lo es la ue, que no
tiene una política fiscal y una política exterior comunes, se encuentra frente a los desafíos
del sistema capitalista en una situación desventajosa. Prueba de esto son las dificultades
de tomar decisiones en los últimos meses frente a la debacle financiera de países como
Grecia, y de los graves problemas de deuda pública de países como España, Italia y Por-
tugal. Esto, a nuestro juicio, por la falta de un gobierno supranacional de la ue represen-
tativo y eficiente, lo cual ha comportado retrasos consistentes tanto en la creación como
327
en las aportaciones al nuevo “Fondo Salva Estados” (esm, por sus siglas en inglés).260
Finalmente, dentro de este escenario de crisis, los Fondos Estructurales pueden ser con-
siderados el instrumento ideal de política regional en apoyo a la cohesión social y eco-
nómica y la revisión de sus políticas, sobre todo a la luz de la nueva programación 2014-
2020, lo cual puede ser también una oportunidad de desarrollo y de crecimiento que la
ue debe aprovechar.
Referencias
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Comitato Economico e sociale europeo (cese). (2005) Portata ed effetti della delocalizzazione delle imprese.
Florio, M. La valutazione delle politiche di sviluppo locale. Working Paper No. 99.07.
unctad. (2003) World Investment Report.
—. Adattamento di unctad. (2005) Pujals.
Midelfart K., Helene y H. G. Overman. “Delocation and European integration: structural spending justified?”, Eco-
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Lo Brutto, G. (2006) “Guida ai Fondi Strutturali della ue 2007-2013”, Rivista della Provincia di Milano.
—. (2007) “Fondi Strutturali e delocalizzazione”, Tesi di laurea Specialistica, Universitá degli Studi di Milano.
260
“En enero de 2012 Europa ha puesto en marcha el nuevo Fondo Salva-Estados (esm). Reunidos en Bruselas, los
ministros de Economía han puesto en funcionamiento el nuevo mecanismo europeo de estabilidad. El Tratado
establece una dotación inicial de 500 millardos; al mismo tiempo prevé que su conveniencia se pueda revisar a
breve plazo. El fondo entrará en vigor en julio, a más tardar. Según el presidente del eurogrupo, el primer ministro
luxemburgués Jean-Claude Juncker, el esm podrá activarse en las situaciones de emergencia con una mayoría de dos
tercios del Consejo de Administración compuesto por los estados de la Eurozona. La ayuda a los países en dificulta-
des se basará en unas condiciones estrictas. “La adecuación del volumen total de la dotación se revisará antes de la
entrada en vigor del presente Tratado”, se lee en el preámbulo, confirmando una decisión tomada en diciembre por
los gobiernos europeos. Ver L’Osservatore Romano, 24 de enero de 2012.
328
Pupo, V. (2004) “L’impatto dei Fondi strutturali”. Università della Calabria, Dipartimento di Economia e Statistica.
Sapir, A. (s/f) Un agenda per la crescita e la produttività in Europa. Il Mulino: Italia.
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Ministero dell’Economie e delle Finanze (Italia). (s/f) Dipartimento per le Politiche di Sviluppo. [Disponible en: http://
www.dps.mef.gov.it/qsn/qsn.asp].
329
330
capítulo 12
De regreso a Europa: los países de Europa

Central y su adhesión en la Unión Europea
Alicja Fijalkowska
Introducción
La caída del bloque comunista abrió una nueva etapa en la historia mundial. Fue por
entonces cuando surgió la pregunta clave: ¿qué hacer con los países que hasta entonces
formaban parte de aquel grupo? Su adhesión la Unión Europea (ue) parecía un paso tan-
to natural como complicado. La Europa Centro-Oriental no participó en el Plan Mar-
shall después de la Segunda Guerra Mundial y las décadas de los regímenes comunistas
frenaron considerablemente su desarrollo. A principios de los años noventa, durante el
siglo xx, las diferencias entre los países europeos de los dos lados de la Cortina de Hierro
seguían siendo muy notables y en el mundo globalizado los países pequeños no podían
competir con las grandes economías mundiales. La integración regional significaba para
ellos una ventaja competitiva y una garantía de desarrollo después de las décadas del
atraso comunista. La adhesión a la ue y a la Organización del Tratado del Atlántico Nor-
te (otan) se ha convertido, pues, en la prioridad de las políticas exteriores de la mayoría
de los países de la subregión. Los países de Europa Central (pec), Checoslovaquia (luego
República Checa y Eslovaquia) Hungría y Polonia formaron incluso el Grupo Visegrád,
un bloque de apoyo mutuo, orientado a conseguir aquel objetivo. Otros países, aunque
331
de manera menos institucionalizada, también seguían el camino hacia la integración

regional. Para lograr aquel objetivo necesitaron, sin embargo, cumplir con una serie de
requisitos políticos, económicos y sociales.
Aunque el trabajo no era fácil, durante los últimos veinte años la mayoría de los países
de la subregión lograron transformarse considerablemente. Aquello permitió finalizar su
adhesión a la ue, aunque para muchos todavía no a lograr la unión monetaria. Los países
de la Europa del Este que siguen fuera de la familia europea también cooperan con la ue
en el marco de la Política Europea de Buena Vecindad (pebv), creada para ayudarles a
superar las barreras que todavía impiden su integración.
El presente capítulo constituye una reseña tanto de los antecedentes como de la situación
presente de la cooperación de los países de la Europa Centro-Oriental con la ue. Se cen-
tra en el papel de los países que entraron en la organización en 2004 y 2007, así como en
los mecanismos de cooperación de la ue con los estados que todavía no pertenecen a la
organización. Constituye además un intento de analizar las consecuencias de las últimas
ampliaciones de la organización, presentando a la vez las posturas de la opinión pública
en la aumentada ue.
Los antecedentes y la perspectiva teórica de

la integración europea
La integración europea no es una idea nueva, sino al contrario. A pesar de que el con-
tinente siempre ha constituido un crisol de etnias, lenguas y culturas, y en la época
medieval estaba dividido en una cantidad enorme de reinados y principados, ya en el
siglo xix existía una intención clara de colaborar para el bien de todos. Obviamente, por
entonces no se trataba de una integración en el espíritu neoliberal sino, al contrario, la
entonces cooperación europea se basaba en el paradigma realista, siendo promovida por
los imperios que intentaban de esta forma imponer el status quo y conservar el balance
de poderes. El Congreso de Viena y la Santa Alianza fueron la quintaesencia de aquel
modelo de cooperación. Por un lado, eso ha construido una base para el diálogo entre los
países europeos pero, por otro, limitándose sólo a un cierto número de naciones, empezó
el proceso de división del continente entre su parte occidental (los grandes imperios) y
332
la oriental, la cual no participaba en aquella cooperación (Dobrzycki, 2006: 11). Ya en

aquella época existían, sin embargo, muchos factores que permitían hablar de Europa
como un territorio coherente. La religión (cristianismo), el sistema político (monarquía)
y el conjunto de valores eran sólo algunos ejemplos de las características comunes de la
mayoría de los países de la región. Lo que unía a Europa era, pues, “el patrimonio cul-
tural, filosófico, político, jurídico y técnico de la Antigüedad, los logros políticos de la
Edad Media, el desarrollo social y cultural del Renacimiento, el pensamiento y la prác-
tica política, filosófica y socioeconómica de la Ilustración y todo lo que han aportado a
cada una de estas áreas los siguientes siglos y el presente” (Milczarek, 2003: 40).
Las ideas de la integración europea como una base para la paz en el continente se remon-
tan al siglo xvii. Fue por entonces cuando un político británico, William Penn, presentó
su ensayo intitulado An Essay towards the Present and Future Peace of Europe (1693), en
el cual propuso un modelo completo del Consejo Europeo, una organización que podría
resolver los potenciales conflictos entre los países del continente. El proyecto de Penn
incluía una explicación muy detallada de los organismos de dicho Consejo, las reglas de
la participación de los países europeos en el modelo y los mecanismos de cooperación
entre ellos. El fin principal del proyecto era, según Penn (2002: 403), “la justicia en
lugar de la guerra”. Además de poner una explicación detallada del funcionamiento de
Consejo Europeo, el británico también enumeró los beneficios de la paz, haciendo a la
vez un análisis profundo de los potenciales conflictos entre sus integrantes. Argumenta-
ba que Europa, destruida entonces por las guerras, no sólo podía adoptar un modelo de
cooperación, sino lo necesitaba para poder establecer “la paz y la prosperidad” en todo
su territorio (Penn, 2002: 419).
Otro intento destacado de la integración europea era la obra de un filósofo francés,

Charles de Saint-Pierre, en Projet pour rendre la paix perpétuelle en Europe (1712). El eje
central de su idea era la creación de la Unión Europea con sede en la ciudad holandesa
de Utrecht. El proyecto de Saint-Pierre, al igual que el de Penn, precisaba la estructura
interna de la organización, formada por los 24 países existentes entonces en el continen-
te. La idea del francés influyó luego en el pensamiento de otros filósofos, tales como
Jean-Jacques Rousseau o Immanuel Kant (Dobrzycki, 2006: 13). Este último en su obra
maestra, Sobre la paz perpetua, presentó un modelo de la confederación de los países
europeos, basada en el orden jurídico y la voluntad de los países integrantes.
333
Cabe subrayar que entre las ideas sobre la cooperación regional surgían también los tra-
bajos de pensadores de la Europa del Este. En el Memorial sobre la consolidación de la paz
general (1748), el rey polaco, Estanislao I Leszczynski proponía crear la unión de todos
los países cristianos de Europa y en 1831 un científico polaco, Wojciech B. Jastrzębowski
elaboró un proyecto de la Constitución europea, una Carta Magna para la futura fede-
ración de los países de la región (Jastrzębowski, 1985).
Después de la Primera Guerra Mundial se popularizó también el movimiento paneuro-

peo, promovido por un diplomático austriaco, Richard Coudenhove-Kalergi. Su libro,
Pan-Europa, publicado en 1923, proponía una serie de soluciones innovadoras, inclu-
yendo la creación de los Estados Unidos de Europa con un Parlamento compuesto por
los delegados de todos los países del continente y la unión aduanera (Dobrzycki, 1996:
382). La propuesta de Coudenhove-Kalergi surgió cuando los antiguos imperios mul-
tiétnicos y conservadores habían sido sustituidos por los estados-nación democráticos.
La integración del continente, bloqueada a lo largo del siglo xix por el conflicto ideoló-
gico entre los conceptos de Mazzini (liberal, republicano) y de Metternich (monárquico,
conservador), en aquel momento ya parecía posible (Iszkowski, 2006: 5). Por lo tanto, la
idea de Coudenhove-Kalergi era la primera puesta en práctica. En 1924 se creó la Unión
Paneuropea, cuyo presidente era desde 1927 Aristide Briand, luego famoso por el tra-
tado que prohibiera la guerra como instrumento de política internacional, llamado, por
su nombre, el Pacto Briand-Kellogg. Además, el proyecto de Coudenhove-Kalergi tenía
muchos partidarios entre las personas más prominentes del continente: Winston Chur-
chill, Albert Einstein, Sigmund Freud o José Ortega y Gasset, entre otros (Dobrzycki,
2006: 16). A principios de los años treinta del siglo pasado se intensificaron los esfuerzos
hacia la transformación de la Unión Paneuropea en una organización trasnacional po-
tente. Aquello finalmente fracasó, ya que los países más prominentes de la Europa Occi-
dental no querían ceder parte de su potencia a una organización internacional y los más
frágiles temían que aquélla iba a servir como instrumento de la política exterior de los
más fuertes. Entre los últimos se ubicaban también los países de la Europa Centro-Oc-
cidental. Polonia proponía la creación de los comités europeos dentro de la ya existente
por entonces Liga de las Naciones y el presidente checoslovaco, Edvard Benes, decía
abiertamente que la integración de la región era imposible por las divergencias existentes
entre los países europeos, especialmente acerca del Tratado de París (Dobrzycki, 1996:
384). Finalmente, después de la muerte de Briand (1932) y la llegada al poder de Hitler
334
en Alemania (1933) la idea de Paneuropa también fracasó.
Aunque el estallido de la Segunda Guerra Mundial frenó la mayoría de los planes de

integración regional, en 1941 se firmó en Londres un acuerdo sobre la federación cen-
troeuropea, formada por Polonia y Checoslovaquia, que iba a entrar en vigor después de
la guerra. Desgraciadamente, las decisiones de la Conferencia de Yalta imposibilitaron
por completo la realización de aquel plan (Kisielewski, 1991).
La Unión Europea
Antecedentes
Mientras tanto, en la Europa Occidental después de la Segunda Guerra Mundial surgían

muchas iniciativas que llevaron finalmente a la creación de la ue. Entre ellas destaca la
Organización Europea para la Cooperación Económica (oece), un organismo formado
por 17 países,261 creado inicialmente en 1948 con el fin de gestionar las ayudas americanas
del Plan Marshall. Al realizar su tarea principal, la organización pasó a ser una plataforma
para consultas multilaterales y un foro para discusiones sobre la cooperación económica en
la región (Leonard, 2003: 15). Es más, la oece aumentaba sistemáticamente el número de
los integrantes y a partir de 1961 se transformó en la Organización para la Cooperación y
el Desarrollo Económicos (ocde), nombre con el que existe hasta el día de hoy.
Otro intento de cooperación lo constituía la Unión Europa Occidental, establecida tam-

bién en 1948 por Bélgica, Francia, Luxemburgo, Países Bajos y el Reino Unido. Aunque
aquella organización se limitaba solamente a los ámbitos de defensa y seguridad, facilitó
sin duda el diálogo y la cooperación entre los países integrantes.
El organismo clave para la futura creación de la Unión Europea ha sido la Comunidad

Europea del Carbón y del Acero (ceca), fundada en 1951 y convertida seis años después,
261
Los integrantes de la oece fueron: Alemania, Austria, Bélgica, Dinamarca, Francia, Grecia, Irlanda, Islandia, Italia,
Luxemburgo, Noruega, Países Bajos, Portugal, Reino Unido, Suecia, Suiza y Turquía.
335
mediante el Tratado de Roma, en la Comunidad Económica Europea (cee), orientada

a establecer el mercado común europeo. La organización iba aumentando el número de
sus miembros y, finalmente, al firmar el Tratado de Maastricht se convirtió en 1992 en la
Unión Europea. Dicho pacto ha sido un paso muy importante, ya que estableció también la
unión monetaria (cuya conclusión estaba prevista para 1999) e introdujo algunos cambios
institucionales que llevaron a la formación del sistema político moderno de la organización.
Entre los tratados posteriores de gran importancia para la ue, se sitúan los siguientes
(Comisión Europea, 2008: 7):
1. El Tratado de Ámsterdam, firmado en 1997 (entró en vigor en 1999), el cual

amplió la soberanía compartida a más ámbitos, desarrollando considerable-
mente la interacción de la política social y de empleo.
2. El Tratado de Niza de 2001 (entró en vigor en 2003), que modificó los tratados
anteriores con el fin de elevar la eficacia del funcionamiento de la organización
después de las posibles ampliaciones.
3. El Tratado de Lisboa, firmado en 2007 (entró en vigor en 2009), que reformó

el sistema político de la ue y dio a la organización su personalidad jurídica.
Cabe mencionar que el último documento mencionado ha sido un tipo de compro-

miso después del fracaso del proyecto del Tratado Constitucional, que si bien había
sido firmado por los países integrantes en 2004 nunca entró en vigor. Las controversias
acerca de este tratado surgierontambién entre los países de la Europa centro-occidental.
Mientras Lituania y Hungría fueron los primeros en ratificar el documento, Polonia y
República Checa no lo hicieron nunca.
La estructura organizativa
La ue no pretende, hasta ahora, ser un país. Sin embargo, la cooperación de sus integrantes,
para ser efectiva, requiere un sistema político integral. Por eso el sistema político de la ue tiene
todas las características de aquellos que caracterizan los de los países soberanos (Hix, 2010: 29):
336
1. Estables y claramente definidas instituciones decisorias, las reglas que rigen su

funcionamiento y los vínculos entre ellas.
2. La posibilidad de realizar los fines de los ciudadanos y los grupos sociales de

manera directa o indirecta por medio de los grupos de presión y los partidos
políticos.
3. Gestión colectiva de los recursos y valores sociales y políticos dentro del siste-
ma.
4. Interacción entre los resultados de los procesos políticos y las nuevas expecta-
tivas.
El autor subraya además que el sistema político de la organización no sólo es tan efectivo
como los de los países soberanos, sino incluso “el sistema decisorio más formalizado y
complejo de todos los sistemas políticos del mundo” (Hix, 2010: 29). Las decisiones de
los órganos de la ue influyen directamente en la mayoría de los ámbitos de las políticas
de sus países integrantes, a pesar de que la organización no tiene monopolio para usar
fuerza, por lo cual no constituye un país (Hix, 2010: 31).
Una de las características más distintivas de la ue es también el sistema de la doble ejecu-

tiva, dividida entre el Consejo de la ue y la Comisión Europea. Esto puede llevar a veces
a un punto muerto, pero a la vez garantiza más control sobre las acciones de la organiza-
ción (Hix, 2010: 55). A la vez las dos instituciones están controladas por el Parlamento
Europeo, que pretende ser la voz de los ciudadanos de los países integrantes.
El Consejo de la Unión Europea es la principal instancia decisoria de la organización, la cual

agrupa a los ministros de los estados miembros. Los ministros varían según la agenda de las
reuniones. El Consejo aprueba la legislatura y el presupuesto, así como coordina las políticas
económicas, concluye los acuerdos internacionales entre la ue y otros sujetos, define y aplica
la política exterior conjunta y coordina la cooperación en el ámbito de seguridad y justicia
(Comisión Europea, 2008: 16). Los trabajos en el Consejo se realizan bajo el liderazgo de
uno de los estados miembros en el marco de la presidencia rotatoria de seis meses. Desde
la adhesión de los países de la Europa Centro-Oriental, aquel cargo lo han desempeñado:
337
Eslovenia (enero-junio, 2008), República Checa (enero-junio 2009), Hungría (enero-junio,

2011) y Polonia (julio-diciembre, 2011). En 2013 la primera presidencia en el Consejo de la
ue estuvo prevista para Lituania, en 2015 para Letonia, en 2016 para Eslovaquia, en 2018
para Estonia y Bulgaria y, finalmente, en 2019 para Rumania (ver www.europa.eu).
La Comisión Europea es la institución principal del poder ejecutivo de la ue, con sede
en Bruselas. Está formada por los 27 comisarios (uno de cada estado miembro), nomi-
nados por los gobiernos de sus países de origen. No deben, sin embargo, representar los
intereses de sus patrias, sino de toda la comunidad europea. El trabajo de la institución
oscila alrededor de cuatro funciones: proponer la legislación al Parlamento y al Consejo,
gestionar las políticas de la organización, hacer cumplir la legislación de la ue y represen-
tar a la organización en el exterior (Comisión Europea, 2008: 22).
El Parlamento Europeo es un cuerpo equivalente a los parlamentos de los países miem-

bros, cuyos orígenes se remontan a los años cincuenta del siglo pasado. A partir de 1979,
cada cinco años se realizan las elecciones al Europarlamento en los países integrantes
de la ue. El Parlamento Europeo tiene el objetivo de representar los intereses de los
ciudadanos europeos en el marco de sus tres funciones principales: aprobar la legislatura
europea, ejercer el control democrático sobre todas las instituciones de la organización
y adoptar el presupuesto (Comisión Europea, 2008: 13). Los eurodiputados representan
a los ciudadanos europeos en su conjunto, sin responder a los intereses de sus países de
origen. Los escaños están divididos entre los estados miembros según sus poblaciones,
con la regla de proporcionalidad degresiva, la cual permite limitar los escaños de Ale-
mania (el país más numeroso de la ue) y dar una ligera sobrerrepresentación a los países
menos poblados. Entre los integrantes de la Europa Centro-Oriental, la mayor represen-
tación la tiene Polonia (51 escaños) y la menor Estonia (seis escaños).262 El presidente del
Parlamento Europeo no tiene derecho a votar, pero dirige los trabajos y representa a la
institución en el exterior. En los años 2009-2012 este cargo lo desempeñaba el ex primer
ministro de Polonia, Jerzy Buzek. Era el primer político de la Europa Centro-Oriental
en presidir el Europarlamento.
262
De momento en el Parlamento Europeo hay 754 eurodiputados. La división de los escaños entre los países de la
Europa del Este es la siguiente: Polonia, 51, Rumania, 33, República Checa, 22, Hungría, 22, Bulgaria, 18, Eslo-
vaquia, 13, Lituania, 12, Letonia, 9, Eslovenia, 8, Estonia, 6. Fuente: página Web oficial del Parlamento Europeo:
[url: http://www.europarl.europa.eu/].
338
Figura 1. Procedimiento de codecisión de la ue
Fuente: Comisión Europea, El funcionamiento de la Unión Europea, Luxemburgo, Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comuni-
dades Europeas, 2008, p. 8.
339
Entre otras instituciones importantes de la Unión Europea, destacan también: el Tribu-

nal de Cuentas Europeo, el Banco Central Europeo y el Tribunal de Justicia, con sede
en Luxemburgo. Este último está compuesto por los 36 jueces, de los cuales actualmente
doce, es decir, la tercera parte, provienen de los países de la Europa Centro-Oriental.263
Antecedentes de la integración de la Europa del Este en la ue
phare
La caída de la Cortina de Hierro obligó a los países del antiguo bloque comunista buscar
de nuevo su lugar en el continente. Especialmente para Checoslovaquia, Hungría y Polo-
nia las nuevas prioridades de la política exterior estaban muy claras. Su orientación hacia
el Occidente remonta ya a la segunda mitad de los años ochenta del siglo pasado, cuando
los tres países firmaron una declaración entre el Consejo de Ayuda Mutua Económica
(came) y la Comunidad Económica Europea (cee). El documento permitió firmar lue-
go los acuerdos bilaterales sobre la cooperación económica de estos países y la cee.264
De acuerdo con las instrucciones del gatt, dichos tratados contenían la cláusula de la
nación más favorecida, por lo cual empezaron el proceso de la facilitación del comercio
entre ambos lados de la todavía existente Cortina de Hierro (Kołodziejczyk, 2006: 67-
68). Cabe mencionar que no sólo los entonces países comunistas estaban interesados en
aquella cooperación; también la cee veía muchos beneficios en ella. Lo confirman las
palabras de Noel Devish, el asesor del comisario europeo de Agricultura, quien dijo en
1989 que “la sociedad del came constituye los 330 millones de los potenciales consu-
midores de nuestros productos. Es para nosotros un mercado inmenso y uno con más
perspectivas para el futuro” (Mrozek y Wernic, 1990: 154).
La lista completa de los jueces del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, provenientes de los países de la Eu-
263
ropa del Este: Alexander Arabadjiev (Bulgaria), Marko Ilešič (Eslovenia), Egidijus Jarašiūnas (Lituania), Endre
Juhász (Hungría), Egils Levits (Letonia), Uno Lõhmus (Estonia), Jiří Malenovský (República Checa), Ján Mazák
(Eslovaquia), Marek Safjan (Polonia), Daniel Šváby (Eslovaquia), Camelia Toader (Rumania), Verica Trstenjak
(Eslovenia). Ver: www.curia.europa.eu
264
Los tratados sobre el comercio y la cooperación económica con la ecc los firmaron: Hungría (26.09.1988), Polonia
(19.09.1989) y Checoslovaquia (7.05.1990).
340
La cooperación entre ambos bloques se estrechó todavía más después de la caída del blo-
que comunista. Checoslovaquia, Hungría y Polonia empezaron por entonces a colaborar
para conseguir el mismo fin, es decir, la adhesión a la ue y a la otan. Sin embargo, las
décadas detrás de la Cortina de Hierro frenaron el desarrollo de los países de la Europa
Centro-Oriental, por lo cual antes de su posible adhesión a la ue necesitaban introducir
una serie de reformas políticas, económicas y sociales.
En 1989, durante la cumbre del Grupo de los Siete (G-7), los países más ricos del mundo
acordaron introducir un plan de ayuda económica para los países de la Europa cen-
tro-oriental con el fin de fortalecer la transición democrática en esos países y la transfor-
mación de la economía planificada al libre mercado. A la idea se juntaron también los
países de la ocde y la gestión de los fondos pasó a manos de la Comisión Europea. En sus
inicios, el programa estaba destinado a ayudar sólo a Hungría y Polonia, los países más
avanzados en sus reformas. De ahí derivaba su nombre: Poland and Hungary: Action
for the Restructuring of the Economy (phare). Sin embargo, desde 1990 el programa
incluyó también a Bulgaria y a Checoslovaquia, y en 1996 agrupaba ya catorce países
de la subregión, incluyendo todos los posteriores miembros de la ue, es decir: Bulgaria,
República Checa, Eslovaquia, Eslovenia, Estonia, Hungría, Letonia, Lituania, Polonia
y Rumania.
Hasta 1997 la phare tenía como objetivo apoyar todas las acciones orientadas a la mo-
dernización política, económica y social de sus beneficiarios, invirtiendo en el desarrollo
de la infraestructura, apoyando los cambios legislativos y la formación de la sociedad ci-
vil, promoviendo la creación de empresas o la protección de medio ambiente, entre otras.
En 1997 la Unión Europea aprobó en Luxemburgo la ampliación de la organización y
el comienzo de las negociaciones con algunos de los países de la Europa Centro-Orien-
tal sobre su futura adhesión. Aquello llevó a la creación de la Nueva Orientación del
programa phare, con objeto de preparar dichos países para su entrada en la ue según
las prioridades marcadas en los documentos de la Asociación para la Adhesión. A partir
de entonces se destinó el 30% de los fondos a los proyectos de desarrollo institucional,
mientras que el 70% se asignaba a las inversiones (Urząd Komitetu Integracji Europejs-
kiej, 2001: 1).
Durante toda la década de los noventa el beneficiario más grande de la phare ha sido
341
Polonia, recibiendo entre 1990 y 2000 más de 2.5 mil millones de ecus. El segundo país
más dotado por el programa era Rumania (más de 1.4 mil millones de ecus en el tiempo
analógico) y el tercero Hungría (más de mil millones de ecus) (Leonard, 2003: 292). El
éxito de la phare lo demuestra tanto la adhesión de un total de diez de sus beneficiarios
a la ue en los años 2004 y 2007, como la membresía de algunos de aquellos países en la
ocde.265
A partir de 2007 la phare ha sido sustituida por el Instrumento de Ayuda Preadhe-

sión (Instrument for Pre-Accession Assistance, ipa). Sus beneficiarios principales son los
países que han emprendido el proceso de adhesión a la Unión Europea para el periodo
2007-2013, es decir: Croacia Macedonia y Turquía. El ipa está compuesto por cinco
componentes:
1. Ayuda a la transición y al desarrollo institucional.
2. Cooperación transfronteriza.
3. Desarrollo regional que permite aplicar la política comunitaria de cohesión por

medio del Fondo Europeo de Desarrollo Regional y el Fondo de Cohesión.
4. Desarrollo de los recursos humanos en el marco del Fondo Social Europeo.
5. Desarrollo rural que tiene como objetivo preparar los beneficiarios a la Política
Agrícola Común y a las políticas conexas.
Entre los beneficiarios del ipa se encuentran también los países candidatos potenciales:
Albania, Bosnia y Herzegovina, Islandia, Montenegro y Serbia, incluido Kosovo. La asis-
tencia para este grupo se limita, sin embargo, sólo a dos primeros puntos mencionados
arriba (ver www.europa.eu).
A la ocde entraron los siguientes países: República Checa (1995), Polonia y Hungría (1996), Eslovenia, Eslovaquia
265
y Estonia (en 2000). Ver: www.oecd.org
342
Grupo de Visegrád
Aunque la Europa Central nunca había tenido una identidad común, siendo más bien
una subregión geográfica que cultural, las experiencias similares de las décadas en el
bloque comunista acercaron mucho a los países de la subregión. Después de 1989, tanto
Checoslovaquia y Hungría, Como Polonia enfrentaban los mismos problemas políticos,
sociales y económicos. A la vez, la idea de “centroeuropeísmo” se hizo popular entre las
élites intelectuales en los tres países. En 1990 el primer ministro de Checoslovaquia,
Marian Chalfa, dijo al primer ministro polaco, Tadeusz Mazowiecki: “Somos países
vecinos, ubicados entre la Unión Soviética y Alemania. Ésta ya es la primera circunstan-
cia que nos hace pensar sobre la cooperación con Polonia” (Leszczyński y Szczepaniak,
1995: 9). En el mismo año una postura semejante la presentó también el presidente
checoslovaco Vaclav Havel, durante su visita en Budapest. En la cooperación de los tres
países ayudó también el mencionado programa phare, el cual favorecía las iniciativas
conjuntas. Los tres vecinos pronto se dieron cuenta de que colaborando podían acelerar
la transición democrática en sus países y obtener más beneficios.
En 1335, en el castillo de la ciudad húngara de Visegrád tuvo lugar un encuentro histó-

rico de los reyes de Checoslovaquia, Hungría y Polonia con el objetivo de establecer un
pacto de no agresión y cooperación política y económica. Una reunión semejante de los
líderes de República Checa, Hungría y Polonia se celebró en el mismo lugar en febrero
de 1991. Los líderes de aquellos países, respectivamente Vaclav Havel, Jósef Antall y Lech
Walesa, acordaron apoyarse mutuamente en la transición democrática y en sus aspira-
ciones de integración con la Europa Occidental. En concreto, se trataba de “eliminar los
elementos sociales, económicos y espirituales del antiguo sistema totalitario, fomentar la
democracia parlamentaria, crear el estado de derecho, apoyar los derechos humanos y las
libertades fundamentales y establecer la economía de mercado moderna” (Deklaracja,
1991). El único ámbito en el cual no se precisó el alcance de la cooperación era el de
seguridad, ya que por entonces seguían vigentes los compromisos del Pacto de Varsovia.
Aquel tema apareció, sin embargo, en la agenda tras el colapso de la Unión Soviética. De
esta forma se fundó el Triángulo Visegrád, un grupo de cooperación subregional entre
Checoslovaquia, Hungría y Polonia, que tras la división de Checoslovaquia en 1993 pasó
a llamarse el Grupo de Visegrád, formado ya no por tres, sino por cuatro miembros.
343
La importancia de aquel organismo de cooperación se disminuyó después del año 1994.

Aunque los cuatro países no dejaron de colaborar, hasta 1998 se centraban en otras prio-
ridades. La caída de la Unión Soviética había puesto fin al Pacto de Varsovia y al Con-
sejo de Ayuda Mutua Económica (came) del bloque comunista, lo que cambió mucho
el panorama político de la Europa Central. A la vez, la división de Checoslovaquia hizo
a los nuevos países, República Checa y Eslovaquia, prestar más atención a sus asuntos
internos. Aunque Polonia, considerándose un líder del grupo, intentaba mantener la
cooperación, su entusiasmo no era compartido ya ni por la República Checa ni Hungría,
los cuales pasaron a tratar al Grupo Visegrád de una manera muy pragmática, prestando
más atención a las acciones individuales (Pawlikowska, 2003: 31).
El miembro más refractario para continuar la cooperación pasó a ser, sin embargo, Es-
lovaquia. El país enfrentaba por entonces el reto importante de construir su identidad
nacional y las estructuras administrativas, ya que la capital checoslovaca, Praga, se quedó
en la República Checa. La administración del jefe de gobierno eslovaco entre 1994 y
1998, Vladimír Mečiar, se centraba en los asuntos internos, dejando de lado la política
exterior. Aunque Eslovaquia seguía en su intención de formar parte tanto de la ue como
de la otan, en realidad el país no emprendía muchas acciones orientadas a conseguirlo.
Tanto los países vecinos como los de la Europa Occidental criticaban en muchas oca-
siones la política de Mečiar, expresando incluso la preocupación por la posibilidad de
introducir en Eslovaquia el gobierno autoritario (Lukač, 2001: 6). El autoaislamiento de
aquel país no sólo lo alejaba de los vecinos, sino también de la membresía en la otan y en
la ue. Aunque finalmente en la última organización Eslovaquia entró en 2004 junto con
los demás países del Grupo Visegrád, su adhesión a la otan tuvo lugar tres años después
de la República Checa, Hungría y Polonia.266
El punto muerto en la cooperación centroeuropea se mantuvo hasta las elecciones parla-

mentarias que se celebraron en Eslovaquia en 1998. La administración del nuevo primer
ministro eslovaco, Mikulaš Dzurinda, volvió a poner hincapié en la política exterior,
incluyendo la colaboración dentro del Grupo Visegrád. Como resultado de aquella nueva
orientación, en mayo de 1999 tuvo lugar la cumbre en Bratislava, la cual reorganizó la
266
La adhesión de República Checa, Hungría y Polonia a la otan tuvo lugar en 1999, mientras que Eslovaquia se juntó
a la organización en 2002.
344
cooperación entre los cuatro vecinos. Se estableció la presidencia rotativa, las consultas
de los ministros de los Asuntos Exteriores y la colaboración entre los parlamentos. En
2000 se creó también el Fondo Internacional Visegrád para apoyar los proyectos de ad-
ministraciones públicas y de las organizaciones no gubernamentales que fomentaban el
desarrollo de la cooperación subregional (ver www.visegradgroup.eu). La estrecha cola-
boración entre los cuatro países permitió crear la posición común del grupo en las nego-
ciaciones con la ue. Esto no quiere decir, sin embargo, que a partir de 1999 no hubiera
tensiones entre los países integrantes del grupo. Todo lo contrario, especialmente la últi-
ma fase de las negociaciones con la ue era de carácter bilateral. Aquella tendencia la con-
firmaron también los estudios de opinión pública realizados en 2002, según los cuales a
favor de la cooperación cercana entre los países del grupo durante el proceso de adhesión
se proclamaba la mayoría de los polacos y eslovenos, mientras que los checos y húngaros
preferían los contactos individuales entre sus países y la ue. En cuanto a la cooperación
en el marco del Grupo Visegrád después de la adhesión, sus partidarios resultaron ser
sólo los polacos, mientras que los demás creían que una vez en la ue, el vínculo especial
entre los países de la subregión debería desaparecer (Fałkowski, 2002: 9-11).
A pesar de las diferencias, el Grupo de Visegrád parece ser una estructura bastante esta-
ble, ya que incluso con todos sus fines realizados, sigue existiendo y actuando como una
plataforma de cooperación subregional en la Europa Central.
Las ampliaciones de la ue en 2004 y 2007
Ya en 1991 Checoslovaquia, Hungría y Polonia firmaron los acuerdos de asociación

con la Comunidades Europeas. En 1993 unos tratados similares se firmaron también
tanto con Bulgaria y Rumania, como con la República Checa y Eslovaquia, debido a la
desintegración de Checoslovaquia. En 1995 al grupo de los países asociados con la ue se
unieron también los países bálticos: Estonia, Letonia y Lituania, y finalmente en 1996
Eslovenia. El preámbulo de dichos documentos decía que el fin de los países de la Europa
Centro-Oriental era la adhesión a la organización y en el ámbito económico la creación
de la zona de libre comercio entre ambas partes. Además, los futuros miembros de la ue
se comprometían también a armonizar la legislación y a cooperar en muchos campos,
como cultura, transporte, industria y servicios o el medio ambiente. Se creó también una
345
serie de instituciones con el fin de apoyar el proceso de la integración de aquellos países

con la ue (Kołodziejczyk, 2006: 70).
Figura 2. Los acuerdos de asociación con las Comunidades Europeas

(luego con la Unión Europea)
País Firma Entrada en vigor

Polonia 16.12.1991 01.02.1994
Hungría 16.12.1991 01.02.1994
República Checa 04.10.1993 01.02.1995
Eslovaquia 04.10.1993 01.02.1995
Rumania 01.02.1993 01.02.1995
Bulgaria 08.03.1993 01.02.1995
Estonia 12.06.1995 01.02.1998
Lituania 12.06.1995 01.02.1998
Letonia 12.06.1995 01.02.1998
Eslovenia 10.06.1996 01.02.1999
Fuente: Kołodziejczyk, K. “Państwa Europy Środkowo-Wschodniej w polityce Unii Europejskiej”, en P. Łaciński (ed.), Dylematy
rozszerzenia Unii Europejskiej, Warszawa, Wydawnictwo Wyższej Szkoły Cła i Logistyki, 2006, pp. 69.
Las negociaciones sobre la adhesión de los países de la Europa centro-oriental a la ue

empezaron respectivamente en 1998 para República Checa, Eslovenia, Estonia, Hun-
gría y Polonia, y en 2000 para Bulgaria, Eslovaquia, Letonia, Lituania y Rumania. Eran
procesos largos y difíciles y se llevaban a cabo con cada uno de los países por separado.
Finalmente, durante la cumbre de Laeken en diciembre de 2001, la ue decidió que con la
excepción de Rumania y Bulgaria, el resto de los países mencionados arriba podía entrar
en la organización en 2004.
Las negociaciones con el grupo de ocho países de la Europa centro-oriental: Polonia,

Hungría, República Checa, Eslovaquia, Eslovenia, Estonia, Lituania y Letonia termina-
ron finalmente en diciembre de 2002 y en abril de 2003 se firmó con ellos el tratado de
adhesión. Entre marzo y septiembre de 2003 se llevaron a cabo los referendos que de-
mostraron el apoyo social en los países candidatos para su adhesión. Finalmente, después
346
de la ratificación, los ocho países pasaron a formar parte de la ue el primero de mayo de

2004.
Las negociaciones con Bulgaria y Rumania duraron más y se concluyeron finalmente en

2004. El tratado de su adhesión se firmó en abril de 2005 y entró en vigor el primero de
enero de 2007.
Presidencias de los nuevos países integrantes de la ue
Algunos de los nuevos países integrantes de la ue tuvieron ya la posibilidad de mostrar

sus habilidades de liderazgo, presidiendo el Consejo de la Unión Europea. A este grupo
pertenecen, hasta ahora:267 República Checa, Eslovenia, Hungría y Polonia.
El primer país en ejercer la presidencia en el Consejo de la ue fue Eslovenia, el cual

desempeñó aquel cargo durante medio año a partir del primero de enero de 2008. Uno
de los retos más importantes de aquel tiempo era el reconocimiento de la República de
Kosovo, la cual declaró unilateralmente su independencia de Serbia en febrero de 2008.
A pesar de muchos intentos eslovenos, finalmente la ue no elaboró una postura cohe-
rente sobre el asunto. Mientras los 22 países reconocieron la nueva república, los cinco
restantes: Chipre, Eslovaquia, España, Grecia y Rumania, y se negaron a hacerlo, consi-
derando el caso de Kosovo un precedente peligroso que podría alentar a otros territorios
con ambiciones separatistas (Reynolds, 2008). Además, en junio de 2008 se celebró el
referendum en Irlanda que rechazó el Tratado de Lisboa, llevando a un punto muerto su
ratificación. Los irlandeses finalmente aceptaron el acuerdo en el segundo referendum,
que se llevó a cabo en 2009, pero el fracaso de la primera votación ha arrojado una som-
bra sobre la presidencia eslovena.
El segundo país centroeuropeo en presidir el Consejo de la ue fue la República Checa,

la cual ejercía aquel cargo en la primera mitad de 2009. La presidencia checa era una
de las más controvertidas en la historia de la ue. Las polémicas empezaron todavía en
enero con la exposición del conjunto de esculturas del artista checo David Cerny, que
Hasta la primera mitad de 2012.

267
347
pretendían denunciar los estereotipos existentes en los países de la ue. La obra, colgada
en el patio de la sede del Consejo Europeo en Bruselas, ofendía a muchos de los países
miembros de la organización, provocando un escándalo diplomático (Esparza, 2009).
Otras controversias surgieron después del discurso antieuropeo del presidente Vaclav
Klaus, quien clasificó a la ue como una “versión moderna paternalista de la desapareci-
da Unión Soviética” que amenazaba la identidad y los intereses checos (Esparza-Ruiz,
2009). Finalmente, tampoco ayudó a la imagen internacional de la República Checa la
crítica de los planes económicos de los Estados Unidos, presentada por el primer minis-
tro Mirek Topolanek, quien los describió como “el camino al infierno” (De Rituerto,
2009). A pesar del conjunto de escándalos que acompañaban la presidencia checa en el
Consejo de la ue, cabe mencionar que entre sus éxitos se situó la inauguración del Par-
tenariado Oriental, una iniciativa de Polonia y Suecia orientada a reforzar el comercio
e impulsar los valores democráticos de la ue en seis países del antiguo bloque soviético:
Armenia, Azerbaiyán y Bielorrusia, Georgia, Moldavia y Ucrania. El proyecto de un
presupuesto de 600 millones de euros, se inauguró en la Cumbre de Praga en mayo de
2009 (Esparza-Ruiz, 2009).
El 2011 el Consejo Europeo perteneció por completo a la Europa Central. En la primera

mitad la presidencia la ejerció Hungría y a partir de julio la pasó a Polonia. Al igual que
la checa, la presidencia húngara empezó con polémicas sobre la controvertida Ley de Me-
dios de Comunicación introducida en aquel país, la cual según la ue otorgaba demasiado
control sobre aquel sector al gobierno húngaro, amenazando la libertad de expresión.
Aunque la postura de Victor Orban al principio pareció ser inflexible, finalmente el país
decidió introducir los cambios necesarios (bbc, 2011). La presidencia húngara como tal,
ha concluido, sin embargo, con una serie de éxitos, entre los cuales se pueden enumerar:
la creación del mercado energético común, la apertura de las negociaciones sobre la ad-
hesión con Islandia o la aprobación de la Estrategia del Danubio, orientada al desarrollo
económico de la región danubiana en catorce países (ver www.ec.europa.eu). Además,
Budapest logró poner en marcha el pacto Euro Plus para mejorar la competitividad
económica de la ue. Aquella iniciativa derivaba del proyecto conjunto de Alemania y
Francia y originalmente fue dirigida sólo a los países de la zona del euro. Sin embargo,
después de la intervención de Polonia, la cual quería participar en dicho proyecto, Euro
Plus se abrió también a los países que todavía no habían adoptado la moneda común
(pap, 2011).
348
Hasta ahora el último país de la Europa central en presidir el Consejo de la ue era

Polonia, la cual ejercía aquel cargo en la segunda mitad de 2011. Entre las prioridades,
enumeradas por Varsovia al empezar el liderazgo, se situaron: la firma del tratado de
adhesión con Croacia y el de la asociación con Ucrania, el desarrollo del Partenariado
Oriental y la Política Europea de Buena Vecindad (pebv), así como la creación del Fondo
Europeo de Democracia. Efectivamente, el tratado de adhesión con Croacia se firmó
en diciembre de 2011 (pap, 2011a). Un reto más complicado resultó ser, sin embargo,
el acuerdo de asociación con Ucrania. Aunque las negociaciones con ese país termina-
ron con éxito, el caso Tymoshenko, desarrollado en el siguiente subcapítulo del texto,
despertó las dudas de la ue acerca de la calidad de la democracia en Kiev, frenando por
momentos la firma del documento. En septiembre de 2011 se realizó también la Cumbre
de Partenariado Oriental en Varsovia, durante el cual Polonia preparó una declaración
conjunta que criticaba las violaciones de los derechos humanos en Bielorrusia. Varsovia
logró satisfacer a todos los miembros de la ue, los cuales aprobaron el documento por
unanimidad, pero ya no a los socios de la Europa del Este, los cuales se negaron a hacer-
lo (pap, 2011b). Varsovia no logró crear el Fondo Europeo de Democracia, orientado a
ayudar a los actores políticos y sociales que promueven el desarrollo de la democracia en
los países árabes y en Bielorrusia. Sin embargo, en diciembre de 2011 los miembros de
la ue aceptaron el proyecto, lo que permite desarrollar la iniciativa en 2012 (ver www.
pl2011.eu).
La opinión pública sobre la ue ampliada
La opinión pública es un fenómeno muy difícil de medir. En la práctica, no se realizan

pruebas que lleguen a todos los ciudadanos sino basa las conclusiones en los resultados de
respuestas de una muestra representativa. Cándido Monzón, catedrático español, autor
de varias obras sobre opinión pública, advierte que los encuestados representan sólo el
estado de opiniones y actitudes y no toda la opinión pública (Otero Silva, 2006: 165). La
única manera de investigar las opiniones de toda la sociedad es mediante un referendum,
aunque tampoco es una herramienta perfecta por las dificultades en la interpretación de
las posturas de los que deciden no votar (sus razones pueden variar). En este subcapítulo
se analizarán tanto los referendos como las encuestas sobre las ampliaciones de la ue en
2004 y 2007.
349
Referendums
Los referendos sobre la adhesión de los países de la Europa Centro-Oriental que entraron a
la ue en mayo de 2004, se llevaban a cabo a lo largo del año 2003. Todos confirmaron el
deseo de los países candidatos de entrar en la organización. El primer país del grupo en el
cual se realizó el referendum sobre la adhesión fue Eslovenia. El día 23 de marzo de 2003
más del 60% de la sociedad asistió a la votación, de los cuales casi el 90% se proclamaron
a favor de la adhesión. En abril del mismo año un referendum análogo se llevó a cabo en
Hungría, donde votó el 56.17% de la población, de los cuales el 83.76% a favor. Más del
64% de los ciudadanos asistieron en el referendum lituano en mayo de 2003, apoyando la
adhesión con una mayoría abrumadora de 91%. Unos días después se celebró la votación en
Eslovaquia, donde hasta el 92% del 52.15% de la sociedad que participó en el referendum
dio luz verde a la entrada de su país en la ue. En junio de 2003 primero votó el 56.2%
de los polacos, de los cuales el 81.9% aprobó la adhesión y unos días después también los
checos, los cuales confirmaron su deseo de participación en la integración europea con la
mayoría de 77.33% del 55.21% de los ciudadanos que asistieron. Los últimos países en or-
ganizar el referendum sobre la adhesión fueron dos de los países bálticos: Estonia y Letonia.
Las votaciones se celebraron ahí en septiembre de 2003. La asistencia y el porcentaje a favor
de la adhesión fueron respectivamente: el 63%, de los cuales el 66.92% a favor en Estonia
y el 72.5%, de los cuales 67% a favor en Letonia (ver www.polskawue.gov.pl). Aunque en
ningún país asistieron todos los ciudadanos y tampoco el 100% de los que se presentaron
votaba a favor de la adhesión, los resultados de los referendos de adhesión mostraron que
la mayoría (entre 66.92% y 92%) de las sociedades de los candidatos de la Europa Cen-
tro-Oriental apoyaban la membresía de sus países en la ue.
Encuestas (las posturas abiertas y ocultas)
A pesar de los resultados de los referendos, las posturas de los ciudadanos de los países
de la Europa Centro-Oriental no son permanentes, sino más bien relativas y dependen
tanto de los sucesos en la arena internacional como de la condición interna de sus patrias.
Por ejemplo, en Polonia el número de los ciudadanos convencidos de los beneficios de la
adhesión cayó en 10 puntos porcentuales entre 2007 (83%) y 2008 (73%) por causa de
la crisis financiera mundial, la cual afectó su calidad de vida (Maliszewski, 2009: 10).
350
Un estudio de la opinión pública de la ue realizado en 2009 muestra que la mayoría de

los ciudadanos de los países que forman parte de la organización están contentos de las
ampliaciones en 2004 y 2007. La mayoría abrumadora de todos los ciudadanos de la ue
ampliada (92%) piensa que la integración de los países de la Europa Centro-Oriental
facilitó la circulación de la gente en toda la ue. El 76% de los ciudadanos de los nuevos
países integrantes cree también que la adhesión ayudó a modernizar las economías de
sus países. En cuanto a los estados miembros de la ue-15,268 la mayoría de población
considera dichas ampliaciones como un factor que aumentó el papel de toda la ue en la
política mundial (73%), elevó el nivel de vida de toda la ue y mejoró su competitividad
económica (62%), así como contribuyó a preservar la seguridad y la estabilidad en la
región (56%) (Flash Eurobarometer, 2009: 22-28). Entre las consecuencias negativas de
dichas ampliaciones, los ciudadanos de la ue-15 enumeran por sobre todo la complica-
ción de la gobernanza en la ue (69%) y la pérdida de los puestos de trabajo en sus países
(55%) (Flash Eurobarometer, 2009: 32).
Cabe añadir aquí que las encuestas tradicionales investigan sólo las posturas abiertas de
la sociedad. Existen, sin embargo, también las posturas ocultas, de las cuales muchas ve-
ces los encuestados ni cuenta se dan. En el caso de Polonia, unos estudios de Maliszewski
demuestran que si bien según los sondeos los polacos son unos de los partidarios más
grandes de la integración europea, parte de aquellos euroentusiastas en realidad lleva
dentro un polocentrismo escondido. Lo confirman no sólo los estudios especializados,
sino también su vida cotidiana, por ejemplo, sus elecciones a la hora de hacer compras
(prefieren productos elaborados en Polonia que provenientes de otros países). Se puede
suponer que las posturas ocultas existen también en otros estados miembros de la ue, lo
que explicaría en parte las dificultades en los avances de la integración. Aquellos nacio-
nalismos escondidos provocan las discrepancias entre palabras y hechos, tanto entre los
políticos como entre las sociedades (por ejemplo, altos porcentajes de la simpatía hacia
la ue frente a la baja asistencia en las elecciones al Parlamento Europeo) (Maliszewski,
2009).
Otro asunto interesado es el apoyo social en los países de la Europa Centro-Oriental
ue-15 son los estados miembros de la ue de antes de la ampliación de 2004, es decir: Alemania, Austria, Bélgica,
268
Dinamarca, España, Finlandia, Francia, Grecia, Irlanda, Italia, Luxemburgo, Países Bajos, Portugal, Reino Unido
y Suecia.
351
que ya forman parte de la ue para la introducción de la moneda común. A pesar de los

ocho años en la organización, sólo tres de los diez países de la subregión que entraron
en la ue en 2004 y 2007 han adoptado el euro. Según un estudio de la opinión publica
realizado en 2011, los demás no son partidarios de aquella solución. Todo lo contrario,
la mayoría de sus ciudadanos teme las consecuencias negativas de la introducción de la
moneda común. El porcentaje de los ciudadanos a favor de la introducción del euro cayó
todavía en los últimos años por la crisis financiera mundial y por los problemas que sufre
la economía griega. Mientras que en 2009 el 55% de los encuestados esperaban las con-
secuencias positivas de la introducción del euro, en 2011 ese número cayó a 43%. Entre
los países con la actitud más negativa hacia la moneda común se encuentran Bulgaria,
la República Checa, Letonia, Lituania, mientras que los más entusiastas del euro son los
rumanos (Flash Eurobarometer, 2011: 17-20).
Logros y tropiezos de la integración de

la Europa del Este a la ue
La apertura de la ue hacia el Este contribuyó a muchos beneficios tanto para los nuevos
como para los antiguos miembros de la organización. El comercio entre ambos grupos
subió de los 175 mil millones de euros en 1999 hasta los 500 mil millones de euros en
2007. En el mismo tiempo se elevó también el comercio entre los nuevos miembros de
la ue de los 15 hasta los 77 mil millones de euros (Comisión Europea, 2009: 2). Las
ampliaciones de 2004 y 2007 fueron además muy bien planeadas. Ya en 2001 la zona de
libre comercio entre los países candidatos y los miembros de la ue-15 agrupaba el 85% de
todo el comercio entre ambos grupos (Comisión Europea, 2009: 5). Aunque la asistencia
financiera dirigida a los nuevos países integrantes mediante los Fondos Estructurales
y Fondos de Cohesión constituye sólo el 0.2% del Producto Interno Bruto (pib) de los
países de ue-15, aquel flujo de capital ayudó mucho en el desarrollo de los países de la
Europa Centro-Oriental, especialmente en cuanto a la infraestructura y el desarrollo
regional. Los nuevos estados miembros de la ue ya han armonizando también la mayoría
de su legislación, lo que facilita los contactos, especialmente los comerciales, dentro de
la organización. A la vez, el aprovechamiento de los Fondos Estructurales y Fondos de
Cohesión, hacen cada vez menos visibles las diferencias en el desarrollo entre los nuevos
y los antiguos integrantes de la ue. Estrechamiento de los lazos económicos de los países
352
candidatos y luego integrantes, provenientes de la Europa Centro-Oriental con los de la

ue-15 provocó también un crecimiento de la dinámica económica en los nuevos países
miembros de la ue. En los años 1997-2005 el crecimiento promedio del pib de aquel gru-
po se mantenía entre el 2.3% y el 7.1%, mientras que en los países de ue-15 en el mismo
tiempo pocas veces superaba el 2.3% (Comisión Europea, 2006: 34). A partir de 2004
creció también el comercio, tanto entre los nuevos como entre los antiguos integrantes
de la ue. Sin embargo, la dinámica aumentó más en este primer grupo, en concreto el
12.8% frente al 6% del segundo grupo, comparando con los cinco años anteriores (Co-
misión Europea, 2009a: 59). Es curioso que se elevó no sólo el comercio interno entre los
países europeos, sino también con otras regiones del mundo. Aquello se puede explicar
con una tendencia observada por Van den Berg, la cual dice que las economías abiertas
crecen en un 2-3% más rápidamente que las cerradas (Van den Berg, 2006).
A la vez, no se confirmaron las preocupaciones de los ciudadanos de la ue-15 acerca de su

pérdida de puestos de trabajo. Los estudios muestran que el porcentaje de los empleados,
provenientes de los países de la Europa Centro-Oriental, no supera 1% en la mayoría de
los miembros de la ue-15. Sólo Irlanda y el Reino Unido tienen estos índices más eleva-
dos, respectivamente 5 y 1.2% (Comisión Europea, 2009: 9). Además, la cooperación
entre las fuerzas policiales de la aumentada ue hizo el índice de crímenes caer en un 4%
entre 2003 y 2006 (Comisión Europea, 2009: 10).
A pesar de las muchas ventajas de las ampliaciones de la ue, todavía no todos los planes
se han hecho realidad. Primero que nada, de los diez países de la subregión que entra-
ron en la organización en 2004 y 2007, siete todavía no adoptaron la moneda común.
Además la crisis financiera mundial ha puesto en dudas el futuro del euro, desanimando
la opinión pública en aquellos países todavía más. Los nuevos estados miembros tienen
también otros intereses geopolíticos, lo que no ayuda a crear la política exterior común
de la ue. Aunque no se confirmaron las dudas de la opinión pública acerca de la com-
plicación de la gobernanza de la ue después de las ampliaciones, no se puede negar que
más miembros significan más puntos de vista y más intereses particulares. Seguramente,
pues cada ampliación de la organización tendrá sus consecuencias, tanto positivas como
negativas; sin embargo, hasta ahora parece que las primeras prevalecen.
353
El Partenariado Oriental y la Política Europea

de Buena Vecindad
La mirada al Este es un asunto muy complicado. Por un lado aquella dirección tiene
importancia geopolítica para los nuevos países integrantes de la ue ubicados en la Europa
Centro-Oriental. Por otro, los intereses particulares que tienen en ella los grandes im-
perios, tales como Alemania, Francia y el Reino Unido. Éstos tienen mucho poder en la
Unión, por lo cual sus prioridades muchas veces determinan la política exterior de toda
la organización. Para Berlín, París y Londres el socio oriental más importante es Rusia,
mientras que los países bálticos quieren limitar la influencia de Moscú en Europa. A la
vez, Hungría y Polonia estrechan lazos con Ucrania, considerándola un socio estratégico
y un potencial candidato a la adhesión. Aquella variedad de intereses particulares hace la
política exterior común hacia el Este de Europa muy difícil (Raś, 2006: 55).
Durante mucho tiempo los intereses de la ue en la Europa oriental se limitaban a Rusia,

marginando el resto de los países de la subregión. Las ampliaciones de 2004 y 2007
cambiaron, sin embargo, las fronteras de la organización, lo que llevó a la política más
activa hacia los “nuevos vecinos”. De las buenas relaciones con ellos dependía tanto el
futuro del desarrollo económico de la ue como la seguridad regional. El primer cambio
en esta materia se produjo en mayo de 2004 con la inauguración de la Política Europea
de Buena Vecindad. El proyecto pretendía sustituir las anteriores políticas de vecindad,
agrupando dos regiones de interés estratégico para la Unión Europea: el Sur (Argelia,
Egipto, Israel, Jordania, Líbano, Libia, Marruecos, Palestina, Siria y Túnez) y el Este (,
Armenia, Azerbaiyán Bielorrusia, Moldavia, Ucrania). La creación de la pebv coincidió
con el desarrollo de la concepción de la seguridad de la ue que percibía la pobreza y la
falta de democracia en estados terceros como un riesgo para la seguridad de los países
miembros de la organización. La inestabilidad política, los problemas medioambienta-
les, el crimen organizado y por sobre todo la inmigración ilegal de los países vecinos,
influyen considerablemente en los asuntos internos de los países integrantes de la ue
(Herranz, 2007: 269). Por lo tanto, la organización empezó a considerar la idea de “ex-
tender a los países vecinos el conjunto de principios, valores y estándares que definen
la esencia de la Unión Europea” no sólo en categorías de una misión ideológica, sino
también como una herramienta de la política exterior común, orientada a mantener la
paz y la estabilidad en el continente (Prodi, 2002: 5). Se acordó que la ue debería “de-
354
sarrollar la zona de prosperidad y la buena vecindad, un círculo de amigos con los cuales
la ue goza de las cercanas relaciones pacíficas y basadas en la cooperación” (Comisión
Europea, 2003: 4).
La colaboración entre la ue y la Europa del Este se estrechó todavía más en 2009 con la
creación del Partenariado Oriental en el marco de la pebv. El Partenariado ha agrupado
finalmente a Armenia, Azerbaiyán, Bielorrusia, Georgia, Moldavia y Ucrania. El papel
clave para llevar a cabo dicha iniciativa lo han desempeñado Polonia y Suecia. La im-
portancia de los países de la Europa Oriental para la Unión Europea deriva de muchos
factores. Constituyen unos mercados importantes para la organización y tienen en sus
territorios muchas vías de transporte de gran importancia para el comercio entre la ue y
los países asiáticos (Raś, 2006: 57).
Ucrania
Uno de los países de más interés para la ue es actualmente Ucrania, lo que confirma el
mantenimiento de las “relaciones privilegiadas” con este país (Kaczmarski, 2009: 7). Ya
en 1999 el Consejo Europeo aprobó la Estrategia Común hacia Ucrania, un documento
centrado en el apoyo para la transformación democrática y la ayuda en la creación del
mercado libre en aquel país. Se suponía también la cooperación política, económica y
cultural con el fin de mantener la estabilidad y la seguridad en la región. Luego, en 2004,
se elaboró un Plan de Acción entre la ue y Ucrania, aprobado un año después. En aquel
documento se subrayaba la necesidad de colaboración con ese país en el marco de la
política exterior y de seguridad común, especialmente en el ámbito de la seguridad ener-
gética, en el transporte y en el medio ambiente (Raś, 2006: 59). En algunas ocasiones
se hablaba también sobre Ucrania como un potencial candidato a la ue. Los miembros
del Grupo Visegrád, siendo en su mayoría países fronterizos, constituyen los promotores
naturales de la adhesión de Ucrania. Sin embargo, se habla de las “dos velocidades” de
la cooperación entre el Grupo Visegrád y Ucrania (Zielys, 2009: 39). Mientras Hungría
y Polonia intentan estrechar los lazos con el vecino, la República Checa y Eslovaquia
mantienen una postura más ambivalente. Aquello se observa en muchos ámbitos, em-
pezando por el visado (más complicado en el segundo grupo de países) y terminando en
las relaciones diplomáticas muy cercanas que hacen de Polonia “un abogado ucraniano”
355
tanto en la ue como en la otan (Zielys, 2009: 41-42). No es de extrañar entonces que

la intensificación de las relaciones con Ucrania estaba también entre las prioridades de la
presidencia polaca en el Consejo de la ue en 2011. En diciembre de aquel año se celebró
la cumbre ue-Ucrania. Se lograron terminar las negociaciones sobre el tratado de asocia-
ción, el cual, sin embargo, finalmente no se firmó por las dudas de la ue sobre la calidad
de la democracia ucraniana, especialmente acerca de la libertad de los medios de comu-
nicación y de la viabilidad del sistema judicial (pap, 2011c). Muchas polémicas surgieron
acerca del caso de la encarcelada exprimera ministra de Ucrania, Yulia Timoshenko. Se-
gún Bruselas, aquella sentencia había sido dictada por su oponente político, el presidente
Viktor Yanukóvich con la intención de apartar a Timoshenko de la vida política.
Bielorrusia
Una tarea difícil la constituyen también las relaciones de la ue con Bielorrusia, donde
todavía se mantiene el gobierno del controvertido presidente Aleksandr Lukashenko. El
acuerdo sobre la cooperación firmado con aquel país en 1995 nunca entró en vigor por
las preocupaciones de la organización sobre los intentos de introducir el gobierno auto-
ritario en Minsk (Raś, 2006: 60). Aquellas dudas se confirmaron en los siguientes años,
durante los cuales la ue criticaba a Bielorrusia por las violaciones de los derechos huma-
nos, la intimidación de la oposición política y los fraudes electorales. Muchas iniciativas
orientadas a la cooperación más cercana con Bielorrusia, llevadas a cabo por la ue desde
1997, no lograron mejorar la situación. Todo lo contrario, después del problema con la
representación de la Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa (osce)
en Minsk, la ue decidió imponer una prohibición de visado a los representantes del go-
bierno bielorruso en noviembre de 2002 (Comisión Europea, 2003: 15). Últimamente,
en febrero de 2012 el conflicto diplomátco entre ambas partes se deterioró todavía más,
debido a la expulsión de los embajadores de Polonia y de la ue de Minsk (Poczobut,
2012). La presencia de Bielorrusia en la pebv tiene entonces el significado simbólico y
dirigido más bien a la sociedad del país que a sus autoridades, ya que mientras el país
siga con la forma de gobierno actual no hay perspectivas reales para estrechar los lazos
con la ue.
356
Rusia
La política del Partenariado Oriental tiene que ser muy equilibrada ya que el Este de
Europa constituye también la tradicional zona de influencias de Rusia. Por eso la ue
tiene que proceder con mucho cuidado para estrechar sus relaciones con la subregión sin
deteriorar su cooperación con Rusia, un socio muy importante para muchos países de la
organización. Aunque de momento no hay perspectivas para la integración de Rusia con
la ue, la cooperación entre ambas partes sigue siendo beneficiosa. Primero que nada, la
ue es el más importante destinatario no sólo de los recursos energéticos, sino también
de la exportación de bienes y servicios rusos. Además, Rusia necesita inversiones en la
infraestructura del sector energético y las empresas de la ue aspiran a desarrollar su
actividad en el mercado ruso, lo que hace coincidir los intereses de ambas partes. Cabe
mencionar también que incluso no planeando la adhesión a la ue, Rusia de hecho ya está
armonizando sus leyes (especialmente en el ámbito económico) con los estándares euro-
peos (Raś, 2006: 63). La tarea de estrechar los lazos con Rusia no es, sin embargo, fácil
para Bruselas. Los intentos de salir más allá de la cooperación económica con Moscú los
complican las dudas acerca de la democracia rusa y las denuncias sobre la corrupción
entre las autoridades de todos los niveles. Otro factor que deteriora aquella colaboración
es la inexistencia de la política común exterior de la ue hacia Rusia. Todo lo contrario,
dentro de la organización existen muchas ideas divergentes acerca de la forma de las rela-
ciones con aquel país. Polonia tiene ambiciones de ser considerada como el “país experto”
de la región por la proximidad geográfica y cultural. A la vez, el mismo papel pretende
desempeñar Alemania, intentando establecer unos lazos fuertes con Rusia y elevar la im-
portancia de la pebv dentro de la ue. Otros nuevos miembros de la organización, como
los países bálticos (Letonia, Lituania y Estonia) y los de la Europa central (República
Checa, Bulgaria, Hungría Eslovaquia y Rumania) expresan más escepticismo hacia la
profundización de las relaciones con Moscú. Una postura semejante es característica
también para los países escandinavos, Finlandia y Suecia. A la vez la postura activa en
su política exterior hacia Rusia, la muestra Francia, el país que ya bajo la presidencia de
Chirac veía a Moscú entre sus socios comerciales más importantes (Kaczmarski, 2009:
2-5). Los problemas internos de Rusia, por un lado y el conflicto de intereses dentro de
la ue, por otro, hacen de momento imposible que la cooperación ruso-europea vaya más
allá de los aspectos económicos.
357
Conclusión
Muchas de las relativamente jóvenes democracias de la Europa Centro-Oriental durante

los veinte años de la caída del bloque comunista lograron avanzar considerablemente en
todos ámbitos. Algunas lograron formar ya parte de la ue, incluso presidir el Consejo,
marcando las direcciones de las políticas de toda la organización. Las ampliaciones de
2004 y 2007 fueron además muy bien preparadas. Los países candidatos estrechaban los
lazos tanto con la ue-15 como con ellos mismos, por ejemplo, en el marco del Grupo
Visegrád, durante más de una década antes de entrar a la ue. Por eso su adhesión no
provocó un choque económico y social, siendo bien valorada tanto por los nuevos como
por los antiguos estados miembros de la ue. Aunque algunos países de la Europa Orien-
tal, como Bielorrusia y Ucrania, todavía siguen teniendo problemas políticos y sociales,
por lo cual su adhesión a la organización todavía no es posible, la ue intenta colaborar
con ellos en el marco de la Política Europea de Buena Vecindad. Un socio complicado
de la ue lo sigue siendo Rusia, tanto por sus problemas internos como por la falta de una
postura común dentro de la familia europea hacia aquellas relaciones. Aunque todavía
queda mucho por hacer y la ampliada ue no está libre de tensiones internas, parece que
el sueño de los pensadores de todo el continente sobre la Europa unida, sin barreras ni
cortinas, se está realizando.
Referencias
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360
quinta parte
Regionalismo y cooperación regional

en Europa Oriental y Eurasia
361
362
capítulo 13
Russia and the Commonwealth

of Independent States
Maciej R as
Introduction
The member states of the Commonwealth of Independent States (cis) have much in
common, but also a lot divides them. The most serious bond, in addition to proximity,
seems to bepast membershipin onestateand political, social and economic connections
resultingfrom it. The passage of time from the completion of disintegrationof the Soviet
Union caused weakening of the considerable part of those bonds.Within twodecadesof
the sovereign national existence, describedstateschosedifferent pathsof transformation,
or engaged insystem transformations at the different pace. Place ofthe former Soviet
republics was taken by the “hybrid democracies” and authoritarian governments, pre-
sidentialsystems (rather, “super-presidential”), presidential-parliamentary regimes and
Moldovan parliamentary system, more or less open to the global capitalist economy
(though not necessarilyfree-market) and relatively the leastchanged, in relationto the
Soviet times, Belarusianeconomy.Attitudes of societieshave evolved at the different pace,
too.
Buildingtheir statehoods, the cis countries– either theruling elite, or the public-were
363
forced tomake choicesbetween variousvalues andmodels ofdevelopment, including in

particular:
— between an integration with the Russian Federation, or thesocial and

economicspace of the European Union (hence: the political reapprochement
with the West), or an aspiration to maximize their own sovereignty (to keep an
equal distance from those powers);
— between a reduced insulation and an openness; an aspiration to full

participation in the global economy and a participation insub-regional struc-
tures such as the Eurasian Economic Community (EurAsec);
— between an economic and political liberalism or paternalistic state va-

lues;
— between mobilization (extensive) and innovative (intensive) model of

development.
After the break-up of the Soviet empire, main aim for the Russian Federation was main-
taining special relations with new independent states. Russia recognized the post-Soviet
space as one of top priorities in its foreign policy. On 8 December 1991 Belarusian
village Wiskule (Viskuli) in Belovezhskaya Pushtcha, representatives of three Slavish
republics–Russia, Belarus and Ukraine–signed agreement establishing the cis. It was
founded that the Union of Soviet Socialist Republics finished its existence. Instead of
it they decided to create the Commonwealth of Independent States – new solution for
cooperation in post-Soviet area, although not as a federal state or confederation, but as
an international organization, compound from independent states – primal subjects of
international law (that was underlined in the name of the institution). The final shape
was decided during the summit in Alma Ata in Kazakhstan on 21 December 1991. As
a result of this all other post-Soviet republics joined the cis, except for Baltic states and
Georgia.
Main objectives of the cis were described in The Creation Agreement. The document in-
cluded “preserving and supporting the common military and strategic space, including
364
unified control over nuclear weapons” as well as:
— coordination of foreign policy activity;
— cooperation in the formation and development of common economic

space, common European and Eurasian markets, and in the sphere of customs
policy;
— cooperation in the sphere of protecting the environment;
— questions concerning migration policy and combating organized crime

[Soglasheniye o sozdanii Sodruzhestva Niezavisimyh Gosudarstv].
The summit’s declaration stated that “cooperation between members of the Com-
monwealth would be carried out in accordance with the principle of equality, through
coordinating in situation of the Commonwealth, which is neither a state nor a super-sta-
te structure” [Alma-Atinskaya deklaraciya]. There was no clear definition of what the cis
was to become and which integration model was to be expected. In the focus of interna-
tional law, cis was never organized as its subject.
At the beginning of the cis were signed many bilateral agreements with a prospect to
deepen the institutionalization of the Commonwealth and transform it into more conso-
lidate institution. On 13 March 1992 in Moscow, the cis members – apart from Ukra-
ine–signed an agreement laying down the principles of a common customs policy, that
should have led to gradual creation of a customs union. On 15 May in Tashkent in Uz-
bekistan, Russia, Armenia , Kazakhstan, Kyrgyzstan, Tajikistan and Uzbekistan signed
the cis Collective Security Treaty which contained the collective defense of the signatory
states (this document has never accepted by Moldova, Turkmenistan and Ukraine) .
On 9 October 1992 in Bishkek, the capital of Kyrgyzstan, the cis members – except
for Azerbaijan, Georgia, Tajikistan and Turkmenistan–signed an agreement on a single
monetary system and coordination of the fiscal and credit policies. The cis Charter–ar-
ticles of association determining principles of the membership and organizational–was
adopted only on 22January 1993. The lead article proclaimed that the Council of the
Heads of States and the Council of the Heads of Governments would take decision by
365
consensus, however “each state had the right to opt out of any proposal, which should
not constitute an obstacle to taking a decision” [Ustav Sodruzhestva Niezavisimyh Go-
sudarstv]. As a consequence,thisrecordhad amajor impacton the shape, andthe nature
ofintegration within thecis, allowingindividual member state for non-inclusionin the
specific initiative, that could be recognizedas aprejudicial to him. Ukraine, the state
of key importance for post-Soviet integration, refused to sign the Statute and began to
consider himself only be an associate member. There was no clear integration aim in all
described agreements, that would be possible to achieve in the format of “twelve”.
1. Reasons for the creation of the cis
The establishing of the cis was a forced compromise between those who argued that
the Russian/Soviet empire should be maintained in a changed form, and the national
forces advocating independence for the subjects of breaking down federation. Moreover,
all the former Soviet republics had proclaimed independence (except for Russia, which
had only made a declaration of sovereignty in June 1990) and were recognised by the
international community. The objective was therefore to provide a de jure justification
for the de facto reality [Kononczuk, p. 6].
The processes, controlled by Kremlin and directed towards the inhibition of disinte-
gration of the post-Soviet space and concentration of the former (except for Baltic sta-
tes) around the Russian Federation, started immediately after the collapse of the ussr.
Theyweresometimesreported as a “reintegration”of the ussr. Initially, these processes
based on “the cis project”. It clearly turned out soon, that theCommonwealth was not
able tostop thedisintegrationof post-Soviet space in economic, political, security dimen-
sions and other. Therefore, the cis consequentlyneverbecame aneffectiveinternational
organization. Ineffectiveness ofcooperation within theciscaused thatother organiza-
tions, established in post-Soviet space, integrated smaller number ofcountries.Almost all
ofthese structures were formed by Russiaor have beendominatedby Moscow. The onl-
yorganization createdby the cis countries,whichcould not be described as “Russian-con-
trolled”, was guam.
The Russian Federation wasa keystate. For Russia, the ciswas to be aninstrumentfor
366
maintaining political, military and economic influence in post-Soviet area, and – even-
tually –evolve it fromthe“commonwealth of states” intothe “commonwealth state”, thus
enablingreintegrationunder the aegisof Moscow. In the early nineties,Kremlin poli-
cy-makers hoped that the cismightsoon becomethe center of integration based onalmost
identicalprinciplesas anintegrationin Western Europe. Perception of the cis as Eastern
European or Eurasian analog of the eu or nato was quite popular among Russian po-
liticians and – undoubtedly – very appealing for them. In that time, Moscow–basing
on unrealistic assessments of the situation inside the cis–aspired to integrate post-So-
viet space, ignoring the obvious and objective facts. Russian decision-makers and other
politicians were willing to hide and/or neglect many disintegration factors, showing the
bright future prospect of the Russia-centered integration.
Other cis partners can be divided into twomain groups ofstates, taking into account
their foreign policy and security strategies. This division appeared as a result of diver-
sified attitude to the Russian Federation and showed the conflict of interests between
Russia and some of the other cis member states.
The first group included: Azerbaijan, Georgia, Moldova, Turkmenistan and Ukraine.
Priority for thesecountries was strengtheningof independence and diversify their eco-
nomic links. The cis had been a guarantee for all these goals under condition that
would have preserved it status of “not-too-tight” cooperation (“soft” integration).These
republics were especially interested in economic relations inside the Commonwealth
based on a free trade zone as well as cooperation in the social sphere (i.e. preservation
of free-visa regime). They wanted to avoid Russia’s domination or alleviate its negative
effects, although some of them counted on economic support from the Russian Federa-
tion, especially supplies of cheap fuels.
The second group formed Central Asia states. The leaders of these countries were surpri-
sed that countries suddenly received their independence. Therefore, they were inclined
to close cooperation within the cis. They advocated for maintaining close economic ties
with the former metropolis and accepted Russian proposals concerning the integration
of post-Soviet area.
Belarusian position was initially ambiguous. It tried to pursue a policy of neutrality.

367
In official statements Minsk supported the idea of integration, but in practice it joined
the economic agreements only.Belarus has begun to activate its policy towards the cis
since the end of 1993, when he joined the Collective Security Treaty. When Aleksander
Lukaszenko came to power in 1994, Minsk became Moscow’s closest politician partner
and it supported the integration either in the cis, or bilateral format. In 1999, both part-
ners established the Federal States of Belarus and Russia. It has been the closest coope-
ration formula among the cis members, although – despite name of the institution – it
has turned out neither federation, nor confederation in practice.
Armenia presented a different approach.Although Armenia sought to consolidate its

independence but, because of the conflict with Azerbaijan over Nagorno-Karabakh,
was forced to tie up with Russia more strongly.It had to support Russia’s integration
projects, even if they did not give serious benefits to Yerevan (except for Russia’s security
guarantees).
2. The membership in the cis and its organizational

structure
The Creation Agreement remained the main constituent document of the cis until
January 1993, when the cis Charter was adopted. The charter formalized the concept
of membership: a member country is defined as a country that ratifies the cis Charter
[Ustav Sodruzhestva Niezavisimyh Gosudarstv]. Turkmenistan has not ratified the charter
and changed its cis standing to associate member as of 26 August 2005 in order to be
consistent with its un-recognized international neutrality status. Although Ukraine was
one of the three founding countries and ratified the Creation Agreement in December
1991, Ukraine did not choose to ratify the cis Charter and thus does not regard itself as
a full member of the cis.
Moreover, in February 2006, Georgia officially withdrew from the Council of the Mi-
nisters of Defense, with the statement that “Georgia has taken a course to join nato and
it cannot be part of two military structures simultaneously”. It remained a full member
of the cis until August 2009, one year after officially withdrawing in the immediate
aftermath of the war with Russia in August 2008.
368
Table 1. Membership in the cis
The Creation The Creation

The Charter–date
Country Agreement–date of Agreement–date of Membership status
of ratification
signing ratification
Armenia 21 December 1991 18 February 1992 16 March 1993 official member
Azerbaijan 21 December 1991 24 September 1993 14 December 1993 official member
Belarus 8 December 1991 10 December 1991 18 January 1994 official member
official member till 2009;

Georgia 22 October 1993 3 December 1993 19 April 1994 withdrawn 18 August 2008
(effective–17 August 2009)
Kazakhstan 21 December 1991 23December 1991 20 April 1994 official member

Kyrgyzstan 21 December 1991 6 March 1992 12 April 1994 official member
Moldova 21 December 1991 8 April 1994 27 June 1994 official member
Russia 8 December 1991 12 December 1991 20 July 1993 official member
Tajikistan 21 December 1991 26 June 1993 4 April 1994 official member
de iure: not official member;

Turkmenistan 21 December 1991 26 December 1991 Not ratified
unofficial associate member
de facto: participating, de
Ukraine 8 December 1991 10 December 1991 Not ratified
iure: not official member
Uzbekistan 21 December 1991 1 April 1992 9 February 1994 official member
Source: The study of author.
According to recalled above basic documents of the cis, following bodies are the most
important in the organizational structure:
— Council of the Heads of States: the Commonwealth’s main body as its

highest decision-making forum; the most significant, “strategic” decisions are
taking – officially–during summits; the Council can carry amendments into
the Charter and change organizational structure, i.e. it can create new bodies;
— Council of the Heads of Governments: it coordinates cooperation of

member states’ executive bodies in the economic, political, social sphere and
other; it supports activity of the Council of Heads of States; the decision-ma-
369
king process is based on a principle of consensus either in the Council of the

Heads of States, or the Council of the Heads of Governments;
— Council of the Ministers of Foreign Affairs: it coordinates foreign po-

licies of member states as well as the cis links with the United Nations, the
Organization for Security and Cooperation in Europe and other international
organizations;
— Council of the Ministers of Defense: it coordinates military policies

of member states and military cooperation in the framework of the cis; the
Chief of Staff for coordination of military cooperation of the cis countries is
an additional member of the Council; Moldova, Ukraine and Turkmenistan
do not participate in its works;
— Council of the Commanders of Border Forces: it supports the protec-

tion of external borders of member states; the Chairman of the Coordinating
Service of the Council of the Commanders (the Council’s support body) par-
ticipates in its meetings as a member; Azerbaijan Moldova and Ukraine do not
participate in its works;
— Inter-Parliamentary Assembly: it was established in March 1995 as a

consultative parliamentary forum of the cis created to discuss problems of
parliamentary cooperation and the cis activity; located in Sankt Petersburg;
Uzbekistan and Turkmenistan do not participate in its works;
— Human Rights Committee: consultative body watching protection of

human rights in the member states, according to the international obligations
that were admitted by them;
— Economic Council: supporting the Council of the Heads of States and

the Council of the Heads of Governments in the area of social-economic coo-
peration, especially in the context of free-trade zone;
— Economic Court: established for solving economic disputes between

370
the cis countries in 1992;
— Coordinating and Consultative Committee: functioning permanently,

coordinating and executive body of the cis; it is responsible for suggesting so-
lutions in social-economic area of cooperation as well as organization of expert
meetings supporting decision-making process in the Council of the Heads of
States and the Council of the Heads of Governments; every member country
is represented by two permanent representatives; in 1999, it became a part of
the Executive Committee–administrative body of the cis, located in Minsk
[Kosov, Toropygin, pp. 29-37, 159-161; Soglasheniye o sozdanii Sodruzhestva
Niezavisimyh Gosudarstv; Ustav Sodruzhestva Niezavisimyh Gosudarstv].
3. Fragmentation of the cis area. Sub-regional institutions

of cooperation
Practical failure of integration in the format of “twelve”, that became clearly visible in
the middle of the nineties, caused fragmentation of the cis area. Some of the new in-
dependent states chose an integration with the Russian Federation, agreeing on Russia’s
hegemony and creating new social-economic and security institutions under the aegis
of Moscow (see below). Other cis countries decided to protect their sovereignty against
Russia and chose “pro-Western direction” (guam/guuam) or an self-isolation (Turkme-
nistan).
Eurasian Economic Community
The Eurasian Economic Community (EurAsec, YevrAzes or Eaec) originated from a

project of customs union between Belarus, Kazakhstan, and Russia thatwas launched
in the middle of nineties, however the customs union did not start effectively working
then . It was named the EurAsec on 10 October 2000 when Belarus, Kazakhstan, Kyr-
gyzstan, Russia, and Tajikistan signed the treaty of the Eurasian Economic Community
371
to faster the creation of a common market between member states269. EurAsec was for-
mally created when the treaty was finally ratified by all five member states in May 2001.
Armenia, Moldova, and Ukraine hold observer status270. In 2003 EurAsec was given the
observer status by un General Assembly.
After discussion about the creation of a common economic space between the Com-
monwealth of Independent States (cis) Russia, Ukraine, Belarus, and Kazakhstan,
agreement in principle about the creation of this space was announced after a meeting
in the Moscow suburb of Novo-Ogarevo in February 2003. Building economic integra-
tion, Russia, Belarus and Kazakhstan signed in November 2009 an agreement to create
a customs union, paving the way for a single economic space. The agreement came
into force on 1 January 2010, but was unable to start working fully until disputes were
resolved and the customs code came into effect. Ukraine said it does not intend to join
the customs union, but has supported the idea of free trade area among former Soviet
republics271.
The Customs Union of Belarus, Kazakhstan and Russia has been working since 2011,
with a single market envisioned for 2015. Other partners from EurAsec (Kyrgyzstan,
Tajikistan) want to join union, when they fulfill appropriate conditions. The Custom
Union has been described as the first example of “real”, deeper integration among the
cis member states. It has reflected strong pro-integration trends in some cis countries. It
should be underlined that it has started working despite global financial and economic
crisis, that seriously influenced also the cis area.
269
Uzbekistan joined EurAsec in January 2006, but it suspended cooperation in October 2008.
270
Eurasian Bank for Development (institution of EurAsec) can support either member states, or observers.
271
In October 2011, Armenia, Belarus, Kazakhstan, Kyrgyzstan, Moldova, Russia, Tajikistan and Ukraine, signed an
agreement in St Petersburg to establish a free trade area (fta), removing barriers to trade between the contracting
parties, and leaving them free to shape their trade policies towards third countries. The remaining cis member
states–Azerbaijan, Turkmenistan and Uzbekistan–have refused to sign the document. This new agreement will
probably not be able to stimulate economic cooperation in the region, as it does not fundamentally change the ter-
ms of trade between these countries. The free trade regime still excludes commodities which are essential for trade
in the area [Wisniewska].
372
Organization of Central Asian Cooperation272
Kazakhstan, Kyrgyzstan, Tajikistan, Turkmenistan and Uzbekistan formed the ocac in

1991 as Central Asian Commonwealth (cac). The organization continued in 1994 as the
Central Asian Economic Union (caeu), in which Tajikistan and Turkmenistan did not
participate. In 1998 it became the Central Asian Economic Cooperation (caec), which
marked the return of Tajikistan. In 2002 it was renamed to ocac. Russia joined it in
2004. On 7 October 2005 it was decided between the member states that Uzbekistan
will join the Eurasian Economic Community and that the organizations will merge.
Both organizations joined on 25 January 2006.
Collective Security Treaty Organization
The Collective Security Treaty Organization (csto) first began as the Collective Security
Treaty (cst) which was signed on 15 May 1992, by Armenia, Kazakhstan, Kyrgyzstan,
Russian Federation, Tajikistan and Uzbekistan, in the city of Tashkent. Azerbaijan, Be-
larus and Georgia signed the treaty in 1993. The treaty came into force on 20 April
1994. The cst was set to last for a 5-year period unless extended. On 2 April 1999, only
six members of the csto signed a protocol renewing the treaty for another five year pe-
riod, while Azerbaijan, Georgia and Uzbekistan refused to sign, and withdrew from the
treaty. The organization named csto was established on 7 October 2002. Uzbekistan
joined again the csto in 2006. The csto is an observer organization at the un General
Assembly.
The charter reaffirmed the desire of all participating states to abstain from the use or threat
of force. Signatories would not be able to join other military alliances or other groups of
states, while aggression against one signatory would be perceived as an aggression against
all. Moreover, the csto holds yearly military exercises for armed forces of the csto mem-
272
See more: Mezhdunarodnye otosheniya v Centralnoy Azii. Sobytiya i dokumenty, A. D. Bogaturov (ed.), Moscow
2011.
373
bers to have an opportunity to improve cooperation on the operational level273.
The csto members agreed to develop the cooperation and create the csto rapid reaction
forces. They also decided to broaden counteracting and fighting the non-military threats
such as political radicalism, Islamic fundamentalism, organized crime, drug trafficking,
as well as “extraordinary situations” (natural and technological disasters). Moreover, the
expansion allows all members to purchase Russian weapons at the same price as Russia.
The csto signed an cooperation agreement with the Shanghai Cooperation Organiza-
tion (sco).
guam
The guam–Organization for Democracy and Economic Development (guam) is a re-

gional organization of four post-Soviet states: Georgia, Ukraine, Azerbaijan, and Mol-
dova. Cooperation between these partners started with the guam consultative forum,
established in 1997, and named after the initial letters of each of participant countries.
In 1999, the organization was renamed guuam due to the membership of Uzbekistan,
which later withdrew.
guam’s charter was signed during a summit in Yalta on June 6 to June 7, 2001 by the
four current members and Uzbekistan. guam set objectives for cooperation, such as
promoting democratic values, ensuring stable development, enhancing international and
regional security, as well as creating closer links with the West, especially the European
Union and nato. On May 22-23, 2006 presidents of four membership states signed
guam declaration concerning establishing the new organization under the name guam–
Organization for Democracy and Economic Development. In Russia guam has been
seen as a part of the broader strategy of the West and an instrument of countering the
Russian influence in the cis area.
The largest military exercises ever held by the csto, involving up to 12,000 troops were conducted between Sep-
273
tember 19 and 27, 2011 to raise preparedness and coordination in Arab Spring style anti-destabilization techniques.
374
4. Evolution of Russia’s policy towards the cis
No powercannotdo withoutallies.Thewillingness toacquire allies andde-

velop the dominance over them (also in case of desired economic resources)is
oneof the objectives ofpower policy.For Moscow,maintaining its own sphere of influen-
ceis importantbecause of thecountry’s modernizationprogram.It would help toimprove
theefficiencyof the Russian economy(in particular: in the context of energyresources)
and diplomacy [Troickiy, p.36].It alsorepresentsa symbolic meaning(referred to history
and tradition) and preserves domestic politicalcontext,not only ineconomic context.Res-
titution of the world power status, and even the empire, is a factor consolidatingsocie-
ty(at least majority of theelites).Russia,which–assome of Russian politicians underline all
the time- “must be asuperpower,” “should have its ownsphere of influence”,“its ownpart
of the world”in international relations.The territory of theformer empire, that has been
outsidethe borders ofthe Russian Federation since the collapse of the ussr, and where
the newindependentstates were established, the Russians called the “near abroad”.This
term is emphasize geographical position of those countries to Russia, but – mainly–their
special historical, economic, cultural, interpersonal and even emotional ties with Russia,
whose civilization and culture is largely shaped the societies and economies of the “near
abroad”.No wonder,that Russia–since its inception–sought toreintegratethat space [Bie-
len, p. 232].Russian Federationexpressed its closeness especially to the European part of
the cis area.
An importanceof the Commonwealth was underlined in the Russianforeign policy doc-

trineof 1993. In that document there can be found ananticipation of transformation
ofthe cis into“an effectiveinternationalorganization of sovereign subjects of internatio-
nal law.”There was asserted thatRussia should createa wide range ofpossibleobligations
concerning thecis, covering various spheres ofinternationalrelationsandthe largest num-
ber ofmember states.Strengtheningthe securityof the common “military – strategic”spa-
ceand protectingthe external borders ofthe cis seemed to be the most urgenttasks that
time [Osnovnye polozheniya vnieshniey politiki Rossijskoj Federaciy].
In September 1995, Boris Yeltsin approved the following doctrinal document, this time
devoted entirely to the cis, entitled Russia’s strategic course towards the countries–parti-
cipants of the Commonwealth of Independent States.There wasdeclaredthat “the creation
375
ofthe alliance of states, integrated economicallyand politically,that couldaspireto take

anoble placein the world community” became Russia’s primary goal in its policy toward
the cis. To reach such ambitious aim, it was necessaryas:
— maintainingstabilityin the cis areain all fields: political, military, eco-

nomic, legal and humanitarian;
— assistance the cis partners in creating political and economic internal

stability as well as in leading friendly policy towards Russia;
— strengthening the Russia’s role asa leadingforcein building of new inter-

national orderinpost–Soviet area;
— enhancing integration processes inthe cis [Strategitcheskiy kurs Rossii s

gosudarstvami – utchastnikami Sodruzhestwa Niezavisimyh Gosudarstv].
To realizefour defined prioritytasks, in the first half of the nineties, Russia has sought
to create and strengthen multilateral cooperation structures in the former Soviet area,
realizing in practice theoretical assumptions of its foreign policy.Some ofthese plans-
collapsedsoonafter they had beenimplemented.An example can bean attempt to create
common system of the cis external borders protection. Establishing the cis joint mili-
tary command also failed.
The Russian Federationalso quiteactivelypromoted theeconomicreintegration ofthe for-

mer Soviet space.In September 1993, after the collapse ofthe singlecurrency (ruble) area,
Moscow launched initiativethe cisagreement oneconomic union,designed to leadan in-
tegration ofthe cisto level of the European Union.The agreement was to provideforthe-
gradual transitionthroughthe stagesof economic integration, starting from a free trade
zone,throughcustoms union andcommon market till monetary union at the end. The
projecthad no chance in that times and conditions.In the second halfof the nineties, it
couldbe arguedthat oneof the main objectivesof Russian foreign policy, namely the rein-
tegration ofthe post-Soviet area, was not achieved.
Russia,leading its policy towardsformer Soviet republic, couldbenefitfrom a widerange

376
of toolsof influence.The Russian Federation was a mediator in all the conflicts that
appeared in the post-Soviet space (Transnistria, Abkhazia, South Ossetia, Nagorno-Ka-
rabakh, Tajikistan) and the main author of the cease-fire agreements. Russia has establi-
shed and contributed some peace-keeping operation and tried to preserve control over
the frozen conflicts .In thecase of Georgia, Moscow has decided to usethe military force
in 1998. It has been the first example of using the Russian army against another country
since the collapse of theSoviet Union. Moreover, Russia has tried to avoid multilateral
mediation in cases of conflicts in the cis area. This was aconsequence ofRussian per-
ception ofthe cis asits “exclusive” sphereof influence [Ras, Wlodkowska, pp. 347-348].
Russiatried to force the “disobedient” partnersfrom the cis to change their policies on
more pro-Russian, using the “hard”economic measures, such as economic pressure and-
blackmail, for example in the form of acutting offthe supply of electricity fuels as well as
increasing their prices. An embargo oncertain goods was another instrument of Russia’s
policy.Moscowappliedeconomic sanctionssuch asthe ban on importsof food products-
from certain countries, including meat, milk,vegetableand wine.The formalreasons for-
suspension ofimportsof such goodswere usually “apolitical”: healthreasonsand forgeryof
certificatesof quality. However, it is not difficultto find political motives in such Russian
actions .
The Kremlinoften used theRussian andRussian-speakingcommunity,living inthese-

countries, to put the pressure on “unapologetic” partners.Moscowstimulatedpolitical-
trends among the Russian Diaspora, trying to reach convenient (for the Kremlin) solu-
tions. The demands of the Russian minority, especially those concerning human rights,
could also be a good reason for emphasis on a partner and possibility to reduce its
international prestige.Russiadid not avoid “giving” its passports to citizensof other cis
members.Actually, the Russian Diaspora is still apotentiallyserious problem, especially-
for Ukraine(Crimea)and Moldova (Transnistria).
A development of the internal situation supported aims of Russian policy towards post-So-
viet states.Political instability, macro- andmicro-economic problems, social pathologies
(withpervasive corruptionat the head) madeintegrationwith the European Union (ge-
nerally: with the West) very difficult, or even impossible.Internal problemscaused“-
suspension” of post-Soviet countriesin a kind ofvacuumbetween Russiaand the West.
377
Russia usually gained an advantage in the economic dimension, because its enterprises
knewmuchbetter local reality then Western companies.“Soft” and “controlled”destabi-
lization ofsome of the cis countrieshas become one of themost efficient instrument of
the Russian policy. It has also limited Western influence in the cis area. Irresponsibility
(in case of the South Ossetia in 2008) ofGeorgian PresidentMikheil Saakashviliwasthe
best giftfor the Kremlin.
In recent years, Kremlin attention has focused onthe Commonwealthmore closely

again. It was reflectedin the Foreign Policy Conceptof the Russian Federationfrom 2008
[Koncepciya vneshney politiki Rossiyskoy Federacii]. It resulted from the need of preser-
ving or improving Russian political influenceand was toprovidebeneficial conditions for
theexpansionof capital “made in Russia”.Economically strengthened Russia has tried to
construct its own area of influence in the “near abroad”, realizing the idea of building
a world power “sovereign democracy”.Through theintegrationstructures(EurAsecin the
socio–economic,andcsto in thepolitical–military dimensions) the Russian Federation
has sought tocreatethe Eurasian analog of the ue and nato, which would play aleading
role in this area.Success of this process would pick Russianposition up in the internatio-
nal relations.It could createtheimpression thatthe “GreatEurope” is constituted fromtwo
equal(theoretically, at least) entities [Butorina, p. 116].At the same time, according to
Moscow,Russia’s policytowards the cisshould be free from the influences of Western
players.
Efforts made by the Russian Federationhave not caused established effects.Integration

structures in the cis area have carried little more than bilateral relations had offered. Kre-
mlincorrectlyidentified reasons of the failure. An activityof third partiesin the region,es-
pecially theWestern countriesand the eu, was reported as a “disintegration” factor, too
[Tchizhov; Miller]. The involvement of the eu (including the eu’s Eastern Partnership
and Poland’s Eastern policy) rated as a geopolitical threat to the interests of the Russian
Federation and the “source of political instability and crises” [Rossiya i mir…, p. 395].
Despite the failure of reintegration based on “the cis project”, the main objectives of
the Russian Federation in its relations with the cis members have remained basically
unchanged. They have been following:
378
— maintaining theeconomic impacts(in this context, the most serious

challenges are: predicted single market, Ukrainian economy – that “should be
integrated” with Russian,andsupplies of fuels fromAzerbaijan, Kazakhstan,
Turkmenistan and Uzbekistan);
— keeping thecontrol over militaryinfrastructure;
— strengthening influence on political and social transformations in the

cis states (this serves other goals);
— preventingthe penetrationof the cis area through other powers [Ras, p.

21].
It is possible to predict that the Russian Federation will focuseven moreon issues rela-
tedto its participation inthe global economy.Post-Soviet areawill beconsideredby Rus-
siainthe context of access to additional resources, preserving its national security and
improving international prestige. The factorsthat will support modernization of Rus-
sian economy and society as well as improvethe positionof the Russian Federationin the
world [Rossiya i mir…, p. 410].
Russiahas consistentlydeclaredpromoting multipolarinternational orderthat can gua-

rantee its “important place” in the world. Kremlin wants to play the roleof one of the
key powers in the global political, security and economic order.Tostrengthen itsrela-
tivelyweak(compared withother world powers like the usa, the eu, China) potential
andraisethe internationalprestige, the Russian Federation has aspired to thehegemony
inthe cisarea.Effective control over the new independent states could strengthen Russia’s
position in world politics and its importance in the world economy, especially in energy
sector. What unusually essential, it would let the Russian society feel “the spirit of empi-
re”. The “Russianworld”,“Russiancivilization”, would extendfar beyond theborders ofthe
Russian Federation [Federacja Rosyjska…, p. 87].
It seems thatamong Russians, especially the elites, the“demand” forthis kind of ide-
sis stillstrong.Therefore, themodernization ofthe state(actually, the Kremlin’sflagshi-
379
ppassword) should servethe constructionof a modern(?)empire274.It is worthmentioning

that- as opposedto the idea ofthe restaurant of Russian empire–liberally-oriented part
of elites has called for the transformationof the Russian Federation into a “normal”-
nation-state, devoid of illusions concerningits”uniqueness“and”civilizing mission” and
focused mainly onrelation withthe mostdevelopedpart of the world, but not on impove-
rishedthe cis countries275.
5. Results of integrationwithin the cis
Historical merit of the cis relied on it thatit could be described as the quite useful ins-
trument of the “civilized separation”. In practice, instead a restaurant of the empire, the
Commonwealth served building nation-states on ruins the ussr. Enabling the collapse
of the nuclear superpower without proliferation weapon of mass destruction turned out
also a huge benefit that was supported by establishing the cis and its activity [Trenin,
pp. 100-103].
Small and medium post-Soviet countries had facedattempt torebuildthe Russian empi-
re. They could agree on Russian hegemony and adapt to Moscow’s “requirements” or
fight for their sovereignty, trying to avoid domination by powerful neighbour .Failure
of “reintegration project” under the aegis of the Russian Federationin the ninetiesstren-
gthened thesovereignty ofpost-Soviet states. Russian political scientist, Dmitri Trenin,
pointed the following factors as the most significant reasons of the cis failure as the
instrument of reintegration of post-Soviet space:
— f the cis countries’ political elitestoanysupranational organization(al-

thoughthe nostalgia forthe Soviet Union has been present in some cis coun-
tries;
274
See more: S. N. Gavrov, Modernizaciya vo imia imperii. Sociokulturnye aspekty modernizacionnyh procesov v Rossii,
Moscow 2009.
275
Seei.e.: L. Shevtsova, Odinokayaderzhava. Potchemu Rossiya nie stala Zapadom i potchemu Rossii trudno s Zapadom,
Moscow 2010.
380
— diversification of political and economic ties of the cis members as well

as Russia’s inability to become a new integration center in nineties, particular-
ly in terms of its financial unattractiveness;
— different levels (level of wealth, industrialization, technological pro-

gress, development of the infrastructure, etc.) and models (range of relations
with the world economy, privatization, liberalization and deregulation) of the
economic development of these countries;
— diversity of political and legal regimes (“hybrid democracies” and au-

thoritarian republics);
— significant social and cultural differences;
— diversified reluctanceonational securityconcepts [Trenin, p. 101].
Whereas Polish international expert, Wojciech Konończuk, distinguished following im-

portant causes of the failure of integration within the cis:
— Russia’s natural advantage Russia over the remaining cis members in

every respect,starting from its geographic size, to population (around 50%
of the cis citizens are Russians), economic potential (the Russian economy
accounts for around 80% of the cis economy),and political and military force;
therefore, from the beginning of the integration process it was impossible for
the Commonwealth to become a community of equal members; even with the
most democratic decision-making procedures, the remaining members would
still inevitably have been dominated by Russia (this constituted the significant
difference between the post-Soviet integration model and the integration mo-
del of the European Union);
— diversified economic models of the countries of the “twelve”; they differ

in terms of the free market development level, the state’s role in the economy,
the status of privatization, the private sector’s share in the gdp, etc.;
381
— reorientation of international economic relations; trade exchange be-

tween Russia and the other cis members has been declining systematically
since the break-up of the Soviet Union, because the economies of the cis mem-
bers are not mutually complementary, but
— rather compete against one another; countries of the Commonwealth

developed economic contacts with other states and regions;
— disparate development of internal and foreign policies of the cis mem-

ber states; As a result their interests have become incompatible with those of
Russia [Kononczuk, p. 13].
The process of integrationwithin the cishas been characterized by large numberof sig-
ned agreements, most of which never enteredinto force. After 20 years, the cis is the pre-
sidential club only, phenomenon similar to British Commonwealth (a notion “Russian
Commonwealth” has even appeared in literature). The organizationhas not been able to
achieveits declared objectives. There has beennorealeconomic integration. Moreover, a
lot of political and economic tiesbetweensome of countries of“twelve” havesignificantly
weakened. cisbecame avirtualorganization,which has maintainedthe illusionof existen-
cecommon structure ofpost-Soviet states. Nowadays,it makes senseto speak of “the cis
area” than ofthe cis asan real community. For Russia,however,it is importantto main-
taintheillusorystructure,which isa symbolicconfirmation of its roleinpost-Soviet areaand
providingthe ability to protecttheir interestsduringperiodicmeetings andinformal con-
sultations.
Moscow has done a lot to avoid the dissolution of the cis, recognizing that it would be
perceived as a symbolic defeat and the weakness of its policy in the post-Soviet area.
Russia andsome membershave been interested incontinuingexistence ofthe organiza-
tion,even it would remain a declarative, facadeinstitution. Reactivation of the Com-
monwealthisin factquiteunrealistic. Better future prospects have got other international
organizations on post-Soviet area, that have been built on more stable base with clear
objectives and similar intentions of co-founders. One can assume that the EurasianEco-
nomic Community and the Collective Security Treaty Organization will continue their
development. It is quite possible that members of the EurAsec and the csto will be
382
able to enhance multilateral cooperation. In practice, Russiafinallygave upencouraging

integration in the formula of “twelve” and begandeveloping bilateral relationswith indi-
vidual cis countries. Kremlin has chosen group of partners that had turned out closer to
Russia then others and started creating a “core area” of integration within the cis.
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384
sexta parte
regional en África
385
386
capítulo 14
La experiencia de la integración
regional en África Subsahariana:
los casos de la sacu y la sadc
Myrna Rodríguez Añuez

Luis Ochoa Bilbao
Introducción
Cuando se habla de regionalismo e integración inevitablemente se tiene en mente las ex-

periencias europeas (ue), norteamericana (tlcan) y sudamericana (mercosur), pasando
por alto que África, habitualmente marginal en el estudio de las relaciones internaciona-
les, también ha desarrollado sus propios procesos de integración regional, incluso desde
principios del siglo xx.
En África Subsahariana la idea de la integración no es nueva. Fue motivada por las me-
trópolis durante su administración y apoyada por los dirigentes del África independiente
a partir de los años setenta, con la firma de acuerdos que prosperaron limitadamente
387
hacia los años ochenta bajo la forma de un regionalismo abierto.276
Así, finalizado el proceso de descolonización el continente africano se dedicó a la tarea de

enfrentar su camino independiente. Los mecanismos regionales de integración han sido
entendidos por los estados como una herramienta fundamental para contrarrestar las
crisis económicas, buscar una mejor inserción en la economía mundial y caminar hacia
la construcción de un proyecto alternativo de desarrollo.
En este capítulo nos dedicamos precisamente a reseñar de manera breve y precisa dos
de esas experiencias: la Unión Aduanera de África Austral (sacu) y la Comunidad de
Desarrollo para África Austral (sadc). El propósito de este trabajo es ilustrar los alcances
y limitaciones de ambos mecanismos que, con el tiempo, se han convertido en actores
regionales y multilaterales reconocidos a nivel mundial.277 En segundo lugar, demos-
traremos que dichos mecanismos enfrentan nuevos retos y hacen de la experiencia de
la integración regional en África un proceso dinámico que debe renovarse y adaptarse
para no correr el riesgo de hacerse obsoleto. En ese sentido, veremos cómo la sadc ha
comenzado a traslapar sus funciones con respecto a la sacu, organismo que enfrenta
actualmente una crisis de identidad. En tercer lugar demostraremos que, al igual que en
otros procesos de integración, hay una o dos naciones que lideran la integración y en los
casos que aquí analizamos ese papel lo juega Sudáfrica, convirtiendo al país en un actor
central que comienza a ver desbordada su capacidad de gestión como líder regional. Por
lo tanto, junto a la caracterización que presentamos, también hacemos una valoración
crítica de ambos mecanismos regionales y los retos que se avizoran.
El regionalismo abierto se caracteriza, entre otras cosas, por promover la liberación interbloques de los intercambios
276
mientras que disminuye las barreras al comercio con los países no socios (Lechini de Álvarez, 1999).
277
Por ejemplo, tanto la sacu como la sadc han entablado negociaciones y acuerdos estratégicos tanto con la ue como
con el mercosur.
388
El regionalismo en África
Los procesos de integración regional africanos278 responden a los mismos ejes que se en-
cuentran en otros procesos de regionalización en el mundo; esto significa que apelan a la
visión economicista que busca mejorar las transacciones comerciales, fomentar el desarro-
llo, fortalecer, incrementar o crear infraestructura y propiciar la estabilidad financiera. Las
ganancias que reportarían estos esquemas se verían reflejadas en procesos políticos moder-
nos y democráticos (es decir, estables e institucionalizados) en la creación de mecanismos
para la prevención y contención del conflicto y en la posibilidad de construir modelos de
aprendizaje colectivos.279 Regionalizar implicaría estandarizar procesos de comercio y coo-
peración, facilitando los trámites y unificando las reglas del juego comercial, fomentando
así un desarrollo económico que luego impactaría a otros ámbitos de la vida de las naciones.
Como escribe Benavides: “La integración regional parte de la base teórica de que unos mer-
cados nacionales pequeños plantean limitaciones de crecimiento económico. Consideran
que espacios comerciales más amplios aportan ventajas como las economías de escala, una
competencia más fuerte, inversiones extranjeras y, con ello, una mejora de la productividad
y la diversificación de la producción y las exportaciones”.280
En África dichos procesos regionales no sólo responden a las razones pragmáticas mani-
festadas por la teoría económico-política, también hay razones históricas y de supervi-
vencia elemental que llegaron a expresarse en el Panafricanismo y las posturas antiimpe-
Existen varios trabajos recientes que abordan la complejidad de los procesos de integración en el África Subsaharia-
278
na, de los cuales destacamos los siguientes: Hilda Varela, “La integración en la región sur de África: entre utopía y
realismo político, Estudios de Asia y África, El Colegio de México, No. xl, Vol. 2, 2005, pp. 299-340; Ogochukwu
Nzewi y Lungi Zakwe, “Democratising Regional Integration in Southern Africa: sadc national committees as pla-
tforms for participatory policy-making”, Centre for Policy Studies Johannesburg, octubre de 2009; Mbuyy Kabunda
Badi, “La integración regional en África: análisis jurídico, político y económico, Cuadernos de Ciencias Económicas
y Empresariales, No. 40, Universidad de Málaga, 2001, pp. 53-97; Christian Peters-Berries, Regional Integration
in Southern Africa — A Guidebook, Inwent, Ministerio Federal para el Desarrollo Económico y la Cooperación,
Alemania, julio de 2010, p. 196.
279
Lourdes Benavides, “Actores regionales y subregionales en África subsahariana”, Fundación Carolina, julio de
2007. [Disponible en: http://www.fundacioncarolina.es/es-es/publicaciones/avancesinvestigacion/Documents/
africasubsahariana.pdf]. [Consulta: 12 de mayo de 2012].
280
Ibid., p. 118.
389
rialistas respecto a las metrópolis europeas.281
Actualmente, y a la luz de las experiencias regionalistas más recientes, queda claro que
existe una racionalidad que explica los procesos de regionalización africanos y que se
justifica a partir de las siguientes razones: los estados del continente no son lo sufi-
cientemente fuertes, económicamente hablando, como para sobrevivir por sí mismos
en el mercado mundial; de igual forma, los estados africanos son débiles militarmente e
incapaces de defenderse solos, por lo que necesitan pertenecer a un grupo regional para
garantizar su seguridad y aumentar su capacidad de influencia. En resumen, para afron-
tar los retos de la globalización económica y contrarrestar sus efectos, tales como la crisis
financiera y alimentaria del siglo xxi, y especialmente para evitar la marginalización, los
países en desarrollo necesitan integrar sus sistemas económicos y políticos.282 Todo esto
corresponde claramente al discurso de la integración que sostiene que los países vecinos
con economías de parecida magnitud y con problemas políticos y de seguridad similares,
se pueden beneficiar al integrar sus economías, ya que esto crea una situación de interde-
pendencia y desarrollo mutuo.283
Los dos casos que aquí analizamos responden efectivamente a las motivaciones antes des-
critas, pero en el transcurso de los años han ocurrido cambios que obligan a replantearse
los límites y alcances tanto de la sacu como de la sadc. Como veremos a continuación,
la sacu enfrenta el grave problema del desequilibro de la economía sudafricana que, más
grande, poderosa y diversificada que la de sus vecinos, comienza a plantear problemas
nuevos a una unión aduanera centenaria. Por su parte, la sadc empieza a incursionar
en mecanismos de integración que podrían volver obsoletos otros mecanismos, como la
sacu misma. Finalmente, el rol que juega Sudáfrica en prácticamente todos los procesos
de regionalización importantes del África Subsahariana nos obliga a examinar con cau-
tela los alcances de su viabilidad.
Lourdes Benavides, Op. cit., p. 21.

281
282
Mark Chingono y Steve Nakana, “The Challenges of Regional Integration in Southern Africa”, African Journal of
Political Science and International Relations, Vol. 3 (10), October, 2009, p. 397.
283
Ibid., p. 398.
390
La Unión Aduanera de África Austral (sacu)
La Unión Aduanera del África Austral, de la que forman parte Botswana, Lesotho, Na-
mibia, Sudáfrica y Swazilandia cumplió cien años de existencia en 2010, rigiéndose en
la actualidad por lo estipulado en la última revisión de sus normas de funcionamiento,
efectuada en 2002. En la misma se prevé el establecimiento de seis instituciones funda-
mentales para la administración de la Unión Aduanera: 1) el Consejo de Ministros, 2) la
Comisión de la Unión Aduanera, 3) la Secretaría, 4) la Junta Arancelaria, 5) los Comités
técnicos de enlace y 6) el Tribunal.
Todas las importaciones al territorio de la sacu están sujetas a un arancel común y todos
los derechos de aduana, impuestos especiales y derechos adicionales percibidos durante
cada trimestre se ingresan en un fondo común dentro del trimestre siguiente. Según el
acuerdo de 2002, el fondo común debe ser administrado por una institución designada
por el Consejo. A falta de producirse hasta el momento la mencionada designación, es
Sudáfrica la que de manera provisional ejerce dicha función. El fondo común se reparte
con arreglo a tres criterios:
• Los derechos de importación, de forma proporcional a la participación de cada

miembro en el total de las importaciones de la sacu.
• El 85% de los impuestos especiales, de forma proporcional al porcentaje que
supone el Producto Interno Bruto (pib) de cada miembro sobre el pib del total
de la sacu.
• El 15% restante de los impuestos especiales, conocido como componente de
desarrollo, de forma inversamente proporcional al pib per capita de cada miem-
bro.284
Además de lo relativo a la Unión Aduanera, y con objeto de fomentar la integración eco-

nómica, el Acuerdo de la sacu de 2002 contempla la formulación de políticas comunes
entre los miembros en materia de desarrollo industrial, agricultura, políticas de compe-
tencia y prácticas comerciales desleales.
284
Ver sitio oficial de la sacu. [Disponible en http:// www.sacu.int/]. [Consulta: 3 de abril de 2012].
391
El Acuerdo de 2002 prescribe también la cooperación aduanera para facilitar la sim-

plificación y armonización de la documentación y los procedimientos comerciales, así
como la armonización de las normas y los reglamentos técnicos aplicables a los productos
dentro de la zona aduanera común. Sin embargo, con respecto a las medidas sanitarias el
Acuerdo reserva a cada miembro el derecho a aplicar medidas que estén en conformidad
con sus leyes nacionales y con las normas internacionales.
Los miembros, cuando decidieron modificar el Tratado, en un primer momento en

1969, en 1994 y más recientemente en 2002 consideraron que la Unión Aduanera de-
bería servir al desarrollo y crecimiento de los países firmantes, sobre todo de los más
retrasados económicamente. Por tal motivo, los ingresos que obtienen se reparten equi-
tativamente entre los miembros de acuerdo a una fórmula sobre ingresos compartidos, en
tanto el remanente es otorgado a Sudáfrica, la cual además es la recaudadora principal y
la encargada de custodiar tales fondos, que deposita en el Fondo de Ingresos nacionales.
Cabe remarcar que para las pequeñas economías del blns285 los ingresos compartidos
provenientes de la sacu son una parte sustantiva de sus ingresos nacionales.
En 1994, tras la reforma democrática en Sudáfrica y ante el nuevo panorama político del
Estado más importante del bloque, los miembros decidieron que el esquema debía ser re-
negociado para democratizarlo. Así, en noviembre de ese año los ministros de Comercio
e Industria analizaron la renegociación del Acuerdo y designaron un Grupo de Tareas
sobre la Unión Aduanera para que formulara las recomendaciones pertinentes. No fue
sino hasta el 5 de septiembre del año 2000, en una reunión en Pretoria que los ministros
de Comercio e Industria y Departamento de Finanzas consensuaron los principios que
sustentarían la reforma institucional. Prosiguieron las negociaciones y el 21 de octubre
de 2002, en Gaborone, Botswana, se firmó el nuevo tratado de la sacu, el cual entró en
vigor una vez ratificado por todos los estados miembros.
De acuerdo al nuevo tratado, se mantenían como objetivos principales optimizar el libre

comercio entre los miembros, asegurar el desarrollo económico e industrial, promover
las inversiones y las políticas comerciales comunes y facilitar la división equitativa de los
285
Nos referimos a las economías de Bostwana, Lesotho, Namibia, Swazilandia, que forman parte de la sacu junto con
la sudafricana.
392
ingresos provenientes del cobro de impuestos aduaneros. Pero además de estas tradicio-
nales metas que toda unión aduanera se propone alcanzar, el texto también incluye la
creación de instituciones transparentes y democráticas que aseguren la igualdad de los
miembros en la obtención de beneficios comerciales y la promoción de la integración de
los mismos a la economía internacional globalizada que impone el siglo xxi.
Este nuevo tratado continúa manteniendo el principio de asignación equitativa de los

ingresos entre los miembros, porque la diferencia entre el mayor de ellos, Sudáfrica y los
demás se ha incrementado, siendo la asimetría existente entre la economía sudafricana y
el resto la característica distintiva del esquema.
La comparación de los pib de los estados en el 2010 expone con nitidez las profundas
asimetrías entre éstos. Medidos en miles de millones de dólares, Sudáfrica tiene un pib
de 524 miles de millones, Botswana de 28 miles de millones, y Lesotho de 3 miles de
millones, Namibia de 15 miles de millones y Swazilandia de 16 miles de millones.286
Un panorama similar se presenta en el área comercial. Sudáfrica disfruta de un gran

excedente en la balanza comercial con cada uno de los otros países y la tendencia no
parece revertirse; por el contrario, parecería que su economía succionara a las demás,
dependientes de ella. Los pequeños miembros de la sacu mantienen la casi totalidad
de su comercio con Sudáfrica, aunque es casi nulo entre ellos. Por otra parte, la política
comercial sudafricana a lo largo de los últimos diez años ha creado una tasa efectiva de
protección (aunque no sean barreras arancelarias altas) de aquellas producciones que
pueden encontrar competencia en los demás miembros de la sacu. Esta marcada asime-
tría no significa, sin embargo, que la región carezca de importancia para Sudáfrica; por
el contrario, constituye el mercado en el cual puede colocar aquellas manufacturas que
son imposibles de vender en la Unión Europea o Estados Unidos.
Debe considerarse además que Sudáfrica no es solamente el país líder dentro de la sacu,
sino también de la región subsahariana del continente. Aunque sólo posee un 3% del
total del territorio africano, su producción industrial representa el 40% de la producción
total del continente, su producción minera el 45% del mismo y su pib conforma el 25%
Datos publicados en el sitio http://www.indexmundi.com/ [Consulta: 3 de abril de 2012].

286
393
del pib africano.287 Posee una economía parecida a la de Brasil, aunque con una bolsa de
valores dos veces más grande que la de Sao Paulo. Por otra parte, es la “puerta de entrada”
de las inversiones del África Subsahariana, siendo Sudáfrica misma la mayor inversora de
la región y la principal economía de la sadc.
El mercado sudafricano es considerado uno de los mercados emergentes más promiso-

rios, lo cual atrae una gran cantidad de inversiones. La política comercial del Ministerio
de Comercio e Industria está centrada en el logro de un mayor acceso a los mercados
del mundo y en el logro de reciprocidad en el nivel de apertura comercial, por lo cual
procura socios estratégicos, ya sean países o bloques. En tanto, la política industrial que
desarrolla tiene como objetivo el traspaso hacia la producción de bienes de alto valor
agregado y conocimiento intensivo, o sea, una política orientada a la transformación del
perfil productivo del país, meta que se contradice con una meta política fundamental
para el gobierno nacional: la creación de empleos. Para estos fines, el gobierno de Thabo
Mbeki288 implementa la Estrategia Industrial Integrada (Integrated Manufacturers Stra-
tegy) y la Estrategia de Reforma Microeconómica (Microeconomic Reform Strategy), las
cuales tienden a reforzar las ventajas comparativas y competitivas del país a través del
rediseño de las cadenas productivas.
Un hecho no menor, que contribuye al alto posicionamiento sudafricano dentro del

continente, es la estabilidad política interna y la ausencia de conflictos fronterizos que
le permiten asumir un rol de mediador en las guerras intestinas y regionales que azotan
la zona. De este modo vemos cómo fue un actor relevante en la búsqueda de paz en las
crisis de Sudán o Liberia.
La brecha entre Sudáfrica y los demás miembros de la sacu es tan amplia que es válido
considerar que una negociación con este bloque comercial es en realidad una negociación
con Sudáfrica, y que los otros dos reinos y repúblicas son meros acompañantes de la po-
Datos publicados en el sitio web de la Embajada de Sudáfrica en Buenos Aires. [Disponible en: http:// www.emba-
287
jadasudafrica.org.ar]. [Consulta: 3 de mayo de 2006].
288
Thabo Mbeki, presidente sudafricano de 1999 a 2008, fue el sucesor de Nelson Mandela como presidente del
Congreso Nacional Africano y como presidente de la República en 1999. Fue uno de los líderes de la creación del
programa económico nepad y de la Unión Africana, y ha sido uno de los abanderados en la difusión del concepto
de Renacimiento Africano.
394
lítica sudafricana. De hecho, las negociaciones entre el mercosur y la sacu comenzaron

como una negociación entre el mercosur y Sudáfrica que luego, tras tres años de nego-
ciaciones, se hizo extensiva a la sacu.
Por lo tanto, el peso real de la economía sudafricana y su capacidad de negociación con

el mundo puede ser considerado un factor negativo en el equilibro de la sacu. Cuando
se entablan negociaciones multilaterales no resulta fácil llegar a un acuerdo que satisfaga
a todos los miembros de la sacu. Y la fórmula de reparto de las ganancias también está
implicando un problema para Sudáfrica, que requiere de un gran aparato burocráti-
co-administrativo para ello. En cierta medida, es difícil alcanzar una visión común de los
objetivos y beneficios de la organización porque los perfiles particulares de cada nación
comienzan a ser contradictorios con el perfil común de la sacu.289 Algunos autores ade-
lantan sus vaticinios sobre la viabilidad de la sacu y entre los problemas más graves que
aprecian de la organización, con su reglamentación vigente, son:
• Las recientes cumbres organizadas con los primeros ministros de cada nación
no han reportado resultados claros y eso ha generado incertidumbre.
• El interés nacional dirige las motivaciones de la sacu, pero a su vez refleja la
desigualdad entre sus miembros, lo que genera conflictos de interés entre Sud-
áfrica y los blns.
• El panorama político de Sudáfrica domina la toma de decisiones económicas y
políticas.
• Al mismo tiempo, la inestabilidad política en Sudáfrica, especialmente en el
Congreso Nacional Africano y la disputa ideológica entre modelos económicos
distintos pueden llegar a marcar el futuro de la sacu.
• Se plantea que habrá en los siguientes años un crecimiento menor en Sudáfri-
ca, agravado por la crisis económica global de 2008, lo que afectará el reparto
de los ingresos entre los miembros de los blns.
• La sacu sigue siendo poco competitiva a nivel global.
• Se plantea también que es necesario establecer una política agraria común para
enfrentar la crisis alimentaria y el cambio climático.
• Otras experiencias de integración empezarán a impactar a la sacu: la Unión
Jakkie Cilliers, “Commentary. Consolidating Africa’s Regions”, African Security Review, Vol. 10, No. 1, 2001.
289
395
África, el Mercado Común para el Este y Sur de África, la Comunidad del

Este de África y la sadc comienzan a establecer mecanismos que harían, en el
tiempo, innecesaria la existencia de la sacu.
• Finalmente, la sadc comienza a tener una legitimidad internacional que pu-
diera hacer obsoleta a la sacu.290
Los elementos expuestos reafirman también la idea de que Sudáfrica, el líder económico
y político de la región, es el único miembro con capacidad de negociación internacional,
pues es el interlocutor principal de la sacu y de la sadc, como veremos a continuación,
y que en su ausencia el esquema de integración carecería de relevancia tanto a nivel co-
mercial como político.
L a Comunidad de Desarrollo para África Austral (sadc)291
La Comunidad de Desarrollo del África Austral se constituyó en 1992.292 Persigue facili-

tar, mediante la cooperación y la integración regional, especialmente mediante el aumen-
to del comercio intrarregional, el desarrollo y crecimiento económico equilibrados de los
290
Tanja Hichert, Peter Draper y Thalita Bertelsmann-Scott, “What Does the Future Hold for sacu? From Own Goal
to Laduma! Scenarios for the Future of the Southern African Customs Union”, African Perspectives, Global Insights,
Ocassional Papper, No. 63, South African Institute of International Affairs, 2010, p. 63.
291
Una versión histórica de la sadc se puede encontrar en Myrna Rodríguez Añuez, “La Comunidad de Desarrollo
de África Austral: ¿Una alternativa de desarrollo para África del Sur?”, Salas-Porras, Alejandra y Carlos Uscanga
(Coords.), Desarrollo regional: Estrategias y oportunidades, fcpys-unam, México, 2008.
292
La Comunidad de Desarrollo de África Austral tiene como antecedente la Conferencia de Coordinación para el De-
sarrollo de África Austral (sadcc). Esta organización fue fundada en Lusaka, Zambia, el primero de abril de 1980 si-
guiendo los pasos de la Declaración de Lusaka por los jefes de Estado y de Gobierno de Angola, Bostwana, Lesotho,
Malawi, Mozambique, Swazilandia, Tanzania, Zambia y Zimbabe. En 1992, como resultado de la Conferencia
Consultiva Anual de la sadcc, reunida en Maputo, se elaboró una serie de recomendaciones para la adopción de la
integración económica como instrumento adecuado para el desarrollo de los países miembros. Sobre este postulado
se crea el 17 de agosto de 1992 en Windhoek, Namibia, la Comunidad de Desarrollo de África Austral (sadc) como
sucesora de la sadcc e integrada primeramente por Angola, Bostwana, Lesotho; Namibia, Malawi, Mozambique,
Swazilandia, Tanzania, Zambia y Zimbabe. En 1994 se adhirió Sudáfrica, en 1995 Mauricio y en 1997 Seychelles
y la República de Democrática del Congo. Mientras que la antigua sadcc buscaba coordinar las economías de los
estados miembros, la nueva sadc busca integrarlas.
396
estados miembros, así como su estabilidad política y seguridad.293
La sadc está compuesta por los cinco países de la sacu más otros diez países de la región:
Angola, República Democrática del Congo, Madagascar, Malawi, Mauricio, Mozambi-
que, Seychelles, Tanzania, Zambia y Zimbabe.
El Tratado de la sadc establece varios protocolos para temas específicos, como el comer-
cio, las finanzas, la industria, la educación, la agricultura, el transporte y las inversiones.
Los protocolos sólo son vinculantes para los países miembros que sean parte en ellos.
Doce de los quince miembros de la sadc, entre ellos los cinco miembros de la sacu, son
signatarios del Protocolo sobre Comercio, que entró en vigor el 25 de enero de 2000 con
el objetivo de liberalizar el comercio intrarregional de bienes y servicios. De acuerdo con
lo previsto en el Protocolo, una zona de libre comercio empezó a funcionar en agosto
de 2008, eliminando los aranceles en torno al 85%294 del comercio entre los signatarios.
Mediante el Plan Regional Indicativo de Desarrollo Estratégico (risdp), adoptado en
293
En el artículo 5 del Tratado se definen los objetivos de la sadc, los cuales son: 1) Lograr el desarrollo y crecimiento
económico, aliviar la pobreza, elevar el nivel y la calidad de la vida de los pueblos de la región y apoyar a los social-
mente desaventajados mediante la integración; 2) Desarrollar valores, sistemas e instituciones políticas comunes;
3) Promover y defender la paz, la democracia y la seguridad; 4) Promover el desarrollo autosostenible sobre la base
de la autosuficiencia colectiva y la interdependencia de los estados miembros; 5) Lograr que se complementen los
programas y estrategias nacionales y regionales; 6) Promover y maximizar el empleo y la utilización productiva de
los recursos de la región; 7) Lograr la utilización sostenible de los recursos naturales y la eficaz protección del medio
ambiente; 8) Fortalecer y consolidar los lazos y afinidades históricas, sociales y culturales entre los pueblos de la
región. A diferencia de otras organizaciones regionales, la sadc enfatiza en temas como la democracia y la participa-
ción popular. Esto se ilustra en los principios que postula y a los cuales se comprometen los estados miembros. Estos
principios son: Soberanía igualitaria de los estados miembros, Solidaridad, paz y seguridad, Derechos humanos,
democracia y una ley justa y, por último, Justicia, equilibrio, mutuo beneficio y arreglo pacífico de sus controversias.
294
Según fuentes del sitio de la sadc. [Disponible en: htpp://Sadc.int/]. [Consulta: 4 de abril de 2012].
397
2003295 y que abarcaría quince años con fases de implementación cada tres años, la sadc
espera seguir avanzando hacia una integración regional más amplia. Con esta finalidad
estaba prevista la creación de una Unión Aduanera en 2010. Este plazo, sin embargo,
no se ha cumplido, debido a los problemas técnicos planteados por la pertenencia de los
miembros de la sadc a diversas organizaciones regionales.296
A pesar de ello, en su reunión de agosto de 2010 los líderes de los países miembros han
reafirmado su compromiso de llegar a la misma, nombrando una comisión que presen-
taría, para diciembre de 2011, un informe con recomendaciones para superar los obstá-
culos existentes. El risdp contempla además la creación de un mercado común en 2015,
una Unión Monetaria en 2016 y un Banco Central y moneda única en 2018.
Uno de los temas en los cuales la Comunidad ha puesto especial interés es la apertura
de un espacio comercial intrarregional amplio. El esfuerzo y el trabajo de interacción
regional consiste: “En la ampliación de los mercados nacionales para crear un solo es-
pacio económico en el que disminuyen o desaparecen las barreras discriminatorias, de
En marzo del 2001 los jefes de Estado y de Gobierno, en reunión extraordinaria en Windhoek, Namibia, aprobaron
295
la reestructuración de las instituciones de la organización. Ésta se concentra en el agrupamiento de los antiguos

21 sectores de desarrollo en cuatro consejos que forman parte de la Secretaría y el establecimiento de los comités
nacionales para coordinar los respectivos intereses de los estados miembros con relación a los objetivos comunes
de la sadc. Las cuatro direcciones o ejes en lo que actúan, son: Comercio, industria, finanzas e inversiones; In-
fraestructura y servicios; Alimentación, agricultura y recursos naturales; Desarrollo social y humano y Programas
especiales. El objetivo de esta reestructuración está dirigido a facilitar la aplicación de una estrategia de desarrollo
más coherente y coordinada, con vistas a mejorar la eficacia y la efectividad de las políticas y programas de la sadc.
Entre los cambios también se aprobó la preparación y la puesta en marcha a mediano y largo plazo del risdp por
la Secretaría para complementar y mantener una dirección clara en las políticas y programas de la organización,
poniéndose en marcha a partir del 2003. El risdp reafirma el compromiso de los estados miembros de la sadc en la
búsqueda de una buena gobernabilidad política, económica y corporativa, basada en una cultura de democracia,
participación amplia de la sociedad civil, transparencia y respeto a la ley. Enfatiza en estos requisitos para el logro
de un desarrollo socioeconómico sustentable que se podrá alcanzar mientras se consigan niveles más profundos del
proceso de integración. El alcance y los propósitos del risdp son proporcionar la dirección estratégica en los progra-
mas y actividades de la sadc para encuadrar los objetivos estratégicos y prioridades de la misma con las políticas y
estrategias en el logro a largo plazo de sus metas. El risdp proporciona programas de políticas económicas y sociales
aceptadas por la organización, supervisa su funcionamiento perfilando las condiciones necesarias para el logro de
las metas establecidas.
296
Por ejemplo, Angola pertenece al mismo tiempo a la Comunidad Económica de Estados de África Central (ceeac),
la Unión Africana, entre otras. Botswana, además de pertenecer a la Comunidad de Desarrollo del África Austral
(Southern Africa Development Community, sadc), está integrada en la Unión Aduanera del Sur de África (Sou-
thern Africa Custom Union, sacu) y a la Unión Africana.
398
una manera gradual o inmediata, para permitir la libre circulación de personas, bienes
y capitales.”297
Por el momento se ha establecido una zona de libre comercio en la que faltan algunos
países miembros por integrarse, como el caso de Angola, la República Democrática del
Congo y Malawi. Las razones están relacionadas con que no disponen aun con la infraes-
tructura necesaria para que sus sectores productivos puedan competir en un mercado tan
amplio de 170 millones de personas y con problemas sobre todo de inestabilidad política
que gravitan en estas cuestiones.
Una vez que se logre totalmente este espacio de libre comercio, se podrá obtener un mejor
manejo de la distribución comercial de los productos a nivel intrarregional. Todos los
países estarán en mejores condiciones de exportar e importar productos que se vuelven
más accesibles en el mercado regional, sobre todo los alimentarios, vitales para la pobla-
ción. De igual manera, los miembros podrán contar con políticas armonizadas, haciendo
más competitivo el mercado.
El Tratado también insta a la sadc y, por ende, a los gobiernos de los estados miembros,
a asumir un completo compromiso y a las organizaciones no gubernamentales en el
proceso de integración regional. Las decisiones políticas y acuerdos quedan sometidos al
auspicio de la sadc y son de compromiso legal. De igual manera, sienta los principios y
procedimientos por los cuales los estados miembros guiarán su cooperación y esfuerzos
colectivos en áreas específicas.298
297
Mbuyi Kabunda, Op. cit, p. 34.
Se establece además que a los estados miembros se les pueden imputar sanciones si persisten en fallas, sin buenas
298
razones para ello, en obligaciones adquiridas en el Tratado; si ponen en práctica políticas que minen los principios y
objetivos del sadc; en atrasos, en más de un año, en los pagos de las contribuciones de la sadc por otras razones que
no sean un desastre natural o circunstancias excepcionales que afecten gravemente a las economías de los países, sin
el consentimiento de la Cumbre. Estas sanciones serán determinadas por la Cumbre caso por caso. La organización
está abierta al ingreso de nuevos miembros por decisión unánime de la Cumbre de la sadc y después de acceder el
aspirante al Tratado de la sadc. La sede de la organización se encuentra en Gaborone, Botswana. Cuenta con una
Secretaría encabezada por el secretario ejecutivo, quien responde al Consejo de Ministros. Los idiomas de trabajo
de la organización son el inglés y el portugués. En el ejercicio de sus funciones, igual que los miembros del Tribunal
y de los funcionarios en funciones gozan de inmunidades y privilegios en el territorio de cada uno de los estados
miembros, iguales a los de los funcionarios de las organizaciones internacionales. Ver www.sadc.int
399
Para el desempeño de estos propósitos, a lo largo de su trayectoria la sadc ha creado

instituciones a través de las cuales realiza toda su actividad, desde la elaboración de
políticas hasta la gestión administrativa. Estas instituciones van desde la Cumbre de
Jefes de Estado y de Gobierno, el Consejo de Ministros, los Comités y las Comisiones
Sectoriales, el Comité Permanente de Funcionarios, los Puntos de Contactos nacionales
y sectoriales, la Secretaría, la Conferencia Consultiva y el Tribunal.299 Estos organismos
son los encargados en sus distintos niveles de hacer marchar el proceso de integración.
Sin dudas, la sadc busca una integración gradual desde la integración económica, es
decir, la eliminación de barreras arancelarias y la creación de un mercado común, hasta
niveles de integración política y sociocultural. La integración política pretende equilibrar
y regular los procesos institucionales en la toma de decisiones, algo que el discurso proin-
tegracionista sostiene como positivo para consolidar una cultura democrática y alcanzar
un mayor peso en la política internacional colectiva. Por su parte, la integración sociocul-
tural, última etapa del proceso, ocurriría casi de manera natural conforme se consoliden
los lazos históricos y las tradiciones de los países que componen la sadc.300
Si partimos del principio de que la cooperación regional es “la expresión de la voluntad

común por encima de las voluntades individuales o estatales”,301 la sadc como organiza-
ción regional, económica y política trabaja en pos de este postulado.
Esta organización regional pone énfasis en dos ámbitos. El primero, responde a que cada
país debe trabajar en función de su interés interno en todos los sectores (económico, polí-
tico y social), al mismo tiempo que respondan al cumplimiento de los objetivos regiona-
les, con el objetivo común de “impulsar el desarrollo y el crecimiento económico, aliviar
299
En este sentido, lo que trascendió a la sadcc fue el papel atribuido al secretario ejecutivo en la realización de los
objetivos de la Comunidad y en el derecho obligatorio para resolver las disputas entre los participantes a través de la
constitución de un tribunal. Otro asunto es que este tratado incluye la cooperación centralizada, la movilización de
los recursos financieros propios y la posibilidad de exclusión de los miembros; esta última con el objetivo de forta-
lecer la independencia y el poder de la Comunidad respecto a los estados miembros. Asimismo, plantea la exigencia
de armonizar y encaminar los esfuerzos de cooperación con otras organizaciones de la región, tales como la comesa.
300
Chingono y Nakana, Op. cit., pp. 399-401.
301
Mbuyi Kabunda, La integración africana: problemas y perspectivas, Madrid, 1993, p. 31.
400
la pobreza, mejorar el estándar y la calidad de vida de los pueblos de África Austral, así
como apoyar las desventajas sociales a través de la integración regional”.302
Los países de la región consideran que para el logro del bienestar común y el mejora-
miento de la calidad de vida es esencial la integración como vehículo para el desarrollo
regional. Por ello ponen atención al “autodesarrollo sobre la base de la confianza colecti-
va y la interdependencia de los estados miembros”.303
Sin embargo, toda buena intención debe ir acompañada de reglas claras y distribuciones
precisas de las responsabilidades, y eso es algo que varios autores han señalado como
el paso necesario para la institucionalización de una integración profunda y de largos
alcances. Los pasos naturales para llegar de una Unión Aduanera en el 2010 a un Mer-
cado Común en 2015, a una unión monetaria en 2016 y a la Unión Económica en 2018
van acompañados de particularidades que obligan a los estados miembros de la sadc a
adoptar medidas en el corto plazo. Por ejemplo, la estandarización de la recolección de
datos estadísticos es un requisito indispensable para la unión monetaria, lo que implica
coordinar a los bancos centrales de cada país y crear una agencia dedicada a ello, toman-
do como base las experiencias de Eurostat y Afristat.304 Pero no siempre es fácil coordinar
esfuerzos, y esto ha quedado claro con las implicaciones políticas que tiene, en un caso
concreto, el Tribunal de la sadc, creado en 1992 y que en algunos casos relacionados con
las violaciones a los derechos humanos no ha podido actuar con propiedad, a veces por
falta de voluntad política y otras por falta de capacidad estructural y económica.305 Es
obvio que la sadc enfrentará estos y otros retos, sobre todo si en dicho proceso se trata
302
Southern African Development Community. Towards a Common Future, 2003. [Disponible en: www.sadc.int].
303
Idem.
304
Mshiyeni Belle, “Regional economic integration in sadc: progress, prospects and statistical issues for monetary
union”, en, ifc Bulletin, No. 32, Bank for International Settlements, 2010, p. 93. Eurostat es el organismo de-
dicado a la recolección de datos estadísticos dependiente de la Comisión Europea. Su sitio de internet es: http://
epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/eurostat/home/ Igualmente, Afristat es el Observatorio Económico y
Estadístico de África Subsahariana. Su sitio de internet es: http://www.afristat.org/
305
Ver Humans Rights Watch, “Regional Court’s Future Hangs in the Balance Q&A: The sadc Tribunal”. [Dis-
ponible en: http://www.hrw.org/sites/default/files/related_material/sadc%20tribunal_qa_Final%20Post%20
hrwpress.pdf]. [Consulta: 5 de abril de 2012].
401
de emular lo conseguido por la Unión Europea, tomando en cuenta que los países del
África Subsahariana distan de parecerse a los países europeos tanto en el alcance de sus
economías como de sus instituciones. Es por ello que varios observadores y analistas su-
gieren que —quizás lo más importante y difícil a la vez— a la hora de iniciar un proceso
ambicioso de integración, no intentar copiar fórmulas relativamente exitosas en otras
latitudes al pie de la letra. La sadc deberá experimentar y cometer sus propios errores, sin
tener necesariamente a la vista a la Unión Europea como único modelo.306
Haciendo un símil con Europa, la sacu podría ser el equivalente del benelux y la sadc
aspira a ser en África el equivalente de la Unión Europea. Pensando en estos términos,
quizá la sacu comience a ver en el siglo xxi el principio del fin de sus centenarios objeti-
vos, toda vez que la sadc comienza a ganar terreno no sólo en el ámbito de la integración
económica, sino también en la integración política y sociocultural.
Los procesos de integración regional son proyectos a mediano y largo plazo, y la sacu
y la sadc no escapan de ello. La construcción de un espacio de integración requiere de
tiempo y no está exenta de obstáculos. Ambas organizaciones deben seguir ajustando sus
acciones políticas y económicas hacia los intereses de la organización regional.
La eficacia de estos organismos debe ir paralelamente encaminada con la reorganización

de sus instituciones, tomando en cuenta las particularidades tanto políticas como econó-
micas de cada estado miembro para plantear objetivos comunes y traducirlos en bienes-
tar para la región. Por esto, hay cuestiones que no podemos dejar en el tintero, como el
rol de Sudáfrica tanto en la sacu como en la sadc,307 por su importancia como potencia
hegemónica ante economías más vulnerables en la zona.
Aún falta tiempo para que estos espacios regionales de integración se consoliden y deto-
306
Mshiyeni Belle, Op. cit., p. 94.
El papel y liderazgo de Sudáfrica en la sacu y en la sadc no está desvinculado de sus implicaciones económicas y
307
políticas, por lo cual debe participar como un miembro pleno en el proceso.
402
nen en desarrollo para la región. Las dificultades que presentan deben concebirse como
la coyuntura propicia para enfocarse en resolver los problemas tanto políticos, económi-
cos y sociales que den pauta a niveles más consolidados de integración. El dinamismo
que puedan alcanzar va a depender en buena medida de la capacidad de generación de
riqueza y en compartir las ventajas comparativas de cada miembro.
Tanto la sacu como la sadc se ven aquejadas por los objetivos ambiciosos que se plan-
tean y por las propias debilidades estructurales y falta de consenso en muchas problemá-
ticas a resolver. La ausencia de una plena participación popular, las implicaciones de las
acciones de penetración del capital extranjero, la implementación de modelos neolibe-
rales de control de la economía y la aceptación de estos proyectos, entre otros factores,
son un desafío en la viabilidad y efectividad de sus mecanismos encaminados al logro
del desarrollo africano en su sentido más amplio. Por supuesto, a estas consideraciones
endógenas, que incluyen la debilidad de los estados que componen a la sacu y la sadc, a
veces la poca voluntad política, y otras la falta de recursos financieros, no son los únicos
obstáculos de una integración exitosa. También hay explicaciones exógenas, como el rol
jugado por las instituciones financieras internacionales en la determinación del destino
del gasto que debieran hacer los países subsaharianos.308
Es así que las debilidades de la sacu y de la sadc no están distantes de otros procesos de
integración, como ocurre, por ejemplo, en Latinoamérica. Su éxito dependerá del grado
de compromiso que logren concretar con sus estados miembros y eso fortalecerá su capa-
cidad estratégica y económica para responder a las crisis de cualquier índole.
Si juzgamos las realidades de los mecanismos de integración en África Subsahariana, pa-

recieran no gozar de oportunidades de éxito, no sólo por las diferencias e inestabilidades
económicas al interior, sino por la tendencia a resolver sus problemas de manera indivi-
dual. La región austral debe encontrar sus propias potencialidades para avanzar en este
camino y la capacidad combinada de los estados que la conforman es un instrumento
útil para el logro de sus metas. Su efectividad y credibilidad como organización estará en
función de sus fortalezas para hacer frente a los retos presentes y futuros a partir de los
valores comunes, afinidades históricas y culturales que existen entre sus pueblos. Y decir
308
Ver Lourdes Benavides, Op. cit.
403
lo anterior, no es más que señalar lo que las teorías de la integración regional concluyen
para este y otros casos: al final, todo parece ser una cuestión de voluntad política.
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405
406
capítulo 15
Regionalismo y problemas de la
cooperación interregional en áfrica

Luis Fernando Galindo Martínez
Introducción
Hablar del continente africano es probablemente hablar de problemas como pobreza,

hambruna, enfermedad y conflictos. En este sentido, las cifras de la Conferencia de las
Naciones Unidas sobre el Desarrollo y el Comercio (unctad), en su reporte anual de
los países menos desarrollados de 2011, informa que África alberga a 33 de los 48 países
menos desarrollados del mundo (United Nations Conference on Trade and Develop-
ment, 2011). La percepción del continente a nivel mundial es pesimista. Henry Kissinger
(2001: 200-201) señala que “la pobreza es franca. África tiene la más baja tasa de creci-
miento de todos los continentes y se ha quedado muy atrás de la modernización”.
Sumado al subdesarrollo, África se encuentra en constante lucha: la violencia interesta-

dos y en especial la intraestados no ha cesado desde la década de 1960. El Fondo por la
Paz (fp) y la revista digital Foreing Policy han creado un índice con doce medidores eco-
nómicos, políticos y sociales para determinar la debilidad e inestabilidad en un Estado.
En el índice de 2011 de esta publicación aparecen catorce estados africanos en el nivel
407
más alto de inestabilidad, de los cuales Chad, Somalia y Sudán han encabezado la lista
los últimos años.
El subdesarrollo y la violencia en el continente van de la mano, y ambos tienen un origen

común. Brennan M. Kraxberger (2007: 1058) argumenta que la debilidad de un Estado
tiene sus orígenes en la conformación del Estado mismo y en el sistema internacional
que le rodea.
Así, podemos inferir que la debilidad de los estados africanos tiene sus orígenes en la era
colonial, en la cual Europa obtuvo vastos recursos estratégicos, los cuales, en muchos
casos, fueron agotados.
Para finales del siglo xix las potencias europeas (Alemania, Bélgica, España, Francia,
Gran Bretaña, Italia y Portugal) se habían repartido el continente y encontraron la forma
de hacer más eficiente su dominio sobre África, negociando los límites entre una y otra
colonia. A este proceso se le conoce como “balcanización”. Poe (2012: 317) define este
proceso: “[La] balcanización es el proceso de conscientemente fraccionar naciones en
micronaciones para debilitarlas con el propósito de hacerlas controlables para las fuerzas
causantes de la división.”
Este proceso facilitó el control de las colonias y minimizó la cantidad de representacio-

nes europeas en el continente. En consecuencia, se formaron colonias dividiendo viejas
naciones y otras se formaron por la unión de antiguos rivales; los grupos étnicos y tribus
fueron divididos y mezclados.
A partir del siglo xx comenzaron a darse distintos cambios que beneficiaron la inde-
pendencia africana. En primer lugar tenemos el deseo de libertad e independencia, el
triunfo en la Segunda Guerra Mundial de dos potencias que rechazaban el colonialismo
(Estados Unidos y la ex Unión Soviética). Fue Kwame Nkrumah, presidente de Ghana,
que consigue la independencia para su país en 1957, quien por medio de su idea de una
sola África (Panafricanismo) encabezaría las independencias del continente.
Otro factor en la liberación de las colonias fueron los estragos económicos causados por
la Segunda Guerra Mundial, la cual gastó todos los recursos de Francia y Gran Bretaña,
408
potencias que llegaron al punto de tener que ser patrocinadas por los Estados Unidos. La
guerra, la deuda con Estados Unidos y la reconstrucción de Europa relajaron la política
colonial en África permitiendo que el Movimiento de Liberación Africana (mla), así
como el Movimiento para la Unidad Africana (mua) endurecieran sus deseos de inde-
pendencia por medio de boicots y manifestaciones (Poe, 2012: 317).
Finalmente el acenso de la Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas (urss) como po-

tencia, así como la adopción del socialismo en China, aumentaron el temor entre el
bloque europeo occidental respecto a que las colonias africanas vieran el socialismo y su
posible alianza con la Unión Soviética como su único medio de independencia.
El 22 de abril de 1958 en la ciudad de Accra, Ghana, se reúnen los líderes de Egipto,

Ghana, Liberia, Libia, Marruecos, Sudán y Túnez en lo que sería la Primera Conferencia
de Estados Independientes Africanos. En esta conferencia Nkrumah urge a detonar la
independencia del continente por medio de la cooperación entre los países independien-
tes. Fue un momento de optimismo para Nkrumah, quien buscaba ante todo la unidad
del continente en una sola nación. Poe (2012: 313) cita a Nkrumah: “Adelante entonces
con la independencia, Independencia Ahora, Mañana, los Estados Unidos de África.”
Es en la década de 1960 cuando África logra su independencia; en algunos casos de

manera pacífica y ordenada (colonias británicas y francesas, mayormente). Por otro lado,
fueron las colonias portuguesas las que consiguieron su independencia por medio del
conflicto armado que duró hasta 1975.
La Guerra Fría fue el escenario en el que las nuevas naciones africanas nacieron. Su
resentimiento hacia Europa las empujaría a formar un bloque de cooperación africana
en 1965: la Organización de la Unidad Africana (oua). Es en ese momento que cobra
sentido el argumento de Kraxberger (2007: 1058), el cual refiere que la debilidad de un
Estado tiene sus orígenes en la conformación del Estado mismo y en el sistema interna-
cional que le rodea.
La oua sienta sus bases en la visión europea de la soberanía y la no intervención en

asuntos domésticos. Además, llega al consenso de no alterar las fronteras heredadas por
la colonia. Desde la creación de la oua en 1965 hasta su reconfiguración en 2002, los
409
intentos del continente por amoldarse al sistema político económico internacional han
pagado el precio de estas decisiones, ya que éstas trajeron consigo grandes consecuencias.
Una de éstas fue el hecho de atar a los miembros a los confines de sus propias fronteras,
lo que creó una falsa sensación de seguridad; es decir, los miembros de la organización
confiaban en que los conflictos internacionales serían mediados por ésta y resueltos por
medios pacíficos. Esto cambió el enfoque de los estados africanos disminuyendo su gasto
en el sector militar, creando más que nada policías y grupos antimotines, lo que debilitó
desde un principio su seguridad (Collier, 2010 ).
Esta inseguridad, aunada a las pugnas internas por el poder en los estados africanos, ha
ido en detrimento del desarrollo de la región. Se han tenido diversos episodios de coope-
ración en el continente, todos ellos con la finalidad de reducir la brecha entre las naciones
africanas y el resto del mundo. Estos intentos han ido desde el apoyo externo por medio
de organismos especialmente creados para África, como el de la Organización de las
Naciones Unidas (onu), la Comisión Económica para África (cea), la cual tuvo como
propósito la organización del continente en cinco “económicamente viables subregiones:
África del Norte, África Occidental, África Central, África Oriental y África del Sur”
(Gerrit, 2011: 28). Para el Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas (ecosoc)
la regionalización africana se veía como una opción más asequible que la integración.
En este escrito se engloban algunos intentos de regionalismo y cooperación entre estados

africanos, los cuales tienden a tener un módico o nulo éxito, como se puede notar en el
preámbulo de la oua de 1979 en Liberia. Para ese momento África contaba con veinte
de los 31 países menos desarrollados del mundo. De 1960 a 1980 la tasa de crecimiento
conjunta no había superado el 4.8 por ciento, cifra engrosada por los países petroleros
(African Union, s/f).
Y es por casos como el de Sierra Leona y el Frente Unido Revolucionario (fur), donde
grupos de cooperación económica, política y cultural como la Comunidad Económica
de Estados del África Occidental (ecowas) han tenido que mutar sus fines para el resta-
blecimiento del orden, de la paz y seguridad de un Estado miembro que ha “fallado” en
hacerlo por sí mismo. En concreto, el Grupo de Monitoreo de la Comunidad Económica
de Estados del África Occidental (ecomog), tratando de regresar el orden al país, por
410
medio del cese al fuego y la posterior reinstauración del exiliado presidente Ahmed Te-
jan-Kabbah, quien fuera derrocado por ir en contra de los intereses del fur en 1997(Ala-
ni Badmus y Ogunmola, 2009).
El caso de Darfur, Sudán y la Unión Africana (ua) se analizará con detalle en el apartado
de la ua de este escrito, así como los casos de cooperación de la Cuenca del Nilo, todo esto
con el fin de demostrar que “los intentos de cooperación y regionalismo en África son trun-
cados por la incidencia de estados fallidos”. A pesar de que ha sido una de las prioridades
de la ua, la debilidad de los estados ha llevado a que sólo el 10% del comercio sea intera-
fricano. Exceptuando Sudáfrica, cinco estados representan tres cuartas partes de todas las
exportaciones interafricanas: Costa de Marfil, Ghana, Kenia, Nigeria, Zimbabue.
Aspectos teóricos
Para los fines de este escrito es necesario definir la cooperación y el regionalismo: la pri-
mera, no como la interacción de dos partes para lograr un fin, ya que en las relaciones in-
ternacionales se estudia el “quién obtiene qué, cuándo y cómo en la arena internacional”
(Person y Rochester, 2001). De esta forma buscamos saber la definición internacional,
es decir, entre estados, los cuales son entidades geográficamente delimitadas, con una
población relativamente constante y con un gobierno único, además de estar legalmente
reconocidos por otros estados (“status legal internacional”), lo cual les permite interac-
tuar con esos otros.
De manera más específica, Robert Koehane define la cooperación internacional, en con-

cordancia con otros estudiosos: “cuando los actores ajustan su comportamiento a las
actuales o anticipadas preferencias de los demás [actores], a través de procesos de coor-
dinación política” (Milner, 1992). De esta definición podemos entender que un Estado
busca un beneficio por medio de la interacción con otro Estado, el cual obtiene una
ganancia equivalente.
Desde el punto de vista teórico, la cooperación requiere de la voluntad de los actores para
cumplir su parte del trato, ya que en la cooperación no existe competencia. Kenneth
Oye ejemplifica la cooperación internacional con los juegos de “el dilema de los presos”,
411
“la cacería del ciervo” y “gallina”. En cada uno de estos ejemplos los participantes deben
bajar sus expectativas de ganancia para obtener un beneficio común, de lo contrario uno
de los actores saldría ampliamente beneficiado afectando a los demás; por el otro lado,
existe la posibilidad de que todos pierdan (Oye, 1985: 7-8).
Continuando con la teoría, la cooperación internacional no siempre es explícitamente

mutua. En este caso, Kenneth Oye asegura que el beneficio mutuo está garantizado, al
no existir la posibilidad de no cumplir. En este sentido, Helen Milner (1992: 469) señala
que “[la cooperación] puede ser tácita y ocurrir sin comunicación o un acuerdo explíci-
to”. Éste sería el caso de un Estado que se abre a los mercados internacionales de manera
unilateral beneficiando su economía y la de sus “tácitos” socios comerciales.
Otra forma de cooperación es el tradicional acuerdo emergido de la negociación, que

es plasmado en un acuerdo o tratado. Helen Milner comenta que en varias ocasiones
un Estado por medio de su hegemonía “impone” reglas que, a la vista de los demás, se
consideran exitosas y son adoptadas por estos estados, por ejemplo la democracia y el
neoliberalismo (Milner, 1992: 470).
Uno de los más claros ejemplos de cooperación internacional es la Organización de las

Naciones Unidas y su declaración firmada en la Conferencia de San Francisco, Estados
Unidos, en 1945. En esta conferencia 51 naciones (fundadoras) anteponen el diálogo y la
negociación para resolver diferencias como las que habían llevado al mundo a la guerra
en dos ocasiones. Además se resolverían problemáticas sociales, económicas, educativas,
culturales y económicas, siempre promoviendo el respeto a los derechos humanos.
Las Naciones Unidas coordinan la cooperación internacional multilateral; además, existe

cooperación regional, como en la Unión Europea y cooperación bilateral como la Iniciativa
Mérida entre México y los Estados Unidos, cuyo fin es combatir la delincuencia organiza-
da en sus fronteras. A la par encontramos cooperación internacional entre organismos no
gubernamentales (ong) con fines diversos, como Amnistía Internacional, organización que
vela por los derechos humanos en el mundo y no forma parte de ningún gobierno.
La cooperación internacional, además de distinguirse por el número de estados que inte-

ractúan, también difiere en la naturaleza de sus objetivos, y podemos encontrar que existe
412
cooperación internacional política, es decir foros de diálogo y cooperación; la cooperación

para el desarrollo, que busca disminuir la brecha de progreso entre países; la cooperación
técnica internacional, que es la cooperación científica y tecnológica entre estados (Pérez y
Sierra, 1999: 7-10), así como otras que se abordarán en el siguiente apartado.
Diferentes esquemas de cooperación
Cooperación militar o de seguridad. Se da entre naciones con el objetivo de la defensa y

ayuda mutua en situaciones de agresión. Este tipo de cooperación se populariza al tér-
mino de la Segunda Guerra Mundial y durante la Guerra Fría; incluye la cooperación
policiaca para la captura de criminales que cruzan las fronteras de su país para evadir la
justicia, y a su vez la extradición, que es la repatriación de criminales. Ejemplos: la Orga-
nización del Tratado del Atlántico Norte (otan), el extinto Pacto de Varsovia y la Policía
Internacional (interpol) (Diez de Velasco, 1999).
Cooperación social, cultural y humanitaria. Se da a la tarea de proteger a los individuos y

las poblaciones en rubros como la educación, la alimentación y la salud. Por ejemplo, la
Organización Mundial de la Salud (oms) y la Organización de las Naciones Unidas para
la Educación, la Ciencia y la Cultura (unesco) (Diez de Velasco, 1999).
Cooperación económica. Comprende alianzas comerciales por regiones, así como organi-
zaciones para el comercio de un bien o servicio en específico. Es también aquella en la
que instituciones internacionales canalizan recursos para financiar a los países miem-
bros. Ejemplos son el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (tlcan), la Or-
ganización de Países Exportadores de Petróleo (opep), en el caso del petróleo y el Banco
Mundial (bm) como ejemplo de entidad financiera (Diez de Velasco, 1999).
La cooperación para el desarrollo. Este tipo de cooperación tiene como principal objetivo
reducir la brecha entre los países desarrollados y los que no lo son. Busca también un
desarrollo humano equitativo entre las naciones y al interior de éstas (Pérez y Sierra,
1999: 7).
La cooperación técnica. Invierte en capacitación técnica y científica, otorga préstamos

413
para desarrollar infraestructura con el fin de compartir el progreso científico y tecnoló-

gico. Por ejemplo, intercambios universitarios y la Organización de Aviación Civil Inter-
nacional (Pérez y Sierra, 1999: 7).
Regionalismo
Siendo funcionales, podríamos definir regionalismo como la afinidad de ciertas caracte-

rísticas entre los actores, como la cercanía geográfica, la religión, la historia, condiciones
similares de conflictos y semejanzas económicas. La concurrencia de estas características
agrupa a un limitado grupo de actores (Diez de Velasco, 1999: 50).
Pero en la actualidad, definir regionalismo es mucho más complejo y amplio que la mera
similitud y proximidad geográfica, ya que solamente desde el punto de vista geográfico
una región puede ser continental, intercontinental, regional o subregional.
Existe un amplio debate en cómo debe definirse el regionalismo, en concreto el llamado

Nuevo Regionalismo. Desde el punto de vista del desarrollo y el crecimiento económico,
podríamos citar el trabajo de Ann Peterson et al. (2010: 297), de la revista Geographical
Research, donde proponen que “El Nuevo Regionalismo reconoce que las regiones tam-
bién poseen fuertes identidades regionales y espacios territoriales y están comprometidas
en la cooperación y un sentimiento de destino común.”
Las interacciones entre los estados en este Nuevo Regionalismo poseen un alcance mayor
a la definición dada al principio de este apartado. Oliver Gerrit (2011) explica: “El Nuevo
Enfoque Regional (nra) es, en general, multidimensional, de amplio espectro, no hace
clara distinción entre transacciones convencionales interestados y regionalización, entre
cooperación intergubernamental convencional y auténtica integración de estados a nivel
supranacional.”
Este Nuevo Regionalismo no necesariamente implica relaciones entre actores estatales,

ya que puede darse en ámbitos tales como la cooperación ambiental entre organizaciones
no gubernamentales y actores del sector privado.
414
En muchos aspectos las políticas nacionales quedan cortas ante problemas concernientes
al desarrollo sustentable, por lo que diversos actores estatales y no estatales, de distintos
estados, tienen que hacer equipo para alcanzar fines comunes.
Parafraseando a Ann Peterson et al., el Nuevo Regionalismo adapta el proceso de la

toma de decisiones a un consenso basado en el diálogo y la negociación y comparte
responsabilidad para la implementación de estas decisiones. Además integra nociones de
eficiencia en la administración, dinamismo económico, sociedad civil, empoderamiento
de la comunidad, una sensible administración dentro de un marco de trabajo definido:
la región (Peterson et al., 2010: 297).
Estados fallidos
Comúnmente un Estado tiene un correcto balance entre los servicios y los bienes pú-
blicos que ofrece a la población, así como la capacidad para mantener el orden, es de-
cir: policía, jueces, cortes y todo el aparato burocrático para hacerlo. Kraxberger (2007:
1058) argumenta, citando el concepto de Estado clásico de Max Weber: “la esencia de
la estatalidad es ejecución: la habilidad, al final, de enviar a alguien con un uniforme y
una pistola, a forzar personas a cumplir con las leyes del Estado”. Por el lado contrario,
un estado fallido es, de acuerdo a Isiaka Alani Badmus y ’Dele Ogunmola (2009: 723):
“Un Estado […] ha ‘colapsado’ o ‘fallado’ cuando existe una falla o colapso en las ins-
tituciones del Estado, legitimidad, legalidad y el gobierno no ejerce autoridad sobre los
gobernados o en algunas partes del país”.
Los estados fallidos no son cosa nueva, anteriormente (antes de Westfalia) los estados dé-
biles e inestables eran absorbidos por países fuertes en una especie de darwinismo: “pez
grande se come al pequeño” y “la permanencia del más fuerte”.
Kraxberger cita a Rotberg, quien señala que los estados tienen varios niveles de crisis: “estados
débiles-estados fallando-estados fallidos-estados colapsados” (Kraxberger, 2007: 1057-1058).
Se consideran dos causas por las cuales un Estado surge débil: condiciones en las que un
Estado fue originado y considerando el régimen internacional respecto a países débiles. Ade-
más, se puntualiza que el tránsito entre un Estado débil y uno colapsado es gradual y lento.
415
Podemos tomar como ejemplo de países débiles a Georgia, Guatemala y Líbano, mien-
tras que Colombia, Corea del Norte e Indonesia son estados fallidos. En los niveles más
alarmantes encontramos a Liberia y Sierra Leona como estados fallidos. Aún peor, So-
malia y Sudán, los cuales se consideran como estados colapsados.
La guerra civil es una característica de los estados fallidos. Isiaka Alani Badmus y ’Dele
Ogunmola (2009: 723) definen: “Guerras se dice que son civiles cuando el coliseo de la
lucha armada está restringido a los confines de un Estado dado, entre el estado y actores
subestatales y mayormente [tiene] sus raíces en [la] etnicidad y el forcejeo por el control
de recursos […].” Los mismos autores (2009: 724) citan a Wheeler, quien conceptualiza
a los estados fallidos como “estados que han colapsado en el desorden y la guerra civil, y
en donde el gobierno del Estado ha cesado de existir dentro de los límites territoriales del
Estado. Los ciudadanos se encuentran en un cuasi estado natural”.
Kraxberger, autor de Failed States: temporary obstacles to democratic diffusion or funda-

mental holes in the world political map?, diferencia a los estados fallidos de los colapsa-
dos basándose en las siguientes diferencias. Un Estado fallido es tenso, profundamente
conflictivo, peligroso y en constante pugna por grupos belicosos, todo esto a causa de la
represión y gobiernos débiles. En contraste, un Estado colapsado tiene un vacío de poder,
aplican reglas como la supervivencia del más fuerte y los bienes políticos se obtienen a
través de terceros.
Desde el año 2005 The Found for Peace (el Fondo para la Paz), organización no guber-
namental dedicada a la educación y la investigación para el mantenimiento de la paz, se
ha dado a la tarea de medir a las naciones consideradas como débiles con la finalidad de
prevenir el surgimiento de estados fallidos (y/o colapsados) y con esto la pérdida de vidas
y las crisis humanitarias. Asimismo, proporciona asesoría sin costo para la búsqueda de
mecanismos que eviten la decadencia de un sistema político nacional.
De la mano con la revista Foreing Policy utiliza doce indicadores para medir la vulnerabi-
lidad de un país, los cuales son: “la presión demográfica creciente, movimientos masivos
de refugiados y desplazados internos; descontento grupal y búsqueda de venganza, hui-
da crónica y constante de población; desarrollo desigual entre grupos; crisis económica
aguda o grave; criminalización y deslegitimación del Estado; deterioro progresivo de los
416
servicios públicos; violación extendida de los derechos humanos; aparato de seguridad

que supone un ‘Estado dentro del Estado’; ascenso de élites faccionalizadas e interven-
ción, de otros estados o factores externos” (Foreing Policy, 2012).
En el índice de 2011 podemos encontrar como países fallidos críticos a Somalia, Chad,
Sudán, República Democrática del Congo, Haití, Zimbabue, Afganistán, República de
África Central, Irak, Costa de Marfil, Guinea, Pakistán, Yemen, Nigeria, Níger, Kenia,
Burundi, Myanmar, Guinea Bissau y Etiopía. Tan sólo Somalia, Chad y Sudán, han
estado tres años consecutivos en la cima del conteo dando testimonio de la gravedad de
problema (Foreing Policy, 2012).
Entre la literatura encontrada para explicar la naturaleza de un Estado fallido, se en-

cuentra una analogía bastante interesante entre un cuerpo humano enfermo y un Es-
tado fallido.
Mary Manjikian, autora de Diagnosis, Intervention, and Cure The Illness Narrative in
the Discourse of the Failed State, describe que un Estado es como un cuerpo humano,
donde el individuo que habita este cuerpo es responsable de fomentar y cuidar su propia
salud por medio de los medios que crea convenientes. Pero si este individuo cae enfer-
mo, tiene como opciones el curarse o morir. La autora describe un escenario de cuerpos
débiles, donde si uno de éstos cae enfermo, es probable que infecte a los individuos en la
vecindad. Concibe un interesante acercamiento a la cooperación internacional cuando
se refiere al individuo enfermo y moribundo como incapaz de tomar las decisiones co-
rrectas para restaurar su salud, ya que en primera instancia cayó enfermo por no poseer
la información necesaria para el cuidado de ella.
Hace hincapié en que un enfermo, lógicamente, debe ponerse bajo tutela médica para
ser diagnosticado, intervenido y curado. Esto crea una contradicción respecto a en qué
momento el médico toma las decisiones por el paciente, así como el tipo y la duración
del tratamiento. También argumenta que cuando un paciente está en vías de recuperarse,
siempre es conveniente tener un guardián que cuide que no recaiga (Manjikian, 2008:
335-357).
417
Cooperación interregional entre estados africanos
Como ya se ha mencionado, la era colonial europea en África llega a su fin a mediados del
siglo xx, gracias a tres factores: el nacionalismo, donde se puede incluir la independencia
de los países asiáticos, norafricanos y el panafricanismo; la crisis económica posterior a la
Segunda Guerra Mundial y el consecuente debilitamiento de las potencias coloniales; y
la aparición de la urss y Estados Unidos como opciones para la liberación de las colonias.
El persistente rechazo a Europa y el fulgor independentista del continente, aglutinan a
los nuevos países africanos en varios grupos de cooperación.
Grupo Casablanca
En 1961 en Casablanca, Marruecos, se reúnen los líderes de la República Árabe Unida

(Siria y Egipto), Ghana, Guinea y Mali, así como el gobierno provisional de Argelia. En
esta conferencia el presidente de Ghana, Kwame Nkrumah, se propone crear un mer-
cado común africano, así como un mando único militar africano; otro de sus objetivos
asentados en la declaración fue el de orientar su economía al socialismo.
El fracaso de esta asociación se debió en parte al corte radical de su política anticolo-

nialista, que chocaba con los remanentes de las colonias en África. Otro factor fue la
ausencia de los doce países francoparlantes de la región.
Organización Común Africana y Mauricinana
La República de África Central, República del Alto Volta (Burkina Faso), Camerún,
Chad, la República Popular del Congo, Costa de Marfil, Dahomey (República de Be-
nín), Gabón, Madagascar, Mauritania, Níger y Senegal conformarían en ese mismo año
la Organización Común Africana y Mauricina (ocam).
El objetivo de los estados francoparlantes fue el de una cooperación económica y cultural

gradual, que quedó plasmada en la Declaración de Brazzaville de 1960 y entró en vigor
hasta 1961 (Manelisi, Kornegay y Stephen, 2000: 1).
418
Grupo de Monrovia
También en 1961 en Monrovia, capital de Liberia, se pacta otro grupo cuyos principios
son en su origen reformistas, más que radicales o revolucionarios. Consistió en la Repú-
blica de África Central, la República del Alto Volta (Burkina Faso), Camerún, Chad, la
República Popular del Congo, Costa de Marfil, Dahomey (República de Benín), Etio-
pía, Gabón, Liberia, Madagascar, Níger, Nigeria, Senegal, Sierra Leona, Somalia, Túnez
y Togo.
Estos 19 miembros apelaban, al igual que la Organización Común Africana y Mau-

ricina, a una cooperación gradual, la cual Oliver Gerrit (2011: 27) describe como “un
acercamiento ‘gradual’, articulado como un proceso, iniciando con la integración econó-
mica, precediéndole la unión política; dentro del esquema ‘subregional’ y procediendo
en etapas comenzando con una cooperación funcional que, tal vez, los llevaría a un
mercado común”.
Las anteriores agrupaciones carecieron de éxito. Manuel Diez de Velasco (1999: 744)
enumera las causas del fracaso de estas organizaciones: “el idealismo de los impulsores de
la unidad africana pecaba muchas veces de verbalismo, mientras que las dificultades geo-
gráficas […], económicas […] y políticas […] dificultaban los intentos de organización”.
Organización de la Unidad Africana
El 25 de mayo de 1963 en la ciudad de Addis Abeba, Etiopía, treinta estados africanos

firman la creación de un nuevo órgano de cooperación africano: la oua. Esta organiza-
ción contenía a los miembros de los tres grupos ya antes mencionados, por lo cual tuvo
que adaptarse y ceder en algunos puntos, sobre todo con el grupo Casablanca. A decir,
se condenó el apartheid y cualquier otra expresión de colonialismo.
Existieron varias situaciones por las cuales la oua pudo haber fracasado. Entre ellas se
encontraban las relaciones que sostenían los estados francófonos con Francia, la cual los
favorecía desde el punto de vista económico. Esto era mal visto por el grupo anglófono,
el cual tenía una postura de rechazo hacia toda relación con Europa. Existía sospecha
419
de que Francia podría implantar un régimen neocolonial por medio de este grupo de
países anteriormente mencionado e integrantes de ocam. Líderes como Julius Nyerere,
de Tanzania, Kwame Nkrumah, de Ghana y Yakubu Gowon, de Nigeria se opusieron
férreamente a la relación sostenida por los miembros francófonos con Europa, siendo la
presión ejercida por Nigeria más radical al posicionarse como el país más poderoso de la
región entonces.
La presión de Nigeria se debió a su idea de crear un bloque económico en la región. Co-

lin Legum (2009: 210) manifiesta: “Sus aspiraciones [fueron] para la formación de una
Comunidad Económica de África Occidental […] la cual llevaría a francófonos y an-
glófonos a crear un fuerte bloque económico abarcando desde Senegal hasta Camerún.”
Otra complicación en el comienzo de la oua fue su relación con los países árabes, es
decir, los países del Magreb, bloque el cual históricamente ha estado más ligado a Medio
Oriente. Estos países ya comerciaban entre sí y su foco de atención estaba en los países
árabes. Además, las nuevas naciones africanas subsaharianas, en su búsqueda por ser
reconocidas como independientes, se apresuraron a estrechar lazos políticos con Israel,
situación que complicó la relación entre el “África negra” y las naciones árabes del con-
tinente.
No está por demás aclarar que las relaciones entre los estados árabes no era la mejor.
Por ejemplo, existía cierta resistencia para con Egipto. Asimismo, Colin Legum (Idem.)
señala: “[…] se encontraban divididos por las diferentes políticas perseguidas por Túnez,
Argelia, Marruecos y especialmente, Libia [al mando] del coronel Gadafi”.
El 25 de mayo de 1963 se concretó la negociación y las nuevas naciones independientes

cooperarían para alcanzar los siguientes objetivos:
a ) Promover la unidad y la solidaridad entre estados africanos.
b ) Coordinar e intensificar la cooperación y sus esfuerzos para alcanzar mejores

condiciones de vida para los pueblos de África.
c ) Defender su soberanía, su integridad territorial y su independencia.

420
d ) Erradicar toda forma de colonialismo en África.
e ) Favorecer la cooperación internacional, teniendo en cuenta la Carta de las Na-

ciones Unidas y la Declaración Universal de los Derechos Humanos.
Para llevar a cabo estos fines, los estados miembros deberán coordinar y armonizar sus
políticas generales, especialmente en los siguientes campos:
a ) Cooperación política y diplomática.
b ) Cooperación económica, incluyendo comunicaciones y transportes.
c ) Cooperación en la educación y cultura.
d ) Cooperación sanitaria, de salud y nutrición.
e ) Cooperación científica y técnica.
f ) Cooperación en defensa y seguridad (African Union, s/f).
La creación de esta organización no sería acogida por todos los líderes africanos de igual
forma, ya que si bien para Kwame Nkrumah, presidente de Ghana, este acuerdo crearía
una unión política africana, “los Estados Unidos Africanos”, la gran mayoría de los líde-
res de esa época apelaban más a la idea de una unión comercial.
Un problema más sería la piedra fundadora de la organización, volviéndose un gran

obstáculo para la efectiva cooperación de ésta. Oliver Gerrit (2011: 27-28) comenta:
“Particularmente dañando el ideal de cooperación, estuvieron las previsiones de la de-
claración de la oua, que las fronteras nacionales heredadas de la época colonial, deberán
ser respetadas y que la interferencia en asuntos domésticos de los estados miembros, no
sería tolerada.”
Como consecuencia de esta acción, la cooperación entre estados y por parte de las Na-
ciones Unidas se volvió complicada, ya que las fronteras colonialistas dividieron a tribus
421
y grupos étnicos para evitar posibles insurrecciones. El establecimiento de fronteras co-

loniales como nacionales por parte de la oua causó que las minorías atrapadas dentro de
un país nunca vieran sus intereses y necesidades satisfechas, al contrario del grupo ma-
yoritario. Además, esta disposición geográfica creó países muy pequeños, que carecían
de las herramientas y capacidades necesarias para subsistir.
En el ámbito de desarrollo conjunto, la oua no logró los objetivos planteados en el mo-

mento de su creación. Es en la decimosexta asamblea ordinaria, que tuvo lugar en Liberia
en el mes de julio de 1979, cuando los miembros de la organización hacen un recuento
de los daños.
En primer lugar se destaca el pobre desarrollo, ya que para ese momento África contaba
con veinte de los 31 países menos desarrollados del mundo. Se destaca también el hecho
de que en veinte años (1960-1980) la tasa de crecimiento conjunta no había superado el
4.8 por ciento, cifra engrosada por los países petroleros (African Union s/f).
Las causas de este fracaso tienen dos vertientes: las internas y las externas. Entre las in-
ternas podemos encontrar la poca voluntad política de los estados miembros para llevar
a cabo las reformas necesarias, en parte por el estrecho nacionalismo de algunos miem-
bros, quienes no sacrificarían su bienestar a cambio del de otro. Sumada la debilidad de
oua para imponer sanciones a quienes incumplieron, podría decirse que ésos fueron los
factores internos determinantes.
Por otra parte, el intento de regionalización postcolonial no logró su objetivo; por el

contrario, muchas de las naciones favorecidas por programas de financiamiento se vieron
endeudadas. Otro factor externo fue la primera crisis del petróleo de 1973, causada por
el conflicto de Yom Kipur y el subsecuente embargo petrolero a los países alineados con
Israel. Si bien países africanos tales como Egipto, Siria y Túnez se vieron beneficiados al
ser miembros árabes de la Organización de Países Exportadores de Petróleo, el resto fue
presa del alza generalizada de los precios de insumos, maquinaria y servicios por igual.
El Plan de Acción de Lagos es el intento de la década de 1980 para el desarrollo de África.

Firmado en Lagos, Nigeria, en abril de 1980, este plan tenía como principal objetivo el
eliminar las barreras comerciales, así como fomentar la competencia por medio del prin-
422
cipio económico de la ventaja competitiva de la región. De este modo la especialización

presionaría a las economías locales para acoplarse al resto del mercado, dando como
resultado el desarrollo de la región.
Empero, este plan no logró terminar con los males de la región, ya que requería de cam-
bios a nivel político y de un mutua cooperación, situación que no sucedió pues los líderes
africanos estaban más preocupados del costo político a corto plazo que de los beneficios
a largo plazo, además de resistirse a beneficiar a otros países cuyos costos políticos eran
menores.
Surgió al mismo tiempo la idea de la industrialización como motor de desarrollo y como

la mejor forma de alejarse del África agrícola de la colonia. La Conferencia de las Nacio-
nes Unidas sobre Comercio y Desarrollo, en su reporte acerca de África de 2011 señala
que en esta primera década se creía que la industrialización “aceleraría la transformación
de las naciones africanas de agrícolas a modernas, crearía oportunidades de empleo, in-
crementaría el ingreso así como el nivel de vida y reduciría la vulnerabilidad económica
derivada de la dependencia” (United Nations, 2011: 2). Esta medida sólo evidenció las
claras deficiencias de los estados africanos, ya que para ese momento su infraestructura
en telecomunicaciones (radio, teléfono), así como la de transportación (aérea, marítima
y por tierra) eran precarias o nulas.
Es justo puntualizar que la oua no fue un fracaso completo. Es claro que la falta de volun-
tad política truncó el desarrollo económico, pero la organización es más que una alianza
comercial. La oua es, principalmente, mediadora, conciliadora y árbitro en las relaciones
entre estados africanos y existen éxitos en estos rubros. Quizá el más importante fue el
papel que jugó en la transición de las colonias portuguesas a naciones independientes.
Esto se dio por medio de un manifiesto publicado en 1967 por los presidentes Kaunda
y Nyerere. En este manifiesto se daban procedimientos y mecanismos para transmitir el
gobierno de manera pacífica en los estados del sur del continente, el Manifiesto Lusaka.
Otro éxito fue la adopción de una política exterior común, que pese a no haber sido pla-
neada se fue dando de manera tácita. Colin Legum (2009: 211) señala: “A pesar de que
es obvio que no todos los 42 estados miembros de la oua adoptan una política exterior
idéntica, sus políticas no obstante tienen suficientes puntos de común interés sobre un
423
número suficiente de preguntas cruciales para constituir un acercamiento continental

a los asuntos internacionales.” Ejemplo de esto es la adopción de una política común
africana tras los ataques de Israel a territorio egipcio y la postura del continente ante la
Comunidad Económica Europea (cee).
Es de destacar también la reunión llevada a cabo en 1991 en Abuja, Nigeria, donde se

intenta reorientar la cooperación económica regional por medio de la creación de la
Comunidad Económica Africana (cea). A este órgano se le encomendaría además la in-
tegración cultural y social de la región. Abuja además sentó las bases para la organización
que sucedería a la oua. Manelisi, Kornegay y Stephen (2000: 2) explican: “El Tratado de
Abuja también recomienda la creación de una Unión Africana y un Parlamento Pana-
fricano. El establecimiento de los dos organismos fue fechado para tomar lugar sobre un
periodo de seis fases, con el Parlamento Panafricano como etapa final, inicialmente con
la intención de ser implementado en 2034.”
El mantenimiento de la paz en la región no ha sido tarea fácil. La oua ha emitido di-

versos “buenos oficios” para reducir tensiones entre sus miembros en conflictos como
el de Argelia y Marruecos en 1963, Tanzania y Uganda en 1972, así como en diversas
ocasiones entre Etiopía y Somalia.
El caso de Zimbabue es notable, ya que tras años de gestión y mediación entre los grupos
de poder que se disputaban el control cedido por Portugal, el Frente Patriótico queda al
mando del país con la supervisión de la oua. Aunque no podemos pasar por alto los fra-
casos de la organización en prevenir y detener los dos episodios de genocidio en Burundi
en 1972 de los hutus por los tutsis y el de 1993 de los tutsis por los hutus.
Unión Africana
Como ya hemos visto, los orígenes de esta organización se remontan a 1991, en la reu-
nión que tuvo lugar en Abuja, Nigeria. En Abuja también se recomienda la creación de
una Unión Africana y un Parlamento Panafricano. Los dos organismos se desarrollarían
en seis fases, con el Parlamento Panafricano, inicialmente con la intención de que entrara
en funciones en 2034.
424
Fue hasta 1999 cuando los jefes de Estado de la oua deciden formar la Unión Africana
(ua), así como el Parlamento Panafricano; a esto se le conoce como la Declaración de Sir-
te. Posteriormente se convoca a dos sesiones más para definir los puntos y las condiciones
en las que se crearía y es hasta 2002 en Durban, Sudáfrica, cuando se reúnen los líderes
de la anterior Organización para la Unión Africana para darla por terminada e iniciar el
nuevo proyecto de cooperación y unión, la Unión Africana.
Objetivos:
— Lograr una mayor unidad y solidaridad entre los países africanos y los
pueblos de África.
— Defender la soberanía, integridad territorial e independencia de los es-

tados miembros.
— Acelerar la integración política y socioeconómica del continente.
— Promover y defender las posturas comunes africanas sobre asuntos de

interés para todo el continente y sus pueblos.
— Estimular la cooperación internacional, tomando debidamente en

cuenta la Carta de las Naciones Unidas y la Declaración Universal de los De-
rechos Humanos.
— Promover la paz, la seguridad y la estabilidad en el continente.
— Promover los principios y las instituciones democráticas, la participa-

ción popular y el buen gobierno.
— Promover y proteger los derechos humanos de los pueblos en correspon-

dencia con la Carta Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos y otros
instrumentos pertinentes.
— Crear las condiciones necesarias que permitan al continente desempe-

425
ñar su justo papel en la economía global y las negociaciones internacionales.
— Estimular el desarrollo sustentable en lo económico, social y cultural,

así como la integración de las economías africanas.
— Propiciar la cooperación en todas las esferas de la actividad humana

para elevar el nivel de vida de los pueblos africanos.
— Coordinar y uniformar las políticas de las Comunidades Económicas

Regionales para el logro gradual de los objetivos de la Unión.
— Fomentar el desarrollo del continente mediante la promoción de la in-

vestigación en todos los campos, en particular la ciencia y la tecnología.
— Trabajar con colaboradores internacionales pertinentes en la erradica-

ción de enfermedades previsibles y la promoción de una buena salud en el
continente (African Union, s/f).
Como novedades, esta organización contempla la creación de un Pasaporte común, una

Corte de Justicia Internacional Africana, la conformación del Parlamento Africano, un
banco central y una moneda común.
El presidente de Libia, el extinto Muamar Gadafi, es el precursor de varias propuestas

que delinearían la nueva Unión. Propuso ampliar el espectro de alcance de las alianzas
regionales, apuntalar la cea, dotándola de la capacidad de girar instrucciones a las Comu-
nidades Económicas Regionales (cer) para armonizar la actividad económica y política.
Esta nueva organización fue dotada de nuevas facultades para obligar a los miembros a
cumplir las disposiciones tomadas por la Asamblea. A su vez se redime de sus anteriores
errores, dando un nuevo enfoque a los conceptos de soberanía y no intervención, los cua-
les limitaron mucho la capacidad de acción de la oua en el pasado. Este cambio estruc-
tural que podemos encontrar en la ua es el nuevo compromiso de prevenir e intervenir
en el mantenimiento de la paz y la seguridad del continente, poniendo detrás, inclusive,
a las Naciones Unidas.
426
Se condicionaría la soberanía y la intervención. Así, en el artículo cuarto, sección h, de la

declaración, que señala: “[h] el derecho de la Unión de intervenir en un Estado miembro
en conformidad a la decisión de la Asamblea en lo que respecta a circunstancias graves,
a saber: crímenes de guerra, genocidio y crímenes de lesa humanidad” (African Union,
s/f)). Oliver Gerrit (2011: 34) explica: “En lo que respecta a la vieja doctrina africana de
la ‘no intervención’ parece haber sido redefinida como la ‘no indiferencia’.”
Desde el punto de vista económico, la ua apuesta por las cer. Estas cer se darán a la tarea de
integrar a sus regiones para posteriormente integrarlas en una sola bajo el siguiente esquema:
1. Reforzar las cer (cinco años).
2. La estabilización de tarifas y otras barreras para el comercio regional, fortalecer

la integración regional e infraestructura, coordinación y armonización de las
cer (ocho años).
3. Establecer un área del libre comercio y unificar prácticas a nivel de cada cer
(diez años).
4. Coordinación y armonización de tarifas y de no tarifas entre cer (dos años).
5. Establecimiento de un Mercado Común Africano y políticas comunes (cuatro

años) (Gerrit, 2011: 35).
Esta ambiciosa idea, retomada de la reunión de 1991 en Abuja, es por demás idealista y
requiere del sacrificio de unos en beneficio de los demás. Asimismo, carece de una meto-
dología clara para lograr estos objetivos, así como de cierto liderazgo.
En 2007 la ua postula más lineamientos para el éxito económico del continente, los
cuales incluyen: un libre flujo de personas, el fast track de iniciativas concernientes al
Mercado Común Africano (mca) y la aec.
Se ha visto cierta recuperación del continente en los últimos años. Iwa Salami, autor
del artículo “Financial Regulation in African Frontier Markets: Can the eu Approach
427
Work?”, afirma: “En años recientes los mercados financieros africanos han experimenta-
do un crecimiento sin precedentes. Una manifestación de esto es el número de bolsas de
valores, el cual se ha incrementado de una docena al inicio de 1990 hasta alcanzar 23 en
este momento, incluyendo dos bolsas de valores regionales” (salami, 2011: 380)
Esto se debe, en parte, a que una cer exitosa sirve de modelo para otras que han tenido
tropiezos; además las cer exitosas se acercan cada vez más al modelo de la Unión Eu-
ropea. La visión de la ua es que paulatinamente los estados cedan soberanía a las cer y
posteriormente éstas integren un solo órgano.
En lo que respecta al mantenimiento de la paz y la seguridad, la injerencia de la ua en el

caso de Sudán, concretamente de Darfur, es interesante, ya que engloba conflictos intra-
tribus e intertribus, así como conflictos internacionales e intercontinentales.
En la década de 1980 en la región de Darfur, al sur de Sudán, coexistían granjeros

africanos con tribus nómadas árabes, hasta 1984, año en el que la sequía se recrudeció
en la región, obligando a los granjeros a moverse a nuevas tierras, donde históricamente
regresaban los nómadas árabes a pastar. Esto provocó roces y tensión entre estos grupos.
El entonces gobierno de Sudán no proporcionó pronta solución y el conflicto escaló de

nivel. Oluwadare Abiodun (2011: 185) cita en su trabajo a Hoile, quien señala “confron-
taciones armadas serias, algunas veces involucrando a miles de miembros tribales, la
violencia era entre ambos [partidos] y entre grupos étnicos”.
Pronto cuatro facciones de granjeros se vieron sumadas al conflicto con los nómadas,
pero la sequía y la búsqueda de tierra confrontarían a los granjeros. Abiodun cita a Ryle:
“Estos conflictos de baja intensidad que clamaron tantas vidas y resultaron en una gran
matanza entre nómadas y granjeros, fueron disputas sobre la tierra ocasionadas por las
sequías que azotaron la región entera en los ochenta” (Abiodun, 2011: 185).
Existieron varios enfrentamientos entre diversas tribus y entre tribus y nómadas, creán-
dose bandos de nómadas árabes y granjeros árabes en contra de granjeros no árabes.
Estos bloques pronto centraron sus esfuerzos en reclamar al gobierno sudanés la mar-
ginalización de la región, la cual era notablemente menos desarrollada que el resto del
428
país, ejemplo claro del problema de la balcanización colonial. Aparecen entonces dos
insurgencias: el Movimiento de Liberación de Sudán (mls) y el Movimiento Justicia e
Igualdad (mji). La violencia estalló en el año 2003 con el ataque y asesinato sistemático
de objetivos gubernamentales. El gobierno de Sudán fue superado y el conflicto se ha
visto alimentado por la intervención de Chad, Eritrea e incluso China, que de acuerdo a
sus intereses financian el conflicto en Darfur.
Para 2003 la onu cedió la responsabilidad a la ua para tomar acciones en Sudán, donde
la gente moría más de hambre y por enfermedad que por las balas rebeldes. La ua res-
pondió con la Misión Africana en Sudán (mas). El plan de ésta consistía en negociar lo
más pronto posible el cese al fuego, asegurar la zona en conflicto por medio de efectivos
militares y policiales de la ua, además de prestar ayuda humanitaria. Abiodun (2011:
189) puntualiza: “La mas estableció protocolos de cese al fuego en abril de 2004; había
desplegado 6 171 efectivos militares y 1 586 oficiales de policía en Darfur.” Desafortu-
nadamente estas fuerzas de paz no contaban con el entrenamiento necesario, así como el
conocimiento del terreno, poniendo en desventaja a la mas. La otan apoyó a la misión
en la logística, pero las propias limitaciones de estas fuerzas las haría presa fácil y el cese
al fuego sería roto una vez más. Abiodun (2011: 190) cita a Adebajo: en “La mas, la
cual comenzó a desplegar a mediados de 2004, estaba sin fondos suficientes, no tenía
personal suficiente, estaba mal entrenado y mal equipado. Con el restringido mandato
monitoreo de cese al fuego podían apenas protegerse a sí mismos dejando a sus suerte a
los darfurianos.”
El gobierno de Sudán organizó una serie de incursiones antiinsurgentes, las cuales no

hacían diferencia entre civiles o rebeldes. Las muertes y los desplazados causaron que
las Naciones Unidas unieran sus esfuerzos con la ua. La mediación conjunta de estos
dos organismos no pudo frenar las matanzas encabezadas por el gobierno sudanés y los
rebeldes árabes en contra de las villas, y los desplazados buscaron refugio en Chad. El
gobierno de este país, a su vez, ha intentado mediar el conflicto infructuosamente, ya
que desde el inicio de éste en 2003 hasta 2010 se violaron seis ceses al fuego.
429
Grupos de cooperación regional en África
No se podrían entender las intenciones de Abuja sin los antecedentes de la cooperación

regional, la cual tiene la siguiente particularidad, como resume Manuel Diez de Velasco
(1999: 50-51): […] están restringidas a un número limitado de estados, entre los que exis-
ten determinadas afinidades objetivas (geografía) y/o subjetivas (similitudes económicas,
religiosas, políticas, etc.).”
Las Naciones Unidas, por medio del Consejo Económico y Social (ecosoc), funda en
1958 la Comisión Económica para África (cea), que tiene como principal objetivo “pro-
mover el desarrollo económico y social de los países miembros, fomentar la integra-
ción interregional, y promover la cooperación internacional para el desarrollo de África”
(United Nations, 2000). Con esta misión idea cinco regiones económicamente viables
para la cooperación: Norte de África, Oeste de África, África Central, Este de África y
Sur de África.
Surgen grupos de cooperación regional, como:
La Unión del Magreb Árabe
Consolidada en 1989 en Marrakech y cuyos miembros son: Argelia, Egipto, Libia, Ma-
rruecos, Mauritania, Túnez (solicita su entrada hasta 1995). Éstos tienen como objetivos
principales una cooperación sociopolítica estrecha, intensificar el intercambio comercial
y la creación de un futuro espacio económico en el Magreb, así como, a largo plazo,
formar parte del Mercado Común Árabe.
Esta unión es un claro ejemplo de la falta de voluntad de sus miembros. Poco se ha hecho
y menos se ha logrado, pues ha tenido que lidiar con la enemistad entre sus miembros. La
tensión entre Argelia y Marruecos por los ex territorios españoles, por los cuales Marrue-
cos clama soberanía, mientras Argelia apoya la independencia de Sahara Occidental, ha
roto las relaciones diplomáticas entre estos dos miembros de uma desde 1988.
Disputas por límites marítimos y fronteras terrestres se dieron entre otros dos miembros,
430
Libia y Túnez, llegando a una solución amigable.
Pese que esta unión fue concebida como una alianza comercial, los países miembros no
poseen una política comercial común o coherente. Esta región del norte de África es rica
en hidrocarburos y fosfatos, lo cual les da una ventaja competitiva, la cual no ha sido
aprovechada. Eamonn Gearon, en el artículo “Many Happy returns?”, aparecido en la
revista especializada The Middle East de abril de 2010, menciona: “Tras 21 años la Unión
Europea se ve aún forzada a negociar de manera individual con cada miembro de la uam
en vez de hacerlo como unidad, con la agitación de ambos, Bruselas y los norteafricanos”
(Gearon, 2010: 22)
La uma decidió la creación de un Banco para la Inversión e Intercambio del Magreb, con
el objetivo de contribuir al reforzamiento y la aceleración del intercambio; sin embargo,
este proyecto surgió muerto, ya que nada se ha logrado desde su creación.
El proyecto de cooperación más ambicioso y que ha sido llevado parcialmente a cabo ha

sido el libre tránsito de personas, con las notables excepciones de Argelia y Marruecos,
cuyas fronteras permanecen cerradas desde 1988, así como los recientes acontecimientos
en Libia debido a la caída del régimen de Muamar Gadafi en 2011.
Comunidad Económica de Estados del África Occidental
Existieron modestos intentos previos de cooperación, tales como la Unión Aduanera de

África Occidental —por ejemplo— o la Comunidad Económica de África Occidental,
de más éxito. Esta última, de origen francófono, se conformó en 1973. Sus miembros:
Benín, Burkina Faso, Costa de Marfil, Malí, Mauritania, Níger y Senegal buscaban una
zona organizada de comercio así como cooperación para el desarrollo en rubros, que
enumera Diez de Velasco (1999: 785): “la agricultura, la ganadería, la pesca, la industria,
los transportes y el turismo, así como el desarrollo de los intercambios de productos
agrícolas e industriales”.
La ecowas es establecida en 1975 y difiere de su antecesora al incluir a miembros an-

glófonos y lusófonos, tales como Benín, Burkina Faso, Cabo Verde, Costa de Marfil,
431
Gambia, Ghana, Guinea, Guinea-Bissau, Liberia, Malí, Níger, Nigeria, Senegal, Sierra
Leona, Togo y Mauritania (hasta 2000).
Su misión es “promover la integración económica en todos los campos de la actividad

económica, particularmente en la industria, transporte, telecomunicaciones, energía,
agricultura, recursos naturales, comercio, cuestiones monetarias y financieras, lo social
y cultural […]”(ecowas, s/f)
Se crea con la convicción de establecer plazos de acción en tareas como la eliminación

de aranceles, la eliminación de fronteras para el libre tránsito de personas, capital y ser-
vicios. Se busca de igual forma la armonía en las políticas de los países miembros, todo
esto con la finalidad de eliminar la brecha de desarrollo.
Actualmente la ecowas ha tenido éxito en mantener la paz en la región, así como en

haber facilitado y vigilado las elecciones democráticas en naciones como Benín, Guinea,
Níger y Nigeria. Dentro de sus reportes anuales, la organización tiene como logros la
zona de libre tránsito de personas con fines turísticos y está en vías de implementar
una política monetaria común. También se resaltan los esfuerzos por mantener la paz y
seguridad en la zona, como en Costa de Marfil, Guinea y Níger. La ecowas da segui-
miento a la política común de seguridad alimentaria, aunque ha fracasado claramente en
combatir el tráfico humano y de drogas en la región (ecowas, s/f, http://www.ecowas.
int/?lang=en).
La Comunidad Económica de Estados del África Occidental ha mutado sus fines para
el restablecimiento del orden, la paz y seguridad de un Estado miembro que ha “fallado”
para hacerlo por sí mismo. A continuación, una breve reseña del Grupo de Monitoreo de
la ecowas respecto al conflicto en Sierra Leona.
A partir de marzo de1991 se desata un conflicto armado entre el gobierno legítimo de

Sierra Leona y el Frente Unido Revolucionario (fur), el cual era patrocinado por el go-
bierno de Liberia para poder tener el control sobre las minas de diamantes de la región.
El fur centró sus esfuerzos en derrocar al presidente Saidu Momoh, el cual era miembro
del Partido de Todos (pt). En abril de 1992 el capitán Valentine Strasser llega al poder
432
por medio de un golpe de estado y el fur lanza una nueva ofensiva en contra de él.
Sumado a los ataques la sociedad civil, la opinión internacional condena el golpe de es-
tado de Strasser y es derrocado por el general Julius Maada, el cual convoca a elecciones
democráticas en 1996.
Llega al poder el ppsl, con Ahmed Tejan-Kabbah como presidente electo. Una vez más el
fur interviene, argumentando que las elecciones no habían sido limpias y por medio de
asedios debilita e imposibilita el gobierno de Ahmed Tejan-Kabbah. En 1997 un grupo
de militares crea el Consejo Armado de Fuerzas Revolucionarias, el cual hace una alian-
za con el fur y obligan al presidente Kabbah a huir hacia Guinea.
Esto planteó inseguridad en la zona y la ecowas, dirigida por Nigeria, se da a la tarea

de restablecer el orden por medio de un grupo de monitoreo de la propia organización.
La intervención de la ecowas logró reinstaurar al presidente en 1998. Esta acción daría

un respiro momentáneo al país, pero la convicción de los rebeldes era clara: arrebatar el
control de las minas de diamante del gobierno. Para finales de ese mismo año el gobier-
no de Kebbah sentencia a muerte a presos integrantes de los grupos rebeldes, así como
al líder del fur, Foday Sankoh, por traición. Para los rebeldes esto sería suficiente para
retomar las hostilidades en enero de 1999. Esta ofensiva fue, sin duda, la más sangrienta
hasta ese momento. El fur masacró a habitantes, soldados y tropas de paz por igual. La
onu respondió a este último incidente y a partir de ese momento y de la mano con la
ua se enfocaron a restaurar el orden. La figura presidencial ya no era funcional. Alani
Badmus y Ogunmola (2009: 726) argumentan: “A pesar de que el régimen de Kebbah
sobrevivió, éste continuó dependiendo del apoyo externo para mantenerse en el poder.”
Los intentos de la ua y la onu no darían frutos sino hasta 1999, cuando las negociaciones
con el fur, en concreto con Foday Sankoh, quien pactó el cese al fuego a cambio de ser
perdonado por traición y crímenes de guerra. Además, sería nombrado vicepresidente y
comisionado para controlar las minas de diamante. La estructura del país había colap-
sado y la paz no llegó de manera rápida, aún hubo resistencia por parte de rebeldes, los
cuales paulatinamente depusieron las armas a cambio de alimento, capacitación y reinte-
gración a la sociedad por parte de la onu.
433
Además de Sierra Leona, Liberia y Guinea Bissau han sido parte del foco de atención de
este organismo de monitoreo, lo cual ha supuesto enormes gastos en vidas y en capital
para la ecowas, especialmente para Nigeria.
Autoridad Intergubernamental sobre el Desarrollo
Entre 1974 y 1984 los países miembros Djibouti, Etiopia, Kenia, Somalia, Sudan, Ugan-
da y Eritrea (tras su independencia en 1993) fueron presa del desastre natural de la se-
quía, causando hambruna en la región.
Cada Estado recibió ayuda internacional e implementó medidas para combatir este de-
sastre ambiental, pero sería en 1986 cuando seis de los actuales siete miembros firmaron
un acuerdo de cooperación a través de la onu, conformando la Autoridad Interguberna-
mental sobre el Desarrollo y la Sequía (igad).
En 1996 se reestructura en Nairobi el organismo y al mismo tiempo se expande la coope-

ración regional. La nueva igad tiene como objetivos principales: la seguridad alimentaria
y la protección ambiental; promoción y mantenimiento de la paz y la seguridad y ayuda
humanitaria; y la cooperación e integración económica (igad, 2010). No ha tenido lo-
gros relevantes, entre otras causas por la guerra Eritrea-Etiopía.
Mercado Común de África Oriental y Austral
Establecido en 1993 en Kampala, reunió a Angola (sale en 2007), Burundi, Comoras,

Djibuti, Eritrea, Etiopía, Kenia, Lesoto (sale en 1997), Madagascar, Malawi, Mauricio,
Mozambique (sale en 1997), Namibia (sale en 2004), Ruanda, Sudán, Tanzania (sale en
2000), Uganda, Zaire y Zimbabue. Tiene como objetivos: el crecimiento sostenible, el
desarrollo armónico de los estados miembros y sus estructuras de marketing, desarrollo
conjunto de todos los campos de la actividad económica, adopción conjunta de políticas
macroeconómicas, la promoción conjunta de la investigación, la cooperación para el de-
sarrollo de la paz, seguridad y estabilidad, el fortalecimiento de acciones en el mercado
común y con el resto del mundo, la adopción de una postura conjunta en foros inter-
434
nacionales, el contribuir al establecimiento, progreso y la realización de la Comunidad

Económica Africana (Diez de Velasco, 1999: 795).
Iniciativa de la Cuenca del Nilo
En el mundo existen varios casos de cooperación entre estados para un uso adecuado,
equitativo y sustentable de los recursos de un río. Es el caso del continente europeo y la
cuenca del Rin, río que es compartido por siete naciones: Alemania, Austria, Bélgica,
Francia, Luxemburgo, los Países Bajos y Suiza. Ocupa 170 mil kilómetros cuadrados y es
un claro ejemplo de cooperación y diálogo entre los países ribereños, ya que han logrado
equilibrar el uso de los recursos de este afluente, desde tarifas de pesca del salmón hasta
la descontaminación del caudal del río con cuotas establecidas para cada país (Huisman,
Jong y Wieriks, 2000).
De igual forma podemos encontrar sucesos catastróficos causados por la falta de diálogo
y negociación por parte de los estados ribereños, como es el caso de la Guerra de los Seis
Días de 1967, suceso violento donde las tropas de Israel destruyeron la presa de Jaled
ibn al-Walid construida por Jordania. Con 6 700 kilómetros y ocupando poco más
de 3 millones de kilómetros cuadrados (Rutagwera, 2010), la zona de la cuenca del río
Nilo atraviesa a once estados africanos: Burundi, la República Democrática del Congo,
Egipto, Eritrea, Etiopía, Kenia, Ruanda, Sudán, Sudán del Sur, Tanzania y Uganda.
Ashok Swain y Qazal Jamali (2011: 7) señalan: “Los once estados colindantes con el
Nilo, suman un total de 396 millones de habitantes, de los cuales casi la mitad dependen
directamente de las aguas del río para su sobrevivencia.” A lo largo del río encontramos
a muchas de las naciones más pobres del mundo. De acuerdo con la unesco (2006): “La
cuenca del Nilo se caracteriza por la degradación ambiental, la extrema pobreza, una alta
tasa de crecimiento demográfico e inestabilidad política.”
La Iniciativa de la Cuenca del Nilo (icn) surge de la disputa por la explotación y los
derechos de aprovechamiento de este río, que corresponden a sólo dos de los once países
colindantes.
Dorsey y Whitney (2006: 623-624) mencionan: “El núcleo de los acuerdos de las aguas
435
del Nilo (firmados entre Egipto e Inglaterra en 1929, y Egipto y Sudán en 1959) desig-
nan la vasta mayoría del afluente del Nilo a Egipto, y pretende atar a todos las naciones
ribereñas río arriba.” Estos acuerdos, de origen colonial y bilateral, afectan al resto de las
naciones africanas, las cuales necesitan del río para el riego de sus campos, así también
para la pesca, la navegación y la generación de electricidad. Dorsey y Whitney (2006:
624) dejan en claro la ilegalidad de las acciones egipcias, citando el artículo 34 de la
Convención de Viena sobre la legalidad de los tratados, que dice: “[un] tratado no crea
derechos ni obligaciones para un tercer Estado sin su consentimiento”.
Estos tratados coloniales distribuyen el total de agua capturada anualmente por la presa
de Aswan, que se calcula de 84 billones de metros cúbicos, de los cuales el 66% es para
uso de Egipto y el 22% para Sudán (Swain y Jamali, 2011: 7). El resto corresponde a
agua evaporada. Egipto y Sudán no sólo se atribuyen el derecho de explotar los recursos
del Nilo, además deciden quiénes pueden acceder al río y en qué volumen.
Etiopía ha intentado quitar estas limitantes con el argumento de que la mayoría del cau-
dal del Nilo cruza su territorio. Sus primeros intentos se remontan a la década de 1970,
cuando formaba parte del grupo de países bajo la influencia socialista soviética y estaba
gobernada por el coronel Mengistu Haile-Mariam. Kim Foulds (2006) apunta: “Exper-
tos soviéticos, invitados por el coronel, empezaron a estudiar la posibilidad de una presa
en las aguas tributarias del Nilo y explotarlas, lo que provocó que Egipto amenazara con
la destrucción de cualquier presa por medio de la fuerza militar.”
Etiopía comenzó a liderar al resto de los países ribereños, demandando el derecho a la

soberanía del Nilo dentro de las fronteras de cada país, a satisfacer sus necesidades hi-
droeléctricas y agrícolas. Egipto ha respondido con amenazas y ha bloqueado los intentos
de los países de la cuenca para acceder a préstamos que les permitirían desarrollar presas
hidroeléctricas y proyectos agrícolas de gran escala.
Intentos cada vez más serios se llevaron a la práctica. En 1993 y 1995 se crearon grupos
de cooperación para el desarrollo y protección del río Nilo que estaba siendo azotado
por la sequía, la contaminación y la salinización. En 1998 los estados pertenecientes a
la cuenca comenzaron un diálogo para buscar un mejor aprovechamiento de sus aguas.
Para el año siguiente en Tanzania se crea lo que sería el precursor de la icn, el Nile-Com.
436
Ya en 2002, con la asistencia del Banco Mundial (bm), se pone en marcha la Iniciativa de
la Cuenca del Nilo, con sus bases en Uganda, donde recibe apoyo económico internacio-
nal, además de tener un secretario con status legal.
Los principales objetivos de la iniciativa son:
• Desarrollar los recursos del río de la cuenca del agua de manera sostenible y
equitativa para asegurar:
• La prosperidad, la seguridad y la paz para todos sus pueblos.
• Para garantizar una gestión eficiente del agua y el uso óptimo de los recursos.
• A fin de garantizar las ganancias de cooperación y acción conjunta entre los
países ribereños, en busca de ganar-ganar.
• Para meta de erradicación de la pobreza y promover la integración económica.
• Para asegurarse los resultados del programa en una transición de la planifica-
ción a la acción (Rutagwera, 2010).
Pese a la buena voluntad de los países ribereños del Alto Nilo de crear un Acuerdo para
un Marco de Cooperación (amc), Egipto y Sudán se han negado constantemente, siem-
pre anteponiendo los tratados de explotación de la era colonial. Podemos ver el bloqueo
de estos países a los intentos de promover los principios de la icn, así como el reiterado
boicot al amc, el cual, de acuerdo a Dereje Zeleke Mekonnen, tiene como artículo cen-
tral el 14, que señala: “Artículo 14 (b) del borrador amc que obliga a los ribereños ‘no
afectar significativamente la seguridad del [acceso al] agua de ningún otro Estado de la
Cuenca del Nilo’” (Mekonnen, 2011): 356)
El reiterado rechazo a este artículo alentó las negociaciones entre los estados ribereños,
que lo más que han podido tener en consenso es aplazar la discusión sobre el citado
artículo, el cual ha sido renegociado en Entebbe, Uganda, en 2007, Alejandría, Egipto,
en 2009 y una reunión extraordinaria en 2010 en el hotel Sharm El-Sheikh donde hubo
una sesión de quince horas que no llevaron a nada útil, pues “el único acuerdo logrado
fueron detalles minúsculos para evadir [en el futuro] errores del pasado” (Mekonnen,
2011: 356).
La gran mayoría de los artículos del Acuerdo en el Marco de Cooperación han sido
437
ratificados por los países ribereños, excepto el 14b. De hecho, los principales temores
de Egipto y Sudán son las presas hidroeléctricas y sistemas de riego, los cuales ponen en
peligro el abasto de las aguas del Nilo que, por su propia naturaleza, está comprometido.
Estos dos países intentan cambiar el término “significativamente” por “adversamente”
con el fin de tener argumentos legales para evitar el desarrollo de la infraestructura ya
antes mencionada.
En los últimos años (2007 a la fecha) la mecánica de negociación en los países ribereños
se ha salido del marco de la legalidad. Pese a los derechos que Egipto alega tener, así
como la latente amenaza militar, el entonces gobierno de Hosni Mubarak no ha podido
hacer frente a la incursión de un nuevo actor en la cuenca del Nilo: China.
Ya no es secreta la presencia de China en el continente africano. De hecho este país, por

medio del Banco Comercial e Industrial de China, ha financiado diversos proyectos
de desarrollo comercial en el continente, con el objetivo de acelerar la producción de
materias primas y productos estratégicos para el gigante asiático. Ashok Swain infor-
ma: “China ahora generosamente provee apoyo financiero y tecnológico para emprender
proyectos de infraestructura, incluyendo la construcción de grandes presas y sistemas de
irrigación” (Swain y Jamali, 2011: 8).
Etiopía ha sido la nación más beneficiada por esta inversión. La empresa Sinohydro se ha
dado a la tarea de construir presas como Gibe iii (en construcción) y la presa hidroeléc-
trica Takese, todo esto en contra del poder de veto e inconformidad de Egipto.
Estas obras han sido ampliamente criticadas por la comunidad internacional, debido a
las omisiones legales de las empresas chinas, tales como la falta de una política de impac-
to ambiental, su desinterés por los tratados internacionales, su clara falta de sensibilidad
hacia las violaciones a los derechos humanos, así como la competencia desleal producto
de no pertenecer a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico
(ocde).
438
Conclusiones
La brecha económica en el continente africano aún es amplia con respecto a los países
de Occidente, aunque podemos notar mejoras, como las citadas anteriormente. Como
ya citamos, en “Financial Regulation in African Frontier Markets: Can the eu Approach
Work?” se afirma: “En años recientes los mercados financieros africanos han experimen-
tado un crecimiento sin precedentes. Una manifestación de esto es el número de bolsas
de valores, el cual se ha incrementado de una docena al inicio de 1990 hasta alcanzar
23 en este momento, incluyendo dos bolsas de valores regionales” (salami, 2011: 380).
Los modelos de regiones económicas propuestos por la Organización de las Naciones

Unidas han logrado cierto nivel de cooperación e integración en África, como la ecowas.
La ua se ha reconfigurado para acceder a una mayor cooperación en el continente, ha
dejado en segundo plano su ideal panafricanista y ha centrado sus esfuerzos en el desa-
rrollo económico.
Podemos notar en las etapas de cooperación africana una similitud a la Unión Europea:
pese al daño hecho al continente en la era colonial, el eurocentrismo ha marcado el ca-
mino para el desarrollo africano. Oliver Gerrit (2011: 23) nos recuerda lo siguiente: “El
modelo europeo tomó algunos siglos para evolucionar a donde está hoy en día. Al mismo
tiempo, la integración de África es un fenómeno apenas reciente, y es justo asumir que
con el tiempo evolucionará de manera más exitosa a largo plazo.”
Pero debemos retomar a Brennan M. Kraxberger, quien refiere que la debilidad de un

Estado tiene sus orígenes en la conformación del Estado mismo y en el sistema interna-
cional que le rodea (Kraxberger, 2007: 1058), ya que la causa principal del atraso en Áfri-
ca son estos estados débiles, estos estados fallidos, los cuales han detenido el progreso de
la región y han reorientado los esfuerzos de grupos de cooperación económica a grupos
de mantenimiento de la paz.
Los orígenes de los estados africanos en el marco de las fronteras coloniales, pueden ser
vistos en apego a la analogía del cuerpo humano: estos estados nacieron débiles, y mu-
chos no han tomado las medidas necesarias para fortalecerse y enfermaron; esto, a su vez,
se torna en epidemia ya que los estados enfermos pueden infectar a estados débiles, como
439
es el caso de Liberia y Sierra Leona, Chad y Sudán, Etiopía y Somalia.
Haciendo un repaso por el “Índice de estados fallidos” del Fondo para la Paz y la revista
Foreing Policy podemos encontrar, en el índice de 2011, como países fallidos críticos a
la República de África Central, Burundi, Chad, la República Democrática del Congo,
Costa de Marfil, Etiopía, Guinea, Guinea Bissau, Kenia, Níger, Nigeria, Somalia, Sudán
y Zimbabue. Entre los países en peligro de colapsar o fallar, encontramos a Burkina Fas-
so, Camerún, la República del Congo, Eritrea, Liberia, Malaui, Ruanda, Sierra Leona,
Togo y Uganda (Foreing Policy, 2012).
De acuerdo a la lista anterior, y en concordancia con los 54 países que conforman el

continente africano, notamos que catorce países han muerto o están en vías de hacerlo y
diez naciones se encuentran infectadas.
La pugna entre países, muchos de ellos fallidos, han debilitado la cooperación, como es
el caso de la uma y los conflictos entre Argelia y Marruecos y Libia con Túnez. Ejemplos
como la Iniciativa del Nilo demuestran, también, la falta de voluntad entre naciones
débiles y fallidas.
La inestabilidad en el continente no parece tener fin. Las recientes rebeliones en contra

de viejos regímenes, como el de Mubarak en Egipto y Gadafi en Libia, no dan grandes
esperanzas para la zona. No es para extrañarse que Estados Unidos una vez más se mueva
tras los escenarios africanos, quitando a sus ya famosos dictadores amistosos, de manera
en que pueda reafirmar su presencia en el continente, el cual ya es contendido por China,
como lo vimos en el caso de la cuenca del Nilo.
Así, podemos concluir que la falta de consenso y cooperación entre actores africanos se
debe mayormente a que no existe en ellos un consenso hacia el interior, que la causa de
su atraso se encuentra dentro de los orígenes de sus naciones, lo cual dejaría como una
poco factible solución la reconfiguración de las fronteras africanas, situación que se ve
imposible y a su vez insuficiente.
440
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443
444
capítulo 16
Unión del Magreb Árabe:

¿ante la integración o la fragmentación?
Zidane Zeraoui
Introducción
La Unión del Magreb Árabe (uma), proyecto de integración regional de los países árabes
del norte de África (Argelia, Libia, Marruecos, Mauritania y Túnez),309 fue un proyecto
que nació casi muerto. Si bien sus dos primeros años fueron prometedores, a partir de
enero de 1992 con la crisis fundamentalista en Argelia,310 en 1993 con el embargo contra
Libia y a partir de 1994 con la crisis entre Argelia y Marruecos el proyecto integracio-
nista dejó de funcionar. Pero con la Primavera Árabe de 2011, nuevos elementos se han
agregado a la situación anterior y es todavía muy temprano para prever el desarrollo
político interno de los países, aunque dos naciones han conocido elecciones (Marruecos
309
Egipto siempre ha tenido una política orientada hacia el Mashraq (países árabes del Levante), por lo cual nunca fue
considerado para su integración en el Magreb (países árabes occidentales). La República Árabe Saharaui Demo-
crática (rasd) fue excluida para evitar un choque entre Argelia y Marruecos, rivales en la problemática del Sahara
Occidental.
310
Cfr. Juan Goytisolo, Argelia en el vendaval, El País-Aguilar, Madrid, 1994 y Pierre Dévoluy, El polvorín argelino.
Enigmas y violencias de la otra orilla, Flor del Viento Ediciones, Barcelona, 1995, dos obras escritas en un estilo
periodístico pero que logran resaltar el clima de extrema violencia de los primeros años de la crisis argelina.
445
y Túnez), una guerra civil (Libia) y Argelia sigue estancada con un presidente debilitado
y un poder militar detrás de la fachada civil.311
Los países integrantes de la Unión del Magreb312 Árabe se han concentrado en solucionar
sus propias problemáticas, dejando de lado el sueño unionista: Argelia no ha logrado aún
resolver su crisis política interna, con un presidente que se aferra al poder y un ejército
que se ha convertido en el árbitro de la vida política; Libia, que durante los últimos años
de Gadafi había puesto su mira hacia el continente africano con la propuesta de Unión
Africana (aunque seguía siendo miembro de la uma), hoy día está enfrascada en una casi
guerra civil entre los distintos grupos y tribus del país; Marruecos y Túnez se enfocan en
la cooperación con la Unión Europea (ue) e inclusive Rabat busca ser miembro de ella; y
Mauritania regresó a su visión tradicional y a su problemática más ligada al África Sub-
sahariana. Sin embargo, con la caída de Ben Alí en Túnez y los escándalos de su relación
con el gobierno francés y la subida al poder del líder del partido islamista Ennahda en
2011, es muy probable que la nueva orientación tunecina se dirija hacia el Magreb.
A pesar de la profunda crisis de la década de los años noventa y los violentos cambios de
la Primavera Árabe, los países integrantes de la uma han retomado su integración para
intentar rescatar el proyecto original con la creación de nuevas instituciones (bancos,
etc.) y unificando sus políticas (como en el caso de la lucha en contra del terrorismo,
entendido como el fundamentalismo islámico). Por un lado existe un estancamiento
político de casi dos décadas, pero hay una dinámica constante de creación de nuevas
instituciones para generar un derrame funcional en la uma.
Así, el presente ensayo se enfoca en un primer acercamiento a analizar los cambios mun-
diales de la década de los años ochenta que impulsaron los proyectos integracionistas
a nivel global. En un segundo apartado, se revisa el primer ensayo de integración del
Magreb con el Comité Permanente Consultivo Magrebí (cpcm), que fracasó con el sur-
Para mayor ampliación sobre la Primavera Árabe, Cfr. Manuel Férez y Elisenda Ballesté, Medio Oriente y Norte de
311
África ¿Reforma, revolución o continuidad?, Editorial del Senado de la República, México, 2011 y Luis Mesa Del-
monte, El pueblo quiere que caiga el régimen. Protestas sociales y conflictos en África del Norte y en Medio Oriente, El
Colegio de México, México, 2012.
312
Se diferencia el Pequeño Magreb, que abarca a Argelia, Marruecos y Túnez, del Gran Magreb, que se extiende
además a Libia, Mauritania y el Sahara Occidental.
446
gimiento de la cuestión del Sahara Occidental. El tercer tema analizado es el segundo

intento de unificación de la región con la Unión del Magreb Árabe de 1989, la cual a
los pocos años de iniciarse entra en una profunda crisis. Esto permite revisar la situación
política de la década de los años noventa que desintegraron la región y los cambios de la
siguiente década para analizar brevemente el aporte de las re-vueltas árabes al proyecto
integracionista. Finalmente, el trabajo aterriza con los últimos intentos de salvar a la uma
y los nuevos proyectos regionales.
Los proyectos integracionistas
El fin de la Guerra Fría en 1989 con el derrumbe del bloque soviético ha ocasionado
serios reajustes a nivel mundial, ante todo en el Mundo Árabe por su inserción total
en la pugna bipolar durante varias décadas. La Guerra del Golfo de 1990-1991 fue una
consecuencia directa del vacío creado por el retiro de la Unión de Repúblicas Socialistas
Soviéticas (urss) de la zona.
Por otra parte, el abandono de la variable ideológica como elemento determi-

nante de la política internacional ha acelerado los procesos integracionistas
tanto en el bloque occidental como en el Tercer Mundo, sobre todo a raíz
de los progresos logrados por la Comunidad Económica Europea (desde no-
viembre de 1993: Unión Europea) con el Acta Única de 1986, el Acuerdo de
Maastricht de diciembre de 1991 y la creación de una moneda común (el euro)
a partir de enero del 2002.
La globalización económica mundial, que se consolida cada vez más, impone un reto a
las débiles economías del Tercer Mundo. Dentro de la esfera del capitalismo central, los
países industrializados buscan ampliar sus mercados internos para crear economías de
escala a fin de competir de manera ventajosa con los megamercados regionales emergen-
tes.
El Tratado de Libre Comercio entre Canadá, Estados Unidos y México creó una zona
comercial de más de 400 millones de consumidores, con un Producto Nacional Bruto
(pnb) de 17 billones de dólares. En Europa el proceso integracionista es todavía más
447
elaborado, en la medida de que hacia principios de 1993 se abrió la posibilidad para que
19 países313 conformaran el Espacio Económico Europeo, megamercado de más de 400
millones de habitantes con el tercio del pnb mundial (10 billones de dólares en este mo-
mento). Aunque algunos miembros de la efta (Asociación Europea de Libre Comercio)
no se unieron a la Unión Europea, esta última sigue siendo la propuesta más ambiciosa
de los proyectos integracionistas. Con la decisión de ampliar la Unión Europea hacia el
antiguo bloque socialista, ésta pasó de 15 a 25 países para el año 2004 y a 27 hacia el
2008, haciendo de la Fortaleza Europea el proyecto más consolidado a nivel mundial. En
Asia, la Conferencia de la Cuenca del Pacífico promovida por Japón busca la formación
para el 2020 de una vasta zona de libre cambio alrededor del océano más grande del
mundo.
El cambio económico impulsado por el centro capitalista es un desafío a las naciones

dependientes. El reto implica la integración económica regional para hacer frente a los
bloques económicos. En América Latina, México promovió varios Tratados de Libre
Comercio, en particular con Chile (1993) y con Costa Rica (1994), además del Grupo
Andino, el más antiguo de los proyectos, y el mercosur que integran ,Argentina, Brasil,
Paraguay y Uruguay, el cual entró en funcionamiento el primero de enero de 1995 y para
el 2008 el lanzamiento de la unasur (Unión de las Naciones del Sur) que se propone ir
más allá de la cuestión económica para incluir elementos como la defensa común o la
seguridad hemisférica.
En el Mundo Árabe islámico, además de todos estos factores, se vislumbra a partir de

1997314 un resurgimiento de la tendencia regionalista. En mayo de 1997 el presidente
Jatami gana las elecciones en Irán con un proyecto de apertura económica y un relan-
zamiento de la cooperación regional. En la isla de Qeshm, en el estrecho de Ormuz, el
nuevo gobierno iraní organiza una vasta zona libre que entra en competencia directa con
la de Yabal Alí en Dubái.
313
Los 19 países que se agrupan en la Asociación Económica Europea (aee) son los doce miembros de la Comunidad
Económica Europea y los siete de la efta (Austria, Finlandia, Islandia, Liechtenstein, Noruega, Suecia y Suiza). Sin
embargo, solamente cuatro (Austria, Finlandia, Noruega y Suecia) habían ratificado su adhesión. El primero de
enero de 1995 la Unión Europea incrementó tres miembros (Austria, Finlandia y Suecia), pasando a quince, por lo
que la idea de la Asociación Económica Europea dejó de existir.
314
Cfr. Zidane Zeraoui, Islam y política, para ver el desarrollo de los proyectos integracionistas en el mundo islámico.
448
En Asia Central Turquía propuso, después del derrumbe de la urss, un Mercado Co-
mún del Mar Negro que reagrupará a los países ribereños además de Azerbaiyán e Irán,
un Mercado Común del Mar Caspio que aglutina básicamente a las antiguas Repúblicas
Soviéticas Islámicas. Por otro lado, Irán y Turquía buscan revivir la antigua Organiza-
ción de Cooperación Económica (oce) creada en 1972 con Pakistán, pero ampliada a las
seis nuevas repúblicas islámicas: Afganistán, Azerbaiyán, Kazajstán, Kirguizia, Tayikis-
tán, Turkmenistán y Uzbekistán. En 1998 Irán logró hacer reactivar la oce y crear un
secretariado permanente con sede en Teherán.
En el Mundo Árabe, con el derrumbe del sistema bipolar y el debilitamiento de la di-

visión ideológica regional, las condiciones para la formación de bloques económicos
regionales son más adecuadas que durante las décadas anteriores. La nueva situación
mundial permitió la emergencia de grupos regionales a partir de 1989 con la formación
del Consejo de Cooperación Árabe (cca: Egipto, Irak, Jordania y Sudán) y de la Unión
del Magreb Árabe (Argelia, Libia, Marruecos, Mauritania y Túnez), además de la crea-
ción en 1981 del Consejo de Cooperación del Golfo (ccg), con Arabia Saudita, Bahréin,
Emiratos Árabes Unidos, Kuwait, Omán, Qatar y la reunificación del Yemen en 1990.
El Consejo de Cooperación del Golfo respondió más a una necesidad de seguridad du-
rante la guerra Irán-Irak, aunque actualmente su tendencia es hacia una cooperación
económica; mientras que el Consejo de Cooperación Árabe no resistió frente a la crisis
provocada por la invasión iraquí de Kuwait: Egipto respaldó la guerra en contra de Irak,
Jordania adoptó una actitud neutral y Sudán, por su régimen fundamentalista, apoyó
abiertamente a Bagdad.
Los procesos de unificación regional no son elementos nuevos en el Mundo Árabe. Des-
de la década de los cincuenta varias tentativas fueron realizadas, pero sin éxito. La Repú-
blica Árabe Unida (rau: Egipto y Siria, 1958-1961), los Estados Unidos Árabes (rau y
Yemen, 1958-1961), la Unión Árabe (Irak y Jordania, 1958), etcétera, fueron algunos de
los numerosos proyectos integracionistas que chocaron con la realidad árabe.
En efecto, a pesar del mito de la Nación Árabe y del sueño unificador, las diferencias
regionales son obstáculos que llevan a los intentos integracionistas al fracaso. Jaime Isla
449
López315 menciona cinco problemas que obstaculizaron la realización de las unidades

regionales.
En primer lugar, el Mundo Árabe no posee una uniformidad geográfica. En segundo lu-
gar, los distintos intereses políticos existentes entre los regímenes árabes han enfrentado
de manera constante a estos gobiernos entre sí, lo cual ha impedido la uniformidad de
criterios en cuanto a la conceptualización y a la forma en que estos movimientos deben
llevarse a cabo. El proyecto socialista nasserista se enfrentó a la política conservadora
saudita.
El problema social constituye el tercer obstáculo. “La inmensa mayoría de los miembros
de la sociedad árabe son campesinos que viven en un atraso y abandono lamentable. Esto
hace que la sociedad árabe tenga características medievales en las que no existen meca-
nismos tradicionales en los que se pueda apoyar la idea de unidad, ya que la estructura
social árabe no posee una armazón lo suficientemente resistente para que sobre ella se
construyan complicadas estructuras políticas.”316
Como países en vías de desarrollo, las naciones árabes están todavía muy lejos de con-
seguir su integración económica interna, lo que impide su extensión a otros estados. Fi-
nalmente, a pesar del discurso panarabista, los nacionalismos locales se consolidan y en-
frentan entre sí para conformar el estado-nación que todavía está en su propia búsqueda.
A estos problemas debemos agregar otros elementos. La división bipolar del mundo se
reflejó, en el Mundo Árabe, en el surgimiento de dos movimientos opuestos, apoyados
cada uno en una de las dos superpotencias. A pesar de la voluntad unionista, las fisuras
ideológicas impidieron un acercamiento real.
Por otra parte, varios procesos integracionistas se llevaron a cabo no por una necesidad
intrínseca de unión, sino para conformar bloques frente a otras naciones árabes. El acer-
camiento entre las monarquías iraquí y jordana en 1958 fue un movimiento encaminado
Jaime Isla Lope, Unidad y desintegración del Mundo Árabe, fcpys, unam, Cuadernos del Centro de Relaciones Inter-
315
nacionales, No. 8, México, 1972, pp. 97 y 98.
316
Ibid., p. 97.
450
a equilibrar el balance regional entre radicales y moderados frente a la creación de la Re-

pública Árabe Unida de Egipto y Siria. La caída de la monarquía hashemita en Bagdad
en julio del mismo año provocó la disolución en 1961 de la proclamada unidad.
Los elementos coyunturales fueron, en muchos casos, el motor de los proyectos integra-
cionistas. Lo que llevó a Siria a acercarse al Egipto nasserista no fue una convergencia
ideológica entre los dos regímenes, sino el temor existente en Damasco de una posible
toma del poder por parte del Partido Comunista Sirio. La República Árabe Unida sirvió
fundamentalmente a finales de la década de los años sesenta para aplastar al peligro
comunista en Siria. La desaparición de este elemento ocasionó también la desaparición
de la unión.
En África del Norte, desde antes de las independencias nacionales el proyecto unificador
formaba parte de los discursos de los líderes de los movimientos de liberación. El primer
intento de agrupación regional se limitó al llamado Pequeño Magreb (Argelia, Marrue-
cos y Túnez), mientras que la Unión del Magreb Árabe que nació en 1989 abarca además
a Libia y Mauritania (el Gran Magreb).
En el caso específico del Comité Permanente de Cooperación Magrebí (cpcm) creado en

1964, encontramos varios de los problemas ya mencionados, que fueron los principales
obstáculos para la consolidación del proyecto regional: regímenes divergentes, nacio-
nalismos locales versus proyecto regional, modelos de industrialización contradictorios,
y problemas políticos de hegemonía regional, como el caso del Sahara Occidental que
hundió al cpcm.
El Pequeño Magreb
Los primeros pasos
Los países del Pequeño Magreb (Argelia, Marruecos y Túnez) llegan a la independencia
en condiciones totalmente opuestas. En Rabat, un monarca descendiente del profeta
consolida su base política apoyándose en las viejas estructuras tribales del país. En Tú-
451
nez, la burguesía nacional detenta el poder después de la eliminación del Dey317 en 1956.
En Argelia, el régimen socialista impuesto desde 1962 por Ben Bella alineaba al gobierno
con la posición soviética.
Para encubrir las contradicciones internas, los dirigentes van a desarrollar un discurso
sobre el “nacionalismo magrebí”, al mismo tiempo que refuerzan las particularidades
nacionales. Esta contradicción, ligada a ciertos objetivos político-económicos opuestos,
lleva a un impasse a la construcción del Magreb. El proyecto integracionista se convierte
en el centro de los debates de los líderes magrebinos desde finales de la década de los
cincuenta.
Desde la Conferencia de la Unidad en 1958, los partidos argelino, marroquí y tunecino

(respectivamente, Frente de Liberación Nacional, Istiqlal y Destur) precisaban que la
“conferencia de Tánger [...] considera que la forma federal corresponde mejor a las reali-
dades de los estados participantes”.318
La independencia de Argelia en 1962 concreta este deseo de unidad con la creación de

una comisión permanente encargada de resolver los obstáculos políticos, económicos,
aduaneros, administrativos, etcétera, a fin de coordinar los esfuerzos y las políticas de
desarrollo.
La formación de esta comisión es subsiguiente a la reunión de los ministros magrebinos

de Economía en Túnez del 29 de septiembre al primero de octubre de 1964, y en Tánger
los días 26 y 27 de noviembre del mismo año. El protocolo de acuerdo, firmado en 1964,
sólo contiene “obligaciones de principio”:319
1. Un aprovisionamiento prioritario en los países del Magreb por acuerdos bi-
317
Dey: gobernador de una provincia, llamada deylik, bajo el imperio otomano.
318
Reunión tripartita del fln argelino, Istiqlal marroquí y Destur tunecino en Tánger, del 27 al 30 de abril de 1958,
conocida como la Conferencia de la Unidad, cuyo propósito era determinar las bases comunes para la unidad polí-
tica y económica de los tres países del Magreb.
Citado por Mohamed Bennouna, “10 ans de coopération maghrébine: espoirs et contradictions d’une aspiration á
319
l’unité”, Le Monde Diplomatique, febrero de 1975.
452
laterales para estimular el comercio regional con una lista de productos con
franquicia aduanera.
2. Una coordinación de las políticas económicas, sobre todo para la exportación

hacia los mercados no magrebinos.
3. Una coordinación y una armonización de las políticas de industrialización y de

infraestructura económica.
Desde entonces las condiciones estaban dadas para una integración regional. Sin embar-
go, las clases dirigentes locales, teniendo intereses nacionales divergentes, desarrollaron
un nacionalismo interno que se contradecía con la construcción del Magreb. Si la mo-
narquía marroquí estaba en lucha por el poder en contra de su propia burguesía, ¿cómo
puede concebirse su deseo de unión con una burguesía tunecina moderna y dinámica?
De hecho, por un tiempo ese nacionalismo magrebí le sirvió a la clase en el poder para
desviar la atención de las masas de las crisis internas y orientarlas hacia un proyecto —
que seguía siendo un voto piadoso— de un Magreb unido.
Paralelamente a las declaraciones comunes de unidad, los dirigentes magrebinos seguían

políticas económicas divergentes. El Comité Permanente Consultivo Magrebí, que tenía
su secretariado en Túnez y se componía de delegados de los estados miembros, estableció
un balance de la cooperación regional, denunciando desde 1966 “el método de negocia-
ción sector por sector” y proponiendo “una estrategia global de desarrollo integrado”.320
En su informe sometido en 1967 a la conferencia de los ministros de Economía, el cpcm
cuestiona las estrategias de coordinación, y propone una “solución global transitoria que
prepararía, en las mejores condiciones, el paso a la integración del Magreb”.321 El pro-
yecto de cooperación económica preparado en 1970, sintetizado en 49 artículos, seguirá
siendo letra muerta, ya que cada país elabora su propia política económica en contradic-
ción con el espíritu y la letra de las recomendaciones del cpcm.
320
Idem.
321
Informe elaborado con la ayuda de la unctad sobre “los diferentes métodos de acercamiento en vista de realizar la
unión económica del Magreb” (1967).
453
Es cierto que algunas realizaciones pueden ponerse en el activo de los trabajos del cpcm.
El Centro de Estudios Industriales, con sede en Tánger y creado con ayuda del Progra-
ma de las Naciones Unidas para el Desarrollo (pnud), trata de armonizar el desarrollo
industrial magrebí, aunque no ha llegado a resultados concretos importantes. El co-
malfa (Banco de Comercialización del Alfa), fundado en mayo de 1965 y que recibió el
monopolio de la comercialización del alfa, paja utilizada para la fabricación de cestos y
sombreros, dejó de reunirse a mediados de los setenta. El Buró Central de Compensación
Magrebí (bccm), establecido en 1969 e inaugurado a principios de 1975 en Argelia, de-
bía, en principio, reglamentar la utilización de los ferrocarriles de la región.
Asimismo, ocho comisiones especiales (Transporte, Turismo, Seguros, Empleo y Traba-

jo, Normalización, Productos Farmacéuticos, Estadísticas, y Contabilidad Nacional) se
formaron para armonizar las políticas nacionales. Sus trabajos no han progresado, pues
han sido frenados por las decisiones divergentes de cada país. Las recomendaciones son
numerosas, pero su aplicación es difícil, ya que entran en contradicción con los intereses
político-económicos de las clases en el poder.
Después de varios años de existencia del cpcm, el volumen de los intercambios fue insig-
nificante322 (ver el cuadro 1).
Cuadro 1. Porcentaje de los intercambios magrebinos en el comercio exterior

durante el cpcm
País 1964 1970
Importación Exportación Importación Exportación
Argelia 2.43 1.16 1.7 1.5
Marruecos 2.07 2.46 2.0 4.0
Túnez 2.06 7.89 0.9 14.2
Fuente: Revista Maghreb, marzo-abril, 1972.
322
Para una mayor ampliación sobre la cooperación regional en el Mundo Árabe, Cfr. Zidane Zeraoui, El Mundo
Árabe: imperialismo y nacionalismo, Ceestem-Nueva Imagen, México, 1981.
454
La crisis del proyecto integracionista
La crisis del Sahara Occidental a partir de 1975 va a reducir aún más las oportunidades
de integración magrebina, dado que cada país desarrolla un nacionalismo chauvinista
en contra de su vecino. El cpcm, aunque todavía no se había disuelto formalmente, fue
vaciado de su sustancia. Por lo tanto, el fracaso de este proyecto supranacional se explica
por un doble dilema: desarrollo de un nacionalismo local que contradice el discurso
magrebí y los conflictos entre las élites en el poder.
Otro elemento que impidió concretizar el proyecto regional es la cuestión fronteriza he-
redada por el colonialismo, el cual creó los contornos nacionales en función de su interés
particular y dejó una indefinición que será aprovechada en las reivindicaciones locales.
Este problema de trazos no es sino el reflejo de las ambiciones regionales de los principa-
les países del Magreb. La unificación de la zona, si bien se planteaba formalmente como
un resultado de las negociaciones, en la práctica buscaba seguir el modelo prusiano.323
En efecto, tanto Argelia como Marruecos, por sus pesos económicos y sobre todo po-
blacionales, se convirtieron en el centro del proceso unificador. En particular Rabat,
con sus reivindicaciones territoriales sobre Mauritania y posteriormente sobre el Sahara
Occidental, emergía como la gran potencia local. Para conservar el equilibrio regional,
Argel y Trípoli buscaron distintas alianzas.
Marruecos, al absorber el Sahara Occidental y Mauritania, lograba un monopolio sobre

el fosfato que, agregado a la capacidad agrícola de la monarquía jerifiana, convertían al
conjunto en el principal polo del norte de África. Para hacer frente a esta alternativa, Ar-
gelia impidió su surgimiento apoyando primero a Nuakchott y luego al Frente Polisario,
principal movimiento independentista del Sahara Occidental. Por otra parte, Libia bus-
có un acercamiento con su vecino tunecino para formar un contrapeso a la hegemonía
tanto marroquí como argelina.
Las reivindicaciones territoriales son el velo que esconde los proyectos hegemónicos de
los actores regionales. Argelia, último país en independizarse, se extendió a expensas de
323
Cfr. Paul Balta, Le grand Maghreb, des indépendances à l’an 2000, Ed. Laphomic, Argel, 1990.
455
sus vecinos por la política de Francia de conservar el mayor territorio posible. Marruecos,
argumentando un despojo colonial, reclama tanto los territorios bajo jurisdicción espa-
ñola (Ifni, Ceuta, Melilla) como el Sahara Occidental, Mauritania y el oeste argelino (la
zona de Tinduf) para recrear el antiguo imperio jerifiano del siglo xvi.
Por su parte, Túnez reivindica la revisión de sus fronteras con Argelia basándose en la
Convención de Trípoli del 19 de mayo de 1910 que delimitaba su territorio hasta el ki-
lómetro 233, mientras que el gobierno francés acordó la independencia a Túnez con una
frontera que se extiende al kilómetro 220. En cuanto a Libia, Gadafi anexó en 1973 la
franja de Auzu a expensas del Chad. En 1976 el gobierno libio publicó un mapa oficial
del país que, según las autoridades, debía extenderse sobre 96 200 kilómetros cuadrados
de Chad, 19 500 kilómetros cuadrados de Níger y una misma extensión en lo que se
refiere a Argelia.
En 1960 estallan los conflictos fronterizos, con la independencia de Mauritania, reivin-

dicada por Marruecos, y reconocida por Burguiba de Túnez. La tensión se disipa hasta
1969, cuando Rabat finalmente debe reconocer a Nuakchott. El siguiente conflicto es
más serio. En octubre de 1963 las tropas marroquíes invaden el sur argelino para re-
clamar la zona de Tinduf (suroeste argelino). La intervención de la Organización de la
Unidad Africana (oua) pone temporalmente fin al conflicto.
La derrota árabe de 1967 en la guerra contra Israel y el consecuente desprestigio de Nasser

opacan al radicalismo árabe (como en Argelia) que él encabezaba. Por su parte, el acerca-
miento entre Argelia y Mauritania podía aislar a Marruecos, sobre todo después del asesi-
nato del líder opositor marroquí, Mehdi Ben Barka, en diciembre de 1965 por las fuerzas
de seguridad de la dinastía jerifiana. Pero los cálculos de Rabat no se limitan a una simple
reconciliación con sus vecinos. La cercanía de la independencia del Sahara Occidental
reaviva los proyectos expansionistas monárquicos. Para no encontrar ningún obstáculo a
su política hacia el Río de Oro y Saguiat El Hamra y, al contrario, buscar el respaldo de
Argelia, el rey Hassan ii de Marruecos inicia un diálogo con Bumedien de Argelia.
El 15 de enero de 1968 los dos jefes de Estado se reúnen en Ifrane para firmar un tratado
de fraternidad por veinte años que plantea, además del apoyo de Argelia a las reivindica-
ciones marroquíes sobre el Sahara Occidental, la explotación común del hierro argelino
456
de Gara Djebilet, situado cerca de la frontera común y la entrega de gas argelino a precios
preferenciales.
En la cumbre islámica de Rabat, en septiembre de 1969, Hassan ii y Uld Dadah de

Mauritania se reconcilian oficialmente frente a las delegaciones de los países reunidos en
la capital marroquí. Este avance diplomático se confirma en el encuentro de Nuadhibu,
un año después, que reúne a los tres jefes de Estado. El 6 de enero de 1970 Bumedien
firmó también otro acuerdo de fraternidad por la misma duración con Burguiba. La paz
regional, aparentemente, se había establecido. La cuestión del Sahara Occidental, a partir
de 1973, replantea los acuerdos previos y hunde a la región en un conflicto que desgastó
a las débiles economías del Magreb.
La Unión del Magreb Árabe
El fin de la bipolaridad plantea nuevos retos al Mundo Árabe y a la concepción de la

Nación. El modelo latifundista-comprador fracasó en su intento de unificar a la región
bajo el liderazgo tradicionalista.
El proyecto modernizador (el socialismo árabe en particular), limitado en su proyección

histórica no logró, sino parcialmente, establecer una base industrial en los países árabes.
Su discurso unificador sirvió al surgimiento de líderes (Nasser, Saddam Hussein) enfras-
cados en una fraseología revolucionaria sin bases reales. La derrota de 1967 contra Israel
y la guerra del Golfo Pérsico en 1990-1991 pusieron fin a sus pretensiones hegemónicas.
Las nuevas relaciones existentes en el Mundo Árabe permitieron el cambio de las varia-
bles políticas más decisivas en los procesos actuales. En efecto, la integración regional se
convierte en un instrumento para rebasar los problemas políticos locales (caso del Sahara
Occidental) y plantear una verdadera alternativa de desarrollo. Las características de la
nueva integración difieren de los procesos anteriores. El fin del mundo bipolar conlleva
al abandono del radicalismo árabe, y el fracaso económico del socialismo árabe impone
una visión liberal a la región. Antiguos bastiones del llamado progresismo, como Argelia,
aceptan hoy la privatización y las inversiones extranjeras, así como las medidas drásticas
del Fondo Monetario Internacional (fmi).
457
Por otra parte, los acercamientos han dejado de lado los planteamientos políticos o
ideológicos para un enfoque estrictamente económico, como lo demuestra el caso de la
Unión del Magreb Árabe frente a la problemática saharaui. Las agrupaciones regionales
como la uma o el cca se enfocaron más hacia una consolidación regional que hacia
convergencias ideológicas. La regionalización del Mundo Árabe emerge como la realidad
más viable a la integración de los países de la zona. Los países árabes, poniendo de lado
sus rivalidades tradicionales, se enfrentan más a los nuevos retos de la globalización que
a las cuestiones locales. La uma surge para unificar las políticas regionales frente a la
Comunidad Económica Europea (cee) y posteriormente a la Unión Europea, pero rá-
pidamente las esperanzas levantadas de la uma se disipan con los problemas regionales.
El clima inicial en el momento del surgimiento de la uma era propicio para crear un
verdadero instrumento de integración regional. Sin embargo, las problemáticas de cada
país magrebí alejaron las posibilidades de un éxito del proyecto.
El surgimiento de la uma
A pesar de la existencia de varios problemas entre los países del norte de África, entre
otros la cuestión saharaui, los retos mundiales de finales de la década de los años ochenta
y las crisis económicas de los miembros impulsan un nuevo acercamiento que se con-
cretiza en la cumbre de Zeralda, Argelia, el 10 de junio de 1988. Los jefes de Estado
reunidos en el balneario argelino deciden crear la Alta Comisión Magrebina, que a su vez
constituye cinco comisiones especializadas, cada una de las cuales debe reunirse entre el
14 y el 24 de septiembre del mismo año para formular proposiciones para la creación de
una unión económica.
La Comisión Financiera y Aduanera, reunida del 14 al 16 del mismo mes en Rabat,

Marruecos, se pronuncia por la armonización, la coordinación y la integración de los
sistemas monetarios y financieros, y la reducción de las barreras aduaneras, y analiza los
medios para financiar acciones comunes magrebinas.
La Comisión Económica, que tuvo por sede a Argel, tenía como encargo la concepción
de un enfoque global para el conjunto de las cuestiones económicas magrebinas. Sus
458
propuestas se orientan a la reducción de la dependencia alimenticia, elemento central

de la estrategia de los países de la región. Además, propone un programa en cuatro
etapas: creación de una zona de libre cambio y supresión de las barreras aduaneras; es-
tablecimiento de una unión aduanera con la armonización de las tarifas magrebinas en
relación con terceros; creación de un mercado común que incluya la libre circulación de
las personas, de los bienes, de los capitales y de los servicios; y la armonización de las po-
líticas económicas en los campos presupuestales, fiscales, salariales, sociales, monetarios
y financieros.
La tercera comisión, encargada de las cuestiones orgánicas y estructurales, se reúne en

Trípoli el 17 y el 18 de septiembre del mismo año. Su delicada misión debe conciliar
propuestas opuestas de los líderes magrebinos: la posición libia que busca la formación
inmediata de un Magreb con bandera y tarjeta de identidad común, y el pragmatismo
argelino y marroquí que quieren dar prioridad a las cuestiones económicas. Las con-
clusiones de esta comisión se orientan más a la posición pragmática, y su anteproyecto
refleja una visión flexible de la unión magrebina. Sus propuestas tienen cuatro elemen-
tos básicos: un Consejo bianual de los jefes de Estado, quienes deben tomar decisiones
unánimes; un ejecutivo, bajo la forma de un secretariado general o un Consejo Político,
como representante de los jefes de Estado; la creación de un Parlamento Magrebí dotado,
en un primer momento, de un poder consultivo; y por último, un Tribunal Magrebí para
resolver los diferendos que pudieran surgir entre los distintos miembros de la Unión.
La penúltima comisión, consagrada a las cuestiones culturales, educativas e informativas,

lleva a cabo sus debates en la capital mauritana y propone la unificación de los sistemas
educativos (manuales escolares, programas, métodos pedagógicos), el establecimiento
de las equivalencias entre los diplomas de los países de la uma, la generalización de la
enseñanza del idioma árabe y la promoción de la investigación científica. Por otra parte,
recomienda el incremento de los lazos regionales para fomentar un espíritu unitario.
Finalmente, en el campo informativo, la comisión propone la creación de una agencia de
prensa, de un canal de televisión, de una estación de radio y de una revista; todos ellos
como medios de comunicación magrebinos.
La última comisión tuvo a su cargo los problemas sociales. Reunida en Túnez el 23 y el

24 de septiembre de 1988, se pronuncia en favor de la libre circulación de las personas,
459
de la libertad de residencia, de propiedad y de empleo, y de la creación de una tarjeta de

identificación común.324
Las propuestas de las cinco comisiones serán debatidas en Marrakech el 16 y el 17 de

febrero de 1990 entre los jefes de Estado magrebinos, con lo cual nacerá la Unión del
Magreb Árabe que reagrupa a Argelia, Libia, Marruecos, Mauritania y Túnez, dejando
de lado la cuestión de la República Árabe Saharaui Democrática. La uma nace con ór-
ganos políticos, ejecutivos y judiciales resultantes de las recomendaciones previas de las
comisiones.
Se crea un Consejo Presidencial compuesto por los jefes de Estado, asumiendo cada uno
la presidencia durante seis meses; un Consejo de los Ministros de Relaciones Exteriores;
un Comité para el seguimiento de las decisiones, compuesto por un representante de
cada país miembro; un Secretariado General; un Consejo Consultivo, que reúne a diez
parlamentarios de cada Parlamento nacional; y un órgano judicial de dos jueces por país.
Se adoptaron varios instrumentos, como:
1. Una “estrategia de desarrollo magrebina común”,325 en julio de 1990, que plan-

tea las bases de la solidaridad económica entre los países de la región, propo-
niendo la elaboración de políticas comunes destinadas a instaurar:
a ) Una zona de libre-cambio para todos los productos de origen magrebí así
como otros sectores (los servicios, por ejemplo),
b ) Una Unión Aduanera y un Mercado Común, en una segunda etapa, en

donde se armonizarían e inclusive se unificarían los derechos aduaneros
en todos los países miembros para instalar una tarifa externa común, así
como una nomenclatura aduanera común inspirada del Sistema Armoni-
324
Cfr. Paul Balta, Op. cit. y L’ état du Monde 1991 (Anuario Económico y Geopolítico mundial), Eds. La Découverte,
París, 1990.
Cfr. Secretaría General de la Unión del Magreb Árabe, Stratégie Maghrébine Commune de Développement, Túnez,
325
1990.
460
zado adoptado para este fin en diciembre de 1991,
c ) Finalmente, una Unión Económica Global como última etapa de este pro-
ceso integracionista magrebí.
2. Un Convenio sobre los productos agrícolas (que entró en vigor el 14 de julio

de 1993), el cual busca promover las potencialidades agrícolas y priorizar el
suministro de productos agrícolas básicos a nivel del Magreb para asegurar la
seguridad alimenticia del conjunto de la población de la uma.
3. Un Convenio Comercial y Tarifario magrebí el 10 de marzo de 1991, que

busca la aplicación de las reglas del libre cambio para los productos de origen
magrebí intercambiados entre los países miembros. Este convenio tiene cuatro
protocolos, relativos a las reglas de origen, a la aplicación de una tasa com-
pensatoria única de 17.5% a la importación, a las medidas de salvaguardia y
finalmente un listado de productos desgravados.
4. En el nivel constitucional, un Convenio magrebí fue adoptado en marzo de

1991 para crear una Banca Magrebí de Inversiones y de Comercio Exterior,
encargada de movilizar los fondos necesarios al desarrollo económico a nivel
regional y de financiar o participar en el financiamiento de los proyectos de
inversión magrebí y de comercio exterior.
5. Para facilitar la instalación y puesta en práctica de estos instrumentos, la uma

adoptó otros convenios complementarios en materia de transportes terrestres y
de tránsito (23 de julio de 1990) o en materia de seguros (1994).
Sin embargo, si bien es cierto que los instrumentos multilaterales de la uma ofrecen un
marco jurídico para que los operadores económicos, los inversionistas y los hombres de
negocios puedan evolucionar hacia la perspectiva de la integración regional, las instan-
cias superiores de la Unión buscaron asurar las garantías y los incentivos a estos opera-
dores, poniendo de manifiesto en estos mismos convenios y acuerdos, los principios, las
reglas y las disciplinas unánimemente admitidos en el seno de la uma. Así:
461
a ) En el plan comercial, la uma adoptó las reglas para desmantelar los derechos
de aduana y las tasas de efecto equivalente, la reducción gradual de las barreras
no arancelarias, la condena a la práctica del dumping y de las subvenciones a
la exportación y el principio de la competencia leal entre los productores de
la región. Todo esto en la perspectiva de la liberalización de los intercambios
comerciales entre los países de la uma, a fin de tomar en cuenta las pérdidas
eventuales que esta liberalización podría conllevar sobre las recetas aduaneras
de los países miembros y buscar diferentes mecanismos para compensarlas.
b ) Sobre la reglamentación de las inversiones, los países de la uma adoptaron

reglas comunes relativas a la garantía de éstas e inclusive para favorecerlas, to-
mando en cuenta las reglas aceptadas internacionalmente en materia de no-dis-
criminación, de la igualdad de trato y de la liberalización de las exportaciones.
El Convenio relativo a la promoción y garantía de las inversiones firmado en
julio de 1990, que entró en vigor en julio de 1993, fue el punto de partida de
un ambicioso proyecto de atracción de las inversiones directas internacionales.
El espacio económico magrebí
Con la ratificación de los instrumentos político-jurídicos de la uma el nuevo espacio

económico puede integrar a cinco países del norte de África y consolidar a las débiles
economías regionales. El mercado común planteado en Marrakech (Marruecos) abarca
un territorio de 5 789 000 kilómetros cuadrados (con la rasd rebasaría los seis millones),
que se sitúa en el sexto lugar mundial, pero con una población de casi 80 millones de ha-
bitantes. Este conjunto tiene solamente un Producto Interno Bruto (pib) de casi 140 mil
millones de dólares (en 1989) frente, por ejemplo, al mexicano que llegaba en el mismo
periodo a los 600 mil millones de dólares por una población de 100 millones. El ingreso
per capita que representa 1 750 dólares (para México, el ingreso fue para el mismo año
de 6 000 dólares) coloca a la uma en el peldaño medio de los países subdesarrollados (ver
cuadro 2).
462
Cuadro 2. El Magreb en 1990
Argelia Libia Mauritania Marruecos Túnez uma usa
pib 55 22 1 23 11 112 5 205

Per capita 2 252 4 224 100 2 177 224 2 011 20 986
Balanza -239 4 224 101 2 177 1 684 224 -129 516
Inflación 9.3 — 12.9 3.1 7.8 — 4.9
Deuda ext. 27 096 5 400 2 005 21 640 6 974 63 115 —
Esperanza de vida 66 63 48 63 68 64 76
Analfabetismo 42.6 36.2 66.0 50.5 34.7 41.3 1
Superficie 2 381 1 759 1 036 450 163 5 789 9 829
Población 30 800 5 000 2 600 28 200 21 000 84 000 249 000
Fuente: Luis de la Fuente y Gil de la Vega, La integración comercial del Magreb: el mito de las complementariedades, Madrid, s/e, 1996 y
s/a, L’Etat du monde 1991, La Découverte París, 1990 y Population Reference Bureau, Cuadro de la población mundial 1999, folleto.
pib en millones de dólares, pib per capita en dólares, Balanza comercial en millones de dólares, Deuda externa en millones de dólares,
Esperanza de vida en años, Analfabetismo en porcentaje, Superficie en miles de kilómetros cuadrados y la Población en miles.
Sin embargo, la deuda conjunta de los países magrebinos (más de 60 mil millones de
dólares) es más del doble del valor de las exportaciones, en gran medida debido a la deuda
de Argelia y de Marruecos.
En Argelia, la sequía de 1988 y la invasión de las langostas de ese mismo año afectaron
seriamente a la agricultura del país. La producción agrícola, que se elevó a 2.5 millones
de toneladas en 1986 y a 3.8 millones el siguiente año, cayó a 1.8 millones para 1988.
Con un desempleo que afectaba 20% de la población activa y la aplicación de las drás-
ticas medidas del Fondo Monetario Internacional, el año de 1988 es el detonador de la
crisis larvada que estalla el 5 de octubre con un saldo de varios cientos de muertos y la
caída del sistema político argelino basado sobre un partido único (Frente de Liberación
Nacional), en el poder desde 1962.
El bloqueo estructural del país se remonta a finales de la década de los setenta. Bajo
el liderazgo de Bumedien, Argelia conoció una rápida industrialización sostenida por
la implementación de una infraestructura en los campos de la petroquímica y de la
industria pesada. Debido a este enfoque, y a pesar de que el sector de los hidrocarburos
463
representa más de 90% de los ingresos del país, su composición es variada: el crudo se
limita a 25%, mientras que los productos refinados llegan a 22%, los condensados a 23%
y el gas natural a 30%.326
A raíz de la muerte del presidente argelino en 1978, el nuevo gobierno revisa la opción
anterior para dar prioridad a las cuestiones sociales, a la agricultura (23 presas para la
década de los ochenta) y a la industria ligera. Pero la resistencia de los bumedienistas
retardará la aplicación del nuevo programa. En 1982 se inicia la reestructuración de las
grandes empresas estatales, y los textos de la reforma económica se adoptan hasta 1987.
Libia, después de un periodo de aislamiento diplomático por su política de apoyo a los

movimientos radicales, se reinserta en el contexto regional e internacional, en particular
después de la caída drástica del precio del crudo en 1986. Con una política similar a la
argelina en materia de industria pesada y de petroquímica, Trípoli reactivó, a partir de
mediados de la década pasada, el comercio en pequeño y la industria manufacturera.
Como Libia, igual que Mauritania, es uno de los países más desérticos de la uma, Gadafi
lanzó en 1984 uno de los proyectos más ambiciosos del mundo: la construcción de un
río artificial (llamado el Río Verde) de 4 100 kilómetros de largo. La primera etapa, de
850 kilómetros, fue inaugurada en 1989 y permite llevar el agua tanto para la agricultura
como para el consumo humano del desierto hasta la costa.
Con la crisis provocada por la demanda de extradición de los dos supuestos autores de los
atentados aéreos de la Panamerican y la uta por parte de Estados Unidos y Francia, el
Consejo de Seguridad de la onu decretó en 1993 un embargo en contra de Libia. Lejos
de respaldar la posición de Trípoli, los países de la uma se suman a las directrices del
Consejo de Seguridad, aislando a su socio.
Mauritania, pariente pobre de la uma, vive casi exclusivamente de la exportación del

mineral de hierro, pero los yacimientos, en particular el de Zuerat, presentan una decli-
nación permanente. En el campo agrícola, el país cubría solamente 40% de sus necesi-
dades, pero la invasión de las langostas en 1988 acabó casi totalmente con la producción
de cereales.
326
Cfr. Economie du Monde Arabe et musulman (1989), Ed. emam, París, 1989, pp. 34-41.
464
El segundo polo de la uma, Marruecos, resiente mucho la guerra del Sahara Occidental,
que absorbe 900 millones de dólares anualmente. El déficit crónico de la balanza comer-
cial llevó a la monarquía a deshacerse de la mayoría de las 500 empresas públicas a partir
de 1988, pero quedaron reservados al Estado los ferrocarriles, el agua, la electricidad, los
fosfatos, el correo, las comunicaciones y el transporte aéreo.
En Túnez la catastrófica invasión de las langostas de 1988 que afectó también a Marrue-
cos, hizo caer la producción agrícola (principal sector económico del país) en 85%, de
1.9 millones de toneladas a sólo 290 mil toneladas. No obstante, el turismo se ha conso-
lidado, en particular debido a las buenas relaciones establecidas con los países vecinos a
partir de 1987. Con una afluencia de tres millones de turistas (un millón de magrebinos),
el país recibe una entrada de 1 200 millones de dólares.
A pesar de los problemas específicos de cada integrante de la uma, el clima político de

los primeros años ha favorecido los intercambios intrarregionales, las acciones comunes
(lucha en contra de las langostas) y el surgimiento de proyectos bilaterales (gasoducto
Argelia-España con un ramal por Marruecos, etcétera).
El integrismo magrebí
Sin embargo, a los pocos años de su vida, la Unión del Magreb Árabe se enfrenta a serios
obstáculos políticos que minan su proceso. La cuestión del Sahara Occidental, puesta
de lado en las negociaciones de Marrakech, resurge periódicamente por el rechazo de
la monarquía marroquí para realizar el referendum requerido por las Naciones Unidas.
A este conflicto se agregó en 1989 la crisis mauritano-senegalesa. El 9 de abril de este

año un conflicto entre agricultores mauritanos y senegaleses, en el Valle del Río Senegal
que divide a los dos países, reavivó el viejo y permanente antagonismo entre los bidan
(moros) y los negros. El balance del conflicto: 200 a 400 muertos y un éxodo masivo
(250 mil mauritanos huyen del Senegal, mientras que 100 mil senegaleses abandonan
Mauritania). La tensión ha bajado, pero el fondo del problema persiste latente.
Otra prueba a la cohesión regional surge en la década de los años noventa. La Organi-
465
zación de las Naciones Unidas (onu), en el mes de abril de 1992, bajo la presión de los
Estados Unidos, Francia y Gran Bretaña, decidió establecer un bloqueo aéreo en contra
de Trípoli para exigir la entrega de dos libios sospechosos de perpetrar los atentados
en contra de dos aviones, uno norteamericano y el otro francés. Frente a las amenazas
occidentales, los miembros de la uma respaldaron el boicot, debilitando la unión con
Libia.327 Sin embargo, la cuestión fundamental en África del Norte, más allá de las crisis
coyunturales, es la consolidación del fundamentalismo islámico. Percibido como una
influencia iraní, el movimiento ha demostrado su autonomía y vigor.328
Después de la crisis argelina, Marruecos se enfrenta a un surgimiento del fundamen-

talismo, con sus dos vertientes. A pesar de las acusaciones a los gobiernos extranjeros
(entiéndase a Irán o Sudán, por parte de Argelia, o a Arabia Saudita, según Marruecos)
de financiar a los movimientos integristas, el fundamentalismo se ha constituido en la
respuesta a las crisis de identidad y económicas que azotan a los países árabes. Desde el
verano de 1994 Rabat cerró sus fronteras con Argelia por temor a una extensión de la
problemática en su propio suelo.
Los casos argelinos y tunecinos son más problemáticos por la existencia del multipartidis-
mo que permitió al fundamentalismo utilizar las palancas electorales para lograr el poder.
En Túnez la más antigua organización fundamentalista del Magreb, el Movimiento de

la Tendencia Islámica de Rached Gannushi, optó por el cambio de nombre al Partido
del Renacimiento (Hizb Ennahda)329 a causa de la ley de 1988 que prohíbe cualquier
referencia a la religión. En las primeras elecciones del país, a pesar del fraude masivo,
logró 12% (en algunos centros urbanos se acercó a 50%), por lo que se convirtió en la
segunda fuerza del país al triplicar el voto obtenido por la izquierda totalmente desgas-
tada (solamente 4%).
327
El problema del atentado de Lockerbie se resolvió hasta el año 2002, cuando Gadafi decide entregar al principal
presunto culpable a la justicia escocesa, Abdel Basset al-Megrahi, quien será condenado a una pena de sesenta años
de cárcel, pero es liberado en el 2009 y sepultado el 20 de mayo de 2012 en Trípoli.
328
Cfr. L’ état du monde 1991, Op. cit., pp. 524-526.
329
En 2011 el partido logra dominar al Parlamento y colocar a Hamadi Jabali como primer ministro después de lograr
el 42% de las curules.
466
Sin embargo, es en Argelia donde el fundamentalismo islámico ha logrado su máximo

triunfo en la década de los años noventa con el Frente Islámico de Salvación (fis). A pesar
de que más de 14 mil de sus militantes fueron encarcelados después del golpe de estado
técnico que siguió a la renuncia del presidente Chadly Benyedid el 11 de enero de 1992,
el grueso de los partidarios del extinto partido siguió en libertad.
La primera reacción en el Magreb ante el triunfo del fis fue el temor de ver a Argelia caer
en un sistema fundamentalista que podría afectar la estabilidad de los países vecinos. El
radicalismo islámico ha demostrado su tendencia a exportar su revolución, como en el
caso de Irán. Además, todos los países de la región tienen de manera interna su problema
integrista que, a pesar de la represión ejercida, sigue constituyendo un elemento poten-
cialmente desestabilizador.
El golpe de estado del 11 de enero de 1992 logró eliminar esta posibilidad, pero no la
existencia desestabilizadora del fundamentalismo. En menos de un año (1992), la gue-
rrilla islámica provocó la muerte de 400 uniformados, del presidente de la República,
Budiaf, el 29 de junio de 1992, de varias personalidades argelinas y sobre todo de mu-
chos intelectuales, blancos de los ataques armados. La ingobernabilidad de Argelia y el
riesgo de desencadenar una guerra civil, o por lo menos una inseguridad permanente,
bloquean el avance hacia la integración regional. Además, la perspectiva de la llegada al
poder del fundamentalismo ha conllevado a la vieja política de cerrar las fronteras entre
los países de la uma.
Así, a pesar de un inicio prometedor por la coyuntura internacional (el fin de la Guerra
Fría) y regional (el liberalismo económico que empezaba a generalizarse en todos los
países del Magreb), la Unión del Magreb Árabe se enfrentó a un duro nacimiento que
bloqueó durante varios años su desarrollo.
Durante dos décadas los proyectos hegemónicos (en particular el libio, el argelino y el
marroquí) fueron los principales obstáculos para la integración democrática regional.
Asimismo, las uniones bilaterales, más que contribuir a un acercamiento, se llevaron a
cabo para servir de contrapeso a los bloques antagónicos. Los mismos modelos de desa-
rrollo opuestos no podían sino agudizar las rivalidades entre los distintos regímenes. En
estas condiciones, la primera tentativa integracionista estaba condenada al fracaso.
467
La suerte de la uma está ligada al devenir del integrismo religioso que cuestiona los
nuevos modelos de desarrollo. Considerado como un fenómeno marginal a principios
de la década de los ochenta, es hoy día la principal fuerza opositora de los regímenes
magrebinos y el mayor obstáculo a la uma, en los términos planteados por el acuerdo
de Marrakech, que dio nacimiento a la organización en 1989. Frente a una integración
liberal, el fundamentalismo opone una unión “islámica”.
La renovación de la uma
A pesar de los problemas suscitados en la década de los años noventa que paralizaron el
funcionamiento de la Unión del Magreb Árabe, a partir del año 2001 se ve una voluntad
conjunta para relanzar el proyecto integracionista moribundo.
En junio de 2001330 los presidentes de las cámaras parlamentarias de los cinco países
miembros de la uma se reunieron en Argel, Argelia, para organizar la Cuarta Reunión
del Consejo Consultivo de la Unión. El Consejo había dejado de reunirse desde 1992,
cuando el proyecto integracionista entró en una fase de anemia total. Las decenas de
recomendaciones realizadas por el Consejo durante su periodo de actividad quedaron
como letras muertas por las rivalidades políticas anteriores. El representante de Marrue-
cos, Said Ameskane, presidente del grupo parlamentario del Movimiento Popular de
la Cámara de Representantes, presentó un cuadro objetivo de la crisis de la uma, pero
también de sus potencialidades:
“Esta reunión —precisó— es un testigo del grado de madurez política de los parla-
mentarios que son conscientes del hecho de que la edificación de la uma es indispen-
sable frente a las profundas mutaciones en la escena internacional. Hemos entendido
que nuestras frágiles condiciones económicas y nuestros difíciles problemas sociales nos
exigen cambiar nuestras percepciones para rescatar lo que podamos. La construcción de
la uma permite aplanar las dificultades y lograr un mercado magrebí para 100 millones
de consumidores potenciales en los cinco países de la uma que podría extenderse para
“Le Maroc réaffirme son soutien à l’esprit de Marrakesh”, Le matin du Sahara et du Maghreb, No. 11099, lunes 11
330
de junio de 2001.
468
abarcar un mercado árabe de libre cambio. El Magreb, uniéndose, es igualmente capaz

de imponerse frente a otros conjuntos como la Unión Europea y lograr dar eficiencia al
Proceso de Barcelona331 y el éxito de la política mediterránea de la ue es tributario de un
Magreb fuerte.”332
Sin embargo, para lograr un Magreb fuerte varios elementos son necesarios. En primer
lugar, las recomendaciones del Consejo Consultivo han quedado sin ratificarse por los
gobiernos de los países miembros. La misma estructura de la uma debe renovarse para
adecuarse a los cambios internacionales, en particular después del 11 de septiembre del
2001. Otro paso necesario es la eliminación de las visas de entrada y la reapertura de las
fronteras entre Argelia y Marruecos, pilares de la uma, para garantizar el principio de la
libertad de circulación en el Magreb. El cierre de las fronteras es un resultado de la guerra
verbal originada a raíz de la crisis fundamentalista en Argelia.
El segundo avance de los países de la uma fue la reunión en Nuakchott (Mauritania)

de los ministros de Justicia, en febrero del 2002, para estudiar la posibilidad de adoptar
un convenio sobre la lucha contra el terrorismo.333 Al finalizar las actividades, se decidió
establecer los criterios comunes para penalizar los actos contra la seguridad y la paz social
de los estados miembros basados en el extremismo, la xenofobia racista o religiosa. Al
mismo tiempo, al unísono con las declaraciones de Washington, los países magrebinos
se pronunciaron a favor de una cooperación internacional contra “el crimen organizado
trasnacional”. Esta sesión del consejo ministerial magrebí de Asuntos Jurídicos y Judicia-
les se llevaba a cabo después de ocho años de congelamiento de sus actividades a raíz del
diferendo argelino-marroquí sobre el Sahara Occidental en 1994.
Por otra parte, el comunicado final de la vigésima sesión del Consejo de Ministros de
Asuntos Exteriores de los países de la uma que se llevó a cabo en Argel, Argelia, del 3 al
331
El año 2000 en Barcelona se estableció una política mediterránea de la Unión Europea que incluye principalmente
a los integrantes de la uma, principales socios del Viejo Continente.
332
Cfr. “Le Maroc…”, Op. cit.
333
“Les pays de l’uma étudient une convention de lutte contre le terrorisme”, Défense et Sécurité, No. 244, 6 de febrero
de 2002.
469
4 de enero de 2003,334 reitera las mismas preocupaciones que han surgido desde el 2001
de relanzar la cooperación regional y “el proceso de edificación de la uma y los medios
de impulsarlo según un enfoque de integración más eficiente en esta nueva coyuntura
internacional marcada por la emergencia de los efectos directos de la mundialización y
la acentuación de las tendencias internacionales a reagruparse. Esto requiere el desarrollo
de nuevos modos de funcionamiento y la readaptación de los métodos de trabajo de la
Unión a la luz de estos desarrollos a fin de responder a las aspiraciones de los pueblos del
Magreb árabe a la complementariedad y a la integración”335.
En este sentido, el Consejo de Ministros logró acercar las posiciones de los países miem-
bros sobre el proceso de integración regional y sobre la política regional, continental e
internacional, contrariamente a la década de los años noventa que vio a los países de la
región tomar posiciones divergentes.
También al iniciarse el año 2003 se consolidaron varios añejos proyectos, como el caso
de la Banca Magrebina para las Inversiones y el Comercio Exterior (bmice).336 En una
reunión de expertos en Rabat en enero de 2003, se trabajó sobre las medidas concretas
para lanzar la bmice, proyecto decidido durante la tercera sesión del Consejo de la Presi-
dencia de la uma en Libia en 1992, pero que no logró ver su creación durante la década
de los años noventa. La bmice tendrá un capital declarado de 500 millones de dólares
norteamericanos, con una contribución igualitaria de los países miembros.
Los pequeños pasos tomados en los últimos años han permitido romper el hielo creado
durante la década pasada. Sin embargo, un estancamiento de diez años ha paralizado las
actividades de la uma y atrasado todos los proyectos diseñados en los primeros años de su
creación. Se requiere más que buena voluntad de los países miembros: dejar de lado sus
divergencias para enfocarse a la construcción de un proyecto regional.
334
Cfr. Secretaría General de la uma, “Communiqué Final de la 20ème réunion des ministres des Affaires Etrangères”,
enero de 2003.
Idem.
335
336
Banque Maghrébine pour l’investissement et le Commerce Extérieur (bmice).
470
No obstante, a pesar de los últimos esfuerzos realizados por los países integrantes de la
uma, la rivalidad entre Argelia y Marruecos ha marcado la vida de la Unión.337 Los dos
“gigantes” magrebinos se han enfrentado desde los inicios de los proyectos integracio-
nistas, como lo fue en la guerra de 1963, cuando Rabat trató de ocupar una porción del
territorio argelino o el diferendo en la cuestión del Sahara Occidental. Argel ha respal-
dado la creación de la República Árabe Saharaui Democrática (rasd) para evitar una
hegemonía marroquí en el noroeste africano.
Nuevamente la rivalidad entre las dos naciones conllevó en el 2002 a posponer la cumbre
que debía realizarse en Argel los días 21 y 22 de junio del mismo año por el rechazo del
rey Mohamed vi de Marruecos de ir a la capital argelina. El anuncio de la no participa-
ción del rey jerifiano se realizó en Túnez por el premier marroquí Abderrahmane Yous-
soufi, quien realizaba una visita de trabajo en el país y se entrevistaba con el presidente
tunecino Zine El Abedine Ben Alí. “Es necesario que Argelia respete nuestra integridad
territorial como lo hicimos nosotros con este país hermano [cuando estaba bajo domi-
nación colonial]”,338 enfatizó el jefe del gobierno marroquí. Para Rabat, Argelia sirve de
base y arma a los “separatistas” saharaui de la rasd.
La decisión del rey Mohamed vi de boicotear “a nombre de la integridad territorial y de

los intereses supremos de la monarquía” la cumbre de Argel se relaciona con la propuesta
hecha en 2002 por el gobierno argelino al Consejo de Seguridad de la onu de dividir el
Sahara Occidental.
En toda su existencia, la uma logró reunir solamente una sola vez a los cinco jefes de
Estado en julio de 1990. Para la monarquía marroquí, detrás del Polisario se esconden
los vecinos para desestabilizar Marruecos. El exrey de Marruecos, Hassan ii, no asistió a
tres de las seis cumbres que se han llevado a cabo.
Así, Rabat y Argel están en pugna para la hegemonía regional y buscan hacer bascular
en las instancias internacionales (como el Consejo de Seguridad) las decisiones a favor
Cfr. H. B. Tcherno, “L’uma dans l’impasse”, Groupe Alternative, No. 274, 5 de julio de 2002.
337
338
Idem.
471
de su posición. A nivel económico, se trata de imponer un liderazgo no solamente a

nivel regional, sino también en las negociaciones con la Unión Europea y en el diálogo
africano. En este último punto, Libia ha tomado la delantera con sus propuestas de una
integración continental, respaldada por la República Sudafricana.
Desde 1994 las fronteras terrestres están cerradas entre los dos países vecinos, lo que
ha anulado cualquier intercambio económico entre Argelia y Marruecos, a pesar de los
proyectos iniciales de abrir un oleoducto transregional. Además las visas no se otorgan
fácilmente entre los dos países, lo que impide agilizar los desplazamientos de personas,
dejando como letra muerta la idea de “una libre circulación de los bienes y personas”
en el seno de la uma. El conflicto del Sahara Occidental le está costando a Marruecos
un millón de dólares al día, lo que representa un enorme peso para la economía de la
monarquía.
El impacto de la Primavera Árabe
La llamada Primavera Árabe, el levantamiento popular en varios países del Mundo Ára-
be, afectó también al Magreb con las caídas de Ben Alí en Túnez y Muamar Gadafi en
Libia y las reformas constitucionales en Marruecos. Mauritania, por su sistema democrá-
tico, no sufrió ninguna revuelta, y Argelia logró contener las manifestaciones en el país,
sobre todo por la memoria de la década trágica de los años noventa. Así, la uma de hoy
ha resentido el impacto de los cambios.
Sin embargo, es aún muy temprano para poder evaluar los cambios reales que los levan-
tamientos pudieran provocar en el seno de la institución regional. Independientemente
de los cambios políticos, la uma ha logrado establecer sólidas instituciones que siguen
operando a pesar de los vaivenes de las relaciones entre los miembros. Es decir que se
consolidó una integración funcional.339 A pesar de las crisis y conflictos entre los estados
Cfr. David Mitrany, A Working Peace System, Quadrangle Books, Nueva York, 1966. Mitrany plantea que la inte-
339
gración funcional puede progresar por sí misma, pero sin la voluntad política el salto cualitativo de la integración
no puede realizarse.
472
miembros, la creación de instituciones y órganos de consulta340 siguió su curso a lo largo

del proceso.
Durante la décima reunión anual de los directores de los Institutos de Meteorología, el

8 de mayo de 2010 en Trípoli, se decidió crear un sistema de control remoto y de alarma
temprana en caso de sismos en la región. De la misma manera, el 29 de febrero de 2012
se lanzó un proyecto de equivalencias de los títulos otorgados por los establecimientos de
educación nacionales de la uma. Asimismo, el 28 de marzo del 2012 se llevó a cabo la
conferencia de los jóvenes de los países de la región en Rabat, que reunió no solamente a
la juventud regional sino a varias organizaciones y grupos relacionados con los intereses
de la juventud, como las agencias de viaje, los organismos deportivos, etcétera.
Respecto a la homologación de los procedimientos, el 4 de abril de 2012 se llevó a cabo

en Rabat la segunda reunión de la comisión de expertos jurídicos y judiciales para ela-
borar dos modelos relativos al derecho penal y al civil en vista de la homogeneización de
los procedimientos en estos campos. También el proyecto de la carretera transmagrebina
se sigue desarrollando para realizar dos ejes: de Rabat a Nuakchott y de Rabat a Trípoli.
Así, a pesar de la ausencia de una voluntad política, truncada por los problemas regiona-
les, los objetivos inscritos en el tratado de la unión de 1989 de consolidar las relaciones
entre los países, de permitir la libre circulación de personas, servicios, capitales y bienes
y de políticas comunes en todos los campos para llegar a una unión económica, avanzan
por inercia y procedimientos funcionales. No obstante, falta la decisión política que da-
ría un empuje decisivo hacia la consolidación del mercado común magrebino.
Conclusión
Paralelamente al surgimiento de instituciones de coordinación de las políticas interregio-

nales, el Magreb fue sacudido por la Primavera Árabe del año 2011, la cual tiene todavía
repercusiones profundas en la región. La caída de las dictaduras en Libia y Túnez y las
340
Todos los datos siguientes provienen de la página oficial de la uma [Disponible en: http://www.maghrebarabe.org/
en/]. [Consulta: 20 de mayo de 2012].
473
transformaciones constitucionales en Argelia, Marruecos y Mauritania han generado un

nuevo escenario para las relaciones interregionales.
Al respecto, uno de los hechos más importantes ha sido una especie de “espíritu fraternal
magrebí”, que ha brotado en la mayoría de los gobiernos de la región, especialmente al
hablar de los regímenes libio, marroquí y tunecino. Esto último se ha reflejado con la re-
unión de los ministros de Asuntos Exteriores de los cinco países magrebíes, que se realizó
el 18 de febrero de 2012 en la capital libia.
Anteriormente el presidente de Túnez, Moncef Marzouki, realizó una gira por el Ma-
greb, con pasos por Argelia, Libia, Marruecos y Mauritania. Además, el gobierno marro-
quí invitó al presidente mauritano a Rabat, en tanto que el presidente argelino recibió a
su homólogo mauritano en Argel. Estos son sólo algunos de los movimientos que se han
producido en los últimos meses, demostrando que el asunto de la uma se ha convertido
en algo prioritario para la región.
En estos encuentros han surgido dos grandes temas, que son la posible reapertura de
fronteras entre Argelia y Marruecos y, algo que bien puede ser considerado una conse-
cuencia de lo anterior, un relanzamiento de la Unión del Magreb Árabe.
“La apuesta parece estar orientada a lograr un renacimiento de la uma, para luego dar
paso a soluciones a los problemas específicos, como el asunto del Sahara Occidental, la
seguridad en el Sahel, el rol del Magreb en el Proceso de Barcelona: Unión por el Me-
diterráneo y la postura que tendrá la uma frente a sus vecinos europeos, árabes y africa-
nos.”341 Sin embargo, sin la discusión a fondo de los problemas delicados como el Sahara
Occidental, el Polisario, el reingreso de Marruecos a la Unión Africana y la reapertura
de fronteras entre Argelia y Marruecos, Argelia y Libia y Libia y Túnez (en estos últimos
casos, son cierres parciales en algunas zonas y por motivos de seguridad), el nuevo pro-
ceso de relanzamiento de la uma estará condenado al fracaso.
El potencial económico (turismo, petróleo, gas, fosfatos, agricultura, pesca, energía so-
341
Raimundo Gregoire, “Unión del Magreb Árabe: Una historia de amor y odio”, publicado el 17 de febrero de 2012.
Disponible en: http://www.guioteca.com/internacional/union-del-magreb-arabe-una-historia-de-amor-y-odio/].
[Consulta: 4 de junio de 2012].
474
lar) de la Unión del Magreb Árabe es inmenso, pero el comercio interregional representa
actualmente sólo el 2% de los intercambios globales de los países de la región, una can-
tidad que contradice los esfuerzos de la uma.
La inserción al interior del Proceso de Barcelona: Unión por el Mediterráneo (negocian-

do como un bloque homogéneo), las relaciones con el África Subsahariana, los nexos
con la Unión Europea y las lógicas e inherentes comunicaciones con el Mundo Árabe y
musulmán son parte de los desafíos que tendrá la nueva Unión del Magreb Árabe.
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476
séptima parte
regional en Medio Oriente
477
478
capítulo 17
Fragilidad en los procesos de integración

regional en el magreb y Oriente Medio
Introducción
En la región del Magreb y Oriente Medio están planteados, desde hace décadas, los be-
neficios que comportaría un mayor dinamismo en cuanto a la realización y efectividad
de los procesos de integración regional entre los países árabes. El regionalismo se ha
convertido en un elemento activo, en un contexto mundial en el que más de la mitad del
comercio internacional se realiza entre actores internacionales pertenecientes a bloques
económicos, donde los países ya no tienen la capacidad individual de satisfacer per se
sus necesidades, proyectar sus intereses en el escenario internacional individualmente,
afrontar problemas trasnacionales, aumentar la competitividad de manera unilateral o
responder a los grandes desafíos del siglo xxi.
Además, en un escenario regional como el Magreb y Oriente Medio señalado por la

conflictividad, el factor seguridad entre socios adquiere una puesta en valor eminente.
Sin embargo, la integración regional árabe se caracteriza por su debilidad pues el grado
alcanzado no supera los niveles de los años setenta del siglo xx, a pesar de la puesta en
marcha de varias iniciativas: Consejo de Cooperación de los Estados Árabes del Golfo
479
(1981), la Unión del Magreb Árabe (1989), Greater Arab Free Trade Agreement (1997),
el Acuerdo de Agadir (2004) y la institución más antigua, es decir, la Liga de Estados
Árabe —o simplemente Liga Árabe— (1945). Los diversos procesos de regionalismo en
el escenario del Magreb y Oriente Medio no han tenido resultados homogéneos, presen-
tando diferencias en cuanto a niveles de integración, cooperación e institucionalización.
La excepción que adquiere especial relevancia por el desarrollo de una mayor evolución
positiva, aunque lenta, es el Consejo de Cooperación de los Estados Árabes del Golfo
(ccg), que denota su carácter de regionalismo económico. Este bloque de cooperación
muestra una tendencia progresiva, que sin perder el factor securitario, ha ido evolucio-
nando hacia la vertiente comercial, inmerso, por un lado, en un proceso de integración
regional a distintos niveles, que une uno de los mercados con mayor capacidad adquisiti-
va del planeta y, por otro, se ha convertido en un conjunto regional cada vez más activo
como inversor y socio comercial en otros países árabes de Oriente Medio y del norte
de África. Esta iniciativa regional, a pesar de no haber alcanzado todavía los objetivos
planteados en un número considerable de temas, goza de perspectivas favorables debido
al acervo acumulado en estos años de vigencia.
A tenor de las consideraciones anteriores, el presente estudio se centra en analizar el ccg

como el principal grupo de integración regional en la zona del Magreb y Oriente Medio,
evaluando las capacidades y los retos que presenta este subconjunto regional. Parte de
la hipótesis central de que las homogeneidades entre estos seis actores internacionales
que forman el ccg no son elementos categóricos para su integración regional; es decir,
estos países poseen unos bloques comunes que facilitan la integración (cultura, religión,
sistemas políticos, economía similar y política exterior), pero no son factores suficientes
para lograr la viabilidad de la integración. En esta lógica, los otros procesos regionales
que operan en el Magreb y Oriente Medio reflejan, igualmente, que los factores anterior-
mente señalados constituyen nexos valiosos, pero las asimetrías en distintos órdenes que
se dan entre los actores del área lastran y dificultan las dinámicas integradoras.
Para responder a la hipótesis asentada, y partiendo de las relaciones internacionales como

disciplina de análisis, la metodología adoptada se beneficia por ser de carácter mul-
480
tidisciplinar, como pone de manifiesto Del Arenal (2003: 478)342 para identificar los
distintos factores endógenos y exógenos que comportan estos procesos de integración.
Este estudio se articula en torno a tres importantes temas: a) la debilidad de los procesos
de integración en la región, estudiando las distintas iniciativas más importantes; b) el
proceso evolutivo del ccg; d) los principales desafíos en el orden interno y regional para
llevar a cabo procesos de integración regional.
Debilidades de la integración árabe
La integración regional no ha significado para los líderes políticos de los países del Ma-
greb y Oriente Medio un proyecto cardinal, pues si bien ha estado presente en el plano
discursivo, no tiene vocación de dispositivo orientado a transformar social y económica-
mente la región. Además, el escenario regional se caracteriza por la existencia de aspectos
comunes que evidentemente favorecen la integración, pero igual de determinante es la
presencia de elementos diferenciadores entre los países, demostrando la no homogenei-
dad. En este sentido, la pugna por el liderazgo del área o a nivel subregional, las rivali-
dades de los actores, las alianzas entre los mismos con un sentido de exclusión de otros,
y la búsqueda de relaciones centradas en la seguridad, contribuyen a la fragmentación.
Aunque se han intentado diversos proyectos de integración, los resultados han sido flojos
y desiguales sin cristalizar en verdaderas estrategias, pese a los beneficios que comporta-
ría para el desarrollo conjunto de este espacio regional.
Los frágiles procesos de integración regional muestran las dificultades a las que se en-
frentan los actores internacionales de esta zona, mostrando un cuadro relacional convul-
so y no estable. La debilidad de los lazos económicos cuestiona la discursiva “solidaridad
interárabe”, así como el marcado carácter estatal de los proyectos, siendo excesivamente
permeables a los vaivenes y coyunturas políticas. Igualmente, muestra las dificultades
propias de aquellos procesos de integración regional impulsados desde arriba, si no van
agregados de un tejido sólido de intereses que atenúen las lógicas dificultades que per se
comportan. También es a tener en consideración la débil arquitectura institucional de
“Las relaciones internacionales deben contar con los datos aportados por otras disciplinas y, en consecuencia, no
342
pueden ser ajenas a las aportaciones y métodos o técnicas características de cada una de ellas” (C. del Arenal, Intro-
ducción a las Relaciones Internacionales, Madrid, Tecnos, 2003, p. 478.
481
estos procesos de integración que, en cuanto a toma de decisiones, es un fiel reflejo de

bloqueo entre los actores.
La baja integración comercial del mundo árabe es tanto causa como consecuencia de
las dificultades económicas de la región. En este sentido, una mayor integración de la
región posibilitaría su inserción como espacio económico diferenciado en el proceso de
globalización; es decir, el viejo dilema entre regionalismo y globalización. La integración
económica interárabe se ha convertido en uno de los grandes desafíos de la región, puesto
que los escasos paradigmas existentes arrojan un resultado muy reducido. A esta débil
integración económica entre países de la región contribuye la pobre complementariedad
en la producción y otros factores exógenos (Chauffour, 2011), además de la disimilitud
económica entre los actores. Asimismo, algunos países árabes, para lograr intercambios
comerciales e inversiones han apostado por acuerdos de libre comercio con economías
avanzadas como la Unión Europea (ue) y, en menor medida, con los Estados Unidos
(como es el caso de Egipto, Jordania y Marruecos), tejidos bilateralmente, sin ningún
aspecto regional.
A modo de ejemplo, y solamente centrados en los cinco países que componen el Ma-
greb,343 la Unión Árabe estima que la falta de integración regional le cuesta a cada uno
de estos actores internacionales dos puntos porcentuales del crecimiento anual del Pro-
ducto Interno Bruto (pib). La Comisión Económica Africana (cea) pone de manifiesto
que si existiera una unión del Magreb, cada uno de los cinco países que componen este
subespacio regional ganaría un 5% del pib. En suma, la integración regional en el Ma-
greb podría contribuir a un mayor crecimiento de dos maneras: a) crearía economías de
escala y alentaría la competencia estableciendo un mercado de algo más de 80 millones
de consumidores;344 b) reduciría los efectos centro-periferia entre la Unión Europea y el
Magreb, efectos que surgen cuando un país o región “central” grande firma acuerdos
comerciales bilaterales con varios países más pequeños.
El doble efecto de la globalización en los mercados, al actuar como un poderoso regu-
Argelia, Libia, Marruecos, Mauritania y Túnez.

343
344
Similar al tamaño de varias de las potencias comerciales más dinámicas del mundo, y suficientemente grande como
para aumentar el atractivo de la región para los inversores.
482
lador económico pero también desestabilizando las zonas más débiles del mundo, deja
su huella en la región y la posiciona como la única fuerza lo suficientemente potente
para dinamizar el enorme potencial de esta área geográfica. Por tanto, si los países del
Magreb y Oriente Medio se fragmentan aún más en entidades mutuamente hostiles y
proteccionistas, cargadas de prejuicios y rivalidades, el resultado sería un crecimiento
económico exiguo y lento incapaz de satisfacer las expectativas de sus poblaciones. La
falta de voluntad política compartida lastra el enorme potencial de integración Sur-Sur y
contribuye a que la región se haya convertido en un espacio económico y político poroso,
castigado por la incertidumbre y la inestabilidad. Como reflejan las cifras, en la actuali-
dad solamente el 1.2-2% del comercio exterior de los cinco países del Magreb se realiza
dentro de la región. Si unimos Magreb y Oriente Medio no sobrepasa el 5%.
La organización regional más longeva de carácter político-económico es la Liga Ára-

be,345 que en la actualidad agrupa a 22 países miembros, con una población total de 340
millones. A lo largo de su agitada historia, sus actuaciones se han ramificado en cuatro
vertientes: lograr la independencia de los estados; actuar como organismo comunitario
árabe ante otras organizaciones de carácter supranacional; contribuir al desarrollo eco-
nómico, político y cultural de sus miembros; y mediar en las disputas de los conflictos
regionales. Sin embargo, los resultados, en general, son cuestionables reflejando el alto
grado de desacuerdos internos entre sus miembros,346 además de su baja capacidad de
actuación comunitaria y la escasa contribución al desarrollo integral de los países perte-
necientes a esta organización. Por tanto, la efectividad en el plano político ha sido clara-
mente limitada, sin ser un instrumento de resolución en cuanto a conflictos interárabes,
aunque es innegable la capacidad mostrada para la elaboración de documentos históricos
de carácter político y económico que tampoco han gozado de efectividad, entre otros
motivos por las rivalidades entre los socios y por el sistema de adopción de decisiones.
345
Creada en El Cairo el 25 de marzo de 1945, con seis miembros: Arabia Saudita, Egipto, Irak, Líbano, Siria y Trans-
jordania (rebautizada Jordania en 1946).
346
Durante el periodo de Guerra Fría algunos países se alinearon con el bloque soviético y otros con el occidental.
Como ejemplo más reciente, durante la guerra del Golfo Pérsico los integrantes de esta organización se dividieron
entre partidarios y adversarios de Estados Unidos. Sin embargo, un nexo común ha sido el apoyo a Palestina, puesto
que desde sus inicios la organización ha expresado de manera abierta su posición en este tema y su histórica lucha
por la creación de un Estado independiente.
483
El objetivo general que refleja el tratado fundacional de la Liga Árabe es “acercar las
relaciones entre los estados miembros y coordinar la colaboración entre ellos, para salva-
guardar su independencia y soberanía, y considerar de manera general los asuntos y los
intereses de los países árabes”.347 La precisión de esta organización en cuanto a que no se
trata de una unión de estados o de una federación, sino de una liga en la que todos los
estados soberanos mantienen una total independencia, refleja nítidamente su vocación
(Huneidi, 1948), institucionalización y actuación. En cuanto a su estructura institucio-
nal, está compuesta por dos organismos principales: el Consejo de la Liga Árabe y la
Secretaría General,348 a los que se añaden el Consejo Económico y Social Árabe, comités
técnicos y agencias especializadas. El primero de estos organismos señalados, el Conse-
jo, está integrado por un representante de cada Estado miembro; plantea las políticas a
seguir y checa el cumplimiento de los objetivos que anualmente plantea esta institución
comunitaria; además goza del derecho de aceptar o rechazar el ingreso de nuevos estados
en la organización y la elección del secretario general, quien se ocupa de los aspectos
técnicos y administrativos de la Liga Árabe. Se reúne dos veces al año, aunque también
pueden ser convocadas sesiones extraordinarias a petición de dos miembros. Cada Es-
tado posee un voto, y las decisiones adoptadas de forma mayoritaria son vinculantes de
manera individual, es decir, sólo para aquellos miembros que las han aceptado, lo que
evidencia un sistema de bloqueo de facto.
A pesar de las dificultades político-estratégicas, la Liga Árabe ha creado instrumentos

de integración regional dentro de su espacio de influencia (Toffolo, 2008) en tres etapas:
hasta la década de 1970, promoviendo la integración con tres estrategias simultáneas: de-
sarrollo de reglas comerciales que permiten a los participantes no pagar ciertos impuestos
sobre materias primas; creación de nuevas organizaciones para promover el desarrollo
económico (Banco de Desarrollo Árabe); y estandarización de regulaciones y reglas de
comercio para la creación de un mercado de fácil acceso para los participantes (Common
Arab Economic Union). En la década de 1980 comienza la segunda etapa asentada en
347
Asimismo, la Carta Fundacional fija como objetivos iniciales conseguir que el resto de estados árabes, que aún se
encontraban colonizados, adquieran la independencia y que en el Mandato Británico de Palestina la minoría judía
no estableciera un Estado independiente (Israel).
348
Dividida en doce departamentos encargados de cuestiones políticas, económicas, sociales y legales. Trabaja, además
con organismos de la institución que se ocupan de aspectos técnicos, económicos y culturales.
484
el documento Strategy for Joint Arab Economic, por el que se impulsa la creación de em-
presas mixtas entre diferentes estados o empresas dentro de la región. Asimismo, en esta
etapa, miembros de la Liga Árabe crean tres organizaciones de integración económica:
Gulf Cooperation Council (1981), Union of the Arab Maghreb (1989) y Arab Coopera-
tion Council (1989). La tercera etapa de esta organización regional coincide al final del
siglo xx con el impulso del Greater Arab Free Trade Agreement (gafta).
Los distintos procesos de integración regional árabe se caracterizan por cierta tenden-
cia de inoperatividad, aunque la iniciativa desarrollada en los últimos años mediante el
Acuerdo de Agadir y las realizaciones del ccg desde mediados de esta década,349 eviden-
cian una mayor toma de conciencia por parte de los países de la región. Entre los proce-
sos regionales paralizados, la Unión del Magreb Árabe (uma)350 ocupa un lugar destaca-
do por las expectativas creadas y por los intentos de relanzamiento intermitentes que ha
gozado, y que se han visto frustrados, ofreciendo resultados poco significativos debido
a las diferencias políticas entre los dos socios principales, es decir, Argelia y Marruecos.
Tanto políticamente como en el plano económico, la uma está en un estado sumamente
debilitado en la actualidad. Los principales argumentos para explicar la apuesta de este
bloque por una integración moderada, se centran en la poca complementariedad de sus
sistemas productivos y la gran dependencia de las tres economías centrales (Argelia,
Marruecos y Túnez) respecto a la Unión Europea, pero en realidad la debilidad de este
bloque regional responde a la falta de motivación política de las partes, en concreto Ar-
gelia y Marruecos, verdaderos actores antagónicos.
El Greater Arab Free Trade Agreement351 se puede considerar como uno de los proyectos
de integración regional más ambiciosos del mundo árabe, teniendo como objetivo cen-
tral la creación de una zona panárabe de libre comercio entre 17 países pertenecientes a
la Liga Árabe. Este bloque regional no ha logrado los resultados programados, a pesar
de adquirir un nuevo impulso en 2005 mediante el compromiso alcanzado en cuanto a
eliminación de barreras arancelarias y otros obstáculos para alcanzar el libre comercio
349
Tras crear una unión aduanera en 2003, puso en marcha, en enero de 2008, el Mercado Común del Golfo.
350
Constituida el 17 de febrero de 1989 entre Argelia, Libia, Marruecos, Mauritania y Túnez.
Creado en 1997.
351
485
en el horizonte de 2010. Asimismo, los países miembros del gafta acordaron la libera-
lización de servicios y el fomento de las inversiones, que tampoco se han traducido en
consecuencias debido a la falta de voluntad de los países firmantes y a los obstáculos para
la implementación de estos acuerdos adoptados.
Entre las iniciativas regionales recientes se encuentra el mencionado Acuerdo de Aga-

dir,352 impulsado por la Unión Europea. Constituido formalmente en 2004, no será
sino hasta 2006 cuando entró en vigor, agrupando a cuatro socios: Egipto, Jordania,
Marruecos y Túnez, lo que representa un mercado integrado de más de 130 millones de
personas. Este acuerdo establece una zona de libre comercio en 2010, un aumento de la
cooperación económica y la armonización de los procedimientos aduaneros. Aunque los
resultados de esta iniciativa son débiles por su falta de materialización, las posibilidades
de crear sinergias positivas entre estas economías se basan en agrupar a los países que más
han avanzado en la apertura de sus mercados y que han armonizado su comercio con la
Unión Europea.
El Consejo de Cooperación del Golfo,

¿un modelo de regionalismo securitario?
La región del Golfo Pérsico se ha convertido en un nicho de gravedad paradójico por

sus riquezas353 y contenidos económicos frente a la debilidad en cuanto a capacidades
institucionales modernas. Los seis países que componen el ccg (Arabia Saudita, Ba-
hrein, Emiratos Árabes Unidos, Kuwait, Omán y Qatar, quedando excluidos Irán e Irak)
poseen unas características propias y diferenciadas del conjunto regional: tienen una
relación de “filiación” con Estados Unidos, pero han entrado en escena otras potencias
Firmado el 25 de febrero de 2004.

352
353
Concentra la mayor riqueza mundial de hidrocarburos.
486
en la última década;354 el factor poblacional, sumamente heterogéneo entre las diversas

petromonarquías, se agudiza por la necesidad de mano de obra extranjera y los proble-
mas de derechos en relación con los emigrantes; están regidos por sistemas autoritarios;
Arabia Saudita, cuna del Islam sunita, rivaliza con Irán, el país chiita más poderoso,
por el liderazgo regional y por el religioso; la escasez de agua se posiciona como un reto
permanente; la región se enfrenta a una variedad de organizaciones terroristas complejas;
la estabilidad social se está viendo erosionada al quebrarse el contrato social por el que
se distribuyen subvenciones a cambio de pasividad política; la cuestión nuclear de Irán
planea como una sombra y se ha convertido en un símbolo de temores explotado por
algunos países del escenario regional y externos al mismo.
En consonancia con el factor seguridad y la dinámica del regionalismo en la actual so-

ciedad internacional se inscribe la creación en 1981 del Consejo de Cooperación de los
Estados Árabes del Golfo (ccg), una institución de carácter subregional, cuya finalidad
es la integración interárabe, que tal y como estipula su carta fundacional, está enfocada
en primer lugar a la instauración gradual de un proceso de cooperación y, en segundo
lugar, a la consecución de un mayor nivel de integración entre los estados árabes de la
zona del Golfo Pérsico. Por tanto, este bloque de estados que cobra vida para afrontar las
amenazas conjuntamente, traza como objetivo final la integración entre dichos países,
convirtiéndose en el instrumento que canaliza las relaciones interestatales de los seis
socios de esta selecta institución.
El dominio británico en la zona del Golfo Pérsico continúa formalmente hasta 1971, con
la independencia de los pequeños estados de Bahrein, Emiratos Árabes Unidos y Qatar.
Este proceso de final de la descolonización contribuye a que las tres grandes potencias de
Oriente Medio en los años setenta, Arabia Saudita, Irán e Irak, compitieran por cuotas
de mayor influencia dentro del sistema regional tripolar, ayudadas por los beneficios de
las sucesivas crisis del petróleo que les habían proporcionado abundantes recursos econó-
micos al ser los principales países de la zona con mayores yacimientos (Commins, 2012).
Turquía, una nueva potencia en la región, con una línea moderada; Rusia está regresando a la región después de un
354
vacío de casi dos décadas, con intereses geopolíticos y energéticos; China cobra influencia paulatina en Oriente Me-
dio. Tanto China como Rusia son percibidas como potencias que pueden debilitar el monopolio norteamericano,
además, sin el bagaje de las políticas proisraelíes de Washington y su periódico y selectivo discurso en relación con
los derechos humanos.
487
Por tanto la bonanza económica, unida a los acontecimientos regionales y al paraguas

bilateral de actores externos, ayuda, por un lado, a aumentar su proyección regional,
aunque asentada en diferentes intereses, a la vez que incrementa, la rivalidad en cuanto
a pugna por el liderazgo.
La presencia del Reino Unido en la zona estaba debilitada, incluso antes de la indepen-
dencia formal de estos países del Golfo Pérsico;355 en cambio, Estados Unidos venía
ensanchando su influencia.356 Aunque en un principio la potencia norteamericana no
deseaba ejercer un dominio militar directo, escarmentada por la guerra de Vietnam,
las repercusiones de la crisis energética de 1973 contribuyeron a mutar la política de
Washington mediante un sistema de aliados regionales que sirvieran como protectores
de sus intereses, reforzando sus tradicionales y antiguos lazos con Irán y ampliando las
relaciones con Arabia Saudita357 a través de una alianza de interdependencia basada en
garantizar los suministros energéticos a cambio de apoyo militar. El resguardo protector
norteamericano respecto a Arabia Saudita refuerza su vocación de potencia regional.358
Estados Unidos, consciente de que los problemas de la zona eran estratégicos y políticos,
necesita contar con las potencias locales para proporcionar seguridad al Golfo Pérsico
355
El Reino Unido se había instalado en el Golfo a comienzos del siglo xix. Más que reemplazar la presencia británica
por la estadunidense, este país decidió contar con las potencias locales, principalmente Arabia Saudita e Irán, para
dar seguridad a la región del Golfo.
356
Desde la década de 1930, e incluso algo antes, el oro negro, principal riqueza del Oriente Medio, se ha convertido
en una de las bazas esenciales. La penetración norteamericana en la región, que se hace por la vía del petróleo, en
cadena, no llegará hasta 1927, cuando obtiene el 23.7% de la Irak Petroleum Company. En 1932 se alzan con los
mercados de Bahrein, y un año después con una compañía esencial, la de Arabia Saudita. Es significativo resaltar
que en una década, de 1938 a 1948, Estados Unidos ha triplicado su volumen en cuanto al control del petróleo de
Oriente Medio, pasando del 13.9% al 52% de la producción y controlando el 50% de sus reservas. Washington
muestra interés por el petróleo, donde las grandes compañías norteamericanas logran introducirse, disfrutando de
una parte importante de los recursos energéticos.
357
Aunque independiente desde 1932, será con el presidente Roosevelt cuando llegará en 1945 a un acuerdo para la
explotación del petróleo por compañías norteamericanas y a una alianza política estable.
358
De acuerdo con este planteamiento, Estados Unidos apoya la creación del ccg, al convertirse en otro mecanismo que
afianza el predominio de Arabia Saudita en la región, al poseer una relación bilateral reforzada con Estados Unidos,
además de sus propias potencialidades: el territorio más extenso, el mayor número de población, la economía más
desarrollada, los yacimientos más ricos de la zona; además de custodiar las ciudades sagradas del Islam (La Meca y
Medina), con la carga simbólica que representan para los musulmanes.
488
e incrementar su influencia, especialmente con las monarquías de la región a las cuales

se las presta apoyo con el fin de contrarrestar los movimientos de carácter izquierdista.
Tanto Irán como los países del Golfo Pérsico se habían convertido en aliados estraté-
gicos, a pesar de que el peligro de inestabilidad parecía menor en esta última franja
geográfica. El planteamiento norteamericano funcionó bien hasta que fuera del mundo
árabe, que no del musulmán, se van a producir en 1979 dos acontecimientos decisivos:
la creación en Irán de la primera república islámica y la invasión soviética de Afganistán.
Dichos procesos modifican la geoestrategia y la relación de Estados Unidos con los paí-
ses árabes (Bashiriyeh, 2004), especialmente con Irán, cuya bilateralidad entró en una
deriva continuada. En paralelo, se va a abrir una nueva etapa en la región caracterizada
por el avance del Islam político, la radicalización de amplios sectores musulmanes y la
aparición del yihadismo terrorista.
El final de la década de 1970 dibuja un escenario de inestabilidad, en el que se imponen

unas relaciones centradas en la seguridad regional. En concreto, el año 1979 marca un
punto de inflexión en las relaciones internacionales e internas de Oriente Medio, su-
poniendo un reto para los intereses estratégicos de las grandes potencias regionales, al
alterarse los equilibrios del área con el consiguiente reajuste, debido a la conjunción de
cinco acontecimientos: 1) el triunfo de la revolución islámica en Irán con el alejamiento
paulatino de la órbita de Estados Unidos; 2) la aparición de Saddam Hussein como
figura política en Irak; 3) la invasión soviética en Afganistán; 4) el acuerdo de paz egip-
cio-israelí de 1979, que marca el término de treinta años de hostilidades y cinco guerras;
5) el asalto por militantes islamistas, contrarios al régimen saudita, a la Gran Mezquita
de La Meca.
La revolución de 1979 en Irán, una de “las explosiones populistas mayores en la his-

toria” (Ramazani, 1990), contribuye a reorganizar el mapa de la región en los planos
geopolítico, securitario y religioso.359 Percibida como una amenaza real en contraposi-
Irán chiita, se ve reforzado por el éxito revolucionario de la minoría religiosa entre las dos grandes corrientes mayo-
359
ritarias del Islam. En algunos países, como Bahrein, la población chiita representa un 60% del total. En Arabia Sau-
dita, los chiitas son el 3.3%; en los Emiratos Árabes Unidos el 16%; en Kuwait el 30%; en Omán el 2% y en Qatar el
5%. Dado el fuerte antagonismo surgido entre los conservadores países del Golfo Pérsico y el Irán revolucionario, la
población chiita, tanto de origen persa como árabe, se identificó política y religiosamente con Irán, desconfiando de
los gobiernos de la zona y de las políticas de integración. Dicha desconfianza radica en la tradicional marginación,
la carencia de libertades, derechos políticos, sociales y económicos frente a la población sunita.
489
ción a los intereses de Arabia Saudita y los pequeños estados vecinos, consigue que estas
monarquías del Golfo Pérsico comiencen a buscar una vía para proteger su soberanía,
su ideología y resguardar a sus ciudadanos del contagio revolucionario. A este cuadro se
suma la posibilidad de que la guerra entre Irán e Irak (1980-1988) se expanda (Golán,
1990). Por tanto, estos dos sucesos se convierten en detonantes para que los países que
actualmente conforman el ccg tomaran la decisión de crear esta organización como un
mecanismo de protección contra lo que estaba sucediendo en el escenario regional, que
sirva para reforzar su seguridad.
¿Homogeneidad como base fundamental?
No existe consenso entre los autores en relación con cuáles fueron los factores (inter-
nos-externos) que predominan para la creación de esta institución comunitaria árabe.
Algunos analistas árabes focalizan en la presencia de aspectos comunes entre los países
miembros como los elementos que impulsaron este proyecto regional, frente a otros teó-
ricos que conceden mayor importancia a los factores de carácter exógeno, argumentando
que no solamente dinamizaron el proyecto, sino siguen marcando la trayectoria evolutiva
del mismo. La analogía de elementos comunes —que no se dan tan nítidamente en el
resto de países árabes— es una buena base que beneficia un contexto natural de inte-
gración:
• Aspectos geopolíticos. La situación geográfica estratégica360 de estos países situa-

dos entre el Mar Rojo y el Golfo Pérsico ha incidido, al igual que las disputas
La especial relevancia geográfica radica en su proximidad con las vías marítimas de tres continentes, con el consi-
360
guiente significado para el comercio internacional. A partir de 1869 el valor geográfico de esta región aumenta con
la construcción del Canal de Suez.
490
fronterizas,361 en los desequilibrios territoriales362 y poblacionales.363 En defi-

nitiva, la propia naturaleza socio-territorial364 es un argumento de peso que
incita a buscar fórmulas de cooperación, integración y solidaridad interestatal
que neutralicen efectos adversos.
• Aspectos culturales. La cultura política árabe no es concebible al margen del
referente religioso (Lewis, 1990). El factor religioso ha dejado su impronta en
el proceso de integración, que se beneficia de una religión común.365 Además,
en la zona del Golfo Pérsico, tan tradicionalista, la influencia de la religión es
tan relevante que, como señalan numerosos analistas, puede ser incluso más
decisiva que factores políticos o económicos, dado el sentimiento común de
Destacan especialmente las disputas fronterizas entre: Arabia Saudita-Emiratos Árabes Unidos, Arabia Saudi-
361
ta-Kuwait, Arabia Saudita-Qatar, Bahrein-Qatar.
362
Entre estos países existen notables diferencias en cuanto a la dimensión de los territorios. Mientras Arabia Saudita
tiene una superficie de 2 240 000 km cuadrados, Bahrein, con 662 km cuadrados, no llega al 1% de las dimensiones
del reino saudita.
363
Estos países de la península arábiga comparten en común la escasez poblacional, a excepción de Arabia Saudita
(24 560 000) y Emiratos Árabes Unidos (8 260 000). Por el contrario, Bahrein (698 000), Kuwait (2 335 000),
Omán (3 000 560) y Qatar (1 400 000) muestran unas cifras reducidas. Esta escasez de población autóctona y el
desequilibrado reparto geográfico de la misma, se tradujo en una acuciante falta de capital humano para aprovechar
las ingentes riquezas nacionales procedentes de la explotación petrolera. Estos países tenían como característica
común que la población autóctona era pequeña y de carácter tribal, necesitando mano de obra extranjera, tanto para
explotar y gestionar el negocio del crudo como para poner en marcha los servicios que sus ingresos han permitido
sufragar. La mano de obra extranjera, en una primera etapa, procede de países árabes, pero, paulatinamente, han
aumentado considerablemente los emigrantes de países asiáticos. El caso extremo en estos países es Qatar, donde
un 90% de su población es extranjera.
364
Después de la primera Guerra del Golfo 1990-1991, se produce un movimiento de deportación de los trabajadores
inmigrantes árabes en estos países, siendo sustituidos por temporeros inmigrados del sur y sudeste de Asia. Actual-
mente los países del ccg se caracterizan por utilizar en gran medida este tipo de mano de obra inmigrante y tempo-
ral, que representa alrededor del 70%, frente al 30% de trabajadores del mismo Oriente Medio. Estos trabajadores
inmigrantes difieren notablemente de los flujos migratorios que se dan en otras partes del mundo, dado que son de
corta duración, no incluyen derechos de ciudadanía asociados y se centran en maximizar las remesas de dinero de
los inmigrantes a los países de origen. En líneas generales, se puede comprobar que en todos los países del ccg los
trabajadores temporales inmigrantes representan más de la mitad de mano de obra y en cuatro de ellos (Emiratos
Árabes Unidos, Kuwait, Omán y Qatar) la proporción supera el 80%.
365
La división entre las dos principales vertientes del Islam, sunita y chiita, constituye el principal problema confesio-
nal con derivaciones políticas y culturales, al que se suma la instrumentalización que terceros países llevan a cabo.
Cabe señalar que los sunitas constituyen la mayoría dentro de las sociedades árabes de la península arábiga.
491
identificación.366 La pertenencia a una cultura común de origen árabe-islámico

es un instrumento excepcional de integración como base de cualquier proyecto
de integración árabe.
• Aspectos políticos. Las monarquías de la península arábiga otorgan especial re-
levancia a lo tribal, cuyos valores son tenidos como máximo referente en la ac-
ción política interna y externa. Su concepción extremadamente conservadora
de la cultura política posibilita unos regímenes autocráticos, tremendamente
afines entre sí, poco permeables a modificaciones del sistema político, asenta-
da en una serie de principios estables, entre los que destacan la participación
política controlada y guiada; el papel central del Estado; el ejercicio del poder
directamente conectado a sociedades cerradas, fuertemente jerarquizadas y es-
tratificadas; la interconexión en cuanto a división de poderes; la economía de
mercado; la política de buena vecindad, amistad y cooperación. Estas homo-
geneidades comunes a los países del conjunto regional, facilitan una política
comunitaria que encuentra su razón de ser en un sistema y en unos principios
políticos compartidos.
• Aspectos económicos. La nacionalización paulatina de las compañías petroleras,
junto al incremento sustancial del precio del crudo, redundó en un mayor de-
sarrollo económico interno, convirtiendo la década de 1970 en la etapa del im-
pulso, la que propicia el gran salto cualitativo y cuantitativo para las economías
domésticas de estos países. Hasta entonces, a los países del ccg se les puede
considerar como objetos económicos que terminaron desembocando en sujetos
económicos altamente decisivos, que canalizaron su disponibilidad de divisas
internacionales en dos tipos de actuaciones: potenciación de las infraestructu-
ras estatales e importantes consumidores de productos importados (incluida la
compra de armamento). Asimismo, se percibe la necesidad de fomentar la crea-
ción de instituciones de cooperación e integración comunes para preservar y
consolidar su privilegiada posición en el escenario regional e internacional. En
este sentido, la institucionalización de posturas económicas conjuntas parece
evidente frente a las potencias comerciales (Estados Unidos, Japón y la Unión
Europea), con las que mantienen un alto nivel de intercambio comercial me-
El amplio legado religioso-cultural islámico, así como el sustrato político-religioso, sirve como fundamento e in-
366
centivo, como queda explícitamente recogido en la Carta Fundacional del ccg.
492
diante la exportación de un único producto, el petróleo, y la importación de

una amplia y variada gama de productos manufacturados. Diferentes son las
relaciones económicas y comerciales intrarregionales, al tratarse de economías
sustitutivas no complementarias.
• Aspectos energéticos. En los seis países que forman el ccg, más Irán e Irak, se
encuentra el nicho más importante de hidrocarburos del planeta.367 A pesar de
que hay estimaciones divergentes, y la evaluación de las reservas de petróleo es
un tema muy controvertido, existe unanimidad en que el ccg detenta el 40-
45% de las reservas probadas de petróleo mundiales y el 20% del gas.368
La seguridad energética se ha convertido en uno de los mayores desafíos de la agenda in-

ternacional, en donde el Golfo Pérsico sigue manteniendo una posición central en los mer-
cados energéticos mundiales. Asimismo, a los clientes habituales que compran petróleo en
esta región se ha sumado el apetito energético de los titanes demográficos asiáticos (China
e India) con una demanda creciente, como demuestran los diferentes porcentajes en cuanto
a procedencia del crudo en el año 2011: China (60%), Estados Unidos (20%), India (75%),
la Unión Europea (30%),369 y todavía, un mayor crecimiento en cuanto a gas.
• Aspectos securitarios. Desde la independencia, estas naciones han buscado fór-

mulas para garantizar su propia seguridad y estabilidad, consideradas como
prioridades absolutas. La seguridad en los países del ccg descansa sobre tres
círculos interrelacionados: la seguridad nacional, el equilibrio regional y la es-
tabilidad interna. En cuanto al primero, la zona se ha visto afectada por inva-
siones y amenazas externas que pusieron en peligro la entidad de los distintos
Estos ocho países poseen las reservas probadas de petróleo equivalentes a algo más del 60% del total mundial y
367
superan el 40% del total de las reservas de gas.
368
Es la demanda asiática de gas natural la que ha experimentado mayor crecimiento, añadiendo al atractivo de la re-
gión del Golfo Pérsico el hecho de que su combustión suele ser más limpia. Aunque Rusia es el principal proveedor
mundial, otros dos países rivalizan con este país en reservas naturales: Irán, con 27.5 billones de metros cúbicos y
Qatar, con 25.8 billones de metros cúbicos en 2010. Debido a las campañas diplomáticas de Estados Unidos y a las
sanciones internacionales contra Irán, su flujo de inversiones y tecnología disminuye obstaculizando el potencial
exportador iraní y convirtiendo a Qatar, que ha contado con ayuda tecnológica e inversiones extranjeras, en el
principal exportador de gas natural licuado a Asia.
369

493
emiratos y dejaron al descubierto la fragilidad de sus estructuras sociopolíticas

y económicas. Igualmente, el equilibrio con Irán e Irak 370 resulta de vital tras-
cendencia. Por último, los países del ccg son conscientes de que su estabilidad
no depende únicamente del exterior, sino también del plano interno, principal-
mente de grupos opositores de carácter religioso y político disconformes con el
sistema gubernamental que actúen motu proprio o que puedan ser instrumen-
talizados por otros actores externos.
En la década de los ochenta y noventa del siglo pasado convergen una serie de dinámicas
que impactan en la agenda internacional, entre las que destacan las nuevas amenazas de
carácter trasnacional y multidimensional a la seguridad, la globalización en su vertiente
económica y el ascenso de los regionalismos. Por tanto, en relación con los factores in-
ternacionales que contribuyeron a la creación del ccg, es innegable su adscripción a las
dinámicas de la sociedad internacional.
Naturaleza y estructura del ccg
En mayo de 1981, tras la cumbre de jefes de Estado de Abu Dabi,371 se crea el ccg. En
un contexto de guerra Irán-Irak, resulta idónea la institucionalización de un marco de
cooperación multilateral entre actores regionales, coincidiendo con unas circunstancias
geopolíticas regionales de alta tensión. Sin embargo, la idea primigenia se cimenta en la
década anterior, girando en torno a la posibilidad de crear un acuerdo en el ámbito de la
370
Irak intentó ocupar en 1963 y en 1991 el territorio de Kuwait. También Irán mantiene reclamaciones sobre lo que
considera espacios vitales en el Golfo Pérsico: Bahrein y las islas de Tumb Al-Kobra, Tumb Al-Soqra y Abu Musa,
que ocuparía en 1971. Los Emiratos Árabes Unidos, con respaldo de otros países árabes, reivindicaron la soberanía
de estas islas, considerando la ocupación como un acto de agresión ilegítimo. Respecto al Emirato de Bahrein, Irán
renuncia formalmente después de que una comisión de la onu constatara la negativa de la población del emirato a
vincularse a Irán, como la constatación de su identidad árabe. También Arabia Saudita ha tenido problemas fronte-
rizos con Qatar y Yemen, resolviéndose con el primero en 1993 y con el segundo en 2000. La situación con Yemen
se volvió a enturbiar cuando este país empezó a construir en su frontera un muro de seguridad para impedir el paso
de terroristas, el tráfico de drogas y armas.
371
El 4 de febrero de 1981 los ministros de Relaciones Exteriores de estos seis países emiten un comunicado en el que
manifiestan el firme deseo de empezar a transitar el camino de la integración regional mediante la creación de una
serie de instituciones comunes: Consejo de Cooperación, Secretaría y Cumbres de Jefes de Estado. Así se llega a la
primera Cumbre de Jefes de Estado, que es considerada como el encuentro fundacional del ccg.
494
seguridad regional que sirva de tejido defensivo a las amenazas externas372 y cercene las
hostilidades entre los seis vecinos. Por tanto, el detonante lo propicia la guerra Irán-Irak,
que sirve como pretexto para reforzar la seguridad conjunta, para construir una alianza
formal que excluya a estos dos países en guerra, y para afrontar el desafío que significa
una guerra de este calibre en las fronteras de los países del Golfo Pérsico.
Los objetivos373 de esta institución quedan regulados en la Carta Constitutiva del ccg,
pero con mayor calado que lo recogido en el tratado fundacional está afianzar la fragi-
lidad de los países en un doble plano, nacional y colectivo, enmarcados en un escena-
rio caracterizado por las constantes alteraciones políticas y militares e insertos en unas
dinámicas internacionales donde la capacidad de maniobra es escasa, a pesar de contar
con una de las materias primas más estratégicas. Por tanto, la cooperación en el man-
tenimiento de la seguridad interna y la profundización en materia de defensa común se
vislumbran como los vectores que marcan la verdadera intencionalidad originaria de esta
institución.
La rápida institucionalización del ccg genera un doble debate relativo a la naturaleza,

el desarrollo y la finalidad del proyecto. Mientras unos analistas (Hassan Bark, Abdel
Mahdi Al-Sherida) sostienen que los conceptos y los fines básicos no estaban definidos
por completo en un principio, razón por la que el proyecto adolecía de verdadera fuerza,
otros (Yaha Helmi Rayab, Al-Qarny) defienden la tesis contraria, argumentando que
desde el comienzo esta institución reúne las condiciones esenciales para ser considerada
como un proyecto de cooperación e integración viable.
Para analizar la naturaleza y el desarrollo normativo e institucional del ccg, dividimos el

análisis en cuatro apartados: a) el carácter integrador del proyecto, b) la vocación regio-
372
De un bloque de proyectos presentados por los distintos actores regionales, irá madurando la propuesta de Kuwait,
que no sólo abarca la cooperación en materia de defensa, sino que es más excelsa.
373
La Carta Constitutiva enumera los siguientes objetivos: efectuar la coordinación, integración e interconexión entre
los estados miembros en todos los campos con el objetivo de alcanzar la unidad entre ellos; profundizar y fortalecer
las relaciones, vínculos y áreas de cooperación entre sus pueblos en varios campos; formular regulaciones similares
en asuntos económicos y comerciales, comunicaciones, educación y cultura; estimular el progreso científico y
tecnológico en industria, minería, agricultura, agua y recursos naturales; favorecer la investigación científica e
impulsar el surgimiento de las joint ventures y la cooperación en el sector privado.
495
nal de la institución c) el derecho comunitario y d) la estructura orgánica.
Carácter integrador del proyecto
La Carta del ccg muestra la voluntad de los estados fundadores de plasmar, con carácter
permanente, un proyecto interestatal de cooperación, tendiente hacia la plena integra-
ción y la unión, como refleja el artículo 4: “lograr la cooperación, la coordinación, la in-
tegración, la cohesión y la unión en todos los aspectos entre los países miembros”, aunque
no vino acompañada de un procedimiento específico de planificación para lograr dichos
objetivos, ni de un calendario indicativo, mostrando altas dosis de indeterminación. Más
bien, se puede afirmar que es una expresión de voluntad, sin diseñar lo que Jacob Viner
(1950, 32 y ss.) considera como “fases necesarias para acceder a la plena integración”.374
Estos países no estaban preparados, en su momento, para asumir cada una de estas eta-
pas ni las consecuencias de un proceso de integración, sobre todo por lo que Vilaseca
Requena (1995: 299-304) señala como el elemento vital: la cesión de una parte de la
soberanía política y económica estatal.
Vocación regional de la institución
Esta institución reúne características propias de una organización regional. Dentro del
sistema internacional, el ccg se presenta como una organización de carácter regional,
mientras que en el sistema regional árabe actúa como organización subregional. Por
tanto, podemos hablar de una doble identidad nacida para defender sus intereses en un
escenario global, resultando compatible con la participación de los miembros en el siste-
ma regional representado por la Liga Árabe,375 reconociendo su plena subordinación a la
misma y a sus postulados, tal y como queda subrayado de forma explícita en el preám-
bulo de la Carta del ccg. En cuanto a los estados participantes, el ccg muestra una
374
Fases: primera, la cooperación económica; segunda, la creación de una zona de libre comercio; tercera, la unión
aduanera; cuarta, el mercado común; quinta, la unión económica y monetaria; sexta, la unión política.
375
La Carta de la Liga Árabe se muestra favorable, en su artículo 9, a la formación de este tipo de organizaciones,
considerándolas complementarias de sí misma.
496
adhesión restringida, según recoge el artículo 5, al mencionar que “está compuesto por
los seis estados constituyentes”. Sin embargo, una lectura más abierta puede entrever, no
sin cierta vaguedad, que no se pronuncia de forma taxativa en contra de la incorporación
de nuevos miembros pertenecientes al entorno geográfico, social y económico afín. El
quid de la cuestión está en Irak y Yemen, con los que existen fuertes lazos históricos y
políticos, los que les convierten en posibles candidatos a futuro a la adhesión, aunque en
declaraciones paralelas se ha condicionado esta hipotética adhesión a las necesarias apro-
ximaciones legislativas con las del ccg, lo que se puede traducir en que a corto plazo no
será factible. Aunque ningún otro país árabe ha mostrado particular intención de perte-
necer a este conjunto regional, esta posibilidad se bosqueja como muy remota, quedando
en suspenso y dependiendo de las circunstancias regionales.376
Derecho comunitario
Entendiendo por tal el conjunto del ordenamiento jurídico o normativo básico del ccg,
compuesto por la Carta Fundacional y los distintos reglamentos internos y el Acuerdo
Económico Comunitario. También existen las llamadas disposiciones específicas (dic-
támenes, directivas, resoluciones, recomendaciones y comunicados finales) que crean
derechos y obligaciones, siendo parte fundamental de los ordenamientos nacionales de
los respectivos estados miembros de manera vinculante y deviniendo su cumplimiento y
aplicación en una obligación nacional y comunitaria.
Estructura orgánica
Posee una arquitectura institucional cuasi clásica, facultada para gestionar los asuntos
internos-externos propios. Los órganos principales, sin perjuicio de que se puedan crear
nuevos en caso de necesidad, como recoge la Carta Fundacional en el artículo 6, son: el
Consejo Supremo, el Consejo de Ministros, la Secretaría General, la Comisión para el
Arreglo de Controversias, además de la creación de numerosas comisiones técnicas espe-
Sin embargo, se puede desprender, por el preámbulo de la Carta Fundacional, el carácter exclusivo de países árabes,
376
como entraña la denominación de la institución: Consejo de Cooperación de los Países Árabes del Golfo, evitando
a Irán, al no utilizar el término Golfo Pérsico y al recalcar el adjetivo árabe.
497
cializadas de carácter permanente o temporal, que al igual que la Secretaría General no

poseen reglamentos propios, siendo reguladas de manera detallada en la propia Carta y
en los distintos reglamentos internos de los demás órganos del Consejo.
Consejo Supremo (cs). Es la más alta institución de poder del ccg, con carácter hegemó-
nico. Está integrado por los jefes de Estado de los países miembros y su presidencia es
rotativa entre los seis países, siguiendo un orden alfabético que toma como referencia el
abecedario árabe. Este órgano diseña las líneas maestras del proyecto, vela por la per-
fecta marcha de la institución y ejerce la potestad legislativa dentro del ccg. La Carta
Fundacional dedica tres artículos a este órgano, en los cuales se determina la naturale-
za, los mecanismos de funcionamiento377 y sus competencias, siendo completado por el
Reglamento Interno del cs.378 Se reúne dos veces al año, una en sesión ordinaria y otra
en lo que se ha dado en llamar sesión consultiva, pudiendo convocar sesiones extraor-
dinarias.379 Para que una reunión sea válida debe contar con la asistencia a la misma de
dos tercios de los estados miembros. La preparación de las reuniones y el orden del día
corresponden al Consejo Ministerial, con la ayuda de la Secretaría General. El artículo
9 regula el procedimiento de votación en el ccg, partiendo de que cada Estado posee un
voto,380 pero las resoluciones sobre cuestiones de fondo han de ser aprobadas por unani-
midad, mientras que en las resoluciones relativas a cuestiones procedimentales381 vale la
mayoría. El aspecto más polémico recae en la unanimidad, dado que no se clarifica que
377
El artículo 8 de la Carta Fundacional define las funciones principales del Consejo: revisar las materias de interés
para los estados miembros; asentar la alta política y las líneas básicas a seguir por el ccg; revisar las recomendaciones,
informes, estudios y proyectos comunes presentados por el Consejo de Ministros para su aprobación; revisar los
informes y estudios cuya preparación ha sido encargada al secretario general; aprobar las bases para las relaciones
con otros estados y organismos internacionales; aprobar las normas de procedimiento o Reglamentos de la Comi-
sión para la Solución de Controversias y nominar a sus miembros; designar al secretario general; enmendar la Carta
Fundacional; aprobar las normas de procedimiento interno del ccg; aprobar el presupuesto de la Secretaría General.
378
Que consta de 19 artículos, en los que se especifican la estructura interna, el modus operandi y sus relaciones con los
demás órganos del ccg.
379
Que han de ser convocadas a petición de un Estado miembro, apoyado por un segundo Estado miembro.
380
El voto puede ser secreto o no, a requerimiento de un Estado miembro y a la posterior aceptación de la propuesta
por parte de quien preside el Consejo Supremo.
Ahora bien, cualquier Estado miembro que se abstenga de votar en una cuestión de carácter procedimental debe de
381
registrar por escrito las reservas al respecto.
498
se entiende por “cuestiones de fondo”. La práctica viene demostrando que este procedi-
miento de votación genera serios obstáculos para la marcha del proyecto de integración.
Consejo Ministerial (cm). Formado por los ministros de Relaciones Exteriores de los paí-
ses miembros o en su defecto por los representantes de los mismos. Es el segundo órgano
de poder en el organigrama institucional. Tanto por su posición jerárquica intermedia
como por las tareas que le consagra la Carta Fundacional y el Reglamento Interno, re-
presenta el poder ejecutivo en el marco del ccg. Con amplias funciones382 y competen-
cias, se reúne en sesión ordinaria cada tres meses, pudiendo ser convocadas como sesión
ordinaria o extraordinaria.383 Con motivo de cada reunión de este órgano se forma una
oficina interina, compuesta por el presidente de turno del cm, el secretario general y
los presidentes de las comisiones especializadas encargadas de tramitar los trabajos de
la reunión, de presentar estudios y de preparar resoluciones o informes. El cm goza de
una posición de poder que le permite controlar cualquier decisión, resolución, recomen-
dación, estudio o informe aprobado por el cs o por la Secretaría General para el idóneo
funcionamiento del ccg.
Secretaría General (sg). Tiene su sede permanente en Riad y es la tercera institución en

importancia dentro de la estructura orgánica. Aunque no goza de clara capacidad de
decisión ni posee un reglamento interno, es el órgano gestor. Se puede afirmar que el
secretario general del ccg posee un status intermedio entre el secretario general de las
Naciones Unidas y el de la Liga Árabe en lo que a facultades administrativas, jurídicas y
financieras se refiere, frente al escaso grado de poder y la limitada capacidad de decisión
otorgados por la Carta Fundacional. Se señala, expresamente, que tanto el secretario
general como sus asistentes deben de desempeñar las funciones con completa indepen-
382
Entre las que destacan: proponer políticas, preparaciones, recomendaciones, estudios, proyectos que tengan por ob-
jeto el desarrollo de la cooperación; coordinar a los países miembros en los distintos ámbitos; presentar recomenda-
ciones a los ministros de cada cartera para que éstos formulen políticas y apliquen las resoluciones del ccg; fomentar
la cooperación y la coordinación entre las distintas áreas y actividades del sector privado; desarrollar la cooperación
establecida entre las cámaras de comercio e industria de los países miembros; fomentar la libre circulación de mano
de obra de los países miembros; revisar las propuestas relativas a las enmiendas de la Carta Fundacional y presentar
recomendaciones apropiadas al Consejo Supremo; aprobar los informes periódicos, los reglamentos y normas de
procedimiento relativos a asuntos administrativos y financieros propuestos por el secretario general; preparar las
reuniones y el orden del día; revisar las materias remitidas por el Consejo Supremo.
383
Las reuniones extraordinarias son convocadas para debatir de forma exclusiva un tema en cuestión.
499
dencia de los estados a los que pertenecen, con el objetivo de favorecer conjuntamente a
los estados miembros. En cuanto a las competencias de la sg, son amplias,384 al igual que
su estructura,385 dada la base interrelacional con las otras dos instituciones.
Comisión para el Arreglo de Controversias (csc). Es el cuarto órgano institucional del

organigrama del ccg, así como adjunto al cs, convocándose única y exclusivamente a
petición de este último y en el caso de ser necesario de acuerdo con la naturaleza de la
disputa y para cada caso particular. La Carta Fundacional dotó a la csc de un regla-
mento interno propio, que define su naturaleza y funcionamiento interno y externo con
el fin de garantizar la plena autonomía funcional. Concebida como órgano de carácter
judicial, esto es, como tribunal de arbitraje,386 la originalidad de este órgano reside en
que se constituye únicamente en caso de necesidad y que sus miembros son elegidos en
384
El artículo 15 de la Carta Fundacional del ccg fija las competencias de la sg: preparar estudios relativos a la coordi-
nación, los planes y los programas de integración y acción común de los estados miembros; preparar informes pe-
riódicos sobre los trabajos del ccg; verificar la implementación por parte de los estados miembros de las resoluciones
y recomendaciones del cs y del cm; preparar informes y estudios requeridos por el cs o por el cm; preparar antepro-
yectos de las normas administrativas y financieras que requieran el desarrollo del ccg; preparar el presupuesto y la
contabilidad del ccg; preparar las reuniones y la agenda del orden del día del cm; proponer al presidente del cm la
convocatoria de sesiones extraordinarias de éste en caso de ser necesario; cualquier otro cometido encomendado a
la sg por el cs o por el cm.
385
Dotada con distintos departamentos: Oficina del Secretario General; Oficina de Asuntos Políticos (Asuntos Ára-
bes, Asuntos Internacionales, Asuntos de Seguridad y Asuntos de Información); Dirección General de Asuntos
Financieros y Administrativos (Asuntos Financieros, Asuntos Administrativos y Asuntos Auxiliares); Sección de
Asuntos Jurídicos (Órganos Jurídicos y Legislativos, Tratados, Estudios y Encuestas); Sección Social y de Medio
Ambiente (Cultura, Juventud, Educación, Turismo, Protección medioambiental, Deportes y Asuntos Sociales);
Sección Financiera (Oficina Presupuestaria, de Contabilidad, de Compras y de Depósitos); Sección de Asuntos
Administrativos (Oficina de Contratación, de Nóminas y de Relaciones Laborales); Sección de Asuntos Auxiliares
(Oficina de Preparación de Conferencias, de Comunicaciones, de Transportes y Saneamiento).
386
El artículo 3 del reglamento añade que la misma puede ser convocada a petición de un Estado miembro y con el fin
de solucionar divergencias respecto a la interpretación o aplicación del contenido de la Carta, de los reglamentos,
del Acuerdo Económico o de las Disposiciones Específicas.
500
función del problema387 o controversia a solucionar.388
Tanto la Carta Fundacional como los distintos reglamentos internos y el Acuerdo Eco-
nómico Comunitario contemplan la posibilidad de crear comisiones técnicas especializa-
das, adicionales a los órganos ya establecidos. La constitución de las comisiones especiali-
zadas se ampara legalmente en los distintos compendios jurídicos del ccg, que aprecian
en estas comisiones un instrumento eficaz y dinámico al servicio del proyecto regional.
Estas comisiones, de temática variada,389 están llamadas a ser el verdadero motor del
proyecto de cooperación del Consejo.
La estructura orgánica del ccg no sufrió modificaciones hasta 1997, año que mediante
una decisión unánime del cs incorpora un nuevo órgano390 a la estructura institucional,
387
Los miembros de la csc pueden ser originarios de cualquier país, exceptuando a los nacionales de los estados impli-
cados en la disputa, a fin de garantizar su neutralidad y evitar suspicacias. No obstante, el artículo 5 brinda a los
países implicados en una disputa, la posibilidad de nombrar un representante ante la csc, encargado de efectuar el
seguimiento de los trabajos de la Comisión, de defender la postura de su país y de ofrecer a la Comisión la informa-
ción necesaria.
388
Una vez constituida la Comisión por parte del cs, corresponde a la sg y al cm asegurar los procedimientos adminis-
trativos, la logística y los recursos materiales y financieros necesarios para el funcionamiento y desarrollo de los tra-
bajos de la misma. Los asuntos y procedimientos internos son cuestión de los miembros de esta Comisión, quienes
elegirán a un presidente entre ellos mismos. Cada miembro de la csc posee un voto, siendo el del presidente, tal y
como fija el artículo 7, decisivo en caso de empate. Para que la convocatoria de la csc sea válida, han de concurrir al
menos dos tercios de los componentes de la Comisión. Para la resolución de cualquier tipo de disputa, los miembros
de la csc han de tener en consideración, tal y como exige el artículo 9 de su reglamento, el contenido de la Carta, las
leyes y normas internacionales y los principios y valores islámicos divinos.
Se han constituido las siguientes comisiones: Comisión de Cooperación Industrial, Comisión Ministerial Perma-
389
nente de Cooperación Petrolera, Comisión de Cooperación Económica y Monetaria, Comisión de Planificación

Económica y Social, Comisión Técnica para Asuntos del Transporte Terrestre y Marítimo, Comisión Científica y
Tecnológica. El número de estas comisiones ha ido aumentando paulatinamente, siendo las últimas en formarse la
Comisión de Comercio, la Comisión Agrícola, la Comisión de Navegación y la Comisión de Comunicaciones.
390
La cc se convertiría en la quinta institución oficial del ccg y en el segundo órgano adjunto al cs. La decisión de crear
la cc se ampara en el artículo sexto de la Carta Fundacional del ccg, que explícitamente faculta al cs y al cm para
la creación de este y otros órganos, en caso de ser necesario para el buen desarrollo del proyecto de cooperación del
Golfo. Amparándose en dicho artículo, el Comunicado Oficial, emitido el 22 de diciembre de 1997, relativo a la
decisión de crear la cc, señala que “partiendo del interés del Consejo Supremo por potenciar el papel del ciudadano
en la activación del proceso de cooperación, este cs decide crear una cc formada por ciudadanos experimentados y
competentes de los países miembros del Consejo de Cooperación del Golfo, para que los mismos ofrezcan criterios
sobre aquellas cuestiones remitidas por el cs”.
501
la Comisión Consultiva (cc), dependiente directamente del cs y dotada con un regla-

mento propio. Está formada “por ciudadanos experimentados y competentes de los paí-
ses miembros” para que apliquen “criterios” sobre cuestiones remitidas por el cs, desem-
peñando un papel de órgano institucional de mediación ante el cs. Esta comisión viene
a cubrir un amplio vacío institucional de representación y participación ciudadana en
el proyecto del ccg, así como a responder a las demandas y cambios democráticos de la
sociedad internacional desde la década de los noventa, y que de manera extremadamente
suave afectaron a los países miembros de esta organización subregional. Sin embargo, la
crítica a la cc recae en su papel meramente subordinado al cs, dada la imposibilidad por
parte de los ciudadanos de participar de manera directa y real, ya sea en la elección de
sus miembros o en la designación de los temas a tratar.391 Por tanto, aparte de restar peso
a la misma, convierte a los miembros en meros consejeros nominales del poder oficial
supremo, sin que las recomendaciones o dictámenes emitidos sean públicos ni vincu-
lantes, pudiendo ser catalogada como mero órgano formal que no está a la altura de la
participación ciudadana, lo que subraya la habitual falta de cultura política participativa
y representativa de estos países.
Avances en el proceso de integración económica
Los países del ccg están intentando un proceso paulatino, en la medida de sus condicio-
nes y de las circunstancias propias: asimilar la teoría clásica de integración económica,
teniendo presente el modelo europeo, aunque no una aplicación mimética. Sin embargo,
cabe señalar que el ccg está definido por tres características inherentes a las propias
estructuras económicas nacionales de los países miembros: la monoproductividad, la de-
pendencia externa y el excedente financiero procedente de las exportaciones petroleras,
que han determinado y pueden seguir marcando la naturaleza del proceso integrador y
que constituyen verdaderas anomalías para su plena integración.
391
Compuesta por treinta miembros, le corresponde a cada país miembro el derecho a designar a cinco nacionales,
sin que se especifique el procedimiento de elección de los mismos, dejando esta cuestión al libre criterio de cada
gobierno. Con una duración de tres años, los miembros “deben ser personas experimentadas y competentes”. La cc
se reúne en el país que ostenta la presidencia de turno del cs, siendo también posibles reuniones en cualquier otro
Estado miembro o en la propia sede de la sg. Para que las reuniones de la Comisión sean válidas, se exige la concu-
rrencia de dos tercios de los miembros. El presidente de la cc se elije entre los cinco miembros del país que preside
el cs, proviniendo el vicepresidente del Estado que le siga en el turno a la presidencia del cs.
502
El interés por la integración económica se ha convertido en un activo, que ha cambiado

considerablemente en el ccg, puesto que en su origen no se evaluaban los beneficios que
esto comportaría primando el fortalecimiento de la seguridad regional. Conscientes de
sus propias deficiencias estructurales, los responsables políticos del ccg deciden empren-
der un proceso de integración económica flexible, en la forma y en el fondo, que no se
ajuste estrictamente a las directrices clásicas de la integración con la aplicación de las
cinco fases teóricas.392 Por tanto, y aunque se plantea como a futuro, este cierre de filas
queda también recogido en la propia Carta Fundacional, más constreñida en plantear
un objetivo político, “coordinación, integración y cohesión”, que en definir en términos
económicos cuál era la intención del proceso integrador. Es más, sin renunciar a largo
plazo a estos planteamientos metodológicos, se opta por una integración sui generis que
tenga en cuenta las particularidades económicas nacionales y comunitarias.
Aunque en los orígenes del ccg la economía se posicionó en un plano secundario, la

Carta Fundacional de junio de 1981 y el Acuerdo Económico Unificado de noviembre
de ese mismo año establecían un conjunto de objetivos económicos, es decir: un área de
libre comercio sin barreras a los productos regionales; aranceles comunes; creación de un
mercado común que otorgue a los ciudadanos el derecho a viajar, ser propietarios y he-
redar en cualquier país del ccg; reconocimiento en cuanto a la libertad de movimiento,
trabajo y residencia de los ciudadanos de los estados miembros; cooperación y coordina-
ción legislativa relativa a la extracción y comercialización de políticas petroleras conjun-
tas; planes de desarrollo colectivos de cara a la promoción de la integración comunitaria;
un marco jurídico común para el comercio y la inversión regional; redes de transporte
regionales. Igualmente que se insta a los estados miembros a una futura coordinación de
políticas financieras, monetarias y bancarias para el establecimiento de una moneda co-
mún o la puesta en marcha de la unión aduanera. Hay que señalar que muchos de estos
objetivos marcados se han visto retocados o degradados en virtud de la soberanía econó-
mica nacional, uno de los temas más sensibles de este proceso de integración regional.
La cumbre de jefes de Estado celebrada en 2001 significa un punto de inflexión donde
Zona de libre comercio, unión aduanera, mercado común, unión económica y monetaria, y plena integración.
392
503
se valoran los escasos progresos conseguidos.393 Esta evaluación de resultados es propi-

ciada por el discurso del monarca saudita: “no nos avergüenza decir que no hemos sido
capaces de alcanzar los objetivos que nos propusimos en la creación del ccg hace veinte
años. Aún no hemos creado una fuerza militar unificada que disuada a los enemigos y
apoye a los amigos. No hemos llegado a un mercado común ni a la formulación de una
posición política unificada sobre la crisis política. Objetividad y franqueza nos obligan
a admitir que todo lo alcanzado es demasiado poco y nos recuerdan que la mayor parte
todavía no se ha alcanzado. Seguimos avanzando aún a un ritmo lento, no conforme con
el propio de los tiempos modernos […]. Nuestro apego excesivo al concepto tradicional
de soberanía es el mayor obstáculo que entorpece los esfuerzos de unificación”.
Los primeros pasos hacia la unión monetaria aparecieron a finales de 2006, cuando
Omán anunció su retirada. Luego Kuwait revocó su vinculación al dólar en 2007 y lo
revinculó a un sistema monetario no divulgado, con el argumento de contener la infla-
ción. Aunque Kuwait ha manifestado su compromiso formal con la unión monetaria,
estos movimientos han sembrado dudas sobre su aplicación futura, ya que han cuestio-
nado la armonización de las políticas monetarias, junto a la decisión de los países del
ccg (septiembre de 2007) de hacer de manera individual frente a la inflación, es decir,
por separado, lo que se traduce en un panorama sombrío hacia una política monetaria
conjunta y la estabilidad sostenida de los tipos de cambios bilaterales.
Otra iniciativa sustancial, basada en la Unión Europea como paradigma,394 fue la deci-
sión de introducir una moneda única en el ccg en el año 2010, mediante la aplicación
de tres fases: vinculación de las distintas monedas nacionales al dólar, elaboración de
un marco legislativo comunitario y creación de dicha moneda común. Sin embargo, la
retirada de Omán y de los Emiratos Árabes Unidos de este proyecto cuestiona la decisión
conjunta de los restantes miembros en cuanto a viabilidad, a pesar de las ventajas que
supondría asociada a la unión aduanera. Se ha llegado a un acuerdo sobre los cinco cri-
A modo de ejemplo, el comercio intrarregional en el ccg en 1981 significaba apenas el 5% del comercio total de estos
393
países. En el año 2000 la cifra aumenta al 7%, cuando en los grupos comerciales regionales se sitúa sobre el 30%
del comercio total. En el caso de la Unión Europea supera el 55%.
394
Reducción del déficit presupuestario a menos del 3% del pib; limitar la deuda pública; rebajar la inflación; vigilar
los tipos de interés y mantener las reservas de divisas superiores al valor de cuatro meses de las importaciones.
504
terios de convergencia, similares a los objetivos de Maastricht, y respecto a la creación de

un banco central supranacional, con sede finalmente en Riad, aunque también habían
expresado su deseo de albergar esta institución los Emiratos Árabes Unidos, que junto a
otros estados dejan entrever el dominio de Arabia Saudita y la preocupación de los demás
socios, porque también en Riad tiene su sede la Secretaría del ccg.
Los beneficios que comporta el establecimiento de una moneda común son sustanciales
aunque elevados los costos (transacción de divisas, transparencia de precios y, en defi-
nitiva, mayor competitividad), a los que hay que sumar los asociados a la pérdida de la
soberanía nacional derivada de la cesión de un control independiente sobre la política
interna monetaria, fiscal y cambiaria. Por tanto, al costo psicológico de no tener la propia
moneda hay que añadir una posible pérdida neta de ingresos debido a la falta de capa-
cidad de aplicación de la política monetaria y fiscal durante los periodos de caída de los
precios del petróleo. Esta consecuencia puede representar el obstáculo más serio para una
unión monetaria. Una moneda común requiere una similitud económica básica entre los
países miembros, que actualmente no existe y, por tanto, hay que evaluar si las restriccio-
nes macroeconómicas que se llevarían a cabo sobre los países compensan al predominio
de sus intereses económicos nacionales.
En última instancia, en la ecuación ventajas-detrimentos respecto a la formación de la

unión monetaria, aparte de las realidades económicas hay que añadir las de carácter po-
lítico. En suma, la unidad monetaria también es un símbolo político de unidad regional
que comporta el aumento de la seguridad, el fomento de la solidaridad interárabe, un
mayor prestigio en el escenario regional e internacional, una base superior para atraer
inversiones extranjeras que repercutirían en la aceleración de reformas económicas para
diversificar y estimular más estas economías dependientes del petróleo. La creación de
una moneda fuerte común, en el plano teórico, aumentaría la confianza y el poder de
negociación a nivel mundial. Por tanto, el impulso hacia la unión monetaria tendría que
ser los suficientemente fuerte para superar los bloqueos pendientes.
Principales desafíos ante la integración regional
La relación entre desarrollo y cohesión social, unida a la rápida modernización econó-

505
mica y unos sistemas sociopolíticos de carácter autocrático395 con una fuerte implemen-
tación tribal y religiosa se posicionan como variables altamente deformadoras en estos
países miembros de una sociedad internacional globalizada (Shaw, Grant y Cornelissen,
2012). La respuesta para mitigar dichos desequilibrios, se ha venido asentando en el
comportamiento de unos estados rentistas que disponían de recursos económicos para
distribuir entre las poblaciones nacionales. Sin embargo, existen indicios para evaluar
que la estabilidad a largo plazo en estos países demanda reformas políticas y estructurales
cardinales. La persistencia de fundamentos arcaicos de poder, neutralizados por benefi-
cios económicos para los nacionales a costa de frenar un mayor ejercicio de los derechos,
no es suficiente para eclipsar las —por ahora— tímidas demandas de la población y
asegurar la inmovilidad futura.
En esta lógica, las tensiones sociopolíticas se convierten en un desafío a solventar en unos

países que, salvo Arabia Saudita —con una población considerable— en los demás es
sumamente escasa dependiendo de la población inmigrante. La insuficiencia de mano
de obra nacional se ha paliado con la contratación de trabajadores extranjeros, que re-
presentan alrededor del 55% del empleo total en Bahrein y más del 80% en los Emiratos
Árabes Unidos, Kuwait y Qatar. Esta fuerza de trabajo ha sido a la vez flexible pero
sumamente cercenada en sus derechos de ciudadanía y laborales, mutando en cuanto a
países emisores de migración, pues si en principio los países del ccg se nutrían de una
emigración proveniente de otras naciones del Magreb y Oriente Medio, desde hace casi
una década la población trabajadora extranjera mayoritariamente proviene del subcon-
tinente indio, Filipinas e Indonesia. El empleo de los nacionales de estos seis países del
Golfo Pérsico radica abrumadoramente en el sector público, con un 85% en el conjunto
del ccg, caracterizándose por la rigidez de los salarios y otros obstáculos artificiales a la
movilidad y la flexibilidad (Elkhafif, 2012).
Ninguna de estas autocracias son de carácter individual. Las familias reales son muy extensas y sus miembros están
395
insertados en el aparato estatal, distribuyendo la supervisión y el control de numerosos puestos clave, incluido el
ejército. Igualmente, ingresa suficiente número de nacionales de origen plebeyo en la élite de poder para aportar
muchas salvaguardias frente a los cambios.
506
Fuente: Elaboración propia a partir de datos del Banco Mundial, 2011.
Como han apuntado algunos analistas, al establecer una correlación inversa entre el pre-
cio del petróleo y el precio de la libertad (Friedman, 2006), asentada en que la bonanza
económica derivada de la exportación del crudo, que intensifica tanto las transferencias
de riqueza en los países exportadores como un debilitamiento de las libertades o un re-
fuerzo del autoritarismo (Ross, 2001). Los países del ccg han operado bajo un contrato
social implícito, por el cual distribuían ayudas y subvenciones a cambio de inacción
política por parte de sus nacionales. Los efectos de la globalización están erosionando
esta ecuación, máxime con el nacimiento de una nueva clase social económica más impa-
ciente por conseguir mejoras políticas que deberían haber acompañado a la rápida libe-
ralización económica. El dinero obtenido con la venta del crudo también ha dotado a los
países del Golfo Pérsico de mayores capacidades para financiar movimientos religiosos
de carácter radical. En este sentido, algunos países del ccg desde la década de los ochenta
del pasado siglo, y coincidiendo con la abundancia de petrodólares obtenidos por el auge
constante de los precios del petróleo, promocionaron el Islam wahabí en el exterior.
El enfrentamiento soterrado en los países que forman el ccg entre las dos ramas mayori-
tarias del Islam, es una realidad incómoda y un factor de preocupación creciente. Los dos
millones de chiitas de Arabia Saudita sólo representan el 15% de la población y otro emi-
rato gobernado por los sunitas, Bahrein, cuenta con un 75% de población chiita. Aunque
en las otras monarquías del ccg no existe ningún problema importante en este terreno
religioso, es suficientemente significativo el de los países mencionados, puesto que esta
población, además de ser maltratada por las políticas practicadas de exclusión y opresión
507
que alimentan el descontento, demanda ser tratada en igualdad de derechos, con mayor
consideración. Máxime, cuando estas poblaciones representan una importante baza po-
lítica que puede ser aprovechada por Teherán en cuanto a la “extensión del arco chiita”.
Cabe apuntar la dependencia comercial externa en el ccg como una cuestión crónica
estructural (El-Din Haseeb, 2012) que afecta a sectores productivos en cuanto a insufi-
ciencia interna, a la vez que constituye uno de los principales retos ya que no sólo crea un
freno al desarrollo integrador, sino que deja a merced de factores externos la satisfacción
de demandas tan fundamentales como la alimentaria, la sanitaria o la laboral, pese a los
enormes esfuerzos llevados a cabo por las autoridades estatales. Algunos analistas plan-
tean la necesidad de una reforma estructural correctora de las deficiencias subyacentes
en los propios sistemas económicos nacionales que regule los niveles de consumo interno,
fomente las iniciativas empresariales privadas, restrinja el grado de intervención estatal
y racionalice el sistema fiscal. Todo esto, teniendo en cuenta que el principal motor de
desarrollo económico proviene de la exportación de petróleo, como producto agotable.
Por tanto, no resulta fácil una verdadera integración económica entre los estados del ccg,
y más aún, formular una estrategia común de ruptura de esta dependencia.
Los conflictos internos y con los países vecinos entre los miembros del ccg también son
factores que distorsionan el proyecto comunitario. Pues, a la clásica rivalidad regional
entre Arabia Saudita e Irán, hay que agregar el papel de líder que intenta jugar esta petro-
monarquía dentro de la institución regional. Tres disputas subregionales contribuyeron
a alterar la estabilidad del ccg: Omán versus Yemen, Bahrein versus Qatar, Arabia Sau-
dita versus Qatar. La participación de los principales órganos institucionales de la ccg
en estas crisis fue ineficaz puesto que la mayor parte de la actividad diplomática recae
en Arabia Saudita que, para actuaciones externas, a veces se encuentra acompañada por
Qatar, siendo los actores que actúan debajo en el exterior en representación del paraguas
de ccg. La falta de capacidad del ccg para protegerse contra las amenazas externas que-
dó demostrada claramente en 1990, cuando Irak ocupó Kuwait. A pesar de los miles de
millones gastados por Arabia Saudita, en particular, para adquirir armamento se necesitó
el paraguas protector externo mediante la intervención de medio millón de tropas esta-
dunidenses para defenderse y, finalmente, obligar a Irak a retirarse de Kuwait.
La principal preocupación actual de las autocracias árabes, se centra en neutralizar los

508
movimientos democráticos y las dinámicas en cuanto a gobernanza que impregnan la

región, acrecentadas por lo que se ha denominado “la primavera árabe”. El temor patente
a un mayor influjo, si cae alguno de estos peculiares regímenes o incluso si individual-
mente se llega a algún tipo de compromiso importante con los movimientos populares
que provoque un efecto dominó, reafirma la falta de confianza en cuanto a compartir
soberanía, ya sea en el plano político y, en menor medida, en el económico. Sin em-
bargo, este escenario trufado de vulnerabilidades sociopolíticas en los seis países que
conforman esta entidad subregional, conviene recordar que la creación en 1981 del ccg
no respondía únicamente a garantizar un mecanismo de seguridad compartida frente
a actores externos, sino que la razón en la sombra sigue siendo la cooperación ante los
problemas domésticos de estos regímenes autoritarios difíciles de mantenerse por la falta
de legitimación.
Conclusiones
Los procesos de integración regional forman parte de la agenda común de este escenario
regional. Sin embargo, a pesar de numerosas iniciativas lanzadas, son pocas y frági-
les las que han conseguido viabilidad y permanencia, siendo la excepción más notable
el Consejo de Cooperación del Golfo. La línea general marcada, demuestra que hasta
ahora no se ha dado un proyecto común integrador a pesar de la conjunción de factores
comunes que benefician un contexto natural de integración regional pero que no son
suficientes por sí mismos para impulsar un amplio proyecto de integración, necesitando
de la constante voluntad política integradora y de unas instituciones dinámicas para que
el proyecto prospere.
A este cuadro se suma una serie de factores internos-externos que dificultan cualquier
proyecto integrador. En cuanto a los primeros, cabe constatar: la rivalidad entre los
distintos países que integran la región, sumado al temor en cuanto a dominación de
una potencia regional, ya sea Arabia Saudita versus Qatar en la zona del Golfo Pérsico,
Argelia versus Marruecos en el Magreb, o Egipto en general. Asimismo, cabe añadir
dos elementos más: la importancia que adquiere en la región el factor seguridad y los
temores que despierta el tema de la soberanía; y el carácter eminentemente estatal de los
proyectos, en el que cabe poco espacio para otros agentes sociopolíticos y económicos.
509
En cuanto a los factores externos, un freno importante es el carácter geoestratégico de la

región, en donde los actores externos tienen un fuerte peso que condiciona los proyectos
integradores en función de la conveniencia o no de sus intereses, además de atenuar el
poder comunitario de la zona en la sociedad internacional.
En el siglo xxi se observa cómo el liderazgo económico en el mundo árabe se va trans-

formando de las antiguas capitales a otros escenarios, en los que no cabe descontar el
ccg, con especial protagonismo de Arabia Saudita y los Emiratos Árabes, que pese a
cuestiones internas disfuncionales, gozan de creciente influencia económica y diplomá-
tica en la región y aspiran a aumentar sus capacidades. Los gobiernos de los seis países
que comporta este conjunto regional se vienen caracterizando por altas dosis de pragma-
tismo, y no cabe duda que en el escenario internacional actual, donde la globalización
en su vertiente económica es una variable determinante, el ccg se evidencia como una
respuesta con vocación de inserción en el regionalismo internacional y un mecanismo ad
hoc en cuanto a seguridad colectiva.
En suma, el ccg ha ido ganando protagonismo a lo largo de estos treinta años de vigen-
cia, en un escenario regional complejo, pese a que sigan estando sin ejecutar, e incluso
por definir, algunos aspectos básicos de este proyecto regional de importancia estratégi-
ca. Sin embargo, la relativa paz que disfruta esta zona y la separación de las causas po-
líticas de unas relaciones económicas pragmáticas altamente positivas, han contribuido
al fortalecimiento del ccg como una entidad con viabilidad. Sin embargo, el interés
nacional frente al comunitario, las rivalidades entre estos países y las disfunciones en
el ámbito doméstico, principalmente políticas, siguen posicionándose como bloqueos
sustantivos de la cooperación.
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511
512
octava parte
regional en Asia
513
514
capítulo 18
El regionalismo asiático y sus actores
María Elena Romero
Introducción
En la actualidad se discute sobre si el regionalismo es el nuevo modelo de organización

del mundo, si forma parte del proceso globalizador o bien, es una contrapropuesta. Lo
que sí es cierto es que la política internacional ha sido permeada por estos dos fenóme-
nos, que coexisten y caracterizan las actuales relaciones internacionales. El regionalismo
tiende a transformar lo “nacional” creando instituciones regionales para la toma de deci-
siones que trastocan internamente al Estado, lo cual no significa que el fortalecimiento
de las tendencias regionalistas disminuya el poder éste. El Estado se puede fortalecer en
función de sus vínculos con sus vecinos regionales. Desde la perspectiva constructivista,
la naturaleza de la construcción de estas entidades regionales es una importante mani-
festación del regionalismo en la práctica (Acharya y Stubbs, 2006). Esta práctica tiene
el propósito inmediato de sortear los problemas económicos y comerciales y reforzar las
estructuras políticas que permitan esquemas de organización más democráticos. En el
caso del Foro de Cooperación Asia-Pacífico parece que, por sus formas de integración
regional, el objetivo de cooperar está mayormente impulsado por el afán de crear un
esquema que permita una identificación local a partir de un entramado que favorezca
el libre flujo de ideas, la construcción de redes comerciales con una estructura política
basada en el consenso más que en la normatividad.
515
En Foro de Cooperación Asia-Pacífico la cooperación se cristalizó en otros foros, como

el Consejo de Cooperación Económica del Pacífico (ccep), cuya estructura respondió a
una forma particular de incluir a diversos actores en la toma de decisiones. Su esquema
tripartito, en donde participaban representantes del gobierno, empresarios y académicos
vio sus limitaciones en la consolidación de sus recomendaciones. La debilidad de éstas
se ubicó en su propia organización y flexible reglamentación, sustentada en la voluntad
de las partes sin normas de obligatoriedad para los miembros que participaron en los
grupos de trabajo de esta organización. En 1989 surgió el Mecanismo de Cooperación
Asia-Pacífico (mcap). Este foro consideró en su estructura la participación directa de
jefes de Estado y de Gobierno de las economías ahí representadas, de manera que permi-
tiera un flujo más expedito de las decisiones, con la esperanza de que éstas realmente se
llevasen a cabo. Sin el afán de crear mecanismos cerrados, el mcap representa una forma
de organización regional consistente con el objetivo de fortalecer el trasnacionalismo sin
presionar por la integración política.
De igual manera la Asociación de Naciones del Sureste Asiático (asean), establecida en

agosto de 1967, es hoy uno de los esquemas subregionales más acabados. Se basa en el
consenso entre los miembros asociados, pero no busca la creación de acuerdos o tratados
cerrados. Este esquema responde a los nuevos modelos de regionalismo que consideran
las necesidades internas y responde a las presiones externas. La lógica de este modelo de
regionalismo está vinculada con las características propias de la región.
Adrew Hurrell (2007) considera cuatro nociones para entender las regiones: las regiones
como contenedoras de la diversidad y las diferencias; las regiones como polos o poderes;
las regiones como niveles de un sistema multinivel de gobernanza global; y las regiones
como motores de cambio en la sociedad internacional. De estas nociones retomamos la
que considera a las regiones como contenedoras de la diversidad y las diferencias. Hurrell
(2007: 136-138) dice: “si las formas de vida son irreductiblemente variadas y si desde un
argumento racional no se puede producir acuerdo, entonces, ¿será seguramente la mejor
forma de actuar la de minimizar nuestras expectativas y buscar la paz dentro de ellas?
Entonces el Estado soberano proporciona un contenedor para el pluralismo y un marco
de protección para la diversidad.
Asia-Pacífico es una región conformada por una gran variedad de estados, ocho del no-
516
reste asiático, incluyendo al territorio de Macao y a Rusia; once del sureste asiático más
Australia y Nueva Zelanda; estos son países ribereños, insulares, peninsulares, con un
territorio tan diverso que va de los 9 640 821 kilómetros cuadrados de China a los 704 de
Singapur, o bien a los 25 kilómetros cuadrados de Macao si lo consideramos un territorio
independiente. Una gran diversidad de religiones, lenguas y costumbres hacen de esta
región realmente un contenedor de la diversidad. Esta diversidad, si bien ha provocado
conflicto aun dentro de los países mismos, como los movimientos separatistas de Indo-
nesia, ha logrado encontrar una forma de colaboración que va más allá de los protocolos
normados establecidos en Occidente.
Mirar a las regiones como espacios abiertos a la diversidad permite entender los procesos
de regionalización como una forma de enfrentar el avasallante cambio provocado por la
globalización, particularmente por la desterritorialización de ciertos efectos que obligan
a constituir identidades políticas más amplias, flexibles e incluyentes que propicien un
ambiente favorable para la negociación, a pesar de las diferencias o bien apoyados en esas
diferencias. En el marco de esta región es que Asia-Pacífico es una realidad en la que los
países se han integrado e impulsado objetivos comerciales de cooperación en materia de
seguridad como estrategia para legitimar la política interna de cada nación, y que a su
vez es apoyada por códigos de conducta culturalmente determinados (Poon, 2001: 252).
Un ejemplo que permite apreciar cómo estas naciones están conscientes de su diversidad
y exponen sus objetivos en el impulso del regionalismo es el hecho de que en el Foro de
Cooperación Asia-Pacífico, los países miembros han decidido la denominación de eco-
nomías, a fin de ser más incluyentes y no evidenciar las diferencias políticas. En la región
el crecimiento del transregionalismo económico ha rechazado la integración política por
los resquemores de que las relaciones de poder generan la desigualdad en de desarrollo, la
capacidad de negociación y los instrumentos de vinculación internacional.
Con el objetivo de establecer que, si bien el regionalismo asiático no se ha consolidado

en el marco del modelo europeo, sí ha avanzado en la concreción del mismo, en la dis-
cusión de sus alcances y ha planteando propuesta incluyentes. Para su comprensión, el
presente trabajo está dividido en tres apartados: a) las propuestas de interpretación del
regionalismo asiático sustentadas en las ideas de Acharya, Katzenstein, Nair y Poon; b)
una revisión de los mecanismos de cooperación que han surgido en la región, caracterís-
ticas y experiencias; y c) las perspectivas e intereses de China, Japón y Malasia acerca del
517
regionalismo. Finalmente, se plantean algunas premisas a manera de conclusión.
Las propuestas de interpretación del regionalismo

en Asia-Pacífico
Uno de los trabajos más recientes de Amitav Acharya inicia con una propuesta que
identifica a Asia-Pacífico como un contenedor de la diversidad, una región diversa en
todos los sentidos, cultural, social, política y económicamente. Acharya (2011a) dice:
“Asia no es ‘una’ como Okakura Kazuo (1904) alguna vez argumentó, y tampoco hay
una idea singular acerca de Asia. Asia está construida de múltiples —aunque no siempre
excluyentes— concepciones, algunas moviéndose por fuerzas materiales, tales como el
crecimiento económico, la interdependencia y el poder físico, otras más con ideas fun-
dacionales, tales como los lazos entre las civilizaciones y las aspiraciones normativas.”
Acharya, para analizar el regionalismo en Asia-Pacífico parte de identificar a la región
como un constructo, no sólo material sino ideal. Son constructos sociales que se hacen y
rehacen a partir de diversas interacciones políticas, económicas, sociales y culturales y,
así como los estados se consolidaron, las regiones se fortalecerán, cada una con sus pro-
pios esquemas y objetivos. Lo anterior nos da una idea del dinamismo de este proceso, así
como de la variedad de objetivos e intereses que los actores pueden perseguir, lo sinuoso
del camino para hacer que en el regionalismo converjan diversidad de identidades en aras
de cooperar para un fin común.
Amitav Acharya argumenta que el regionalismo en Asia-Pacífico, más allá de ser una
respuesta a factores externos, es una fuerza generada al interior de la misma región. Ésta
ha crecido y ha propiciado las relaciones intrarregionales a partir de normas generadas
por los mismos países asiáticos. La idea de crear una organización regional para la se-
guridad asiática, se vio como un reto frente al contexto posterior a la Segunda Guerra
Mundial y los intereses estadunidenses. De manera que Asia-Pacífico rechazó la idea
de institucionalizar cualquier iniciativa de cooperación regional en aras de mantener la
autonomía de la región.
El autor discute tres posturas acerca del regionalismo asiático: una que tiene que ver con
las cuestiones de rechazo a Occidente y la creación de una región propia, otra vinculada
518
con cuestiones culturales y otra más surgida de las luchas e ideas nacionalistas de algunas
naciones, como Indonesia, India y Egipto.
Aquí consideramos la primera postura que trabaja Acharya. El rechazo a la injerencia

de Estados Unidos llevó a Asia-Pacífico a crear un modelo flexible de multilateralis-
mo, proponiendo sus propios conceptos e identidad. Asia construyó un regionalismo
anti-imperialista, aunque, en la búsqueda de identidad y fortaleza de la región, la idea
de regionalismo no estuvo ajena a los intereses hegemónicos de las potencias locales. En
el caso de Japón, la propuesta de crear una Esfera de Coprosperidad no necesariamente
tuvo que ver con la idea de fomentar una panasianismo alejado de los intereses de Occi-
dente, más bien tuvo que ver con la vocación imperialista del Japón mismo. Sin embargo,
sí ayudaría a definir ciertos criterios de organización y cooperación en la región sobre la
base de una interdependencia económica y comercial. Acharya (2011: 3) dice: “Mientras
que [el regionalismo] ofreció una plataforma para la organización de aquellos vinculados
a [la región], no siempre se dio voluntariamente, en ocasiones hubo coerción. La región
imperialista japonesa fue marcada por un alto grado de interdependencia comercial y
en cierto sentido inspiró esfuerzos de libertad en toda Asia. En términos políticos este
regionalismo desencadenó una nueva forma de dominio.”
Así, también entendemos que si bien es cierto que el regionalismo es un proceso muy
asentado en el mundo, y las experiencias en América, Asia y Europa así lo demuestran,
no es posible hablar de un solo regionalismo: cada región geográfica vive sus propias
experiencias, acordes a sus intereses y capacidades. Acharya y Johnston (2007) han tra-
bajado en una discusión acerca las diferentes posturas y modelos que ofrecen los regio-
nalismos. Resaltan la idea de que el regionalismo tiene diversos objetivos que van de los
económico-comerciales a los que surgen con el interés de evitar la injerencia de externos
en sus procesos de consolidación como estados.
Finalmente, Acharya propone una interpretación del regionalismo en razón de la pre-

sencia de Asia-Pacífico en el mundo, la de Asia excepcional. El excepcionalismo asiático
emergió con la organización de mecanismos de cooperación, diferentes a los occidenta-
les, siguiendo una lógica propia, aunque esto haya sido sólo en un inicio. Las iniciativas
como la Asociación de Naciones del Sureste Asiático, que proponían un regionalismo
que uniera los objetivos nacionalistas y de soberanía del sureste asiático, permeadas por
519
una iniciativa más amplia, propuesta por las comunidades epistémicas de Japón y Aus-
tralia, que buscaban la formación de la comunidad de Asia-Pacífico que en su desarrollo
no pudo excluir la participación de países del Pacífico americano, principalmente Esta-
dos Unidos. “La idea del Pacífico asiático llevó en 1989 a la organización de la primera
institución intergubernamental de la región (fuera del escap y el Banco Asiático de
Desarrollo) […]. El propósito de ésta no fue crear un cuerpo supranacional como el de la
Unión Europea, pero tampoco fue orientada por objetivos nacionalistas, anticoloniales
o antioccidentales […]. La nueva agenda de este regionalismo fue la interdependencia no
la independencia” (Acharya, 2011a: 10).
Por su parte, Peter J. Katzenstein (2010) argumenta que el regionalismo en Asia está
vinculado al “imperio americano” y a los estados regionales fuertes que en un esfuerzo de
sistematización a través del Tratado de Paz de San Francisco de 1951 entre los Aliados y
Japón, propiciaron un mecanismo transregional en una mezcla de bilateralismo y multi-
lateralismo en las áreas económica y de seguridad, más que apostar por un minilateralis-
mo intrarregional. El Pacto de San Francisco sentó las bases para establecer mecanismos
que favorecieran la cooperación entre las economías asiáticas y confiaran su seguridad y
su desarrollo a la fortaleza de Estados Unidos y a su mercado. Este modelo es evidente en
la propuesta inicial de Japón y Australia por formar mecanismos de cooperación regional
como ccep o el mcap, en donde Estados Unidos intervino para participar activamente
aludiendo a su presencia en el Pacífico americano que los países asiáticos no pudieron
desatender. En lo que Katzenstein define como una fuerza que engloba las dimensiones
económica, de seguridad y cultural de la política mundial proporcionando un poco de
orden, el regionalismo asiático encontró sus antecedentes en los recuerdos amargos que
dejó el colonialismo japonés, los asuntos pendientes de la soberanía de las naciones del
sureste asiático y una región dividida ideológicamente, marco en el cual el Sistema de
San Francisco ofreció a sus aliados acceso al mercado estadunidense en recompensa a
la firma de acuerdos bilaterales de seguridad que sirviesen de centro de comando para
Estados Unidos (Aggarwal y Gyo Koo, 2007: 360). Estos centros de comando servirían
de columna vertebral para la defensa de los intereses estadunidenses en la región y como
escudo para contener el avance de la Unión Soviética en la región y al mismo tiempo
para dejar una experiencia que favorecería la cooperación intrarregional y el surgimiento
de mecanismos amplios de colaboración. Aunque la fortaleza militar de Estados Unidos
y sus bases militares en la región, así como la relevancia internacional de su mercado li-
520
mitaron las iniciativas de integración realmente asiáticas. “Más aún el tradicional orden
institucional del Este de Asia ha estado bajo presión en los inicios del llamado triple shock
conformado por los efectos de la post Guerra Fría, la post crisis financiera asiática de
1997-1998, y las consecuencias del efecto post septiembre 11, 2001” (Katzenstein, 2010).
Estos eventos han creado la necesidad de replantear la forma de vincularse desarrollando
nuevas estrategias más incluyentes, es decir, mirando a las nuevas posiciones internacio-
nales de China y de Japón y reconociendo las debilidades de integración regional de una
Asia excluyenye.
Si bien Katzenstein alude no sólo a los factores externos, sino a los auspicios del entra-
mado formado por los intereses de actores públicos y privados que se vieron favorecidos a
través de los zaibatsu japoneses, inicialmente y los chaebol coreanos después. A partir de
las fuertes alianzas que establecieron estas corporaciones para controlar los negocios con
cadenas de producción y distribución en el sureste asiático fijaron una serie de alianzas
entre los actores políticos y privados de las economías de la región. El despliegue de las
cadenas distributivas y de producción de las economías fuertes de la región ha fortalecido
los nexos y los compromisos en ésta en un escenario de competencia comercial.
Katzenstein, con relación a la influencia de los factores internos que afectan el regiona-
lismo asiático, dice que la aversión que los estados asiáticos tienen hacia las instituciones
formales se fundamenta en el temor que sienten de comprometer su soberanía, ganada
en un periodo tan complejo como el de la Guerra Fría, especialmente a través de orga-
nismos que presuman ser dominados por grandes potencias y en los cuales se sientan
atrapados en un esquema burocrático que no es de su propia confección. Por lo tanto,
para Katzenstein (1997: 7-12) una de las limitantes del regionalismo asiático es la diversi-
dad cultural e ideológica en la región que difiere del concepto de comunidad occidental
sustentado en el cristianismo, la democracia y el desarrollo capitalista. Estas diferencias
parten de la conformación misma de los estados. Mientras que Europa se definió como
una región a partir de estados soberanos, con un territorio delimitado y condiciones
de soberanía desde la firma de la paz de Westfalia, la mayoría de las naciones asiáticas
enfrentaron la colonización, la ocupación y el control militar externo, percibiendo su
conformación como estados soberanos tardíamente y en el contexto de la Guerra Fría.
Una de las grandes dificultades es, entonces, entender cómo Asia-Pacífico sostendrá su
521
orden regional y fortalecerá sus instituciones; los escenarios son difíciles de percibir dada
la diversidad, no sólo cultural, sino económica que las naciones tienen. ¿Cuál seguirá
siendo el papel de Estados Unidos de frente a los intereses de China en la región y el
crecimiento de asean+3 en una comunidad más amplia? La experiencia dice que los
intereses de Estados Unidos en la región están presentes, no sólo en los mecanismos de
cooperación, sino a través de los acuerdos bilaterales y los tratados de seguridad. Las
bases militares de Estados Unidos en Asia-Pacífico son una realidad que los países de la
región no han podido evitar. El mercado de Estados Unidos ha sido fundamental para la
evolución de la producción asiática y los dólares americanos han apoyado los desequili-
brios financieros en momentos de crisis. Por ejemplo, durante la crisis de 1997, Tailandia
inicialmente tuvo que recurrir al financiamiento del Fondo Monetario Internacional
(fmi) recibiendo de este organismo un paquete de rescate por 16.7 mil millones de dó-
lares; en el caso de Indonesia el fmi otorgó un paquete por 35 mil millones de dólares.
Deepak Nair (2008: 111-112) afirma que el regionalismo informal propuesto por me-
canismos como asean+3, que ha mostrado cierta eficiencia económica, es un vehículo
más plausible de realización de un regionalismo holístico que pueda dar respuesta tanto
a preocupaciones económicas como de seguridad, y al mismo tiempo favorecer la iden-
tidad regional y contener la importante promesa teleológica de crear una comunidad del
Este de Asia”, Sin embargo, pareciera que el avance en el desarrollo de los mecanismos
regionales de Asia-Pacífico es una tarea frustrada (Nair, 2008: 112).
Los mecanismos regionales asiáticos han tenido dos tendencias: primera, a crear un me-
canismo excluyente, netamente asiático, que involucre a todos los actores de la región sin
importar su desarrollo, pero que se identifican por su pertenencia a la región asiática; y
segunda, a crear un mecanismo incluyente en donde se encuentren considerados aquellos
actores que, sin ser de la región, son importantes en su estabilidad. En el marco de estas
dos tendencias es que encontramos las posturas de Katzenstein y Nair.
Nair afirma que el regionalismo de tipo excluyente no puede ser considerado debido a los
intereses entrelazados que existen entre las estrategias de desarrollo de Japón, Corea de
Sur, el sureste asiático y Estados Unidos. Los nexos estratégicos en materia de seguridad
entre Corea del Sur, Japón y Estados Unidos, sin olvidar los compromisos de Filipinas,
marcan un contexto en el que no puede obviar la presencia de Estados Unidos. A pesar
522
de que mecanismos como el mcap o el mismo la asean en su momento pretendieron ser

solamente para los asiáticos, el desarrollo de los mismos los llevó a ser más incluyentes.
El diálogo tuvo que abrirse a países del Pacífico americano.
El regionalismo asiático muestra hoy cierta frustración por el tipo de orden normativo y
contractual que ha surgido atendiendo más a un orden enmarcado por la Realpolitik que
por las aspiraciones a construir una comunidad regional comprehensiva (Nair, 2008).
El regionalismo asiático parece haber surgido de aspiraciones de colaboración y unión
de fuerzas frente a Occidente, pero en realidad los modelos de desarrollo de las naciones
asiáticas se encuentran vinculados a éste, lo cual limita definitivamente las iniciativas
de organización regional meramente asiáticas. Pero, ¿es este interés de tipo normativo y
estructural como el que se ha diseñado en Occidente?, o bien, ¿la propuesta del modelo
de regionalismo abierto ha dejado espacios para la inclusión de todos aquellos actores
interesados en tener contactos con la región y aprovechar los beneficios que esta relación
le proporcione, particularmente desde el punto de vista económico y comercial?
De no ser así, el regionalismo de tipo político y de seguridad no podrá ser entendido

en la región con una agenda meramente asiática, sino por una impuesta por los poderes
regionales y más aún, por los externos.
Estados Unidos respalda al mcap porque encuentra en éste un mecanismo incluyente

y en donde puede negociar a nivel oficial sus propuestas e intereses en la región; por su
parte, China apuesta a una región excluyente, pero abierta, es decir, a la constitución de
un mecanismo con identidad asiática, pero lo suficientemente flexible que le permita
seguir negociando con Occidente, especialmente con Estados Unidos. Por su parte, Ja-
pón respalda a mecanismos como asean+3 y al acuerdo de libre comercio de la región,
pero no ha dejado atrás la pesada carga que el tratado de seguridad con Estados Unidos
representa en la región, y que lo ubica como una nación pro Estados Unidos, debilitando
su presencia en la región y provocando que sus vecinos del sureste asiático miren con
recelo sus propuestas.
Después de atravesar por diversas crisis económicas y financieras, el regionalismo asiá-

tico ha mostrado su falta de solidez para resolver de forma excluyente sus problemas. La
crisis de 1997, así como la de 2008, requirió la participación de organismos financieros
523
de Occidente para solventar los déficits e impulsar sus programas de desarrollo.
Nair se preguntó si la crisis global financiera y económica propiciará suficiente estímulo

para consolidar un desarrollo institucional en la asean, y afirma que “analizando las
tendencias empíricas concernientes a los planes de la asean para la creación de una
Comunidad Comprehensiva en el 2015, argumenta que no ha emergido tal desarrollo”
(Nair, 2011).
Como se mencionó, las limitaciones del regionalismo excluyente en Asia, aquel que se
mira solamente asiático, fueron visibles ante los esfuerzos de solución de la crisis del
1997. El mcap no logró establecer estrategias coherentes y eficientes para resolverla, lo
cual marcó un hito en la estructuración regional que llevó a repensar un nuevo regio-
nalismo asiático. El asean tuvo que acudir al mercado financiero internacional para
resolver sus problemas y ha mantenido su dependencia de los mercados estadunidense y
europeo para acomodar sus mercancías.
Dentro de las diversas iniciativas de regionalización se hacen evidentes los intereses y

alianzas que existen; por ejemplo, los vínculos de Japón con Australia han hecho que Ja-
pón junto con Indonesia y Singapur propongan que en la Comunidad del Este de Asia se
incluya a Australia, la India y Nueva Zelanda, mientras que otros, como China, pugnan
por que esta comunidad sea fundamentalmente “asiática” dejando a Australia, la India
y Nueva Zelanda fuera de los acuerdos, pero siguen favoreciendo los acuerdos bilaterales
que proporcionen beneficios económicos y comerciales.
A pesar de estas divisiones, pareciera que la integración económica es la que está posi-
cionando al Pacífico asiático en el mundo a partir de sus políticas liberales que han sido
detonantes de su desarrollo, mismo que tiene la misión de mantener la estabilidad inter-
na y avanzar en las negociaciones para lograr un regionalismo netamente asiático. El no
poder llegar a una propuesta que unifique los criterios, así como el atender escenarios en
los cuales Asia-Pacífico sigue dependiendo de Occidente, ha llevado a Nair (2008: 130
y 134) a denominar a este proceso como un regionalismo frustrado, lo cual no significa
que es un proceso agotado e ineficiente; por el contrario, el adjetivo de frustrado obedece
a la idea de un regionalismo inacabado y que está en proceso de consolidación.
524
A diferencia de Katzenstein y Nair, quienes hacen un análisis crítico del regionalismo

asiático y ven limitados avances, Jessie P. H. Poon argumenta que los países asiáticos
han hecho importantes esfuerzos para consolidar la integración regional a partir de la
consolidación de un círculo virtuoso que sirva de marco para el buen funcionamiento
de los tratados comerciales. Poon (2001: 254) dice: “Aunque formalmente el mcap no
es una organización que tiene por objetivo crear leyes, desde su concepción en 1989 su
mayor preocupación ha sido crear un cuerpo —más de tipo constitutivo— que sustente
el regionalismo abierto.” Poon (2001: 254) afirma que esta forma de organización ha
funcionado para sortear el comercio multilateral normado por la Organización Mundial
del Comercio (omc) y el rápido crecimiento de los acuerdos regionales a partir de la abo-
lición de barreras sociales y psicológicas que pudiesen limitar la red de negocios, lo cual
trata de conseguir a partir de una diplomacia regional que si bien no legisla, sí estable un
código de conducta que está definido por los líderes asiáticos bajo la noción de musyawa-
rah (consultas) y muafakat (consenso).
El autor identifica en la experiencia del sureste asiático un modelo más acabado de regio-
nalismo que se sustenta en la construcción de identidades con un código de relaciones
interestatales, un modo tradicional de socialización y de procesos de toma de decisiones
(Poon, 2005: 68-73). En este modelo las constantes consultas y el consenso en los acuer-
dos logran cristalizar los objetivos. Esta forma de negociación se construye en lo que hoy
se conoce como Soft Power, en la base de un consenso que se instituye en el mecanismo
máximo de diplomacia regional seguido por la asean. Por su parte, el mcap ha retomado
los principios de consenso como un código de conducta de sus miembros, proponiéndose
poner mayor atención a los temas y eventos que a la organización misma.
Mecanismos de cooperación regional
La cooperación en la región de Asia-Pacífico y la concreción de los esfuerzos en meca-

nismos de cooperación han tenido como marco de referencia la Guerra Fría y un rápido
crecimiento y presencia de Japón como líder económico regional. La falta de acuerdos de
cooperación formales no fue un problema para limitar el flujo comercial. La asistencia
japonesa en la región alentó los procesos de industrialización en el sureste asiático y se
trabajó bajo un modelo de desarrollo liberal sustentado en el rápido desarrollo de sus
525
economías, el cual se hace evidente tan sólo en la recuperación que esta región ha logrado
posterior a la reciente crisis de 2008 (ver tabla 1). Aunque habrá que decir que este desa-
rrollo no necesariamente es resultado de la eficiencia de sus organismos de cooperación;
más bien se debe a las estrategias implementadas en cada una de las economías y a los
acuerdos de libre comercio que del año 2000 al 2012 se han incrementado de 53 a 200.396
Tabla 1. Indicadores regionales, Asia-Pacífico
1990 2008 2009 2010 2011
gni per capita (método Atlas, us$ actuales) 3 166 3 696
Crecimiento del pib (% anual) 7.5% 9.7%
Crecimiento de la población (total en millones) 1 604.4 1 973.5
Disminución de la pobreza (1.25 dólares por día

56.2% 14.3%
en % de la población)
Fuente: Banco de Estadísticas del Banco Mundial.
El Consejo de Cooperación Económica del Pacífico (ccep), el Consejo Económico de la

Cuenca del Pacífico (cecp), la Asociación de Naciones del Sureste Asiático (asean) y el
Mecanismo de Cooperación de Asia-Pacífico (mcap) son algunos de los organismos que
surgieron para coordinar la cooperación en la región. Desde finales de los años sesenta y
hasta inicios de los ochenta, estos mecanismos fueron ejemplo de trabajo conjunto bajo
un formato flexible. La cooperación regional se volvió modelo por la forma de alcanzar
la negociación a través del consenso. Las condiciones de rápido desarrollo en la región
favorecieron la cooperación económica y comercial, atendiendo a acuerdos no formales
(ver las tendencias de producción en la gráfica 1).
Los acuerdos de libre comercio de Asia y el Pacífico continúan incrementándose. De tan sólo 53 existentes en el año
396
2000, para enero del año 2012 se cuentan 250 iniciativas, de acuerdo al Banco de Desarrollo Asiático. Alrededor de
la mitad han sido concluidos, 64 se están negociando y hay 60 nuevas propuestas. Mayor información disponible
en http://www.aric.adb.org/ftatrends.php
526
Gráfica 1. Tendencias económicas de la región Asia-Pacífico (1962-1986)
Fuente: Datos del Fondo Monetario Internacional trabajados en Fu-chen Lo y Yue-man Yeung (1996), Emerging World Cities in
Pacific Asia, United Nations University Press, Tokio, Japón.
Pareciera que los esfuerzos de cooperación comercial traducidos en tratados, como el

Tratado de Libre Comercio de América del Norte (tlcan), el Mercado Común del Sur
(mercosur) y la Unión Europea (ue) han resultado ser herramientas más adecuadas
para sortear la competencia comercial internacional. En comparación, Asia-Pacífico es la
menos consolidada regionalmente. En Asia podemos encontrar dos mecanismos de coo-
peración que tienen como objetivo unir los esfuerzos de las economías miembros para
facilitar los flujos económicos, comerciales y financieros: la asean y el mcap.
La asean se fundó en agosto de 1967 en Bangkok, Tailandia, teniendo como miembros

fundadores a Indonesia, Filipinas, Malasia, Singapur y Tailandia. En la Declaración de
Bangkok encontramos los siguientes propósitos básicos: a) acelerar el crecimiento eco-
nómico, el progreso social y el desarrollo cultural en la región; b) promover la paz y la
estabilidad regional; c) promover la asistencia y la colaboración mutua en los sectores
económico, social, cultural, técnico, científico y administrativo; d) promover los estudios
sobre el sureste asiático; e) mantener cooperación con otras organizaciones regionales e in-
ternacionales con objetivos similares (asean, 2012). Sus fundamentos principales los po-
527
demos resumir en el respeto mutuo por la independencia, soberanía, igualdad, integridad

territorial e identidad nacional de todos los países, así como la renuncia al uso de la fuerza.
Desde el punto de vista económico, la asean ha avanzado en los esfuerzos de integración

que iniciaron a mediados de los años setenta. Los acuerdos comerciales preferenciales
(pta, por sus siglas en inglés), fueron voluntarios e iniciaron con la liberación de arance-
les producto por producto. La asean también ha impulsado la cooperación industrial a
través de asean Industrial Projects, asean Industrial Complementation écheme, Brand
to Brand Complementarios y asean Industrial Joint Ventures.
Aunque la asean nació como una iniciativa de las naciones del sureste asiático para
contrarrestar el peso de la economía más fuerte de la región (Japón), el regionalismo
excluyente no ha dado resultados; por el contrario, la asean ha tenido que incorporar a
sus vecinos a fin de fortalecer su organización, dando lugar a la asean+3, en donde 3 re-
presenta a la República Popular China, Corea del Sur y Japón. En el seno de esta organi-
zación ampliada se discute la idea de sumar más membresías, considerando inicialmente
la incorporación de la India. Sin embargo, los intereses son encontrados. Mientras Japón
se mira en la Asociación como aliado de Estados Unidos y con sus propuestas ven detrás
el interés estadunidense, China busca el reconocimiento de su liderazgo regional prego-
nando una política de cooperación excluyente para todos aquellos que no pertenezcan
geográficamente a la región; no obstante, sabe que sus vínculos con la India y Occidente
son fundamentales para continuar con sus expansión económica, financiera y comercial.
Así, la asean trabaja en la consolidación regional a través de diversas estrategias, como

la Red de Think Tanks Asiáticos (neat, por sus siglas en inglés), que funciona como un
foro que vincula a centros estratégicos en Asia-Pacífico y permite el diálogo entre acadé-
micos a fin de hacer propuestas concretas para los mecanismos regionales de cooperación
que existen, considerando las realidades particulares de cada uno de los miembros.
En el año 2005, la asean abarcó un área de 4.46 millones de kilómetros cuadrados con
un Producto Interno Bruto (pib) combinado de 896.5 mil millones de dólares, reportan-
do un crecimiento aproximado de 5.6 por ciento anual. Para el 2008 su pib combinado
alcanzó los 1.5 billones de dólares americanos con una población de 580 millones de
personas. Estos datos hablan del dinamismo de la región.
528
Por su parte el mcap es un mecanismo de cooperación multilateral establecido en 1989

y que busca promover el libre comercio y la cooperación económica en la región de
Asia-Pacífico. Esta organización fue una respuesta al advenimiento de bloques regionales
como el tlcan y la ue. El objetivo prioritario del mcap fue el de elevar el nivel de vida
de la población, incentivar la educación y alcanzar el crecimiento económico sustenta-
ble. Asimismo, aunque nació como una iniciativa de Asia-Pacífico, y así lo enuncia su
nombre, no pudo dejar de lado a economías del Pacífico americano, volviéndose una
organización regional incluyente.
El mcap no incluye acuerdos formales y está sustentado en la buena voluntad de quienes

ahí participan; llama economías a sus miembros para evitar los conflictos de identidad
política, por la diferencia de los regímenes que tienen. A diferencia de ccep, en la que sus
miembros emitían “recomendaciones”, el mcap presupone mayor compromiso a partir
de la participación de los líderes políticos en sus reuniones cumbre. De acuerdo a Poon
(2001: 255), en el mcap hay una ausencia de reglas y hard power. El mcap, por lo tanto,
considerando la buena voluntad de sus miembros y su característica anti-bloques pro-
pone una nueva forma de organización y construcción de un régimen de cooperación
diferente a aquellos que emergieron en Occidente.
Habrá que decir que el proceso de regionalismo en Asia-Pacífico ha sido un proceso eli-
tista, que si bien en la construcción de las agendas han participado empresarios y comu-
nidades epistémicas, las decisiones han estado en manos de los líderes más importantes
de la región, incluso fuera de ella.
El momento crítico por el que atraviesa la región debido a las duras crisis económicas y
financieras pone en entredicho la capacidad de estos organismos para enfrentar conjun-
tamente las dificultades en la región. Ello genera preocupaciones sobre la efectividad,
viéndose como un gigante con “pies de barro”, con resultados muy focalizados derivados
de sus pilares: liberación económica, promoción de negocios e incremento de flujos co-
merciales y de inversión. Así, otros ven en el mcap un mecanismo incluyente, un foro
que congrega a las principales economías de la Cuenca del Pacífico que ha permitido un
esquema regional que puede servir de interlocutor para los temas globales (Uscanga y
Lara, 2011: 8).
529
Los intereses regionalistas de Japón, China y Malasia
A tres décadas del fin de la Guerra Fría pareciera que ésta permanece vigente en Asia-Pa-
cífico. De acuerdo a Dean Cheng (2009) “la reforma económica no ha sido acompañada
por una reforma política en estas naciones [asiáticas …] varios partidos comunistas asiá-
ticos han mostrado poco interés en perder su control político. Más aún, esto ha sido una
verdad en naciones que llevan a cabo una reforma económica sustancial sin cambios en
los político (por ejemplo, la República Popular China) o que hacen mínimos esfuerzos
por favorecer un cambio en sus relaciones con sus vecinos (Corea del Norte)”.
Las confrontaciones están presentes, las diferencias entre los países y los conflictos in-
ternos continúan; por ejemplo, el reto de la República Popular China frente a Taiwán y
los intereses encontrados de integración y mantenimiento de su independencia; o bien,
Corea del Norte frente a Corea del Sur, con una división político-ideológica que lleva
más de cincuenta años sin firmar el armisticio; el problema de Camboya y la presencia de
grupos violentos como los jemeres rojos causantes del genocidio de millones de personas
en la década de los setenta y que fueron llevados a juicio apenas en el año 2007; o bien la
presencia de grupos separatistas en Indonesia. Todo ello representa un reto para el regio-
nalismo, pero una coyuntura para quienes pueden actuar como mediadores y socializar
las propuestas de integración regional bajo su liderazgo.
Desde 1895,397 la primera guerra chino-japonesa sentó las bases de una rivalidad por la
preeminencia en Asia. Con esta guerra, Japón demostró que la reforma Meidyi con el lema
“nación rica militarmente fuerte” le auguraba un porvenir de potencia líder en la región.
La rivalidad entre China y Japón se acentuó con la guerra entre 1937 y 1945,398 haciendo
más profundas las diferencias políticas, económicas e ideológicas entre las dos naciones.
397
La primera guerra chino-japonesa se dio entre la dinastía china Qing y el Japón de la era Meidyi, en principio por el
control de la península coreana. Los líderes de la dinastía Qing, después de la caída del puerto Weihaiwei, aceptaron
firmar la paz en febrero de 1895. A raíz de esta confrontación, la dinastía Qing se vio severamente debilitada.
La guerra chino-soviética, de julio de 1937 a septiembre de 1945, fue una confrontación en donde China combatió
398
al imperio japonés con apoyo inicialmente de la Alemania nazi, la Unión Soviética y un grupo de voluntarios de
Estados Unidos. Cuando Japón atacó Peral Harbor la guerra emergió como uno de los conflictos más grandes de
la Segunda Guerra Mundial. Aunque China y Japón tuvieron enfrentamientos intermitentes desde 1931, la gran
escalada se inició en 1937 y finalizó con el rendimiento de Japón en 1945.
530
Para Japón, el regionalismo en Asia-Pacífico viene de principios del siglo xx. Las ini-
ciativas como la creación de la Gran Asia que proponía vincular a los japoneses, a los
chinos y a los coreanos en un modelo de panasianismo se enmarcaron en el interés de los
japoneses por controlar la región. “En noviembre 3 de 1938 el primer ministro Konoye
Fumimaro proclamó el Nuevo Orden en el Este de Asia y en agosto 1 de 1940 el minis-
tro de Asuntos Exteriores Matsuoka Yosuke hizo público el concepto de Gran Esfera de
la Co-prosperidad del Este de Asia” (He, 2004: 109).399
La iniciativa de vincular a Asia tuvo varias caras. En Japón la idea de vincular a Asia del
Este estuvo matizada por una política de fuerza guiada por los principios del Bushido
el ethos marcial de los guerreros samurái, y bajo la justificación de fortalecer y unificar
a Asia, Japón emprendió agresivas contiendas en Corea, China y en países del sureste
asiático.
Más recientemente, la idea de regionalismo en Japón ha tenido varias propuestas. Desde

el punto de vista de Keiichi Ono, director de la División para el Sureste Asiático del
Ministerio de Asuntos Exteriores de Japón, la atención japonesa se ha centrado en el
Valle del Mekong como una estrategia para construir la Comunidad del Este de Asia.
Los países de esta zona, a excepción de Tailandia, son los que menos desarrollo muestran
en las economías participantes en la asean. Desde 1992 Japón, por medio del Banco
Asiático de Desarrollo, ha hecho inversiones para la construcción de infraestructura con
la justificación de que el desarrollo más equilibrado de las economías de la región será un
factor importante en la integración regional propuesta para el 2015 (Kantei, 2010: 8). En
noviembre del año 2009 se firmó la Declaración de Tokio, en la cual las cinco naciones
que conforman la región del Mekong y Japón acordaron hacer esfuerzos para desarrollar
dicha región e integrarla a una estrategia con un futuro común. Esta estrategia en manos
Matsuoka Yosuke anunció la idea de la Gran Esfera de Coprosperidad del Este de Asia en agosto de 1940. Sin em-
399
bargo, esta idea tiene antecedentes más remotos. Esta esfera fue pensada como un bloque cerrado para las naciones
asiáticas lideradas por Japón. Japón creía en su superioridad cultural frente a las otras razas asiáticas. Fukuzawa
Yukichi, con su obra La misión de Japón en Asia, de 1882, apoyó el destino manifiesto de Japón en Asia. A principios
del siglo xx grupos ultranacionalistas como la Sociedad del Dragón Negro pugnaron por expulsar a las potencias
extranjeras de Asia. La derrota de Rusia frente a Japón en 1905 creó un ambiente projaponés en la región. En la
propuesta de 1940, fueron las razones económicas las que llevaron al planteamiento de esta Esfera de Co-prosperi-
dad. Japón requería proveedores de materia prima y recursos naturales que fueron limitados por la Segunda Guerra
Mundial y el embargo de Estados Unidos.
531
de Japón presupone un esfuerzo por mantenerse vigente en los esquemas de cooperación

del sureste asiático, estableciendo compromisos entre las naciones para enfrentar la com-
petencia china en esa zona de la región.
Desde la perspectiva japonesa, la crisis de 1997 hizo evidente la necesidad de una coo-
peración más profunda e incluyente que dio paso a la iniciativa financiera Chiang Mai
que vinculó a la asean con China, Corea del Sur y Japón y para conformar un Fondo
Asiático para reducir la dependencia asiática del dólar americano e impulsar el valor de
las monedas locales. La iniciativa fue anunciada por la asean+3 en mayo de 2010 du-
rante la reunión de líderes del Banco de Desarrollo Asiático, teniendo como objetivos: el
control de los flujos de capital, la vigilancia financiera, formación de redes de swaps y la
formación de recursos humanos. La iniciativa se encuentra vigente y trata de subsanar los
problemas financieros de las economías firmantes (Henning, 2002: 12).
Por su parte, desde la época de Sun Yat-sen china proponía su vinculación con Japón
frente a Occidente aludiendo a un origen común, ambos con una posición oriental (He,
2004: 109). Sun Yat-sen buscaba el regreso del lejano Oriente a los orientales y proclamó
que el triunfo de Japón sobre Rusia en la guerra de 1904-1905 representaba el triunfo de
Asia sobre Occidente.
China vivió una época de aislamiento en la que implementó sus planes quinquenales
y diseñó estrategias de desarrollo que detonaron en la necesidad de una apertura eco-
nómica en la década de los noventa del siglo xx. Se puede decir que a China no se le
conocieron aliados, excepto en los años sesenta, cuando fue aliada de la Unión Soviética.
Mientras Japón se reconoció internacionalmente como la segunda economía en el mun-
do, China fue criticada por este aislamiento y por el lento desarrollo de su economía.
Fue en 1972, con la visita del presidente Richard Nixon a China, que se inauguró una
nueva época. En 1979 Deng Xiao Ping introdujo las reformas e impulsó la moderniza-
ción a través de la cual China gradualmente desarrolló una política exterior regional sin
precedentes en su historia. Aunque participa en varias organizaciones, como la Orga-
nización de las Naciones Unidas (onu), la Organización Mundial del Comercio (omc),
ccep, el mcap, la asean, en los organismos multilaterales, como la onu y la omc tiene
como objetivos alcanzar su interés nacional, como el desplazamiento de Taiwán en la
532
onu; realmente no tiene interés en propagar ideologías y modelos de desarrollo (Wanan-

di, 2004: 40).
Desde la modernización de Deng Xiao Ping, China ha tenido un crecimiento sostenido

de alrededor de 7 y 8% anual y se ha convertido en una potencia económica. Sin embar-
go, “China es vista como un gran reto en la región. El reto esta vez no tiene que ver con
cuestiones revolucionarias o de poder anti status quo, como lo fue en los años cincuenta
y setenta. El reto ahora es cómo negociar con China siendo una potencia y con miras a
convertirse pronto en una superpoetencia” (Wanandi, 2004: 42). Hoy la política exterior
china hacia Asia-Pacífico tiene dos cuestionamientos: por un lado, ¿cómo es vista su
presencia y recibida por Japón y por las naciones del sureste asiático?; y por otro, ¿cómo
manejará las relaciones con Estados Unidos en la región, mismas que son estratégicas por
razones políticas y económicas? Parece que la participación en la asean+3 representa la
opción más viable para China, pues representa a la comunidad del Este de Asia y puede
servir como foro para negociar los intereses tanto de las naciones más desarrolladas (Chi-
na, Corea del Sur y Japón), así como para incluir las prioridades del sureste asiático. Asi-
mismo, la asean+3 con su estrategia de negociación basada en el consenso proporciona
un marco flexible para alcanzar objetivos que van más allá de los económicos, pensando
en los tres pilares que asean propone: la seguridad, lo sociocultural y lo económico. Fi-
nalmente, la inclusión de China en esta Asociación le permitirá acceder a un foro a través
del cual pueda establecer puentes de comunicación con la Unión Europea, el tlcan y
con el mercosur desde un modelo multilateral.
En el caso de Malasia, el primer ministro Mahathir bin Mohamad propuso en los noven-
ta la creación de un Grupo Económico del Este de Asia que se convertiría en la alternati-
va a mcap y que reforzaría la idea de tener un mecanismo netamente asiático. Las críticas
a esta alternativa fueron duras. Australia y Nueva Zelanda se sienten parte de Asia y en
este esquema quedaban fuera, mientras que los intereses estadunidenses en la región y la
dependencia económica y comercial cuestionaban una organización que no contemplase
un modelo incluyente. Desde la perspectiva de Mahathir el regionalismo asiático debe
ser uno totalmente anti Estados Unidos (He, 2004: 112). A pesar de las críticas, pareciera
que la propuesta de Mahathir ha encontrado eco en la conformación de la asean+3. Así,
la asean favorece el diálogo incluyente sumando miembros y estableciendo tratados de
cooperación bilaterales. La propuesta de Mahathir ha encontrado eco en la estructura
533
inicial de la asean, sin embargo, la experiencia ha demostrado que este regionalismo

debe de establecer puentes de comunicación con Occidente, del cual siguen dependiendo
por diversas razones económicas, financieras y de seguridad.
Conclusiones
La región de Asia-Pacífico es efectivamente un contenedor de la diversidad; ahí conviven

diferentes culturas, credos, regímenes políticos, modelos económicos y no obstante, han
implementado modelos de cooperación flexibles. ¿Servirán modelos como el mcap o la
asean para sortear los vaivenes de la economía internacional?
El regionalismo abierto propuesto en Asia es una opción sustentada en el acuerdo y en el

consenso. ¿Sobrevivirán estos esquemas sin tener una institucionalización formal?
Si, como argumenta Katzenstein, las propuestas de integración regional respondieron

a intereses de Occidente, particularmente a los de Estados Unidos, ¿el modelo asiático
puede sustentar un nuevo régimen internacional de cooperación netamente asiático?
Los actores más relevantes del Asia-Pacífico han realizado importantes esfuerzos para
mantenerse vigentes en el escenario internacional a partir de estrategias de vinculación
bilateral. La asean ha caminado hacia una integración que se propone ir más allá de lo
económico, promoviendo la consolidación de una Comunidad de la asean que se base
en tres comunidades: la de seguridad y política, la económica y la sociocultural. ¿Logrará
esta propuesta vincular los intereses de todos los participantes?
China y Japón no han menospreciado la presencia de la asean; por el contrario, han

propuesto y establecido mecanismos que les permitan no quedar fuera de la dinámica de
esta región. ¿Cómo se sortearan los intereses de los otros en este esquema asiático?
No obstante, el regionalismo en Asia-Pacífico no puede ser entendido bajo otro esquema

que no sea el abierto, flexible e incluyente asociado a la noción de tolerancia a las diferen-
cias culturales, étnicas, políticas y a los compromisos económicos y comerciales y que ha
sobrevivido a pesar de las diferencias.
534
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536
Los diferentes trabajos reunidos en esta obra cumplieron con el objetivo de reflexionar
sobre las tendencias de los procesos regionales en el mundo. La revisión panorámica de
este fenómeno nos permite llegar a una serie de conclusiones y consideraciones finales
que, vistas en conjunto, no sólo no agotan el tema sino que ofrecen horizontes y nuevas
interrogantes que seguramente nutrirán la literatura sobre la regionalización y las relacio-
nes internacionales en las próximas décadas. De entrada, la primera conclusión de este
libro apuesta a que los procesos de regionalización, independientemente de sus variantes
e intensidades, son irreversibles debido al fenómeno de la globalización y al sistema ca-
pitalista mundial.
En este sentido, la primera parte de este libro, que describe el marco teórico y las ten-
dencias mundiales en torno a la regionalización, en su capítulo primero y en el segundo
analizan que los niveles de integración que presentan los regionalismos más importantes
del mundo varían, ya que pueden edificarse desde acuerdos preferenciales, tratados de
libre comercio, formación de un mercado común, uniones aduaneras, uniones económi-
cas, hasta la fase más profunda de integración: la unión económica, monetaria y política.
La unión política se alcanzaría cuando “la integración se extiende más allá del ámbito de
la economía para abarcar campos como las políticas anticrimen, la política exterior y la
política de seguridad común, así como la integración de los estados en el marco de una
federación o confederación. Asimismo se señaló, en el segundo capítulo, el desacuerdo
537
que priva entre los especialistas y las diferencias en torno a sus posiciones sobre los efectos
inherentes a las integraciones regionales. Para algunos, los regionalismos deben ser consi-
derados como disfuncionales, mientras que otros piensan que las integraciones regionales
constituyen el gran inicio de la gran integración mundial, en donde existirán cuatro liber-
tades fundamentales: libre movilidad de bienes, servicios, capitales y tránsito de personas.
En la segunda parte de este libro, que aborda la integración regional en América del Nor-
te, en el capítulo tercero analiza cuatro aspectos de la integración en América del Norte.
Alude a que existen cinco observaciones en el ámbito de la integración de América del
Norte, particularmente en el tlcan. En primer lugar, la falta de instituciones que pro-
muevan la cooperación interregional en la región. Desde la perspectiva del autor, la gran
mayoría de estas instituciones se han quedado en la “retórica” y en el “papel”. Asimis-
mo, la cooperación en dichas instituciones es bilateral en vez de ser trilateral. En suma,
Estados Unidos-México y Estados Unidos-Canadá. En segundo lugar, las instituciones
del tlcan tienen sentido cuando hay crecimiento económico; sin embargo, cuando éste
no es el caso, dichas instituciones no responden a las demandas y a las presiones de la
sociedad civil. En tercer lugar, las instituciones del tlcan no han contribuido en reducir
las enormes asimetrías que existen en América del Norte en términos de desarrollo eco-
nómico y son un reflejo de la falta de cooperación y voluntad política que existe en los
tres países en aras de profundizar su cooperación interregional.
En cuarto lugar, las instituciones del tlcan han fracasado después de quince años de
haberse instaurado la integración económica en América del Norte. En este sentido, el
regionalismo en la región en vez de haber profundizado la cooperación y las instituciones
que la promuevan, pareciera que ha sido usurpado por otras fuerzas. En este sentido, el
regionalismo norteamericano se ha visto reducido en interdependencia económica. En
quinto lugar, al no existir Fondos Estructurales ni fondos de Cohesión, como en el caso
de la Unión Europea (ue), la competitividad de América del Norte ha perdido fuerza en
los tres países de la región y las asimetrías en vez de diluirse se amplían cada vez más, no
sólo entre los tres países sino también al interior de ellos. A manera de ejemplo, la socie-
dad de Estados Unidos representa la más desigual del mundo desarrollado, la sociedad
mexicana se encuentra entre las más desiguales del mundo y la sociedad canadiense cada
vez más presenta mayor inequidad.
538
El capítulo cuarto indaga las movilidades transfronterizas. Destaca el hecho de que Es-
tados Unidos es un actor que desequilibra a la región por ser sencillamente el mayor
polo de atracción de la migración mundial, dando como resultado que sus decisiones de
política y control sobre las migraciones sean las que más impactan al sistema migratorio
de América del Norte, incluyendo las prioridades de seguridad fronteriza que desde el
gobierno estadunidense se han impuesto a Canadá y México. Por otro lado, resalta la
ausencia de Fondos Regionales y de Fondos de Cohesión en la integración de América
del Norte que promuevan el desarrollo de las regiones menos favorecidas de México, lo
que contribuiría a combatir las variables que originan la migración indocumentada de
mexicanos hacia los Estados Unidos. Asimismo, instituciones como el Banco de Desa-
rrollo de América del Norte y la Comisión para la Cooperación Laboral, no han tenido
gran efecto para incrementar la calidad de vida y crear mejores oportunidades laborales
que a corto y largo plazo disminuirían el flujo de migrantes mexicanos indocumentados
hacia Estados Unidos.
El quinto capítulo evalúa la ciencia, la tecnología y la innovación después del tlcan,

y concluye haciendo alusión a que, a pesar de que se ha creado entre Canadá, Estados
Unidos y México un sistema de gobernabilidad adecuado a las actividades de investiga-
ción, innovación y comercialización de la biotecnología, las asimetrías en términos de los
indicadores de competitividad son mayúsculas, sobre todo en el caso mexicano, y que no
existe una cooperación triangular para incrementar la competitividad de la región, tal y
como es el caso de la ue y el mercosur. En este sentido, América del Norte pierde com-
petitividad vis-à-vis otros continentes y regiones del mundo, tales como Asia y Europa
Occidental, en términos de desarrollo científico, tecnológico e innovación.
En la tercera parte de esta obra, dedicada a América Latina, particularmente el capítulo

sexto comienza con una reflexión que pone el acento en un tema coyuntural importante
en el contexto de la crisis económica y financiera global: la inversión extranjera directa
hacia el mercosur y sus vericuetos. Dicho capítulo concluye destacando la necesidad de
redefinir la agenda de acuerdos sobre puntos específicos, como la reducción de las asime-
trías, coordinación macroeconómica o armonización arancelaria, dentro de los sistemas
políticos de los estados socios del bloque junto con el debate del futuro del mercosur.
El capítulo séptimo distingue entre los bloques de integración económica y los bloques
539
de integración política, siendo actualmente de mayor interés para los gobiernos de Sud-
américa las relaciones económicas internacionales que las relaciones políticas internacio-
nales. En suma, países como Chile priorizan la geoeconomía en vez de la geopolítica,
aunque Argentina y Brasil han apostado por la geopolítica y la geoeconomía en el ámbito
del mercosur. Bajo esa óptica, señalan los autores que desde la visión chilena tienen
mayor éxito económico los acuerdos subregionales que los regionales, poniendo como
ejemplos los casos del mercosur, la alba y la can.
El capítulo octavo, dedicado a la alba y al papel específico jugado por Venezuela en ésta,
concluye que el futuro de dicho proyecto de integración regional, contestatario al alca
liderado por Estados Unidos, depende del desarrollo de la situación política de Venezue-
la, cuyo líder, Hugo Chávez, enfrenta una lucha contra una enfermedad grave, si bien
en octubre de 2012, al presentarse nuevamente a las elecciones presidenciales, dejará que
el pueblo juzgue sus logros. Por otro lado, hay que tomar en cuenta la difícil situación
económica del país y el hecho de que la realización de los proyectos revolucionarios de-
pende de la coyuntura y los precios del petróleo en los mercados mundiales. Asimismo, la
alba enfrenta serias problemáticas al no tener ni “eco” ni tampoco un “fuerte respaldo”
de los demás países latinoamericanos, los cuales consideran dicho proyecto de integra-
ción como un instrumento ambiguo y radicalmente politizado en aras de incrementar
el poder y la influencia de Venezuela en el subcontinente latinoamericano, así como en
incrementar las democracias híbridas y los sistemas populistas en América.
El capítulo noveno sustenta la tesis de que en un entorno global caracterizado por la

denominada securitización de la agenda internacional, así como debido a la crisis finan-
ciera que abraza a Estados Unidos, la ue y a muchos otros países, la cid Norte-Sur ha
ido perdiendo terreno como instrumento promotor de sus objetivos originales en pro del
bienestar de países y personas. De manera simultánea, la css practicada en Latinoaméri-
ca, debido al renovado impulso político y financiero conferido por varios países de esta
región a esta actividad, ha generado una percepción favorable respecto a los efectos de su
actuar. Entre éstos, se han propiciado espacios en donde, a la luz de los cada vez mayores
ejercicios de colaboración interpersonal, institucional e intergubernamental celebrados
entre una gama cada vez más amplia de actores inmiscuidos, se ha generado un entorno
favorable respecto al fomento de procesos de integración ya sea subregional o regional en
Latinoamérica, según cada caso.
540
De ahí que la css latinoamericana, a través del ejercicio de la Cooperación Horizontal

Sur-Sur Regional materializada en el Programa Iberoamericano de Fortalecimiento de
la css, como una consecuencia adicional respecto a los propósitos alcanzados al amparo
que su ejercicio, ha facilitado, promovido y activado procesos de integración en ám-
bitos políticos en la región latinoamericana. Lo anterior conlleva a aseverar que tanto
el ejercicio como los efectos de la css en ámbitos concretos de desarrollo no deben ser
considerados exclusivamente fines en sí mismos, sino deben evaluarse y valorarse en su
dimensión de medios o instrumentos que conllevan al impulso de procesos más amplios
de integración latinoamericana.
En síntesis, ante el déficit de suficiente cohesión ideológica, económica y política en

Latinoamérica, la css, dados los lazos de confianza y colaboración multinivel generados
durante y tras su instrumentación, se erige como una renovada y alternativa estrategia
mediante la cual esta región ha encontrado una vía promisoria en pro del fomento de
procesos de integración subregional y regional. Tal fenómeno, a su vez, gradualmente re-
posiciona a América Latina en el tablero internacional como un espacio más cooperativo
y coherente entre sí, capaz de participar de manera más consolidada en los esfuerzos de
promoción de una gobernanza global más sólida y eficaz.
La cuarta parte del libro, en el décimo capítulo, especializado en Europa, no podía co-
menzar de otra forma más que abordando el tema de la construcción de la ue, destacando
los avances del Tratado de Lisboa. Sin embargo, la autora concluye que la integración no
sólo se ha caracterizado por los avances mencionados a lo largo del trabajo, sino también
por errores, crisis y retrocesos. La idea de “las Comunidades primero y luego la Unión”,
ha tenido que sortear no pocos imprevistos y situaciones adversas, tales como la crisis de
la “silla vacía” de 1965, la crisis energética de 1973, la crisis presupuestaria de principios
de los años ochenta, los problemas frente a la ratificación de los tratados Maastricht y de
Niza entre 1992 y 2001, el fracaso de la Constitución Europea en 2005 y el actual caos
económico en España, Grecia, Italia y Portugal. Asimismo, se subraya el fenómeno de la
pérdida de la esencia de la ue con la visión antagónica del Dinamarca, el Reino Unido
y los nuevos miembros (del Este) de la Unión de Europa, al estar en contra de la edifi-
cación de una federación europea, que fue el proyecto inicial que tanto defendieron los
miembros fundadores de la ue, los cuales actualmente representan tan sólo una minoría.
541
El capítulo undécimo aborda el tema de los Fondos Estructurales de la ue. Al respecto

describe el funcionamiento de la programación 2007-2013, en particular analizando los
Fondos Estructurales relativos a este periodo. Queda claro que, frente a la crisis económica
y financiera que azota a la ue, tanto la experiencia de la programación 2000-2006, como
la posterior, es decir, la programación 2007-2013, deben servir de ejemplo para la nueva
programación 2014-2020. Se señala, de igual forma, que una unión monetaria, tal como
lo es la ue, que no tiene una política fiscal y una política exterior común, se encuentra
frente a los desafíos del sistema capitalista en una situación desventajosa. Prueba de esto
son las grandes dificultades al momento de tomar decisiones en los últimos meses frente a
la debacle financiera de países como Grecia y de los graves problemas de deuda pública de
países como España, Italia y Portugal. Sin embargo, subrayan los autores que los Fondos
Estructurales y los Fondos de Cohesión han sido herramientas sine qua non para fomentar
la cohesión entre los 27 estados miembros de la ue. Cabe subrayar que únicamente la ue
y el mercosur son los únicos regionalismos que incorporan en sus mecanismos de coope-
ración fondos regionales en aras de disminuir las asimetrías entre los países miembros de
ambos regionalismos. Asimismo, la ue cuenta con otros mecanismos de cooperación que
tienen como objetivo incrementar la competitividad de la economía y de la sociedad euro-
pea, tales como el Fondo Social Europeo, el Fondo Europeo para el Desarrollo Regional,
el Banco Central Europeo, el Banco Europeo de Inversiones, el Banco para la Reconstruc-
ción Económica y el Desarrollo, así como la Estrategia Europea de Empleo.
El capítulo duodécimo se enfoca en los países de Europa Central y Oriental y su tránsito

hacia su adhesión en la ue. En este sentido, la autora señala los grandes avances que han
tenido las jóvenes democracias de Europa, después de la caída del sistema socialista en
prácticamente todos los ámbitos. Si bien todos los países de Europa Central han logrado
integrarse en la ue e incluso presidir el Consejo de la ue, marcando las direcciones de
las políticas de toda la organización, otros países de Europa Oriental, como Albania,
Bielorrusia, Bosnia y Herzegovina, Croacia, Georgia, Macedonia, Moldavia, Ucrania y
Yugoslavia, e inclusive la misma Rusia, continúan efrentando una ardua y difícil transi-
ción hacia la democracia y las economías de mercado. En este sentido, estos países sufren
de inestabilidad política, violación al respeto de los derechos humanos, corrupción, y
gobiernos autoritarios. En suma, todas estas variables hacen prácticamente imposible su
integración en la ue y ponen en peligro la estabilidad de toda Europa.
542
La quinta parte de esta obra evalúa los procesos de regionalización en Europa Oriental
y Eurasia. El capítulo decimotercero analiza la edificación de la Comunidad de Estados
Independientes y las transformaciones políticas y económicas que han tenido efecto en
los países que conforman Eurasia. En este trabajo se plantea que Moscú ha hecho mucho
para evitar la disolución de la Comunidad de Estados Independientes, reconociendo
que ello sería percibido como una derrota y una gran debilidad al haberse erosionado la
otrora Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas.
Desde la óptica del autor, Rusia y algunos miembros de dicha comunidad han estado in-
teresados en continuar con la existencia de la organización (incluso se mantendría como
una institución fachada, declarativa). Sin embargo, desde sus inicios la cei nació como
un proyecto cuasi fallido por el enorme peso de Rusia, la no ratificación de Ucrania en
relación con su tratado de adhesión, el retiro de Georgia, así como por las precarias con-
diciones de operatividad en las que nació esta organización.
En la sexta parte de este libro, la sección dedicada a África, los capítulos decimocuarto y
decimoquinto subrayan que la brecha económica en el continente africano aún es amplia
en relación con los países de Occidente y cómo esto impacta en sus respectivos procesos
de integración. El capítulo decimocuarto reflexiona sobre los retos y el futuro de dos
mecanismos de integración poco estudiados, la sacu y la sadc. Señala cómo ambos me-
canismos comienzan a traslaparse y destaca el hecho de que Sudáfrica afronte el enorme
peso de liderar ambos organismos.
En el capítulo decimoquinto se alude a que la caída de las dictaduras en Libia y en Tú-

nez, así como las transformaciones constitucionales en Argelia, Marruecos y Mauritania
han generado un nuevo escenario para las relaciones interregionales. Al respecto, uno de
los hechos que resaltan ha sido una especie de “espíritu fraternal magrebí”, que ha brota-
do en la mayoría de los gobiernos de la región, especialmente al hablar de los regímenes
marroquí, tunecino y libio.
Desde la visón del autor, la apuesta parece estar orientada a lograr un renacimiento de la
uma, para luego dar paso a solucionar problemas específicos, tales como las problemá-
ticas que enfrenta el Sahara Occidental, la seguridad en el Sahel, el rol del Magreb en el
Proceso de Barcelona: Unión por el Mediterráneo y la postura que tendrá la uma frente
543
a sus vecinos europeos, árabes y africanos.
Sin embargo, sin la discusión a fondo de los problemas delicados, como el Sahara Oc-
cidental, el Polisario, el reingreso de Marruecos a la Unión Africana y la reapertura de
fronteras entre Argelia y Libia, Argelia y Marruecos y Libia y Túnez, el nuevo proceso de
relanzamiento de la uma estará condenado al fracaso.
Como bien afirma este texto, el potencial económico de la uma es inmenso, pero el co-
mercio interregional representa solamente el actual 2% de los intercambios globales de
los países de la región, una cantidad que contradice los esfuerzos de la uma.
Finalmente, el autor subraya que en la inserción al interior del Proceso de Barcelona:

Unión por el Mediterráneo (negociando como un bloque homogéneo) las relaciones con
el África Subsahariana, los nexos con la Unión Europea y las lógicas e inherentes comu-
nicaciones con el mundo árabe y musulmán son parte de los desafíos que tendrá la nueva
Unión del Magreb Árabe.
El capítulo decimosexto señala que paralelamente al surgimiento de instituciones de

coordinación de las políticas interregionales, el Magreb fue sacudido por la Primavera
Árabe de 2011, la cual continúa teniendo repercusiones profundas en la región. Sin em-
bargo, con la caída de las dictaduras en Libia y en Túnez y las transformaciones consti-
tucionales en Argelia, Marruecos y Mauritania se ha generado un nuevo escenario para
las relaciones interregionales.
Al respecto, uno de los hechos más importantes, como ya se dijo, ha sido una especie de
“espíritu fraternal magrebí” que ha brotado en la mayoría de los gobiernos de la región,
especialmente al hablar de los regímenes libio, marroquí y tunecino. Esto último se ha
reflejado con la reunión de los ministros de Asuntos Exteriores de los cinco países magre-
bíes, que se realizó el 18 de febrero de 2012 en la capital libia. Éstos son sólo algunos de
los movimientos que se han producido en los últimos meses, demostrando que el asunto
de la uma se ha convertido en algo prioritario para la región.
En estos encuentros han surgido dos grandes temas: la posible reapertura de fronteras
entre Argelia y Marruecos y, algo que bien puede ser considerado una consecuencia de lo
544
anterior, un relanzamiento de la uma.
En la séptima parte de esta obra, relativa al Medio Oriente, en el capítulo decimoséptimo

se subraya que los procesos de integración regional son prioritarios de la agenda actual de
las relaciones internacionales. En el Medio Oriente se han generado numerosas iniciati-
vas. La gran mayoría son frágiles y pocas han sido viables y permanentes, mientras otras
permanecen en el “papel” y el olvido, siendo la excepción más notable el ccg.
Hasta el día de hoy no se ha edificado un proyecto común integrador, a pesar de la con-

junción de factores comunes que benefician un contexto natural de integración regional,
empero no han sido suficientes en aras de impulsar un proyecto amplio de integración,
que cuente con instituciones dinámicas y con la voluntad política de los estados que
ayude a incrementar la cooperación interregional.
A este complejo panorama se incorpora una serie de factores internos-externos que difi-
cultan la integración regional en el Medio Oriente. Uno de los principales argumentos
que señala la autora, es que existe entre los distintos países que integran la región, así
como el temor relacionado a una dominación de una potencia regional, ya sea Arabia
Saudita en detrimento de Qatar, o Argelia y Marruecos en el Magreb, o Egipto en ge-
neral.
En adición, existen dos elementos más de suma importancia que menoscaban los inten-
tos integracionistas en la región: la soberanía y seguridad.
En cuanto a los factores externos, un freno importante es el carácter geoestratégico de la

región, en donde los actores externos tienen un fuerte peso que condiciona los proyectos
integradores en función de la conveniencia o no de sus intereses, además de atenuar el
poder comunitario de la zona en la sociedad internacional.
En el siglo xxi se observa cómo el liderazgo económico en el mundo árabe se va transfor-

mando de las antiguas capitales a otros escenarios, en los que no cabe descontar el ccg,
con especial protagonismo de Arabia Saudita y los Emiratos Árabes Unidos que, pese a
cuestiones internas disfuncionales, ambos países gozan de creciente influencia económi-
ca y diplomática en la región y aspiran a incrementar su liderazgo en ella. Los gobiernos
545
de los seis países que forman parte de esta integración regional se caracterizan por su alta
dosis de pragmatismo, y no cabe duda de que en el orden internacional actual, en donde
la globalización es una variable determinante, la ccg se evidencia como una respuesta
con vocación de inserción en el regionalismo internacional y un mecanismo ad hoc en
cuanto a seguridad colectiva.
En suma, el ccg ha ganado protagonismo en las últimas tres décadas en un escenario

regional complejo, aunque todavía continúen sin ejecutar, e incluso por definir, algunos
aspectos básicos de este proyecto regional de gran importancia estratégica. Sin embargo,
a la luz de la relativa paz que disfruta esta zona y la separación de las causas políticas de
las relaciones económicas, han contribuido al fortalecimiento del ccg como una entidad
con viabilidad. Sin embargo, el interés nacional frente al comunitario, las rivalidades
entre estos países y las disfunciones en el ámbito doméstico, principalmente políticas,
continúan mermando la integración regional en Medio Oriente.
Finalmente, en la octava y última parte de este libro, dedicada a Asia, en el capítulo

decimoctavo se alude a que la región Asia-Pacífico es efectivamente un contenedor de la
diversidad, en donde conviven diferentes culturas, credos, regímenes políticos, modelos
económicos y en donde se pueden apreciar enormes asimetrías económicas entre las eco-
nomías que comprenden la apec y la asean.
El regionalismo abierto propuesto en Asia es una opción sustentada en el acuerdo y en

el consenso. Las preguntas aún serían: ¿sobrevivirán estos esquemas de integración sin
tener una institucionalización formal?, y ¿podría considerarse al modelo asiático de re-
gionalización como un modelo nuevo de cooperación?
Por otro lado, como menciona Katzenstein, las propuestas de integración regional res-
ponden a intereses de países occidentales, particularmente de Estados Unidos. En rea-
lidad, el regionalismo asiático se ha caracterizado a partir de estrategias de vinculación
bilateral. El nuevo interés de la asean es ir más allá de lo económico, promoviendo la
consolidación de una nueva comunidad que se base en tres comunidades: la de la seguri-
dad, la de la política y la económica. La disyuntiva, aún no resuelta, es si esta comunidad
logrará vincular los intereses de todos los participantes.
546
China y Japón no han menospreciado la presencia de la asean, por el contrario, han

propuesto y establecido mecanismos que les permitan no quedar fuera de la dinámica
de esta región.
Finalmente, el regionalismo en Asia-Pacífico no puede ser entendido bajo otro esquema

que no sea el abierto, flexible e incluyente, asociado a la noción de tolerancia hacia las
diferencias culturales, étnicas, políticas, a los compromisos económicos y comerciales y
que ha sobrevivido a pesar de las diferencias.
547
548
Acerca de los autores
A driana Sletza Ortega R amírez

Profesora e investigadora de tiempo completo de la Facultad de Derecho y Ciencias So-
ciales de la Benemérita Universidad Autónoma de Puebla (buap). Es doctora en Ciencias
Políticas y Sociales por la Universidad Nacional Autónoma de México (unam). Asimis-
mo, es licenciada en Relaciones Internacionales y maestra en Estudios sobre los Estados
Unidos por la Universidad de las Américas-Puebla. Es miembro del Cuerpo Académico
“Procesos trasnacionales y migración” de la buap, ca-230. Sus principales líneas de in-
vestigación son: Relaciones México-Estados Unidos, Políticas Migratorias y Relaciones
Internacionales de gobiernos locales. Entre sus publicaciones resaltan: Políticas migrato-
rias subnacionales en México. Evaluación de las oficinas estatales de atención a migrantes
(2010). Es miembro del Sistema Nacional de Investigadores Nivel C, Conacyt, México.
A lejandro Vega-Muñoz
Combina actualmente su rol de director ejecutivo e investigador en la Fundación Escuela
de Asuntos Internacionales, Santiago de Chile, Chile. Es gerente del Instituto de Estu-
dios Sociales y Empresariales y director de la revista indexada Latin American Journal
of International Affairs. En su actividad académica es profesor titular en la Universidad
del Pacífico, profesor asociado en la Universidad de Artes, Ciencias y Comunicación,
profesor asistente en la Universidad Central de Chile e investigador en la Universidad
Nacional de la Patagonia-San Juan Bosco (Argentina). En cuanto a su formación acadé-
mica, actualmente desarrolla su tesis doctoral en el área de Ciencias Empresariales con
especialización en Dirección Internacional de Empresas en la Universidad Antonio de
Nebrija (España), y cuenta con grados de diplomado en Estudios Avanzados en Organi-
zación de Empresas y master en Dirección y Organización de Empresas por la Universi-
549
dad de Lérida (España). Asimismo, cuenta con estudios relacionados con la innovación
tecnológica, dirección de empresas y responsabilidad social corporativa
A licja Fijalkowska
Es maestra en Relaciones Internacionales y en Estudios Iberoamericanos por la Univer-
sidad de Varsovia, Polonia. Es candidata a doctora por el Instituto de Relaciones Inter-
nacionales de la Universidad de Varsovia y coordinadora de Proyectos de Investigación
sobre América Latina. Es becaria del Ministerio de Ciencia y Educación Superior de Po-
lonia y becaria del programa “Universidad moderna” de la Unión Europea. Asimismo, es
autora de varios artículos publicados en revistas dictaminadas e indexadas y coautora del
libro Venezuela en el proceso de cambios revolucionarios. También es redactora en jefe de
la sección especializada en América Latina del portal de Asuntos Exteriores www.psz.pl

Es doctora en Planeación Estratégica y Dirección de Tecnología por la Universidad Po-
pular Autónoma del Estado de Puebla. Maestra en Administración por la Universidad
del Valle de Puebla y licenciada en Administración Industrial por el Instituto Politécnico
Nacional. Está certificada en Lead Auditor Training in Quality Management Systems.
Es miembro del Instituto Mexicano de Normalización y Certificación en el Comité
Técnico No. 9 como revisora de normas internacionales iso 9000. Asimismo, cuenta
con una certificación bajo la Norma Técnica de Competencia Laboral para el Diseño
e Impartición de Cursos de Capacitación. Actualmente es coordinadora del Programa
de Doctorado en Planeación Estratégica y Dirección de Tecnología en la Universidad
Popular Autónoma del Estado de Puebla.
Claudia M artínez-Villanueva
Gerente de la Cámara Chileno-Brasileña de Comercio, profesora asociada en la Univer-
sidad Central de Chile, profesora asociada en la Pontificia Universidad de Valparaíso,
Chile. Investigadora de la Fundación Escuela de Asuntos Internacionales y miembro
del Comité Editorial de Latin American Journal of International Affairs. En cuanto a su
formación, cuenta con los grados de magister en Ciencias Políticas, mención Relaciones
Internacionales, por la Pontificia Universidad Católica de Chile. Asimismo, es licenciada
en Relaciones Internacionales por la Universidad de las Américas, México.
550
Claudia Ocman A zueta

Doctora en Ciencias Políticas y Sociales con orientación en Relaciones Internacionales
por la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad Nacional Autónoma
de México. Es catedrática de la licenciatura en Relaciones Internacionales en la Facultad
de Derecho y Ciencias Sociales de la Benemérita Universidad Autónoma de Puebla. Ha
participado en proyectos de investigación auspiciados por el Centro de Investigación
de América del Norte (cisan-unam) y colaborado con artículos dictaminados y con
arbitraje en revistas nacionales e internacionales. Asimismo, ha presentado ponencias en
congresos nacionales e internacionales, en foros de carácter académico y de investigación
organizados por la Asociación Mexicana de Estudios Internacionales (amei), la Asocia-
ción Mexicana de Estudios Canadienses (amec), Latin American Studies Association
(lasa), de la cual es miembro, así como por el Consejo Europeo de Investigaciones So-
ciales de América Latina, en México y en Canadá y Europa. Es profesora-investigadora
perfil promep-sep, México. Miembro del Sistema Nacional de Investigadores, Nivel C,
conacyt, México.

Es doctora en Ciencias Políticas y Sociología por el Departamento de Derecho Interna-
cional Público y Relaciones Internacionales de la Universidad Complutense de Madrid.
Master internacional en Cultura, Sociedad y Cultura China por la Universidad Autóno-
ma de Barcelona, la Universidad de Alcalá y la Universidad de León, en España. Licen-
ciada en Ciencias Políticas por la Universidad Complutense de Madrid con especialidad
en Relaciones Internacionales. Es autora del libro Pasado, presente y futuro de la coopera-
ción de la Unión Europea hacia México (2000-2006) (2008), publicado por El Colegio de
San Luis, México, así como de la obra Organizaciones internacionales no gubernamenta-
les. Fundamentos para una teoría, editado por el Senado de la República de México y del
libro Las ong como actores de las relaciones internacionales (2004), publicado por la Uni-
versidad Complutense de Madrid. Actualmente funge como profesora-investigadora del
Programa de Estudios Políticos e Internacionales de El Colegio de San Luis. Es miembro
del Sistema Nacional de Investigadores Nivel i del Conacyt, México.
Felipe R amírez Peña

Licenciado en Historia por la unam, con maestrías en administración y en docencia. Com-
pletó sus estudios de doctorado en Ciencias de la Educación, con fecha tentativa de examen
551
grado en febrero de 2013. Asimismo, tiene en proceso la elaboración de la tesis doctorado

en Historia por la unam. Es profesor en la Maestría en Derecho de la Facultad de Derecho,
profesor en la Licenciatura en Pedagogía y Coordinador de Planeación en la Facultad de
Filosofía y Letras, todo en la unam. Ha sido profesor de la Universidad de Negocios ISEC,
(con distinciones por su desempeño, el Colegio de Estudios de Posgrado de la Ciudad de
México (con reconocimiento en 2011), la Universidad Istmo Americana y la Escuela de
Formación de la Poder Judicial del Estado de Campeche. Tiene seis tesistas graduados en
Maestría y dos en Licenciatura. Ha publicado algunos trabajos de difusión.
Giuseppe Lo Brutto
Profesor investigador titular A de tiempo completo. Instituto de Ciencias Sociales y Hu-
manidades ‘Alfonso Vélez Pliego’ (ICSyH), BUAP. Doctor en Economïa Política del
Desarrollo, CEDES, Facultad de Economía, BUAP. Maestro en Desarrollo Económi-
co y Cooperación Internacional por la Universidad de Murcia (España), Licenciado en
Relaciones Internacionales y Diplómaticas por la Universitá degli Studi di Milano, y
Licenciado en Relaciones y Políticas Internacionales por la Universitá degli Studi di
Palermo. Ha sido becario CONACyT y becario por el Ministerio de Asuntos Exteriores
y Cooperación de España. Ha publicado distintos artículos en materia de Cooperación
Internacional, Cooperación Sur Sur, y Desarrollo Económico. Ha participado como po-
nentes en distintos seminarios, congresos y foros nacionales e internacionales.
Imtiaz Hussain
Es profesor de Relaciones Internacionales en la Universidad Iberoamericana de la Ciu-
dad de México. Sus publicaciones incluyen: Re-evaluar el tlcan: Teoría y práctica (2012),
Afganistán-Irak y post-conflicto gobernabilidad (2010), El impacto del tlcan en América
del Norte (2010), North American Homeland Security: Volver a la bilateralidad? (2008),
Un lugar en ningún otro lado de Centroamérica: Canadá, México y los esfuerzos de Estados
Unidos de integración (2006) y La globalización, los grupos indígenas de México y el Plan
Puebla-Panamá (2006). Asimismo, sus artículos se pueden encontrar en fiu Law Review
(2012), Voces de México (2012), Manual de Seguridad e Inteligencia Global (2008), South
Asian Survey (2008), Política y política (2008), Revista de la Sociedad Asiática, entre otros.
Es beneficiario de varias becas (Conacyt, pieran, North), vínculos de investigación es-
tadunidenses y varios subsidios canadienses. Recibió su doctorado de Ciencias Políticas
por la Universidad de Pensilvania (1989).
552
Juan Pablo Prado L allande

Especialista mexicano en Cooperación Internacional, doctor en Relaciones Internacio-
nales por la Universidad Complutense de Madrid, magister en Cooperación Internacio-
nal por el Instituto Universitario de Desarrollo y Cooperación (iudc) y licenciado en
Relaciones Internacionales por la Universidad Nacional Autónoma de México (unam).
Es profesor-investigador de la buap en la licenciatura de Relaciones Internacionales y de
la maestría en Desarrollo Económico y Cooperación Internacional, así como profesor
de la asignatura Cooperación Internacional de la unam. En la Secretaría de Relaciones
Exteriores de México estuvo a cargo de la Subdirección de Cooperación con África y
Medio Oriente y en la Secretaría de Educación Pública fue responsable de la Dirección
de Relaciones Multilaterales. Es autor de diversos libros, capítulos y artículos sobre coo-
peración internacional editados por la unam, la Universidad Complutense de Madrid,
la Fundación Carolina, la Comisión Europea, el Banco Interamericano de Desarrollo, el
Banco Mexicano de Comercio Exterior, El Colegio de México, flacso, la Universidad
de Sao Paulo, la Universidad Nacional de La Plata de Argentina, entre otros. Ha parti-
cipado como conferencista en Argentina, Bélgica, Colombia, Ecuador, Egipto, España,
Estados Unidos y México. Ha sido consultor para la Agencia Española de Cooperación
Internacional para el Desarrollo (aecid), para el Sistema Económico Latinoamericano y
del Caribe (sela), para la Secretaría de Relaciones Exteriores de México y para la Secre-
taría General Iberoamericana (segib). Asimismo, es autor de más de setenta textos de-
dicados a la cooperación internacional, en donde destacan los libros La condicionalidad
política de la cooperación al desarrollo (2005), El lado oscuro de la cooperación internacional
(2009) e Iniciativa Mérida: ¿nuevo paradigma de cooperación México-Estados Unidos en
seguridad? (unam, México, 2009). Fue condecorado por la Organización de los Estados
Americanos con el reconocimiento “Medalla Wallace W. Atwood” por sus contribu-
ciones al estudio de la cooperación internacional. Es miembro del Sistema Nacional de
Investigadores de México, Nivel 1, Conacyt, México.
Luis Ochoa Bilbao

Es licenciado en Relaciones Internacionales por la Universidad de las Américas-Puebla
(México), maestro en Sociología por la Universidad Nacional Autónoma de México y
doctor en Sociología por la Benemérita Universidad Autónoma de Puebla. Es profe-
sor-investigador perfil promep-sep, México. Es autor del libro Los intelectuales mexica-
nos frente al poder estadunidense: análisis de la opinión pública a principios del siglo xxi,
553
publicado por la Editorial Miguel Ángel Porrúa. Es miembro del Sistema Nacional de
Investigadores Nivel i, Conacyt, México.
M atilde Montenegro-Aguilera
Ejerce como jefa de estudios en Chile del Programa de Magister en Gestión y Promoción
del Desarrollo Local, dictado en forma tripartita por la Universidad Jaume I (España),
la Universidad de Valencia (España) y la Universidad Tecnológica de Chile. Asimismo,
es académica de la Universidad Central de Chile, jefa de proyectos en el Instituto de
Estudios Sociales y Empresariales e investigadora de la Fundación Escuela de Asuntos
Internacionales. Entre su formación, cuenta con los grados académicos de magister en
Administración de Empresas por la Universidad de las Américas, especialista en Macro-
economía por la Pontificia Universidad Católica de Chile y licenciada en Administración
Pública y Ciencias Políticas por la Universidad Nacional de Cuyo, Argentina.
M aría Elena Romero

Doctora en Ciencias Políticas y Sociales, con especialidad en Relaciones Internacionales,
por la Universidad Nacional Autónoma de México. Docente e investigadora de tiempo
completo en la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad de Colima.
Profesora del doctorado en Ciencias Sociales y el doctorado en Relaciones Transpacíficas
de la Universidad de Colima, México. Ha impartido cursos de postgrado y licenciatura
como: Cooperación Internacional para el Desarrollo, Política Internacional Contempo-
ránea, Geopolítica Actual, Introducción al Estudio de la Región Asia-Pacífico en dife-
rentes universidades, tales como: Universidad Nacional Autónoma de México, Univer-
sidad Autónoma de Nayarit, Universidad de Waseda (Japón), Universidad de Tsukuba
(Japón) y en la Universidad de Gotemburgo (Suecia). Asimismo, ha participado en con-
gresos nacionales e internacionales en Japón, India, Macao, China, Malasia y Argentina.
Es autora de diversos trabajos en libros individuales, colectivos y revistas internacionales
y nacionales indexadas. Actualmente es coordinadora del Doctorado en Ciencias Socia-
les y es miembro evaluador de diversas organizaciones como acceciso. Es miembro del
Sistema Nacional de Investigadores Nivel 1, Conacyt, México.
Myrna Rodríguez A ñuez

Es licenciada en Historia por la Universidad de La Habana (Cuba) y maestra en Estudios
de Asia y África por El Colegio de México, con especialización en África Subsahariana.
554
Cuenta con estudios de doctorado en Relaciones Internacionales por la Universidad Na-

cional Autónoma de México. Es profesora-investigadora de la licenciatura en Relaciones
Internacionales en la buap. Sus líneas de investigación son los procesos de integración
regional y la política exterior en África y América Latina. Ha publicado diversos trabajos
relacionados con el tema y ha sido profesora visitante en el Instituto Mora (México),
Universidad de La Habana (Cuba) y en la Universidad Nacional de Lanús (Argentina).
K atarzyna K rywsinka
Es doctora en Humanidades y politóloga. Profesora adjunta e investigadora de la Facul-
tad de Ciencias Políticas de la Universidad Maria Curie-Skłodowska en Lublin, Polonia.
Sus líneas de investigación giran en torno a los procesos políticos contemporáneos en
América Latina. Es autora de los libros: El continente en cambio. Ensayos para un debate
sobre América Latina (2009), Ameryka Łacińska u progu xxi wieku. Studia i szkice (2009),
América Latina y el Caribe. Estudios políticos (2002), Kuba w środowisku międzynaro-
dowym (1998). Asimismo, es coordinadora y editora del libro Bicentenario de la indepen-
dencia de América Latina. Cambios y realidades (2012); Dwieście lat niepodległości państw
Ameryki Łacińskiej. Perspektywa historyczna i wyzwania współczesności (2012); Oblicza
Ameryki Łacińskiej (2010); Christian Democracy in the Modern World (2000); Chrześci-
jańska demokracja we współczesnym świecie (1999). Finalmente, es autora de numerosos
artículos en polaco, español e inglés.
Pedro M anuel Rodríguez Suárez

Egresado de la licenciatura en Relaciones Internacionales por la Universidad Iberoame-
ricana, Ciudad de México, es diplomado en Estudios Europeos por el itam y doctor en
Estudios de Integración Europea por la Universidad de Varsovia, Polonia. Fue coordi-
nador de la licenciatura en Relaciones Internacionales en la Universidad Iberoamerica-
na, Puebla. Actualmente es profesor-investigador de tiempo completo en la Benemérita
Universidad Autónoma de Puebla. Sus líneas de investigación son: integración regional,
regionalismo y desarrollo regional. Fue coordinador y autor del libro América Latina:
integración, medio ambiente y cooperación internacional (2012), publicado por la Benemé-
rita Universidad Autónoma de Puebla y la Universidad Autónoma de San Luis Potosí;
autor del libro Hacia una nueva Europa: la integración de los países de Europa Central y
Oriental en la Unión Europea (2006), editado por el Fondo de Cultura Económica y la
Universidad Iberoamericana, Ciudad de México. Ha sido coautor en más de diez libros
555
colectivos especializados en regionalismo e integración regional. Ha participado como

catedrático invitado en la Universidad de Varsovia (Polonia), Universidad Católica de
Córdoba (Argentina), Universidad de la República (Uruguay), Universidad Nacional del
Sur (Argentina), El Colegio de San Luis, El Colegio de Tlaxcala, El Colegio Mexiquen-
se, la Universidad Iberoamericana, Ciudad de México, el itesm campus San Luis Potosí
y la Universidad de las Américas-Puebla, entre otras instituciones. Asimismo, colaboró
en la Embajada de México en Filipinas y en la Embajada de México en Polonia, en la
Sección Económica y Política. Es dictaminador de varias revistas indexadas de México y
América Latina y del Comité de Evaluación del Doctorado en Planeación Estratégica y
Dirección de Tecnología de la Universidad Popular Autónoma del Estado de Puebla. Es
autor de un número considerable de capítulos de libros y artículos científicos publicados
en revistas indexadas en América Latina y Europa. Ha realizado estancias de investiga-
ción y académicas en Argentina, España, Hungría, Polonia y Uruguay. Es miembro del
Sistema Nacional de Investigadores Nivel 1, Conacyt, México.
Paulino Ernesto A rellanes Jiménez

Es doctor en Relaciones Internacionales y docente e investigador de tiempo completo,
titular C. Es catedrático en la maestría en Ciencias Políticas y en la licenciatura en Rela-
ciones Internacionales en la buap. Ha impartido cursos de postgado y licenciatura como:
“Economía internacional”, “Política exterior de México”, “Dinámica de las empresas
trasnacionales”, “Gobiernos comparados”, “Derecho de la integración”, “Derecho econó-
mico internacional”, “Teorías avanzadas de las relaciones internacionales” en diferentes
universidades, tales como la Universidad Nacional Autónoma de México, Universidad
Iberoamericana-Puebla, Universidad de las Américas-Puebla y El Colegio de Veracruz.
Asimismo, ha participado en congresos nacionales e internacionales en Alemania, Ar-
gentina, Bélgica, Brasil, Canadá, Chile, Costa Rica, España, Estados Unidos, Guate-
mala, Italia, Venezuela. Es autor de catorce libros individuales y más de cuarenta libros
colectivos y cien artículos publicados en revistas nacionales e internacionales indexadas.
Es editor y director de la Revista de Relaciones Internacionales. Es miembro del Sistema
Nacional de Investigadores Nivel 2, Conacyt, México.

Es profesora titular de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales de
la Universidad Complutense de Madrid. Directora del Grupo de Investigación “Rela-
556
ciones internacionales siglo xxi” y directora del Título de Especialista “Las relaciones
Euro-Árabes y Mediterráneas en transformación”. Es autora de los libros: La mujer en el
Magreb ante el reto de la democratización (2008), Las relaciones entre España y Marruecos.
Perspectivas para el siglo xxi (2005). En adición, es autora de numerosos artículos aca-
démicos. Sus principales líneas de investigación son estudios regionales sobre el mundo
árabe-musulmán; relaciones entre la Unión Europea y el Magreb y Oriente Medio; po-
lítica exterior de Estados Unidos hacia el mundo musulmán; política exterior de España
en el Magreb y Oriente Medio; y migraciones en el espacio euromediterráneo, así como
estados fallidos.

Es jefe del Departamento de Relaciones Internacionales y Ciencia Política de la Universi-
dad de las Américas-Puebla. Licenciado en Relaciones Internacionales por la Universidad
Autónoma de México. Maestro en Estudios de Asia y África por El Colegio de México
y maestro en Estudios sobre Estados Unidos por la Universidad de las Américas-Puebla.
Es doctor en Relaciones Internacionales por la unam. Ha sido catedrático en Instituto
de Estudios Superiores de Monterrey (campus Monterrey), la Universidad Popular Autó-
noma del Estado de Puebla, El Colegio de México, en la Texas A&M-Kingsville y pro-
fesor invitado en la Asmara University, Eritrea (2002-2003). Peticionario ante la Cuarta
Comisión de la Asamblea General de la onu en África Sahara Occidental (2009 y 2010).
Ha publicado artículos en revistas indexadas publicadas por el Centro de Estudios de
Asia y África de El Colegio de México, la Universidad Complutense de Madrid y por la
Universidad de Guadalajara. Ingresó al Sistema Nacional de Investigadores en 2008 con
el Nivel 1, Conacyt, México.
M aciej R aś
Es profesor-investigador en el Instituto de Relaciones Internacionales de la Universidad
de Varsovia. Es jefe de Estudios de Seguridad Nacional y de Marketing de Estudio de
la Cultura en la Universidad de Varsovia. Intereses científicos: las relaciones políticas
internacionales, organizaciones internacionales, política exterior y de seguridad de la
Federación de Rusia, la cei. Es autor de los siguientes libros: Evolución de la política ex-
terior de Rusia hacia los Estados Unidos y Europa Occidental 1991-2001 (Varsovia, 2005),
La política exterior de Rusia (Varsovia, 2008), La política de Rusia hacia Europa Central
Oriental (Lublin, 2010). Asimismo, es autor de un gran número de artículos científicos
557
especializados en relaciones internacionales.
Sonia Ruiz-Sosa
Es directora del Departamento de Geografía de la Universidad Nacional de la Pata-
gonia-San Juan Bosco (Argentina). Asimismo, funge como docente e investigadora de
la Facultad de Ciencias Económicas de esta misma universidad. Es investigadora de la
Fundación Escuela de Asuntos Internacionales y miembro del Comité Editorial de Latin
American Journal of International Affairs. En cuanto a su formación, cuenta con los títu-
los y grados de master en Impactos Territoriales de la Globalización por la Universidad
Internacional de Andalucía (España), especialista en Docencia e Investigación en Cien-
cias Económicas por la Universidad Nacional de la Patagonia-San Juan Bosco, diploma-
do en Innovación Tecnológica por la Universidad de Oviedo (España) y geógrafa por la
Universidad Nacional de Cuyo (Argentina).
Zidane Ziraoui
Licenciado en Comunicación por la Universidad de Argel, Argelia. Maestría y doctora-
do en Ciencia Política de la Universidad Autónoma de México. Actualmente es profe-
sor-investigador del Instituto Tecnológico de Estudios Superiores de Monterrey (campus
Monterrey), México, en el Departamento de Relaciones Internacionales (desde 1993) y
director del mismo de 1997 a 2003. Es director de la Cátedra de Investigación del Tec-
nológico de Monterrey “Regionalización y cooperación internacional”. Ha impartido
más de 200 conferencias tanto en México como en el extranjero (América, África, Asia
y Europa). Ha publicado más de setenta artículos en revistas especializadas. Sus libros
publicados en los últimos años son: Arab immigration in Mexico (2003), La guerra contra
el terror. Estados Unidos-Afganistán y la lucha contra el terrorismo (2006), Árabes y musul-
manes en Europa. Historia y procesos migratorios (2006), Los paradigmas de la posmoderni-
dad (2006), Islam y política: los procesos políticos árabes contemporáneos (2008), Los procesos
políticos mundiales. Un mundo transformado (2008), Paradiplomacia y regionalización. La
política internacional de las regiones (2009), Medio Oriente: la geografía del poder. Irán y
el nuevo orden regional (2009), El Islam en América Latina (2010), Irán: los desafíos de la
república islámica (2011). Es miembro del Sistema Nacional de Investigadores Nivel 2,
Conacyt, México.
558
Tendencias hacia la regionalización mundial en el ámbito del siglo XXI:
Pedro Manuel Rodríguez Suárez, Coordinador-Editor
Este libro se terminó de imprimir en el mes de marzo de 2013

en los talleres de El Errante Editor, ubicados en
Priv. Emiliano Zapata 5947, San Baltasar Lindavista, Puebla, Pue.
El tiraje constó de 1,000 ejemplares.

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Tendencias hacia la regionalización mundial

en el ámbito del siglo xxi:

21 Sur 1103, Barrio de Santiago, C.P. 72410, Puebla, Puebla. México

BENEMÉRITA UNIVERSIDAD AUTÓNOMA DE PUEBLA

2 Norte 1404, Centro Histórico, C.P. 72000, Puebla, México

Corrector de Estilo: Jesús Bonilla

Diseño editorial: Miguel Ángel Carretero Domínguez

TENDENCIAS HACIA LA REGIONALIZACIÓN MUNDIAL EN EL ÁMBITO DEL SIGLO XXI:

DERECHOS RESERVADOS CONFORME A LA LEY.

IMPRESO Y HECHO EN MÉXICO

Pedro Manuel Rodríguez Suárez

Consideraciones finales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 537

Acerca de los autores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 549

La disolución del conflicto Este-Oeste transformó radicalmente las relaciones inter-

Al no ser capaz de superar este reto, su competitividad y liderazgo se quedarán rezagados

La segunda parte de esta obra se dedica al “Regionalismo y cooperación regional en

Overloads, Opportunity Costs, & Obsolescence”), presentando por Imitiaz Hussain,

Al respecto, las negociaciones en torno a un tratado de libre comercio entre Canadá y

de la cooperación regional en las instituciones del tlcan. Al respecto, alude el autor

Finalmente, Imitiaz Hussain subraya la falta de instituciones que propicien el incremen-

El capítulo cuarto, en la segunda parte, “Movilidades transfronterizas, problemáticas

Por otro lado, la quasi inexistente cooperación interregional respecto al fenómeno de la

Finalmente, la autora subraya la ausencia de Fondos Estructurales y Fondos de Cohesión

La contribución siguiente, el capítulo quinto, es presentada por Claudia Ocman Azueta

la Cooperación y el Desarrollo Económico (ocde), México ha perdido sensiblemente

La tercera parte de este libro analiza el “Regionalismo y cooperación regional en América

mento de los mercados “regionales”, el manejo de políticas macroeconómicas en lugar de

El capítulo séptimo, “Regionalismo en Sudamérica, de la can a la unasur”, es presen-

Al respecto, Alejandro Vega-Muñoz y colaboradores sustentan científicamente una ex-

geopolítica y geoeconomía en el hemisferio occidental de post Guerra Fría. En la década

El gobierno bolivariano, en el marco de la “nueva diplomacia”, acentúa en primer lugar

En el noveno capítulo, “Cooperación Sur-Sur como promotora de la integración latinoa-

En este sentido, América Latina y el Caribe se enfrentan a escenarios emanados de esta

Por otro lado, la cid (principalmente en su dinámica Norte-Sur) se encuentra debilitada

El tema de la cuarta parte de esta obra se refiere a “Regionalismo y cooperación regional

que la integran continúan siendo naciones soberanas e independientes, pero comparten

El capítulo undécimo, “Los Fondos Estructurales de la Unión Europea: un análisis de la

En la quinta parte de esta obra se indagan los “Regionalismo y cooperación regional en

El autor señala que los estados miembros de la Comunidad de Estados Independientes

Después de la desintegración de la urss y tras dos décadas de independencia y soberanía,

La sexta parte de este libro está especializada en “Regionalización y cooperación regional

En este contexto, los autores concentran su trabajo en dos experiencias de integración

bordada su capacidad de gestión como líder regional.

El capítulo decimoquinto, de Román López Villicaña y Luis Fernando Galindo Mar-

En términos de regionalismo y cooperación interregional, los países del continente afri-

Como se puede apreciar, el regionalismo y la cooperación panafricana no ha auxiliado a me-

jorar las condiciones económicas, ni tampoco a incrementar la competitividad del continen-

El capítulo decimosexto, “Unión del Magreb Árabe: ¿ante la integración o la fragmenta-

La séptima parte de este libro se dedica al “Regionalismo y cooperación regional en

En este sentido, en ese escenario regional, señalado por la conflictividad, el factor de

Finalmente, en la octava parte se analiza el “Regionalismo y la cooperación regional en

Pedro M anuel Rodríguez Suárez

Puebla, México, diciembre de 2012

Marco teórico y regionalización

Fundamentos teóricos de las

Pedro Manuel Rodríguez Suárez

Corrientes filosóficas y regionalismos

establecer sociedades y organizar su vida en ciudades y en sistemas políticos. Aristóteles

Desde la perspectiva de Rousseau, los seres humanos al sentir la necesidad de agruparse

La cooperación entre individuos y comunidades connota un sistema de actividades cons-

Una vez que se satisfizo la necesidad de comunicarse y de interactuar las sociedades

Posteriormente, y una vez que las necesidades primordiales de la subsistencia fueron

Regresando a tiempos históricos, durante el siglo xv el escenario económico internacio-