EL ESTADO

1. Introducción

El derecho administrativo, como rama de la ciencia del derecho publico, tiene por objeto el
estudio de la Administración desde el punto de vista jurídico.

Debe entenderse al derecho público, el derecho del estado, vale decir el derecho aplicable
a todas las relaciones humanas o sociales en los cuales el Estado entra directamente en
juego. El concepto de Estado presupone el de sociedad

Noción de Estado

Se puede definir como un ente orgánico unitario, estructurado jurídicamente bajo la forma
de una corporación, que detenta el ejercicio del poder. Esta constituido por órganos y el
Derecho es un conjunto de normas que expresan un deber ser y no esta constituido por
órganos. El órgano habrá de elaborar la norma jurídica. El órgano no es un deber ser pero
tiene como función elaborar el Derecho que es un deber ser. El órgano no pertenece a la
rama del deber ser sino al ámbito del ser y el estado como sistema integrado por un
conjunto de órganos, es un ente que no puede situarse en el mismo sector en que se coloca
el Derecho que corresponde a la zona del deber ser.

El Estado es la organización política de un determinado grupo social asentado establemente

en un determinado territorio, dotado de poder de imperium. Este poder es uno y único.

Hay dos sentidos de Estado:

Ø Material: constituido por el pueblo con necesidad jurídica, afirmado en un territorio

determinado y sometido bajo un mismo ordenamiento jurídico.

Ø Formal: constituido por el conjunto de instituciones políticas jurídicas-administrativas,

que tienen por objeto satisfacer las necesidades publicas que requiere la sociedad.

Fines del Estado

El estado debe realizar y realiza actividades que constituyen diferentes modos de ejercicio
de la potestad estatal. El estado en el ejercicio de sus actividades persigue la obtención de
distintos fines esos fines se clasifican en.

a. Esenciales, primario o jurídicos: son aquellos cuya realización constituye el mínimo

necesario para que el estado pueda subsistir.

b. No esenciales, accidentales o sociales: son los que el Estado asume para hacer mejor la
vida en sociedad.

El estado debe cumplir los fines esenciales como también los fines sociales, que serán
aquellos que no se refieran a la existencia y la conservación del Estado o a garantizar
mínimas condiciones del pueblo sino hacer mejor y más útil la convivencia misma. Son fines
de bienestar y progreso., de acuerdo con el art. 67 de la CN, el cual el mismo dice que el
estado:

Ø Se limite a regular iniciativas y actuaciones de los otros sujetos.

Ø Integre la iniciativa o la labor de los otros sujetos de la colectividad

Ø Realice y cumpla la actividad que debieran realizar los particulares.

Los fines de la Administración pueden categorizarse de la siguiente manera:

Cometidos esenciales

Servicios públicos

Servicios sociales

Actuaciones estatales en el campo de la actividad individual

Aspectos administrativos de la regulación de la actividad privada individual.

Elementos del Estado.

Pueden hablarse de tres elementos: la población, el territorio y el poder. Es decir que podría
hablarse de la existencia de un electo geográfico o territorio, de un elemento humano o
población y de un elemento formal o poder.

5. El poder como elemento del Estado.

Ningún grupo humano puede articularse y mantenerse sin un poder, es la acción dirigente
de la comunidad, tendiente a la promoción de sus fines. El Estado, como un grupo social
máximo, puede ejercer el poder. El ejercicio del poder será legitimo si el bien que se
persigue es el bien común. En la media en que el poder se desvía va perdiendo legitimidad.
El ejercicio del poder se justifica por el fin y una orden no será legítima solo porque
formalmente emane del órgano competente, sino que deberá serlo también en su materia.

El poder es la facultad que tiene una persona pasa ordenar y ser obedecida bien porque ella
fuera fundada en el temor a una sanción, bien por la adhesión al contenido de la orden. Ello
implícale ejercicio del poder por parte del que lo posee. El poder es la posibilidad de
imponer toda resistencia.

El Estado tiene un poder superior al de los entes jurídicos menores. Esta potestad se
denomina soberanía. La palabra soberanía ha adquirido tres significados distintos.

Ø Originario: significa el carácter supremo de un poder independiente.

Ø La segunda opción designa el conjunto d poderes q corresponden al Estado en el interior.

Ø Finalmente sirva para caracterizar la posición que dentro del Estado ocupa en el titular
supremo del poder estatal y aquí la soberanía se identifica con el poder del órgano.

El Estado es independiente en sus relaciones con la comunidad internacional, en el sentido

de que ningún Estado puede ejercer actos de poder dentro de su territorio. Es lo que
caracteriza la relación que tiene el Estado sobre el pueblo con el consentimiento del mismo.
El pueblo es soberano, este tiene las facultades y q una vez unificado y constituido en
corporación dichas facultades son ejercidas por los órganos que establezca el Estado
Fundamental.
6 Personalidad del Estado

El Estado es una unidad que se manifiesta, en primer lugar, común una unidad indivisible
de personas que persiguen un fin común el bienestar general. Esta unidad es continua y se
mantiene a través del tiempo, independientemente de sus miembros pasajeros. Existen dos
combinaciones de unión entre los hombres que se proponen un fin común y q se conciertan
para conseguirlo. Los únicos dos tipos de unión posibles entre los individuos q se proponen
la realización de un fin común son la sociedad y la corporación.

Si los individuos se han reunido en una asociación el funcionamiento de la misma depende

de la respectiva voluntad de cada uno de ellos, y la voluntad común no es sino la suma de
las voluntades individuales expresadas, bien por unanimidad, bien por mayoría de votos de
los propios miembros del grupo.

Se puede sintetizar la diferencia la diferencia entre la sociedad como relación de derecho y

la corporación como sujeto de derecho, de la siguiente manera:

1. En la sociedad, la relación de derecho que enlaza a los miembros resulta del contrato
celebrado entre ellos. En la corporación, la formación del ser colectivo proviene de la
organización estatutaria, vale decir resulta del estatuto en virtud del cual la actividad del
grupo será ejercida por los individuos que ese mismo estatuto señale como órgano del
grupo.

2. En el caso de la sociedad, los asociados siguen siendo cada uno separadamente sujetos
particulares los derechos sociales, en cuanto a la corporación, los derechos de la
colectividad, tiene como sujeto a la colectividad unificada de los miembros, estando estos
agrupados en tal forma que constituyen uno.

3. En la sociedad, los asociados conservan para si mismos e poder de querer

individualmente para todo lo relativo a los asuntos comunes, de donde resulta que los
agentes encargados de la administración de esos asuntos no son sino los apoderados de los
miembros individuales. En el segundo caso los entes del grupo son los órganos de la
corporación misma que quiere y actúa por medio de ellos.
El Estado, sometido a la Constitución, debe aceptar un orden jurídico imperativo que le
impone el pueblo, razón por la cual se le considera como estado de Derecho en sentido
positivo. El Estado debe actuar siempre sometido a Derecho, y no ha de poder realizar
ningún acto que no este previamente calificado por el orden jurídico imperante.

La llamada Teoría de la Doble personalidad del Estado.

El Estado puede actuar como tal, es decir como poder público y también en un plano jurídico
distinto, como persona jurídica, sea de derecho y privado o de derecho publico.

Cuando el Estado dispone de sus bienes privados, efectúa una operación patrimonial y
procede en el campo del derecho privado, pero cuando contrata un servicio publico, realiza
un acto de gestión publica y actúa cono persona jurídica de derecho público.

Las personas jurídicas públicas y por ello el Estado, pueden actuar en un doble campo,
derecho público y derecho privado, pero su personalidad es única y solo el ámbito en que
se mueve es plural.

Actividad del Estado

El Estado tiene personalidad jurídica y puede realizar actos jurídicos. Es necesario

determinar en que forma el Estado expresa su voluntad. Existen tres teorías:

Teoría del mandato.

Teoría de la representación

Teoría del órgano.

Las 2 primeras teorías resultan insuficientes para explicar como el Estado expresa su
voluntad.

Teoría del Órgano.

1) Consideraciones generales
La palabra órgano deriva del griego organon, que significa instrumento, herramienta. Trae
apareada la idea de trabajo, misión. El Estado no puede realizar sus fines sino valiéndose de
la actividad de un apersona física puesta a su servicio.

2) Noción conceptual

Hay que entender por órgano del estado que, en ejercicio de la competencia que les
corresponde, individual o corporativamente, quedan habilitados por la Constitución para
querer por la colectividad y cuya voluntad vale, por esta habitación estatutaria, como
voluntad legal de la misma.

La teoría del órgano puede estudiarse desde dos puntos de vista

Ø El objetivo: el órgano será un centro de atribuciones u oficio según la doctrina italiana,

independientemente de las personas físicas que en cada momento ejercen dichas
atribuciones.

Ø El subjetivo, los órganos serian la personas físicas, es decir los ciudadanos titulares del
mismo que están habilitados para manifestar la voluntad del ente.

3) Órgano individuo y órgano institucional

El órgano individuo seria la persona física que realiza la actividad que compete al órgano. El
órgano institución representaría la competencia que tiene el órgano.

4) Caracteres jurídicos.

a) el órgano no es persona jurídica. No tiene poderes, derechos ni obligaciones propias sino

aquellos que pertenecen a la persona jurídica a la que integra.

Esta es la diferencia del órgano con el ente, ya que este si tiene la personalidad jurídica
propia.

b) las relaciones que se establecen entre varios órganos son relaciones jurídicas, en cuanto
resultan reguladas por el derecho.
Se trata de relaciones internas dentro del ente que efectúa un órgano al realizar una función
en relación con otro órgano q realiza una función distinta. La voluntad del ente antes de ser
definitiva debe pasar por distintos estadios, lo q implica la intervención de distintos órganos
competentes, su cooperación, y su acuerdo mediante un procedimiento que entre nosotros
esta regulado en el orden nacional por la ley 19.549/72

En todos estos supuestos, como que el órgano carece de personalidad jurídica sus
relaciones no son relaciones entre personas jurídicas sino relaciones interorganicas.

5) Jerarquía de los órganos

Existen órganos inferiores y superiores, los primeros subordinados con relación al segundo.

6) Elementos del Órgano

Existen 3 elementos:

Ø Competencia: cada órgano, como unidad estatal, tiene una posición funcional,
determinada que se le atribuye por razón de la especialización y división del trabajo. Tiene
entonces competencia, vale decir aptitud de obrar.

Ø Forma. Los órganos pueden clasificarse en unipersonales y pluripersonales o colegiados.

En los unipersonales interviene una sola voluntad y en los pluripersonales varias voluntades
que actúan corporativamente. Con respecto a los órganos unipersonales, la voluntad del
titular vale como expresión de la voluntad del órgano. En cuanto a los órganos
pluripersonales, su voluntad se determina a través de un procedimiento que consta de
varias etapas: la convocatoria a sesión, la reunión del cuerpo, la deliberación y la votación.
En general es la mayoría absoluta de los miembros del órgano la que determina la voluntad
del mismo salvo en el supuesto en que se requiera una mayoría especial.

Se pueden también distinguir en órganos simples y complejos. Los simples están

constituidos por un solo órgano, que puede ser unipersonal o pluripersonal. Los complejos
están constituidos por un conjunto de órganos que pueden ser también unipersonales o
pluripersonales.
Ø Voluntad humana: se trata de una voluntad humana que ponen en movimiento el
conjunto de atribuciones que corresponden al órgano y dan vida y acción a las mismas.

El particular titular del órgano, cuando actúa como tal, expresa una voluntad, que vale como
voluntad del órgano. De allí q los actos que realiza se imputen a la persona jurídica a la que
pertenece ese órgano. El particular que actúa como titular del órgano no pierde su calidad
de persona y por ello es sujeto capaz de tener derechos y obligaciones. Cuando el
funcionario como tal se incorpora al órgano se convierte en titular del mismo y tiene la
obligación de ejercer la competencia del órgano que integra.

LAS FUNCIONES DEL ESTADO

El Estado actúa en el ejercicio de su poder a los efectos de alcanzar sus fines. La actividad
que desarrolla el Estado en base a su poder y para el cumplimiento de sus fines constituye
las llamadas funciones del Estado. Las funciones del Estado consideradas en conjunto
representan el ejercicio pleno del poder del Estado, de acuerdo con las normas que regulan
la competencia y con las modalidades que requieran los correspondientes intereses
públicos que han de tutelar.

Clasificación de las funciones

Se pueden clasificar desde distintos puntos de vista:

a) clasificación material u objetiva, también llamada constitucional, es aquella que se refiere

al contenido de la actividad realizada en el ejercicio de las distintas funciones, vale decir
que se considera el contenido del acto sin reparar ene el órgano q lo cumple. Desde este
punto de vista las funciones se clasifican en legislativas, ejecutivas y judiciales. Un acto no
es legislativo porque lo realiza el Parlamento sino por su contenido.

b) desde el punto de vista orgánico o subjetivo se clasifica la función de acuerdo con el

órgano que la cumple, sin atender a su contenido. Es ley todo acto que emane del
Parlamento, por ser legislativo el órgano que lo dicta. Cada una de las funciones es atribuida
a un determinado órgano.
c) Formal. Se clasifican las funciones por la forma que reviste el acto. Así el acto que tiene
la forma de ley se considera legislativo aunque pueda ser de otro órgano.

d) la función es mediata cuando el Estado, en relación co los intereses de que se trata, se

limita a regular la conducta de los particulares prohibiendo ciertas acciones que pueden
constituir para tales intereses un daño o un peligro, así las leyes de policía y las penales. Las
funciones es indirecta o no mediata cuando el Estado permite expresamente alguna
actividad, reconociendo derechos y estableciendo las condiciones para la adquisición y la
consagración de los últimos, por ejemplo por medio de leyes civiles.

Las funciones desde el punto de vista material

a) La función legislativa.

Es una actividad estatal y tiene por objeto la creación de normas jurídicas generales y
abstractas. Se distingue así de la función jurídica y judicial porque producen actos concretos.

Las leyes formales emanadas del Parlamento con contenido individual no serian actividades
legislativas.

Una teoría entiende que es función legislativa la que tiene por objeto la creación de nuevas
normas de derecho, sean ellas de carácter general o de alcance individual.

b) Función judicial.

Interviene cuando hay una controversia en materia jurídica, la q es resuelta por medio de
una decisión que se impone a las partes y tiene la fuera de verdad legal. En el ejercicio de
la función judicial el Estado asegura que la voluntad legislativa sea observada e impone su
voluntad a las partes. Esta función continúa y completa la legislatura. La legislación
establece el ordenamiento jurídico, la justicia asegura su conservación y observancia. La
actividad realiza respecto de actos concretos, en los cuales la ley ha sido violada o se
pretende que ha sido violada.

c) Función ejecutiva o administrativa.

La administración podría definirse como la actividad practica que el estado desarrolla para
satisfacer de modo inmediato los intereses públicos. La administración satisface los
intereses públicos de un modo inmediato. Esto no puede decirse de la legislación ni de la
justicia que actúa en forma mediata.

En el ejercicio de la función el Estado aplica la norma dictada por el legislador, exigiendo su

cumplimiento y sustituye con su voluntad a la de las partes. En el ejercicio de la función
legislativa el estado no satisface de un modo inmediato los intereses en juego sino que
dirige, limita y condiciona la conducta de los particulares a que se refieren esas
disposiciones. En la actividad administrativa el estado ejerce una acción propia que vive
dentro del ordenamiento.

La actividad administrativa es práctica. La legislativa y la judicial se expresan por medio de

actos psíquicos de voluntad y de juicio.

las funciones desde el punto de vista orgánico

Tal estudio se relaciona con la teoría de la división de poderes expuesta por Montesquieu.

a) La función legislativa.

Es la que desarrolla el órgano legislativo. Desde este punto de vista toda la actividad
legislativa es la que desarrolla el órgano legislativo. Esta idea no puede aceptarse porque la
triparticipación de órganos no coincide con la triparticipacion de funciones. El órgano
legislativo no realiza solo funciones legislativas, sino que realiza funciones materialmente
administrativas, y en otras ocasiones realiza funciones materialmente judiciales. Es
indudable que la ley firmal emana del Parlamento y que los miembros del Parlamento no
están sometidos al principio de la subordinación.

b) Función judicial.

Toda la actividad judicial, aun la que hace a la infraestructura del Poder Judicial (suministros,
nombramientos de empleados, et.) seria función judicial. La organización de la justicia es
un complejo orgánico que se caracteriza por la coordinación. La coordinación significa
independencia orgánica, significa que el órgano judicial no esta subordinado a ningún otro
órgano judicial. La independencia judicial implica la no obligatoriedad de la instrucción de
servicio relativa a la actividad judicial.

c) Función ejecutiva o administrativa.

Desde el punto de vista orgánico se ha dicho: 1. que la administración es un complejo

orgánico que se comprende dentro del Poder Ejecutivo, 2. que su misión es la de ejecutar
la ley, 3. que la actividad administrativa del órgano ejecutivo no es homogénea. La actividad
que realice el órgano ejecutivo se llamara Administración, independientemente de su
contenido o sustancia. La Administración se caracteriza por la subordinación, y que el
órgano inferior depende jerárquicamente del superior que puede darle instrucciones y a
quien debe obediencia.

La función administrativa es la realizada por el Poder Ejecutivo y los órganos que dependen
de este.

Las funciones desde el punto de vista formal.

El tercero de los posibles sentidos en que podemos estudiar a las funciones: el formal. En el
sentido técnico, jurídico, cuando se hace mención a la voz administrativa no se hace
referencia a un órgano ni a una actividad, sino a la forma como el sistema jurídico regla la
organización de ciertas personas y la manera de realizar ciertas actividades.

La zona de reserva legal

La reserva era una garantía de los derechos de los habitantes contra los actos arbitrarios de
los principios. Se encuentra en el art. 67.

Existe una zona reservada exclusivamente a la ley. La ley puede regular exclusivamente todo
lo relativo a los derechos individuales, creación de entes autárquicos y cuestiones
financieras. Estas materias no pueden ser reguladas por reglamento. Se encuentra en el art.
67 de la CN atribuye dicha zona de reserva al Congreso Nacional.

La zona de reserva de la Administración

El órgano ejecutivo tiene un jerarca máximo, q es el Presidente de la Republica y de él
dimana gran parte de la actividad administrativa. La CN, al establecer sus atribuciones,
determina una zona q es exclusiva del órgano ejecutivo y q este debe ejercer dentro de la
legislación vigente. Las facultades privativas que concede la CN al presidente, son la de
nombrar magistrados de la Corte Suprema con acuerdo del senado, nombrar y remover
ministros plenipotenciarios y encargados de negocios con acuerdo del Senado y por si solos
ministros de despacho, oficiales de subsecretarias, agentes consulares y demás empleados
de la Administración. El órgano judicial tiene sus atribuciones acordadas por la CN, por lo
que se podrá hablar de una zona de reserva del órgano judicial. Los órganos ejecutivo y
judicial tiene atribuciones concedidas por la CN y que son exclusivas de los aun cuando
deben ser ejercidas de acuerdo con las leyes.

El órgano ejecutivo tiene la facultad expresa de dictar reglamentos de ejecución de las leyes
con la limitación de no alterar su espíritu con excepciones reglamentarias. De acuerdo con
la CN, el Presidente es el jefe supremo de la Nación y tiene a su cargo la administración
general del país, es el jerarca máximo en cuanto a la administración se refiere.

El presidente, como jerarca máximo de la Administración puede dictar órdenes, circulares,

instrucciones, para la buena marcha de la misma.

Puede ocurrir que determinada materia no haya sido regulada por el órgano legislativo y
que en consecuencia la Administración pueda dictar alguna disposición al respecto. Pero
cuando el legislador resuelve reglamentar este derecho, y así lo ha hecho por la ley 20.120,
entonces el reglamento autónomo queda derogado. Por eso se dice que el límite de los
reglamentos autónomos está en la legislación. Si el legislador sanciona una ley con la q la
vigencia del reglamento autónomo o independiente es incompatible, este pierde su
eficacia. Este es el efecto de la subordinación del reglamento a la ley.

Cuanto corresponde a los derechos y deberes del funcionario y a la facultad disciplinaria del
órgano ejecutivo debe ser materia de ley. Nada tiene que ver la facultad de este órgano, el
ejecutivo, para nombrar y remover su personal con los derechos y obligaciones que este
tenga.