Improbidade Administrativa

DIREITO
ADMINISTRATIVO
BENS PÚBLICOS
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Sumário
1. Domínio público ............................................................................................................................ 3

2. Bens públicos ................................................................................................................................ 4
3. Classificação dos bens ............................................................................................................... 5
a) Quanto à titularidade ...................................................................................................................... 5
b) Quanto à destinação ...................................................................................................................... 5
c) Quanto ao aspecto jurídico/disponibilidade: ........................................................................... 6
4. Regime jurídico .................................................................................................................................... 7
4.1. Inalienabilidade............................................................................................................................. 7
4.2. Impenhorabilidade ..................................................................................................................... 14
4.3. Impossibilidade de oneração .................................................................................................. 15
4.4. Imprescritibilidade ..................................................................................................................... 15
5. Aquisição ............................................................................................................................................. 18
6. Gestão de bens Públicos ................................................................................................................ 21
6.1. Quanto aos fins naturais .......................................................................................................... 21
6.2. Quanto à generalidade do bem .............................................................................................. 21
6.3. Utilização especial privativa.................................................................................................... 23
7. Bens em espécie ............................................................................................................................... 35
- Bens da União .................................................................................................................................. 35
CICLOS R3 – G8 – MATERIAL JURÍDICO

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ATUALIZADO EM 04/05/2017
BENS PÚBLICOSi
1. Domínio público
Domínio público em sentido amplo: é o poder de dominação ou de regulação que o

Estado exerce sobre todos os bens, sejam eles bens públicos, privados ou insuscetíveis de
apropriação.
Domínio público em sentido estrito: são os bens destinados ao povo; de utilização

pública.
Segundo o entendimento de José dos Santos Carvalho Filho, a expressão domínio

público não tem sentido preciso e induvidoso, como se extrai da lição dos autores que
escreveram sobre o tema.
Segundo Hely Lopes Meirelles, em sentido amplo, é o poder de dominação ou de
regulamentação que o Estado exerce sobre bens do seu patrimônio (bens públicos), ou sobre
os bens do patrimônio privado (bens particulares de interesse público), ou sobre as coisas
inapropriáveis individualmente, mas de fruição geral da coletividade (res nullius ou
adéspotas).
Ou, na definição de Cretella Júnior, é o conjunto de bens móveis e imóveis destinados
ao uso direto do Poder Público ou à utilização direta ou indireta da coletividade,
regulamentados pela Administração e submetidos a regime de direito público.
Teremos em seus desdobramentos político e jurídico, a exteriorização do domínio
público em poderes de soberania e em direitos de propriedade, respectivamente. Aqueles se
exercem sobre todas as coisas de interesse público, sob a forma de DOMÍNIO EMINENTE;
estes só incidem sobre os bens pertencentes às entidades públicas, sob a forma de DOMÍNIO
PATRIMONIAL.
O DOMÍNIO EMINENTE é o PODER POLÍTICO pelo qual o Estado submete à sua

vontade todas as coisas em seu território. É uma das manifestações da Soberania interna;
não é direito de propriedade. Alcança não só os bens pertencentes às entidades públicas
como a propriedade privada e as coisas inapropriáveis, de interesse público. Esse poder
superior é geral, mas não é absoluto, pois está condicionado à ordem jurídico-constitucional.

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É o domínio GERAL e POTENCIAL sobre bens alheios, que FUNDAMENTA a
desapropriação, a servidão administrativa, etc.
O DOMÍNIO PATRIMONIAL do Estado sobre seus bens é DIREITO DE
PROPRIEDADE (pública) sujeito a um regime administrativo especial. A esse regime
subordinam-se todos os bens das pessoas administrativas, assim considerados bens públicos
e, como tais, regidos pelo Direito Público, embora supletivamente se lhes apliquem algumas
regras da propriedade privada. Advirta-se, porém, que as normas civis não regem o domínio
público; suprem, tão somente, as omissões das leis administrativas.
2. Bens públicos
2.1. Conceito
São aqueles bens móveis ou imóveis pertencentes às pessoas de direito público, bem
como aqueles que, ainda que pertencentes à iniciativa privada, estão se prestando à
prestação de serviço público (AFETADOS AO SERVIÇO PÚBLICO, ou seja, destinados ao
serviço público). Exemplo: ônibus usado pelas concessionárias de transporte público coletivo.
Celso Antônio Bandeira de Mello inclui ainda aqueles bens que, embora não pertençam
a uma dessas pessoas, estejam afetados à prestação de um serviço público, sob o
fundamento que, uma vez afetados, se submetem ao regime jurídico dos bens de propriedade
pública.
O CC/02 restringiu bastante os bens públicos, afirmando que em seu artigo 98 que:
São públicos os bens do domínio nacional pertencentes às pessoas jurídicas de direito
público interno; todos os outros são particulares, seja qual for a pessoa a que pertencerem.
São os bens pertencentes às pessoas jurídicas de direito público. Entes políticos
(U/E/M/DF), autarquias, fundação pública de direito público. Obs. pessoa jurídica de direito
privado prestadora de serviço público (empresa pública e SEM), desde que os bens estejam
diretamente ligados à prestação de serviço. Fundamento: garantir a o princípio da
continuidade.
Obs. Os titulares são as pessoas jurídicas públicas e não os órgãos. Ex. Tribunal de
Justiça, Assembleia Legislativa – o titula é o estado membro.
Obs. Art. 28 da Lei 8987/95 – concessionárias e permissionárias (empresa privada.
Estão fora da Administração) – não podem dar em garantias os bens que irão comprometer a
serviço público. O fundamento é o mesmo – continuidade do serviço público.

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Obs. Doutrina minoritária (José dos Santos): só é bem público aquele pertencente à
pessoa jurídica de direito público.
Q – Bem de empresa pública é penhorável – Correto – essa é a regra.
Q - Bem de empresa pública prestadora de serviço público é penhorável – correto
Q - Bem de empresa pública prestadora de serviço público que esteja diretamente
ligado à prestação do serviço é penhorável – ERRADO.
OBS. Bicicleta da ECT? Em razão da exclusividade do serviço postal ganhou
tratamento de Fazenda Pública. STF na ADPF 46 fixou esse posicionamento. Dessa forma,
no caso na ECT não precisamos buscar saber se o bem está diretamente ligado à prestação
de serviços públicos.
O STF fez a distinção entre exclusividade e monopólio. Se estiver falando de serviço
público deve usar o termo exclusividade. Se for atividade econômica o termo é monopólio.
3. Classificação dos bens
a) Quanto à titularidade
- Federais: art. 20 CF (rol exemplificativo)–
- Estaduais: art. 26 CF (rol exemplificativo).
- Municipais: não participam da partilha na CF, mas podem estar em outras leis
(orgânica, por exemplo).
- Distritais: tem competência somatória – bens dos estados e dos municípios, já que ele
não pode ser dividido em municípios.
b) Quanto à destinação
- Bem de uso comum do povo:
Também é chamado de bem de domínio público em virtude de sua natureza ou por lei.
Estão à disposição da coletividade. Destinam-se à utilização geral sem distinção.
OBS. não precisa de autorização para uso normal. No entanto, o poder Público pode
regulamentar, disciplinar a sua utilização. Ex. praça que fecha às 22h devido à violência.
Obs. art. 5º, XVI – como conciliar o direito de reunião e o uso do bem comum do povo?
O Poder Público pode impedir que a reunião aconteça em determinado local ou horário,
devendo indicar outro local que tenha a mesmo visibilidade, repercussão – jurisprudência.
- Bem de uso especial ou patrimônio administrativo

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São os bens que se destinam à prestação de serviços públicos. Também são
chamados de bens de instrumento ou aparelhamento material. EX. cemitérios, carros oficiais,
teatros, escolas.
Constituem o patrimônio DISPONÍVEL. Há a possibilidade sempre presente de utilizá-
los para qualquer fim. Não tem destinação pública determinada nem finalidade específica.
Sujeito
STF – não perdem a característica de bem de uso especial aqueles que, objetivando a
prestação de serviços públicos, estejam sendo utilizados por particulares, sobretudo sob
regime de delegação. Caso de bens da CODESP (Porto de Santos) – imunidade recíproca –
IPTU.
- Bem dominical:
É aquele definido por exclusão. Aqueles bens que não têm destinação pública. EX.
terras devolutas, repartições públicas desativadas, bens móveis inservíveis, terreno baldio,
dívida ativa.
Obs. dominial x dominical: Para a maioria da doutrina tem o mesmo significado. Para
Cretella Júnior há uma diferença Para esse autor, bens dominiais são todos os bens que
estão sob o domínio do Estado. Já dominicais seriam os bens que não possuem finalidade
pública. Isso já caiu em prova da Fundação Carlos Chagas.
c) Quanto ao ASPECTO JURÍDICO/DISPONIBILIDADE:
Em virtude da destinação com o uso específico ou não, os bens públicos podem ser
classificados juridicamente em:
1) Bens de Domínio Público (uso comum e uso especial) (são inalienáveis) e;
2) Bens de Domínio Privado, sem utilização pública (bens dominiais) (podem ser
alienados).
Com maior rigor técnico, tais bens são reclassificados, para efeitos administrativos, em
bens do domínio público ou indisponíveis (os de primeira categoria: de uso comum do povo),
bens patrimoniais indisponíveis (os da segunda categoria: de uso especial) e bens
patrimoniais disponíveis (os da terceira e última categoria: dominicais).
CARACTERÍSTICAS DOS BENS PÚBLICOS

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 Bens do Domínio Público: caracterizam-se por serem afetados ao uso coletivo (bens
de uso comum) ou ao uso da Administração, submetidos a regime jurídico de direito público
derrogatório e exorbitante do direito comum.
Características: AFETAÇÃO + REGIME DE DIREITO PÚBLICO
Em razão destas características tais bens estão fora do comércio jurídico de direito
privado (Di Pietro)
 Bens do Domínio Privado (dominicais): comportam função patrimonial ou financeira e

submetem-se a um regime jurídico de direito privado:
Características: DESAFETAÇÃO + REGIME DE DIREITO PRIVADO
Di Pietro, no entanto adverte: “Hoje, já se entende que a natureza desses bens não é
exclusivamente patrimonial; a sua administração pode visar, paralelamente, a objetivos de
interesse geral. (...) Esse novo modo de encarar a natureza e função dos bens dominicais
leva alguns autores a considerar a sua administração como serviço público sob regime de
gestão privada. O duplo aspecto dos bens dominiais justifica a sua submissão a regime
jurídico de direito privado PARCIALMENTE DERROGADO pelo direito público.”
4. Regime jurídico
4.1. Inalienabilidade
Bem de uso comum e de uso especial – inalienável. Obs. essa inalienabilidade é

relativa, pois podem ser tornar dominicais. Ou seja, eles são alienáveis de forma
condicionada. Bem dominical – alienável. Para ser alienável tem que ser desafetado1.
O Novo CC dispõe serem inalienáveis apenas os bens públicos de uso comum do povo
e de uso especial (art. 100). Os dominicais perderam essa peculiaridade (art. 101). Mas, de se
observar que a perda dessa inalienabilidade não vulnera os bens públicos à aquisição por
usucapião (essa proibição foi mantida no novo texto, art. 102, com fundamento em comando
expresso da CF/88, art. 183, §3º)
1
*A banca FCC cobrou essa temática na prova da DPE-BA, em 2016, e considerou correta as seguintes
assertivas: “alienáveis, os bens dominicais, observadas as determinações legais” e “inalienáveis, os bens
públicos de uso comum do povo na forma que a lei determinar”.

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CARVALHO FILHO, ao tratar dessa característica dos bens públicos, prefere
denominá-la de alienabilidade condicionada, termo mais tecnicamente preciso.
Obs. afetação x desafetação ou consagração x desconsagração.
AFETAÇÃO DESAFETAÇÃO
Transformação do bem de dominical Transformação do bem de uso
em uso comum ou especial comum/especial em bem dominical
Não é desafetado pelo simples não
Pode ser feita de qualquer maneira: uso. Tem que ser lei ou ato administrativo
lei, ato ou simples uso. autorizado por lei. Obs. pode ser também
desafetado por um evento da natureza. Ex.
chuva que derruba a escola
Competência para afetar: exclusiva da pessoa jurídica proprietária do bem, que

também tem competência exclusiva para dizer “se” e “quando” o bem poderá ser afetado ou
desafetado.
A afetação ocorre, necessariamente, POR LEI ou POR ATO do chefe do executivo.
Alguns autores defendem que existem outros meios de afetação, exemplo: hospital que pega
fogo e não tem mais como ser utilizado, logo, um evento provocou a desafetação do bem de
forma tácita. Note-se que, se o prédio pertence ao Estado, ele pode servir para a ocupação
com o serviço público, independentemente de um ato específico de afetação. Assim, existem
duas correntes doutrinárias:
a) Mais RESTRITA, que somente aceita a afetação com atos específicos;

b) Mais AMPLA, que permite também a afetação tácita.- José.
A alienação dos bens públicos demanda o preenchimento dos seguintes requisitos:
1) Desafetação (tratando-se de bens de uso comum e de uso especial)

2) Obediência às normas dos artigos 17 a 19 da Lei 8.666/93.
- Requisitos para alienação de bem imóvel: art. 17 da lei 8666

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Obs. SEM e EP – os bens, em regra, são privados. Não precisa de autorização
legislativa para alienar, mas por se submeterem a 8666 é necessária a motivação, avaliação e
modalidade concorrência – Q.
A) Desafetação
B) autorização legislativa – se for bem de pessoa jurídica de direito público.
É obrigatória quando se tratar de pessoa jurídica de direito público. Pessoa jurídica de

direito privado NÃO precisa de autorização legislativa.
Há regra específica no art. 23 da Lei. 9.636/98 para a alienação de bens imóveis da
União: autorização, mediante ato do Presidente da República, e será sempre precedida de
parecer do SPU quanto à sua oportunidade e conveniência, quando não houver interesse
público, econômico ou social, nem inconveniência quanto à preservação ambiental e à defesa
nacional.
C) Demonstração de interesse público

D) Avaliação prévia
E) Licitação prévia – modalidade de concorrência.
A modalidade licitatória é a concorrência. Exceção: quando o imóvel for decorrente de

decisão judicial ou de dação em pagamento, a modalidade poderá ser o LEILÃO ou pela
própria concorrência (artigo 19).
Obs. Há hipóteses de dispensa de licitação:
a) DAÇÃO em pagamento;
b) DOAÇÃO, permitida exclusivamente para OUTRO ÓRGÃO ou entidade da

administração pública, de qualquer esfera de governo (essa restrição se aplica unicamente à
União), ressalvado o disposto nas alíneas “f”, “h” e “i” (trata dos programas habitacionais e
regularização fundiária – possibilidade, portanto, de doação a particulares- é norma geral) ;
(Redação dada pela Medida Provisória nº 458, de 2009)
OBS: O §1 aduz que, caso cessem as razões da doação, o bem deve voltar ao domínio
do ente – norma exclusiva da União – STF.

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OBS. doação com encargo = licitação.
c) PERMUTA, por outro imóvel que atenda aos requisitos constantes do inciso X do art.
24 desta Lei;
d) INVESTIDURA;
É um instituto de alienação especial e próprio do Direito Administrativo. Esse

instituto dispensa a licitação (artigo 17, § 3o.).
A investidura tem como grande peculiaridade a ausência de licitação. Os
outros requisitos têm que ser preenchidos: avaliação, declaração de
interesse público e autorização legislativa, quando se tratar de bens imóveis.
§ 3o Entende-se por INVESTIDURA, para os fins desta lei:

I - a alienação aos proprietários de imóveis lindeiros de área remanescente
ou resultante de obra pública, área esta que se tornar inaproveitável
isoladamente, por preço nunca inferior ao da avaliação e desde que esse
não ultrapasse a 50% (cinqüenta por cento) do valor constante da alínea "a"
do inciso II do art. 23 desta lei;
II - a alienação, aos legítimos possuidores diretos ou, na falta destes, ao

Poder Público, de imóveis para fins residenciais construídos em núcleos
urbanos anexos a usinas hidrelétricas, desde que considerados
dispensáveis na fase de operação dessas unidades e não integrem a
categoria de bens reversíveis ao final da concessão.
(o titular de concessão já exerce a posse do bem público, assim é justo que
tenha a preferência na aquisição do bem)
Exemplo típico de investidura, citado por CARVALHO FILHO, ocorre quando
a Administração implementa novos projetos urbanos e alteração do traçado
de alinhamento, remanescendo áreas contíguas a propriedades privadas.
e) VENDA a outro ÓRGÃO ou ENTIDADE da administração pública, de qualquer esfera

de governo; (Incluída pela Lei nº 8.883, de 1994)

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f) alienação gratuita ou onerosa, aforamento, concessão de direito real de uso, locação
ou permissão de uso de bens imóveis residenciais construídos, destinados ou efetivamente
utilizados no âmbito de PROGRAMAS HABITACIONAIS ou de REGULARIZAÇÃO
FUNDIÁRIA de interesse social desenvolvidos por órgãos ou entidades da administração
pública; (Redação dada pela Lei nº 11.481, de 2007)
g) procedimentos de regularização fundiária de que trata o art. 29 da Lei no 6.383, de 7

de dezembro de 1976; (Redação dada pela Medida Provisória nº 458, de 2009)
h) alienação gratuita ou onerosa, aforamento, concessão de direito real de uso, locação

ou permissão de uso de bens imóveis de USO COMERCIAL de âmbito local com área de até
250 m² (duzentos e cinqüenta metros quadrados) e inseridos no âmbito de programas de
regularização fundiária de interesse social desenvolvidos por órgãos ou entidades da
administração pública; (Incluído pela Lei nº 11.481, de 2007)
i) alienação e concessão de direito real de uso, gratuita ou onerosa, de terras públicas

rurais da União na Amazônia Legal onde incidam ocupações até o limite de quinze módulos
fiscais ou mil e quinhentos hectares, para fins de regularização fundiária, atendidos os
requisitos legais; (Incluído pela Medida Provisória nº 458, de 2009)
Obs. retrocessão = entidade que processou a desapropriação do bem oferece-o de

volta ao ex proprietário, pagando o preço atual
Obs. Incorporação – transferência de bem do Estado para pessoa jurídica de direito

privado da administração indireta (SEM e empresa pública). Autorização legal.
Obs. Legitimação de domínio = regularização fundiária, nos termos das leis. Ex. lei
minha casa, minha vida. Não se trata de usucapião – a própria lei autoriza.
- Requisitos para alienação de móveis

NÃO é necessária autorização Legislativa

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A) Demonstração de interesse público

B) Avaliação prévia
C) Licitação prévia: até 650.000,00 a modalidade é de leilão. Acima disso será
concorrência.
A modalidade licitatória depende do valor dos bens. Se os bens estiverem sendo

vendidos isoladamente ou em bloco em valor até R$650.000,00, a modalidade é o LEILÃO,
nos termos do artigo 17, § 6o., da Lei 8666/93.
Obs. há também hipóteses de dispensa:
a) DOAÇÃO, permitida exclusivamente para fins e uso de interesse social (essa

restrição se aplica unicamente à União), após avaliação de sua oportunidade e conveniência
sócio-econômica, relativamente à escolha de outra forma de alienação;
OBS. doação com encargo = licitação.
b) PERMUTA, permitida exclusivamente ENTRE ÓRGÃOS ou entidades da

Administração Pública;
c) VENDA DE AÇÕES, que poderão ser negociadas em bolsa, observada a legislação

específica;
d) VENDA DE TÍTULOS, na forma da legislação pertinente;
e) venda de bens produzidos ou comercializados por órgãos ou entidades da

Administração Pública, em virtude de suas finalidades;
f) venda de materiais e equipamentos para outros órgãos ou entidades da

Administração Pública, sem utilização previsível por quem deles dispõe.
Obs. ADI 927 – competência legislativa sobre licitação e contratos: Normas gerais –
União – e normas especiais - Estado e Município. As normas específicas só servem para
quem legisla. A lei de licitações muitas vezes traz dispositivos específicos, que extrapolam a

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norma geral. O STF na ADI 927 afirmou que o art. 17 por ser específica só serve para União.
Interpretação conforme. Dessa forma, os estados e municípios podem legislar de forma
diferente.
ATENÇÃO: Em Medida Cautelar na ADIN 927-3, foi suspensa a eficácia dos

seguintes dispositivos do art. 17 da Lei n.º 8.666/93: inc. I, ‘b’ – DOAÇÃO IMÓVEIS
(quanto à expressão ‘permitida exclusivamente para outro órgão ou entidade da
Administração Pública’) e ‘c’- PERMUTA IMÓVEIS; inc. II, b - PERMUTA MÓVEIS (quanto
à expressão “permitida exclusivamente entre órgãos ou entidades da Administração
Pública”) e § 1º- REVERSÃO DA DOAÇÃO.
Obs. não houve julgamento definitivo – consulta em 15.08.14
Sumula 103 STJ: INCLUEM-SE ENTRE OS IMOVEIS FUNCIONAIS QUE PODEM

SER VENDIDOS OS ADMINISTRADOS PELAS FORÇAS ARMADAS E OCUPADOS PELOS
SERVIDORES CIVIS.
Além dos instrumentos comuns do direito privado (venda, doação, permuta), existem
formas de alienação próprias de direito público, quais sejam:
- Concessão de Domínio: é o instrumento pelo qual uma entidade de direito público

transfere a outrem, gratuita ou remuneradamente, bem público de seu domínio.
- Investidura: é a alienação aos proprietários lindeiros de área remanescente de obra

pública, quando esta se tornar inaproveitável isoladamente, por preço nunca inferior ao da
avaliação.
- Incorporação: é a forma alienativa pela qual o Estado, ao instituir entidade

administrativa privada, faz integrar no seu capital social dinheiro ou bens móveis ou imóveis.

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- Retrocessão: instituto no qual a entidade que processou a desapropriação de bem

oferece-o de volta ao ex-proprietário, quando o bem não tiver o destino para o qual fora
preordenado, ou se não houver sua utilização em obras e serviços públicos (definição de
CARVALHO FILHO).
- Legitimação da Posse: é o instituto através do qual o Poder Público, reconhecendo a
posse legítima do interessado e a observância dos requisitos fixados em lei, transfere a ele a
propriedade da área integrante do patrimônio público.
4.2. Impenhorabilidade
Isso se justifica pelo fato dele não poder ser alienado de forma livre no final do
processo.
Eles não podem ser objeto de penhora, arresto ou sequestro. Esses dois últimos são
cautelares típicas.
A garantia do credor é o sistema de precatórios.
As estatais (SOCIEDADES DE ECONOMIA MISTA e EMPRESAS PÚBLICAS) são

pessoas jurídicas administrativas, mas estão sujeitas ao regime de direito privado, sendo
assim, seus bens estão sujeitos à penhora, bem como, elas não podem se beneficiar com o
pagamento de suas dívidas judiciais por precatório. Para as estatais que desempenham
atividade econômica, sob a forma de serviço público, aqueles bens diretamente ligados à
prestação de serviço público NÃO podem ser penhorados.
O STF vem fazendo DISTINÇÃO entre empresa pública e sociedade de economia
mista exploradora de atividade econômica da prestadora de serviço público. Quanto a estas
últimas reconhece que as mesmas não se submetem ao regime próprio das empresas
privadas, devendo ser observado o regime de precatório:
RE 220906 / DF - DISTRITO FEDERAL

Relator(a): Min. MAURÍCIO CORRÊA
Julgamento: 16/11/2000 Órgão Julgador: Tribunal Pleno
EMENTA: RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. EMPRESA

BRASILEIRA DE CORREIOS E TELÉGRAFOS. IMPENHORABILIDADE DE
SEUS BENS, RENDAS E SERVIÇOS. RECEPÇÃO DO ARTIGO 12 DO

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DECRETO-LEI Nº 509/69. EXECUÇÃO. OBSERVÂNCIA DO REGIME DE
PRECATÓRIO. APLICAÇÃO DO ARTIGO 100 DA CONSTITUIÇÃO
FEDERAL. 1. À empresa Brasileira de Correios e Telégrafos, pessoa jurídica
equiparada à Fazenda Pública, é aplicável o privilégio da impenhorabilidade
de seus bens, rendas e serviços. Recepção do artigo 12 do Decreto-lei nº
509/69 e não-incidência da restrição contida no artigo 173, § 1º, da
Constituição Federal, que submete a empresa pública, a sociedade de
economia mista e outras entidades que explorem atividade econômica ao
regime próprio das empresas privadas, inclusive quanto às obrigações
trabalhistas e tributárias. 2. Empresa pública que não exerce atividade
econômica e presta serviço público da competência da União Federal e por
ela mantido. Execução. Observância ao regime de precatório, sob pena de
vulneração do disposto no artigo 100 da Constituição Federal. Recurso
extraordinário conhecido e provido.
4.3. Impossibilidade de oneração
Não pode ser direito real de garantia. Não pode sofrer penhor, hipoteca e anticrese.
Penhor: bem móvel dado em garantia, fora da ação judicial. (joias na Caixa). É bem
empenhado e não penhorado. Não confundir.
Hipoteca: bens imóveis
Anticrese: produto da exploração do bem
4.4. Imprescritibilidade
Bens públicos não podem ser objeto de prescrição aquisitiva. Não cabe usucapião. Art.
191, 483, §3º da CF, art. 402 CC e a Súmula 340 STF trazem essa proibição.
Além disso, não são indenizáveis acessões e benfeitorias realizadas sem autorização
do poder público.
Obs. Lei 11.977/2009 (Programa Minha Casa, Minha Vida) = prevê a conversão da
posse em registro de propriedade, erroneamente utilizando o termo ‘usucapião’. É caso de
legitimação da posse – urbano. 5 anos.

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Mesmo os bens dominiais NÃO podem ser usucapidos. Por outro lado, o poder público
pode usucapir bem particular. É possível o usucapião do domínio útil (enfiteuse) do bem
público? Há precedentes nesse sentido, a exemplo do que segue:
Civil e processo civil. Recurso especial. Usucapião. Domínio público. Enfiteuse. ` - É possível
reconhecer a usucapião do domínio útil de bem público sobre o qual tinha sido, anteriormente,
instituída enfiteuse, pois, nesta circunstância, existe apenas a substituição do enfiteuta pelo
usucapiente, não trazendo qualquer prejuízo ao Estado. Recurso especial não conhecido.
(REsp 575.572/RS, Rel. Ministra NANCY ANDRIGHI, TERCEIRA TURMA, julgado em
06/09/2005, DJ 06/02/2006, p. 276)
A jurisprudência do STJ diz não ser possível a posse de bem público, pois sua ocupação
irregular (ausente de aquiescência do titular do domínio) representa mera detenção de
natureza precária. Consoante precedente da Corte Especial, são bens públicos os imóveis
administrados pela Companhia Imobiliária de Brasília (Terracap), empresa pública em que
figura a União como coproprietária (Lei n. 5.861/1972) e que tem a gestão das terras públicas
no DF, possuindo personalidade jurídica distinta desse ente federado. Sendo assim, na ação
reivindicatória ajuizada por ela, não há falar em direito de retenção de benfeitorias (art. 516 do
CC/1916 e art. 1.219 do CC/2002), que pressupõe a existência de posse. REsp 841.905-DF,
Rel. Min. Luis Felipe Salomão, julgado em 17/5/2011.
*Mas, deve-se ter cuidado com a jurisprudência recente do STJ sobre o assunto:
*#IMPORTANTE #DEOLHONAJURISPRUDÊNCIA:
RECURSO ESPECIAL. POSSE. DIREITO CIVIL E PROCESSUAL CIVIL. BEM PÚBLICO
DOMINICAL. LITÍGIO ENTRE PARTICULARES. INTERDITO POSSESSÓRIO.
POSSIBILIDADE. FUNÇÃO SOCIAL. OCORRÊNCIA. 1. Na ocupação de bem público, duas
situações devem ter tratamentos distintos: i) aquela em que o particular invade imóvel público
e almeja proteção possessória ou indenização/retenção em face do ente estatal e ii) as
contendas possessórias entre particulares no tocante a imóvel situado em terras públicas. 2.
A posse deve ser protegida como um fim em si mesma, exercendo o particular o poder fático
sobre a res e garantindo sua função social, sendo que o critério para aferir se há posse ou
detenção não é o estrutural e sim o funcional. É a afetação do bem a uma finalidade pública
que dirá se pode ou não ser objeto de atos possessórias por um particular. 3. A jurisprudência
do STJ é sedimentada no sentido de que o particular tem apenas detenção em relação ao

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Poder Público, não se cogitando de proteção possessória. 4. É possível o manejo de
interditos possessórios em litígio entre particulares sobre bem público dominical, pois entre
ambos a disputa será relativa à posse. 5. À luz do texto constitucional e da inteligência do
novo Código Civil, a função social é base normativa para a solução dos conflitos atinentes à
posse, dando-se efetividade ao bem comum, com escopo nos princípios da igualdade e da
dignidade da pessoa humana. 6. Nos bens do patrimônio disponível do Estado (dominicais),
despojados de destinação pública, permite-se a proteção possessória pelos ocupantes da
terra pública que venham a lhe dar função social. 7. A ocupação por particular de um bem
público abandonado/desafetado - isto é, sem destinação ao uso público em geral ou a uma
atividade administrativa -, confere justamente a função social da qual o bem está carente em
sua essência.
8. A exegese que reconhece a posse nos bens dominicais deve ser conciliada com a regra
que veda o reconhecimento da usucapião nos bens públicos (STF, Súm 340; CF, arts. 183, §
3°; e 192; CC, art. 102); um dos efeitos jurídicos da posse - a usucapião - será limitado,
devendo ser mantido, no entanto, a possibilidade de invocação dos interditos possessórios
pelo particular. 9. Recurso especial não provido. (REsp 1296964/DF, Rel. Ministro LUIS
FELIPE SALOMÃO, QUARTA TURMA, julgado em 18/10/2016, DJe 07/12/2016)
*#NÃOCONFUNDIR #DIZERODIREITO #AJUDAMARCINHO2:

Importante destacar mais uma vez que são duas situações que devem ter tratamentos
diferentes:
1) Particular invade imóvel público e 2) Particular invade imóvel público e
deseja proteção possessória em face do deseja proteção possessória em face de
PODER PÚBLICO: outro PARTICULAR:
Não terá direito à proteção possessória. Terá direito, em tese, à proteção
Não poderá exercer interditos possessória.
possessórios porque, perante o É possível o manejo de interditos
Poder Público, ele exerce mera detenção. possessórios em litígio entre particulares
sobre bem público dominical, pois entre
ambos a disputa será relativa à posse.
2
CAVALCANTE, Márcio André Lopes. Particular que ocupa bem público dominical poderá ajuizar ações
possessórias para defender a sua permanência no local?. Buscador Dizer o Direito, Manaus. Disponível em:
<https://www.buscadordizerodireito.com.br/jurisprudencia/detalhes/149ef6419512be56a93169cd5e6fa8fd>.
Acesso em: 04/05/2017

18
*#OUSESABER: Os imóveis da Caixa Econômica Federal vinculados ao Sistema
Financeiro de Habitação podem ser adquiridos por usucapião? NÃO. O critério legal
adotado para fins de definição de bens públicos no ordenamento brasileiro foi o subjetivo ou
da titularidade dos bens, de forma que os bens de pessoas jurídicas de direito privado,
como os da empresa pública em análise, mesmo que afetados a determinado serviço
público, não seriam considerados bens públicos para fins legais. Em que pese a adoção
legal do critério da titularidade, as prerrogativas dos bens públicos, como a imprescritibilidade,
devem ser estendidas aos bens privados das empresas estatais atrelados à prestação de
serviços públicos, tendo em vista o princípio da continuidade destes, positivado na Lei nº
8.987/95 que regula o tema. No sentido de considerar os bens como públicos de acordo com
a finalidade de sua atuação (critério material ou funcionalista) leciona Celso Antônio Bandeira
de Mello: “Todos os bens que estiverem sujeitos ao mesmo regime público deverão ser
havidos como bens públicos. Ora, bens particulares quando afetados a uma atividade pública
(enquanto estiverem) ficam submissos ao mesmo regime dos bens de propriedade pública.
Logo, tem que estar incluídos no conceito de bem público”. Adotando esta corrente
doutrinária, o STJ decidiu que mesmo uma empresa pública tipicamente exploradora de
atividade econômica, como a Caixa Econômica Federal, quando prestar serviços
públicos de viés incontestável deve titularizar os atributos que os bens públicos
ostentam, dentre os quais a imprescribitibilidade (art. 102 do Código Civil), de forma
que os bens vinculados ao sistema financeiro habitacional não poderiam ser
usucapidos. (Recurso Especial 1.448.026/PE, Relatora ministra Nancy Andrighi, informativo
594, DJ 17/11/2016). Nestes termos, a Ministra Nancy Andrighi conclui “ o imóvel vinculado ao
Sistema Financeiro de Habitação, porque afetado à prestação de serviço público, deve ser
tratado como bem público, sendo, pois, imprescritível”.
5. Aquisição
CARVALHO FILHO divide a aquisição em dois grupos: a aquisição originária e a

aquisição derivada.
Na aquisição ORIGINÁRIA, não há a transmissão da propriedade por qualquer
manifestação de vontade. A aquisição é direta. O adquirente independe da figura do
transmitente. Nesse tipo de aquisição, não há ensejo para discussão sobre vícios de vontade
ou vícios de legalidade quanto à transmissão do bem.

19
Já na aquisição DERIVADA, há uma cadeia de transmissibilidade do bem, ou seja,
alguém transmite um bem ao adquirente mediante certas condições por eles estabelecidas.
Esse tipo de aquisição rende ensejo à discussão sobre vícios da vontade e sobre o próprio
negócio jurídico de transferência do bem.
 Compra
Requisitos: imóveis – autorização legislativa, interesse público justificado, prévia
avaliação, licitação na modalidade concorrência (ressalvadas as situações previstas no art.
17, I, da Lei 8.666). Móveis – dispensa autorização legislativa específica, licitação
na modalidade leilão, dispensada em alguns casos (ex: art. 24, VIII). Regida pelo art. 481, do
CC, uma vez que não há venda administrativa.
 Usucapião
U, E, M, autarquias, fundações públicas.
 Permuta: deve ocorrer por razões de interesse público.

Requisitos: autorização legislativa, avaliação prévia dos bens, interesse público
justificado. A licitação é normalmente dispensada (art. 24, X).
 Doação
Requisitos: autorização legislativa, interesse justificado, avaliação prévia, licitação
prévia (dispensável se for para outro órgão ou entidade da Administração Pública de qualquer
esfera do governo). Art. 17, II, a, Lei 8666/93.
Modernamente as doações vêm sendo substituídas por concessões de direito real de
uso.
A maioria da doutrina entende que não cabe a doação com encargo.
 Dação em pagamento = pagar de outro forma que não a estipulada inicialmente.

Requisitos: autorização legal, avaliação do bem a ser transferido, demonstração do
interesse público no acordo.
 Direito hereditário = testamento ou herança vacante
 Arrematação em hasta pública – móveis (leilão) e imóveis (praça).

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 Adjudicação
 Parcelamento do solo – quando o proprietário registra o loteamento ele terá que

entregar ao Estado parte do solo, utilizada para ruas, área verde, etc. Lei 6.766.
 Perdimentos de bens = É uma pena. Há essa previsão no art. 91 CP (somente a

União é contemplada) e lei de improbidade (os bens são destinados à pessoa jurídica
prejudicada). Bem que foi objeto de crime.
Confisco (perda dos objetos do crime, terras para cultivo de psicotrópico e como
consequência da improbidade);
 Reversão = empresa não cumpre o contrato feito com o Estado. É instaurado um

processo administrativo. Durante o processo o Estado ocupa provisoriamente os bens
essenciais ao serviço. No final do processo fica provado que a empresa foi mesmo
inadimplente. O Estado então tem o direito de reverter esses bens para si. É o fenômeno da
reversão. O Estado terá que indenizar? Depende da previsão contratual, mas são passíveis
de indenização. Ocorre nas concessões de serviços públicos, conforme Lei n.º 8.987/95, art.
35, § 1º :
 Abandono de bens = art. 1275. Ex. sofá deixado na esquina. Em regra, o

simples não uso não importa a perda da propriedade.
Ex. Proprietário deixa de pagar IPTU e abandona o imóvel. Presunção absoluta de
abandono.
 Acessão natural = álveo abandonado (rio secou e a terra apareceu. Divide no

meio entre os imóveis da margem. Se o Estado for dono da margem ele adquire esse bem);
aluvião (aquisição de bens quando pequenas quantidades de terras descem dos imóveis
superiores para os inferiores através das águas) e avulsão (grande quantidade. Bloco
perceptível). A solução nesses dois últimos é a indenização ou devolve.
 Desapropriação = aquisição originária

Obs. são aquisições ex vi legis (estão previstas em leis específicas) – loteamento,
perdimento de bens, reversão, abandono.

21
- Desapropriação: procedimento administrativo pelo qual o Poder Público impõe ao
proprietário a perda do seu bem para fins de necessidade ou utilidade pública ou interesse
social, mediante o pagamento prévio de uma justa indenização.
Acima estão as principais hipóteses, já que outras poderão surgir.
Como regra geral, quem usa o bem é a própria pessoa jurídica titular do bem,
obedecendo a sua finalidade. Mas excepcionalmente, a utilização pode ser anormal ou ser
realizada pelo particular.
6. Gestão de bens Públicos

Formas de uso dos bens públicos
6.1. Quanto aos fins naturais
 Uso normal = não precisa de autorização.

 Uso anormal = precisa de autorização. Ex. corrida de rua.
6.2. Quanto à generalidade do bem
 Utilização comum = está à disposição da coletividade. Utilização sem distinção.

Não tem gravame.
ATENÇÃO: quando há cobrança de entrada, há discriminação que dá origem a uma

utilização especial.
- Características: aberto a todos; é, em geral, gratuito, mas pode ser remunerado
(divergência doutrinária); sujeito ao Poder de Polícia do Estado que corresponde à
regulamentação do uso, fiscalização do uso, aplicação de medidas coercitivas para preservar
o bem e proteger o usuário.
- Bens sujeitos ao uso comum: normalmente bens de uso comum, mas também os de
uso especial.
- Posição do administrado frente ao bem afetado ao uso comum: a) como membro da
coletividade tem interesse coletivo na preservação do bem; b) individualmente considerado
tem direito subjetivo ao uso comum do bem.
Segundo Maria Sylvia, o uso comum pode ser:

22
1) USO COMUM ORDINÁRIO: é aberto a todos indistintamente, sem exigência de
instrumento administrativo de outorga e sem retribuição de natureza pecuniária;
2) USO COMUM EXTRAORDINÁRIO: está sujeito a maiores restrições impostas pelo
poder de polícia do Estado, ou porque limitado a determinada categoria de usuários, ou
porque dependente de outorga administrativa ou remuneração (ex: pedágio em estrada).
Hely Lopes Meireles, neste ponto seguido por José dos Santos Carvalho, entende que
o uso comum deve ser gratuito. Logo, a classificação de uso comum extraordinário, na
realidade seria uma espécie de uso especial, independente de se tratar de forma de uso de
bem de uso comum ou de uso especial.
 Utilização especial = utilização sujeita a regras específicas. Ex. museu (custa 15

reais para entrar).
- Uso especial remunerado. ex. pedágio, ponte
- Uso especial privativo = o cidadão utiliza o bem como se fosse dono. Ex. luau na
praia – penetra não pode entrar. UTILIZAÇÃO ESPECIAL OU PRIVATIVA: Conferido pela
Administração Pública, mediante título jurídico individual, a pessoa ou grupo de pessoas
determinadas, para que o exerçam com exclusividade sobre parcela de bem público.
Exemplo: banca de revista.
- Pode ser para pessoa física ou jurídica, pública ou privada.
- Não transfere a propriedade
- Características: exclusividade da utilização do bem; exigência de título jurídico
individual e formal; precariedade.
- Bens de uso comum ou de uso especial: só admitem o uso privativo através de três
institutos = autorização, permissão e concessão de uso. Uso sujeito ao regime de direito
público.
- Bens dominicais: podem ser concedidos aos particulares através dos institutos
supracitados. Podem ser objeto de contratos regidos pelo código civil. Ex: locação, comodato,
enfiteuse, arrendamento.
 Uso compartilhado = o particular e os administrados utilizam ao mesmo tempo

do bem. Ex. telefone público, outdoors em área pública. Exemplo 02: sob a residência do
particular passa o encanamento para a casa dos fundos.

23
Exemplo de uso compartilhado = usa de áreas para instalação de serviços de energia,
comunicações e gás. Se a concessionária usa o bem público, em regra, não haverá
remuneração (STJ e STF. José – pode haver cobrança de preço público razoável, sob pena
de se realizar servidão administrativa - indenização). Se usa bem particular em área non
aedificandi não haverá remuneração. Se a área for aedificandi é necessário o consentimento
do particular e remuneração.
Obs. cemitérios – podem ser públicos ou privados. Se privados dependem de
delegação do poder público – concessão ou permissão (contrato). Público = é bem de uso
especial do Município/ competência do município para legislar, aumentar taxa.
6.3. Utilização especial privativa
Os bens públicos de domínio público são usados por utilização pública pelo Estado; se
o particular vai fazer um uso privado, que não pode colidir com a utilização pública, será
regido pelas regras de direito público. Os instrumentos que viabilizam a sua utilização serão
de direito público: CONCESSÃO, AUTORIZAÇÃO e PERMISSÃO.
ATENÇÃO: esses institutos não se confundem com os destinados à prestação de
serviço público. Aqui, trata-se de uso de bens públicos.
a) LUAutorização de uso – LUAU

- No interesse do particular
- Eventos ocasionais/temporários
- Ato administrativo unilateral, discricionário e precário (pode desfazer a qualquer
momento sem indenização).
TRF1: é ato administrativo e não ato negocial.

Sem forma especial, bastando que se substancie em ato escrito,
O consentimento dado pela autorização de uso não depende de lei nem exige licitação
prévia.
Como regra, a autorização não deve ser concedida com prazo certo. Contudo, fixado
prazo para uso, a Administração terá instituído autolimitação e deverá obedecer a fixação,

24
razão por que o desfazimento antes do prazo atribui dever indenizatório à pessoa revogadora
pelos prejuízos causados, os quais, no entanto, devem ser comprovados.
- Pode ser gratuita ou onerosa.
- Consequências da natureza da autorização de uso: 1. Maior precariedade que a
permissão; 2. Outorgada em caráter transitório. 3. Menores poderes e garantias ao utente. 4.
Dispensa licitação e autorização legislativa. 5. Não cria dever de utilização, mas simples
faculdade.
- Modalidades: simples e qualificada
ATENÇÃO: Não confundir com - Autorização de uso de natureza urbanística – criada

pela MP nº 2.220, de 04.09.01, lastreada nos arts. 183 e 184 da CF, que tratam da política
urbana. Dispõe o art. 9º desta MP que é facultado ao Poder Público competente dar, de forma
gratuita, autorização de uso àquele que, até 30 de junho de 2001, possui como seu, por 5
anos, de forma pacífica e ininterrupta, imóvel público de até 250 metros quadrados, em área
urbana, utilizando-a para FINS COMERCIAIS. Para completar o prazo legal, a lei admite que
o possuidor acrescente à sua posse a do antecessor, desde que sejam contínuas. Esse tipo
de ato tem regime jurídico próprio, como a da autorização de uso, mas difere desta porque
comporta uma face discricionária e outra vinculada (a discricionariedade é mais estrita
porque, além dos fatores de valoração, é preciso que ainda se verifique a existência de
pressupostos legais). Há casos em que a autorização pode ser dada para local diverso
daquele ocupado pelo interessado: na hipótese de que ocupe local que seja perigoso à saúde
ou área destinada à preservação ambiental. Neste tipo específico de autorização, INEXISTE
PRECARIEDADE: uma vez deferida a autorização, o uso se tornará definitivo.
Autorização de uso comum (ordinária) X autorização de uso de natureza urbanística:
Fatores diferenciais quanto aos aspectos temporal, territorial e finalístico, segundo

CARVALHO FILHO:
a) Temporal: a autorização comum não tem qualquer limitação de tempo para ser
concedida; a autorização urbanística só pode ser conferida para aqueles que completaram os
requisitos legais até 30 de junho de 2001;
b) Territorial: na autorização comum, não há restrição quanto à dimensão do território;

na autorização urbanística, o uso só é autorizado para imóveis urbanos de até duzentos e
cinquenta metros quadrados;

25
c) Finalístico: a autorização comum admite qualquer tipo de uso pelo interessado, ao

passo que a autorização urbanística só se legitima se o ocupante utilizar o imóvel para fins
comerciais.
d) Permissão de uso – BANCA DE REVISTA

- Há interesse público e privado
- Situações mais constantes, mas que podem ser desfeitas com facilidade (colocou
tijolo complicou, por isso os exemplos são as bancas e os bares de rua).
- Havia a permissão de uso de bem público e permissão de serviço público, tendo
natureza de ato administrativo. A Lei 8987/95 determinou que a permissão de serviço público
tem caráter de contrato administrativo. Por isso, agora só há um tipo de permissão que tem
natureza de ato, a permissão de uso de bem público. É ato DISCRICIONÁRIO, UNILATERAL
E PRECÁRIO.
Não cabe indenização pela revogação, exemplo: os quiosques da Praia de Itapuã.

Pode ou não ser precedida por licitação. Há autores que dizem que deve ser precedida de
licitação também, assim como a concessão. Como ato unilateral, normalmente, não se licita,
exemplo: mesinha na calçada só interessa ao dono do bar que esteja em frente à calçada.
Mas se houver interesse de mais pessoas, é possível a licitação. Exemplo: banca de revista
em local concorrido.
Permissão de uso - ato administrativo, UNILATERAL, DISCRICIONÁRIO, PRECÁRIO,
gratuito ou oneroso, através do qual a Administração faculta ao particular a utilização
individual de determinado bem público para fins de interesse público. Pode ser com ou sem
condições, gratuito ou remunerado, por tempo certo ou indeterminado, conforme estabelecido
no termo próprio, mas sempre modificável e revogável unilateralmente pela Administração,
quando o interesse público exigir, dada sua natureza precária e o poder discricionário do
permitente para consentir ou fazer cessar o uso especial do bem público.
ATENÇÃO: permissão DE SERVIÇO é um CONTRATO e não um ato administrativo
como o é a permissão de uso de bem público.
Sua concessão é feita em interesse público e privado em patamar de igualdade. Na
permissão de uso, os interesses são nivelados: a Administração tem algum interesse público
na exploração do bem pelo particular, e este tem intuito lucrativo na utilização privativa do
bem. Por isso que, como há interesse público na exploração do bem, contrariamente do que

26
ocorre na autorização de uso, há por parte do permissionário o dever de utilização do bem
para o fim predeterminado, sob pena de não o fazendo, ser-lhe retirada a permissão.
A diferença é de grau na atribuição do uso especial e na vinculação do usuário com a
Administração. É praticado intuitu personae, razão porque sua transferência a terceiros só se
legitima se houver consentimento expresso da entidade permitente.
A permissão de uso especial de bem público, como ato unilateral, é normalmente
deferida independentemente de lei autorizativa, mas depende de licitação, podendo, ainda, a
legislação da entidade competente impor requisitos e condições para sua formalização e
revogação.
Ao outorgar permissão qualificada ou condicionada de uso (prazo), a Administração
constitui uma autolimitação ao seu poder de revogá-la, o que somente será possível quando a
utilização se tornar incompatível com a afetação do bem ou se revelar contrária ao interesse
coletivo, sujeitando, em qualquer hipótese, a Fazenda Pública a indenizar o permissionário
pelos prejuízos sofridos.
Segundo Maria Sylvia, a permissão qualificada é dotada da mesma estabilidade de que
se reveste a concessão de uso, pois no ato de outorga não haverá traço de precariedade,
havendo direito subjetivo à indenização em caso de revogação antes do prazo determinado. A
diferença entre os dois institutos estará apenas na formação do ato, pois a permissão se
constitui por ato unilateral e, a concessão, por contrato precedido de autorização legislativa e
licitação.
e) Concessão de uso – Restaurante em Universidade. Ex: concessão de uso para

utilização de espaços em aeroportos, em mercados, etc.
- Situações permanentes
- Há aqui interesse público
- Discricionário. Menos precário.
- Contrato administrativo sinalagmático, oneroso ou gratuito, comutativo e realizado
intuitu personae.. Se é contrato, há licitação
Se é contrato = prazo determinado.
- Ex. BARRACA DE PRAIA permanente (de Fortaleza), restaurante em escola pública.
não se confunde com o comodato ou locação. O administrador deve preferir a
concessão.

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Obs. Questão de segunda fase – Procurador Federal – aluno comeu alimento
estragado em restaurante da Universidade. Quem responde pelo dano? Há uma concessão
de uso de bem público ao particular. Quem responde á a empresa e não a Universidade.
Exemplo: utilização dos quiosques na praia. Mas, na prática, o mais comum é a
permissão, porque se trata de ato discricionário e precário. Quem escolhe é o administrador,
não há uma enumeração própria.
O aspecto de maior ou menor interesse público, relevante para a distinção entre
autorização e permissão, não tem relevância no que diz respeito à concessão de uso (Hely
Lopes discorda de tal entendimento). Ex: concessão de uso para utilização de um prédio
público como hotel, concessão de uso para distribuição de terras públicas rurais.
TRF1: concessão de uso é modalidade de contrato administrativo pelo qual o poder

público concede ao particular a utilização exclusiva de um bem público, para exploração
conforme sua destinação específica.
CONCESSÃO DE DIREITO REAL DE USO (D.L. 271/67):

É o contrato pelo qual a Administração transfere o uso remunerado ou gratuito de
terreno público ou sobre o espaço aéreo que o recobre a particular, como DIREITO REAL
RESOLÚVEL, para que dele se utilize em fins específicos de urbanização, industrialização,
edificação, cultivo ou qualquer outra exploração de interesse social.
Incide sobre terrenos públicos em que não existam benfeitorias ou sobre o espaço
aéreo que se ergue acima da superfície (apesar de autores não aceitarem essa possibilidade,
o art. 8º do Decreto-lei 271/67 admite expressamente a ocupação do espaço aéreo sobre a
superfície de terrenos públicos ou particulares, o que é lembrado por Celso Antônio Bandeira
de Mello).
A concessão de uso, como direito real, é transferível por ato inter vivos ou por
sucessão legítima ou testamentária, a título gratuito ou remunerado, como os demais direitos
reais sobre as coisas alheias, com a só diferença de que o imóvel reverterá à Administração
concedente se o concessionário (ou seus sucessores) não lhe der o uso prometido ou o
desviar de sua finalidade contratual. Desse modo, o Poder Público garante-se quanto à fiel
execução do contrato, assegurando o uso a que o terreno é destinado e evitando prejudiciais
especulações imobiliárias dos que adquirem imóveis públicos para aguardar valorização
vegetativa, em detrimento da coletividade.
Desde a inscrição no livro próprio do Registro Imobiliário competente, o concessionário
fruirá plenamente o terreno para os fins estabelecidos no contrato e responderá por todos os

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encargos civis, administrativos e tributários que venham a incidir sobre o imóvel e suas
rendas.
A concessão substitui vantajosamente a maioria das alienações de terrenos públicos,
razão pela qual deverá ser sempre preferida, mormente nos casos de venda ou doação. A
concessão de direito real de uso, tal como ocorre com a concessão comum, depende de
autorização legal e de concorrência prévia, admitindo-se a dispensa desta quando o
beneficiário for outro órgão ou entidade da Administração Pública. Apesar de erigida em
direito real, não se confunde com a enfiteuse ou aforamento, que é instituição civil bem
diversa e menos adequada ao uso especial de bem público por particulares.
Reversão do uso: caso não seja dada a finalidade a qual se destina o bem.
Diferenças da concessão de uso: 1- natureza da relação jurídica; 2- finalidade
EXPRESSA na lei autorizativa.
Exemplo: concessão de uso de área municipal para incentivar edificação ou para
implantar região industrial.
Utilizado para moradia de população de baixa renda.
Por meio desse instrumento, alguém dá direito de uso a outrem de uma área. Esse
direito de uso, de regra, tem natureza perpétua. A utilização que o particular faz é uma
utilização de interesse público, sendo feita por meio de contrato, logo, deve preencher os
requisitos: LICITAÇÃO e USO DE INTERESSE COLETIVO, exemplo: industrialização,
parcelamento, cultivo. Esses contratos de concessão têm natureza RESOLÚVEL, caso não
preencham o requisito de uso para o interesse coletivo. O contrato pode ser oneroso ou
gratuito, dependendo das condições do contrato.
CONCESSÃO DE DIREITO REAL DE USO

 Decreto-lei 271/67
 Regularização fundiária – fins sociais
 Caráter real
 Resolúvel – pode voltar ao domínio da Administração caso não cumpra a
finalidade.
CONCESSÃO DE USO ESPECIAL PARA FINS DE MORADIA:

Como os imóveis públicos não são suscetíveis de serem adquiridos pelo usucapião,
sentiu-se a necessidade de adotar para eles instrumento que guardasse similitude com o
usucapião especial de imóvel urbano particular previsto na CF/88, art. 183, para atender às

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necessidades reclamadas pela política urbana. Foi criada, assim, a concessão de uso
especial para fins de moradia, disciplinada pela MP nº 2.220, de 04.09.01.
Seus pressupostos são semelhantes aos do usucapião especial: a) posse por 5 anos
até 30 de junho de 2001, b) posse ininterrupta e pacífica (sem oposição), c) imóvel urbano
público de até 250 metros quadrados, d) uso do terreno para fins de moradia do possuidor ou
de sua família, e) não ter o possuidor a propriedade de outro imóvel urbano ou rural (art. 1º).
Tem natureza de DIREITO REAL, sendo transferível por ato inter vivos ou causa
mortis.
No caso de morte do possuidor, o herdeiro legítimo continua na posse do antecessor,
desde que já resida no imóvel ao tempo da abertura da sucessão. Sem esta condição, não
haverá continuidade e, em consequência, inviável será a outorga da concessão.
A formalização pode efetivar-se por termo administrativo (quando o pedido for atendido
na via administrativa, sem a formação de litígio), ou por sentença judicial (quando, denegado
o pedido ou omissa a Administração, o ocupante formular o pedido em juízo). Além disso, o
título da concessão, seja ele formalizado por ato administrativo, seja por sentença judicial,
necessita de registro no cartório de registro de imóveis. Se se tratar de imóvel da União ou
dos Estados, o interessado deve instruir o pedido de concessão com certidão do órgão
municipal competente, na qual seja certificado que o imóvel se localiza em área urbana e que
se destina realmente à moradia do ocupante ou de sua família. Distingue-se da concessão de
direito real de uso prevista no Dec. 271/67 por ser para finalidade exclusiva de moradia.
A natureza jurídica da concessão de uso especial para fins de moradia é a de ATO
ADMINISTRATIVO VINCULADO (e não de contrato administrativo, porque não há qualquer
tipo de negócio bilateral que denuncie a celebração do contrato, além de a lei não ter
outorgado qualquer margem de liberdade para a Administração decidir ou não sobre a
outorga ou não da concessão), de outorga de direito real de uso de imóvel público para fins
de moradia do possuidor ou de sua família.
Segundo José dos Santos Carvalho, preenchidos os requisitos pelo ocupante, tem ele
direito subjetivo à concessão. Se a administração opuser algum interesse público
incontornável para a outorga, terá que indenizar integralmente o concessionário, como o faria
se o caso fosse de desapropriação.
Para evitar o desvio de finalidade, o direito à concessão só será reconhecido apenas
uma vez ao mesmo possuidor. Pode extinguir-se de duas maneiras: a) desvio de finalidade, b)
o concessionário adquirir a propriedade de outro imóvel urbano ou rural. Se extinta, também
se deve averbar no cartório, por meio de declaração da Administração.

30
Há ainda a figura da concessão coletiva de uso especial para fins de moradia (art. 2º
da MP 2220), semelhante também ao usucapião especial coletivo de imóvel urbano particular.
Outorgada para moradia em imóvel público urbano com área superior a 250 metros
quadrados, ocupado por população de baixa renda para sua moradia, por 5 anos,
ininterruptamente, e sem oposição, não sendo possível identificar os terrenos ocupados por
possuidor, não podendo este ser proprietário de outro imóvel urbano ou rural. A cada
concessionário é atribuída fração ideal do terreno.
Concessão X usucapião:
1- objeto; 2- previsão de termo final para aquisição do direito.
Nas palavras de Carvalho Filho: A distinção entre a concessão de uso especial para
fins de moradia e o usucapião especial urbano, quanto aos pressupostos, reside em dois
pontos: 1º) nesta o objeto é imóvel privado, ao passo que naquela é imóvel público (federal,
estadual, distrital ou municipal, desde que regular a ocupação, como reza o art. 3º); 2º) na
concessão só se conferiu o direito ao possuidor se os pressupostos foram atendidos até 30 de
junho de 2001, ao passo que no usucapião não foi previsto termo final para a aquisição do
direito.
Concessão X concessão de direito real de moradia: finalidade exclusiva de moradia,
presente nesta última.
CESSÃO DE USO (LEI 9.636/98):

31
Cessão de uso: cessão de uso é a transferência gratuita da posse de um bem público

de uma entidade ou órgão para outro, a fim de que o cessionário o utilize segundo a sua
normal destinação, por tempo certo ou indeterminado. É ato de colaboração entre repartições
públicas, em que aquela que tem bem desnecessário aos seus serviços cede o uso a outra
que o está precisando, nas condições estabelecidas no respectivo termo de cessão.
A cessão de uso entre órgãos da mesma entidade não exige autorização legislativa e
se faz por simples termo e anotação cadastral, pois é ato ordinário de administração através
do qual o Executivo distribui seus bens entre suas repartições para melhor atendimento dos
serviços. Quando, porém, a cessão é para outra entidade, necessária se torna a autorização
legislativa para essa transferência de posse, nas condições ajustadas entre as
Administrações interessadas. José dos Santos Carvalho e Maria Sylvia entendem que ainda
assim não se faz necessária a autorização legislativa.
Em qualquer hipótese, a cessão de uso é ato de administração interna que não opera a
transferência da propriedade e, por isso, dispensa registros externos.
A formalização da cessão de uso se efetiva por instrumento firmado entre os
representantes das pessoas cedente e cessionária, normalmente denominado de termo de
cessão ou termo de cessão de uso.
Alguns autores limitam a cessão de uso às entidades públicas, como é o caso de Hely
Lopes Meirelles e Lúcia Valle Figueiredo. Outros a admitem para entidades da Administração
indireta (Diógenes Gasparini). E alguns outros entendem que o uso pode ser cedido também,
em certos casos especiais, a pessoas privadas, desde que desempenhem atividade não
lucrativa que vise a beneficiar, geral ou parcialmente, a coletividade (José dos Santos
Carvalho Filho e Maria Sylvia), como, por exemplo, a cessão de uso de sala, em prédio
público, que o Estado faz a uma associação de servidores.
Prazo: O prazo pode ser determinado ou indeterminado, e o cedente pode a qualquer
momento reaver a posse do bem cedido.
Fundamento: colaboração entre entidades públicas e privadas com objetivo de atender
a interesses coletivos.
Art. 18. A critério do Poder Executivo poderão ser cedidos, gratuitamente ou
em condições especiais, sob qualquer dos regimes previstos no Decreto-Lei nº
9.760, de 1946, imóveis da União a:

32
I - Estados, Municípios e entidades, sem fins lucrativos, de caráter
educacional, cultural ou de assistência social;
§ 3º A cessão será autorizada em ato do Presidente da República e se
formalizará mediante termo ou contrato, do qual constarão expressamente as
condições estabelecidas, entre as quais a finalidade da sua realização e o prazo
para seu cumprimento, e tornar-se-á nula, independentemente de ato especial, se
ao imóvel, no todo ou em parte, vier a ser dada aplicação diversa da prevista no ato
autorizativo e consequente termo ou contrato.
QUADRO DE RESUMO
AUTORIZAÇÃO PERMISSÃO CONCESSÃO

Interesse do particular
Interesse do particular e do poder público em Interesse público
igualdade
Eventos ocasionais e Situação mais
Situação permanente
temporários permanente
Sem licitação Licitação obrigatória
Contrato
Ato administrativo Unilateral Precário Discricionário
administrativo
d) Outras formas
Institutos privados utilizados pelo Estado - comodato, arrendamento, concessão de
direito real de uso, cessão de uso, locação.
UTILIZAÇÃO PELOS INSTITUTOS DE DIREITO PRIVADO:
O emprego de institutos de direito privado para transferência de uso privativo somente
é possível no caso de BENS DOMINICAIS, pois são os únicos que estão dentro do comércio
jurídico de direito privado.
Assim, em relação aos bens públicos de domínio privado, como são bens disponíveis e
desafetados, a cessão dos mesmos a particulares pode ser feita tanto por meio de
instrumentos públicos (concessão, permissão e autorização), quanto por instrumentos de
direito privado (locação, arrendamento, enfiteuse e as concessões de direito real de uso).
- Enfiteuse ou aforamento – instituto civil que permite ao proprietário atribuir a outrem o

DOMÍNIO ÚTIL de imóvel, pagando a pessoa que o adquire (enfiteuta) ao senhorio direto uma

33
pensão ou foro, anual, certo e invariável. Consiste, pois, na transferência do domínio útil de
imóvel público, a posse, uso e gozo perpétuos da pessoa que irá utilizá-lo daí por diante.
Tecnicamente, é o direito real de posse, uso e gozo pleno da coisa alheia que o titular (foreiro
ou enfiteuta) pode alienar e transmitir hereditariamente, porém, com a obrigação de pagar
perpetuamente uma pensão anual (foro) ao senhorio direto.
*#OUSESABER: Qual o prazo prescricional para a cobrança de foro de enfiteuse em Terreno

de Marinha? O prazo prescricional do foro anual dos terrenos de marinha é de 5 anos!
Vejamos o importante julgado AgRg no AREsp 130990 / RS do STJ nesse sentido: AGRAVO
REGIMENTAL NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. ADMINISTRATIVO. ENFITEUSE.
FORO ANUAL. PRESCRIÇÃO. REGRA GERAL. CINCO ANOS. DECRETO 20.910/32.
INTERPRETAÇÃO DO JULGAMENTO DO RESP 1.133.696/PE, REL. MIN. LUIZ FUX, DJE
17.12.2010, SUBMETIDO AO RITO DO ART. 543-C DO CPC. AGRAVO REGIMENTAL DO
ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL DESPROVIDO. 1. No julgamento do REsp.
1.133.696/PE, da relatoria do eminente Ministro LUIZ FUX (DJe 17.12.2010), submetido ao
rito do art. 543-C, definiu-se que o prazo da prescrição relativa ao foro anual de terrenos de
Marinha é de 5 anos, independentemente do período considerado, haja vista incidir o prazo
de 5 anos do Decreto 20.910/1932, até a edição da Lei 9.636/98, que também prevê prazo
quinquenal. 2. Muito embora esse julgamento tenha apreciado a prescrição relativa à
enfiteuse de bens da União, não há diferença ontológica em relação à enfiteuse de imóvel
estadual, nada havendo que desaconselhe a observância daquela diretriz no caso destes
autos. 3. Regra geral, a prescrição da pretensão de cobrança de crédito decorrente de foro
anual enfitêutico é de 5 anos, a teor do art. 1o. do Decreto 20.910/32. 4. Agravo Regimental
do Estado do Rio Grande do Sul desprovido.
O STF, a propósito da Lei nº 7.450/85, que fixara o foro em 0,6% do valor do respectivo
domínio pleno (alterando o art. 101 do Decreto-lei nº 9760/46), decidiu que, apesar de
assegurado o direito dos anteriores enfiteutas, por ser o contrato tido como ato jurídico
perfeito, é admissível a correção monetária de seu valor a fim de evitar enriquecimento sem
causa do enfiteuta (RE 185.578-RJ, 1ª Turma, Min. Ilmar Galvão, 06/10/98). Nesse sentido:
ADMINISTRATIVO. TERRENO DE MARINHA. TAXA DE OCUPAÇÃO.

REAJUSTAMENTO ANUAL. A norma legal que prevê a simples atualização anual
do foro é aplicável a todos os contratos de aforamento, inclusive aqueles

34
anteriormente firmados. (STJ, 2ª Turma, RESP 30688-PE. Rel. Min. Hélio
Mosimann. Julg. 15.03.95. Public.03.04.95)
O instituto está em desuso, por não mais existirem as primitivas razões que justificaram
os infindáveis aforamentos que até hoje emperram a Administração local com obsoletas
limitações ao domínio pleno dos bens municipais. O Novo CC não mais trata do instituto.
Ocorre, entretanto, conforme salienta CARVALHO FILHO, que há várias áreas federais
cujo uso é conferido através de enfiteuse, como é o caso dos terrenos de marinha e seus
acrescidos, o que é previsto, inclusive, no art. 49, § 3º, do ADCT da CF. A enfiteuse de
terrenos de marinha, aliás, foi a única forma ressalvada pelo novo Código Civil (art. 2.038, §
2º), com a previsão de que seria regulada por lei especial.
- Locação – contrato de direito privado pelo qual o proprietário transfere a posse do
bem ao locatário, que tem a obrigação de pagar quantia certa – o aluguel – por período
determinado de uso do bem.
Nos termos do Decreto-lei n.º 9.760/46, é possível a locação de bens dominicais da
União, que se fará mediante contrato, não ficando sujeito a disposições de outras leis
concernentes à locação.
É possível a rescisão do contrato caso o imóvel torne-se necessário ao serviço público.
Isto se fará por ato administrativo da União (auto-executório), sem que esta fique obrigada a
pagar ao locatário indenização, salvo benfeitorias necessárias. Além disso, se o locatário
sublocar o imóvel ou deixar de pagar os aluguéis nos prazos estipulados, dar-se-á rescisão de
pleno direito, imitindo-se a União sumariamente na posse da coisa locada.
José dos Santos Carvalho, no entanto, ressalta que há estudiosos que não aceitam o
regime de locação civil para bens públicos.
*OUSESABER: A locação é o contrato de direito privado que tem por objetivo transferir a
posse direta do bem de propriedade do locador ao locatário, mediante o pagamento de
remuneração. Consoante disposição própria, a Lei de Locações não é aplicável aos contratos
de locação de imóveis de propriedade da União, Estados e Municípios, suas autarquias e
fundações públicas, as quais continuam reguladas pelo CC e pelas leis especiais. Apesar de

35
tal previsão, a doutrina diverge sobre a própria viabilidade jurídica do contrato de locações de
bens públicos, existindo 2 interpretações sobre o tema: a) os bens públicos PODEM ser
locados a terceiros na forma do CC e da legislação especial (José dos Santos Carvalho
Filho); b) o uso privativo de bens públicos deve ser instrumentalizado por institutos de direito
público, sendo inadmissível a locação dos referidos bens (Hely Lopes, Diogo de Figueiredo e
Rafael Rezende).
- Comodato – transferência do USO GRATUITO de bem por prazo determinado ou

indeterminado. Diferente da locação, não é onerosa para o comodatário.
- Arrendamento – previsto do Decreto-lei nº. 9.760/46 como modalidade de locação,
quando sua utilização objetiva a exploração de frutos ou a prestação de serviços. Seu prazo
máximo é de 10 anos, sendo assegurada a preferência aos Estados e Municípios.
- Direito de superfície: é aquele pelo qual o proprietário concede a outrem o direito de
utilizar, no mínimo, a superfície de seu imóvel na forma pactuada no respectivo contrato.
Embora seja contrato de direito privado, nada impede que ente público, desde que haja lei
autorizadora, conceda ao administrado o direito de utilizar a superfície do imóvel público.
Registre-se, aliás, que o art. 1.377, do Código Civil, admite expressamente que o referido
direito seja constituído por pessoa jurídica de direito público interno, desde que haja
motivação, a fim de se aferir a legalidade do negócio jurídico.
7. Bens em espécie
- Bens da União
Art. 20. São bens da União:

I - os que atualmente lhe pertencem e os que lhe vierem a ser atribuídos;
Súmula 650 STF - Os incisos I e XI do art. 20 da CF não alcançam terras de
aldeamentos extintos, ainda que ocupadas por indígenas em passado remoto.
II - as terras devolutas indispensáveis à defesa das fronteiras, das fortificações e
construções militares, das vias federais de comunicação e à preservação ambiental, definidas
em lei;

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Terra devoluta = terra sem dono. Esse instituto surgiu a partir da falência do regime de
capitanias hereditárias. As terras ficaram sem dono e o Estado assumiu. Hoje essas terras
ainda não estão demarcadas/discriminadas.
TERRAS DEVOLUTAS – são conceituadas POR EXCLUSÃO, isto é, seu conceito é

RESIDUAL. São terras vagas, abandonadas, não utilizadas quer pelo Poder Público quer
pelos particulares. Seu conceito é residual justamente porque não se encontram destinadas a
qualquer uso público, nem incorporadas ao domínio privado.
DL 9.7690/46, Art. 5º São devolutas, na faixa da fronteira, nos Territórios
Federais e no Distrito Federal, as terras que, não sendo próprias nem aplicadas a
algum uso público federal, estadual ou municipal, não se incorporaram ao domínio
privado:
a) por força da Lei nº 601, de 18 de setembro de 1850, Decreto nº 1.318, de
30 de janeiro de 1854, e outras leis e decretos gerais, federais e estaduais;
b) em virtude de alienação, concessão ou reconhecimento por parte da União
ou dos Estados;
c) em virtude de lei ou concessão emanada de governo estrangeiro e
ratificada ou reconhecida, expressa ou implicitamente, pelo Brasil, em tratado ou
convenção de limites;
d) em virtude de sentença judicial com força de coisa julgada;
e) por se acharem em posse contínua e incontestada com justo título e boa-
fé, por termo superior a 20 (vinte) anos;
f) por se acharem em posse pacifica e ininterrupta, por 30 (trinta) anos,
independentemente de justo título de boa-fé;
g) por força de sentença declaratória nos termos do Art. 148 da Constituição
Federal, de 10 de novembro de 1937.
Parágrafo único. A posse a que a União condiciona a sua liberalidade não
pode constituir latifúndio e depende do efetivo aproveitamento e morada do
possuidor ou do seu preposto, integralmente satisfeitas por estes, no caso de posse
de terras situadas na faixa da fronteira, as condições especiais impostas na lei.
As terras, no Brasil, foram divididas em 03 etapas: SESMARIAS, OCUPAÇÕES e a
PRIMEIRA REGULAMENTAÇÃO DA LEI 601/1850.
As SESMARIAS estão associadas à ideia de capitanias hereditárias, no Brasil Colônia;
aqui surgiu a presunção de que todas as terras pertenciam ao Poder Público, pois todas
pertenciam a Portugal (que era a Coroa). Sesmaria era um pedaço de terra que o donatário

37
da capitania outorgava ao interessado, que tivesse interesse em ocupá-la, demarcá-la, fazer
dela sua residência, cultivá-la. A outorga era feita por meio de uma CARTA DE SESMARIA
(eram os primórdios da enfiteuse, porque o sesmeiro não tinha o domínio pleno, que
permanecia à Coroa Portuguesa). Caso os deveres do sesmeiro não fossem cumpridos, a
sesmaria caía em comisso, ou seja, voltava para a coroa.
As OCUPAÇÕES substituíram as sesmarias e consistiam na ocupação desordenada
pelos posseiros, sem registro. Em 1850, foi editada a Lei 601, que regulamentou a questão
das terras: foram legitimadas as ocupações, foram revogadas as sesmarias, proibidas novas
ocupações e quem assim agisse seria considerado delinqüente; foi estabelecido, ainda, o
primeiro conceito de terra devoluta. Atualmente, o conceito de terras devolutas é: são aquelas
terras que não são utilizadas pelo poder público e não estão no domínio privado.
PROCEDIMENTO DISCRIMINATÓRIO foi criado pela Lei 6.383/76, que buscou uma
forma de separar as terras públicas das privadas, é a esse fim que se destina o procedimento
discriminatório; que é composto por 02 fases:
1) Fase Administrativa – no ES, o órgão responsável é o IDAF; nessa fase são feitas as
publicações de editais para reclamação da terra, se ninguém comparece, passa a ser o
Estado; se comparece e há título passa a ser titular.
2) Fase Judicial – ocorre por meio da AÇÃO DISCRIMINATÓRIA de rito especial,
sendo a titularidade de seu ajuizamento do poder público.
Se o Estado não discrimina as terras, elas poderão ser usucapidas e o ajuizamento da
usucapião impede a instauração do procedimento discriminatório.
As terras devolutas pertencem ou a União ou aos Estados, pela CF/88, artigo 20. São
da União as terras devolutas indispensáveis à:
1) Defesa das fronteiras (faixas de fronteira são as áreas consistentes na faixa de terra
para dentro do território nacional na distância de 150 km da fronteira com outros países) – as
terras devolutas que estejam dentro da faixa de fronteira (que é bem particular com
limitações) serão de titularidade da União e não dos Estados;
2) Defesa das fortificações e construções militares;
3) Defesa das vias federais de comunicação;
4) Preservação ambiental, definidas em lei.
INFO 619 STF
Em conclusão, o Tribunal, por maioria, julgou parcialmente procedente pedido
formulado em ação direta de inconstitucionalidade requerida pelo Procurador-Geral da
República para dar ao inciso X do art. 7º da Constituição do Estado do Rio Grande do Sul
(Art.7º... X. São bens do Estado ... as terras dos extintos aldeamentos indígenas)

38
interpretação conforme a Constituição, no sentido de que o dispositivo impugnado refere-se
somente aos aldeamentos indígenas extintos antes da Constituição de 1891 — v. Informativos
274, 421,470 e 479. Na linha da jurisprudência da Corte, entendeu-se que tais terras teriam
sido excluídas do domínio da União e as demais a ela pertenceriam, de modo que o Estado-
membro não poderia legislar sobre a matéria. Vencido o Min. Joaquim Barbosa que julgava o
pleito procedente. ADI 255/RS, rel. orig. Min. Ilmar Galvão, red. p/ o acórdão Min. Ricardo
Lewandowski. 16.3.2011. (ADI-255)
SÚMULA Nº 477 STF: AS CONCESSÕES DE TERRAS DEVOLUTAS SITUADAS NA
FAIXA DE FRONTEIRA, FEITAS PELOS ESTADOS, AUTORIZAM, APENAS, O USO,
PERMANECENDO O DOMÍNIO COM A UNIÃO, AINDA QUE SE MANTENHA INERTE OU
TOLERANTE, EM RELAÇÃO AOS POSSUIDORES.
INFO. 564, STJ - 2015

Em 2000, João comprou uma fazenda que fica ao lado da reserva indígena Wassú-
Cocal. Essa reserva indígena foi demarcada em 1987, ou seja, antes da CF/88. Em 2012, o
Ministro da Justiça, a partir de estudo da FUNAI, editou portaria ampliando os limites da
reserva indígena Wassú-Cocal. Pela nova demarcação proposta, João perderia a sua
fazenda, que passaria a fazer parte da reserva indígena. Segundo argumentaram a FUNAI e
o Ministério da Justiça, a remarcação agora realizada é um procedimento destinado a "corrigir
falhas" cometidas na demarcação originária já que esta não teria observado os parâmetros
impostos pela CF/88. Desse modo, seria uma correção para adequar a demarcação às regras
da CF/88. A jurisprudência concorda com essa prática? Se uma terra indígena foi demarcada
antes da CF/88, é possível que agora ela seja “remarcada”, ampliando-se a área
anteriormente já reconhecida? NÃO. Tanto o STF como o STJ condenam essa prática. A
alegação de que a demarcação da terra indígena não observou os parâmetros estabelecidos
pela CF/1988 não justifica a remarcação ampliativa de áreas originariamente demarcadas em
período anterior à sua promulgação. Desde o julgamento da Pet 3.388-RR (Caso Raposa
Serra do Sol), a jurisprudência passou a entender que é vedada a ampliação de terra indígena
já demarcada, salvo em caso de vício de ilegalidade do ato de demarcação e, ainda assim,
desde que respeitado o prazo decadencial. É inegável que a CF/88 mudou o enfoque
atribuído à questão indígena e trouxe novas regras mais favoráveis a tais povos, permitindo a
demarcação das terras com critérios mais elásticos, a partir da evolução de uma perspectiva
integracionista para a de preservação cultural do grupamento étnico. Isso, contudo, não é
motivo suficiente para se promover a revisão administrativa das demarcações de terras
indígenas já realizadas, especialmente nos casos em que se passou o prazo decadencial.
STJ. 1ª Seção. MS 21.572-AL, Rel. Min. Sérgio Kukina, julgado em 10/6/2015 (Info 564). STF.
2ª Turma. RMS 29542/DF, Rel. Min. Cármen Lúcia, julgado em 30/9/2014 (Info 761).
- Súmula 650-STF: Os incisos I e XI do art. 20 da Constituição Federal não alcançam
terras de aldeamentos extintos, ainda que ocupadas por indígenas em passado remoto.
Segundo critério construído pelo STF, somente são consideradas “terras tradicionalmente
ocupadas pelos índios” aquelas que eles habitavam na data da promulgação da CF/88 (marco

39
temporal) e, complementarmente, se houver a efetiva relação dos índios com a terra (marco
da tradicionalidade da ocupação).
- Obs.1: a demarcação se dá por meio de processo administrativo (não é judicial). Além
disso, importante ressaltar que o Congresso Nacional não participa da demarcação,
ocorrendo ela apenas no âmbito do Poder Executivo.
- Obs.2: mesmo após o processo de demarcação, a propriedade dessas terras continua
sendo da União (art. 20, XI). Os índios detêm apenas o usufruto exclusivo das riquezas do
solo, dos rios e dos lagos nelas existentes. Em regra, os não índios que forem retirados das
terras demarcadas não têm direito à indenização. Isso porque eles estavam ocupando terras
que pertenciam à União. Logo, mesmo que tivessem supostos títulos de propriedade, estes
seriam nulos porque foram expedidos em contrariedade com o art. 20, XI e art. 231 da CF/88.
- Exceção: tais pessoas poderão ser indenizadas pelas benfeitorias que realizaram no local,
desde que fique provado que a ocupação era de boa-fé. Se estiverem de má-fé, não terão
direito nem mesmo à indenização pelas benfeitorias.
Em regra, a terra devoluta é do estado-membro e excepcionalmente será da União =

ligadas à segurança nacional e preservação ambiental.
Obs. Súmula 477 STF – As concessões de terras devolutas em faixa de fronteira

autorizam apenas o uso, permanecendo o domínio ainda que a União tolere a posse de
outrem.
III - os lagos, rios e quaisquer correntes de água em terrenos de seu domínio, ou que
banhem mais de um Estado, sirvam de limites com outros países, ou se estendam a território
estrangeiro ou dele provenham, bem como os terrenos marginais e as praias fluviais;
Terrenos marginais = 15 metros da média ordinária da enchente.

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TERRENOS MARGINAIS OU RESERVADOS: são aqueles que, banhados pelas
correntes navegáveis, fora do alcance das marés, se estendem até a distância de 15 metros
para a parte da terra, contados desde a linha média das enchentes originárias. José dos
Santos Carvalho alerta que há grande controvérsia sobre o domínio dos terrenos reservados,
mas entende que pertencem aos Estados os localizados à margem de correntes ou lagos
navegáveis, isto se, por algum título, não estiverem no domínio federal, municipal ou
particular. Em relação aos rios não navegáveis, dispõe o art. 12 do Código das Águas que,
dentro de uma faixa de 10 metros, fica estabelecida servidão de trânsito para os agentes da
Administração, quando em execução de serviço.
Há muita controvérsia sobre a propriedade desses bens. Mas existe súmula do STF
regulando o assunto.
STF, 479. As margens dos rios navegáveis são de domínio público, insuscetíveis de
expropriação e, por isso mesmo, excluídas de indenização.
MARIA SYLVIA: os terrenos reservados podem ser bens públicos ou bens particulares.
A presunção é a de que sejam bens públicos.
UNIÃO
Terrenos marginais de rios e ilhas
Terrenos marginais dos rios
situadas nos territórios, na faixa de fronteira
navegáveis, em territórios federal, se por título
e nas zonas onde se faça sentir a influência
legítimo não pertencerem a particulares.
das marés.
DL 9.7690/46,Art. 1º Incluem-se entre os bens imóveis da União:

a) os terrenos de marinha e seus acrescidos;
b) os terrenos marginais dos rios navegáveis, em Territórios Federais, se, por qualquer
título legítimo, não pertencerem a particular;
DL 9.7690/46, Art. 4º São terrenos marginais os que banhados pelas correntes
navegáveis, fora do alcance das marés, vão até a distância de 15 (quinze) metros medidos
horizontalmente para a parte da terra, contados desde a linha média das enchentes
ordinárias. (O MESMO TEXTO É REPEDIDO NO ARTIGO 14 DO CÓDIGO DE ÁGUAS, DEC
24643, FALANDO DE TERRENOS RESERVADOS)

41
São as faixas de terras particulares, marginais aos rios, lagos e canais públicos na
largura de 15 metros (TRF1). Essa é posição também de HELY LOPES MEIRELLES.
Os terrenos marginais pertencerão ao titular do rio (Federal ou Estadual).
Os rios não navegáveis são bens particulares, mas que estão gravados pela servidão
de passagem de agentes públicos na distância de 10 metros da margem para dentro do
terreno.
IV - as ilhas fluviais e lacustres nas zonas limítrofes com outros países; as praias
marítimas; as ilhas oceânicas e as costeiras, excluídas, destas, as áreas referidas no art. 26,
II;
IV as ilhas fluviais e lacustres nas zonas limítrofes com outros países; as praias
marítimas; as ilhas oceânicas e as costeiras, excluídas, destas, as que contenham a sede de
Municípios, exceto aquelas áreas afetadas ao serviço público e a unidade ambiental federal, e
as referidas no art. 26, II (RESGUARDA propriedades anteriores à CF. Se eu tinha uma ilha
ela não passa a ser da União).
ILHAS – A CF/88 tornou públicas as ilhas, que podem ser estaduais ou federais (artigo
20, IV). As federais são as ilhas fluviais e lacustres nas zonas limites com outros países; as
ilhas oceânicas e costeiras, excluídas destas as pertencentes ao domínio dos Estados. Esse
dispositivo constitucional foi objeto de emenda constitucional EC/46.
1) OCEÂNICAS – estão fora da plataforma continental
2) COSTEIRAS – estão dentro da plataforma continental
Art. 20. IV as ilhas fluviais e lacustres nas zonas limítrofes com outros países; as praias
marítimas; as ilhas oceânicas e as costeiras, EXCLUÍDAS, destas, as que contenham a SEDE
de Municípios, exceto aquelas áreas afetadas ao serviço público e a unidade ambiental
federal, e as referidas no art. 26, II;
Escola, hospital, secretaria = se já são da união continuam com ela. Aconteceu com
Floripa.
A ilha pode ser objeto de concessão de uso especial. Ex. Ilha de caras.
V - os recursos naturais da plataforma continental e da zona econômica exclusiva; 200

milhas marítimas.

42
PLATAFORMA CONTINENTAL: é a extensão das áreas continentais sob o mar até a
profundidade de cerca de duzentos metros.
VI - o mar territorial; 12 milhas marítimas.
VII - os terrenos de marinha e seus acrescidos (a água recua); 33 m da preamar média.
TERRENOS DE MARINHA (DL 9760/46) – são áreas federais pertencentes à União,

que estão sob o cuidado da SPU (Secretaria do Patrimônio da União). São as áreas que
alcançam as áreas para dentro do continente da preamar (maré alta) de 1831 por 33 metros
(tiro de canhão). Essa proteção era em razão da segurança e extração de sal. São bens
dominicais. Para as áreas que não existiam nas cartas de marés, foi usada a sistemática da
linha de JUNDU (vegetação rasteira na areia da praia), o que foi aceito pelo STF. Estão nos
terrenos de marinha as áreas insulares e as águas doces que sofrem as influências das
marés, mesmo os manguezais que estejam aterrados. A influência é a modificação do volume
das águas pelo menos em 05 cm.
DL 9.7690/46, Art. 2º São terrenos de marinha, em uma profundidade de 33 (trinta e
três) metros, medidos horizontalmente, para a parte da terra, da posição da linha do preamar
médio de 1831:
a) os situados no continente, na costa marítima e nas margens dos rios e lagoas, até
onde se faça sentir a influência das marés;
b) os que contornam as ilhas situadas em zona onde se façam sentir a influência das
marés.
Parágrafo único. Para os efeitos deste artigo a influência das marés é caracterizada
pela oscilação periódica de 5 (cinco) centímetros pelo menos do nível das águas, que ocorra
em qualquer época do ano.
ACRESCIDOS DE MARINHA – são as áreas natural ou artificialmente acrescidas aos
terrenos de marinha. São bens públicos federais, pertencem à União.
DL 9.7690/46, Art. 3º São terrenos acrescidos de marinha os que se tiverem formado,
natural ou artificialmente, para o lado do mar ou dos rios e lagoas, em seguimento aos
terrenos de marinha.
OCUPAÇÃO DAS ÁREAS DE MARINHA – é a posse precária sem a existência de
contrato com a União, que então cataloga o ocupante e cobra uma TAXA DE OCUPAÇÃO.

43
Súmula 496 STJ: "Os registros de propriedade particular de imóveis situados em

terrenos de marinha não são oponíveis à União."
Trata-se de recurso especial sob o regime do art. 543-C do CPC c/c Res. n. 8/2008-
STJ no qual a Seção entendeu que, na forma em que dispõe o art. 1º do Dec. n. 2.398/1987,
compete ao Serviço do Patrimônio da União a atualização anual da taxa de ocupação dos
terrenos de marinha. A norma contida no art. 28 da Lei n. 9.784/1999 cede lugar à aplicação
do referido decreto pelos seguintes motivos: o Dec. n. 2.398/1987 é diploma normativo
específico, incidindo, no caso, os arts. 2º, § 2º, da LICC e 69 da Lei n. 9.784/1999; não se
trata de imposição de deveres ou ônus ao administrado, mas de atualização anual da taxa de

44
ocupação dos terrenos de marinha, à luz do art. 28 da Lei n. 9.784/1999 e da jurisprudência
deste Superior Tribunal; a classificação de certo imóvel como terreno de marinha depende de
prévio procedimento administrativo, com contraditório e ampla defesa, porque aí há, em
verdade, a imposição do dever. Ao contrário, a atualização das taxas de ocupação, que se dá
com a atualização do valor venal do imóvel, não se configura como imposição ou mesmo
agravamento de um dever, mas sim recomposição de patrimônio devida na forma da lei. Daí
porque inaplicável o ditame do dispositivo mencionado. No caso das taxas de ocupação dos
terrenos de marinha, é desnecessário o procedimento administrativo prévio com participação
dos administrados interessados, bastando que a Administração Pública siga as normas do
Dec. n. 2.398/1987 no que tange à matéria. Após a divulgação da nova planta de valores
venais e da atualização dela advinda, aí sim os administrados podem recorrer administrativa e
judicialmente dos pontos que consideram ilegais ou abusivos. Não há, portanto, que falar em
necessidade de contraditório para a incidência do art. 1º do Dec. n. 2.398/1987. REsp
1.150.579-SC, Rel.Min. Mauro Campbell Marques, julgado em 10/8/2011.
*É nulo o contrato firmado entre particulares de compra e venda de imóvel de propriedade da

União quando ausentes o prévio recolhimento do laudêmio e a certidão da Secretaria do
Patrimônio da União (SPU), ainda que o pacto tenha sido registrado no Cartório competente.
Antes de o ocupante vender o domínio útil do imóvel situado em terreno de marinha, ele
deverá obter autorização da União, por meio da SPU, pagando o laudêmio e cumprindo
outras formalidades exigidas. Somente assim esta alienação será possível de ser feita
validamente. STJ. 2ª Turma. REsp 1.590.022-MA, Rel. Min. Herman Benjamin, julgado em
9/8/2016 (Info 589).

45
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CONTINENTE – MAR TERRITORIAL (12Milhas) – ZONA CONTÍGUA (+12M =

24Milhas).
O mar territorial pertence a União.
O Brasil não exerce soberania na zona contígua, mas exerce poder de polícia.
De 12 até 200 milhas há a zona econômica exclusiva = aqui os recursos naturais
pertencem a União.
Plataforma continental =Começa na linha de base do mar territorial. Terra que fica
embaixo das águas. Numa profundidade de 200m e 90 km. ATENÇÃO – essa terra não é a
da União e sim os seus recursos naturais.
VIII - os potenciais de energia hidráulica;

46
IX - os recursos minerais, inclusive os do subsolo;
REGIME JURÍDICO DOS RECURSOS MINERAIS
 No regime constitucional brasileiro de aproveitamento dos recursos minerais, o
Estado detém o domínio e o controle sobre os recursos minerais e consente sua exploração
ao particular.
 O subsolo constitui unidade distinta do solo para FINS DE aproveitamento
mineral.
 Os recursos minerais, por princípio constitucional, são propriedade distinta do
solo e pertencem à União. Daí derivam-se todas as modalidades legais, regimes de
aproveitamento, os procedimentos necessários para tal, e a existência do Departamento
Nacional de Produção Mineral (DNPM), encarregado de normatizar e fiscalizar esses
procedimentos.
 Para fundamentar tais argumentos a Constituição Federal de 1988 (CF/88) prevê
no art. 20, IX, que são bens da União: “os recursos minerais, inclusive os do subsolo”. Por
força do art. 20, § 1º é garantida à União, Estados e Municípios PARTICIPAÇÃO no resultado
da exploração de petróleo ou gás natural, de recursos hídricos para fins de geração de
energia elétrica e de outros recursos minerais no respectivo território, plataforma continental,
mar territorial ou zona econômica exclusiva, ou COMPENSAÇÃO FINANCEIRA por essa
exploração.
 Quanto à competência para legislar, o art. 22, XII, prevê que compete
privativamente a União legislar sobre jazidas, minas, recursos minerais e metalurgia.
 A CF/88 contemplou o mandamento legal previsto no Código de Mineração,
diferenciando os termos mais utilizados:
o JAZIDA é toda massa individualizada de substância mineral ou fóssil, aflorando
à superfície ou existente no interior da terra, com valor econômico (art. 4º);
o MINA é a jazida em lavra, mesmo que esteja suspensa;
o a PESQUISA MINERAL (art. 14) consiste na execução de todos os trabalhos
necessários à definição, avaliação, determinação da jazida e exigibilidade do seu
aproveitamento econômico;
o LAVRA (art. 36) são operações coordenadas que visam o aproveitamento
industrial da jazida, desde a extração até o beneficiamento das substâncias minerais.
o RECURSO MINERAL é uma concentração ou depósito na crosta da Terra, de
material natural, sólido, em quantidade e teor e/ou qualidade tais que, uma vez pesquisado,
exibe parâmetros mostrando, de modo razoável, que seu aproveitamento pode ser factível na
atualidade ou no futuro.

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o Subsolo é a parte inferior do solo; é constituído por camadas geológicas
mineralizadas, superficiais ou não, contendo minerais com utilidade econômica.
o MINÉRIO é qualquer substância metalífera
 Referente à propriedade dos recursos minerais, o art. 176 da CF/88 institui que:
As jazidas, em lavra ou não, e demais recursos minerais e os potenciais de energia hidráulica
constituem propriedade distinta da do solo, para efeito de exploração ou aproveitamento, e
pertencem à União, garantida ao concessionário a propriedade do produto da lavra.
 O mandamento constitucional deixa claro que os recursos minerais não
pertencem aos proprietários do solo, mas à União. O proprietário do solo tem garantido
constitucionalmente o direito de participação nos resultados da lavra, tida como uma
INDENIZAÇÃO, um ressarcimento, que deverá ser pago tanto na fase de pesquisa, quanto
para a lavra, podendo ser feito através de um acordo entre o pesquisador ou minerador com o
superficiário, ou, no Poder Judiciário, ocasião em que o DNPM fará uma avaliação mediante
procedimento simplificado, acompanhado pelas partes e apurará os valores a serem pagos
pelo titular do direito minerário.
 As substâncias minerais só podem ser utilizadas legalmente através dos
Regimes de aproveitamento dos Recursos minerais, de maneira que o parágrafo primeiro do
art. 176 descreve os requisitos constitucionais para atividade, nos seguintes termos: § 1º A
pesquisa e a lavra de recursos minerais e o aproveitamento dos potenciais (...) somente
poderão ser efetuados mediante autorização ou concessão da União, no interesse nacional,
por brasileiros ou empresa constituída sob as leis brasileiras e que tenha sua sede e
administração no País, na forma da lei, que estabelecerá as condições específicas quando
essas atividades se desenvolverem em faixa de fronteira ou terras indígenas.
 Os Regimes de Aproveitamento de Autorização de Pesquisa e Concessão de
Lavra serão outorgados a brasileiros ou empresa constituída sob a legislação brasileira, neste
caso, desde que a sede e administração sejam no Brasil, na forma da lei, que disciplinará as
condições específicas quando estas atividades se desenvolverem em faixa de fronteira ou
terras indígenas.
 Sendo os recursos minerais pertencentes à União, constituem MONOPÓLIO da
União (art. 177, V, CF/88) a PESQUISA, LAVRA, ENRIQUECIMENTO,
REPROCESSAMENTO, INDUSTRIALIZAÇÃO e o COMÉRCIO de minérios. Em teoria
econômica, sabe-se que monopólio é a exploração de certo setor de atividade por alguém em
caráter singular.

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 Prescreve o art. 225, § 2º da Carta Política, que os recursos minerais têm
natureza jurídica de bens ambientais, essenciais a qualidade de vida dos brasileiros e
estrangeiros residentes no País. Ler artigos 176 e 177, CF.
X - as cavidades naturais subterrâneas e os sítios arqueológicos e pré-históricos;
XI - as terras tradicionalmente ocupadas pelos índios.
Súmula 650 STF – se não tem mais a utilização pelo indígena não há mais que se falar
em bem da união.
§ 1º - É assegurada, nos termos da lei, aos Estados, ao Distrito Federal e aos

Municípios, bem como a órgãos da administração direta da União, participação no resultado
da exploração de petróleo ou gás natural, de recursos hídricos para fins de geração de
energia elétrica e de outros recursos minerais no respectivo território, plataforma continental,
mar territorial ou zona econômica exclusiva, ou compensação financeira por essa exploração.
§ 2º - A faixa de até cento e cinquenta quilômetros de largura, ao longo das fronteiras
terrestres, designada como faixa de fronteira, é considerada fundamental para defesa do
território nacional, e sua ocupação e utilização serão reguladas em lei.
Os 150 km (faixa de fronteira) não pertencem à União. Ela apenas regula a ocupação e
utilização.
FAIXA DE FRONTEIRAS: é a área de 150 KM de largura, que corre paralelamente à
linha terrestre demarcatória da divisa entre o território nacional, como dita o art. 20, § 2º, da
CF. Essa área não é, em sua integralidade, bem de domínio público. O que a CF registra é
que pertencem à União as terras devolutas indispensáveis à defesa das fronteiras (art. 20, II),
o que significa que nem todas as áreas situadas na referida faixa se caracterizem como bens
públicos.
1 BENS DE DOMÍNIO HÍDRICO:

A primeira disciplina foi do Código das Águas (D.L. 24.643/34 – adotado por CELSO
ANTONIO e MARIA SYLVIA).

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Quando foi elaborado, a ideia era de que as águas não acabariam, por isso, as águas
foram divididas em:
1) ÁGUAS PARTICULARES – Obs. Citadas apenas para fins de classificação.
2) ÁGUAS PÚBLICAS – que, por sua vez, foram divididas em:
a) águas correntes: mar territorial, rios e riachos,
b) águas dormentes: lagos, lagoas e açudes,
c) potenciais de energia hidráulica (estabelecidos pela CF/88)
RIOS PÚBLICOS – são os situados dentro de terrenos públicos, bem como os
navegáveis e os flutuáveis. Navegáveis são os rios que comportam navegabilidade de
qualquer espécie de embarcação. Flutuáveis são os rios que comportam o transporte de
hastes de lenha. Os braços de rios que saem desses rios e os que influenciam na construção
de um rio navegável, também são públicos.
LAGOS E LAGOAS PÚBLICAS – mesma definição dada aos rios públicos.
MAR TERRITORIAL – oceano a partir da baixa-mar, costa, 12 milhas.
As águas públicas podem ser:
1) FEDERAIS – se situam em território da União; que atravessam mais de um Estado;
os que servem de limite para mais de um país; os que nascem em território estrangeiro e se
estendem ao Brasil e vice-versa; mar territorial e potenciais de energia elétrica.
2) ESTADUAIS – todas aquelas que não forem do domínio da União.
Não existem águas municipais (artigo 20, III e artigo 26, I, da CF/88).
Existe uma corrente, mais moderna, que diz que essa titularidade de águas
públicas e privadas não foi acolhida pela CF/88; por essa corrente todas as águas são
PÚBLICAS, estaduais ou federais. A Justiça Federal já tem decisão nesse sentido,
entendendo a água como bem de domínio público. A Lei 9.493/97 regulamenta a utilização
das águas, tratando-as como bens de domínio público e de fornecimento finito. Há
doutrinadores de peso defendendo esse entendimento de que NÃO há mais águas privadas.

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2. BENS DE DOMÍNIO TERRESTRE:
São as terras devolutas, os terrenos de marinha, os acrescidos de marinha, os terrenos
marginais, ribeirinhos ou reservados, e as ilhas.
#ATENÇÃO (DIZER O DIREITO):

#AGU:
Mesmo que a pessoa tenha ocupado o bem público de boa-fé?

Mesmo que fique provado que a pessoa estava de boa-fé, ela não terá direito à indenização
nem à retenção.
Por quê?
Porque a ocupação irregular de bem público não pode ser classificada como posse. Trata-
se de mera detenção, possuindo, portanto, natureza precária. Posse é o direito reconhecido
a quem se comporta como proprietário. Não há como se reconhecer a posse a quem, por
proibição legal, não possa ser proprietário. Se a pessoa não pode ser proprietária porque
aquele bem é público, não existe posse (REsp 863.939/RJ, Rel. Min. Eliana Calmon,
julgado em 04/11/2008). Assim, a ocupação de área pública, quando irregular, não pode ser
reconhecida como posse, mas como mera detenção.
Se o direito de retenção ou de indenização pelas acessões e benfeitorias realizadas
depende da configuração da posse, não se pode reconhecer tais direitos, já que não existe

51
posse. Dessa forma, havendo ocupação indevida do bem público, resta afastado o
direito de retenção por benfeitorias e o pleito indenizatório, mesmo que esteja presente a
boa-fé.
E se em sua prova prática de concurso o enunciado alegar que o Poder Público foi
omisso na fiscalização dessa edificação, como refutar essa tese?
“Eventual inércia ou tolerância da Administração não tem efeito de afastar ou distorcer a

aplicação da lei. Não fosse assim, os agentes públicos teriam, sob sua exclusiva vontade, o
poder de afastar normas legais cogentes, instituídas em observância e como garantia do
interesse da coletividade.
O imóvel público é indisponível, de modo que eventual omissão dos governos implica
responsabilidade de seus agentes, nunca vantagem de indivíduos às custas da coletividade.
Invasores de áreas públicas não podem ser considerados sócios ou beneficiários da omissão,
do descaso e da inércia daqueles que deveriam zelar pela integridade do patrimônio coletivo.
Saliente-se que o Estado pode – e deve – amparar aqueles que não têm casa
própria, seja com a construção de habitações dignas a preços módicos, seja com a doação
pura e simples de residência às pessoas que não podem por elas pagar. É para isso que
existem as Políticas Públicas de Habitação federais, estaduais e municipais. O que não
se mostra razoável é torcer as normas que regram a posse e a propriedade para
atingir tais objetivos sociais e, com isso, acabar por dar tratamento idêntico a todos os que se
encontram na mesma situação de ocupantes ilegais daquilo que pertence à
comunidade e às gerações futuras – ricos e pobres.” (trecho do voto do Min. Teori Zavascki
no REsp 850.970/DF, julgado em 01/03/2011).
E se o enunciado alegar que a negativa de indenização gerará um

enriquecimento sem causa da Administração Pública, como afastar tal argumento?
Deve-se explicar que essa construção foi feita em desacordo com a legislação
urbanística e ambiental, sendo ainda realizada em um local que é classificado como área de
uso comum do povo. Logo, não será possível que a União aproveite economicamente essa
edificação. Ao contrário, o Poder Público terá despesas para demolir a construção feita ou, no
máximo, regularizar a edificação para adequá-la à legislação vigente.

52
Desse modo, “seria incoerente impor à Administração a obrigação de indenizar por imóveis
irregularmente construídos que, além de não terem utilidade para o Poder Público, ensejarão
dispêndio de recursos do Erário para sua demolição.” (Min. Teori Zavascki).
*#OUSESABER: É possível o manejo de interditos possessórios em litígio entre

particulares sobre bem público? Como você já deve saber, o STJ considera que o
particular que invade imóvel público não pode ser considerado possuidor do bem, mas tão
somente mero detentor, razão pelo qual não pode valer-se de proteção possessória em face
do Poder Público. Ok. Mas e se o conflito se der em imóvel público, porém entre particulares,
muda alguma coisa? A resposta é afirmativa! Recentemente, o STJ confirmou seu
entendimento de que é possível o manejo de interditos possessórios em litígio entre
particulares sobre bem público dominical (REsp 1.296.964-DF, Rel. Min. Luis Felipe Salomão,
julgado em 18/10/2016, DJe 7/12/2016, Info 594). Para aquela Corte, a posse deve ser
protegida como um fim em si mesma. Assim, exercendo o particular o poder fático sobre
a res e garantindo sua função social, pode ser reconhecida, de forma excepcional, a posse
pelo particular sobre bem público dominical, até porque esta categoria de bem possui estatuto
semelhante ao dos bens privados, não sendo considerado res extra commercium (isto é,
indisponível e inalienável). Nestas hipóteses, portanto, tem-se que o particular poderá
manejar interditos possessórios contra terceiros que venham a ameaçar ou violar a sua
posse!
Este material foi produzido pelos coaches com base em anotações pessoais de aulas,
i
referências e trechos de doutrina, informativos de jurisprudência, enunciados de súmulas,

artigos de lei, anotações oriundas de questões, entre outros, além de estar em constante
processo de atualização legislativa e jurisprudencial pela equipe do Ciclos R3.

Improbidade Administrativa

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DIREITO

1. Domínio público ............................................................................................................................ 3

CICLOS R3 – G8 – MATERIAL JURÍDICO

Domínio público em sentido amplo: é o poder de dominação ou de regulação que o

Domínio público em sentido estrito: são os bens destinados ao povo; de utilização

Segundo o entendimento de José dos Santos Carvalho Filho, a expressão domínio

O DOMÍNIO EMINENTE é o PODER POLÍTICO pelo qual o Estado submete à sua

CICLOS R3 – G8 – MATERIAL JURÍDICO

CICLOS R3 – G8 – MATERIAL JURÍDICO

3. Classificação dos bens

CICLOS R3 – G8 – MATERIAL JURÍDICO

c) Quanto ao ASPECTO JURÍDICO/DISPONIBILIDADE:

CARACTERÍSTICAS DOS BENS PÚBLICOS

CICLOS R3 – G8 – MATERIAL JURÍDICO

 Bens do Domínio Privado (dominicais): comportam função patrimonial ou financeira e

Bem de uso comum e de uso especial – inalienável. Obs. essa inalienabilidade é

CICLOS R3 – G8 – MATERIAL JURÍDICO

Competência para afetar: exclusiva da pessoa jurídica proprietária do bem, que

a) Mais RESTRITA, que somente aceita a afetação com atos específicos;

A alienação dos bens públicos demanda o preenchimento dos seguintes requisitos:

1) Desafetação (tratando-se de bens de uso comum e de uso especial)

- Requisitos para alienação de bem imóvel: art. 17 da lei 8666

CICLOS R3 – G8 – MATERIAL JURÍDICO

É obrigatória quando se tratar de pessoa jurídica de direito público. Pessoa jurídica de

C) Demonstração de interesse público

A modalidade licitatória é a concorrência. Exceção: quando o imóvel for decorrente de

Obs. Há hipóteses de dispensa de licitação:

b) DOAÇÃO, permitida exclusivamente para OUTRO ÓRGÃO ou entidade da

CICLOS R3 – G8 – MATERIAL JURÍDICO

OBS. doação com encargo = licitação.

É um instituto de alienação especial e próprio do Direito Administrativo. Esse

§ 3o Entende-se por INVESTIDURA, para os fins desta lei:

II - a alienação, aos legítimos possuidores diretos ou, na falta destes, ao

e) VENDA a outro ÓRGÃO ou ENTIDADE da administração pública, de qualquer esfera

CICLOS R3 – G8 – MATERIAL JURÍDICO

g) procedimentos de regularização fundiária de que trata o art. 29 da Lei no 6.383, de 7

h) alienação gratuita ou onerosa, aforamento, concessão de direito real de uso, locação

i) alienação e concessão de direito real de uso, gratuita ou onerosa, de terras públicas

Obs. retrocessão = entidade que processou a desapropriação do bem oferece-o de

Obs. Incorporação – transferência de bem do Estado para pessoa jurídica de direito

- Requisitos para alienação de móveis

CICLOS R3 – G8 – MATERIAL JURÍDICO

A) Demonstração de interesse público

A modalidade licitatória depende do valor dos bens. Se os bens estiverem sendo

Obs. há também hipóteses de dispensa:

a) DOAÇÃO, permitida exclusivamente para fins e uso de interesse social (essa

OBS. doação com encargo = licitação.

b) PERMUTA, permitida exclusivamente ENTRE ÓRGÃOS ou entidades da

c) VENDA DE AÇÕES, que poderão ser negociadas em bolsa, observada a legislação

d) VENDA DE TÍTULOS, na forma da legislação pertinente;

e) venda de bens produzidos ou comercializados por órgãos ou entidades da

f) venda de materiais e equipamentos para outros órgãos ou entidades da

CICLOS R3 – G8 – MATERIAL JURÍDICO

ATENÇÃO: Em Medida Cautelar na ADIN 927-3, foi suspensa a eficácia dos

Obs. não houve julgamento definitivo – consulta em 15.08.14

Sumula 103 STJ: INCLUEM-SE ENTRE OS IMOVEIS FUNCIONAIS QUE PODEM

- Concessão de Domínio: é o instrumento pelo qual uma entidade de direito público

- Investidura: é a alienação aos proprietários lindeiros de área remanescente de obra

- Incorporação: é a forma alienativa pela qual o Estado, ao instituir entidade

CICLOS R3 – G8 – MATERIAL JURÍDICO

- Retrocessão: instituto no qual a entidade que processou a desapropriação de bem

As estatais (SOCIEDADES DE ECONOMIA MISTA e EMPRESAS PÚBLICAS) são

RE 220906 / DF - DISTRITO FEDERAL