TRABALHO DE DIREITO TRIBUTÁRIO II

CONTRIBUIÇÃO DE MELHORIA

 DISCIPLINA LEGAL

CF art. 145, III

CTN arts. 81 e 82 (norma geral)
Decreto-Lei 195/67 (norma especial)

Tanto o CTN quanto o DL foram recepcionados expressamente pela CF/88, pelo § 5º do art. 34, DO ADCT.

PAULO

 HIPÓTESE DE INCIDÊNCIA – art. 2º do DL 195/67

A hipótese de incidência da contribuição de melhoria é a valorização de imóvel particular decorrente

de obra pública, como estipula o art. 2º do DL 195/67 e como entendeu a 2ª Turma do STF no RE 114.069-
1, que teve como relator o Min. Carlos Velloso.

Tal artigo traz um rol meramente exemplificativo de obras públicas ensejadoras da contribuição de melhoria,
não ocorrendo sua hipótese de incidência, como já dissemos, sem que ocorra a valorização decorrente dessas
obras, sendo portanto a sua hipótese de incidência um verdadeiro binômio “obra pública” mais a sua
valorização decorrente, valorização esta incidente, como já dissemos, somente em imóveis particulares.

Temos, portanto, nos incisos do art. 2º do DL 195/67 alguns exemplos de obras públicas ensejadoras da
contribuição de melhoria, como presente no slide:

I - abertura, alargamento, pavimentação, iluminação, arborização, esgotos pluviais e outros melhoramentos

de praças e vias públicas;

II - construção e ampliação de parques, campos de desportos, pontes, túneis e viadutos;

III - construção ou ampliação de sistemas de trânsito rápido inclusive todas as obras e edificações
necessárias ao funcionamento do sistema;
IV - serviços e obras de abastecimento de água potável, esgotos, instalações de redes elétricas,
telefônicas, transportes e comunicações em geral ou de suprimento de gás, funiculares, ascensores e
instalações de comodidade pública;

V - proteção contra sêcas, inundações, erosão, ressacas, e de saneamento de drenagem em geral, diques,
cais, desobstrução de barras, portos e canais, retificação e regularização de cursos d’água e irrigação;

VI - construção de estradas de ferro e construção, pavimentação e melhoramento de estradas de

rodagem;

VII - construção de aeródromos e aeroportos e seus acessos;

VIII - aterros e realizações de embelezamento em geral, inclusive desapropriações em desenvolvimento de

plano de aspecto paisagístico.

O rol é exemplificativo justamente por ser impossível elencar todas as obras públicas de que podem decorrer
valorização de um imóvel particular. A expressão “obra pública” presente no art. 1º do DL 195/67, que trata
do fato gerador, como veremos a seguir, é extremamente ampla, pois abrange exatamente qualquer obra
pública.

Explicada a hipótese de incidência da contribuição de melhoria, passo minha palavra ao Tiago, que se
encarregou de sua concretude, ou seja, de seu fato gerador.

TIAGO

 FATO GERADOR - art. 1o do DL 195/67 c/c art. 81 CTN

É o acréscimo do valor do imóvel localizado nas áreas beneficiadas direta ou indiretamente por obras
públicas - art. 1o do Decreto-Lei 195/67 c/c art. 81 CTN.

O que enseja o fato gerador da contribuição de melhoria não é a obra em si e sim sua valorização decorrente
nos imóveis adjacentes. A jurisprudência dos tribunais vai toda nesse sentido, como no RE 114.069-1, julgado
pela 2ª Turma do Supremo Tribunal Federal e no RESP 280248.

O fato gerador da contribuição de melhoria tem como característica ser um fato instantâneo, ocorrendo uma
única vez, mais precisamente no momento que ocorre a valorização decorrente de obra pública no imóvel de
propriedade privada, como disposto no art. 1º do DL 195/67 e no art. 81 do CTN.
 ELIANE

 OBRIGAÇÃO TRIBUTÁRIA / COMPETÊNCIA / SUJEIÇÃO ATIVA E PASSIVA

No que tange a obrigação tributária da contribuição de melhoria, esta é regida pela competência comum, a
qual somente pode ser conferida pela CF, tendo como fundamento o princípio federativo, caracterizador da
repartição do poder tributário entre os entes federativos.

Nesse diapasão, a contribuição de melhoria será cobrada pela Unidade Administrativa que realizar as obras
públicas, adotando-se como critério o benefício resultante da obra, calculado através de índices cadastrais das
respectivas zonas de influência.

 SUJEITO ATIVO

Os sujeitos ativos da contribuição de melhoria estão presentes no art. 145 da CF e no art. 3º do DL 195/67,
quais sejam: a União, os Estados, o DF e os Municípios, ou seja, o ente jurídico de direito público interno
idealizador e realizador da obra pública.

 SUJEITO PASSIVO

São os proprietários de imóveis do domínio privado situados nas áreas direta e indiretamente beneficiadas
pela obra, como depreendemos do § 3º art. 3º do DL 195/67.

Adicionalmente, entende-se que é possível enquadrar no polo passivo os enfiteutas ou titulares de domínio
útil e os demais possuidores que, mesmo não estando descritos nos artigos 81 e 82 do CTN pertinentes à
contribuição de melhoria, são figuras abarcadas pelo nosso Código Tributário no que tange o ITR (imposto
sobre terras rurais) e o IPTU (imposto sobre propriedade territorial urbana), respectivamente nos artigos 29 e
32.

JENNIFER

 PRINCÍPIOS INCIDENTES NA CONTRIBUIÇÃO DE MELHORIA

 Anterioridade nonagesimal – art. 150, III, c, CF

Incide na contribuição de melhoria o princípio da anterioridade nonagesimal presente no art. 150, III, c, da
CF, por uma interpretação restritiva da parte final do § 1º do art. 150, do qual a C.M. não faz parte, tendo
portanto que respeitar os 90 dias para a cobrança a partir da lei que a tenha instituído.

 Anterioridade de exercício – art. 150, III, b, CF

De igual modo, incide na contribuição de melhoria o princípio da anterioridade de exercício presente no art.
150, III, b, por ela estar excluída do rol dos tributos imunes a este princípio, constantes da primeira parte do §
1º do art. 150 da CF.

 Irretroatividade – art. 150, III, a, CF

Não pode o Poder Público, tampouco, cobrar a contribuição de melhoria com base em fato gerador anterior à
edição e realização dos requisitos cumulativos constantes do art. 5º do DL 195/67 e do art. 82 do CTN.

 REQUISITOS PARA A INSTITUIÇÃO / LANÇAMENTO

São de estrita observância, sob pena de anulação do lançamento:

1) Edital, contendo a delimitação das áreas direta e indiretamente beneficiadas e a relação dos imóveis nelas
compreendidos;
2) Memorial descritivo do projeto;
3) Orçamento total ou parcial do custo das obras;
4) Determinação da parcela do custo das obras a ser ressarcida pela C.M., com o correspondente plano de
rateio entre os imóveis beneficiados.

*Tal exigência aplica-se também às obras públicas em execução.

*Segundo o STF, o edital deve ser prévio em relação à cobrança, mas pode ser posterior à obra.

Executada a obra na sua totalidade ou em parte suficiente para beneficiar determinados imóveis, proceder-se-
á ao lançamento, este de ofício, depois de publicado o demonstrativo de custos.
 INFORMAÇÕES ADICIONAIS OU ENCHE LINGUIÇA

 LIMITES LEGAIS

Art. 81. A contribuição de melhoria cobrada pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos
Municípios, no âmbito de suas respectivas atribuições, é instituída para fazer face ao custo de obras públicas
de que decorra valorização imobiliária, tendo como limite total a despesa realizada e como limite
individual o acréscimo de valor que da obra resultar para cada imóvel beneficiado.

 BASE DE CÁLCULO

Seria a C.M. um meio ressarcitório ou uma contraprestação ao Poder Público pela valorização de um imóvel
causada por obra pública?

Segundo CARRAZA, sua base de cálculo é o quantum da valorização do imóvel decorrente da obra
pública. Esse quantum é verificado quando da análise do preço do imóvel antes e depois da obra pública,
como delineou a jurisprudência do STJ e do STF.

No que tange a sua definição, existem duas correntes divergentes: uma que sustenta que a C.M. deve ser
calculada mediante a aplicação de uma alíquota e outra que a considera um tributo meramente quantitativo,
não sendo exigível base de cálculo nem alíquota.

CARRAZA e COELHO são partidários da primeira corrente, dizendo que sobre a BC deve-se aplicar a
alíquota, sendo essa um percentual do quantum de valorização do imóvel (5%, 10%, 15%), conforme
estipulado na lei instituidora, podendo o quantum da contribuição se equivaler ao quantum da valorização.

Tomando como exemplo o disposto no art. 1o do DL 195/67, o limite individual e o limite global devem ser
respeitados na análise da BC, por exemplo: pelo limite individual, se a obra valorizar 15 imóveis e cada um
tiver uma valorização de R$100,00, o limite para cobrança será de R$100,00 para cada um, ou seja, o valor
máximo total a se cobrar será de R$1.500,00, mesmo que a obra tenha custado valor superior, como por
exemplo, R$5.000,00.

Se, por outro lado, a valorização de cada um dos 15 imóveis for de R$10.000 e a obra tiver custado R$5.000,00,
o valor a se pagar de C.M. não será o limite da valorização e sim uma proporcionalidade entre o custo da obra
e o benefício obtido por cada proprietário, não podendo o valor arrecadado a título de C.M. ser superior ao
custo da obra, nesta hipótese, a R$5.000,00 (limite global).

A C.M., portanto, não é a contraprestação de um serviço público incorpóreo, mas a recuperação do

enriquecimento ganho por um proprietário em virtude de obra pública concreta no local da situação do prédio,
o que traz efetividade ao princípio da vedação do locupletamento sem causa – art. 884 do Código Civil.
Visível é que seria irrazoável cobrar do contribuinte o valor total do custo da obra como sendo o valor da C.M.

 CÁLCULO

O montante da valorização é de difícil determinação, podendo uma autoridade administrativa fazer o

arbitramento, precisando da concordância do contribuinte. Caso contrário, conforme o art. 148 do CTN,
pode o contribuinte impugnar o arbitramento.

Art. 148 CTN. Quando o cálculo do tributo tenha por base, ou tome em consideração, o valor ou o preço de
bens, direitos, serviços ou atos jurídicos, a autoridade lançadora, mediante processo regular, arbitrará aquele
valor ou preço, sempre que sejam omissos ou não mereçam fé as declarações ou os esclarecimentos prestados,
ou os documentos expedidos pelo sujeito passivo ou pelo terceiro legalmente obrigado, ressalvada, em caso
de contestação, avaliação contraditória, administrativa ou judicial.

 LEGITIMIDADE PARA IMPUGNAR

Art 6º DL 195/67. Os proprietários de imóveis situados nas zonas beneficiadas pelas obras públicas têm
o prazo de 30 (trinta) dias, a começar da data da publicação do Edital referido no artigo 5º, para a impugnação
de qualquer dos elementos nele constantes, cabendo ao impugnante o ônus da prova.

 NATUREZA JURÍDICA

A sua natureza jurídica é de contribuição especial, porque somente devem pagar os proprietários dos imóveis
beneficiados pela melhoria causada por obra pública.

Trata-se de tributo vinculado a uma atividade administrativa: a obra pública.

Neste ponto, há quem defenda sua semelhança com as taxas, diferenciando as duas apenas quanto à
nomenclatura e atuação estatal que enseja a sua cobrança: a obra pública para a C.M. e o serviço público para
a taxa.

Por outro lado, há defesa de que a C.M. tenha características próprias, sendo um tributo autônomo com
fato gerador especial, posição essa adotada pelo nosso legislador, como se depreende da própria singularidade
da C.M. face os impostos e as taxas - inciso III do art. 145.

O professor Eduardo Sabbag explicita alguns pontos elucidativos sobre a C.M.:

“...para os impostos, destaca-se a capacidade contributiva do contribuinte; para as taxas, o princípio
justificador é o da retribuição ou remuneração dos serviços públicos; por fim, para a C.M., prevalece a ideia
de proporcionalidade ao benefício especial recebido em decorrência da obra pública”.

IMPOSTOS = custear despesas gerais independentemente de qualquer atuação estatal específica.

TAXA = exercício do poder de polícia ou utilização efetiva ou potencial de serviços públicos específicos e
divisíveis, prestados ou postos à disposição do contribuinte.

 FINALIDADE

Segundo Hugo de Brito Machado, é a justa distribuição dos encargos públicos, fazendo retornar ao tesouro
público o valor despendido com a realização de obras públicas, na medida em que destas decorra valorização
dos imóveis.

Tomando o ponto de vista político, a C.M. pode servir como um importante instrumento de justiça social
efetivar um dos objetivos basilares da República Federativa do Brasil, conforme o inciso III do art. 3º da CF,
como aponta CARNACCHIONI:

Art. 3º Constituem objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil:

III - erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais;

Por exemplo, se uma pessoa compra um imóvel em uma região desvalorizada, subentende-se que adquiriu
apenas o que podia, não tendo recursos para contribuir para qualquer obra de valorização do imóvel.

Sabendo que a C.M. recai sobre o bolso do proprietário do imóvel que, por ter adquirido um imóvel naquela
localidade, depreende-se que, justamente, isso ocorreu por falta de poder aquisitivo (o que é uma decorrência
da própria desigualdade gerada pela corrupção e omissão estatais), uma vez que ninguém tem como desejo
maior residir em um local menos valorizado.

Logo, tendo menor condição financeira, naturalmente terá dificuldades, quando não a total impossibilidade de
arcar com um incremento nos valores praticados. A CM funcionaria então como um instrumento de justiça
social, uma ação social em primeira instancia, garantindo importante benfeitoria àqueles que não possuem
condições financeiras de alcançá-la, dando efetividade à consecução da redução das desigualdades sociais,
pois o governo deve se pautar numa política orçamentária que traga benefícios a mais para uns do que para
outros, de acordo com o princípio da isonomia e do princípio da capacidade contributiva.
Hugo de Brito Machado, por outro lado, não vislumbra a possibilidade de aplicação do Princípio da
Capacidade Contributiva, uma vez que o valor que será recolhido nada mais é do que a restituição aos cofres
públicos da importância que foi incorporada à sua propriedade, em decorrência de um investimento público.
É cediço que o referido tributo não tem como objetivo custear a obra promovida pelo Poder Público; mas
impedir que o proprietário do imóvel tenha vantagens e valorização do seu bem às custas do dinheiro público.

Nada mais justo, portanto, que o contribuinte seja devedor da importância que efetivamente valorizou o bem.
Se o contribuinte for proprietário de uma pequena casa que tiver uma valorização de 50% (cinquenta por
cento) do valor imobiliário originário, o mesmo deve contribuir com este valor. Da mesma forma que o
proprietário de uma mansão que sofrer a mesma valorização.

 ORIGEM GLOBAL – DIREITO COMPARADO

Como preleciona COELHO, este tributo tem sua origem no direito europeu, precisamente nas obras realizadas
pela coroa inglesa no rio Tâmisa, em 1605, consistindo na retificação do leito do rio, que teve um custo muito
elevado. Os londrinos então passaram a gozar de grande conforto pois o rio já não transbordava e alagava a
cidade. O Parlamento então verificou que uma classe especial de súditos auferira especial vantagem
patrimonial, não decorrente de esforço próprio ou investimento particular em benfeitoria, nem da
desvalorização da libra esterlina, mas sim da própria obra pública. Instituiu-se então um tributo específico
com a finalidade de capturar a mais-valia imobiliária decorrente daquela obra pública, cuja base de cálculo
seria precisamente a expressão da valorização obtida por cada um dos proprietários. Surgia então a betterment
tax, a espécie tributária contribuição de melhoria.

MOREIRA, em sentido contrário, entende que a betterment tax inglesa nada mais foi que uma simples taxa
de melhoramento fundada na melhoria genericamente considerada, assim como a special assessment
americana.

 EVOLUÇÃO HISTÓRICA NO BRASIL

Surgimento histórico: Brasil Império, 1812, com o nome de “fintas”, que tinham como objetivo o custeio de
obras públicas na Bahia e de pontes em Mariana/MG em 1818.

Surgimento legal: 1924, pela lei municipal de SP para calçamento de ruas e plano Agache para implementação
do tributo nos Municípios.

Previsões expressas:

 Na CF/34, em seu art. 124;

 Supressão na CF/37, quase tendo sido transformada em taxa;
 Retorno na CF/46, na qual foi fixado o limite individual (valorização) e global (custo da obra);
 Na criação do CTN em 25 de Outubro de 1966 estes limites foram reafirmados;
  Quatro meses depois, foi publicado um Decreto-Lei que regulou o tributo;
 Permanência da C.M. na CF/67;
 CF/88, art. 145, III.

 CENÁRIO ATUAL MUNDIAL

Segundo SILVA: o tributo perdeu força na Inglaterra para os impostos locais; na Itália, faliu; na França, não
se adaptou face as formalidades e pouco acolhimento; nos EUA, há ampla utilização, mas nem todos os estados
instituíram; na Alemanha, está em pleno vigor; na Colômbia e no Peru, há aplicação constante.

--- Participação intensa dos interessados em todos os momentos de realização da obra como fator
preponderante no sucesso de sua efetivação em outros países ---

--- Escolha da obra até a cobrança ---

--- Peru: Há os seguintes órgãos:Conselho de Contribuição de Melhoras e Junta de Determinação ---

--- Colômbia: traz representantes especialmente escolhidos para intervir ---

--- Brasil: NÃO HÁ MOBILIZAÇÃO, trazendo dificuldades na aceitação da cobrança ---

 ESPÉCIES DE C.M. E SUAS DIFERENTES BASES DE CÁLCULO

MODELO AMERICANO

Fundamento: valorização imobiliária

BC: quantum da valorização.

Ex. Se o imóvel valia R$200.000,00 antes da obra e R$250.000,00 depois da obra, o valor da contribuição
será de R$50.000.

Ressalta-se que, no modelo americano, a verdadeira C.M. recebe a designação de benefit assessment, pois os
financistas deste país reúnem sob o gênero de special assessment os institutos de cost assessment e benefit
assessment; todavia, apenas este último se constitui em legitima contribuição de melhoria.
Para o professor Geraldo Ataliba, o legislador brasileiro teria se equivocado ao adotar o instituto do cost
assessment, quando na verdade deveria ter instituído o benefit assessment, genuína C.M. aceita
universalmente.

MODELO ALEMÃO

Fundamento: benefício ao imóvel.

BC: custo da obra (modelo alemão)

Ex. se a obra tiver custado R$300.000,00 e 20 forem os imóveis beneficiados, o valor do custo será rateado
entre os vinte.

Geraldo Ataliba defende que o custo da obra jamais pode ser utilizado como critério de cobrança para a C.M.,
sendo seu gabarito sempre a valorização, não importando o custo da obra.

O sistema alemão pode dar ensejo a injustiças, pois o contribuinte estaria obrigado a pagar a C.M. por qualquer
tipo de obra pública, ainda que esta trouxesse desvalorização em seu imóvel. Neste caso, estaria obrigado ao
pagamento da exação, devendo acionar posteriormente o Estado em ação de indenização pela desvalorização
de seu imóvel.

*PERU, COLÔMBIA E BRASIL = espécie mista entre essas duas espécies, determinando como BC a
valorização imobiliária mas tendo como limite o custo total da obra.

 CAUSAS DA POUCA APLICABILIDADE DA CM SEGUNDO ALGUNS JURISTAS

1) O CTN não define concretamente a C.M., trazendo, no art. 81, somente elementos para essa definição.

2) Obediência cega aos arts. 81 e 82, considerados inaptos juridicamente para tutelar genericamente a C.M.
de maneira satisfatória.

FONTES:

http://www.publicadireito.com.br/artigos/?cod=4ab209885a134d73
https://juridicocerto.com/p/carnachionibrunasoar/artigos/contribuicao-de-melhoria-350
https://lfg.jusbrasil.com.br/noticias/57239/contribuicoes-de-melhoria-estao-sujeitas-ao-principio-da-
anterioridade-nonagesimal-roberta-moreira