Acción sin Daño

y Construcción de Paz

11 Análisis e incidencias en políticas públicas

en el contexto colombiano y el enfoque de
Acción sin Daño.

Jaime Hernán Urrego Rodríguez

Con el apoyo de:

 Catalogación en la publicación Universidad Nacional de Colombia

Urrego Rodríguez, Jaime Hernán, 1962-

Análisis e incidencias en políticas públicas en el contexto colombiano y el enfoque de Acción sin Daño / Jaime Hernán
Urrego Rodríguez. – Bogotá : Universidad Nacional de Colombia. Programa de Iniciativas Universitarias para la Paz y
la Convivencia (PIUPC), 2010
xxx p., il. -- (Acción sin daño y construcción de paz , M11)

Incluye referencias bibliográficas

ISBN : 978-958-719-631-3

1. Conflicto armado - Colombia 2. Política púbica 3. Justicia social 4. Acción sin daño I. Tít. II. Serie

CDD-21 303.66 / 2011

Primera edición; Bogotá D.C., 2011 Autor

Análisis e incidencia en políticas públicas en el Jaime Hernán Urrego Rodríguez

contexto colombiano y el enfoque de Acción sin Daño
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Universidad Nacional de Colombia, Sede Bogotá
Facultad de Ciencias Humanas, Departamento de Trabajo Social
Programa de Iniciativas Universitarias para la Paz y la Convivencia – PIUPC-
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ISBN Volumen: 978-958-719-631-3

Las opiniones y los énfasis destacados en el texto, son de exclusiva responsabi-
lidad del autor y no reflejan necesariamente los puntos de vista de la Universidad
Nacional de Colombia, COSUDE, ni GIZ
Contenido
Presentación 5
Mapa Conceptual 7
Objetivos 8

UNIDAD 1. APROXIMACIÓN CONCEPTUAL A LAS POLÍTICAS PÚBLICAS Y EL

ENFOQUE DE ACCIÓN SIN DAÑO 9
1.1. Enfoques y conceptos de Estado y de políticas públicas 9
1.1.1. Las políticas públicas como objeto de estudio 10
1.1.2. La comprensión del Estado desde el estudio de las políticas públicas 10
1.1.3. Qué son las políticas públicas y cuáles sus elementos constitutivos 12
1.2. El análisis de las políticas públicas 14
1.2.1. Las tensiones entre conocimiento y política en el análisis de política 15
1.2.2. Los paradigmas y el análisis de las políticas 16
1.2.3. El análisis de políticas y los enfoques teóricos 18
1.3. El análisis de las políticas y el enfoque de Acción sin Daño 25

UNIDAD 2. CONSIDERACIONES A TENER EN CUENTA PARA EL ANÁLISIS E

INCIDENCIA EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS EN EL CONTEXTO DEL ESTADO Y
RÉGIMEN POLÍTICO EN COLOMBIA 27
2.1. Aspectos relevantes a considerar en el actual Estado y régimen político de Colombia
para la discusión de las políticas públicas 27
2.1.1. Colombia como Estado Social de Derecho: actor y escenario a favor de la dignidad
humana y de la garantía de los derechos fundamentales a través de políticas públicas
vinculantes, en medio de la reforma neoliberal 28
2.1.2. El régimen político y sus transformaciones recientes en Colombia 32
2.2. Algunas reflexiones para el proceso de incidencia en políticas públicas y el enfoque 37
de Acción sin Daño

UNIDAD 3. EL PROCESO DE CONSTRUCCIÓN DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS:

UNA MIRADA DESDE LA ACCIÓN SIN DAÑO 39
3.1. La construcción del problema e inscripción en la Agenda Pública 39
3.2. La formulación y toma de decisiones 43
3.3. La implementación 47
3.4. Evaluación 50
3.5. Reflexiones generales sobre el proceso de construcción de las políticas públicas y
el enfoque de Acción sin Daño 52

UNIDAD 4. INCIDENCIA EN EL PROCESO DE CONSTRUCCIÓN DE LAS POLÍTICAS

PÚBLICAS Y EL ENFOQUE DE ACCIÓN SIN DAÑO 53
4.1. Consideraciones generales y concepto de incidencia 53
4.1.1. Concepto de incidencia y Enfoque de Acción sin Daño 54
4.1.2. Condiciones para la incidencia 55
4.1.3. Criterios para la incidencia y el Enfoque de Acción sin Daño 56
4.2. Herramientas para el proceso de incidencia y su relación con el Enfoque de
Acción sin Daño 57
4.2.1.Planeación para la incidencia 57
4.2.2. Fortalecimiento de procesos organizativos 60
4.2.3. Documentación, sistematizaación e investigación 61
4.2.4. Estrategia de comunicación 62
4.2.5. Estrategia de exigibilidad integral de derechos 63
4.3. Reflexiones finales 64

UNIDAD 5. CONCLUSIONES 67

Bibliografía citada y de referencia 69

Índice de gráficas

Gráfica 1. Teorías centradas en la sociedad 19

Gráfica 2. Teorías centradas en el Estado 19
Gráfica 3. Teorías Mixtas 20
Gráfica 4. Tensiones y alcances en los planes de incidencia 58

Índice de cuadros

Cuadro 1. Variabilidad de los planes de incidencia según espacios de poder y

territorialidad 59
Presentación
En medio de la cronicidad y complejidad del conflicto colombiano, es evidente que, si bien la
sociedad no se ha precipitado hacia una situación de guerra generalizada, ha transitado hacia
situaciones de mayores niveles de inequidad socioeconómica y política; de profundización de
la crisis humanitaria; de violación sistemática de derechos humanos y atención fragmentada e
insuficiente a las víctimas del conflicto, por parte de un régimen político fuertemente permea-
do por poderes ilegales, que viene quebrando el equilibrio de poderes al interior del Estado,
debilitando la institucionalidad y poniendo en marcha una profunda y progresiva contrarrefor-
ma constitucional.

En este contexto, el Estado, el conjunto de actores institucionales, políticos y sociocultura-

les, y la comunidad internacional –con visiones asimétricas y recursos de poder e intereses
distintos– definen y ejecutan políticas públicas para atender a las víctimas del conflicto, para
generar procesos de desarrollo y para posicionar propuestas de paz. ¿De qué manera y hasta
qué punto la construcción y ejecución de estas políticas brindan una atención humanitaria,
apuntalan procesos de desarrollo integral y sostenible, y aportan a la superación del conflicto
y al logro de la paz? ¿Hasta dónde las acciones de cooperación y los procesos de exigibilidad
e incidencia de la sociedad civil se traducen en modificaciones de dichas políticas y se enfo-
can en la construcción de sostenibilidad?

Es imperativo mejorar la capacidad de análisis e incidencia sobre los procesos de deci-

sión pública para que se traduzcan en políticas que contribuyan a no profundizar ni alargar el
sufrimiento, la revictimización, la inequidad, la dependencia, la exclusión y la subordinación de
los sectores sociales afectados, y que en cambio se conviertan en instrumentos que aporten
en la transformación positiva de los conflictos, en el fortalecimiento de las capacidades locales
y en la consolidación de procesos de desarrollo participativo, sostenible y de paz con justicia
social.
El presente módulo “Análisis e incidencia en políticas públicas con enfoque de Acción
sin Daño en el contexto colombiano” se presenta como un aporte para que la sociedad ci-
vil, la institucionalidad pública y la comunidad internacional dispongan de herramientas para la
reflexión y para la incidencia sobre las políticas públicas, e incorporen la sensibilidad y la ha-
bilidad suficientes para identificar, prevenir y mitigar los daños sobre la dignidad, la autonomía
y la libertad de individuos y comunidades en el proceso de construcción de las mencionadas
políticas.

En este marco, se advierte que el módulo centra su aporte en la reflexión sobre la relación
del enfoque de Acción sin Daño con el proceso de construcción de las políticas públicas y,
por lo tanto, toma como referencia diferentes elementos de las ciencias sociales y políticas,
con la perspectiva de que el lector identifique un campo panorámico de estudio, por el cual
se le invita a transitar en la medida en que sus preocupaciones y sus compromisos teóricos y
prácticos se lo demanden.
El módulo está organizado en cuatro partes, que a su vez giran alrededor del análisis de las
siguientes preguntas:

1. ¿Qué son las políticas públicas?, ¿cuáles son algunos de los enfoques teóricos para ana-
lizarlas y cuál es la importancia del ejercicio de análisis en relación con el enfoque de Ac-
ción sin Daño? Para esta reflexión, se aportan conceptos sobre Estado, políticas públicas,
análisis de política y Acción sin Daño, y sus relaciones.

2. ¿Qué elementos tener en cuenta para el análisis e incidencia en materia de políticas pú-
blicas y el enfoque de Acción sin Daño en el contexto del Estado y del régimen político
en Colombia? Para ello, se hace una aproximación al tipo de Estado y régimen político
actual, con referencia al conflicto que vive el país y las implicaciones para el proceso de
construcción de políticas públicas con enfoque de Acción sin Daño.*

3. ¿Qué tipo de escenarios se están presentando en Colombia para el proceso de construc-

ción de las políticas públicas en materia de acción humanitaria, y de desarrollo y paz?,
¿que daños se están generando? Este interrogante se trabaja presentando elementos
conceptuales y ejemplos concretos en las etapas del ciclo de política conocidas como
inscripción del problema; formulación y toma de decisiones; implementación, y evaluación
de las políticas, evidenciando algunos de los daños que se están generando.

4. ¿En qué consiste el proceso de incidencia en la construcción de las políticas con enfoque
de Acción sin Daño? En este punto, se hace una reflexión sobre los criterios, condiciones
y herramientas para el ejercicio de incidencia sobre las políticas públicas con enfoque de
Acción sin Daño.

Finalmente, se presentan un conjunto de reflexiones, a manera de conclusiones, orientadas

a puntualizar el planteamiento central del módulo, así como a ofrecer algunas pautas para
considerar en los procesos de construcción e incidencia sobre políticas públicas, desde una
perspectiva de Acción sin Daño.

* Este módulo fue escrito durante el segundo semestre de 2009 y el primer semestre de 2010 por lo tanto las alu-
siones al “actual gobierno” en todos los casos hacen referencia única y exclusivamente al gobierno del presidente
Alvaro Uribe Vélez.
Mapa Conceptual

Historia, periodo y
coyuntura

Implementación El ciclo de la Políticas de Atención

política Humanitaria

Formulación y Políticas de
Evaluación
toma de decisiones desarrollo

Identificación de Contienda
Políticas de paz
Problemas política

Espacio – Territorio -
Procesos de incidencia y gestión con enfoque de ASD
Región

El presente mapa conceptual define los objetivos y metodología expresada en las relaciones
conceptuales e índice temático del Módulo sobre “incidencia en políticas públicas en los cam-
pos humanitario, del desarrollo y la paz en el marco del conflicto colombiano con enfoque de
acción sin daño- ASD, como una contribución la reflexión, identificación, prevención y dismi-
nución y/o eliminación de los efectos negativos de las intervenciones en estos campos que se
realizan desde el Estado, la sociedad civil y la comunidad internacional en el país. Se espera
que el mapa conceptual refleje claramente el planteamiento teórico-metodológico y pedagó-
gico sobre el tema de incidencia en políticas públicas en los campos de atención humanitaria,
desarrollo y paz con enfoque de Acción sin Daño-ASD.
Objetivo general:
Aportar elementos conceptuales, metodológicos e instrumentales a la sociedad civil, el Es-
tado y la Cooperación internacional sobre los procesos de incidencia en política pública en
los campos: Humanitario, del desarrollo y la paz con enfoque de Acción sin Daño-ASD en el
marco del conflicto colombiano.

Objetivos específicos:
»» Motivar a los diferentes actores sociales e institucionales de la Atención Humanitaria, el
Desarrollo y la Construcción de la Paz para profundizar la reflexión y el análisis de la im-
portancia de la incidencia y la gestión para que las políticas públicas respectivas incorpo-
ren el enfoque de acción sin daño.
»» Presentar las diferentes tendencias conceptuales sobre las políticas públicas
»» Presentar elementos conceptuales sobre los diferentes procesos que conforman el ciclo
de la política pública.
»» Caracterizar y analizar los tipos de política pública más importantes en materia de aten-
ción humanitaria, desarrollo y construcción de paz prevalentes en Colombia desde el en-
foque de Acción sin daño.
»» Presentar una revisión y discusión sobre los procesos de incidencia sobre el ciclo de la
política pública en los campos de atención humanitaria, desarrollo y construcción de paz
con un enfoque de Acción sin Daño.
»» Compartir herramientas metodológicas e instrumentales para la incorporación del Enfo-
que de Acción sin Daño en los procesos de incidencia sobre el ciclo de la política pública
en los campos de atención humanitaria, desarrollo y construcción de paz por parte del
Estado, la sociedad y la comunidad internacional.
 Análisis e incidencias en políticas públicas
en el contexto colombiano y el enfoque de Acción sin Daño.
M11

UNIDAD 1
APROXIMACIÓN CONCEPTUAL A LAS POLÍTICAS
PÚBLICAS Y EL ENFOQUE DE ACCIÓN SIN DAÑO

Foto: Archivo PIUPC

Esta unidad está dividida en tres partes. En
primer lugar, se presentan enfoques y con-
1.1. Enfoques y
ceptos clave para la comprensión de las po- conceptos de Estado y
líticas públicas. A continuación, se presentan
elementos para el análisis de las políticas
de políticas públicas
públicas, y se incluye una visión panorámi- En primer lugar, se plantea cómo las polí-
ca de las entradas teóricas, y sus aportes ticas públicas se han venido constituyendo
y limitaciones. Y, finalmente, se presentan en objeto de estudio en una época relativa-
algunos elementos generales de lo que pue- mente reciente, para pasar luego a precisar
de ser pensar las políticas públicas desde el elementos conceptuales del Estado –visto
enfoque de Acción sin Daño. desde la teoría de las políticas públicas– y,
finalmente, se hará un planteamiento sobre
De esta manera, se espera contribuir a con- el concepto de política pública en sí misma.
testar la pregunta acerca de qué son las polí-
ticas públicas, cómo se analizan y cuál es su
relación con el enfoque de Acción sin Daño,
en el contexto del conflicto colombiano.

9
 Análisis e incidencias en políticas públicas
M11 en el contexto colombiano y el enfoque de Acción sin Daño.

piamente de la decisión y actuación mis-

1.1.1. Las políticas públicas
como objeto de estudio
Las políticas en tanto acción pública, como
fenómeno político y social, se remontan al
origen del Estado mismo. Sin embargo, su
constitución como objeto de estudio se ubi-
ca en el momento histórico en el cual se
amplían las intervenciones del Estado, más
allá de las de seguridad interna y externa,
de la diplomacia y de la expansión militar y
colonial, y se va configurando el Estado de
Bienestar en Europa en el siglo XX,1 en el
momento en que las ciencias sociales y po-
líticas se concentran de manera sistemática
en el estudio de los procesos de decisión
y actuación públicas. Para los autores cita-
dos, se debieron trascender al menos tres
tendencias en la investigación de lo público,
antes de que se constituyera el actual objeto
de estudio; esas tendencias se resumen así:
► La teoría de la administración pública,
desarrollada con fuerza en los Estados
Unidos, que importaba el Taylorismo2 a
la administración a través del perfeccio-
namiento de estructuras formales de au-
toridad y la organización especializada
de tareas.
► La sociografía de los llamados grupos de
presión, ocupada de indagar las formas
como diferentes actores influían en las
decisiones públicas, sin ocuparse pro-
ma de las autoridades.
► El determinismo de los grandes siste-
mas, como “el marxismo caricaturesco
y el economicismo triunfante”,3 para los
que el Estado es un instrumento sin mar-
gen de maniobra, para producir las ofer-
tas públicas que las relaciones económi-
cas o el mercado predeterminan.
Las políticas públicas, como objeto de
estudio centrado en las acciones del Es-
tado, constituyen un desarrollo recien-
te en el campo de las ciencias sociales y
políticas que aporta una nueva mirada
sobre el Estado.
1.1.2. La comprensión del
Estado desde el estudio de
las políticas públicas
El estudio de las políticas públicas ha lle-
vado a replantear y a ampliar el campo de
análisis del Estado, de tal manera que “[…]
más que de una nueva teoría, se trata de
un desplazamiento del ángulo de análisis o
del punto de observación […]”4 del Estado. A
diferencia de los enfoques a los que se re-
fieren Meny y Thoenig (1992), el estudio de
las acciones concretas del Estado, y de los
procesos de configuración de los actores y
su correlación de fuerzas frente a las deci-

1. Meny & Thoening, J, Las políticas públicas. Barcelona: Editorial Ariel, S. A., 1992, p. 13.
2. Taylor desarrolló en Estados Unidos, a principios de siglo, un método científico de orientación positivista, encaminado a
aumentar la productividad de la industria mediante la combinación de procesos de control a los tiempos y movimientos en el
proceso productivo, con la implementación de estructuras de supervisión, dirección y organización del trabajo. Esto se retomó en
la administración pública como una de las perspectivas de análisis de las instituciones del Estado.
3. Meny & Thoening, 8.
4. André-Noêl Roth, Políticas públicas. Formulación, implementación y evaluación. Bogotá: Ediciones Aurora, 2002, p. 29.

10

en el contexto colombiano y el enfoque de Acción sin Daño.
siones que organizan y modifican las reglas
de juego legales e institucionales para inter-
venir racionalmente sobre un tema particular
es el que permite aprehender y comprender
al Estado real y su organización en términos
de relaciones y distribución del poder. Para
Roth “[…] a través del análisis de estos pro-
cesos políticos que legitiman y concretizan
la orientación de las políticas públicas es
posible dar cuenta empíricamente del tipo
de Estado, de su evolución y su transforma-
ción”.5
Esto permite y obliga a que se desplacen
los postulados apriorísticos sobre el Estado
hacia hipótesis de investigación que indagan
de qué forma la política pública incide, trans-
forma y revela a la misma política –politic–,6
y al Estado y su estructura.7 Este aspecto
cobra relevancia en los procesos de análisis
e incidencia desde la sociedad civil, en don-
de algunos sectores deben superar las visio-
nes estáticas que declaran a priori modelos
de Estado y que leen mecánicamente en
las políticas productos de dichos modelos,
abandonando la posibilidad de leer, interpre-
tar en concreto dicho Estado en las actua-
ciones públicas a nivel nacional, sectorial,
territorial, etcétera.
Así las cosas, no basta y quizá no es priori-
tario predeterminar una definición de Esta-
do, a cambio de que se mantenga un interés
por comprenderlo, por hacer la lectura per-
manente y critica de las condiciones que his-
tóricamente le han dado lugar en contextos
y territorios socioculturales particulares, y a
que se haga explícita la postura epistemoló-
gica y metodológica de abordaje.
5. Roth, Políticas públicas…, 2002.
6. El término en inglés politic hace referencia a los procesos de lucha por el poder.
7. Meny & Thoening, 13-17.
8. Roth, Políticas públicas…, 20-25.
Análisis e incidencias en políticas públicas
M11
A este propósito, Roth8 aporta una reflexión
muy pertinente con relación a los Estados
latinoamericanos, al señalar que en su ori-
gen no se presentaron las mismas condicio-
nes de surgimiento de las épocas feudales
en Europa y que, en cierto modo, se trata
de una importación de un modelo de orga-
nización impulsado por las elites criollas, si
bien con un ánimo emancipador, pero sin la
participación de los pueblos. Esta dinámica
particular puede explicar por qué no se con-
solidan claramente Estados-nación en Amé-
rica Latina, desde una perspectiva clásica
que encuentra identidad plena entre Estado,
nación y territorio; por qué las instituciones
y los marcos normativos son fácilmente in-
fluenciables al margen de la participación de
la sociedad; y por qué, en diverso grado, los
Estados latinoamericanos afrontan diferen-
cias y, en algunos casos, niveles precarios
de legitimidad.
En conclusión, el estudio de las po-
líticas públicas se constituye en una
herramienta de análisis de la confi-
guración y dinámica del Estado, en
momentos históricos y territorios con-
cretos, que no reemplaza el estudio
del Estado ni sus desarrollos teóri-
cos, pero los dinamiza, los moviliza
poniendo el foco en los procesos ex-
plicativos de la configuración de las
decisiones y, sobre todo, de las ac-
tuaciones del Estado y sus efectos
sobre la sociedad.
11
 Análisis e incidencias en políticas públicas
M11 en el contexto colombiano y el enfoque de Acción sin Daño.
1.1.3. Qué son las políticas
públicas y cuáles sus
elementos constitutivos
Roth propone como definición de política
pública: “un conjunto conformado por uno
o varios objetivos colectivos considerados
necesarios o deseables y por medios y ac-
ciones que son tratados, por lo menos par-
cialmente, por una institución u organización
gubernamental con la finalidad de orientar
el comportamiento de actores individuales o
colectivos para modificar una situación per-
cibida como insatisfactoria o problemática”.9
De manera complementaria, la política pú-
blica se presenta bajo “[...] la forma de un
conjunto de prácticas y de normas que ema-
nan de uno o de varios actores públicos en
un momento dado, en un contexto dado…
como intervención, reglamentación, pro-
visión de prestaciones, represión, etc.…
también pueden ser inmateriales, a veces
simbólicas: un discurso, una campaña de
comunicación[...]”.10
Cuervo11 resalta la política como “flujo de
decisiones” de una autoridad pública, para
señalar que se trata de un proceso dinámico
que contiene un marco de referencia y unas
acciones específicas, que implican tanto la
forma de ver los problemas, como la expre-
sión normativa y las acciones concretas que,
además, se van transformando en el tiempo.
Se identifican en estas definiciones, al me-
nos, los siguientes elementos:
9. Roth, Políticas públicas…, 27.
10. Meny y Thoening, 13-17.
11. Jorge Cuervo, «Entre los modelos teóricos y la práctica gubernamental (una revisión a los presupuestos teóricos de las
políticas en función de su aplicación a la gestión pública colombiana)», Ensayos sobre políticas públicas. Bogotá: Universidad
Externado de Colombia, 2007, pp. 67-95.
12
► la política pública es una acción prin-
cipalmente gubernamental y pública.
Esto implica que se convierte en la res-
ponsabilidad de un actor identificable
con competencias derivadas de la orga-
nización estatal, revestido con grados de
autoridad, legitimidad y poder coercitivo.
En ese sentido, revestido de obligacio-
nes éticas, sociojurídicas y políticas de
gran trascendencia para la reflexión del
enfoque de Acción sin Daño.
► La política pública refleja una percep-
ción específica de una problemática y
de la manera de enfrentarla. En esta
medida, la política es una construcción
sociopolítica cambiante, dinámica, even-
tualmente contradictoria, que expresa
entonces los intereses, la contienda polí-
tica y la correlación de fuerzas de los ac-
tores involucrados al interior del Estado
y por fuera de este.
► la política pública se expresa en ob-
jetivos, procesos y medios que se
traducen en un programa de acción,
cuya realidad empírica son las prácti-
cas materiales y simbólicas. Los con-
tenidos de la política no son aislados ni
independientes, hacen parte de un cuer-
po explícito e implícito de motivaciones
e intereses que concentra el decisor y
que responden a una orientación nor-
mativa. No obstante lo anterior, no son
fácilmente identificables los límites de
 Análisis e incidencias en políticas públicas
en el contexto colombiano y el enfoque de Acción sin Daño.
M11

una política, tampoco su estructura está
unificada, por lo que en realidad muchas
veces debe ser reconstruida a partir del
análisis y la investigación: “se presenta
como una abstracción cuyo contenido
se trata precisamente de reconstruir por
agregación sucesiva, de aproximación
en aproximación, a partir de elementos
empíricos dispersos en los textos, en los
presupuestos, en los organigramas”.12
También hay que decir que, en esa medi-
da, puede haber elementos de política en
el nivel estructural, como leyes orgánicas,
grandes instituciones; a nivel intermedio, en
dependencias específicas, decretos regla-
mentarios; y a nivel funcional y operativo,
expresadas en directrices ministeriales, pro-
gramas anuales de inversión, etcétera.
► la política pública se desarrolla
"para" y "a través" de actores socia-
les. Esto significa que, aunque sea una
práctica desde el Estado, su proceso de
formación y su destino involucran a otros
actores sociales, incluso su ejecución
muchas veces –dependiendo de la con-
figuración institucional y de los modelos
de Estado– puede involucrar actores
mixtos o semiestatales, incluso privados
y comunitarios, en el caso de los admi-
nistradores de subsidios en salud, edu-
cación, etcétera.
► la política pública traduce una di-
mensión institucional, política y de
relación con la sociedad civil: Mede-
llín (2004) articula tres dimensiones vita-
les para la comprensión de las políticas
públicas así: “en su condición institu-
cional, las políticas públicas no solo ex-
presan la particular configuración de las
estructuras, funciones y procedimientos
que rigen al Estado y a las organizacio-
nes públicas, sino que también revelan
la particular dinámica conflictiva en que
se desenvuelve la acción pública. en su
relación con las estructuras políticas,
las políticas públicas expresan, tanto
una particular movilidad de las fuerzas
políticas como una dinámica específica
de incorporación o exclusión (política,
económica y social) de los ciudadanos
con respecto a los asuntos del Estado.
en su relación con la sociedad civil,
las políticas públicas se constituyen en
un poderoso instrumento de comunica-
ción. Y en su relación con el ejercicio de
gobierno, se constituyen en el dispositi-
vo crucial a través del cual los gobernan-
tes logran imponer un rumbo definido a
los Estados y a las sociedades que go-
biernan”.13
► la política pública tiene unos efec-
tos, unas consecuencias que son par-
te del análisis. En palabras de Meny y
Thoening, la política pública tiene una
segunda función que es la de produc-
ción de impactos y, más allá, la política
pública es una teoría y acción de cambio
social.

12. Meny & Thoening, 92.

13. Pedro Medellín Torres, Sobre las políticas públicas y el régimen político. Julio de 2004. Este documento fue preparado
por Pedro Medellín Torres, Consultor de la División de Desarrollo Social de la Comisión Económica para América Latina y el
Caribe (CEPAL). El estudio forma parte del proyecto Política y políticas públicas en los procesos de reformas en América Latina.
Similitudes y diversidades (Proyecto FRA/02/073), que la CEPAL lleva a cabo con el apoyo del Gobierno de Francia. En Mario
López Becerra, El asunto de las políticas públicas [documento en línea]. Manizales, 2007. (Consultado el 14 de junio de 2007).

13
 Análisis e incidencias en políticas públicas
M11 en el contexto colombiano y el enfoque de Acción sin Daño.
En síntesis, una política pública
es el flujo de decisiones y conjun-
to de acciones enmarcadas en un
programa que desarrolla el Estado
y su institucionalidad a través de
prácticas materiales y simbólicas,
expresadas en normas, institucio-
nes, programas, presupuestos,
como fruto de una contienda po-
lítica de poderes y saberes, para
afrontar una problemática y su re-
presentación, y para producir unos
resultados. Es un cuerpo invisible
que solo se reconstituye a través
de la reflexión y de la investiga-
ción, y es una nueva puerta de
entrada para la comprensión del
Estado, sus fuerzas y estructuras
de poder.
1.2. El análisis de las
políticas públicas
El trabajo de análisis de las políticas públi-
cas permite avanzar en la comprensión e
interpretación de cómo estas se configu-
ran, clasifican, impactan y se transforman.
Su simple ejercicio no produce cambios en
ellas, ni la información que surge de las eva-
luaciones las mejora por sí misma;14 en sen-
tido amplio, la relación entre conocimiento y
política no es lineal: es relativa e histórica,15
por lo que el análisis debe abordarse como
ejercicio para la aproximación, la reflexión y
14. André-Noêl Roth, «Enfoques y teorías para el análisis de las políticas públicas, cambio de la acción pública y transformación
del Estado», Ensayos sobre políticas públicas. Bogota: Universidad Externado de Colombia, 2007, 29.
15. Douglas Torgerson, «Entre el conocimiento y la política: Tres caras del análisis de políticas». 1986. Citado en Luis Aguilar, El
estudio de las políticas públicas. México: Ed. Miguel Ángel Porrua, 1992, pp. 197-238.
14
la acción de los actores sociales en función
de la política pública. Es decir, el análisis de
las políticas públicas es una herramienta
fundamental para el proceso de incidencia
en su construcción (Ver Unidad 4).
l análisis de las políticas públicas tiene
fundamentos ontológicos, epistemoló-
gicos y metodológicos que determinan
formas distintas de abordaje teórico
e instrumental, y que marcan, por lo
tanto, perspectivas distintas de entrada
al tema, con implicaciones políticas y
prácticas.
Es necesario superar cierto ambiente en el
campo de la intervención institucional y, en
cierto modo, de la academia, que arranca la
reflexión de las políticas como si se tratara
de un objeto natural, predeterminado y ob-
servable solo bajo una perspectiva: la posi-
tivista. En ese sentido, Roth (2007) cuestio-
na el activismo y la explosión de análisis de
tendencia cuantitativista y pragmática para
el análisis de las políticas, como si fuera algo
“obvio” y a salvo de cualquier reflexión teó-
rica.
A continuación, se desarrollan tres aspectos
que pueden contribuir a hacer del ejercicio
del análisis de las políticas una práctica re-
flexiva, crítica y constructiva en los procesos
de acción, en el campo de la acción huma-
nitaria, el desarrollo y la paz con enfoque
de Acción sin Daño: 1) las tensiones entre
conocimiento y política; 2) los paradigmas

en el contexto colombiano y el enfoque de Acción sin Daño.
para el análisis de las políticas; 3) enfoques
teóricos y herramientas para el análisis de
política.
1.2.1. Las tensiones entre
conocimiento y política en
el análisis de política
Frecuentemente, en los espacios de discu-
sión, en la cooperación internacional y en el
discurso público, se encuentra la relación en-
tre conocimiento y política como algo natural
y determinante. A más conocimiento, cifras,
datos, mejor identificación de problemas y
mejor formulación de políticas. La discusión
se centra sobre cuáles tipos de información,
quién la produce y sobre la capacidad de los
políticos y las instituciones para incorporar el
conocimiento; y al final, en las evaluaciones
se alega que faltó mayor diagnóstico, más
medición para haber logrado mayores im-
pactos, y frente a estos se reclaman nuevos
instrumentos para, igualmente, medirlos.
Torgerson (1986) permite ubicar teórica e
históricamente esta discusión, y al final pro-
pone un escenario posible y comprensible
de dichas relaciones entre conocimiento y
política en su trabajo sobre las tres caras de
la política:16
1. La de la ilustración y primer positivismo,
con el imperio del conocimiento como
espacio natural y absoluto para la defini-
ción de los asuntos públicos.
2. La tecnocrática, donde el conocimiento
es manipulado por la política en función
de su legitimación.
16. Torgerson, 228-229.
17. Los indígenas logran incidir en la decisión de construcción del oleoducto a partir de posicionar su concepto de territorialidad,
Análisis e incidencias en políticas públicas
M11
3. La de la participación y el análisis con-
textual, en medio de la cual es posible el
diálogo colaborativo entre conocimiento
y política.
Este aspecto resulta relevante para el traba-
jo de reflexión e incidencia en política públi-
ca porque:
► No es posible aceptar reverencialmente
el conocimiento científico como el insu-
mo único, primero y suficiente para el
análisis de los asuntos públicos, entre
otras cosas, porque existen diferentes
posiciones teóricas que coexisten en un
mismo período histórico para examinar
una misma cuestión.
► Existen diferentes formas de conocer y
saber, desde sujetos con niveles dife-
renciados de poder y de reconocimiento
político. Habría una interculturalidad en
la política. Basta observar las distincio-
nes sobre territorialidad que manejan los
pueblos indígenas y afrodescendientes,
las mujeres desde el feminismo, y sus
diferencias sustanciales con las defini-
ciones tradicionales de territorio desde
el positivismo dominante en las ciencias
sociales, la geografía, la historia, etc. A
este respecto, Torgerson releva el estu-
dio sobre la decisión de construcción del
oleoducto en el valle de Mackenzie, en
Canadá, y los procesos de participación so-
cial de los pueblos indígenas de la región.17
► La carga valorativa y racional que expre-
sa en últimas la posición en la sociedad
de los sujetos, sus imaginarios y repre-
15
 Análisis e incidencias en políticas públicas
M11 en el contexto colombiano y el enfoque de Acción sin Daño.

sentaciones no es neutra ni indepen-

diente del proceso de conocimiento y
análisis.
► No se puede sucumbir con pesimismo
ni tampoco reverenciar el papel que la
misma práctica política juega en la pro-
ducción, utilización y, en muchos casos,
manipulación del conocimiento aportado
por las ciencias sociales y políticas. No
se puede promover la despolitización de
la sociedad a nombre de las evidentes
prácticas clientelares y corruptas pre-
sentes en la política (politics), ni tampo-
co la desconfianza total y abandono de
las instituciones, pese a su precariedad
o deficiencias.
Es posible, desde el escenario
de la participación, el diálogo, y
el contexto histórico, contar con
la articulación entre conocimiento
y práctica política. El análisis de
política, en cualquier caso, exi-
ge al sujeto que lo realiza abor-
dar críticamente la relación entre
conocimiento y política, e incluye
replantear conceptos universales
y homogeneizantes sobre conoci-
miento y sobre política para ubicar
qué tipo de conocimiento cuál es
el sujeto que lo produce, cuál es
el contexto y momento histórico de
la producción y, a su vez, incluye
preguntarse por las prácticas polí-
ticas, las relaciones de poder, y los
discursos y sus lógicas.
1.2.2. Los paradigmas y el
análisis de las políticas
Para enriquecer el abordaje de la tensión
anterior se requiere asumir que, aún dentro
del pensamiento occidental, históricamente
no ha habido una sola forma de producir co-
nocimiento y que, al contrario, han existido
diferentes paradigmas que han influido en
los enfoques teóricos, las metodologías y
los instrumentos de investigación y, en este
caso, en el análisis de las políticas públicas.
En efecto, el análisis de las políticas como
ejercicio de investigación social18 implica
una forma de entender la realidad (ontolo-
gía), una forma de interacción entre el objeto
de investigación (las políticas) y el sujeto que
investiga (epistemología), incluido el papel o
supuesta ausencia de los valores presentes
en el proceso de investigación (axiología) y,
finalmente, supone un marco metodológico
y unas herramientas metodológicas para
realizar el ejercicio de investigación.
Roth, presenta un resumen de los paradig-
mas en el sentido Kuhntiano,19 que reflejan
las posturas ontológicas, epistemológicas

inspirado en su propia cosmovisión del mundo y de las relaciones hombre-naturaleza. Ramón Hernando Larramendi, Los indios
Esquimales [documento en línea]. Madrid: Colección Pueblos y Lenguas indígenas. Fundación MAPFRE 1492, 1992 p. 170.
(Consultado en julio de 2009).
18. Ruth Sautu & ál., «La construcción del marco teórico en la investigación social», Manual de metodología. Construcción del
marco teórico, formulación de los objetivos y elección de la metodología [documento en línea]. Buenos Aires: CLACSO. Colección
Campus virtual, 2005, p. 40.
19. Toda la constelación de creencias, valores, técnicas y demás, compartidos por los miembros de una comunidad dada […] (y)
las soluciones concretas […] usadas como modelos o ejemplos […]. Roth, «Enfoques... », 30

16

en el contexto colombiano y el enfoque de Acción sin Daño.
y metodológicas que sirven de fundamento
a los diferentes enfoques teóricos prevale-
cientes en la práctica del análisis de las polí-
ticas públicas 20, e incluyen al positivismo, el
pospositivismo, la teoría crítica y el construc-
tivismo, de los cuales se presenta un breve
panorama.21
En relación con los paradigmas, el primero
de ellos es el Positivismo, promovido por
Comte en el siglo XVIII, que plantea que el
objeto es independiente del sujeto, que pue-
de ser capturado objetivamente en sus cau-
sas, efectos y manifestaciones, y que puede
ser medido matemática y estadísticamente,
buscando siempre aislar las cargas valorati-
vas, éticas y morales. Una variante de este
paradigma es el neopositivismo, que aunque
ratifica los postulados básicos, sofistica los
instrumentos matemáticos y acepta la inde-
pendencia de lo valorativo o subjetivo. En
políticas públicas no se utiliza prácticamen-
te el primero, pero la segunda variante se
expresa en tendencias como el incremen-
talismo, que analiza la negociación de inte-
reses en políticas públicas, y el utilitarismo,
que centra su análisis en la relación costo-
beneficio como método de valoración de las
alternativas de políticas.
El paradigma Postpositivista toma distan-
cia del anterior en varios aspectos: Si bien,
la realidad existe y el objeto de investigación
es externo, se admite la multicausalidad, se
asume que las cargas valorativas afectan
el proceso de investigación, y la objetividad
ya no depende solo de la experimentación
y de los métodos cuantitativos, sino que se
incorporan métodos cualitativos, y la objeti-
vidad se convierte en algo dinámico que se
consigue mediante la validación a través de
comunidades científicas críticas.
20. Roth, «Enfoques... »,33-37
21. Roth, «Enfoques... », 30
Análisis e incidencias en políticas públicas
M11
El paradigma de la teoría Crítica, cuyos
precursores pertenecen a la escuela de
Frankfurt (Habermas, Adorno, Marcuse), se-
ñala que la realidad es de imposible acceso,
predominan los valores y la objetividad no
existe; pero existe la práctica transformado-
ra encaminada a maximizar la participación
de los ciudadanos. Siguiendo a Habermas,
la política pública es un caso de acción co-
municativa en el que los problemas de las
políticas públicas se construyen histórica-
mente, como una selección condicionada de
las demandas; y luego, su implementación
corresponde a modificaciones de la infraes-
tructura comunicativa de la sociedad y, por
tanto, de las acciones. Bajo esta corriente,
se busca develar el tema de las relaciones
de poder que permiten reproducir una socie-
dad, así como las vías para la transforma-
ción y la emancipación.
Finalmente, el Constructivismo descarta
la posibilidad de conocer la realidad y plan-
tea que todo es una construcción social.
Aquí son importantes las teorías sobre las
formaciones discursivas; entonces, la teoría
sobre política pública ya es en sí misma otra
realidad más, que juega por hacerse al re-
conocimiento y a la validación política. Para
el constructivismo son importantes los estu-
dios descriptivos, comparativos, y se acude
con fuerza a lo cualitativo. Para estas pos-
turas es más importante lo cognitivo que los
intereses y la racionalidad.
En estos paradigmas hay, entre otras, una
tensión permanente entre empirismo y racio-
nalismo, entre objetividad y subjetividad, en-
tre presencia y ausencia de las cargas valo-
rativas del investigador, y entre el objeto como
algo dado o como constructo social e histórico,
incluido el mismo sujeto que investiga.
17
 Análisis e incidencias en políticas públicas
M11 en el contexto colombiano y el enfoque de Acción sin Daño.

La reflexión, hasta aquí, pone en evidencia cultades para posicionarse en el debate

algunos aspectos relevantes para la discu- y la práctica política latinoamericana.
sión que aborda el presente módulo:
4. En particular frente a Colombia, Roth22
1. Detrás de cada enfoque teórico en inves- señala que hay una tendencia intelec-
tigación, en particular en políticas públi- tual, de corte positivista generalizada
cas, hay un paradigma o una confluencia desde el Estado, las instituciones multi-
de estos, hay una carga ideológica y hay laterales, las agencias de Cooperación
una contienda política, que deben ser internacional y las organizaciones no gu-
identificadas a fin de no imponer análisis bernamentales, con poca capacidad de
a realidades locales con sujetos sociales crítica sobre la validez y uso sociopolíti-
particulares. co de las investigaciones que se adelan-
tan, y con poca apertura a otros modelos
2. Los paradigmas tienen lugares concre- interpretativos.
tos en la historia de las ciencias, pero
también en los contextos donde se pro-
ducen; y aunque no mantienen relacio-
1.2.3. El análisis de políticas
nes mecánicas con las tendencias domi- y los enfoques teóricos
nantes de organización de la sociedad,
sí tienen una gran interdependencia y re-
Los diversos paradigmas pueden estar pre-
lación de funcionalidad o confrontación.
sentes y traducirse en diferentes enfoques
El positivismo juega un papel fundamen-
teóricos, los cuales aportan herramientas
tal en la forja de las sociedades indus-
para el ejercicio de análisis de las políticas.
triales y del capitalismo, en tanto que el
Meny y Thoening (1992),23 en general, y
racionalismo en sus diferentes formas
Roth (2002),24 con un enfoque más didácti-
ha sido relevante en momentos de crisis
co, desarrollan una clasificación panorámica
y recomposición de las organizaciones
de los diferentes enfoques teóricos, toman-
sociales, sobre todo en Europa y en los
do como eje de diferenciación la posición y
Estados Unidos.
el énfasis que tienen el Estado, la sociedad
y las relaciones entre estos, en el análisis de
3. Los paradigmas dominantes y la ciencia
la configuración de las políticas públicas. En
predominante producida en Europa y en
este sentido, habría unas teorías centradas
los Estados Unidos tienen limitaciones
en la sociedad y otras en el Estado que tie-
para la comprensión de las sociedades
nen en común la predeterminación, en unos
y de los Estados latinoamericanos y sus
casos, por las relaciones socioeconómicas y
procesos de producción de políticas. Por
los intereses de grupos minoritarios (las cen-
su parte, en América Latina la investi-
tradas en la sociedad) y por los actores del
gación responde a dichos paradigmas,
Estado ((las centradas en el Estado). Exis-
sobre todo a los positivistas y sus dife-
te un tercer grupo, denominado de teorías
rentes refinamientos; por ello tiene difi-
mixtas, para el cual la relación entre Estado

22. Roth, «Enfoques... », 31.

23. Meny & Thoening, 45-46
24. Roth, Políticas públicas…, 29-40

18

en el contexto colombiano y el enfoque de Acción sin Daño.
y sociedad es la unidad de observación y
análisis, más allá de cualquier predetermi-
nación. A continuación, se presenta un es-
quema resumen de esta clasificación.
El Estado es un instrumento de clase en los
enfoques teóricos marxistas, neomarxistas
y de la dependencia, y de los grupos y los
individuos en la perspectiva individualista,
presente en los enfoques de “public choice”
y “rational choice”. En cualquier caso, las
políticas son reflejos de dicha instrumenta-
Gráfica 1. Teorías centradas en la sociedad
Política pública
La formación económica y
social; la lucha de clases; la
lucha entre naciones determi-
na la configuración del Esta-
do: Marxismo, Neomarxismo,
Teoría de la dependencia. Variable dependiente
Fuente: Elaboración propia.
Gráfica 2. Teorías centradas en el Estado
1. El Estado selecciona
demanda de la sociedad
Fuente: Elaboración propia.
Análisis e incidencias en políticas públicas
M11
ción, hay una tendencia a la determinación
y sobredeterminación económica o de los
intereses de los grupos en la configuración
del Estado y las políticas.
El Estado selecciona las demandas y tiene
una dinámica propia, o en términos de Nicos
Poutlanzas, “autonomía relativa”, por lo que
el análisis de política se centra en el juego
de fuerzas dentro del Estado. Roth señala
los modelos decisionistas, de corte raciona-
lista, para los que las decisiones expresan
como reflejo
Las dinámicas
individuales y de
grupo racionalmente
Estado: determinan la
Instrumento, configuración del
Estado: Rational Choice-
Public Choice
ESTADO El Estado oferta servicios,
“produce” políticas para
la sociedad
19
 Análisis e incidencias en políticas públicas
M11 en el contexto colombiano y el enfoque de Acción sin Daño.
una racionalidad basada en la cuantificación y medición de los hechos y resultados. Está
también el modelo Neoweberiano, que señala cómo las decisiones emergen de pugnas entre
grupos y sectores del Estado, en una dinámica tecnocrática.
Gráfica 3. Teorías Mixtas
Sociedad
Política p
Fuente: elaboraciones y edición propias para este módulo.
El enfoque busca no predeterminar el peso
de la dinámica social o estatal en la configu-
ración de la política. Admite una interrelación
de los diferentes actores y admite que, en di-
ferentes momentos, unos actores o unos te-
mas puedan ser mayormente definidos des-
de la sociedad y, en otros, desde el Estado,
pero siempre en una dinámica de disputa,
de incidencia. Aquí se señalan los enfoques
teóricos neocorporativistas, neoinstituciona-
listas y de entramado social.
> Algunos de los enfoques
más relevantes utilizados en
el análisis de las políticas
públicas
El esquema anterior permite ubicar, de ma-
nera general, en dónde y desde qué pers-
pectiva se posiciona el análisis de las polí-
ticas tomando como eje el papel del Estado
y de la Sociedad. En la práctica, se encuen-
25. Roth, «Enfoques... », 38-53.
20
ública
Estado
tran con mayor frecuencia, según Roth,25
cinco enfoques prevalecientes: el secuen-
cial, el de elección racional, el de redes, el
de “Advocacy coallitions" y el construc-
tivista o cognitivo. Todos ellos representan
predominancias paradigmáticas y combi-
naciones que se expresan en el énfasis en
algunas ideas, instrumentos y funcionalidad,
de acuerdo al contexto sociopolítico e histó-
rico en el cual se utilizan.
A continuación se presenta un resumen de
las principales características de los prime-
ros tres modelos, los cuales se priorizan por-
que aportan elementos esenciales y comple-
mentarios para la reflexión, ya no solo sobre
el análisis, sino también para la estructura-
ción de los procesos de incidencia en mate-
ria de políticas públicas.
el modelo secuencial ofrece un esquema
sencillo y didáctico que sirve para identificar
las diferentes etapas que la construcción de
 Análisis e incidencias en políticas públicas
en el contexto colombiano y el enfoque de Acción sin Daño.
M11

una política implica; el modelo de elección

racional, a su vez, ilustra de manera clara
las intencionalidades y metodologías pre-
dominantes en tiempos de neoliberalismo y
globalización, las cuales son efectivamente
aplicadas en Colombia y en temas como
el que nos convoca alrededor de la acción
humanitaria, el desarrollo y la paz; y, final-
mente, el enfoque de “Advocacy coallitions”,
aporta elementos en la configuración de los
procesos de incidencia social y política so-
bre el proceso de construcción de las políti-
cas públicas.

Foto: Angela Cristina Sanchez Lemus

> el modelo secuencial:

Desarrollado por Laswell en 1956 y luego

por Jones en 1970, es uno de los primeros
modelos para análisis sistemático de las
políticas públicas. Esta propuesta plantea
que la política pública es un proceso deno-
minado “ciclo de política”, compuesto por
varias etapas que comprenden: la definición
del problema objeto de intervención por la
política, seguida del posicionamiento de
este en el espacio público a través de una
Agenda, lo cual supone su legitimación y
reconocimiento como tal. A partir de allí, se
observa la necesidad de la formulación de
la política que busca responder a dicha pro-
blemática en el marco de la Agenda que ha
sido posicionada, para pasar luego al mo-
mento de la decisión o adopción por parte de
la autoridad pública y a la implementación
de dicha decisión normativa, presupuestal,
institucional o programática. Finalmente, se
establece la etapa de la evaluación.
Si bien, el enfoque surge en un marco de
visión positivista de la realidad, en tanto se
asume el proceso de la política pública como
algo lineal y cíclico, este planteamiento ge-
neró la infraestructura metodológica para el
desarrollo de múltiples investigaciones, que
progresivamente se especializaron en cada
una de las etapas y que han venido generan-
do diferentes enfoques sobre cómo se desa-
rrolla cada uno, al punto de perder de vista
el proceso en su conjunto y ocasionando así
una perspectiva fragmentada de la política
pública. Sabatier, citado por Roth (2008),26
agrega que no es un enfoque causal, no se
ocupa de los factores que dan cuenta del
proceso de la política; su campo de aplica-
ción es más restringido a la implementación
de normas legales y bajo la modalidad top-
down, y desprecia la importancia de la con-
currencia de otras normas, de otros ciclos
que pueden interactuar, y de otros actores y
niveles de gobierno.
No obstante lo anterior, el señalamiento de
unas etapas clave dentro del proceso de la
26. André-Noêl Roth, El análisis de políticas públicas y sus
múltiples abordajes teóricos: ¿una discusión irrelevante para
América Latina?, Ponencia presentada para el Primer Con-
greso de Ciencia política, Universidad de los Andes, Bogotá,
2008.

21
 Análisis e incidencias en políticas públicas
M11 en el contexto colombiano y el enfoque de Acción sin Daño.
política pública resulta de mucha utilidad por
cuanto, una vez superada la visión lineal,
desde diferentes perspectivas, es posible
analizar en su complejidad y riqueza cada
una de ellas y tomar elementos de importan-
cia para el proceso de análisis de incidencia
en las políticas públicas. Dada la importancia
didáctica que ofrece este modelo y hechas
las salvedades comentadas, en la Unidad 3
se adoptará para visualizar el tipo de proce-
so de construcción de las políticas públicas
bajo el actual régimen político y los daños
que está generando en el caso colombiano.
> el enfoque de la elección
racional y el “public-choice”:
Enmarcado en el paradigma positivista y
postpositivista, incorpora aportes de las
ciencias sociales, políticas y económicas;
su núcleo es la política pública como “acción
colectiva” a partir del individualismo metodo-
lógico, entendido como la forma de explicar
la manera en que los individuos toman de-
cisiones racionales, donde la racionalidad
es la maximización del interés individual,
aún más allá de cualquier demostración de
verdad o moral colectiva.27 ¿Qué es lo que
conviene a mi interés individual?, es la pre-
gunta; no importa que se la formule una per-
sona, un grupo –entendido como la de suma
individuos con intereses particulares– o una
institución.
En este marco se desarrolla la teoría del
“public choice”, que presupone tres prin-
cipios: a) “Los individuos toman sus decisio-
nes de manera racional, en función de sus
intereses personales. b) Existe diferencia
entre los bienes privados, que son produci-
dos por el mercado (mensurables, vendibles
y regulados por la oferta y la demanda), y
27. Ostrom, citado en Meny & Thoening, 47.
22
los públicos (indivisibles, disponibles para
todos), que emanan del sector público y es-
tán sometidos a altas externalidades. Bajo el
“public choice” se trata de transformar las
instituciones para que tengan la capacidad
de introducir mecanismos y lógica de merca-
do en la administración pública y el gobier-
no. c) Los individuos buscan disfrutar de los
beneficios colectivos sin asumir sus costos;
por ello se entiende que no les guste sindi-
calizarse, pero no tienen ningún problema
en participar de los beneficios que consiga
el sindicato; así, por ejemplo, disfrutan del
agua no contaminada obtenida por decisio-
nes protectoras tomadas aguas arriba.
La escuela de "public choice" se encuentra
con el llamado neoinstitucionalismo econó-
mico de Douglas North y alimenta el proceso
de reforma estatal en el período neoliberal,
en el cual no se trata, por cierto, de terminar
con el Estado, sino de que su organización
y su funcionalidad estén en función de maxi-
mizar los intereses individuales bajo la lógi-
ca de mercado.
La propuesta desarrollada ampliamente des-
de los años sesenta en los Estados Unidos
por Ostrom, Tiebout y Warren se traducía
en impulsar procesos de descentralización,
fragmentación y localización de políticas
públicas en instituciones, territorios, temas
y actores articulados en unidades más efi-
cientes y rentables, con mayor capacidad de
maximizar los beneficios. Frente a un asun-
to concreto, la administración ideal debe ser
aquella que tenga control directo; la comuni-
dad que define será aquella que se beneficia
directamente y el territorio de intervención se
determina con base en la mejor economía
de escala posible: “Una agencia de cuenca
será la mejor para llevar la política de aguas
de una localidad”.

en el contexto colombiano y el enfoque de Acción sin Daño.
El neoinstitucionalismo económico de North
se centra en: “[…] analizar los arreglos insti-
tucionales (en particular el diseño de las ins-
tituciones estatales, y las normas legales y
constitucionales) desde el ángulo de la nue-
va economía clásica […]” buscando la dis-
minución de los costos de transacción (bús-
queda de información, costos de arreglos y
decisión, acción de vigilancia y policía, y todo
lo necesario para hacer cumplir los acuer-
dos y manejar la incertidumbre); identificar el
principal-agente (el agente apropiado para
manejar con mayor efectividad un asunto
público); la optimización de los contratos; el
manejo de los rent seekers,28 etcétera.
Entre los diferentes cuestionamientos a
este modelo se resalta, para efectos de la
reflexión de este módulo, el de asumir la
elección con la racionalidad de los máximos
beneficios individuales, dejando de lado la
desigualdad real de opciones de elegir que
tienen en verdad los diferentes agentes eco-
nómicos. Se trata de una igualdad formal
ante la ley, condicionada por las realidades
materiales y socioculturales en las que se
desenvuelven los individuos y sus comuni-
dades. Por otro lado, el modelo parte del su-
puesto de los bajos costos transaccionales y
la confianza entre los agentes económicos,
que riñe con la maximización de los benefi-
cios y la demostración de que las pequeñas
administraciones públicas y privadas no ne-
cesariamente erradican prácticas de corrup-
ción, endilgadas como propias de las admi-
nistraciones burocráticas.
En buena parte, los fundamentos de este
modelo han estado presentes, a partir de la
década de los ochenta, para hacer el análi-
28. El término rent seekers se refiere a “grupos de presión que obtienen ganancias fuera del mercado, y gracias a su posición
ante el Estado”. Eduardo Weisner, La efectividad de las políticas públicas: un análisis Neoinstitucional. Bogotá: Tercer Mundo
Editores, 1997.
Análisis e incidencias en políticas públicas
M11
sis del Estado de bienestar en Europa y de
desarrollo en América Latina por parte de
organismos internacionales, como el Banco
Mundial y el Banco Interamericano de Desa-
rrollo, para los cuales, la razón de la reforma
neoliberal estaba relacionada con el tamaño
y la ineficiencia del Estado y su excesiva in-
tervención sobre las fuerzas del mercado.
Este modelo resulta relevante para el análi-
sis de políticas bajo el enfoque de Acción sin
Daño, en primer lugar, porque es el modelo
hegemónico desde la perspectiva de las fina-
lidades de las políticas de mayor impacto que
dominan en Colombia, y porque entraña un
posicionamiento metodológico e instrumen-
tal que exige encauzar, tanto los procesos de
selección de los problemas, de formulación y
decisión, como de implementación y evalua-
ción bajo los parámetros del individualismo
metodológico y bajo expectativas de maximi-
zación de la ganancia individual.
No debe sorprender encontrar la impronta
de este modelo en el análisis de las actuales
políticas sociales en el país, enfocado bajo
la lógica de mercado, incluidas aquellas po-
líticas utilizadas para atender a las víctimas
del conflicto en materia de salud, educación,
vivienda y tierras, entre otras, las cuales son
operadas mediante subsidios, intermedia-
ción financiera, prestación de servicios por
agentes privados y públicos, con instrumen-
tos de mercado.
En síntesis, este modelo de análisis es muy
relevante, porque permite identificar cómo
se analizan y producen hegemónicamente
las políticas, y por tanto, cómo establecer los
programas y planes de incidencia.
23
 Análisis e incidencias en políticas públicas
M11 en el contexto colombiano y el enfoque de Acción sin Daño.

> el modelo de “Advocacy sobre todo en niveles más periféricos, como

coalitions”:
Algunas de las premisas más importantes
son:
Las teorías de cambio de las políticas deben
ser capaces de analizar la información rela-
tiva a los problemas.
Los procesos de política deben observarse
en períodos temporales de larga duración.
La unidad de análisis es un subsistema de
políticas, donde están no solo los actores
gubernamentales, sino los privados, perio-
distas, investigadores, convocados e intere-
sados en un problema.
Las políticas incorporan teorías bajo la for-
mas de sistemas de creencias, explicacio-
nes causales, eficacia de los instrumentos,
portados por actores que están identificados
en causas y que constituyen coaliciones de
incidencia.
lo institucional y legal, sin cuestionarse el
paradigma que porta la comunidad de polí-
tica dominante dentro del sistema. Ocasio-
nalmente, se logran cambios fundamentales
cuando cambia la misma comunidad de po-
lítica y su paradigma distintivo.
Este modelo ofrece herramientas de gran
utilidad para el análisis de las políticas públi-
cas, en la medida en que tiene la capacidad
de concebir las políticas como un producto
de las relaciones entre varios actores, que
incluyen al Estado.
Adicionalmente, bajo este modelo se insis-
te en valorar las dimensiones subjetivas y
objetivas que componen las políticas (co-
nocimiento, valores), así como el contexto.
Por otro lado, el modelo permite advertir la
necesidad de diferenciar los cambios en lo
sustancial y lo secundario de la política; y
finalmente, asume el papel de los actores

El modelo opera en un entorno proveedor de

recursos, restricciones y reglas a comunida-
des de política,29 dentro del subsistema de
política, que portan valores y creencias dife-
renciados sobre un problema y sobre la for-
ma de enfrentarlo. Este entorno integra con-
diciones relativamente estables ligadas a los
recursos naturales, al tipo de problemática,
la estructura social y los valores sociocultu-
rales, a las reglas del orden constitucional
www.borjapax.org / Borja Paladini Adell

y condiciones dinámicas relacionados con

cambios en la opinión pública, a las condi-
ciones socioeconómicas, a las mayorías gu-
bernamentales y a otras políticas públicas.
En general, los cambios en la política no se
operan a nivel del núcleo de la política, sino

29. Grupos con identidad de intereses que hacen parte del subsistema de política.

24

en el contexto colombiano y el enfoque de Acción sin Daño.
como dinámico, contradictorio y susceptible
de expresarse mediante alianzas. Roth hace
un interesante ejercicio de aplicación de
este modelo para analizar la construcción de
la política pública ambiental en Colombia,30
en momentos en que no se había conforma-
do un régimen político tan estrecho como el
actual, y en que la dinámica y participación
social tenían mayores posibilidades, al me-
nos en este tema.
1.3. El análisis de las
políticas y el enfoque de
Acción sin Daño
En esta parte final de la Unidad, se busca
vincular la discusión anterior con el tema
central del módulo, en el sentido de deter-
minar las relaciones entre el enfoque de
Acción sin Daño y las políticas públicas. En
primer lugar, el enfoque de Acción sin Daño
aportaría en enriquecer y en dar contenido
a los fines mismos de las políticas públicas,
y luego, en las metodologías para incidir en
los procesos de construcción (inscripción
en la agenda, formulación y toma de deci-
siones, implementación y evaluación de las
políticas).
En relación con la finalidad de las políti-
cas públicas, se plantea que el EASD bus-
ca posicionar como prioritarias la protección
y el respeto de la dignidad, la autonomía y la
libertad de los individuos y de sus comunida-
des, y por tanto, la vigencia de los derechos
humanos de manera integral en el seno de
las intervenciones humanitarias en situacio-
nes de conflicto y por comprensión integral,
de aquellas dirigidas al desarrollo y la paz.
En el caso colombiano, por tratarse de un
Estado Social de Derecho –lo que implica
30. Roth, Políticas públicas.
Análisis e incidencias en políticas públicas
M11
que no basta la consagración formal de los
derechos, sino que es fin del Estado garan-
tizar las condiciones para que se respeten
integralmente, y con criterio de equidad y
participación social, los derechos individua-
les y colectivos de los ciudadanos–, el EASD
debe orientar los procesos de incidencia
frente al Estado para que se tomen las me-
didas necesarias de carácter programático,
en la dirección de las garantías reales para
la realización de los derechos, como condi-
ción básica para el reconocimiento pleno de
la identidad de los seres humanos.
Las políticas públicas, en este sentido, de-
ben contener una carga axiológica explícita
a favor de la promoción de la ciudadanía po-
lítica de derecho, de la equidad y de la jus-
ticia social, con enfoque diferencial y en ar-
monía con el medio ambiente. Las políticas
públicas portan contenidos éticos que refle-
jan los valores predominantes en una socie-
dad y en un ordenamiento jurídico específi-
co. El EASD contribuye a hacer consciente
esta discusión, para que se interiorice en las
prácticas de incidencia y exigibilidad social,
jurídica y política de los derechos humanos
como garantías para la dignidad humana,
esta última, finalidad entonces del Estado
Social de Derecho.
en relación con el eASD y lo metodológi-
co de los procesos de incidencia en po-
lítica pública: desde el enfoque de Acción
sin Daño, el aporte metodológico en los pro-
cesos de incidencia para la construcción de
las políticas pública tiene que ver con el po-
sicionamiento permanente de la promoción,
de la protección y del respeto de la dignidad,
la autonomía y la libertad de los individuos y
de sus comunidades, y por tanto, tiene que
ver con la vigencia de los derechos huma-
nos, de manera integral, en el seno de las
25
 Análisis e incidencias en políticas públicas
M11 en el contexto colombiano y el enfoque de Acción sin Daño.

intervenciones humanitarias frente al desa- Estos aspectos serán desarrollados más

rrollo y la paz. Para estos fines, se necesita:
► La generación y difusión participativa de
conocimiento permanente y contextuali-
zado sobre el Estado, el régimen político
y sobre las políticas públicas.
► El abordaje de los procesos de inciden-
cia como asuntos de contienda política
que involucran: saberes, representacio-
nes, poder y ciudadanía, y las políticas
públicas como instrumento de sostenibi-
lidad de las acciones de transformación
desde los diferentes actores sociales.
► Impulsar fuertes procesos de participa-
ción social y política.
► La inclusión de estándares de derechos
humanos.
► Y la valoración de los contextos particu-
lares y de las diferencias de género, de
generación, étnicas, de región, de disca-
pacidad, etc., en la perspectiva de pre-
venir, mitigar y reparar los daños en el
orden sociojurídico (alteración negativa
de los derechos y garantías),31 subjetivo
(psicosocial y del proyecto de vida) y ob-
jetivo, o de los bienes materiales de los
sujetos en cuestión.
ampliamente en las siguientes Unidades,
en las cuales se evidencia reiteradamente
la importancia de los valores implícitos en
las finalidades y en los métodos utilizados
en los procesos de incidencia, en materia de
políticas públicas, con enfoque de Acción sin
Daño.
Es en este contexto en el que se insta-
lan los procesos de incidencia en ma-
teria de políticas públicas en Colombia
desde la sociedad civil y es en este
marco en el que se fraguan la mayoría
de políticas públicas que no cuentan
con la participación efectiva de la po-
blación. El enfoque de Acción sin Daño
en materia de paz, acción humanitaria
y desarrollo no puede menos que revi-
talizar la lucha política por la defensa
del Estado Social de Derecho, como
vía para el respeto de los derechos
fundamentales y de la dignidad como
valor supremo de los ciudadanos y de
la sociedad colombiana.

31. Es en este contexto en el que se instalan los procesos de incidencia en materia de políticas públicas en Colombia desde
la sociedad civil y es en este marco en el que se fraguan la mayoría de políticas públicas que no cuentan con la participación
efectiva de la población. El enfoque de Acción sin Daño en materia de paz, acción humanitaria y desarrollo no puede menos que
revitalizar la lucha política por la defensa del Estado Social de Derecho, como vía para el respeto de los derechos fundamentales
y de la dignidad como valor supremo de los ciudadanos y de la sociedad colombiana.

26

en el contexto colombiano y el enfoque de Acción sin Daño.
UNIDAD 2
CONSIDERACIONES A TENER EN CUENTA PARA EL ANÁLISIS
E INCIDENCIA EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS EN EL CONTEXTO
DEL ESTADO Y RÉGIMEN POLÍTICO EN COLOMBIA
Se ha hecho hasta el momento una aproxi-
mación al concepto de políticas públicas y a
las metodologías de análisis. Es necesario
ahora preguntarse por el contexto del Esta-
do y régimen político en Colombia, en cuyos
escenarios se construyen las políticas públi-
cas y se adelantan procesos de incidencia.
2.1. Aspectos relevantes
a considerar en el actual
Estado y régimen político de
Colombia para la discusión
de las políticas públicas
Más que una definición sobre el tipo de Es-
tado, de lo que se trata es de posicionar as-
pectos que se deben considerar a la hora de
Análisis e incidencias en políticas públicas
M11
Foto: Archivo PIUPC
pensar el Estado realmente existente en Co-
lombia, “espacio y actor”32 de las políticas
públicas, en consecuencia con lo planteado
antes sobre las políticas como una especie
de “Estado en Acción”. Para ello, se realiza
una aproximación al concepto de estado
Social de Derecho, señalando sus desa-
rrollos, oportunidades y limitaciones. De ma-
nera complementaria y especificadora, se
hace una reflexión sobre el régimen político,
el cual –bajo la impronta de la “seguridad
32. El Estado es “al mismo tiempo, un actor y un lugar; este
lugar tiene a la vez muchas mansiones y diferentes grados
de autonomía y cohesión, aunque también responde a las
presiones de los capitalistas, a las de los otros grandes acto-
res de poder y a las necesidades más generales que expresa
la sociedad”. Mann Michel, 1997, p. 82, citado en Carolina
Galindo Hernández, «La teoría del Estado en la era de la
globalización: algunas aproximaciones y problemas pendien-
tes», Filosofía y teorías políticas entre la crítica y la utopía
[documento en línea]. Guillermo Hoyos Vásquez. Buenos
Aires: CLACSO (Consejo Latinoamericano de Ciencias So-
ciales), 2007, p. 170.
27
 Análisis e incidencias en políticas públicas
M11 en el contexto colombiano y el enfoque de Acción sin Daño.
democrática”– en los últimos siete años de
gobierno en Colombia ha generado condi-
ciones particulares para la transformación
del Estado y para la dinámica social, con
amplias implicaciones sobre el proceso de
configuración de las políticas públicas.
2.1.1. Colombia como Estado
Social de Derecho: actor y es-
cenario a favor de la dignidad
humana y de la garantía de los
derechos fundamentales a tra-
vés de políticas públicas vincu-
lantes, en medio de la reforma
neoliberal
e interpreta el Estado Social de De-
recho como una fase diferenciada del
Estado Social, en donde la noción de
justicia social está relacionada con la
generación de condiciones concretas
para la realización de los derechos de
ciudadanía, con fuertes procesos de
participación. En efecto, si bien “pervi-
ven el principio de legalidad y los valo-
res de seguridad, igualdad y libertad ju-
rídicas propios del Estado de Derecho,
se supera el formalismo de tales princi-
pios mediante la defensa de un concep-
to sustantivo de justicia social”.33
En esta medida, el Estado Social de Derecho
incorpora, pero supera y por tanto transfor-
ma, los elementos formales, contractuales y
los acuerdos presentes en el Estado utilita-
rista y de bienestar, y da un lugar preponde-
33. Diana Quintero, El desmonte del Estado social de derecho: el caso de la legislación laboral colombiana [documento en línea].
p. 2. (Consultada en enero de 2010).
34. Quintero, 1.
35. Quintero, 3.
28
rante al papel de las condiciones materiales
para la realización efectiva de los derechos.
“En esta manifestación, la justicia social no
es el resultado del actuar benefactor del Es-
tado o de la aplicación correcta de un pro-
cedimiento, sino de garantizar los derechos
sociales de los miembros de la comunidad
política”.34
El Estado Social de Derecho incorpora pro-
cesos históricos en los cuales, si bien se
mantienen la vigencia del imperio de la ley
y la función de garantizar las libertades indi-
viduales, la seguridad y el acceso a la justi-
cia, hay una mayor profundización de las
relaciones entre democracia y justicia
social, y se reconoce el vínculo indisoluble
entre el reconocimiento y la materialización
de los derechos ciudadanos, y el Estado de
Derecho.
“Desde esta perspectiva, las características
del Estado social de derecho pueden
resumirse en: la integración de las ideas
democrática y de Estado de Derecho,
la superación de la escisión sociedad-
Estado mediante la instauración de un
Estado que asume la transformación del
orden económico-social, la ampliación
de los derechos fundamentales, la
orientación de la actividad estatal para
el logro de la participación de individuos
y grupos en el ejercicio del poder –
mediante la coordinación de actividades
de autogestión en el proceso económico,
social y cultural–, y la conservación de
los principios de legalidad y primacía del
Derecho”.35
 Análisis e incidencias en políticas públicas
en el contexto colombiano y el enfoque de Acción sin Daño.
M11

Al respecto, los artículos 1 y 2 de la Cons- cual se derivan las obligaciones de protec-

titución Política colombiana36 definen los
términos que dan contenido al Estado So-
cial de Derecho y que tienen que ver con
los grandes principios propios del Estado
liberal; pero va más allá, al señalar una es-
trecha relación entre democracia, participa-
ción, pluralidad, dignidad y la obligatoriedad
en las finalidades del Estado de garantizar
los derechos y deberes consagrados por la
Constitución, así como de promover la parti-
cipación en la vida económica, social, políti-
ca y cultural de la Nación.
En particular a partir de 1991, la Corte Cons-
titucional ha desarrollado el concepto de
Estado Social de Derecho ligado a la pro-
tección de la dignidad humana y a la reali-
zación de los derechos fundamentales como
elementos articuladores del ordenamiento
del Estado, con amplias implicaciones en la
configuración de las políticas públicas que
aparecen como instrumentos vinculantes de
orden constitucional.
En efecto, la Corte ha conceptuado que “la
'dignidad humana' es elemento fundante
del Estado Social de Derecho que impone a
las autoridades y a los particulares el trato a
la persona conforme con su humana condi-
ción",37 y que “dentro del sistema constitu-
cional colombiano, el principio de dignidad
constituye el centro axiológico a partir del
ción, respeto y promoción de los derechos
constitucionales y el aseguramiento del
cumplimiento de los deberes constituciona-
les, bajo la lógica del orden justo".38
Este reconocimiento implica una responsa-
bilidad programática para el Estado porque
“garantizar el goce efectivo de los derechos
fundamentales, sean estos de libertad o
sociales, es un mandato constitucional que
irradia el ejercicio del poder público y deter-
mina sus funciones principales en un Estado
Social de Derecho”.39
Específicamente, la responsabilidad esta-
tal debe expresarse en la implementación
de políticas públicas porque “lo mínimo que
debe hacer [la autoridad responsable] para
proteger la prestación de carácter programá-
tico derivada de la dimensión positiva de [un
derecho fundamental] en un Estado Social
de Derecho y en una democracia participa-
tiva, es precisamente, contar con un progra-
ma o con un plan encaminado a asegurar el
goce efectivo de sus derechos”.40
Para terminar de ratificar el carácter vincu-
lante de dicha responsabilidad, la Corte dic-
tamina que se viola el orden constitucional
“[…] cuando la entidad responsable de ga-
rantizar el goce de un derecho ni siquiera
cuenta con un programa o con una política

36. Presidencia de la República de Colombia. Constitución Política de Colombia-1991. 2008, p. 1. Artículo 1: “Colombia es
un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades
territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad
de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general” Artículo 2: Son fines esenciales del Estado: servir a la
comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la
Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa
y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y
la vigencia de un orden justo. Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en
Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes
sociales del Estado y de los particulares”.
37. Corte Constitucional, Sentencia T-760 de 2008 [documento en línea]. P. 22. (Consultado en enero de 2010).
38. Corte Constitucional, Sentencia C-811 de 2007.
39. Corte Constitucional, Sentencia T-772 de 2003, MP Manuel José Cepeda Espinosa.
40. Corte Constitucional, Sentencia T-760 de 2008 [documento en línea]. P. 22. (Consultado en enero de 2010)

29
 Análisis e incidencias en políticas públicas
M11 en el contexto colombiano y el enfoque de Acción sin Daño.
pública que le permita avanzar progresiva-
mente en el cumplimiento de sus obligacio-
nes correlativas”.41
En síntesis, la jurisprudencia colom-
biana conceptúa que las implicacio-
nes de la identidad del Estado co-
lombiano como “Social de Derecho”
son estructurales, sistemáticas y vin-
culantes, por lo que esta condición
“le imprime un sentido, un carácter y
unos objetivos específicos a la orga-
nización estatal en su conjunto, que
resulta –en consecuencia– vincu-
lante para las autoridades, quienes
deberán guiar su actuación hacia el
logro de los cometidos particulares
propios de tal sistema: la promoción
de condiciones de vida dignas para
todas las personas y la solución de
las desigualdades reales que se pre-
sentan en la sociedad, con miras a
instaurar un orden justo”.
Sin embargo, ha habido un fuerte desfase
y una contradicción entre los desarrollos de
los poderes Ejecutivo y Legislativo, y aque-
llos que se han señalado por parte del poder
Judicial. En efecto, la crisis económica en
los años ochenta llevó a que se instaurara
un nuevo orden económico mundial bajo el
modelo neoliberal, con implicaciones dife-
renciadas para los países centrales y peri-
féricos.
El marco conceptual de este modelo bus-
caba liberar las fuerzas del mercado de la
intervención Estatal y de las restricciones
basadas en las fronteras, para dejar que la
41. Corte Constitucional, Sentencia T-760 de 2008 [documento en línea]. P. 22. (Consultado en enero de 2010)
30
asignación de bienes y de servicios quedara
a merced de la ley de la oferta y la demanda.
Este enfoque partía, entre otras, de una crí-
tica al Estado de Bienestar, el cual, aunque
en América Latina no había llegado a conso-
lidarse bajo las características de los diferen-
tes modelos en Europa, si había avanzado
en estructurar un Estado social e interventor.
Para los Estados latinoamericanos en par-
ticular, esta critica suponía desplazar el pa-
pel desde la función de intervención hacia
el de una rectoría que asegurara con mu-
cha fuerza el desarrollo del nuevo orden
económico, fundamentado en la inmersión
de todo el campo social en el mercado, la
privatización del sector público-estatal, y la
apertura y desregulación del comercio in-
ternacional. En realidad, no se promovió un
desmonte del Estado, sino su reconversión,
para hacerlo más eficiente y para garantizar
el desarrollo del capital y las funciones de
legitimación y cohesión social, a través de la
gobernabilidad y de la democracia basadas
en elecciones libres. En este contexto, los
sucesivos Gobiernos y el poder Legislativo
en Colombia –recién aprobada la Consti-
tución de 1991 que consagraba el Estado
Social de Derecho– se han empeñado en
implementar un proceso de desarrollo con
ribetes de contrarreforma, que ha sido evi-
dente en los campos laboral, de salud, edu-
cación, medioambiente, y de minas y ener-
gía, entre otros.
En esencia, y en contra de lo pre-
visto en el Estado Social de De-
recho, los bienes y servicios des-
tinados a satisfacer los derechos
fundamentales han sido puestos
 Análisis e incidencias en políticas públicas
en el contexto colombiano y el enfoque de Acción sin Daño.
M11

en calidad de mercansías, cuya una dimensión subordinada al modelo de

desarrollo impuesto por los poderes Ejecu-
asignación y distribución están so-
tivo y Legislativo.
metidas a las fuerzas del mercado,
con un componente regulatorio vía
Se está entonces frente a un Estado que
subsidio que ha fortalecido com-
en lo fundamental ha referenciado y
plementariamente un sistema de
orientado la materialización de un con-
intermediación ubicado en el sec-
junto de herramientas y oportunidades
tor financiero y en el mercado de
para el fortalecimiento de la participa-
capitales.
ción ciudadana y la institucionalidad
pública en función de la dignidad hu-
En este escenario, y en medio de un conflic- mana, el desarrollo de las condiciones
to social, político y militar profundo, complejo necesarias para la garantía, protección
y creciente, la sociedad civil –en condicio- y respeto de los derechos humanos; y
nes de fragmentación, de escasa participa- que al mismo tiempo es sujeto de pro-
ción política y víctima de graves violaciones
fundas reformas de corte neoliberal a
de derechos humanos– ha forjado, en todo
caso, un nuevo tipo de ciudadanía que se
expensas de la dinámica internacional
apoya en el poder judicial para incidir en del capital y de un régimen político
las políticas públicas, y que hace de este que ha devenido antidemocrático y
poder un actor fuerte en la configuración de excluyente.
dichas políticas en el país, pero siempre en

Foto: Archivo PIUPC

31
 Análisis e incidencias en políticas públicas
M11 en el contexto colombiano y el enfoque de Acción sin Daño.
2.1.2. El régimen político
y sus transformaciones re-
cientes en Colombia
Entendido el régimen político como el con-
junto de condiciones legales, institucionales
e ideológicas, en el marco de las cuales se
estructura la lucha y el ejercicio del poder
dentro de un Estado, se quiere en este apar-
tado posicionar algunos aspectos relevantes
para la comprensión del proceso de cons-
trucción de la política pública.
A partir de 1991, Colombia se reconoce
como un Estado Social de Derecho y par-
ticipativo. Con un régimen presidencialista,
bicameral, una democracia participativa,
multipartidista y con un tejido institucional
dirigido a mantener el equilibrio de poderes
entre las ramas del poder público, los orga-
nismos de control, el ministerio público y la
defensoría del pueblo. En 1986, se inició un
fuerte proceso de descentralización munici-
pal que incluía elección popular de alcaldes.
La Constitución del 91 significó un momento
de transición y de enfrentamiento del con-
flicto colombiano, orientado a la democrati-
zación de la sociedad y a la búsqueda de
la inclusión socioeconómica, y de mejores
condiciones para el desarrollo sostenible y
equitativo. Igualmente, fue notorio en dicha
carta el lenguaje de derechos, el bloque de
constitucionalidad en materia de derechos
humanos, el reconocimiento de la diversi-
dad étnica y cultural de la Nación, la función
social y ambiental de la propiedad, y la ha-
bilitación de diversos mecanismos de parti-
cipación y control social a la gestión pública,
42. Durante el siglo XX, el presidente Alfonso López Pumarejo fue elegido por primera vez para el período 1934-1938 y reelegido
después de cuatro años para el período 1942-1945. En el siglo XIX, Rafael Nuñez fue reelegido para el período 1884-1886, luego
de dos años de haber terminado su primer gobierno 1880-1882.
32
entre otros aspectos, que hicieron de la
Constitución colombiana una de las más
modernas en la región.
No obstante lo anterior, el modelo neoliberal
y el tipo de políticas aplicadas por los Go-
biernos a partir de entonces han supuesto
una dinámica contradictoria entre pro-
fundización y desarrollo de los principios
constitucionales, y sucesivos procesos de
contrarreforma a todos los niveles. En parti-
cular en los últimos siete años, bajo el actual
Gobierno, se ha presentado de manera ace-
lerada lo que pudiera denominarse un fuerte
proceso de desmonte del Estado Social de
Derecho, por la vía de la profundización de
la economía de mercado, la apertura eco-
nómica, la privatización del sector público,
la eliminación del equilibrio de poderes –en
particular, con la rama de la justicia–, la he-
gemonía del manejo militar del conflicto ar-
mado, la estigmatización de las luchas so-
ciales y la profundización de la violación de
los derechos humanos.
En otro sentido, más allá de una reducción
real del aparato del Estado, se ha presenta-
do un fortalecimiento de este por la vía de
la recentralización del poder estatal en el
Ejecutivo, con el consecuente debilitamiento
de la institucionalidad pública. La reelección
presidencial inmediata –fenómeno sin ante-
cedentes42 en la vida política del país– se
ha convertido, entre otras cosas, en el re-
fuerzo a dicha tendencia de centralización y
en una perturbación grave del equilibrio de
poderes, en particular con la rama Judicial
y los organismos de control, en la medida
en que la designación de magistrados en las
altas cortes y de funcionarios encargados de
los organismos de control ha quedado, pro-

en el contexto colombiano y el enfoque de Acción sin Daño.
gresivamente, en manos de los aliados del
Gobierno.
Así mismo, se ha dado una fuerte habili-
tación de dispositivos de mercado y de
presencia de actores privados para la
ejecución de la política social, manejada a
través de subsidios intermediados por el sec-
tor financiero, como en el caso de la salud, la
educación, la vivienda, las tierras, el fortale-
cimiento de las concesiones para el manejo
de sectores estratégicos, la profundización
y extensión del proceso de privatización de
las empresas más fuertes del Estado, com-
binado con un régimen de estímulo abierto
e incondicional para la inversión extranjera.
En el campo de lo político, aunque se cuenta
con un régimen de partidos, persiste un mo-
delo de bipartidismo liberal-conservador
que resulta intolerante frente a las expresio-
nes de la oposición y que, aunque en estos
años se ha agrupado alrededor del Gobier-
no como parte de la coalición que lideran las
fuerzas afines al Presidente, mantiene sus
estructuras, clientelas y formas de acción a
nivel territorial y sectorial.
43. MOVICE, CSPP, Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo, Sin Justicia y Sin Paz, Verdad fragmentada, Reparación
ausente [documento en línea]. 2009, pp. 156-159. (Consultado e enero de 2010).
Análisis e incidencias en políticas públicas
M11
Una dimensión que ha configurado un ele-
mento sustancial que afecta el régimen polí-
tico en Colombia ha sido la de la imbricación
entre la institucionalidad de sectores del Es-
tado con estructuras mafiosas y paramilita-
res, en lo que se ha llamado el fenómeno
de la parapolítica. Es dramático confirmar
cómo las investigaciones de la Corte Su-
prema de Justicia y de la Fiscalía, desde
2007, han demostrado que “[...] al menos
133 congresistas y ex congresistas han sido
implicados con el paramilitarismo […] De
estos congresistas, 71 han sido llamados a
indagatoria, 50 están en etapa de juicio, 13
aceptaron su responsabilidad por los cargos
imputados y se sometieron a sentencia anti-
cipada y siete fueron condenados [...]".43
Este fenómeno tiene características muy
dicientes si se considera que, de la tota-
lidad de los siete partidos que confor-
man la coalición uribista, la totalidad de
los miembros de cinco de ellos están
procesados por parapolítica y los otros
dos, de manera parcial. Adicionalmente,
once de los reemplazos de los procesados
ya están siendo investigados por el mismo
www.borjapax.org / Borja Paladini Adell
33
 Análisis e incidencias en políticas públicas
M11 en el contexto colombiano y el enfoque de Acción sin Daño.

motivo. En términos generales, se encuen-

tra que entre el 25% y 35% de los puestos
de elección popular en el país han sido to-
mados por la estructura paramilitar y cerca
de 400 municipios han sido afectados en su
estructura política en los últimos años por el FOTO
paramilitarismo.44 En estas condiciones, se

Foto: Angela Cristina Sánchez Lemus

puede afirmar que el conjunto de procesos
de formulación, aplicación y evaluación de
políticas públicas a nivel general, territorial
y sectorial ha tenido, de manera variable, la
participación de fuerzas ilegales que ponen
al régimen político en una grave crisis de le-
gitimidad.
En relación con el conflicto armado, durante
los últimos 40 años han aparecido y desapa-
recido múltiples actores45 identificados con
proyectos insurgentes, entre los que se han
consolidado en el escenario, en los últimos
10 años, las FARC46 y, en menor medida, el
ELN.47
Esta dinámica ha transitado por momentos
de guerra total, de treguas, de diálogos na-
cionales y regionales, firmas de paz, de am-
nistías, de zonas de despeje, etc., que han
producido soluciones temporales en cada
momento o que han causado la emergencia
de hechos cruciales en la historia del país,
como la Constituyente del 91, que se desa-
rrolló en buena parte como cumplimiento de
los acuerdos con la insurgencia desmoviliza-
da en ese momento.
Esta historia del conflicto armado es com-
pleja y, pese a los procesos de desmoviliza-
ción, las FARC y el ELN han mantenido su
presencia y accionar en vastas regiones del
44. MOVICE, 2009.
45. En este periodo han surgido y desaparecido: el Ejercito Popular de Liberación, EPL; el Movimiento 19 de Abril, M-19; el mo-
vimiento indigenista Manuel Quintín Lame; el Movimiento de Autodefensa Obrera, MAO; la Corriente de Renovación Socialista,
disidencia del ELN; y otras expresiones minoritarias.
46. Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia.
47. Ejército de Liberación Nacional.
país, en dinámicas que han involucrado su
articulación diferenciada con el narcotráfico,
y la comisión de violaciones graves al dere-
cho internacional humanitario y de prácticas
repudiables, como el reclutamiento de me-
nores de edad, la violencia sexual contra las
mujeres y el secuestro, entre otras.
En los últimos quince años, se desarrolló a
gran escala el fenómeno paramilitar; aunque
sus orígenes se remontan a la época de la
violencia de los años 50, en este último pe-
riodo se configuró como un fenómeno siste-
mático, con articulación económica, política
y militar en amplias regiones del país; en
principio en nombre de la guerra antisubver-
siva y la autodefensa de los sectores más
afectados por la guerrilla, pero en definitiva
como parte de una estrategia de control so-
cial, económico, político y militar a favor de
un modelo de desarrollo extractivo, salvaje
e ilegal, en asocio con el narcotráfico, con
diversos sectores de la institucionalidad pú-
blica y con el sector privado nacional e inter-
nacional.

34
 Análisis e incidencias en políticas públicas
en el contexto colombiano y el enfoque de Acción sin Daño.
M11

El Gobierno actual, desde 2002, implemen-

sta guerra se ha acompañado de la
tó la política de seguridad democrática,48
destinada a frenar el avance de las guerri-
militarización física y sociocultural
llas, a desmovilizar los grupos paramilitares de la sociedad colombiana, del in-
y a garantizar niveles de seguridad en el país cremento permanente y sistemático
para la actividad social y económica, y para del presupuesto para la guerra –entre
la inversión extranjera. Bajo la denominación 2002 y 2006, la fuerza pública pasó de
de lucha antiterrorista que deslegitima cual- 260.000 efectivos a 445.000; y el gasto
quier motivación insurgente a las guerrillas y de defensa creció desde el 3,2% hasta
niega la existencia de un conflicto armado, el 4,6%, según DNP, y hasta el 6%,
el Gobierno emprendió una ofensiva militar
según analistas independientes–50 y
sin precedentes; a la fecha, dicha ofensiva
ha producido niveles de control del accio-
de medidas complementarias estigma-
nar guerrillero, sin lograr hasta el momen- tizantes de la oposición y de la lucha
to su eliminación sino, por el contrario, en social alternativa, al identificar estas
el último período, su reactivación; al mismo como expresiones del terrorismo, con
tiempo, generó el proceso de diálogo para la graves consecuencias en términos de
desmovilización de los grupos paramilitares, profundización y complejización de las
que derivó en la ley de justicia y Paz de violaciones de derechos humanos en
2005, la cual, según los últimos balances, Colombia.51
viene fracasando.49

48. En términos formales, el gobierno de Álvaro Uribe Vélez ha presentado la política de seguridad democrática como un ins-
trumento de protección de los derechos de los ciudadanos, de los valores, la pluralidad y de las instituciones democráticas, así
como para invocar la solidaridad y la cooperación de los ciudadanos para la defensa de las instituciones, con el “objetivo de
reforzar y garantizar el Estado de Derecho en todo el territorio, mediante el fortalecimiento de la autoridad democrática […]”. En
contraste, el conjunto de contenidos materiales y simbólicos a nivel normativo e institucional ha puesto en riesgo la seguridad de
la sociedad que participa de la disidencia, la oposición, y se ha traducido en una mayor violación de los DDHH, en aumento del
desplazamiento forzado, de las ejecuciones extrajudiciales y de deslegitimación del trabajo de DDHH en el país. Ver: Presiden-
cia de la República - Ministerio de Defensa Política de defensa y seguridad democrática [documento en línea]. 2003, pp. 12-16.
(Consultado en enero 2010).
49. “[…] el balance de las acciones y de la presencia de los grupos ilegales en 2009 muestra un panorama distinto. Una nueva
generación de paramilitares –llamados por el Gobierno ‘Bacrim’, bandas criminales– se está extendiendo de manera acelerada
por todo el país y sus acciones han logrado un récord que supera la suma de las actividades de las Farc y el Eln […] Hasta
octubre 20, las Farc registraban 1429 acciones, cerca del 30% más que en 2008. Han vuelto a atacar bases fijas y a incursionar
en cascos urbanos con resultados muy negativos para las Fuerzas Militares y la Policía. El Eln, a pesar de su marginalidad y
de su baja actividad en los últimos años, muestra ahora un incremento considerable en sus filas y una mayor actividad de sus
estructuras en Cauca, Nariño y Arauca”. Ver: Corporación Nuevo Arco Iris & Observatorio del Conflicto Armado, «La seguridad
democrática en crisis» Informe especial 2009 ¿El declive de la seguridad democrática? [documento en línea]. 2009, p. 2. (Con-
sultado en enero de 2010).
50. Corporación Nueva Arco Iris, «La seguridad…», 7.
51. En el período comprendido entre julio de 2002 y diciembre de 2007, por lo menos 13.634 personas perdieron la vida por
fuera de combate a causa de la violencia sociopolítica, de las cuales 1314 eran mujeres y 719 eran niñas y niños. De las 13.634
personas, 1477 fueron desaparecidas forzadamente. Además, en los casos en los cuales se conoce el presunto autor genérico
de las violaciones (8049 casos), el 75,4% de los casos se atribuyeron a responsabilidad del Estado: por perpetración directa de
agentes estatales, el 17,53% (1411 víctimas); y por tolerancia o apoyo a las violaciones cometidas por paramilitares, el 57,87%
(4658 víctimas). A los grupos guerrilleros se les atribuyó la presunta autoría del 24,59% de los casos (1980 víctimas).Ver: Alianza
de Organizaciones Sociales y Afines & ál., Informe para el Examen Periódico Universal de Colombia [documento en línea]. Julio
de 2008, p. 1. (Consultado en enero de 2010).

35
 Análisis e incidencias en políticas públicas
M11 en el contexto colombiano y el enfoque de Acción sin Daño.

En lo relacionado con los paramilitares, el contra de la cual se ha centrado la política

Gobierno desarrolló un proceso de diálogo
y acuerdos que terminaron con la desmovi-
lización de los máximos líderes, de un nú-
mero no determinado de miembros de estos
grupos y que devino en una desarticulación
parcial de las estructuras constitutivas de
dichas organizaciones. Esto se acompañó
de la Ley 975 de 2005 de Justicia y Paz,
mediante la cual, a cambio de la verdad y
la reparación de las víctimas, el Estado en-
tregaba concesiones en materia de justicia,
como grandes rebajas de penas.
Cuatro años después de iniciado este proce-
so, aunque los balances son diferenciados,
la comunidad internacional, los organis-
mos de control y, sobre todo, las víctimas
del paramilitarismo aseguran que el fe-
nómeno no solo no fue desestructurado,
sino que se ha fortalecido bajo nuevas
expresiones en varias regiones del país
y, aún más grave, ha continuado su inser-
ción en las estructuras institucionales y su
articulación con el narcotráfico.
Prueba de ello es que “Desde comienzos del
2008 las acciones unilaterales por año de los
llamados grupos neo-paramilitares han sido
mayores que las realizadas por las FARC.
Esta es la segunda vez en la historia recien-
te del conflicto armado colombiano que se
presenta una situación tal, en la que grupos
armados ilegales diferentes a esa guerrilla
han tenido una mayor capacidad operativa
en acciones no directamente ligadas al com-
bate que la de la organización rebelde en
de seguridad del presidente Uribe”.52
Desde la perspectiva de las víctimas, no
se ha avanzado en la realización de los
derechos a la verdad, la justicia y la re-
paración; por el contrario, ha aumentado
la revictimización y el hostigamiento a sus
organizaciones, y el acceso a la verdad está
limitado por la extradición de los líderes pa-
ramilitares y la poca operatividad de la ley.
Algunas cifras, hasta finales de 2008, con-
firman la debilidad del proceso de Justicia y
Paz: habían postulado a la ley de justicia y
paz 3572 personas, de las cuales más del
95% pertenecían a los grupos paramilitares;
se habían iniciado 1679 versiones libres, de
las cuales el 90% han terminado por la no
ratificación de las víctimas; se habían con-
fesado 4678 hechos, de 18.431 enunciados,
y 18.839 víctimas habían participado, de un
total de 168.090 relacionadas.53 Un informe
detallado del balance sobre los derechos a
la verdad, justicia y reparación lo constitu-
ye el reciente informe producido por el Mo-
vimiento de Crímenes de Estado, Movice.54
Esta situación ha llevado a la profundización
de la crisis humanitaria, expresada en la
continuidad y aumento del desplazamiento
forzado; la limitación a la libertad de pren-
sa; el aumento de las ejecuciones extraju-
diciales; la extensión de campos minados;
la persecución, exilio y asesinato de miles
de líderes sociales, sindicales y políticos de
oposición; y el aumento de las víctimas del
conflicto armado.55

52. Corporación Nuevo Arco Iris, Observatorio del Conflicto Armado, «Sobre paramilitares, neo-paramilitares y afines: crecen sus
acciones criminales. ¿Qué dice el Gobierno?», Informe especial 2009 ¿El declive de la seguridad democrática? [documento en
línea]. 2009, p. 44. (Consultado en enero de 2010).
53. Corporación Nuevo Arco Iris & Programa Poblaciones afectadas por el Conflicto, Foro Aplicación de la Ley de Justicia y Paz:
Logros y dificultades desde la perspectiva de las víctimas. 2009. [Power Point, disponible en línea]. (Consultado en enero de
2010).
54. MOVICE & AL., 208.
55. Al respecto, se recomienda consultar a profundidad el Informe para el Examen Periódico Universal de Colombia, de julio de
2008.

36

en el contexto colombiano y el enfoque de Acción sin Daño.
El régimen político en Colombia se presenta
en una condición muy particular en el con-
cierto de América Latina y en el contexto de
la globalización. La posibilidad de una nueva
reelección presidencial o en su defecto de
la “seguridad democrática” anuncia el esta-
blecimiento de una especie de dictadura civil
al frente de un Estado fuerte para el control
militar del territorio, la consolidación de un
modelo de desarrollo capitalista salvaje, la
eliminación de las garantías para el ejercicio
de la oposición social y política, y débil para
el avance en la implementación de alterna-
tivas de justicia y equidad para la sociedad.
2.2. Algunas reflexiones
para el proceso de
incidencia en políticas
públicas y el enfoque de
Acción sin Daño
Se ha hecho un recorrido que busca resaltar
la naturaleza histórica, compleja y contradic-
toria del Estado, y el régimen político colom-
biano como espacio y actor de las políticas
públicas.
Es de resaltar que Colombia cuenta
con un referente estructural, conte-
nido en su Carta Constitucional, que
perfila las potencialidades del Estado
Social de Derecho para la promoción
de la ciudadanía y para la contienda
política alrededor del valor de la dig-
nidad humana, los derechos funda-
mentales y el carácter vinculante de
las políticas públicas frente a la rea-
lización de dichos derechos. En este
Análisis e incidencias en políticas públicas
M11
sentido, es relevante el protagonismo
que tiene la justicia a través de las
altas cortes, que se convierten en el
único resquicio institucional para de-
fender y promover, desde la participa-
ción ciudadana y el fortalecimiento de
la institucionalidad pública, el Estado
Social de Derecho con todo su apara-
to axiológico y normativo.
Al mismo tiempo, esta contienda se viene
dando y se ubica en el marco de un conflicto
social y político de grandes proporciones, en
el que resulta muy sensible el hecho que no
solo se venga desmontando el Estado So-
cial de Derecho, sino que la institucionalidad
del Estado –sobre todo las ramas Ejecutiva
y Legislativa– esté imbricada por estructu-
ras ilegales, que le restan legitimidad y que
están comprometidas con la violación de los
derechos humanos y la vulneración de la
dignidad de los ciudadanos.
Es en este contexto en el que se insta-
lan los procesos de incidencia en ma-
teria de políticas públicas en Colombia
desde la sociedad civil y es en este
marco que se fraguan la mayoría de
políticas públicas que no cuentan con
la participación efectiva de la pobla-
ción. El enfoque de Acción sin Daño,
en materia de paz, acción humanitaria
y desarrollo, no puede menos que re-
vitalizar la lucha política por la defensa
del Estado Social de Derecho, como
vía para el respeto de los derechos
fundamentales y la dignidad como va-
lor supremo de los ciudadanos y de la
sociedad colombiana.
37
 Análisis e incidencias en políticas públicas
en el contexto colombiano y el enfoque de Acción sin Daño.
M11

UNIDAD 3
EL PROCESO DE CONSTRUCCIÓN
DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS:
UNA MIRADA DESDE LA ACCIÓN SIN DAÑO

Foto: Archivo PIUPC

En esta unidad se aborda la tercera pregun-
ta propuesta para este módulo: ¿De qué ma-
nera, en el proceso de construcción de las
políticas públicas, se produce o aumenta el
daño? Se entiende que el proceso de cons-
trucción es complejo e involucra, aunque no
de manera lineal, las cinco etapas que pro-
pone el modelo secuencial para el análisis
de políticas públicas (descrito en la Unidad 1).
Identificación del problema; formulación de
soluciones; toma de decisiones; implemen-
tación y evaluación.
Para abordar esta pregunta, en cada una de
las etapas del ciclo de política se desarrollan
los conceptos básicos y se ilustran ejemplos
del contexto colombiano, que se retoman de
la unidad anterior, relacionados con la ac-
ción humanitaria, el desarrollo y la paz, en los
cuales se evidencia la producción de daño.
3.1. La construcción del
problema e inscripción
en la Agenda Pública
> elementos generales:
Un primer momento lo constituyen la per-
cepción y el reconocimiento del problema
por parte de uno o varios actores sociales.
En un segundo momento, se organiza el
problema en términos de formulación bási-
ca, causalidad, características, afectación e
identificación de los sujetos involucrados y

39
 Análisis e incidencias en políticas públicas
M11 en el contexto colombiano y el enfoque de Acción sin Daño.

del rol del Estado. Finalmente, –lo cual no
siempre ocurre– se logra la inscripción del
problema en la Agenda Pública, definida
como un “conjunto de problemas percibidos
que necesitan un debate público o, incluso,
la intervención (activa) de las autoridades
públicas legítimas”.56
A la inscripción se puede llegar por distintas
vías57, como la de la movilización, cuando
hay un conflicto evidente entre autoridad y
grupos; la oferta política, cuando la oposi-
ción genera la demanda; la mediatización,
cuando los medios de comunicación crean la
oferta y movilizan la demanda, por lo general
de manera ficticia y transitoria; la anticipa-
ción, cuando la inscripción la hace la autori-
dad pública; y, finalmente, la acción corpora-
tiva silenciosa, que se presenta cuando los
grupos de poder, casi siempre económico,
como el Banco Mundial o el Fondo Moneta-
rio Internacional, llevan la iniciativa.
Se habla de “ventana de política” cuando se
juntan condiciones técnicas, sociales, eco-
nómicas y políticas para que un problema
se pueda posicionar en la Agenda. La res-
puesta por parte de las autoridades públicas
frente a la inscripción va desde el rechazo
total hasta la anticipación, pasando por la di-
lación, la asunción parcial sin respuesta y la
respuesta menor, entre otras.
Un aspecto central, relacionado con el po-
sicionamiento de un problema, es que se
requiere que, a nivel político, ideológico y
técnico, su lenguaje sea asequible para las
autoridades de turno. Esto implica negocia-
ciones y cambios a las demandas origina-
les, materia de fuerte contienda política, en
la medida en que la formulación de un pro-
blema y su forma de inscripción determinan
las formas de entendimiento de la solución.
Cuando el régimen es totalitario, es posible
que no se logren negociaciones, y se impon-
gan una sola mirada y un solo lenguaje alre-
dedor del problema.
> Algunos ejemplos y
reflexión sobre los daños:
Bajo el actual régimen político, muchos pro-
blemas han sido inscritos en la Agenda a ex-
pensas de la autoridad pública, bajo presión
corporativa, de la inversión extranjera y de
los organismos multilaterales, y en medio de
fuertes campañas mediáticas.58 La oposi-
ción y la movilización social han logrado po-
cas veces inscribir problemas en la Agenda
pública y han predominado respuestas de
estigmatización, anticipación y de dilación.
En el caso del Referendo del Agua,59 la so-
ciedad civil logra inscribir, con el respaldo de
más de dos millones de firmas, el problema
del agua como derecho humano y bien públi-
co; y el Congreso, a expensas del Gobierno,
anticipa, tergiversa y recodifica en sentido
contrario la naturaleza del problema, al apro-
vechar la iniciativa para buscar una reforma

56. Padioleau, citado en Roth, Políticas públicas…, 57.

57. Roth, Políticas públicas…, 64.
58. Al respecto, debe analizarse todo el proceso de desprestigio de la gestión pública, presentada como ineficiente en el sector
de servicios y producción industrial, como problema posicionado por el Gobierno mismo y como parte de la presión de intereses
corporativos, inversión extranjera y organismos multilaterales.
59. El Referendo por el Agua ha sido una iniciativa ciudadana para convocar un referendo que consagra el agua como un dere-
cho y un bien público, que recibió trámite en el congreso durante 2009 y aunque fue aprobada, la pregunta final con la cual sería
convocada la consulta se cambió en el sentido de favorecer la privatización. Ante la presión nacional e internacional, en un año
de discusión sobre el cambio climático, el Congreso reconsideró la discusión y, en diciembre de 2009, nuevamente el Congreso
ratifica la continuidad del trámite, pero insistiendo en el cambio de la pregunta. Para mayor información, consulte el artículo
presentado en Razón Pública, en enero de 2010, en http://www.censat.org/noticias/2010/1/28/El-Referendo-por-el-Agua-en-un-
ano-de-grandes-decisiones/

40
 Análisis e incidencias en políticas públicas
en el contexto colombiano y el enfoque de Acción sin Daño.
M11

que consolide la política de privatización,

deslegitimando así mecanismos de reforma
legal a expensas de la iniciativa popular.

La problemática humanitaria y de derechos

humanos –expresada en temas como el de
las ejecuciones extrajudiciales y la persecu-
ción a defensores de derechos humanos,
entre otros–, al tratar de ser inscrita en la
Agenda pública de conformidad con están-
dares internacionales y nacionales de dere-
chos humanos, ha encontrado por parte de
las autoridades una respuesta manipulada
bajo la lógica de la lucha antiterrorista, en la
cual el Estado, a quien le cabe la titularidad
de las obligaciones en materia de derechos
humanos, se presenta al contrario como víc-
tima. Es el caso del trámite de la ley de víc-
timas,60 la cual fue hundida por la bancada
oficialista en el momento en que la correla-

Foto: Elkin Rojas

ción de fuerzas inclinó la balanza hacia el
reconocimiento de la tesis de que el Estado,
efectivamente, tenía una responsabilidad en
la violación de los derechos humanos de las
víctimas de los crímenes de Estado.
En los últimos años, se ha estigmatizado el
posicionar el problema de la paz en la Agen-
da pública como proceso de negociación
política, como materia de participación de
toda la sociedad y como elemento ligado a
la justicia social y a la profundización de la
democracia. El discurso hegemónico en la
Agenda pública alrededor de la paz tiende a
registrar solo las iniciativas ligadas a la pa-
cificación.
Bajo los conceptos de estado comunitario
y estado de opinión, entre los que existe
continuidad y coherencia; el Gobierno se
abroga la potestad de inscribir todo tipo de
problemas en la Agenda pública, mediante
la captura directa y con “estatuto de verdad”
de la opinión de la comunidad, conformando
una “común opinión” sobre los asuntos públi-
cos, sacralizada luego de manera mediática
en un ejercicio autoritario que lesiona prin-
cipios democráticos ligados a la pluralidad,
participación informada, el debate público, el
trámite institucional y el equilibrio entre las
ramas del poder público.

60. El proyecto de ley de víctimas fue una iniciativa de origen parlamentario que, por incidencia de la sociedad civil, modificó
aspectos sustanciales, como el de reconocer la responsabilidad de agentes estatales en la comisión de violaciones de derechos
humanos, y en consideración a que el proyecto iba a ser aprobado con este concepto, la bancada gubernamental logró hundir-
la. Para mayor información, se sugiere la lectura del artículo “Por una Política pública para las víctimas”, publicado en Caja de
Herramientas, Año 18, Nro. 133, Julio de 2009, disponible en http://www.viva.org.co/Periodico%20Caja%20de%20Herramientas/
Caja%20133/index%20-%20pagina%2013.html

41
 Análisis e incidencias en políticas públicas
M11 en el contexto colombiano y el enfoque de Acción sin Daño.

Son los consejos comunitarios, las encues-

tas gubernamentales por internet, las en-
cuestas especializadas de opinión y las
consultas restringidas las que viabilizan las
formas y los contenidos de los problemas
que pueden ser colocados en la Agenda pú-
blica. La exclusión o subordinación de múl-
tiples problemas, de manera sistemática,
dentro de la lógica de la Agenda pública li-
derada por el Gobierno, atenta contra la dig-
nidad, autonomía y libertad de los diferentes
sujetos sociales que luchan por participar
pacíficamente en de la vida política del país.
Este tipo de práctica no lleva a la guerra ni
a las armas a la sociedad en su conjunto en
el caso colombiano, pero sí alimenta el dis-
curso y la práctica de los actores armados.
Paradójicamente, buena parte de la Agenda
sobre guerra y paz la ponen los actores ar-
mados en Colombia antes de la seguridad
democrática, y con mayor fuerza durante
esta, sea de manera activa o sea porque sir-
ve de justificación para mantener el juego de
la guerra en los primeros lugares de la aten-
ción pública nacional e internacional.
sí, por ejemplo, en la primera semana
de noviembre de 2008, cuando estaba
reunida la Minga indígena61 en la ciu-
dad de Cali esperando sostener un diá-
logo político directo con el Presidente
de la República, fue la liberación de un
secuestrado de las FARC el tema que
dominó la escena política, como parte
de un deliberado y acrítico despliegue
mediático. El mencionado encuentro
no se dio, por decisión presidencial
en ese momento, noticia que no tuvo
importancia pese a que más de 50.000
indígenas, campesinos, afrocolombia-
nos, mujeres y otros sectores estaban
intentando incidir, de manera pacífica,
en la formulación y toma de decisiones
sobre las políticas públicas en materia
de derechos humanos, recursos natura-
les y pueblos indígenas.
Ocho días después, el Gobierno accedió al
encuentro con el movimiento indígena y la
mayor parte del debate se centró solamente
en posicionar, por cada una de las partes,
su visión sobre la problemática y el conflic-
to que motivaba la necesidad del diálogo.
Se trataba, en últimas, de una disputa po-
lítica sobre los términos en los cuales podía
quedar formulado el problema en la Agenda
pública. Llegar a este punto ha significado
al movimiento indígena, al menos en los úl-
timos cuatro años, múltiples movilizaciones
nacionales, la eliminación de muchos de
sus dirigentes, la violación sistemática de
sus derechos humanos. De hecho, tres se-

61. La Minga social y comunitaria es la expresión con la que el movimiento indígena, en primer término, y luego un amplio con-
junto de sectores sociales ha denominado a una novedosa forma de organización, coordinación y movilización social alternativa;
tiene sus orígenes en 2004, cuando los indígenas del Cauca se movilizaron hacia Cali para posicionar una agenda de discusión
política con la sociedad, el Estado y el Gobierno a favor de la vida, los derechos humanos, la defensa de los territorios y el Estado
social de derecho, así como de la movilización, y en contra de los tratados de libre comercio. A partir de entonces, ha venido cre-
ciendo la convocatoria y la plataforma política se ha consolidado alrededor de estos temas y, en el mes de octubre durante todos
estos años, se han organizado variadas formas de movilización; la más significativa ha sido la de 2008, por su impacto político al
lograr, por primera vez en la historia reciente, convocar en los territorios indígenas al Presidente de la República para realizar un
diálogo político, y luego de resistir un fuerte proceso de represión, deslegitimación y desprestigio por parte del mismo Gobierno.
En 2009, la Minga se ha internacionalizado al estar fuertemente articulada con el proceso global de defensa de la Madre Tierra y
del medioambiente emprendido por múltiples movimientos sociales a nivel mundial. Para mayor información, se recomienda ver
los documentales realizados por Hollman Morris Producciones. en http://vodpod.com/watch/1161220-la-minga-indgena-parte-23

42
 Análisis e incidencias en políticas públicas
en el contexto colombiano y el enfoque de Acción sin Daño.
M11

manas antes de esta reunión, la fuerza pú-
blica arremetió contra la movilización, cau-
sando heridas a 120 comuneros indígenas
y, al parecer, la muerte a dos indígenas.62
La formulación de las soluciones y la toma
de decisiones: procesos complementarios e
independientes
3.2. La formulación y
toma de decisiones
> elementos generales:
la formulación, que no siempre sigue a
la inscripción de un problema en la Agenda
Pública, es principalmente un ejercicio de
planeación. Los diferentes modelos de pla-
neación buscan establecer un escenario fu-
turo que acerque la condición actual de un
problema a su deber ser, así como la forma
de lograrlo. Aunque la racionalidad técnica
es dominante, su adscripción metodológica
y su relación con el contexto sociopolítico
determinan sus formas, pesos específicos y
los tipos de formulación.
la toma de decisiones, por su parte, es un
proceso complejo y dependiente de las ex-
ternalidades y del juego político. Roth63 re-
coge cinco modelos para este proceso, así:
la racionalidad absoluta, donde el decidor
tiene gran libertad para decidir con base en
elementos objetivos provenientes del aná-
lisis técnico. El de racionalidad limitada, en
el que se admite mayor juego a los actores
externos, y la decisión busca equilibrios en-
tre lo preferible y lo posible. Un tercer enfo-
que, es el del ajuste incremental, en el que
hay un peso grande para la experiencia, la
intuición, el comportamiento de las fuerzas
en cuestión y una cierta actitud de “ir salien-
do del paso”. El modelo de anarquía orga-
nizada descarta la racionalidad e invoca la
ambigüedad en los valores, la información
disponible y la complejidad de las decisio-
nes. Y el modelo de elección pública, que
incorpora la visión económica a las decisio-
nes, y establece que estas responden, para
el conjunto de los actores, a esfuerzos para
maximizar beneficios e intereses individua-
les. Debe advertirse que estos modelos tie-
nen un mayor nivel de aplicación cuando se
trata de aspectos menos estructurales y más
funcionales dentro de la organización de una
sociedad.
Pero la toma de decisiones tiene que ver
también con el tipo de estructuración y res-
peto de las reglas de juego existentes en el
conjunto de la institucionalidad pública y en
el Gobierno sobre qué, cuándo, cómo, con
quién y con qué recursos se toman las de-
cisiones. En situaciones en las cuales se
desequilibran las relaciones entres las tres
ramas del poder público –en particular en
desventaja para el rol de la Justicia–; cuan-
do las formas de representación están res-
tringidas a espacios formales –como es el
caso del Congreso, que en la actualidad se
encuentran invadidos por poderes extrainsti-
tucionales–; cuando se cancela progresiva-
mente el ejercicio de la oposición, entonces
la toma de decisiones responde a un modelo
de racionalidad absoluta en el que la socie-
dad es reducida a la opinión bajo el concep-
to de estado de opinión impulsado por el
actual Gobierno.

62. Estas muertes aún son materia de investigación. Para mayor información, vea el artículo “Fuerza pública colombiana viola
abiertamente la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas”, de la Red de defensores de
DDHH no institucionalizados. (Consultado en diciembre de 2009 en http://www.dhcolombia.info/spip.php?article665).
63. Jahir Rodríguez R., El presupuesto participativo: Defendiendo lo público y construyendo ciudadanía. La experiencia del de-
partamento de Risaralda. Colombia [documento en línea]. Gobernación de Risaralda, 2003. (Consultado en diciembre de 2009).

43
 Análisis e incidencias en políticas públicas
M11 en el contexto colombiano y el enfoque de Acción sin Daño.
El proceso de formulación y decisión, como ya se advirtió en la Unidad 1, requiere involucrar
aspectos de debate sobre la relación entre conocimiento y política que vale la pena retomar
aquí:
1 2
No siempre a una formulación
sigue una decisión. Es posible
que no surja ninguna y esa ya es
una decisión, o que surja la ne-
cesidad de nuevas formulacio-
nes o que se posponga una de-
cisión que parecía urgente. Esto
significa que los tiempos del co-
nocimiento y la información no
necesariamente son los tiempos
de la política.
> Algunos ejemplos y a.
reflexión sobre los daños:
Se plantean algunos ejemplos relevantes
para el enfoque de Acción sin Daño (EASD)
en los momentos de formulación y deci-
sión frente a las políticas de desarrollo y
derechos humanos, que revelan el papel
de la sobredeterminación de los modelos de
desarrollo y de los regímenes centralistas,
así como la tendencia a desconocer el dere-
cho a la participación.
44
El conocimiento mismo es un
campo de contienda política. Los
marcos conceptuales y metodoló-
gicos, los instrumentos utilizados,
el origen y prestigio de quien rea-
liza las formulaciones, etc., son
elementos que, aunque pueden
tener lógicas y ritmos propios, ad-
quieren una configuración política
alrededor de los escenarios con-
cretos en los cuales son retoma-
dos. Por lo tanto, el conocimiento
y el proceso de formulación no es-
tán a salvo de intencionalidades e
intereses.
el modelo de mercado regulado y su
sobredeterminación en la formula-
ción de las políticas públicas: La pre-
eminencia del mercado, la maximización
de la ganancia versus la distribución, la
reificación de los modelos matemáticos
y econométricos para validar las polí-
ticas, y la exclusión en la participación
sobredeterminan el proceso de formu-
lación de las políticas públicas. En el
marco de estas políticas, los derechos
a la salud, educación, vivienda y a
la tierra son parcialmente atendidos
mediantes prestaciones y subsidios a
la demanda que operan como mercan-

en el contexto colombiano y el enfoque de Acción sin Daño.
cías, desplazando la fuerza de la institu-
cionalidad del Estado hacia la garantía
del funcionamiento del mercado a través
de seguridad jurídica, física e ideológica
para sus agentes.
b. el desconocimiento de los procesos
de planeación local y descentraliza-
da: El desmonte del proceso de des-
centralización política y económica, el
modelo de mercado en las políticas
públicas, el poco margen de manio-
bra para la democracia local –sobre
todo en las ciudades pequeñas y en las
regiones pobres del país– y el poco po-
der vinculante que la ley de planeación
otorga a los Consejos Nacional y Territo-
riales de Planeación hacen del proceso
de formulación y decisión de políticas
públicas, en lo local, un ejercicio con
muchas limitaciones para su implemen-
tación. Esta situación, entre otras, aten-
ta contra la autonomía de las entida-
des territoriales y, por tanto, contra
la dignidad y libertad de sus indivi-
duos y comunidades. Este esquema
dificulta el emprendimiento efectivo y
sostenible de políticas locales que den
respuesta al conflicto, a las crisis huma-
nitarias y a la inequidad socioeconómica.
En este marco, por ejemplo, el ejercicio
de procesos de formulación y decisión
local –traducido en ejercicios de presu-
puestación local,64 planes locales de sa-
lud y educación, estrategias de protec-
ción y desarrollo ambiental, los planes
de acción en derechos humanos– en-
cuentra un límite estructural en el mo-
delo de desarrollo, en la centralización
institucional que ha profundizado el ac-
tual régimen y, en consecuencia, en la
64. MOVICE, Movimiento Nacional de Víctimas de Crímenes de Estado, Reflexiones del “movice” frente al plan nacional de
acción de derechos humanos [documento en línea]. Artículo publicado el domingo 6 de enero de 2008. (Consultado en enero de
2009).
Análisis e incidencias en políticas públicas
M11
no disponibilidad de recursos económi-
cos públicos ni autonomía política para
ponerlos en marcha. No obstante lo an-
terior, los ejercicios de participación se
convierten en sí mismos en espacios de
construcción de lo público y de la demo-
cracia en lo local, que requieren sosteni-
bilidad y mayor dimensionamiento políti-
co para poder incidir en futuros procesos
de formulación y decisión.
c. La complejidad social y política en el
proceso de formulación: En este pun-
to, cabe analizar con mayor detalle la
experiencia que vive actualmente el país
en función de la construcción de un Plan
Nacional de Acción en Derechos Hu-
manos. Este puede ser un ejemplo de
un tema que, luego de muchos años de
contienda política por lograr el posiciona-
miento en la Agenda pública, finalmente
fue reconocido por la sociedad civil, por
el Estado y por la comunidad internacio-
nal, al punto de convertirse en un man-
dato su estructuración, a fin de lograr es-
tablecer una política pública vinculante
en el tema, pero además, en un factor de
legitimación para el régimen y una opor-
tunidad de sostenibilidad y profundi-
zación en la defensa de los derechos
humanos por parte de la sociedad ci-
vil. De hecho, se plantea que el no avan-
ce en la formulación de dicho plan ha
sido uno de los tantos aspectos que inci-
dió en la no aprobación, por el momento,
del Tratado de Libre Comercio por parte
del Congreso de los Estados Unidos; y
en la permanente preocupación de la co-
munidad internacional por la falta de vo-
luntad política del Gobierno para avanzar
en la superación de la grave situación
de derechos humanos en Colombia.
45
 Análisis e incidencias en políticas públicas
M11 en el contexto colombiano y el enfoque de Acción sin Daño.

Este es un caso típico, en el cual la in-
formación técnica y la documentación
son abundantes y difícilmente controver-
tibles en el campo de lo jurídico y lo so-
ciológico, por cuanto la evidencia sobre
la situación de derechos humanos en
Colombia ha sido materia de la mayor
investigación y seguimiento en el mun-
do. No obstante lo anterior, el proceso
de formulación se ha convertido en la
continuidad de la contienda política alre-
dedor de los conceptos y alcances políti-
cos, técnicos y presupuestales del Plan,
y las formas de consulta y participación
del conjunto de la sociedad, entre otros,
poniendo en evidencia que se trata de
algo más allá de un ejercicio técnico. Al
respecto, el análisis del Movimiento de
Crímenes de Estado, realizado en 2008,
aporta elementos que reflejan algunas
dimensiones del proceso de formula-
ción.65
d. la consulta previa, un derecho cons-
titucional que debe ser respetado en
los procesos de formulación y deci-
sión: El Convenio 169 de la Organiza-
ción Internacional del Trabajo, incorpora-
do bajo la ley 21 de 1990 en Colombia,
consagra el derecho a la consulta de
los pueblos indígenas, sobre todo so-
bre aquello que afecte la vida econó-
mica y sociocultural en sus territorios.
La Constitución Política, en el artículo
330, deja claro el papel de las autori-
dades indígenas frente a la definición
de las acciones que pueden llevarse
a cabo en sus territorios y en la ley
70 de 1993, para comunidades negras,
y sus decretos reglamentarios se esta-
blece el rol de los consejos comunita-
rios frente al proceso de etnodesarrollo.
No obstante esta normatividad, el des-
conocimiento por parte de los diferentes
Gobiernos y de la institucionalidad pú-
blica, incluido el Congreso de la Repú-
blica, es muy grave en la formulación y
decisión de políticas públicas, en razón
a que actúan, ideológicamente, bajo
el modelo extractivo y, en la práctica,
bajo la presión de intereses privados
sobre los recursos naturales presentes
en los territorios de los grupos étnicos.
La Corte Constitucional ha dejado claro
en múltiples sentencias, cómo la consul-
ta en sí misma es un derecho fundamen-
tal que se debe respetar, tanto en las
formulaciones y decisiones legislativas
como en las que toman las entidades
públicas.66 En particular. dos sentencias
de la Corte Constitucional, la C-030 de
2008,67 que declaró la inexequibilidad de
la ley forestal (1021 de 2006), y la C-175
de 2009,68 que declaró inexequible el
Estatuto de desarrollo rural (Ley 1152 de
2007), tuvieron en su fundamento el des-

65. Gloria Rodríguez, La consulta previa, un derecho fundamental de los pueblos indígenas y grupos étnicos de Colombia», Re-
vista Grupo Semillas, 36-37, 2008. [documento en línea]. [Nota: 36-37 corresponde al número]. (Consultado en enero de 2010).
66. Corte Constitucional, Sentencia C-030/08- Ley 1021 de 2006 (comunicado Nro. 01) [documento en línea]. (Consultado en
Revista Grupo Semillas, en enero de 2010).
67. Corte Constitucional, Sentencia C-175 [documento en línea]. 2009. (Consultado en enero de 2010).
68. OACNUDH., Declaración de la Experta Independiente de las Naciones Unidas sobre Cuestiones de las Minorías, señora Gay
McDougall. Conclusiones Preliminares de su visita oficial a Colombia (1 al 12 de febrero) [documento en línea]. 2010. CIDH.,
Observaciones preliminares de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos tras la visita del relator sobre los derechos
de los afrodescendientes y contra la discriminación racial a la República de Colombia [documento en línea]. 2010. (Consultado
en febrero de 2010). OACNUDH., Nota del Relator Especial sobre la situación de los derechos humanos y las libertades funda-
mentales de los indígenas, James Anaya, ante el Consejo de DDHH [documento en línea]. 2009. (Consultado enero de 2010).

46

en el contexto colombiano y el enfoque de Acción sin Daño.
conocimiento del derecho a la consulta de
los pueblos indígenas y las comunidades
afrocolombianas, es decir, de la participa-
ción adecuada y ajustada a derecho en
los procesos de formulación y decisión.
Este ejercicio confirma lo plantado en la
Unidad 2, en relación con la contradic-
ción permanente entre las acciones
del Ejecutivo y el Legislativo bajo el
régimen político actual y la rama judi-
cial, que respondiendo al ordenamiento
constitucional, a la jurisprudencia y a la
fuerte acción de incidencia social, jurídi-
ca y política de la sociedad civil y, en par-
ticular, de los pueblos indígenas, afroco-
lombianos y del movimiento de derechos
humanos, ha promulgado fallos que ha-
bilitan el ejercicio de ciudadanía y forta-
lecen el Estado Social de Derecho. No
obstante lo anterior, múltiples procesos
de explotación avanzan en la práctica
en territorios indígenas y afro, sin res-
petar sus derechos y muchas veces con
el compromiso de la institucionalidad pú-
blica y el rigor de la presión de los acto-
res armados, como lo registran diversos
informes de derechos humanos.69
e. en materia de atención humanitaria:
Se observa con preocupación, más allá
de los graves problemas de oportunidad,
calidad, cobertura, enfoque y discrimi-
nación, el manejo de corte administrati-
vo para la atención de las víctimas por
debajo de los estándares nacionales e
internacionales de derechos humanos
y mediante esquemas de subsidio a la
demanda, como en el caso de la salud,
69. Roth, Políticas públicas…, 49.
70. Meny & Thoening, 192.
71. En los municipios de Páez e Inzá, entre los años 2000 y 2005, se implementó el programa Tierradentro financiado por la Unión
Europea y Acción Social. El componente productivo apoyó la instalación de cultivos de frutales, trigo y caña en diversas zonas
de la región, como parte de una estrategia concertada con las comunidades indígenas para incentivar un modelo de desarrollo
alternativo. En 2004, fueron fumigadas buena parte de estas áreas (Testimonio del autor, Director nacional de dicho programa).
Análisis e incidencias en políticas públicas
M11
la educación, la vivienda, la tierra y de
pagos directos por víctimas fatales o de
reparación administrativa. Las decisio-
nes en estos casos son centralizadas,
las instancias de participación de las víc-
timas son precarias y poco vinculantes,
y muchas de sus organizaciones son
objeto de persecución y revictimización.
La participación social en la formulación
y decisiones sobre políticas de paz inte-
gral se ha visto restringida, incluso la in-
tervención de la sociedad civil sobre ex-
presiones puntuales del conflicto, como
la problemática del secuestro, y las
propuestas de acuerdos humanitarios
han sido limitadas, condicionadas y
estigmatizadas en todas sus formas.
En un Estado Social de Derecho, la for-
mulación y decisión en materia de polí-
ticas públicas debe ser un proceso que
asegure la verdadera participación de los
ciudadanos, como parte de un mandato
que en sí mismo contribuye a proteger
su dignidad y a garantizar la protección
efectiva de sus derechos humanos.
3.3. La implementación
> elementos generales:
Para Clausewitz, citado por Roth70, la im-
plementación es “la continuación de la lu-
cha política con otros medios”; para Meny
y Thoening,71 es la “fase de una política
pública durante la cual se generan actos y
47
 Análisis e incidencias en políticas públicas
M11 en el contexto colombiano y el enfoque de Acción sin Daño.
efectos a partir de un marco normativo de
intenciones, de textos o de discursos”. Se
reconocen dos tendencias: una, de corte ra-
cional, jerárquico, que es el “de arriba hacia
abajo (top-down)”, que otorga peso a la ra-
cionalidad, al poder, a la superioridad de la
política sobre la administración, y considera
los problemas de ejecución como problemas
operativos de coordinación. La segunda ten-
dencia es la de abajo hacia arriba (bottom-
up), en la que la implementación es más
espontánea, depende de la concertación,
de los aprendizajes y de las condiciones de
realidad.
En estos marcos surgen varios enfoques: 1)
El de la administración racional, que es el tí-
pico top-down, que rinde culto a la autoridad,
tiene jerarquía vertical y gestión administra-
tiva que, observando la regla, debe hacer
cumplir los objetivos de la política propuesta.
2) El enfoque del buen gobierno, que a partir
de un estilo abierto, participativo y vinculante
de diferentes actores de la sociedad busca
mayor eficiencia en la tarea del Estado; sin
48
embargo, los intereses corporativos y los
“supremos intereses del Gobierno” chocan y
eliminan los aportes de la sociedad. 3) El en-
foque de gestión pública, que se preocupa
por mejorar las condiciones metodológicas,
administrativas y políticas para la implemen-
tación. 4) El enfoque contingente, descarta
la previsibilidad en el proceso de implemen-
tación; parte de considerar que los políticos
priorizan tomar decisiones que permitan
acumular poder, más que tomar aquellas
que les posibiliten lograr efectividad. 5) El
enfoque de ambigüedad y simbolismo, en el
cual se renuncia a la objetividad de los fines
y se busca establecer marcos amplios que
posibiliten diversas interpretaciones y ma-
niobra en los niveles de ejecución. El simbo-
lismo se refiere a privilegiar la enunciación y
la visibilización sobre la materialización de
una política. 6) El enfoque bottom-up, por
retroceso, busca construir desde los hechos
una cadena de abajo hacia arriba, que as-
cenderá según la necesidad y las condicio-
nes para realmente lograrlo.
Foto: Archivo PIUPC
 Análisis e incidencias en políticas públicas
en el contexto colombiano y el enfoque de Acción sin Daño.
M11

> Algunos ejemplos y

reflexión sobre los daños:
Hoy en día, en Colombia, los modelos de im-
plementación desde la institucionalidad pú-
blica, en consecuencia con las formas como
se han formulado las políticas públicas,
combinan tendencias dentro del enfoque
top-down. La política social en su conjun-
to, organizada bajo esquemas de subsidios
manejados desde el nivel central y adminis-
trados por actores privados o en proceso de
privatización, más allá de los importantes
cuestionamientos en materia de derechos,
impacto, sostenibilidad y carácter de domi-
nación político-ideológica, tienen restriccio-
nes objetivas para la efectiva, digna, autóno-
ma y libre participación social.
La intermediación administrativa de actores
privados y el papel del sector financiero en el
manejo de los recursos públicos asignados a
salud, educación y vivienda, y los programas
de familias en acción, estrategia “Juntos” y
familias guardabosques, se acompaña de
dispositivos de mercado bastante estrechos
para la operación. Bajo estos dispositivos,
las líneas de inversión, los indicadores para
alcanzar, las formas de priorización y las
metodologías de ejecución terminan de con-
solidar un modelo de operación excluyente,
que pese a la incorporación de procesos de
bancarización, asignación de recursos por
convocatoria, sistemas de auditoría, etc., ha
terminado renovando y fortaleciendo viejas
redes clientelares.
as acciones de la Cooperación interna-
cional, muchas veces consciente de es-
tas limitaciones, apuestan al desarrollo
y la paz en escenarios locales.
Pero encuentran que las determinacio-
nes del modelo de desarrollo asfixian
las múltiples y diversas iniciativas de
participación que emprenden los suje-
tos sociales y las instituciones locales en
medio del conflicto; encuentran, ade-
más, la preeminencia de un régimen
centralizado que promueve un lengua-
je de confrontación, fumigaciones y las
políticas de subsidios, en escenarios en
donde se están construyendo alternati-
vas de desarrollo, ejercicios de solución
pacífica de los conflictos y atención
humanitaria integral basada en el em-
poderamiento de los sujetos sociales
afectados. Se conoce, por ejemplo, de
fumigaciones en zonas de cultivos de
frutales y de seguridad alimentaria en
regiones como la de Tierradentro en
el Cauca en 2004, en donde se imple-
mentaba un programa de desarrollo ru-
ral con enfoque intercultural entre los
pueblos indígenas, campesinos y afro-
colombianos, con el apoyo de la Unión
Europea.72

Este tipo de situaciones no solo producen

daños directos a la población afectada; adi-
cionalmente, y aún más grave, producen
Foto: Archivo PIUPC

daño a los sujetos colectivos y a los actores

locales, al menoscabar su derecho al desa-
rrollo y a la participación democrática.
72. Roth, Políticas públicas…, 137.

49
 Análisis e incidencias en políticas públicas
M11 en el contexto colombiano y el enfoque de Acción sin Daño.

Si se asume la implementación como un > Algunos ejemplos y

proceso de contienda política, las políticas
sociales –crecientemente organizadas bajo
modelos de mercado expresados en subsi-
dios en casi todos los frentes sociales– de-
finen límites estrechos para reivindicar, en
forma integral, la realización de derechos,
en la medida en que este tipo de dispositivos
asume que el mercado es un buen distribui-
dor de los bienes y desconoce la contradic-
ción fundamental entre acumulación privada
e individual, y la satisfacción colectiva y uni-
versal de derechos. Las intervenciones con
EASD deben incorporar el análisis de las
implicaciones de estas modalidades de im-
plementación, para empoderar a los actores
locales en el control social y en la decodifi-
cación crítica de estas, tendiente a la promo-
ción de reformas con enfoque de derechos y
de participación.
3.4. Evaluación
> elementos generales:
reflexión sobre los daños:
Se asiste a un período en el cual el Estado
comunitario y el Estado de opinión definen
los balances sobre las políticas, más allá de
la investigación académica y de la investiga-
ción aplicada de las organizaciones especia-
lizadas de la sociedad civil.
El actual Gobierno ha implementado una
dinámica de evaluación permanente a di-
ferentes niveles, con un elemento distintivo
frente a dinámicas similares en el pasado,
que ha sido el de vincular ampliamente los
medios de comunicación masiva y el de usar
las nuevas tecnologías de información. Este
elemento ha sido utilizado para desplazar el
peso que tienen la participación y el control
social, y la institucionalidad en los procesos
de evaluación propios del Estado de Dere-
cho, hacia una especie de nueva institucio-
nalidad anónima y desorganizada que es la
opinión pública, la cual se coloca como juez
último de toda la gestión pública.

Para Majone, citado por Roth73 la evaluación

“se ocupa de recolectar, verificar e inter-
pretar la información sobre la ejecución y
eficacia de las políticas y programas pú-
blicos”. La evaluación debe siempre permi-
tir mejorar el conocimiento de lo que se hace
y de sus efectos, de la comunicación inter-
na y externa y, al mismo tiempo, del control
para imprimir ajustes a las actuaciones de
los actores comprometidos en determinado
proceso. La evaluación es una herramien-
ta muy importante para la valoración de los
procesos de legitimación, aunque no siem-
pre se traduzca en mejoras de la política
Foto: Elkin Rojas

pública como resultado material, pero sí en

alertas para reforzar el control social.

73. Roth, Políticas públicas., 137.

50

en el contexto colombiano y el enfoque de Acción sin Daño.
l respecto, en una reunión de rendición
de cuentas en materia de derechos hu-
manos, el presidente Álvaro Uribe Vélez
expresaba:74 “Nosotros creemos que en
un Estado de opinión, donde no preva-
lece el capricho del gobernante, sino el
imperio de la ley, y más allá que de la
misma interpretación de los jueces, lo
superiormente importante es la opinión
pública, es fundamental para darle sos-
tenibilidad en el largo plazo a una polí-
tica de seguridad, que permita que las
nuevas generaciones de colombianos vi-
van libres de guerrilla, de paramilitares,
de otras expresiones del narcotráfico. A
nosotros nos parece que todos los con-
troles son importantes, los que se han
incorporado en el proceso evolutivo
de formación del Estado de Derecho.
Pero el más importante de todos es el
control de opinión, por eso este ejerci-
cio” [los énfasis son del autor].
En este orden de ideas, los más de dos-
cientos consejos comunitarios durante siete
años, los exámenes a la gestión de los Mi-
nistros transmitidos por televisión, las con-
sultas por internet sobre temas relacionados
con las políticas públicas, las rondas espe-
cificas de rendición de cuentas en diversos
temas, si bien han generado una impronta
en el país sobre la importancia de la evalua-
ción de las políticas y de la gestión pública,
al mismo tiempo han ido creando una infra-
estructura desinstitucionalizada, propia de
la propuesta del Estado comunitario, donde
demagógicamente se han creado imágenes
de participación y de transparencia, que en
74. Presidencia de la República de Colombia, Declaración del Presidente Álvaro Uribe al instalar la quinta rendición de cuentas
sobre Derechos Humanos. Bogotá, febrero 23 de 2009. [documento en línea]. 2009.
75. Corte Constitucional, Sentencia T-025 de enero 22 de 2004 [documento en línea].
Análisis e incidencias en políticas públicas
M11
realidad se han convertido en mecanismos
de consolidación ideológica de un régimen
que avanza velozmente en el desmonte del
Estado de Derecho.
Adicionalmente, en estos ejercicios no es
permitido analizar los fundamentos de las
políticas ni sus intencionalidades más pro-
fundas. En general, se trata de ejercicios
para evaluar los efectos y las operaciones
de las políticas, con el fin de ajustarlas y fun-
cionalizarlas dentro de la misma lógica que
las determina.
Ha sido la justicia, en cabeza de la Corte
Constitucional, la que ha viabilizado las de-
mandas de la sociedad civil para evaluar y
replantear la política pública desde un enfo-
que de derechos.
La sentencia T-025 de enero 22 de 2004,75
la cual declara “el estado de cosas incons-
titucional en materia de desplazamiento
forzado en Colombia” y ordena poner en
marcha de manera integral una política de
atención acorde con los preceptos del Esta-
do Social de Derecho, incluidos los estánda-
res internacionales en la materia, demuestra
cómo las organizaciones de la población en
situación de desplazamiento, luego de va-
rios años de demandar del Ejecutivo y del
Legislativo la materialización de una políti-
ca efectiva, debieron acudir a la tutela como
práctica rutinaria y casi necesaria para obte-
ner atención por parte del Estado.
Un aspecto fundamental es que, además, la
sentencia crea una comisión de seguimien-
to, como instrumento de evaluación con par-
ticipación de la sociedad civil, que se ha con-
vertido en un catalizador para los procesos
51
 Análisis e incidencias en políticas públicas
M11 en el contexto colombiano y el enfoque de Acción sin Daño.

de exigibilidad de cumplimiento de lo conte-

nido en la sentencia original, pero también
para la expedición de medidas complemen-
tarias a lo largo de estos años. Se ratifica
así el rol protagónico tomado por la Corte
Constitucional dentro del actual régimen
en materia de políticas públicas, en una
demostración desafortunada de la ineficacia
de las otras ramas del poder público y del
estrechamiento del ejercicio y profundiza-
ción de la democracia en el país.
Esta sentencia ha dado origen, adicional-
mente, a múltiples autos e instrumentos
para profundizar, diferenciar, comple-
mentar y garantizar el desarrollo de la
política pública en materia de desplaza-
miento forzado, convirtiéndose la acción de
la Corte en fuente para la construcción de
dicha política.
La evaluación de las políticas públi-
cas con participación social es crucial
para los procesos de incidencia polí-
tica con enfoque de Acción sin Daño,
puesto que constituye el reconoci-
miento de la voz de los ciudadanos
para exigir y participar de la garantía
de protección y respeto de sus dere-
chos humanos.
3.5. Reflexiones
generales sobre el
proceso de construcción
de las políticas públicas y
el enfoque de Acción sin
Daño
Con este recorrido a través de las diferen-
tes etapas en la construcción de las políticas
públicas, se ha buscado señalar los daños
que se están generando actualmente en
varios campos de la acción humanitaria,
el desarrollo y la paz en el contexto del
actual régimen político, y el tipo de con-
flicto que vive Colombia. Al mismo tiem-
po, han ido quedando señalados algunos
aspectos clave para considerar desde la
perspectiva de la Acción sin Daño, relacio-
nados con el fortalecimiento de los procesos
organizativos y políticos; con el ejercicio de
contextualización, documentación e investi-
gación; y con el despliegue de prácticas sis-
temáticas de exigibilidad de derechos, como
estrategias para contrarrestar el impacto so-
bre la dignidad de individuos y colectivos.

52

en el contexto colombiano y el enfoque de Acción sin Daño.
UNIDAD 4
INCIDENCIA EN EL PROCESO DE CONSTRUCCIÓN
DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS Y EL ENFOQUE
DE ACCIÓN SIN DAÑO
La presente unidad integra los diferentes
conceptos y análisis presentados en el mó-
dulo alrededor de los procesos ciudadanos
de incidencia que propendan por la trans-
formación de las políticas públicas, con un
enfoque que promueva el respeto por la dig-
nidad y los derechos fundamentales. Para
avanzar en este cometido, se presentan, en
su orden: consideraciones generales, que
incluyen el concepto y las condiciones para
la incidencia; a continuación, una revisión
panorámica sobre las estrategias para la in-
cidencia, en tercer lugar, algunos elementos
sobre la planeación de procesos de inciden-
cia, y finalmente, unas reflexiones de articu-
lación con el enfoque de Acción sin Daño.
Análisis e incidencias en políticas públicas
M11
Foto: Archivo PIUPC
4.1. Consideraciones
generales y concepto de
incidencia
La incidencia en el proceso de construcción
de las políticas públicas en Colombia plan-
tea la reflexión sobre las condiciones en las
cuales es preciso transitar para lograr im-
pactar dicho proceso. El ejercicio mismo de
incidencia no debe ser, adicionalmente, un
escenario de producción de daño sociojurí-
dico, psicosocial y material. Los diferentes
actores sociales que en Colombia intentan
posicionar problemas en la Agenda pública,
en términos que no corresponden a la lógica
53
 Análisis e incidencias en políticas públicas
M11 en el contexto colombiano y el enfoque de Acción sin Daño.
gubernamental –sobre todo en materia de
derechos humanos, desarrollo y paz–, vie-
nen siendo sometidos a persecución, hosti-
gamiento y a violaciones sistemáticas de los
derechos humanos76.
En cualquier caso, los actores de la
Cooperación internacional, las ONG,
los funcionarios comprometidos con
el cambio y, en general, la sociedad
civil deben ser conscientes sobre la
importancia de desatar procesos ten-
dientes a impactar la construcción de
las políticas públicas en sus diferentes
momentos: inscripción en la Agenda,
formulación y toma de decisiones, im-
plementación y evaluación, y en los
niveles estructurales y operacionales de
las políticas.
Se parte del hecho de que Colombia se en-
cuentra en una situación de conflicto, con
una grave crisis humanitaria y altos niveles
de inequidad e injusticia, y bajo un régimen
político con fuertes rasgos de dictadura civil.
Toda esta situación ha generado daño en los
proyectos de vida de las personas y de los
colectivos, con implicaciones jurídicas, psi-
cosociales y materiales.
La intervención sobre las políticas públicas
tiene fundamento en los principios que rigen
el Estado Social de Derecho y que están
presentes en los diferentes instrumentos in-
ternacionales de derechos humanos.
Las políticas públicas son la forma como el
Estado responde, en razón de su titularidad,
76. En el capítulo 2 y 3 se profundizó en este aspecto y se señalaron algunas de las fuentes de información que pueden ser
consultadas al respecto.
77. Oficina de Washington para Asuntos Latinoamericanos, WOLA, «La planificación participativa para la incidencia política: una
guía práctica», Washington, 1998, p. 8. Citado en PIDHDD, Para exigir nuestros derechos: Manual de exigibilidad en DESC, Irma
García & Lida Guaryn. 2004, p. 64.
54
de obligaciones para realizar los derechos
de los ciudadanos y, por ende, para asegu-
rar el respeto a su dignidad.
Las políticas públicas ajustadas a derecho
no son facultativas; son inherentes a la ra-
zón de ser del Estado mismo, como lo ha
interpretado y consagrado la Corte Consti-
tucional en las motivaciones de múltiples
sentencias, como la T-025 y la T-760. Las
políticas públicas realizan los fines del Esta-
do, cuyo poder fundante deriva de los ciuda-
danos, quienes son sujetos de derechos y,
por tanto, sujetos de dignidad.
4.1.1. Concepto de incidencia
y Enfoque de Acción sin Daño
Para WOLA,77 “la incidencia son los esfuer-
zos planificados por parte de la ciudadanía
organizada en su afán de influir políticas y
programas gubernamentales a través de la
persuasión y la presión social. La incidencia
política es el medio por el cual individuos,
grupos o sectores de la sociedad civil se in-
volucran en procesos políticos para hacer
valer sus intereses particulares y, al mismo
tiempo, volver a los gobiernos más respon-
sables, transparentes y abiertos a la partici-
pación ciudadana”.
Puede agregarse que el proceso de influen-
cia busca afectar los procesos de identifica-
ción, posicionamiento en la Agenda pública,
formulación, implementación y evaluación
de las políticas públicas en sus dimensiones
operacionales (acciones) o funcionales (ins-
tituciones) o estructurales (leyes orgánicas,

en el contexto colombiano y el enfoque de Acción sin Daño.
constitución, etc.), con un enfoque de dere-
chos, construcción de ciudadanía y fortaleci-
miento del Estado Social de Derecho.
En una perspectiva de Acción sin
Daño, estos procesos de influencia de-
ben ser asumidos como ejercicio de de-
recho y construcción de sujetos políti-
cos, y no como consolidación de redes
clientelares o tráfico de influencias.
4.1.2. Condiciones para la
incidencia
Se entiende por condiciones de incidencia el
conjunto de valores y capacidades con los
que cuentan los actores de incidencia para
adelantar las acciones que se proponen.
En relación con los valores, se introduce
aquí una reflexión necesaria sobre el sujeto
que adelanta los procesos de incidencia, con
el fin de asumir integralmente este proceso,
más allá de una búsqueda que solo se ubica
en los “blancos” u “objetivos” de incidencia
para arrebatar poder o influir sobre este y no
se pregunta por la necesidad de construir
referentes éticos alternativos dentro del
proceso de transformación social.
Con frecuencia se denuncia que los sujetos
que participan en procesos de exigibilidad e
incidencia política reproducen en sus prácti-
cas sociales y políticas, tanto públicas como
privadas, aquellos valores que cuestionan a
los denominados blancos de incidencia. Por
ejemplo, se conoce de las prácticas antide-
mocráticas, autoritarias, machistas, discri-
minatorias, y poco plurales y transparentes
de los líderes de algunas organizaciones
sociales o no gubernamentales (ONG), que
Análisis e incidencias en políticas públicas
M11
justamente trabajan sobre la crítica de estos
valores.
Por lo anterior, es necesario que el suje-
to de incidencia tenga conciencia sobre
su identidad y legitimidad, sobre su re-
conocimiento y, en general, sobre todos
aquellos aspectos que lo convierten en
un referente para emprender y sostener
acciones de incidencia. En lo relacionado
con las capacidades, se refiere a aquellas
condiciones con mayor nivel de objetividad
que determinan el alcance y la base material
para adelantar las acciones de incidencia.
Se destaca aquí la infraestructura organiza-
tiva, que incluye sus herramientas técnicas
y presupuestales. Algunos aspectos que de-
finen dichas condiciones son los siguientes:
Son preguntas que ayudan a definir la identi-
Identidad:
¿Quién es el sujeto que incide?,
¿Por qué y para qué está constituido?,
¿Qué posición ocupa en relación con el
campo de incidencia en el cual actúa?,
¿Cuáles son los valores que
lo caracterizan?,
¿Qué lo asemeja o lo diferencia
de otros sujetos?
dad de cualquier sujeto y que deben ser res-
pondidas, más allá de un requerimiento for-
mal, como un imperativo ético-político que
además garantiza mayor eficacia política
en los procesos de incidencia que adelante.
Las respuestas a estas preguntas deben ali-
mentar todo el desarrollo político, organiza-
tivo, metodológico y comunicativo del sujeto
que incide, a fin de evitar incoherencias.
55
 Análisis e incidencias en políticas públicas
M11 en el contexto colombiano y el enfoque de Acción sin Daño.
Legitimidad:
El sujeto de incidencia:
¿Reúne condiciones éticas, políticas y
legales que lo habilitan para actuar en
propiedad sobre los objetivos que se
propone?,
¿Cuenta con una estructura organizati-
va y de liderazgo que represente valores
democráticos, de participación, trans-
parencia, equidad de género, genera-
ción, etnia?
Según sea el caso,
¿Cuenta con los requerimientos legales
exigidos?
El sujeto político:
¿Tiene en su trayectoria hechos que
cuestionen su capacidad y legitimidad?
y, si los ha habido,
¿Los ha aclarado suficientemente?
Reconocimiento y capacidad
de convocatoria:
¿Quiénes conocen y cuentan con
el sujeto de incidencia?
Se trata de un balance que va más allá de la
visibilidad y se instala en el campo de las re-
laciones con otros sujetos, que aunque pue-
den estar a favor o en contra, no dudan en
reconocer el papel y la pertinencia del sujeto
para el proceso de incidencia. Esto incluye:
¿a quiénes y en qué medida está el sujeto
en capacidad de convocar?, y también por
quiénes, cuándo y en qué medida el sujeto
es convocado.
56
> Capacidad organizativa:
Se refiere a la infraestructura funcional, nor-
mativa, reglamentaria, técnica y financiera
del sujeto de incidencia. Sea que se trate de
una red, un movimiento, una organización
social, un grupo de trabajo, un consorcio,
una ONG, etc., debe establecerse la capa-
cidad organizativa en función de las accio-
nes planeadas y las capacidades, buscando
evaluar la proporcionalidad, la pertinencia y
la oportunidad. Se destaca aquí un balance
sobre las capacidades de generación y difu-
sión de conocimiento, visibilidad, comunica-
ción, interlocución y diálogo público, etc.
4.1.3. Criterios para la
incidencia y el Enfoque de
Acción sin Daño
En primer lugar, el proceso de incidencia
en políticas públicas tiene una connotación
política y vinculante para el fortalecimiento
de la ciudadanía y para contribuir a superar
la espiral del daño en medio del conflicto en
Colombia. Este carácter se expresa en que
las intervenciones de la sociedad civil y la
Cooperación internacional en materia de
derechos humanos, desarrollo y paz deben
tener una perspectiva de afectar las políticas
públicas.
En segundo término, y bajo el enfoque de
Acción sin Daño, debe haber una prioridad
en el sentido de promover la construcción
de ciudadanía de derechos y ciudadanía
política, es decir, interlocutar, promover y
construir sujetos políticos de derechos. Esto
implica que no solo se es titular de derechos,
sino que es necesaria la participación social
y política para influir en los asuntos públicos,
ya sea individual o colectivamente, y desde
el enfoque diferencial de género, etnia,
generación y estado de salud, y siempre
como sujetos históricos.
 Análisis e incidencias en políticas públicas
en el contexto colombiano y el enfoque de Acción sin Daño.
M11

Foto: Archivo PIUPC

4.2. Herramientas para el
proceso de incidencia y su
relación con el Enfoque
de Acción sin Daño
Se refiere al conjunto de instrumentos téc-
nicos y políticos que permiten al sujeto de
incidencia realizar, de manera concreta, las
acciones correspondientes. En primer lugar,
se presentan aspectos sobre el proceso de
planeación, que se convierte en una herra-
mienta articuladora de las demás; y luego,
se presentan elementos clave de las herra-
mientas de fortalecimiento organizativo; de
documentación, sistematización, generación
y difusión del conocimiento y las experien-
cias relacionadas; de comunicación, y la es-
trategia de exigibilidad integral a nivel social,
jurídico y político.
del tema de la planeación de la incidencia,
más que desarrollar esquemas operativos.
Frente a este último aspecto, existen varios
manuales de gran utilidad que pueden ser
utilizados como guía, una vez se precisen
algunos conceptos en el marco de los
cuales se realiza la discusión y la práctica
de la planeación. Se recomienda, en
particular, estudiar y analizar los materiales
que al respecto ha producido la Oficina en
Washington para asuntos latinoamericanos:
WOLA,78 entre los que se destaca el Manual
para la facilitación de procesos de incidencia
política.79
El proceso de planeación para la incidencia,
si bien se enmarca dentro de los enfoques y
métodos generales para la planeación, tiene
particularidades de gran importancia que es
necesario relevar, y que encuentran mayor
apoyo en algunas escuelas que en otras. Ta-
les particularidades pueden resumirse así:

4.2.1. Planeación para 1. La realidad a intervenir es histórica, al-

la incidencia
En el presente módulo, el enfoque para
este aspecto es el de aportar elementos
para la conceptualización y el abordaje
tamente cambiante y compleja. Su natu-
raleza histórica permite leer acumulacio-
nes y tendencias, pero no determinismos
ni futuros fijos. Por lo anterior, la planea-
ción debe buscar articular adecuada-

78. WOLA (Washington Office on Latin America) es la Oficina en Washington para Asuntos Latinoamericanos. Sitio web en http://
www.wola.org/index.php?option=com_content&task=view&id=52&Itemid=20&topic=Institutional+Publications.
79. WOLA, Manual para la facilitación de procesos de incidencia política [documento en línea]. 2005. (Consultado en enero de
2010).

57
 Análisis e incidencias en políticas públicas
M11 en el contexto colombiano y el enfoque de Acción sin Daño.

mente la fuerza del pasado, la evidencia
del presente, la incertidumbre del futuro
con la utopía, entendida como aquello
que no tiene lugar en las actuales condi-
ciones, pero que puede ser alcanzada si
las condiciones son cambiadas.
2. La planeación debe analizar no solo las
propias fuerzas ni las propias trayecto-
rias, sino también las fuerzas y trayec-
torias de los sujetos y realidades a ser
incididos.
Bajo estas consideraciones, pueden utilizar-
se elementos de la planeación estratégica y
de la planeación prospectiva.80 Con la pri-
mera, se aprovechan herramientas que or-
ganizan adecuadamente el análisis del pa-
sado y del contexto, así como las estrategias
para avanzar hacia el futuro; en tanto que
con la prospectiva, se aborda la dimensión
compleja del futuro, de forma de enfrentarlo
como diseño, previsibilidad y construcción
permanente.
Algunos elementos clave que se deben con-
siderar en el proceso de planeación para la
incidencia son los siguientes:
res del proceso de incidencia ni la meta
buscada, pero redireccionando todo el
tiempo lo posible con lo deseable, en un
marco de análisis y monitoreo perma-
nente del contexto.
► En el siguiente esquema, se muestra la
permanente tensión entre los principios
y finalidades que orientan el plan, las
metas y lo posible, en medio de la varia-
bilidad del contexto. En esta tensión se
definen los alcances de los procesos de
incidencia.
Gráfica 4. Tensiones y alcances en los
planes de incidencia
Análisis y monitoreo permanente del
contexto
Principios
orientadores
en el plan de
incidencia
Alcances en

► Asumir la variabilidad del sujeto y la Metas a

proceso de
Lo posible
incidencia
realidad a incidir implica pensar en la alcanzar, lo en cada
previsión y composición de escenarios deseable en momento de
posibles y de escenarios por construir; ajuste permanente ejecucion del plan

también necesita preparar capacidades y en ajuste

para ajustar en forma permanente la ac-

ción, sin perder los principios orientado- Fuente: Elaboración propia

80. La planeación prospectiva ha sido definida como “el estudio técnico científico económico y social de la sociedad futura y la
previsión de los medios necesarios para que tales condiciones se anticipen”, en otras palabras, la prospectiva consiste en atraer
y concentrar la atención sobre el porvenir imaginándolo a partir del futuro y no del presente, aunque este actúa en el método
de análisis. J. Gabiña, (1999) «Planeación prospectiva, herramienta para preparar el futuro de las comunidades académicas»,
Revista Facultad de Medicina, 2003; 51(3):149-157 [revista en línea]. Bogotá: Universidad Nacional de Colombia. (Consultado
en enero de 2010).

58
 Análisis e incidencias en políticas públicas
en el contexto colombiano y el enfoque de Acción sin Daño.
M11

► El análisis del contexto implica al entorno de la política pública sobre comunidades

externo a la problemática y a los sujetos
comprometidos como el entorno interno
de cada uno, incluido el sujeto que in-
cide. Se busca identificar relaciones de
poder, más que cantidades estáticas de
este en cada actor. Estas relaciones de
poder, además, son igualmente varia-
bles según el momento, el problema, los
intereses y, por tanto, su análisis debe
ser constante.
► Es necesario que, en materia de políticas
públicas, se defina adecuadamente si lo
que se busca cambiar son dimensiones
funcionales, intermedias o estructurales,
tanto de la política como de la realidad,
para así mismo adecuar el plan en esa
dirección. Igualmente, es necesario defi-
nir el ámbito en términos de la influencia
específicas, regiones o el país entero.
No es lo mismo, lograr cambios en actos ad-
ministrativos, en reorganizaciones adminis-
trativas o en el nivel de las leyes orgánicas,
o en aspectos estructurales. Tampoco es lo
mismo pensar en incidir en el ámbito comu-
nitario, municipal, regional, nacional o inter-
nacional. Igualmente, no es lo mismo incidir
para posicionar un problema e inscribirlo en
la Agenda, que para la formulación, deci-
sión, implementación o evaluación.
En el siguiente cuadro, se busca evidenciar
–a nivel de ámbitos, en las filas, y de niveles
de expresión de las relaciones de poder, en
las columnas– lo distinto que resulta estruc-
turar un programa, un plan y unas acciones
de incidencia puntual dependiendo de estas
variables y el tipo de problemática a incidir.

Cuadro 1. Variabilidad de los planes de incidencia según espacios de poder

y territorialidad

variabilidad de los planes de incidencia según espacios de poder y territorialidad

espacios de poder Comunitario Municipio Región País

la autoprotección dia- Resoluciones para fa- Definición de expedición de cir-

ria de poblaciones en cilitar el apoyo a po- apoyos tempora- culares administrati-
FUNCIoNAl riesgo por el conflicto. blación desplazada les a la gestión vas que orienten las
Acuerdos, reglas de en el momento de la municipal. acciones de apoyo a
juego coyunturales. emergencia. nivel municipal de la
población afectada.

59
 Análisis e incidencias en políticas públicas
M11 en el contexto colombiano y el enfoque de Acción sin Daño.
variabilidad de los planes de incidencia según espacios de poder y territorialidad
espacios de poder Comunitario
ACUMUlADoS Y
CRIStAlIZACIóN
De eStRUCtURAS la estructuración de la
De PoDeR junta de acción comu-
nal o del comité de des-
plazados.
Los conflictos por re-
laciones de propiedad
y parentesco, la perte-
eStRUCtURAl
nencia étnica, de clase,
etc. la inserción dentro
del conflicto que gene-
ró el desplazamiento.
Fuente: Elaboraciones y edición propias para este módulo.
► Dada la complejidad de las realidades a
incidir, es recomendable construir pro-
gramas de incidencia donde los tiempos
son más largos, los recursos más exi-
gentes y las acciones de tipo estratégico.
En el programa, la utopía como futuro
a construir y los principios que alientan
la acción son preponderantes y menos
variables. Al interior del programa, se
pueden construir planes específicos de
incidencia en los que los tiempos, recur-
sos y acciones se adecuan en razón de
los tiempos políticos, las ventanas de
oportunidad; se construyen alianzas de
mediano y corto plazo dependiendo de
cada problemática. Finalmente, al inte-
rior de los planes se construyen las ac-
ciones puntuales de incidencia que son
de cortísimo plazo, más coyunturales,
flexibles, con alianzas temporales y que
60
Municipio Región País
el funcionamiento de las dependen-
cias de atención a población des- la institucionalidad
plazada. las políticas públicas y la pública específica e
estructura institucional municipal y intersectorial. Decre-
departamental. ordenanzas departa- tos, leyes ordinarias,
mentales y acuerdos en consejos mu- las políticas existen-
nicipales. tes.
Los conflictos por relaciones de pro-
piedad, la estructura de clases, los
conflictos históricos, el modelo de
el régimen político,
desarrollo regional y local. leyes orgánicas, la
constitución política.
en definitiva su curso permite acumular
o ajustar los planes y programas de in-
cidencia.
► El diseño, ejecución y monitoreo de los
programas, planes y acciones de inci-
dencia deben ser participativos en todos
los niveles.
4.2.2. Fortalecimiento de
procesos organizativos
La construcción del sujeto político pasa por-
que las intervenciones prioricen y promuevan
aquellos esfuerzos encaminados a que los
individuos y sus colectivos recuperen para
sí la necesidad y la práctica de organizarse,
como parte del ejercicio político mismo. Es-
tas formas de organización pueden y deben
ser diversas; sin embargo, deben tener una
vocación de acumulación y multiplicación de
poderes, por lo que deben ampliarse a tra-

en el contexto colombiano y el enfoque de Acción sin Daño.
vés de redes, plataformas y organizaciones
de primer, segundo y tercer nivel. Es decir,
deben promoverse la articulación y la co-
ordinación como condiciones de eficacia y
sostenibilidad. En el mismo sentido, y como
construcción de pluralismo y de condiciones
de posibilidad, es necesario explorar lo rela-
cionado con el establecimiento de alianzas
con aquellos que son distintos, que no pien-
san igual.
Los procesos organizativos se de-
ben convertir en ejercicios de de-
mocracia directa y participativa, y
no en apéndices anónimos de es-
tructuras de representación vacías
y clientelares, tales como las que
predominan en los partidos polí-
ticos tradicionales y en muchas
estructuras organizativas del mo-
vimiento social, que se han anqui-
losado y que, por el contrario, han
congelado la dinámica política de
sus participantes o “representados”.
4.2.3. Documentación,
sistematización e
investigación
Aunque se ha debatido la complejidad de
la relación entre conocimiento y política, en
cualquier caso, sea uno u otro el momento
de la construcción de la política, o sea uno u
otro para el diálogo político, el conocimiento
siempre jugará un papel en el curso de la
construcción de las políticas.
Análisis e incidencias en políticas públicas
M11
En particular, es necesario que las inter-
venciones con enfoque de Acción sin
Daño, desde la cooperación internacional
y la sociedad civil, posicionen de manera
fundamental y estratégica componentes,
herramientas y actitudes permanentes de
generación y difusión de conocimiento.
Para ello, es necesario rescatar la necesidad
de la documentación oral, escrita, de imáge-
nes, etc. de los hechos, la investigación en
sus diferentes modalidades, la sistematiza-
ción e intercambio crítico y contextualizado
de experiencias, y el desarrollo de estra-
tegias de comunicación, tanto alternativa
como a través de medios de comunicación.
La generación de conocimiento bajo mode-
los como el de la investigación acción partici-
pativa mantiene vigencia, por cuanto no solo
apunta a los fines de generar conocimiento,
sino a que el proceso para lograrlo active
procesos de participación y empoderamien-
to, y de acción social y política. el proce-
so de generación de conocimiento debe
promover, de manera efectiva, la partici-
pación activa de otras formas y sujetos
de conocimiento, y debe hacer de la in-
terculturalidad un principio de acción, en
el que las voces distintas y sus poderes
se escuchan y se dejan transformar, en
nombre del respeto a la dignidad y de la
realización de los derechos de los partici-
pantes. Así por ejemplo, no basta con invitar
a los pueblos indígenas a promover sus co-
nocimientos de salud, si se siguen imponien-
do políticas públicas que los desconocen o
que, a lo sumo, pretenden subsumir dichos
conocimientos bajo lógicas hegemónicas y
dispositivos de mercado.
61
 Análisis e incidencias en políticas públicas
M11 en el contexto colombiano y el enfoque de Acción sin Daño.
4.2.4. Estrategia de
comunicación
La comunicación es una dimensión y una
herramienta del proceso social que contribu-
ye a dar sentido y a alcanzar los propósitos
que las organizaciones se plantean.
En tanto dimensión, es transversal, perma-
nente y compleja, y representa la circulación
y transformación de mensajes alrededor de
las prácticas y las representaciones que
buscan modificar a los sujetos mismos que
los producen y con quienes estos interac-
túan. En cuanto sentido, la comunicación
es el ejercicio permanente de diálogo entre
los sujetos, sus realidades, sus ideales y sus
prácticas de transformación. La comunica-
ción transparenta una forma de ver el mun-
do, en particular, aquella dimensión que da
cuenta de los tipos de interacciones sociales
que existen para transformarlo, mantenerlo
o, simplemente, vivirlo. Las prácticas comu-
nicacionales son diversas y pueden variar
de una organización a otra y de un sujeto de
incidencia a otro, según sea el problema a
transformar.
El ámbito interno se refiere a la forma como
se comunica la información y se construye
sujeto de incidencia; es un elemento clave
para la construcción organizativa, la demo-
cracia interna, la sostenibilidad y la efectivi-
dad de la organización. No se puede recla-
81. Se recomienda revisar el manual Construyendo una estrategia de medios para la incidencia política, escrito por Andrés McKinley y
editado por WOLA (2002). Disponible en http://www.wola.org/media/atp_construyendo_estrategia_de_medios_jul_05.pdf.
62
mar pluralidad, diálogo público o inclusión si
las prácticas comunicativas al interior de la
organización –o sujeto de incidencia– son
jerárquicas, excluyentes, discriminatorias o
verticales.
El ámbito externo debe ser clasificado por
públicos, en la idea de diferenciar y enrique-
cer en cada caso, tanto los medios como los
mensajes. No puede ser el mismo lenguaje
el utilizado frente a los espacios académi-
cos, la cooperación internacional, la prensa,
los partidos políticos, las instituciones públi-
cas, las otras organizaciones sociales, etc.
Se propone que las organizaciones, dentro
de sus programas y planes de incidencia,
estructuren estrategias de comunicación que
diferencien dos ámbitos: interno y externo.
En este contexto, es pertinente desarro-
llar una estrategia de medios81 que precise
igualmente el sentido, los mensajes y los pú-
blicos a los que se debe llegar, siempre en
una actitud comunicativa, que no solo com-
parte información, sino que hace pedagogía,
es decir, incide mientras comunica.
En particular, las organizaciones sociales y
las ONG deben avanzar en la incorporación
de las nuevas tecnologías de información
–NTI– buscando siempre ampliar la comu-
nicación a diferentes sujetos. En particular,
este componente permite altos niveles de in-
clusión y de globalización para la incidencia.
Foto: Archivo PIUPC
 Análisis e incidencias en políticas públicas
en el contexto colombiano y el enfoque de Acción sin Daño.
a concepción de la comunicación en
función de los procesos de incidencia
supera el tema de la difusión y la circu-
lación de información, para convertirse
en la metodología de relacionamiento
y construcción permanente de los su-
jetos y de los procesos de incidencia y
transformación. Igualmente, debe con-
tribuir a la gestión de la cooperación
técnica y financiera, y de manera im-
portante, a la protección –desde la vi-
sibilidad– de la integralidad de todo el
proceso frente a las amenazas derivadas
de la grave situación de vulnerabilidad
para quienes participan de la defensa
de los derechos humanos en el país. La
estrategia de comunicación, en su con-
tenido y en sus formas, es un puntal
del Enfoque de Acción sin Daño, en la
medida en que debe contribuir a la dig-
nificación de los sujetos sociales, en la
búsqueda de la realización de sus dere-
chos fundamentales y en la medida en
que despliega un ejercicio pedagógico
de alto valor social.
Foto: Archivo PIUPC
M11
4.2.5. Estrategia de
exigibilidad integral de
derechos
La estrategia de exigibilidad es una herra-
mienta fundamental dentro de los programas
y planes de incidencia, por cuanto materia-
liza el concepto de sujeto de derechos que
se moviliza en la demanda de la realización
y vigencia de estos frente a los titulares de
obligaciones, fundamentalmente, del Esta-
do. Se reconocen al menos tres tipos de exi-
gibilidad: la social, la jurídica y la política, las
cuales aparecen entrecruzadas en la prácti-
ca, aunque cada una comporta característi-
cas propias. Este tema será desarrollado a
profundidad en el módulo de DDHH; sin em-
bargo, se señalan aquí algunos elementos
de cada una.
la exigibilidad social es el conjunto de
procesos y acciones que la sociedad desa-
rrolla a través de demandas, debate público,
movilización, protesta, etc., frente a las au-
toridades, las instituciones y todos aquellos
actores que, teniendo una responsabilidad,
están utilizando el poder del que están re-
vestidos para vulnerar los derechos de la
ciudadanía. La exigibilidad social es un ter-
mómetro de la vitalidad de una sociedad
participante y deliberativa; también es el sín-
toma, en muchos casos, de la existencia de
graves violaciones de derechos humanos o
de la existencia de conflictos sociales y políti-
cos que originan la expresión de la sociedad
civil. La exigibilidad social tiene un repertorio
muy grande de expresiones, en las cuales
son muy fuertes las identidades y prácticas
culturales de los sujetos movilizados.
La exigibilidad jurídica es el conjunto de
procesos y acciones referidas a la demanda
por vías jurídicas de la satisfacción de los
63
 Análisis e incidencias en políticas públicas
M11 en el contexto colombiano y el enfoque de Acción sin Daño.
derechos de una ciudadanía, en referencia a
lo previsto en la normatividad y ordenamien-
to legal de una sociedad. La Constitución del
91 desarrolló múltiples mecanismos para las
acciones jurídicas de la población, que se
han constituido –en muchos casos, como se
ha señalado en el caso de la tutela– en la
única vía para el acceso a la protección y
a la garantía de los derechos. En términos
de política pública, podría decirse que la mo-
vilización social y la exigibilidad jurídica se
han combinado para que la rama Judicial y,
en particular la Corte Constitucional, juegue
un papel fundamental en la incidencia y en
la transformación de los programas y planes
del Estado, en función de atender problemá-
ticas sensibles en materia de derechos hu-
manos, civiles, políticos, económicos, socia-
les, culturales y ambientales en Colombia.
la exigibilidad política consiste en deman-
dar la responsabilidad política que tienen los
funcionarios de la rama Ejecutiva y de los
organismos de control, así como los con-
gresistas, en la vulneración de los derechos
humanos en razón de las decisiones u omi-
siones que toman frente a las demandas de
la ciudadanía. Esta responsabilidad política
puede exigirse a través de la demanda de
informar, aclarar, rectificar, excusar, renun-
ciar, etc., de conformidad con los compromi-
sos legales y políticos propios de los cargos
de los implicados. Un ejercicio propio de la
exigibilidad política es, por ejemplo, el que
conduce a buscar la renuncia de un funcio-
nario corrupto o que ha tomado decisiones
equivocadas; o los ejercicios de búsqueda
de la revocatoria del mandato; o la exigencia
de transformación o desaparición de depen-
dencias e instituciones que han demostrado
incapacidad para cumplir sus funciones o
que se han convertido en aparatos para el
abuso del poder.
64
Los programas y planes de incidencia
con enfoque de derecho deben incluir
acciones, combinadas o individuales,
de exigibilidad como herramienta cen-
tral del proceso en articulación con la
generación de conocimiento, la comu-
nicación y la construcción permanen-
te de sujetos sociales. El Enfoque de
Acción sin Daño en materia de acción
humanitaria, desarrollo y paz incluye
que las intervenciones desplieguen ac-
ciones de incidencia con enfoque de
derecho, donde la ciudadanía se forta-
lezca a través de estrategias de exigibili-
dad integral.
4.3. Reflexiones finales
Las políticas públicas, como objeto de es-
tudio relativamente reciente, son un campo
de contienda social y política que se dirige
fundamentalmente al Estado y a su accio-
nar. El análisis de las políticas públicas su-
pone asumir con rigurosidad la identificación
de los paradigmas y los enfoques teóricos
subyacentes, así como las tensiones entre
conocimiento y política. Una primera contri-
bución para no producir daño en las inter-
venciones humanitarias de desarrollo y paz
es la de incorporar procesos de análisis fun-
damentados sobre las políticas públicas a fin
de orientar adecuadamente, tanto los proce-
sos de incidencia como las expectativas de
los sujetos sociales involucrados.
En el caso de Colombia, el Estado Social
de Derecho tiene como finalidad proteger
la dignidad humana a través de realizar los

en el contexto colombiano y el enfoque de Acción sin Daño.
derechos fundamentales; para ello, las polí-
ticas públicas son una herramienta progra-
mática y operativa vinculante. No obstante,
los Gobiernos sucesivos –desde 1991 y el
actual régimen político hegemonizado bajo
la política de seguridad democrática– han
emprendido una contienda política dirigida a
desmontar dicho Estado de Derecho a tra-
vés de reformas constitucionales, legislati-
vas y acciones tendientes a la limitación de
la participación social y de la lucha legítima
por la defensa de los derechos humanos.
Ha sido la rama Judicial, en cabeza de las
altas cortes, la que en sinergia con la socie-
dad civil ha ofrecido resistencia democrática
del Estado Social de Derecho. Es en este
contexto de construcción de ciudadanía en
medio del conflicto que se producen las po-
líticas públicas y, por tanto, en el que se dan
los procesos sociales de incidencia.
Los procesos de identificación e inscripción
de problemas en la Agenda pública, formu-
lación, toma de decisiones, implementación
y evaluación de políticas públicas no son
realmente secuenciales, y cada uno de ellos
Análisis e incidencias en políticas públicas
M11
requiere de análisis específicos y estrate-
gias pertinentes de incidencia. En medio del
Estado comunitario y de opinión que busca
posicionar el actual régimen político, los es-
fuerzos de la sociedad civil para decodificar
mensajes homogeneizantes sobre la paz, el
desarrollo y el conflicto deben redoblarse a
favor de la vigencia de los derechos huma-
nos y de la construcción positiva de la paz.
Los procesos de incidencia política en esta
vía no son más que acciones en búsqueda
de la defensa del Estado Social de Derecho,
a tiempo que oportunidades de construcción
de la ciudadanía política de derecho. Son fi-
nes y medios al mismo tiempo, para fortale-
cer la sociedad civil.
En la medida en que la Acción sin Daño
busca proteger la dignidad, la libertada, la
autonomía y el desarrollo de los planes de
vida de individuos y comunidades, el trabajo
y análisis en materia de políticas públicas se
presenta como una de las herramientas fun-
damentales en este cometido.
65
 Análisis e incidencias en políticas públicas
en el contexto colombiano y el enfoque de Acción sin Daño.
M11

UNIDAD 5
CONCLUSIONES

Foto: COSUDE
a política pública como objeto de estudio, relativamente reciente, son un campo de
contienda social y política que se dirige fundamentalmente al Estado y a su accionar.
El análisis de las políticas públicas supone asumir con rigurosidad la identificación
de los paradigmas y los enfoques teóricos subyacentes, así como las tensiones entre
conocimiento y política. Una primera contribución para no producir daño en las in-
tervenciones humanitarias, de desarrollo y paz, es la de incorporar procesos de análisis
fundamentados sobre las políticas públicas a fin de orientar adecuadamente tanto los
procesos de incidencia y las expectativas de los sujetos sociales involucrados.

n el caso de Colombia, el Estado social de derecho tiene como finalidad proteger

la dignidad humana a través de realizar los derechos fundamentales y para ello, las
políticas públicas son una herramienta programática y operativa vinculante. No obs-
tante los gobiernos sucesivos desde 1991 y el actual régimen político hegemonizado
bajo la política de seguridad democrática han emprendido una contienda política
dirigida a desmontar dicho Estado de Derecho a través de reformas constitucionales,
legislativas y acciones tendientes a la limitación de la participación social y de la lucha

67
 Análisis e incidencias en políticas públicas
M11 en el contexto colombiano y el enfoque de Acción sin Daño.

legitima por la defensa de los derechos humanos. Ha sido la rama judicial en cabeza
de las altas cortes la que en sinergia con la sociedad civil han ofrecido resistencia demo-
crática del Estado social de derecho. Es en este contexto de construcción de ciudadanía
en medio del conflicto que se producen las políticas públicas y por tanto en el que se
dan los procesos sociales de incidencia.

os procesos de identificación e inscripción de problemas en la agenda pública, formu-

lación, toma de decisiones, implementación y evaluación de políticas públicas no son
realmente secuenciales y cada uno de ellos requiere de análisis específicos y estrategias
pertinentes de incidencia. En medio del Estado comunitario y de opinión que busca
posicionar el actual régimen político, los esfuerzos de la sociedad civil para decodificar
mensajes homogenizantes sobre la paz, el desarrollo y el conflicto deben redoblarse a
favor de la vigencia de los derechos humanos y de la construcción positiva de la paz.

os procesos de incidencia política en esta vía, no son más que acciones en búsqueda
de la defensa del Estado social de derecho a tiempo que oportunidades de construc-
ción de la ciudadanía política de derecho. Son fines y medios al mismo tiempo para
fortalecer la sociedad civil.

n la medida en que la acción sin daño busca proteger la dignidad, la libertad, auto-
nomía y el desarrollo de los planes de vida de individuos y comunidades, el trabajo
y análisis en materia de políticas públicas se presenta como una de las herramientas
fundamentales en este cometido.

68
 Análisis e incidencias en políticas públicas
en el contexto colombiano y el enfoque de Acción sin Daño.
M11

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