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DIREITO FINANCEIRO
2.1. Atividade Financeira do Estado. Conceito, Características e Finalidades.
a) Conceito: "consiste em obter (receita pública), criar (crédito público), gerir (orçamento pú-
blico) e despender (despesa pública) o dinheiro indispensável às necessidades, cuja satisfação
o Estado assumiu ou cometeu àqueloutras pessoas de direito público" (Aliomar Baleeiro) .
2.3. Despesa pública. Conceito. Aspectos Jurídicos. Aspectos Econômicos. Classificação. Proces-
samento. Empenho, Liquidação e Pagamento.
a) Conceito: segundo Aliomar Baleeiro, a expressão despesa pública tem dois significados:
i. Designa o conjunto dos dispêndios do Estado, ou de outra pessoa de direito público, para
o funcionamento dos serviços públicos;
ii. ii. Significa a aplicação de certa quantia, em dinheiro, por parte da autoridade ou agente
público competente, dentro duma autorização legislativa, para execução de fim a cargo do
governo.
b) Aspectos Jurídicos: a despesa pública insere-se no contexto da legalidade, tendo em vista a
necessidade de sua previsão na lei orçamentária anual ( §§ 5°, 6° e 9° do art. 165 e arts. 167 e
169, todos da CF /88) ;
c) Aspectos Econômicos: o dispêndio, caracterizando um gasto para os cofres do Poder Público
de um lado, e, de outro, consumo para os beneficiários; a riqueza pública que representa um
bem econômico, reunido no acervo das rendas obtidas pela iniciativa do próprio Estado (do seu
domínio privado) e também da arrecadação por ele obtida pelo exercício do seu ius imperii;
d) Aspectos Políticos: quando se opera a satisfação de uma necessidade pública eleita pelo
Estado na escala de prioridades e efetivada por meio dos serviços públicos;
e) Requisitos (PUF LeLe): os requisitos das despesas públicas são baseados em critérios econô-
micos e sociais, quais sejam: a) utilidade; b) legitimidade; c) legalidade; d) publicização; e)
fiscalização.
f) Classificação: a classificação da despesa pública pode se dar pelos critérios da periodicidade,
da competência constitucional, pelo aspecto econômico e, finalmente, pelo critério legal:
i. Critério da periodicidade: as despesas públicas podem ser ordinárias ou extraordinárias:
1. despesas ordinárias: são aquelas despesas que constituem, normalmente, a rotina dos ser-
viços públicos e que são anualmente renovadas, isto é, a cada orçamento;
2. despesas extraordinárias: são aquelas destinadas a atender a serviços de caráter esporádi-
co, oriundos de conjunturas excepcionais e que, por isso mesmo, não se renovam todos os
anos.
ii. Critério da competência constitucional: as despesas públicas se dividem em despesas federais,
estaduais e municipais:
1. despesas públicas federais: são aquelas para realização dos fins e serviços públicos que
competem privativamente à União, nos termos do art. 21 da CF;
2. despesas públicas estaduais: são aquelas relacionadas com as atribuições conferidas aos
Estados-membros, i.e., as que não se inserem no âmbito de competência da União e dos Mu-
nicípios, na forma do § 1° do art. 25 da CF/88;
3. despesas públicas municipais: são aquelas relacionadas com o exercício da competência
municipal, prevista no art. 30 da CF /88.
iii. Critério da classificação econômica: nesse critérios as despesas públicas se dividem em des-
pesa-compra e despesa- transferência:
1. despesa-compra: é aquela realizada para compra de produtos e serviços (aquisição de bens
de consumo, folha de pagamento do funcionalismo etc.);
2. despesa-transferência: é aquela que não corresponde à aplicação governamental direta, li-
mitando-se a criar rendimentos para os indivíduos sem qualquer contraprestação destes (juros
da dívida pública, pensões, subvenções sem encargos etc.).
iv. Critério legal: encontra-se no art. 12 da Lei 4.320/64, recepcionada pelo § 9° do art. 165 da CF.
As despesas públicas se classificam em correntes e de capital:
1. despesas públicas correntes: abrangem as de custeio, que correspondem às dotações para
manutenção de serviços anteriormente criados, inclusive as destinadas a atender a obras de
conservação e adaptação de bens imóveis (§ 1°) , e as transferências correntes, que corres-
pondem às dotações para despesas sem contraprestação direta em bens ou serviços, inclusive
para contribuições e subvenções destinadas a atender à manifestação de outras entidades de
direito público ou privado (§ 2°);
2. despesas públicas de capital: abrangem os investimentos em obras (§ 4°); as inversões fi-
nanceiras, que são conformes às dotações para aquisição de imóveis, aquisição de títulos re-
presentativos de capital de empresas em funcionamento, constituição ou aumento de capital de
entidades ou empresas que visem a objetivos comerciais ou financeiros etc. (§ 5°), e transfe-
rência de capital, que são correlatas às dotações para investimentos ou inversões financeiras
que outras pessoas de direito público ou privado devam realizar, independentemente de con-
traprestação direta em bens ou serviços, bem como as dotações para amortização da dívida
pública (§ 6°).
g) Processamento: Empenho, Liquidação e Pagamento.
i. Empenho: segundo o art. 58 da Lei 4.320/64, empenho "é o ato emanado de autoridade
competente que cria para o Estado obrigação de pagamento pendente ou não de implemento
de condição" .O empenho deve ser prévio. Ele, o empenho, visa garantir os diferentes credores
do Estado, na medida em que representa reserva de recursos na respectiva dotação inicial ou
no saldo existente. O empenho limita-se a diminuir de determinado item orçamentário a quantia
necessária ao pagamento do débito, o que permitirá à unidade orçamentária (agrupamento de
serviços com dotações próprias) o acompanhamento constante da execução orçamentária, não
só evitando as anulações por falta de verba, como também possibilitando o reforço oportuno de
determinada dotação, antes do vencimento da dívida. Materializa-se pela emissão da "nota de
empenho", na qual constará o nome do credor, a representação e a importância da despesa,
bem como a dedução desta do saldo da dotação própria (art. 61);
ii. Liquidação: é a segunda etapa na realização de uma despesa pública e consiste na verifica-
ção do direito adquirido pelo credor tendo por base os títulos e documentos comprobatórios do
respectivo crédito (art. 63). Da mesma forma que o empenho, a liquidação nada cria, limitando-
se a tornar líquida e certa a obrigação preexistente;
iii. Pagamento: é a terceira e última etapa na realização de uma despesa pública, consiste, ini-
cialmente, na ordem de pagamento, que outra coisa não é senão o despacho da autoridade
competente determinando o pagamento da despesa (art. 64); por fim, tem-se a etapa do pa-
gamento que, uma vez efetivada em decorrência de regular liquidação da despesa e por ordem
da autoridade competente (art. 62), extingue a obrigação de pagar.
2.4. Receitas Públicas. Conceito. Classificação, Fontes e Estágios. Receitas Patrimoniais. Recei-
tas Tributárias. Imposto. Taxa. Empréstimos Compulsórios. Contribuição de Melhoria. Preço.
Contribuições Sociais. Receitas Creditícias. Crédito Público. Empréstimos Públicos. Dívida Públi-
ca.
a) Conceito: conforme Aliomar Baleeiro, "receita pública é a entrada que, integrando-se no patri-
mônio público sem quaisquer reservas, condições ou correspondência no passivo, vem acrescer o
seu vulto, como elemento novo e positivo". O conceito de receita pública não se confunde com o
de entrada. Todo ingresso de dinheiro aos cofres públicos caracteriza uma entrada. Contudo, nem
todo ingresso corresponde a uma receita pública (entrada definitiva). Há entradas que ingressam
provisoriamente nos cofres públicos, podendo neles permanecer ou não. Destinam-se a ser de-
volvidas. Daí as entradas provisórias.
b) Classificação: as receitas públicas podem ser classificadas segundo o critério de regularidade
ou relativa periodicidade, da origem, da divisão dos serviços públicos (Jeze), da vantagem
auferida pelo Poder Público (Seligman) e, finalmente, o critério legal:
i. Critério da periodicidade ou da regularidade: as receitas podem ser extraordinárias, que são
aquelas auferidas em caráter excepcional e temporário, em função de determinada conjuntura
(arts. 148, II, e 154, II, todos da CF); e ordinárias, que são as que ingressam com regularida-
de, por meio do normal desenvolvimento da atividade financeira do Estado.
ii. Critério da origem: por esse critério, a receita pode ser classificada em originária ou de eco-
nomia privada e derivada ou de economia pública. Receita originária é aquela que advém
da exploração, pelo Estado, da atividade econômica. São as resultantes do domínio privado do
Estado; receita derivada é caracterizada por constrangimento legal para sua arrecadação.
São os tributos, as penas pecuniárias, o confisco e as reparações de guerra;
iii. Critério da divisão dos serviços públicos: Jeze baseou sua classificação em quatro grupos:
a) os serviços administrativos de interesse geral, que provocam despesa, mas não produ-
zem quaisquer receitas, correspondem aos impostos;
b) serviços administrativos de interesse geral, mas que aproveitam mais a alguns, havendo
tributação especial, dizem respeito às taxas;
c) serviços industriais e comerciais de fim financeiro em regime de livre concorrência refe-
rem-se aos preços;
d) explorações comerciais ou industriais destinadas à obtenção do maior proveito fiscal pos-
sível em regime de monopólio correspondem ao tipo híbrido, preço-imposto;
iv. Critério da vantagem auferida pelo Poder Público: Seligman, colocando em confronto a
vantagem do particular e o interesse público, chega ao seguinte quadro:
a) preços guase-privados: vantagem particular como consideração exclusiva ao lado de inte-
resse público acidental;
b) preços públicos: vantagem particular menor, mas preponderante, ao lado de interesse
público de alguma importância;
c) taxas: vantagem particular mensurável associada a interesse público ainda mais impor-
tante;
d) contribuições especiais: alguma vantagem particular, consorciada com interesse público
preponderante;
e) impostos: interesse público como consideração exclusiva e vantagem particular apenas
acidental.
v. Critério legal: decorre da Lei 4.320/64. Importante assinalar que a lei não perfilhou a con-
ceituação doutrinária de receita pública. A lei não elege como requisito indispensável à configu-
ração da receita pública o ingresso de dinheiro sem contrapartida no passivo nem o acréscimo
patrimonial da entidade política.
O art. 11 e parágrafos permite identificar receita pública como todo ingresso de recursos fi-
nanceiros ao tesouro público, com ou sem contrapartida no passivo e independentemente de
aumento patrimonial.
De fato, os empréstimos públicos, compulsórios ou voluntários, acham-se seguramente conti-
dos na categoria de receitas de capital.
O citado art. 11 classifica a receita por categorias econômicas em: receitas correntes e recei-
ta de capital. Por força do princípio da unidade de tesouraria, previsto no art. 56, todo ingresso
de dinheiro deve ser centralizado no tesouro público e contabilizado, ou como receita corrente,
ou como receita de capital. Não há como contabilizá-lo a título de mera entrada de caixa ou sob
rubrica de "receita provisória", figura inexistente na Lei 4.320/64.
Pode-se dizer que, em sua generalidade, as receitas correntes abarcam as decorrentes do po-
der impositivo do Estado (tributos em geral), bem como aquelas decorrentes da exploração de
seu patrimônio e as resultantes de exploração de atividades econômicas (comércio, indústria,
agropecuária e serviços) consoante se depreende do § 1° do art. 11.
As receitas de capital, por sua vez, compreendem: as provenientes de realização de recursos
financeiros oriundos de constituição de dívidas; as oriundas de conversão em espécie, de bens
e direitos; os recursos recebidos de outras pessoas de direito público ou privado destinados a
atender a despesas de capital e, ainda, o superávit do orçamento corrente ( § 2° do art. 11).
c) Estágios da Receita Pública: são estágios da receita pública: previsão; lançamento; arreca-
dação e recolhimento aos cofres públicos.
A previsão corresponde à estimativa da receita a ser arrecadada pelo Estado (v. art. 12 da LRF).
É importante que se esclareça que, embora a doutrina trate a previsão como um estágio da re-
ceita, no Brasil, não vigora o princípio da anualidade no que tange ao orçamento público.
O lançamento é o ato pelo qual se verifica a procedência do crédito fiscal, a pessoa que lhe é
devedora, e inscreve o débito desta. Segundo o CTN, o lançamento é o procedimento administra-
tivo tendente a verificar a ocorrência do fato gerador da obrigação correspondente, a matéria tri-
butável, o cálculo do montante devido e a identificação do respectivo sujeito passivo. Existem três
modalidades de lançamento:
i) de oficio (ou Direto): o lançamento é efetuado unilateralmente pela Administração, sem a
intervenção do contribuinte. Ex.: IPTU e IPVA;
ii) por declaração ( ou misto) : o lançamento é efetuado pela Administração com a colabora-
ção do próprio contribuinte ou de uma terceira pessoa, obrigada por lei a prestar informações
sobre a matéria de fato indispensável à sua efetivação. Ex. : IR;
iii) por homologação (ou autolançamento): o lançamento é efetuado pelo próprio contribuinte
e apenas posteriormente é homologado pela Administração. Ex.: ISS, ICMS e IPI.
A arrecadação é a fase na qual o Estado recebe dos contribuintes, através das repartições fis-
cais, de agentes ou da rede bancária, os valores que lhe são devidos, quer sejam multas, tributos
ou qualquer outro crédito.
O recolhimento é a entrega, pelos agentes arrecadadores (repartições fiscais, agentes, rede
bancária), dos recursos arrecadados à conta única do Tesouro Público. A propósito, tal recolhi-
mento à conta única do ente é uma exigência do princípio da unidade de caixa ( ou unidade de
tesouraria) , que está assinalado no art. 56 da Lei 4.320/64: o recolhimento de todas as receitas
far-se-á em estrita observância ao princípio da unidade de tesouraria, vedada qualquer fragmen-
tação para a criação de caixas específicas.
d) Receitas Originárias: são aquelas que resultam da atuação do Estado, sob o regime de direito
privado, na exploração da atividade econômica. São as resultantes do domínio privado do Estado.
O que as caracterizam são sua percepção pelo Estado absolutamente despida do caráter coerciti-
vo próprio, porque atua sob o regime de direito privado .
i. Modalidades de receitas originárias segundo as fontes:
1. Receitas Patrimoniais: são as receitas geradas pela exploração do patrimônio do Estado.
O patrimônio estatal compõe-se de patrimônio mobiliário e de patrimônio imobiliário. O pa-
trimônio mobiliário é composto por títulos representativos de crédito e de "ações" que repre-
sentam parte do capital de empresas. Esses valores mobiliários rendem juros ou dividendos;
as rendas do patrimônio imobiliário são representadas por foros de terreno de marinha, lau-
dêmios, taxas de ocupação dos terrenos de marinha;
2. Receitas industriais. comerciais e de serviços: são as geradas pelo Estado no exercício
da atividade empresarial.
e) Receitas Tributárias: são aquelas advindas da economia pública, representadas pelos tributos e
suas espécies: impostos, taxas, contribuição de melhoria e contribuições especiais, que se subdi-
videm em sociais e econômicas, nos termos da CF/88.
i. Tributo: "é toda prestação pecuniária compulsória, em moeda ou cujo valor nela se possa
exprimir, que não constitua sanção de ato ilícito, instituída em lei e cobrada mediante ativida-
de administrativa plenamente vinculada';
ii. Imposto: sob a órbita legal, o imposto se caracteriza como o tributo que tem como fato ge-
rador, ou hipótese de incidência, uma situação independente de qualquer atividade estatal
específica, relativa ao contribuinte (art. 16 do CTN);
iii. taxa: é tributo vinculado cuja hipótese de incidência consiste numa atuação estatal direta e
imediatamente referida ao obrigado. No Brasil, as taxas podem ser cobradas por dois funda-
mentos: 1) pelo exercício do poder de polícia e 2) pela utilização, efetiva ou potencial, de ser-
viços públicos específicos e divisíveis, prestados ao contribuinte ou postos à sua disposição
(art. 145, II, CF/88);
iv. empréstimo compulsório: a partir da CF/88, entende-se o empréstimo compulsório como
espécie do gênero tributo. Sua instituição está a cargo da União e deverá ser veiculada por lei
complementar;
v .Contribuição de Melhoria: "é o tributo vinculado cuja hipótese de incidência consiste numa
atuação estatal indireta e mediatamente (mediante uma circunstância intermediária) referida
ao obrigado" .
vi. preço: "é a contraprestação paga pelos serviços pedidos ao Estado ou pelos bens por ele
vendidos e que constitui a sua receita originária' (Alberto Deodato). Preço é sinônimo de tarifa
ou preço público. O Preço é uma obrigação ex voluntate. Seu regime jurídico é de direito pri-
vado, informado pelo princípio da autonomia da vontade. Apesar disso, o preço pode ser con-
siderado ou não, caso a caso, uma receita originária.
vii. Contribuição Social: a contribuição social é espécie tributária vinculada à atuação indireta
do Estado. tem como fato gerador uma atuação indireta do Poder Público mediatamente
referida ao sujeito passivo da obrigação tributária.
Entre nós as contribuições sociais subdividem-se em duas subespécies: as previstas no art.
149 da CF e as mencionadas no art. 195 da CF .
'. Segundo entendimento do STF (RE 146.733-9/SP, rel. Min. Moreira Alves), "... No tocante
às contribuições sociais (...) não só as referidas no art. 149 (...) têm natureza tributária, (...)
mas também as relativas à seguridade social previstas no art. 195. ..Por terem esta natureza
tributária é que o art. 149, que determina que as contribuições sociais observem o inc. III do
art. 150 (cuja letra b consagra o princípio da anterioridade), exclui dessa observância as con-
tribuições para a seguridade social previstas no art. 195, em conformidade com o. disposto no
§ 6° deste dispositivo, que, aliás, em seu § 4°, ao admitir a instituição de outras fontes desti-
nadas a garantir a manutenção ou expansão da seguridade social, determina se obedeça ao
disposto no art. 154, I, norma tributária, o que reforça o entendimento favorável à natureza tri-
butária dessa contribuições sociais"
As contribuições sociais de intervenção no domínio econômico e de interesse das categorias
profissionais ou econômicas (art. 149 da CF) constituem exações fiscais submetidas à disci-
plina do art. 146, III, da CF. Não se pode esquecer que a CIDE sofreu alterações nos termos
da EC 33/2001 (veja a alteração na CF/88).
As contribuições sociais de intervenção no domínio econômico são as seguintes:
1) Taxa de Marinha Mercante (TMM), hoje, Adicional de Frete para Renovação da Marinha
Mercante (AFRMM). Constitui contribuição social para custear a intervenção da União nas ati-
vidades de apoio ao desenvolvimento da marinha mercante.
2) Contribuição ao Instituto do Açúcar e do Álcool (IAA) .É devida pelos produtores de açúcar
e do álcool para o custeio da atividade intervencionista da União na economia canavieira na-
cional.
3) Contribuição do Instituto Brasileiro do Café -IBC. Ela é devida pelos exportadores de café,
em valorf1Xado em dólar, relativamente a cada saca de 60 (sessenta) quilos.
As contribuições sociais de interesse de categorias profissionais ou econômicas são as se-
guintes:
1) Contribuição sindical. Tem fundamento no art. 8°, IV (in fine) c/c art. 149 da CF. Cumpre
lembrar que a contribuição sindical, que tem base legal, não se confunde com a contribuição
confederativa, prevista no art. 8°, IV (Ia parte) da CF, de natureza não tributária e que só pode
ser cobrada de sindicalizados.
2) Contribuições sociais arrecadadas para a manutenção do SENAI, do SENAC, do SESC, do
SESI, da OAB etc. Essas exações constituem as chamadas contribuições parafiscais. A para-
fiscalidade nada mais é do que a delegação do poder impositivo para as entidades paraesta-
tais. Contribuições parafiscais representam ingressos coativos que em nada se diferenciam
dos tributos em geral, a não ser pela delegação a um determinado órgão ou entidade para-
estatal para, com o produto de sua arrecadação, promover a consecução de seus objetivos
institucionais.
As contribuições sociais para financiamento da seguridade social, que não se confundem com
as contribuições sociais gerais, não se submetem ao princípio da anterioridade, mas à regra
nonagesimal (art. 195, § 6° da CF).
A Constituição Federal define a seguridade social como um conjunto integrado de ações de
iniciativa dos poderes públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à
saúde, à previdência e à assistência social (art. 194). O campo de abrangência da seguridade
social é bem maior que o da previdência social. A seguridade social é financiada por toda so-
ciedade, de forma indireta, através de recursos orçamentários da União, dos Estados, do DF
e dos Municípios, e, de forma direta, por meio das contribuições sociais. A EC 20/1998 esta-
tuiu nova base para o financiamento direto da Seguridade Social.
f) Receitas Creditícias
Crédito Público: "consiste numa série de métodos pelos quais o Estado obtém dinheiro sob obri-
gação jurídica de pagar juros por todo o tempo durante o qual retenha os capitais, que se enten-
dem passíveis de restituição em prazo certo, ou indefinido, a critério do devedor' (Aliomar Baleei-
ro). "é a aptidão econômica e jurídica de que desfruta o Ente Público para, de acordo com a confi-
ança que possa gozar perante outros entes públicos ou privados, nacionais ou estrangeiros ou
junto ao povo, obter recursos de que carece para atender despesas do interesse público, medi-
ante promessa de reembolso". São elementos essenciais ao Crédito Público: a) a confiança; b)
o tempo.
i. Classificação: os créditos públicos podem ser classificados em crédito externo, existente pe-
rante pessoa não-nacional, e crédito interno, existente junto a pessoa física ou jurídica ou órgãos
públicos ou privados nacionais;
ii. Empréstimo Público: empréstimo público é a materialização do crédito público e consiste na "
operação pela qual o Estado recorre ao mercado interno ou externo em busca dos recursos de
que careça, em face, normalmente, da insuficiência da receita fiscal, assumindo a obrigação de
reembolsar o capital acrescido de vantagens, em determinadas condições estipuladas" .
1. Natureza Jurídica: tem sido múltipla a compreensão da natureza jurídica do empréstimo públi-
co, daí as diversas teorias:
a. Contrato de mútuo de dinheiro: submetido ao comando do CC, em seu art. 1256, na condi-
ção de empréstimo de coisa fungível;
b. Contrato sob condição potestativa: aquela que o devedor poderá suspender as obrigações
assumidas, em situações excepcionais, a seu critério;
c. Contrato especial: aquele em que '. somente o Estado fixa as condições
(Contrato de Adesão); d. Contrato de Direito, Público (Contrato Administrativo}: alterável unila-
teralmente;
e. Ato de Soberania: exercido em razão do ius imperii, mediante edição de lei que poderá ter
sucessivas alterações ditadas pelo Estado no exercício desse poder (Doutrina de Drago), des-
cumprindo o pactuado;
f. A Situação de caráter legal ou legislativo: tem os mesmos efeitos do Ato de Soberania.
2. Classificação: pode ser classificado quanto à forma, quanto à origem e quanto ao prazo.
a. Quanto à forma: são os títulos da dívida pública (título de crédito), também denominados :
i. Voluntários: aqueles obtidos junto ao mercado de capitais ou mediante a emissão de títu-
los;
ii. Patrióticos ou Semi-obrigatórios: assim considerados pela circunstância de serem adquiri-
dos sob coação indireta;
iii. Obrigatórios ou Coativos: empréstimos forçados, de subscrição obrigatória, embora não
propriamente os chamados empréstimos compulsórios, que têm conotação de tributo.
b. Quanto à origem:
i. Internos: aqueles obtidos dentro do seu próprio território;
ii. Externos: aqueles obtidos fora de suas fronteiras.
c. Quanto ao prazo:
i. A longo prazo: resgatáveis em exercício diferente daquele do contrato. Podem ser nomi-
nados de perpétuos, quando sem data de resgate, ficando o Estado, no entanto, apagar as
rendas pactuadas. Tais empréstimos podem ser remíveis ou irremíveis;
ii. A, curto prazo ou temporário: aquele cujo resgate ocorrerá dentro do exercício financeiro.
iv .Dívida Pública: atualmente, a conceituação legal encontra-se na LRF, em seu art. 29, as-
sim exposto:
1. "Dívida pública consolidada ou fundada: montante total, apurado sem duplicidade,
das obrigações financeiras do ente da Federação, assumidas em virtude de. leis, contra-
tos, convênios ou tratados e da realização de operações de créditos, para amortização
em prazo superior a doze meses, bem como as operações de crédito de prazo inferior a
doze meses, cujas receitas tenham constado do orçamento e os precatórios judiciais não
pagos durante a execução do orçamento em que houverem sido incluídos";
1 ) Dívida fundada (ou consolidada) amortizável: quando reembolsável pelo Estado
de forma parcelada ou periódica, com pagamento de prestações e juros ou só de ju-
ros, inscrita como dívida pública, autorizada pelo Poder Legislativo, observadas as re-
gras emanadas anualmente do Senado Federal (corresponde aos investimentos de
capital), CF, art. 52, V a IX.
2) Dívida fundada (ou consolidada) perpétua: é aquela cujo resgate ficará a critério
do Estado, visto que não definido o prazo na ocasião do contrato de empréstimo. Sua
escrituração será feita com individualização e as especificações necessárias, de forma
a permitir o acompanhamento da posição de cada ano.
2. " Dívida pública mobiliária: dívida pública representada por títulos emitidos pela Uni-
ão, inclusive os do Banco Central do Brasil, Estados e Municípios".
É da competência do Congresso Nacional, com sanção do Pres. da Rep. (art. 48, XIV, da
CF/88) dispor sobre o montante da dívida mobiliária federal.
É da competência do Senado Federal dispor:
a) sobre o montante da dívida mobiliária dos Estados, DF e Municípios,
b) sobre o montante da dívida consolidada da União, Estados, DF e Municípios.
3. Dívida flutuante: é aquela contraída a curto prazo ou mesmo por prazo indetermina-
do, para atender a necessidades momentâneas de caixa ou para a administração de
bens de terceiros. Conforme a Lei 4.320/64, essa dívida compreende (art. 92):
I – os restos a pagar (processados);
II – os serviços da divida a pagar;
III – os depósitos; e
IV – os débitos de tesouraria.
2.5. Orçamento Público. Conceito. Natureza Jurídica. Elementos Essenciais. Classificação. Princí-
pios Orçamentários. Regime Constitucional. Vedações Constitucionais em Matéria Orçamentária.
Normas Gerais de Direito Financeiro. Créditos Adicionais.
a) Conceito: classicamente, o orçamento é conhecido como uma peça que contém a aprovação
prévia da despesa e da receita para um período determinado. O orçamento fixa despesa e estima
receita;
b) natureza Jurídica: formalmente, é lei ânua (de efeito concreto), estimando as receitas e fixando
as despesas, necessárias à execução da política governamental; materialmente, é ato-condição.
c) Classificacão: no modelo orçamentário brasileiro, são observados quatro critérios de classifica-
ção da despesa: classificação institucional, classificação funcional (funcional-programática), eco-
nômica e classificação por elementos; por sua vez, as receitas públicas são classificadas por ca-
tegorias econômicas, por fontes, pela origem e segundo a existência ou não de vinculação.
A classificação institucional ou departamental é um dos critérios mais antigos de classificação
de despesa. Sua finalidade principal é evidenciar as unidades administrativas responsáveis pela
execução da despesa. É um critério indispensável para afixação de responsabilidades e os con-
seqüentes controles e avaliações. Essa classificação tem como vantagens a possibilidade de
comparar imediatamente os vários órgãos, em termos de dotações recebidas; de identificar o
agente responsável pelas dotações autorizadas pelo Legislativo, para dado programa; ser o ponto
de
.partida para o estabelecimento de um programa de contabilização de custos dos vários serviços
ou unidades administrativas; permitir, combinada com a classificação funcional, focalizar num úni-
co ponto a responsabilidade pela execução de determinado programa.
A classificação funcional é a mais moderna das classificações orçamentárias, alterada pelo
MTO-2000, substituiu a classificação funcional-programática, criando agora uma classificação
funcional e uma estrutura programática. Sua finalidade básica é mostrar as realizações do gover-
no, o resultado final de seu trabalho em prol da sociedade, e viabilizar um melhor sistema de re-
gistro das Contas Nacionais.
Já a classificação econômica tem como objetivo dar indicações sobre os efeitos que o gasto
público tem sobre a economia como um todo. Foi o critério adotado pela Lei 4.320/64. Por sua
vez, a classificação por elementos é a mais analítica das classificações e tem como finalidade
básica o controle contábil dos gastos, tanto em nível interno (órgãos e unidades orçamentárias)
quanto do próprio controle externo, exercido pelo Legislativo.
No tocante às receitas, a classificação por categorias econômicas, adotada pela Lei 4.320/64,
art. 11, informa que existem as seguintes categorias: receitas correntes e receitas de capital.
A classificação da receita por fontes inicia já na subdivisão das Receitas Correntes e de Capi-
tal. Tal pode ser visto no anexo 3 da Lei.
Já a classificação da receita por origem tem como finalidade evidenciar a parcela de recursos
próprios e a de recursos transferidos necessários para cobrir o programa de realizações de cada
entidade. Ela é dividida em três grupos: recursos do Tesouro, recursos de outras fontes e transfe-
rências de recursos do Tesouro e de outras fontes.
Já a classificação segundo a Existência, ou não, da vinculação decorre da necessidade práti-
ca de se demonstrarem as parcelas de recursos que já estão comprometidos com o atendimento
de determinadas finalidades e aqueles que podem ser livremente alocados a cada elaboração
orçamentária.
d) Tipos de orçamentos:
i. Orçamento Legislativo: é adotado nos países de regime parlamentarista, onde há competên-
cia privativa do Poder Legislativo para elaborá-lo;
ii. Orçamento Executivo: predomina onde há hipertrofia do Poder Executivo, sendo por este
preparado, com exclusividade, sem qualquer influência do Legislativo, ou deferido a este com-
petência para votá-lo em prazos determinados e sem direito a modificá-lo;
iii. Orçamento Misto: quando a iniciativa cabe ao Poder Executivo, porém sua aprovação é
submetida ao Poder Legislativo, inclusive o seu controle e julgamento. É o caso do Brasil. Por-
tanto, existe uma estreita colaboração entre esses dois poderes.
iv .Orçamento Fixo: é aquele de duração permanente, somente revogado quando outro for ins-
tituído, o qual, em face da situação de permanentes mutações financeiras e sociais dos países,
tornou-se impraticável;
v .Orçamento Variável: é o mais racional, porque prevalece para um período certo, alterável
segundo as necessidades conjunturais. É também conhecido por orçamento ordinário ou
ânuo;
vi. Orçamento de Previsão: é um documento de transição, que supre a falta do orçamento ordi-
nário, tanto que é adotado sem maior detalhamento, haja vista a sua provisoriedade;
vii. Orçamento de Atualidade: quando ocorre uma bipartição, sendo um de rotina, ordinário,
usual e o outro de capital para atender o desenvolvimento econômico;
viii. Orçamento Sintético: assim denominado pela sua flexibilidade ao emprego e à distribuição
de verbas globais, como acontece em pequenos Municípios;
ix. Orçamento analítico: é o mais tradicional e completo, detalhado por elementos, subelemen-
tos, itens ou subitens;
x. Orçamento-Programa: é um plano de trabalho do governo, no qual se especificam as propo-
sições concretas que se pretende realizar durante o ano inteiro.
e) Elementos Essenciais: o orçamento possui aspectos técnico, político e jurídico, quais sejam:
i. Aspecto técnico: o orçamento evidencia a linha de gestão governamental;
ii. Aspecto político: esse aspecto vem inserido na própria CF que atribui ao orçamento as fun-
ções primordiais de reduzir as desigualdades inter-regionais e sociais, segundo parâmetro po-
pulacional. É, pois, o instrumento de intervenção do Estado no domínio econômico, voltado
para a valorização do trabalho humano em consonância com os ditames da justiça social;
iii. Aspecto jurídico: o orçamento apresenta as mesmas características em qualquer nível das
pessoas políticas.
f) Princípios orçamentários: os principais princípios orçamentários são os da unidade, da universa-
lidade, do orçamento bruto, da anualidade ou periodicidade, da não-afetação das receitas, da dis-
criminação ou especialização, da exclusividade, do equilíbrio, da programação etc.:
i. Princípio da unidade: consiste na reunião ou agrupamento de todos os gastos e recursos do
Estado em um único documento. Assim, a partir da CF/88, o orçamento anual é integrado pelo
orçamento fiscal, compreendendo as receitas e despesas de todas as unidades e entidades
da administração direta e indireta; o orçamento de investimento das empresas estatais; e o
orçamento das entidades de seguridade social.
ii. Princípio da universalidade: de acordo com esse princípio, o orçamento (uno) deve conter
todas as receitas e todas as despesas do Estado;
iii. Princípio do orçamento bruto: todas as parcelas da receita e da despesa devem aparecer no
orçamento em seus valores brutos, sem qualquer tipo de dedução. A regra pretende impedir a
inclusão, no orçamento, de importâncias líquidas, isto é, a inclusão apenas do saldo positivo ou
negativo resultante do confronto entre as receitas e as despesas de determinado serviço públi-
co". Esse princípio está consagrado no art. 6° da Lei 4.320/64: "Todas as receitas e despesas
constarão da Lei de Orçamento pelos seus totais, vedadas quaisquer deduções" ;
iv. Princípio da Anualidade (ou Periodicidade): o orçamento público deve ser elaborado e auto-
rizado para um período determinado de tempo, geralmente um ano;
v .Princípio da não-afetação das Receitas: significa que nenhuma parcela da receita geral po-
derá ser reservada ou comprometida para atender a certos e determinados gastos. Recursos
excessivamente vinculados são sinônimos de dificuldades, pois podem significar sobra em pro-
gramas de menor importância e falta em outros de maior prioridade. Atualmente, com base em
dispositivo introduzido pela EC 3/1993, é permitida aos Estados e Municípios a vinculação da
receita de seus impostos e de suas participações na Receita Federal (FPE, FPM etc.) para
prestação de garantia ou contragarantia à União ou para pagamento de débitos para com esta;
vi. Princípio da Especialização (ou Discriminação): de acordo com esse princípio, as receitas e
as despesas devem aparecer no orçamento de maneira discriminada, de tal forma que se pos-
sa saber , pormenorizadamente, a origem dos recursos e sua aplicação;
vii. Princípio da Exclusividade: " A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à
previsão da receita e à f'1Xação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para
abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por ante-
cipação de receita, nos termos da lei' ;
viii. Princípio do Equilíbrio: deve haver equilíbrio entre receitas e despesas. Isso ocorre formal-
mente, embora com freqüência não ocorra materialmente.
ix. Princípio da Clareza: as informações devem ser claras de modo a permitir que pessoas lei-
gas também entendam.
x. Princípio da Publicidade: viabiliza a transparência e o controle.
xi. Princípio da uniformidade: as informações devem ser uniformes (consistentes), ao longo do
tempo, de modo a permitir comparações temporais
xii. Princípio da Exatidão: as informações devem ser precisas e exatas.
xiii. Princípio da Programação: com ele, o orçamento funciona como auxiliar efetivo da admi-
nistração, especialmente como técnica de ligação entre as funções de planejamento e de ge-
rência. Tem como corolário o princípio da quantificação: não é permitido conceder nem utilizar
créditos ilimitados.
g) Regime Constitucional:
h) das vedações constitucionais em matéria orçamentária:
art. 167 da CF, são vedados:
1) O início de programas ou projetos não-incluídos na LOA, bem como a realização de despe-
sas ou a assunção de obrigações diretas que excedam os créditos orçamentários ou adicionais
(princípio da legalidade);
2) regra de ouro: a realização de operações de crédito que excedam o montante das despe-
sas de capital, ressalvadas as autorizadas mediante créditos suplementares ou especiais com
finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta. Com essa vedação,
o legislador estabelece um limite para a realização de operações de crédito. Estas não podem
superar o valor das despesas de capital fixadas no orçamento. A contratação de operações de
crédito em montante superior ao referido limite só poderá acontecer com a anuência do Poder
Legislativo, através do quorum qualificado da maioria absoluta.
3) A vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a repartição
do produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a destinação de
recursos para as ações e serviços públicos de saúde (EC 29/2000) e para manutenção e des-
envolvimento do ensino, como determinado, respectivamente, pelos arts. 198, § 2°, e 212, e a
prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas no art.
165, § 8°, bem como o disposto no § 4° do art. 167:
Parágrafo incluído pela Emenda Constitucional nº 3, de 17/03/93:
"§ 4º E permitida a vinculação de receitas próprias geradas pelos impostos a que se referem os
artigos 155 e 156, e dos recursos de que tratam os artigos 157, 158, 159, I, a e b, e II, para pres-
tação de garantia ou contragarantia à União e para pagamentos de débitos para com esta."
4) A abertura de crédito suplementar ou especial sem prévia autorização legislativa e sem indi-
cação dos recursos correspondentes.
5) A transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de pro-
gramação para outra ou de um órgão para outro, sem prévia autorização legislativa, bem como
a utilização, sem autorização legislativa específica, de recursos do orçamento fiscal e da segu-
ridade social para suprir necessidade ou cobrir déficit de empresas, fundações e fundos, inclu-
sive dos mencionados no art. 165, § 5°.
6) A concessão ou a utilização de créditos ilimitados. Esta regra expressa a necessidade de o
orçamento ser quantificado. As autorizações de despesas, consubstanciadas por meio dos
créditos orçamentários ou dotações orçamentárias, não poderão ser ilimitadas, devendo estar
limitadas monetariamente.
7) A instituição de fundos de qualquer natureza, sem prévia autorização legislativa. Constituem-
se, os Fundos, em um ente meramente contábil para o qual são alocados recursos visando à
realização de determinados objetivos ou serviços (ex. FUNDEF). Importa lembrar:
i. que os fundos especiais constituem exceção ao princípio da unidade de tesouraria;
ii. que a instituição de um Fundo exige a edição de LEI ORDINÁRIA, mas, nos termos do art.
165, § 9°, II da CF, as condições para a instituição e funcionamento dos Fundos devem ser
regulamentadas por meio de LEI COMPLEMENTAR (v. arts. 71 a 74 da Lei 4.320/64);
8) A transferência voluntária de recursos e a concessão de empréstimos, inclusive por anteci-
pação de receita, pelos Governos Federal e Estaduais e suas instituições financeiras, para pa-
gamento de despesas com pessoal ativo, inativo e pensionista, dos Estados, do DF e dos Mu-
nicípios (incluído pela EC 19/1998 - v. art. 35 da LRF);
9) A utilização dos recursos provenientes das contribuições sociais de que trata o art. 195, I,
"a", e II, para a realização de despesas distintas do pagamento de benefícios do regime geral
de previdência social de que trata o art. 201 (incluído pela EC 20/1998);
10) art. 167, § 1° - Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro po-
derá ser iniciado sem prévia inclusão no Plano Plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão,
sob pena de crime de responsabilidade;
i) Normas Gerais de Direito Financeiro:
j) Créditos Adicionais: os créditos adicionais destinam-se à realização de despesa não prevista ou
insuficiente dotadas na Lei Orçamentária, em razão de erros de planejamento ou de fatos im-
previstos, bem como para utilização dos recursos que ficaram sem despesas correspondentes
em caso de veto, emenda ou rejeição da LOA.
A iniciativa das leis referentes a créditos adicionais é privativa do Chefe do Executivo, que deverá,
obrigatoriamente, justificar as razões das novas adições ao orçamento.
(VIDE QUADRO AO FINAL DO TRABALHO)