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TRATADO DE DERECHO ADMINISTRATIVO
Y
DERECHO PÚBLICO GENERAL
V
LA CONSTITUCIÓN COMO NORMA
SANTIAGO MUÑOZ MACHADO
Catedrático de Derecho Administrativo
Universidad Complutense de Madrid
TRATADO
DE DERECHO ADMINISTRATIVO
Y DERECHO PÚBLICO
GENERAL
V
LA CONSTITUCIÓN COMO NORMA
http://publicacionesoficiales.boe.es
I. Planteamiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
II. La configuración histórica de las principales características de
la Constitución como norma jurídica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14
1. Los pactos constituyentes y sus transformaciones . . . . . . . . 14
2. La Constitución como norma superior: emergencia y crisis
de la idea . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26
3. El control de la constitucionalidad de las leyes: las causas
que determinaron el no establecimiento de un sistema de
control de las leyes en el constitucionalismo europeo y los
criterios seguidos para su implantación ulterior . . . . . . . . . . 35
4. La eficacia normativa de los contenidos materiales de las
Constituciones decimonónicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44
A) Crítica de las tesis sobre el carácter no normativo de
las Constituciones decimonónicas . . . . . . . . . . . . . . . . 44
B) La eficacia de las determinaciones constitucionales
sobre la organización del Estado . . . . . . . . . . . . . . . . . 49
C) La realización de los derechos y las garantías constitu-
cionales para su efectivo ejercicio . . . . . . . . . . . . . . . . 57
a) Planteamiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57
b) La trayectoria de la Declaración de Derechos de 1789 . . 59
c) Las libertades personales declaradas en las Consti-
tuciones decimonónicas. Su suspensión como
prueba de su eficacia ordinaria . . . . . . . . . . . . . . . . 62
d) Derechos de carácter económico y social . . . . . . . . 68
e) Las garantías jurisdiccionales . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77
III. La estructura normativa de la Constitución vigente . . . . . . . . 91
1. El carácter vinculante de las normas constitucionales: posi-
ciones del legislador, los jueces y tribunales y la Administra-
ción Pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91
A) Delimitación y caracteres de lo vinculante . . . . . . . . . . 91
B) Mandatos, encomiendas, límites y otras manifestacio-
nes de la vinculación legislativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . 95
C) Constitución y jueces . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101
D) El sometimiento a la Constitución de la Administración
Pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105
8 vii. el reglamento
24. tución como un pacto entre el monarca y la sociedad civil. Este acuerdo
El pacto entre el
monarca y la es una de las ideas capitales que aporta el denominado liberalismo
sociedad civil: doctrinario (L. Díez Del Corral) a la teoría constitucional. Las Constitu-
el liberalismo
doctrinario. ciones españolas decimonónicas que disfrutarán de mayor tiempo
de vigencia, las de 1845 y 1876, se apoyan justamente en esta clase de
pactos, que sustituyen, radicalmente, la idea del constitucionalismo
revolucionario, que ve en la Constitución el fruto de una autodisposi-
ción de los ciudadanos. Esta idea, sin embargo, mantendrá su presti-
gio y reaparecerá esporádicamente, como demuestran las experien-
cias constitucionales españolas de 1812, de 1837, de 1869 y, ya en el
siglo xx, de 1931. Pero la más duradera en el siglo xix es la que, por
ejemplo, se expresa en el Dictamen de la Comisión sobre reforma de
25.
La reaparición la Constitución de 1837, emitido en las vísperas de la aprobación de la
esporádica en Constitución monárquica conservadora de 1845: «Las Cortes con el
España de las
Constituciones Rey son la fuente de todas las cosas legítimas; su potestad alcanza a
democráticas.
todo, menos a aquellas leyes primordiales contra las cuales nada
puede intentarse que no sea nulo de toda nulidad, porque son como
los fundamentos de todas las sociedades humanas».
La sustitución de la concepción constitucional originaria, basada en
el pacto autoorganizatorio, por aquella otra nueva apoyada en el
acuerdo entre el monarca y la sociedad civil tendrá otros efectos
secundarios inmediatos. El poder del monarca, que le sirve para parti-
cipar en el proceso constituyente, es un poder fundado en la tradición
y en la historia, más que en el ejercicio de atribuciones que, como a los
26. ciudadanos, le correspondan por naturaleza. La apelación a la historia
La apelación a la
Historia como supondrá admitir que existen poderes y estructuras fundantes del
fundamento de las
instituciones
Estado que no están recogidas expresamente en las Constituciones
constitucionales. escritas, sino que son externos y anteriores a ellas. Esta circunstancia
contribuirá a quebrar otro de los postulados esenciales del constitu-
cionalismo originario, consistente en la integración de la totalidad de
los contenidos de la ley fundamental en un único texto escrito.
Las quiebras de las ideas revolucionarias básicas empiezan a produ-
cirse casi al mismo tiempo que en Francia se promulgan las primeras
Constituciones. Burke y De Maistre son los autores tempranos de dos
ensayos (Reflexiones sobre la Revolución de Francia, publicado en 1790,
y Consideraciones sobre Francia, publicado en 1796, respectivamente)
27. que serán la referencia básica del pensamiento reaccionario, convir-
El pensamiento
reaccionario. tiéndose así en adalides intelectuales de la desautorización de la
voluntad constituyente radicada exclusivamente en la Nación. Las dis-
posiciones sobre materia tan delicada como la organización del Estado
y sus relaciones con los ciudadanos en modo alguno pueden depen-
ii. la configuración histórica de las principales características de la... 21
Siendo las cosas así, ninguna falta hace una Constitución escrita. Dice
Jovellanos: «¿Por ventura no tiene España su Constitución? Tiénela, sin
duda, porque ¿qué otra cosa es una Constitución que el conjunto de
las leyes fundamentales que fijan los derechos del soberano y de los
súbditos y los medios saludables para preservar unos y otros?». Para
nada es preciso, por consiguiente, seguir el ejemplo revolucionario
francés e imponer un texto escrito que, por la fuerza de la historia, no
dirá realmente nada nuevo.
En el Discurso Preliminar de la Constitución de Cádiz hará Argüelles
un prodigioso ejercicio literario para explicar que, realmente, todas
las regulaciones fundamentales en materia de organización del Estado
31. y relativas a las garantías de los derechos que la nueva Constitución
El valor de las
instituciones
determina estaban ya en nuestra Constitución histórica. «Nada ofrece
constitucionales la Constitución en proyecto —comienza diciendo el Discurso— que
históricas en el
Preámbulo de la no se halle consignado del modo más auténtico y solemne en los
Constitución de
Cádiz.
diversos cuerpos de la legislación española, sino que se mira como
nuevo el método con que ha distribuido las materias ordenándolas y
clasificándolas para que formasen un sistema de ley fundamental y
constitutiva en el que estuviese contenido con enlace, armonía y con-
cordancia cuanto tienen dispuesto las leyes fundamentales de Ara-
gón, de Navarra y de Castilla en todo lo concerniente a la libertad e
independencia de la Nación, o los fueros y obligaciones de los ciuda-
danos, a la dignidad y autoridad del Rey y de los tribunales, al esta-
blecimiento y uso de la fuerza armada y método económico y admi-
nistrativo de las provincias».
La separación evidente respecto de la versión más estricta de la
doctrina de la constitución histórica, que lleva a cabo el texto de 1812,
es precisamente la consistente en haber sido debatido y aprobado
como una Constitución nueva y de alcance general, conteniendo
muchas regulaciones que, por ya existir en la historia, podría haberse
considerado inútil recordar.
Todas las Constituciones conservadoras del siglo xix español se
apoyarán en un orden de ideas semejante, dándose lugar en los deba-
32. tes constituyentes a recordatorios continuos de la significación en las
La noción de
Constitución instituciones que la historia ha legado vivas. Pero a final de siglo es
interna en el Cánovas del Castillo el que reconstruye, como gran mentor del libera-
pensamiento de
Cánovas del lismo doctrinario, la misma idea de la Constitución histórica, denomi-
Castillo.
nada ahora «Constitución interna». Tal apelación sirve también para
reconocer que la ley fundamental se ha formado a lo largo de la histo-
ria. Las más firmes instituciones constitucionales son las que traen este
origen. Las demás, aunque se consignen en un texto escrito, son esen-
ii. la configuración histórica de las principales características de la... 23
41.
La teoría de la Constitución material tuvo un éxito extraordinario en
Repercusiones de la doctrina alemana e italiana, y sus ecos han perdurado hasta la actua-
la doctrina de la
Constitución lidad. Pero lo que nos interesa ahora de ella es el ataque que supone
material. a uno de los elementos esenciales del constitucionalismo liberal, como
fue, según lo dicho, la consideración de la Constitución como un texto
unitario y escrito, producto de la razón y no de fuerzas de ninguna
clase ajenas a la misma.
ción de estos sistemas federales que puede tenerse por común a todos
82.
Vinculación inicial ellos: las Constituciones correspondientes admiten inicialmente que
del control de la
constitucionalidad
los tribunales puedan enjuiciar las leyes de los Estados miembros, a los
a las relaciones efectos de verificar su compatibilidad con las leyes federales. Esta
entre poderes
territoriales en el necesidad está conectada con el principio de primacía del Derecho
Estado federal.
federal sobre el Derecho de los Estados miembros, que reconocen en
común todos aquellos textos constitucionales europeos. El control que
practican inicialmente los tribunales es, por consiguiente, más de lega-
lidad ordinaria que de constitucionalidad, ya que el parámetro para
medir la validez de las leyes estatales no es directamente la Constitu-
ción, sino las leyes federales.
Pero enseguida será necesario un desarrollo mayor de esta mecá-
83.
La Constitución nica de control porque la utilización de las leyes federales como pará-
como test para metro debía partir de la premisa de que dichas leyes eran conformes
valorar las leyes
desde la con la Constitución o, más en concreto, a los criterios establecidos en
perspectiva de las
competencias. la misma para el reparto de competencias entre la federación y los
Länder alemanes, o cantones en el caso suizo. Esta circunstancia obligó
a una ampliación de la función de control constitucional atribuido a los
tribunales. Primero, a los efectos de que pudieran utilizar directamente
la Constitución como parámetro para medir la validez de las leyes de
los Estados miembros, y ulteriormente para que también pudieran
verificar la de las leyes federales.
La tendencia en los años finales del siglo xix y principios del siglo xx
es hacia el reconocimiento de la competencia general a los tribunales
84. para controlar la constitucionalidad de las leyes. Aunque las Constitu-
Silencio de las
Constituciones y ciones guardan silencio sobre esta importante cuestión, la doctrina y
activismo de los
tribunales.
los propios tribunales tienden a incluir el control constitucional en las
competencias generales que les atribuye la Constitución. También es
apreciable la tendencia a evitar progresivamente la participación
de todos los jueces y tribunales en tal función de control, articulada de
modo difuso, para concentrarla en un único órgano judicial que adop-
tará las decisiones definitivas de modo unificado y general.
El proceso de instrumentación del control de la constitucionalidad
de las leyes en Alemania se acomoda muy exactamente al esquema
que acaba de indicarse.
85. La Constitución de 1871 no había hecho ninguna mención al control
El desarrollo del
control judicial judicial de las leyes, ni para aceptarlo ni para prohibirlo. Al principio los
de la
constitucionalidad tribunales se mostraron contrarios a asumir tal función (Sentencia del
de las leyes en
Alemania. Tribunal del Reich de 17 de febrero de 1883), coincidiendo en ello con
la doctrina más prestigiosa (Jellinek, Laband, Anschütz). Pero tal criterio
ii. la configuración histórica de las principales características de la... 41
89. El avance del control practicado por los tribunales era entendido
La justificación del por sus opositores como un ataque exterior a la función del Parlamento,
control judicial.
dirigida por órganos, como los tribunales, carentes de legitimación
democrática, con consecuencias, además, sobre un principio estructu-
ral básico de la Constitución, como es el de separación de poderes.
90. El grueso de esta objeción lo despeja Kelsen aclarando que la justi-
El control no
vulnera la cia constitucional no puede vulnerar en modo alguno el principio de
separación de
poderes porque el
separación en la medida en que «el órgano al que se confía la anula-
órgano judicial que ción de las leyes inconstitucionales, aun en el caso de que reciba, a la
actúa no ejerce
función vista de la independencia de sus miembros, la organización propia de
jurisdiccional. un tribunal, no ejerce verdaderamente, sin embargo, una función juris-
ii. la configuración histórica de las principales características de la... 43
108. Del mismo modo, como ya hemos dicho, es pertinente separar del
Grados de eficacia
de las normas
problema del carácter normativo de las reglas constitucionales la cues-
constitucionales. tión de su eficacia y la de su posible invocabilidad ante los tribunales.
En cuanto a lo primero, puede determinarse la existencia de reglas
prescriptivas que vinculan al legislador o a los demás poderes del
Estado, pero no a los ciudadanos, frente a otras que presentan una
eficacia mucho más general. La medida en que sus contenidos tienen
que hacerse vinculantemente efectivos tiene muchas consecuencias
indudables respecto de las características y la eficacia de la norma,
pero en cualquiera de los grados en que la eficacia se presente, su
debilitamiento no afecta al carácter normativo de la disposición que se
considere.
La invocabilidad o justiciabilidad de la regla de Derecho que la dis-
posición contenga tampoco es una circunstancia que afecte radical-
mente a su normatividad. Ya hemos señalado más atrás que existen
reglas de Derecho que no están acompañadas de un sistema coactivo
109. específico para asegurar su aplicación forzosa. El mejor ejemplo es el
La invocabilidad
ante los tribunales y de las propias normas constitucionales. La circunstancia de que no se
la normatividad.
hayan fijado en ellas, o en la legislación que las desarrolle, formas de
control de las disposiciones que violen sus determinaciones no es
determinante de que sus preceptos no tengan valor normativo. Pue-
den, en tal caso, tener efectos más debilitados: aplicarse por los jueces
ordinarios y, en defecto de justicia constitucional, ser utilizados, al
menos, como parámetro de control de la acción del poder ejecutivo;
y, en la más debilitada de las hipótesis, pueden servir como criterio de
interpretación de la legislación positiva.
Teniendo en cuenta las anteriores consideraciones, que la doctrina
mayoritaria secundaría, sin duda, en lo que concierne a su utilidad para
el análisis de las características normativas de las Constituciones vigen-
tes, las Constituciones históricas tienen que examinarse midiéndolas
ii. la configuración histórica de las principales características de la... 49
por el mismo rasero. No hay ninguna razón que se nos alcance para
hacerlo de otra forma.
Los contenidos de las normas constitucionales son muy variados,
110.
pero considerando que, de acuerdo con el tantas veces recordado Los contenidos
típicos clásicos de
artículo 16 de la Declaración de Derechos de 1789, los dos elementos las normas
esenciales de una Constitución son la organización de los poderes en constitucionales.
hecha en otro lugar, pero es notorio que toda la nueva planta de la 123.
La nueva
Administración territorial, la determinación de sus funciones, sus rela- organización
ciones con el poder central y la división del territorio misma, son argu- territorial: diseño
constitucional y
mentos incorporados ya al texto de la Constitución de 1812, que el aplicación
inmediata.
legislador en unos casos, y el ejecutivo en otros, se encargan de llevar
a la práctica en términos que han perdurado hasta la aprobación de la
Constitución de 1978.
Por lo que se refiere a la nueva división territorial, el artículo 11 de
la Constitución gaditana se refiere a la necesidad de implantar la
reforma: «Se hará una división más conveniente del territorio español,
luego que las circunstancias de la nación lo permitan». El Discurso Pre-
liminar se había referido a la importancia de la reforma, de la que
esperaban los siguientes aprovechamientos: facilitar la administración
de justicia; la distribución y cobro de las contribuciones; las comunica-
ciones interiores de las provincias y de las de unas con otras; así como
acelerar y simplificar las órdenes y providencias del gobierno; promo-
ver y fomentar la unidad de todos los españoles, cualquiera que sea el
reino o provincia a que puedan pertenecer.
El movimiento reformista se puso en marcha inmediatamente: un
oficio de los secretarios generales de las Cortes Generales y Extraordi-
narias de 12 de junio de 1813 apremiaba la ejecución de lo mandado 124.
Los orígenes de la
en el artículo 11 de la Constitución. Desde el punto de vista técnico el división provincial:
de Bauzá a Burgos.
trabajo lo desarrollará inicialmente Felipe Bauzá. Los trabajos se sus-
pendieron con ocasión de la Restauración absolutista, pero se reem-
prendieron inmediatamente en el Trienio Liberal. Un Decreto de las
Cortes de 14 de junio de 1820 volvió a encargar el diseño a Bauzá con
la colaboración de José Agustín Larramendi. Aunque el proyecto no
llegó a ser aprobado, se sabe que es la indiscutible base de la división
provincial que, a propuesta de Javier de Burgos, ejecutó un Decreto
de 30 de noviembre de 1833.
Sobre cada una de esas demarcaciones se establecerá, durante los
primeros tiempos, un subdelegado del gobierno, sustituido ense- 125.
Los órganos
guida por un jefe político o gobernador civil, que será en lo sucesivo territoriales.
la autoridad encargada de atender los intereses del Estado en las
provincias, transmitir sus órdenes y controlar a la Administración
municipal.
Los ayuntamientos son la otra clave organizativa del sistema, cuyos
rasgos la doctrina ha aceptado unánimemente que quedan definitiva- 126.
mente fijados también en la Constitución de 1812 (artículos 310 y La organización de
la Administración
siguientes). Su caracterización responde a las siguientes notas que municipal.
56 v. la constitución como norma
127. De todos estos elementos principales, los que resultarán más con-
El debate sobre el flictivos durante el siglo xix serán la elección de los alcaldes o, como
carácter electivo
del alcalde. alternativa, su designación directa por el poder central, y, por otra
parte, el alcance de las potestades de control sobre las decisiones de
los ayuntamientos que se reservan a las autoridades ejecutivas del
Estado. Pero la eficacia inmediata de los principios constitucionales
puede medirse en razón a la prontitud con que el legislador ordinario
los explicitó y desarrolló en las primeras normas reguladoras del régi-
men local. La primera Instrucción para el gobierno económico y polí-
tico de las provincias se aprueba el 23 de junio de 1813. En el Trienio
Liberal se sustituye por la de 3 de febrero de 1823, que es el texto
liberal en el que se inspiran todas las reformas sucesivas, para denos-
tarlo y sustituirlo, o bien para ratificar sus principales inspiraciones.
Lo que se debate en términos políticos sobre el régimen local entre
128.
El debate sobre el los conservadores y progresistas de la primera mitad del siglo xix es,
grado de sobre todo, el grado de autonomía que han de tener los ayuntamien-
autonomía de los
ayuntamientos. tos frente al poder central y el carácter electivo del alcalde. La reivin-
dicación de los progresistas es la que mejor expresa el empeño en
reducir las tutelas estatales sobre los ayuntamientos y la configuración
del cargo de alcalde como electivo. Ambas conquistas eran las únicas
que podrían haberles permitido ganar posiciones de poder en España
frente a los sucesivos gobiernos moderados, porque hubieran posibili-
tado a estos situarse en el mayor número posible de ayuntamientos
con capacidad política suficiente como para poder constituirse en
oposición al poder central.
a) Planteamiento
acuerdan las leyes francesas de final del siglo xviii (Ley Le Chapellier,
de 17 de julio de 1791, Decretos de 9 de octubre de 1791 y 17 de
agosto de 1792, Decreto de 24 de agosto de 1793, etc.) y también las
españolas de los primeros años constitucionales. La Constitución de
Cádiz no recoge el derecho de asociación, que regula de un modo
absolutamente limitativo un Decreto de octubre de 1820, que se com-
plementa con el Código Penal de 1822 para reprimir todas las agrupa-
ciones de personas prohibidas. En Francia no hay una Ley de Asocia-
64 v. la constitución como norma
los dos primeros tercios del siglo xix, otra fórmula que la suspensión
entera de la Constitución, como en Francia había previsto expresa-
mente el artículo 92 de la Constitución de 1799 y en España la Consti-
tución de Bayona de 1808. Este tipo de decisiones de suspensión
general de derechos se suelen acordar, además, directamente por el
Gobierno, como ocurre en España con la Real Orden de 12 de enero
de 1835, que regula el estado de sitio (en su marco se declara efecti-
vamente en noviembre de 1838 y en febrero de 1840 en Madrid). Pero
esta clase de prácticas ponen en manos del Gobierno la efectividad de
los derechos y suponen además decisiones adoptadas completamente
al margen del sistema constitucional.
pero también recoge una serie de mandatos básicos que expresan las
consecuencias del nuevo principio (en la misma Declaración citada:
igualdad ante la ley —artículo 3—; igualdad de acceso a los empleos
públicos —artículo 5—; igualdad en el reparto de las cargas públicas
—artículos 6 y 13—; igualdad en la participación en la formación de la
ley y la designación de representantes —artículo 23—, etc.).
La Constitución de 3 de septiembre de 1791 contiene en su
Preámbulo una relación general de las instituciones que «herían la
libertad y la igualdad de los derechos», y que, por tanto, quedaban
eliminadas. No es que se invoque al legislador para que decida su
derogación, sino que se declaran por la propia Constitución incom-
patibles con sus principios («No hay más nobleza, ni pares, ni distin-
ciones hereditarias, ni distinciones de órdenes, ni régimen feudal, ni
justicias patrimoniales...»).
La Declaración de Derechos de 24 de junio de 1793, además de
reiterar las consecuencias del principio de igualdad, ya expresadas en
la Declaración de 1789, añade, como una consecuencia más, el dere- 163.
cho a la educación y a la asistencia. Respecto de esta, el artículo 21 dice El derecho a la
educación y a la
que «los socorros públicos son una deuda sagrada. La sociedad debe asistencia.
asegurar la subsistencia a los ciudadanos desgraciados, proporcionán-
doles trabajo o garantizando los medios de existencia a los que están
incapacitados para trabajar». Respecto de la educación, el artículo 22
establece que «la instrucción es una necesidad para todos. La sociedad
debe favorecer con todo su poder los progresos de la razón pública y
colocar la instrucción al alcance de todos los ciudadanos».
De todas las diferencias que los estudiosos de los últimos dos
siglos han establecido entre las Declaraciones americanas y las france-
sas, quizá ninguna más expresiva que la fuerte orientación social de
estas últimas. La cuestión de los derechos sociales es básica en estas
Declaraciones, y no lo es, en cambio, en las americanas. En las france- 164.
El estatalismo
sas no se trata, exclusivamente, de proteger derechos civiles de liber- y el carácter social
de los derechos
tad, sino también de implantar una nueva sociedad en la que los ciu- en el
dadanos tendrían derecho al disfrute de prestaciones recibidas constitucionalismo
europeo.
directamente del Estado. Sin duda que al declarar este compromiso,
las Constituciones francesas pretenden apoyarse en el legislador y en
70 v. la constitución como norma
dor (en algunos casos no podía ser de otra manera porque cuando,
por ejemplo, se atribuyó a los ayuntamientos la responsabilidad en
materia de beneficencia o de educación, la Constitución directamente,
o el legislador cumpliendo sus mandatos, habían suprimido las institu-
ciones eclesiásticas o las corporaciones privadas que se ocuparon
durante el Antiguo Régimen de la prestación de aquellos servicios
que, sin embargo, se consideraban una obligación del Estado por la
triunfante ideología liberal burguesa). En determinados supuestos,
como veremos en el epígrafe siguiente, porque las declaraciones cons-
titucionales relativas a libertades personales y derechos económicos
de los ciudadanos resultaron ser directamente invocables ante los tri-
bunales.
El análisis de lo ocurrido con las declaraciones de derechos econó-
186.
micos y sociales no solo ilustra bien de la eficacia de las Constituciones Del legislador
dependió la
donde se recogieron por primera vez, sino de la totalidad de los textos delimitación de los
constitucionales del siglo xix. De lo expuesto se deduce, en efecto, contenidos de los
derechos, no su
que lo que queda en manos del legislador, por encargo constitucional, declaración ni su
vigencia.
es la definición de los contenidos de los derechos, dentro de los már-
genes que la Constitución habilita, pero no la implantación misma del
derecho ni su vigencia, que resultan de las declaraciones constitucio-
nales mismas. Por esta razón, nadie discute a lo largo del siglo la signi-
ficación del derecho de propiedad, ni la consagración del derecho a la
educación como justificante de la organización de un servicio público
de instrucción. Lo que podrán variar serán los contenidos, restriccio-
nes y límites que a dichos derechos imponga una legislación que será,
en cada período concreto, tributaria de las corrientes ideológicas, con-
servadoras o progresistas, que circulan alrededor del poder a lo largo
del siglo xix.
mente a lo largo del siglo xix a la jurisdicción penal más que a la con-
tencioso-administrativa.
Muchos preceptos constitucionales desde la Constitución de 1812
establecen directamente garantías jurisdiccionales de la libertad,
especialmente frente a la detención ilegal. El artículo 287 estableció
que: «Ningún español podrá ser preso sin que proceda información
sumaria del hecho por el que merezca, según la ley, ser castigado con
pena corporal, y, asimismo, un mandamiento del juez por escrito, que
se le notificará en el momento mismo de la prisión». Otros preceptos
regulaban también el derecho de los arrestados expuestos a disposi-
ción judicial, configurando un derecho de hábeas corpus (artículo 290),
215.
Hábeas corpus. o consagraban la inviolabilidad de domicilio (artículo 306), etc., como
Inviolabilidad de
domicilio. Traslado
componentes de la libertad personal. Estas declaraciones de derechos
de residencia y se presentarán más reducidas en las Constituciones conservadoras de
otros derechos.
los años siguientes, y, por el contrario, recibirán una expresión más
pormenorizada en la Constitución de 1869 que los declara en términos
que recogerá sustancialmente también la de 1876. Al derecho básico
de inviolabilidad personal, con sus diferentes manifestaciones, se
añade el de secreto de correspondencia; el de no ser privado de bie-
nes de un modo temporal o permanente; el derecho a no ser trasla-
dado de residencia; por supuesto, el derecho a la inviolabilidad del
domicilio; y, desde la Constitución de 1869, también el derecho de
reunión.
216. Las infracciones cometidas por los poderes públicos respecto de
Tipificación directa
en la Constitución algunos de estos derechos se tipifican directamente en la Constitución
de algunas como infracciones penales. Las detenciones ilegales están sancionadas
infracciones
penales. con pena inmediata «al secretario de despacho que firme la orden y el
juez que la juzgue», en el artículo 172 de la Constitución de 1812. El
mismo derecho, así como la inviolabilidad de domicilio y otros de
libertad personal, estaban garantizados en la Constitución de 1869
tipificándose las infracciones como delito de detención arbitraria o
allanamiento de morada (artículos 2 a 5). El mismo criterio se mantiene
en los artículos 4, 6 y otros de la Constitución de 1876.
También se configuran en términos penales los límites de algunos
derechos y libertades. Como hemos establecido más atrás, los de reu-
nión y asociación no se reconocen hasta un momento bastante tardío
217.
Régimen en el constitucionalismo decimonónico (particularmente hasta la Cons-
constitucional de
los derechos de
titución de 1869 no se declara con carácter general el derecho, criterio
reunión y que también recoge la de 1876). El marco general es de prohibición,
asociación.
salvo excepciones establecidas en las leyes. Estas excepciones apare-
cen, en principio, en el Código Penal de 9 de julio de 1822, que con-
ii. la configuración histórica de las principales características de la... 89
mas que llevan a término una regulación general del derecho o liber-
tad concernido y lo hacen de modo directo, delimitando su contenido. 242.
El «desarrollo» de
La jurisprudencia constitucional ha terminado por matizar el alcance los derechos
de la reserva refiriéndola no solo a las regulaciones que entrañen un fundamentales.
A) En general
dirige la política interior y exterior» (artículo 97), etc. Pero otras muchas 269.
Ejemplos de
normas constitucionales tienen la estructura propia de los principios. normas con
Así es, ordinariamente, cuando la propia Constitución llama principios estructura de
principios.
a los contenidos de algunas de sus normas. Pero también cuando, sin
usar dicha denominación, puede comprobarse que el contenido de la
disposición constitucional no es establecer una regla, sino consagrar
un valor o bien jurídico con el propósito de que sea realizado en la
mayor medida posible. Las reglas presentan una estructura repetida-
mente coincidente: enuncian un supuesto de hecho y establecen una
270.
consecuencia jurídica. Los principios tienen contenidos menos preci- La estructura de las
sos; se expresan como «mandatos de optimización» (R. Alexy) de reglas y la de los
principios:
determinados valores, de modo que al interpretarlos y aplicarlos se dé diferencias.
a aquellos la mayor efectividad posible. En la Constitución hay normas
autocalificadas de principios que, en verdad, no lo son por su estruc-
tura, y también otras con las características de los principios aunque no
utilicen tal denominación específica. Esto último ocurre, por ejemplo,
con mucha frecuencia, en materia de derechos fundamentales. Dere-
chos como el de igualdad (artículo 14), vida (artículo 15), honor e inti-
midad (artículo 18) o tutela judicial efectiva (artículo 24), están regula-
dos en clave principial.
La cuestión de diferenciar reglas y principios, que no es de por sí
simple, aún se presenta más complicada por la circunstancia de que, 271.
Principios y valores.
por un lado, la Constitución utiliza el concepto principios con muy
diversas significaciones; y, por otra parte, porque junto a los principios
algunos preceptos recogen lo que ellos mismos denominan valores.
A los valores se refiere el artículo 1.1 CE: «España se constituye en
un Estado social y democrático de Derecho que propugna como valo-
res superiores de su ordenamiento la libertad, la justicia, la igualdad y
el pluralismo político». Por lo que se refiere a los principios, el pre-
cepto que los menciona de modo más general es el artículo 9.3: «La
Constitución garantiza el principio de legalidad, la jerarquía normativa,
la publicidad de las normas, la irretroactividad de las disposiciones
sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, la
seguridad jurídica, la responsabilidad y la interdicción de la arbitrarie- 272.
Los principios en la
dad de los poderes públicos». Pero no es el único precepto que utiliza Constitución:
variantes.
el término «principios». El Capítulo Tercero del Título I se titula «De los
principios rectores de la política social y económica»; el artículo 103.1
se refiere a los «principios de eficacia, jerarquía, descentralización,
desconcentración y coordinación»; el artículo 103.3 alude a los princi-
pios de «mérito y capacidad»; el 117.5 recoge el principio de unidad
jurisdiccional; el 124 el principio de «unidad de actuación y dependen-
110 v. la constitución como norma
tías institucionales se han acortado mucho, hasta el punto de que estas 292.
Aproximación entre
suelen considerarse como elementos integrantes de la estructura de derechos y
cualquier derecho fundamental. garantías.
(las leyes reguladoras del régimen local, en el primer caso, y los Esta-
tutos de Autonomía, en el segundo) para que definan la organización, 321.
las competencias y el régimen jurídico de las indicadas instituciones Las carencias de la
definición
territoriales. Dado este reenvío general, nuestra Constitución ofrece constitucional de la
organización
la notabilísima peculiaridad de no definir de modo completo la orga- territorial del
nización del Estado y ni siquiera establecer pautas absolutas a seguir Estado.
128 v. la constitución como norma
por las disposiciones a las que se remite, a las que se deja opción para
decidir entre diversas soluciones posibles, como enseguida se verá.
Por razón de esta singularidad, algún autor ha visto en la peculiaridad
de esta clase de disposiciones organizativas sobre la estructura terri-
torial del Estado, una verdadera desconstitucionalización (P. Cruz
Villalón).
El tercer bloque de disposiciones organizativas es el más estrecho
de los tres, aunque no el menos relevante. Está enunciado en un solo
precepto incluido en el Capítulo Tercero del Título III de la Constitu-
ción relativo a los «Tratados internacionales». Se trata del artículo 93
que permite la celebración de tratados «por los que se atribuya a una
organización o institución internacional el ejercicio de competencias
322. derivadas de la Constitución». De la activación de esta posibilidad, tal
La remisión
constitucional a y como el Estado español hizo en 1985, resulta la inmediata incorpo-
organizaciones
supranacionales. ración del Estado a una organización supranacional dotada de un
ordenamiento jurídico propio, formado atendiendo a reglas de com-
petencia y procedimiento absolutamente autónomas, servido por ins-
tituciones propias completamente diferenciadas de las del Estado.
Esta organización peculiar, que es la de la Unión Europea, tiene rele-
vancia constitucional para los Estados miembros en la medida en que
sus decisiones tienen eficacia inmediata en todo el territorio de aque-
lla y sus normas prevalecen, en caso de conflicto, sobre las propias del
Derecho interno.
En punto a la referencia a las consecuencias constitucionales de
nuestra integración en una organización supranacional de tanta rele-
323. vancia jurídica, política y económica, como la europea, el texto de la
La asunción
constitucional de la Constitución de 1978 no ha podido ser más parco, conformándose
organización también con un reenvío que, en principio, parece desconstitucionalizar
comunitaria
europea. completamente la materia aceptando su regulación por normas infra-
constitucionales.
Nos enfrentaremos un poco más adelante con la significación jurí-
dica del proceso de integración comunitario europeo, y valoraremos
en particular si las normas primarias del Derecho comunitario tienen
también valor constitucional y no son el resultado de una desconstitu-
cionalización, sino de un modo diferente de desarrollar el poder cons-
tituyente originario.
Dejamos, por tanto, para más adelante el indicado análisis del blo-
que de reglas constitucionales relativas a la integración europea, ana-
lizando ahora tan solo los rasgos generales de los otros dos.
iii. la estructura normativa de la constitución vigente
129
1. PLANTEAMIENTO
intervenir en ninguna de estas tareas. Es posible afirmar, por ello, que 361.
El papel de los
los jueces no aplican la Constitución, sino las leyes. La Constitución no jueces ordinarios
es un parámetro que utilicen ordinariamente para sus decisiones, sino en el modelo
kelseniano.
sus desarrollos legislativos. Esta configuración de la relación de los
jueces con la Constitución pone en duda el valor normativo vinculante
general de aquella, ya que de tenerlo habría de repercutir en la invo-
cabilidad de sus disposiciones ante la justicia ordinaria y determinaría
la posibilidad de que los jueces y tribunales pudieran formarse un jui-
cio sobre la validez de la legalidad ordinaria, al confrontarla con aque-
362.
llas disposiciones. Aunque el juicio no pudiera concluir nunca en una En el sistema
declaración de inconstitucionalidad, confiada a la competencia exclu- austríaco-
kelseniano quien
siva del Tribunal Constitucional, al menos sería posible que el juez o está sometido a la
Constitución es el
tribunal pudiera hacer una valoración preliminar de las normas que legislador, más que
interpretara como inconstitucionales, aunque fuera a los solos efectos la ley misma.
Estas distinciones están más claras en la teoría, que acaba de expo- 392.
Manipulación e
nerse, que en la práctica. Siendo inevitable reconocer a los jueces ordi- interpretación de la
narios la función de interpretar las leyes conforme a la Constitución, ley por el juez
ordinario.
dicha tarea tiene que entenderse en los términos más amplios. Habi-
tualmente la manera de aplicar la interpretación comprenderá no solo
lo que estrictamente debe entenderse por tal, sino que muchas veces
bordeará los márgenes de la manipulación o, incluso los sobrepasará.
Es inevitable que eso ocurra considerando la enorme presión que se
plantea al juez ordinario cuando surgen dudas sobre la compatibilidad
con la Constitución de una ley que tenga que aplicar a un caso con-
creto. Será consciente, por una parte, de que el Tribunal Constitucio-
nal está más que sobrecargado de trabajo de modo que el plantea-
393.
miento de una cuestión de inconstitucionalidad alargará la resolución Tendencia a la
expansión de la
final del asunto más allá de lo que toleran la justicia y la razón. Por otro función
lado, existe una tendencia general, de la que luego trataremos, que constitucional de la
justicia ordinaria.
abandera más abiertamente el Tribunal de Justicia de la Unión Euro-
pea pero que siguen también los Tribunales Constitucionales, a remitir
a la justicia ordinaria la resolución del mayor número de asuntos que
sea posible. En esta tesitura, es lógico que el juez ordinario establezca
interpretaciones de la ley conforme a la Constitución que permitan
aplicarla al caso.
Con ello la función de la jurisdicción ordinaria como justicia consti-
tucional se amplía. Incluso, en algunas hipótesis perfectamente defini-
bles, podría evitarse que, en último término, el juez tuviera que plan-
tear cuestiones de constitucionalidad. E. García de Enterría propuso
hace años reconocer a los jueces el poder de inaplicar directamente
las leyes posteriores a la Constitución que fueran contrarias a los pre-
ceptos sobre derechos fundamentales contenidos en aquella. Ferreres
Comella ha explicado con criterios muy razonados que la jurisdicción
ordinaria debería poder dejar inaplicadas directamente leyes cuya
invalidez resulte clara utilizando interpretaciones constitucionales ya
establecidas por el Tribunal Constitucional.
El impulso más decisivo para la ampliación de las funciones del juez 394.
El papel de los
ordinario por lo que concierne al enjuiciamiento de las leyes, a los jueces ordinarios
efectos de decidir sobre su inaplicación, ha venido, sin embargo, de la de los Estados para
la aplicación del
incidencia del Derecho comunitario europeo sobre los sistemas jurídi- Derecho
comunitario.
cos de los Estados miembros. La tendencia del Derecho comunitario a
fortalecer el papel de la justicia de los Estados no es solo una opción
148 v. la constitución como norma
Otra cosa será la crítica que pueda merecer la expansión del insti-
tuto de la responsabilidad civil convirtiendo a la jurisdicción en la
administradora del presupuesto social del Estado.
De todas estas circunstancias, en fin, se deriva el creciente protago-
nismo del juez ordinario en relación con la ley, para someterla a enjui-
ciamiento y valoración y, en su caso, para inaplicarla.
Uno de los objetivos centrales que justificaron, como ya sabemos, el
establecimiento de un sistema de justicia constitucional concentrada, 413.
La ampliación de
que fue el apartamiento total de los jueces y tribunales ordinarios de la potestades de los
jueces ordinarios
tarea de enjuiciar las leyes, está en franco proceso de desvalorización en ¿ponen en cuestión
los sistemas constitucionales actuales. Podrá decirse, con razón, que en el sistema de
justicia
gran medida la ampliación de las facultades de los jueces ordinarios en concentrada?
relación con las leyes deriva de la aplicación de principios de Derecho
comunitario de cumplimiento obligatorio. Pero no es tan importante el
fundamento del cambio radical de posición, como sus consecuencias,
que son las dichas. Por otra parte, no podrá negarse que los principios
de Derecho comunitario que se invocan son reglas cuya sustancia cons-
titucional es inequívoca, por más que estén contenidos o se hayan hecho
derivar de normas que siguen teniendo la forma de tratados internacio-
nales, como son los que constituyen el Derecho comunitario originario.
En fin, aunque la jurisprudencia de nuestro Tribunal Constitucional
414.
(que, a este respecto, estudiaremos más adelante) insiste en que el El Derecho
Comunitario no es
Derecho comunitario no es un parámetro que pueda ser utilizado para un parámetro para
valorar la constitucionalidad de las leyes (la Sentencia de donde arranca valorar la
constitucionalidad
la doctrina principal al respecto es la 28/1991, de 14 de febrero: «la de las leyes
eventual infracción de la legislación comunitaria europea por leyes
estatales o autonómicas posteriores no convierte en litigio constitucio-
nal lo que solo es un conflicto de normas infraconstitucionales que ha
de resolverse en el ámbito de la jurisdicción ordinaria»), no es siempre
sencillo distinguir entre las cuestiones constitucionales y las cuestiones
de Derecho comunitario que plantea la aplicación de las normas euro-
peas o la resolución de los conflictos que se generan entre el Derecho
comunitario y el interno.
Vamos a tratar de esta cuestión en un epígrafe inmediato posterior.
Bastará notar ahora que también en el ámbito del Derecho comparado 415.
Las posibilidades
algunos Tribunales Constitucionales han roto con la idea de que el de control
Derecho comunitario no pueda usarse como parámetro para el control constitucional de
las normas por
de la constitucionalidad de las normas internas. En este sentido es vulneración del
Derecho
innovadora y en cierta medida sorprendente la doctrina de la Senten- comunitario.
cia del Tribunal Constitucional italiano de 10 de noviembre de 1994.
156 v. la constitución como norma
Se afirma en ella que una ley regional que vulnera una norma comuni-
taria puede ser enjuiciada desde la perspectiva de su constitucionali-
dad. El argumento central es que la regulación contenida en aquella
ley «representa un incumplimiento objetivo de las obligaciones que
incumben al Estado italiano en virtud de su pertenencia a la Unión
Europea y es ciertamente un caso de ejercicio ilegítimo de la potestad
legislativa regional que, por consiguiente, ha de ser censurado a la luz
de los principios 11 y 117 de la Constitución».
Una última consideración debemos añadir a lo expuesto sobre la
416. nueva posición constitucional del juez ordinario. Con ella se reincor-
El riesgo de la
desigual valoración pora también al sistema de justicia constitucional un riesgo que el
de la adecuación
de las normas al
modelo centralizado o concentrado quiso evitar a ultranza: la inseguri-
Derecho europeo. dad jurídica, la pérdida de certeza de las reglas de Derecho, la aplica-
ción desigual de las normas en las diferentes partes del territorio del
Estado según las valoren o interpreten los jueces y tribunales en su
respectiva demarcación. Es decir, en fin, que con la misma velocidad
con la que crece la responsabilidad del juez ordinario en relación con
la valoración de las leyes, se acumulan también en el sistema jurídico
general problemas que proceden de los modelos descentralizados de
justicia constitucional. En estos no han sido resueltos atribuyendo a un
417. Tribunal Supremo y único la función de «legislador negativo», sino ase-
La recuperación de
la seguridad y gurando la uniformación de la jurisprudencia, basada en las decisiones
certeza del
Derecho. finales de aquel y en el acatamiento por toda la organización judicial
de los razonamientos decisorios contenidos en sus sentencias, en la
medida en que establecen las interpretaciones de las leyes conforme
a las exigencias de la Constitución. La seguridad y la certeza se recu-
peran estabilizando y uniformando la jurisprudencia y exigiendo res-
peto a los precedentes.
Como ya se ha comentado en el volumen anterior de esta obra (III,
2,C) el Tribunal Constitucional viene defendiendo cerradamente en su
su jurisprudencia que la inaplicación de leyes postconstitucionales por
incompatibilidad con la Constitución no puede ser decidido por el juez
ordinario sino que es una función exclusiva del Tribunal Constitucional.
Recuerden las SSTC 187/2012, de 29 de octubre, y 177/2013, de 21 de
octubre, que «los órganos jurisdiccionales no pueden fiscalizar las nor-
mas postconstitucionales con rango de ley (STC 73/2000, de 14 de
marzo, FJ 16), dado que el constituyente ha querido sustraer al juez
ordinario la posibilidad de inaplicar una ley postconstitucional ante un
eventual juicio de incompatibilidad con la Constitución (STC 17/1981,
de 1 de junio, FJ 1). La depuración del ordenamiento jurídico legal,
iv. la superioridad normativa de la constitución
157
tes Generales como requisito para que el Estado pueda obligarse por
medio de tratados, cuando estos tengan alguno de los contenidos que
el propio precepto enuncia. El artículo 95 advierte que «la celebración
de un tratado internacional que contenga estipulaciones contrarias a la
Constitución exigirá la previa revisión constitucional». El mismo pre- 464.
Tratados contra
cepto establece en su párrafo 2 que el Gobierno o cualquiera de las Constitución.
172 v. la constitución como norma
cio del cual los Estados han limitado, aunque sea en materias restringi-
das, sus derechos soberanos, y cuyos sujetos no son solamente los
Estados miembros, sino también sus nacionales». En consecuencia,
sigue diciendo la sentencia, «el Derecho comunitario, independiente
de la legislación de los Estados miembros, así como crea obligaciones
para los particulares, está también destinado a generar derechos que
entran en su patrimonio jurídico»; estos derechos nacen «no solamente
cuando el tratado hace una atribución explícita en su favor, sino tam-
bién en razón de obligaciones que el tratado impone de manera bien
definida, tanto a los particulares como a los Estados miembros y a las
instituciones comunitarias».
En la Sentencia Van Gend en Loos, de 1963, están incluidos la prác-
tica totalidad de los razonamientos que el Tribunal empleará en la
abundante serie de decisiones que producirá ulteriormente sobre el
alcance del efecto directo. El resumen de la doctrina establecida
puede formularse en los siguientes términos:
1.º El Tribunal ha distinguido entre la eficacia directa de las normas 481.
del tratado y la de las disposiciones que integran el denominado Dere- Eficacia directa de
las normas de los
cho derivado. En cuanto a los tratados, después de declararse en la tratados y de las
del Derecho
Sentencia Van Gend en Loos el efecto directo de las obligaciones de no derivado.
hacer, una jurisprudencia muy minuciosa amplió los preceptos que, en
razón a su contenido, gozan de la misma virtualidad. Es esencial en esta
evolución la Sentencia Lüttike, de 16 de junio de 1966, que consagró el
efecto directo del artículo 95 del Tratado y, con él, de los preceptos que
contenían obligaciones de «ne plus faire...», o de abstenerse una vez
cumplido el plazo o período determinado. Esta doctrina se extiende
luego en virtud de la Sentencia Reyners, de 21 de junio de 1974. La
482.
Sentencia Salgoit, de 19 de diciembre de 1968, analizó el efecto directo Obligaciones de
del artículo 33, y la posibilidad de extenderlo al régimen de las obliga- abstención y de
actuación.
ciones de hacer fijadas en el Tratado. A partir de la Sentencia Walrave,
de 12 de diciembre de 1974, se ha reconocido el efecto directo de los
tratados en las relaciones entre particulares, aspecto este que también
178 v. la constitución como norma
sea clara (doctrina del acto claro), o que ya haya sido establecida por la 499.
Doctrina del acto
jurisprudencia del Tribunal de Justicia (doctrina del acto aclarado), que, claro.
naturalmente, dejan un enorme margen de apreciación a las jurisdiccio-
nes de los Estados miembros.
rior. El artículo 6.1 del Tratado de la Unión declaró: «La Unión reconoce
los derechos, libertades y principios enunciados en la Carta de los
Derechos Fundamentales de la Unión Europea de 7 de diciembre
de 2000, tal como fue adaptada el 12 de diciembre de 2007 en Estras-
burgo, la cual tendrá el mismo valor jurídico que los Tratados». De esta
manera, el Derecho comunitario se abre al reconocimiento de otros
estándares de derechos vigentes en los Estados miembros, además de
aceptar también la aplicabilidad del Convenio Europeo.
204 v. la constitución como norma
nacionales de los que son parte la Unión o todos los Estados miembros,
y en particular el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos
Humanos y de las Libertades Fundamentales, así como por las constitu-
ciones de los Estados miembros.
Es cierto, no obstante, que el modo en que son elegidos los repre- 604.
El grado de
sentantes de las organizaciones supranacionales y el grado de satisfac- aplicación que ha
ción en las mismas del principio democrático no alcanza el mismo nivel de tener el
principio
en el Derecho constitucional interno. Pero esta rebaja en la garantía de democrático en las
organizaciones
algunos derechos (sobre la que el Tribunal Constitucional Federal tuvo supranacionales
ya ocasión de pronunciarse en la Sentencia Eurocontrol de 1981, en para que sea
compatible con la
términos que más adelante recordaremos) no puede ser un impedi- Constitución.
mento para que Alemania participe en dichas organizaciones. No
puede exigirse un estándar idéntico de protección de los derechos
porque, si tal igualación fuera determinante de la participación en ellas
de la Federación alemana, no podría esta incorporarse a ninguna.
Puesto que la equiparación no puede ser total en el plano de la demo-
cracia, el Tribunal Constitucional afirma que «la legitimación democrá-
tica implica necesariamente la referencia de la acción a las institucio-
nes de los Parlamentos de los Estados miembros». La democracia
605.
impone que las decisiones de la Unión se imputen a representantes Precisión y no
legítimos. Para ello el marco competencial en el que actúan aquellas ambigüedad en el
reparto de
instituciones tiene que estar perfectamente delimitado y tiene que competencias.
haber sido aceptado por los Parlamentos nacionales. Si la transferen-
cia de competencias no es exacta sería ilegítima. Reconocer compe-
tencias universales a la Unión Europea sería contrario al principio de
habilitación especial. Sus competencias han de ser de atribución. En
modo alguno se puede entender que la Unión tenga la competencia
606.
para regularla y decidir ampliarla según reclame la evolución de sus La evolución
objetivos. Dice la sentencia a este propósito que «si, por ejemplo, ins- del Tratado
ratificado de modo
tituciones u órganos europeos practican o hacen evolucionar el Tra- no compatible con
la Constitución.
tado de la Unión de una manera que no sería cubierta por el Tratado
que ha servido de base a la Ley de aprobación alemana, los actos que
se derivarían de ellos no serían obligatorios en territorio alemán. Las
instituciones estatales alemanas quedarían impedidas, por razones
constitucionales, de aplicar estos actos en Alemania».
Estas son las posiciones principales del Tribunal Constitucional
Federal sobre la significación general del Tratado de Maastricht y su
incidencia en la Constitución. Las demás argumentaciones, muy exten-
sas, sobre la afectación de regulaciones de carácter económico, y
especialmente las relativas al Bundesbank, podemos ahorrarlas ahora,
porque concluyen en la misma filosofía del carácter concreto y especí-
fico de las atribuciones que se transfieren.
El centro de la Sentencia Maastricht del Tribunal Constitucional
Federal Alemán lo constituyeron sus afirmaciones sobre el carácter
definido y limitado de las competencias transferidas a las instituciones
220 v. la constitución como norma
«Estando dado que, en virtud del artículo 189 del Tratado de la CEE y
de la jurisprudencia constante del Tribunal de Justicia de las Comuni-
dades Europeas, las disposiciones comunitarias directamente aplica-
bles deben, al margen de toda norma o práctica interna de los Estados
miembros, surtir plenos efectos en los ordenamientos jurídicos de 639.
estos últimos y ser aplicados en ellos de manera uniforme, ello con el Inaplicación,
derogación e
fin, igualmente, de garantizar los derechos subjetivos nacidos respecto inconstitucio-
de los particulares, ha de seguirse que el carácter de las normas en nalidad: separación
de estas técnicas.
cuestión debe ser entendido en el sentido de que eventuales disposi-
ciones nacionales ulteriores, en contradicción con las normas comuni-
tarias, deben ser consideradas de pleno derecho como inaplicables sin
que sea necesario esperar su eliminación por el propio legislador
(derogación) o por otros órganos constitucionales (declaración de
inconstitucionalidad), principalmente si se considera, en lo que con-
234 v. la constitución como norma
de sus atribuciones cada vez que se utiliza el artículo 93. Como nos
resulta conocido, la Constitución española solo ha sido reformada, por
causa de la integración comunitaria, una sola vez, y con el fin de salvar
una contradicción textual entre el Tratado de la Unión de 1992 y el
artículo 13.2 del texto constitucional. En otros Estados miembros,
como Alemania y Francia, tampoco se ha trasladado a la Constitución
una expresión pormenorizada de las competencias materiales transfe-
ridas o de sus consecuencias para la posición y ejercicio de los poderes
públicos. Pero, al menos, los artículos 23 y 88, respectivamente, de las 653.
Cláusulas
Constituciones de los dos Estados citados, han recogido cláusulas constitucionales
generales descriptivas del alcance de las transferencias autorizadas y generales y
expresas de
de los límites constitucionales al proceso de la Unión Europea (en Ale- aceptación de la
mania, especialmente, determinados por la cláusula de intangibilidad integración.
656. Este régimen de las normas comunitarias implica una gran altera-
La aplicabilidad ción de las reglas utilizadas con anterioridad, en el marco del ordena-
depende del
Derecho interno. miento interno, para definir las relaciones entre normas. El cambio
supone nada menos que aceptar la posibilidad de que las propias pre-
vi. la europeización de la constitución 241
eliminación final de las retenciones parciales por los Estados del poder
de reforma. Ocurrirá ello cuando el ejercicio de los mismos deje de
estar vinculado a la regla de la unanimidad. Cambiar las normas funda-
mentales del orden jurídico europeo no dependerá entonces del con-
senso pleno de todos los Estados miembros, sino de la mayoría. Enton-
ces, como es común en las Constituciones de los Estados, ni una parte
del pueblo, ni la opinión de algunos de sus representantes, podrá blo-
quear la acomodación de la Constitución europea a las necesidades
de cada momento. Y la Constitución interna tendrá que adaptarse
siempre a los principios y condicionamientos que resulten de los pro-
cesos constitucionales europeos.
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268 v. la constitución como norma
A C
Tratados comunitarios V
Tratados que suponen transferencias
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de competencias, 475, 476.
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Ver Constitución comunitaria eu
Villar Palasí, J. L., 98.
ropea, Constitución del Estado
y Derecho comunitario, Trata
Vinculación de los poderes públicos
dos internacionales.
En general, 222 a 226.
Tratados internacionales Grados de vinculación, 227 a 230.
Mandatos al legislador, 232.
Constitucionalidad de los Tratados,
Normas incompletas, 231.
618 a 648. Vinculación negativa del legislador,
Cuestiones de constitucionalidad, 232.
473, 474.
Doctrinas monista y dualista, 468. Vinogradoff, P., 104.
Efecto directo, 480 a 486.
Eficacia, 467, 468. W
Interpretación conforme, 495 a 499.
Jerarquía y competencia en la rela- Warren, 286.
ción con las normas internas, Wolff, H. J., 290.
469, 472.
Juicio de constitucionalidad: alcan- Z
ce, 620.
Primacía, 488 a 494. Zagrebelsky, G., 36.
Santiago Muñoz Machado
Santiago Muñoz Machado, uno de los más reputa- TRATADO DE DERECHO
dos juristas españoles, lleva a cabo una nueva pre- ADMINISTRATIVO
sentación de la obra que constituye todo un clásico Y DERECHO PÚBLICO GENERAL
en la bibliografía de nuestro derecho administrativo
y constitucional desde hace quince años. TRATADO DE DERECHO
Tomo I. Historia de la instituciones
En los nuevos tomos que integran la obra el autor,
además de algunos cambios en la disposición de los
ADMINISTRATIVO jurídico-administrativas - 1
PEDIDOS A: