Livro 2 – JUSTIÇA DE TRANSIÇÃO E COMISSÕES DA VERDADE

Ficha técnica e expediente

É permitida a reprodução total ou parcial, desde que se respeite a fidelidade ao
texto original, seja citada a fonte conforme as normas vigentes e não seja para
venda ou qualquer fim comercial.
O conteúdo desta publicação é de inteira responsabilidade dos autores.
Diagramação: Caroline Cunha Rodrigues, Desirée Cunha Rodrigues
Ilustração de capa: Desirée Cunha Rodrigues
Revisão ortográfico-gramatical: Meire Avelar Bernardes, Ronald Rocha

Ficha Catalográfica

M663c
Minas Gerais. Governo do Estado.
Justiça de transição e comissões da verdade [recurso eletrônico] /
Governo do Estado, Fernanda Nalon Sanglard, Vanessa Veiga de Oliveira
e Thelma Yanagisawa Shimomura (org.).- Belo Horizonte: Arquivo Público
Mineiro, 2018.
34p. ; il. - (Coleção direitos humanos e ditadura; v. 2).

ISBN 978-85-99528-85-3 (Coleção). ISBN 978-85-99528-87-7 (Volume 2)

1. Direitos humanos. 2. Políticas públicas. 3. Justiça de transição. 4.

Comissão da verdade. I. Sanglard, Fernanda Nalon. II. Oliveira, Vanessa
Veiga de. III. Shimomura, Thelma Yanagisawa (org.).

CDD: 323.8104

Ficha catalográfica elaborada pela bibliotecária Ana Cláudia Ribeiro CRB 6/2868.
Autoras: Fernanda Nalon Sanglard, Vanessa Veiga de Oliveira
Organizadora: Thelma Yanagisawa Shimomura

Direitos Humanos. Coleção Direitos Humanos e Ditadura.

Livro 2: Justiça de Transição e Comissões da Verdade
Palavras-chave: Direitos Humanos, Justiça de Transição,
Comissão da Verdade, Ditadura.
Apresentação
Os textos aqui apresentados foram elaborados por solicitação da Secretaria
de Estado de Direitos Humanos, Participação Social e Cidadania de Minas Gerais
(Sedpac), visando ao importante objetivo de disseminar o conhecimento sobre os
direitos humanos, as comissões da verdade e a ditadura militar no Brasil.
O presente curso virtual, denominado Formação em Direitos Humanos:
Entendendo a Ditadura e as Comissões da Verdade, aborda três temas principais,
que se dividem em módulos distintos: Direitos Humanos; Justiça de Transição
e Comissões da Verdade; A Comissão da Verdade em Minas Gerais apurando
as violações aos Direitos Humanos. O seu propósito é que tais livros sirvam de
material educativo à disposição das pessoas interessadas, seja na plataforma online,
seja em versão impressa para posterior distribuição nas escolas públicas da Região
Metropolitana de Belo Horizonte.
A realização do curso se tornou possível mediante a colaboração mútua
entre a Diretoria de Políticas de Promoção em Direitos Humanos da Sedpac,
responsável pela estrutura virtual, a Secretaria de Estado de Educação de Minas
Gerais, que possibilitou a impressão e a distribuição dos materiais, o Centro de
Referência em Direitos Humanos da Universidade Federal de Juiz de Fora, que
contribuiu com a redação do primeiro volume, e o Arquivo Público Mineiro, que
cooperou na edição do material.
Assim, a Sedpac cumpre a sua tarefa de difundir os acontecimentos do
período ditatorial-militar, elucidando as múltiplas violações à dignidade humana.
Considerando o impacto social e histórico dos fatos apurados, que reverberam até
os dias de hoje, a Subsecretaria de Promoção e Defesa dos Direitos Humanos da
Sedpac convida todos os leitores a se incorporarem à tarefa de analisar, entender e
superar o trauma histórico provocado pelas ações estatais que violaram os direitos
humanos. Trata-se de, reconhecendo e respeitando as pessoas atingidas àquela
época, buscar a verdade e contribuir para a construção de um país democrático,
justo, soberano e com memória política integral.

Setembro de 2018,
Subsecretaria de Promoção e Defesa dos Direitos Humanos
 7

Sumário

Página
1. O que é justiça de transição? 09
1.1. Quanto tempo dura o processo transicional? 13
1.2. Justiça de transição no Brasil 15
2. A Comissão Nacional da Verdade 24
3. Afinal, o que são as comissões da verdade? 29
Referências bibliográficas 31
 9

1. O que é justiça de transição?

Justiça de transição é um termo utilizado para designar tanto um conceito

teórico quanto os processos e mecanismos adotados durante as transições demo-
cráticas, com o objetivo de mitigar e prevenir violações a direitos humanos ocorri-
das em um passado marcado por conflitos, guerras e autoritarismo. Segundo Ruti
Teitel (2003), pode ser concebida como a noção de justiça atrelada a períodos de
mudança política.
Mesmo que o termo “justiça de transição” tenha sido cunhado apenas
em 1991, por Teitel (SANTOS, 2009, p.476), é possível afirmar que o trabalho
nesse campo surgiu logo após a segunda guerra mundial. O século XX, marcado
por conflitos armados, regimes autoritários ou totalitários e sistemas de violenta
segregação, que possibilitaram, por exemplo, o holocausto na Europa, as ditaduras
na América Latina, e o apartheid na África, também foi o período em que vários
países abandonaram tais práticas e passaram a adotar a defesa da democracia e das
liberdades.

FIG. 1 –Prisioneiros do nazismo no campo de concentração de Auschwitz-Birkenau

Fonte: United States Holocaust Memorial Museum https://collections.ushmm.org/search/catalog/pa1177571
10

Por influência da Declaração Universal dos Direitos Humanos, de 1948,

e pelo desejo de se evitarem novos genocídios e lidarem com os resquícios das vio-
lações ocorridas, as transições democráticas passaram a assumir alguns princípios
gerais, dentre os quais a ideia de que, para a superação da herança traumática,
seria necessária a garantia de direito à memória sobre o que ocorreu.
Desse modo, a reflexão sobre o conceito de justiça de transição também
evoluiu conforme a onda de democratização pós-ditaduras e pós-queda do muro
de Berlim. Na prática, a justiça de transição aborda um conjunto de medidas não
exclusivamente jurídicas, que servem para estabelecer o Estado de Direito, a pres-
tação de contas e a reparação de danos. Refere-se ao tratamento que a sociedade
imprime ao legado de violência e de violações a direitos humanos após períodos
de ditadura, guerra civil e genocídio, entre outras formas de trauma social (BICK-
FORD, 2004, MEZAROBBA, 2009).

FIG. 2 – Eleanor Roosevelt, embaixadora dos EUA na ONU e presidente da

Comissão de Criação da Declaração Universal de Direitos Humanos
Fonte: United Nations Multimedia. https://www.unmultimedia.org/s/photo/detail/117/0117539.html
 11

Apesar de ter surgido no fim do século XX, na interface dos campos re-
ferentes à ciência política e ao direito, solidificando-se como conceito teórico no
âmbito dos direitos humanos, Renan Quinalha (2012, p.9) ressalta que a expressão
“tem delimitado um novo campo de reflexões e uma profícua agenda de pesquisas
interdisciplinares na teoria social contemporânea”. Desse modo, a justiça de tran-
sição pode ser considerada como um campo multidisciplinar que integra o tópico
mais amplo dos direitos humanos, englobando aspectos do direito, das ciências
políticas, da ética e das ciências sociais (FREEMAN, 2006).
O conceito de justiça de transição também se fortalece quando avança em
relação aos estudos anteriores, como aqueles chamados de “transitologia”, consi-
derando alguns aspectos da tradição passada, bem como incluindo e problemati-
zando outras questões até então desconsideradas (QUINALHA, 2012). Uma das
questões em que se avançou foi a compreensão de que as transições são processos
que ocorrem em geral não de maneira espontânea e livre, mas sim dependente de
políticas públicas que estimulam a convivência pacífica e respeitosa.

Passado um contexto de guerra civil ou de terrorismo de Estado, para

se ater a duas fontes mais comuns de violação sistemática aos direi-
tos humanos na modernidade [...], coloca-se, de modo mais ou menos
premente, a necessidade de uma série de medidas voltadas para a re-
tomada da convivência social em um patamar mínimo de respeito à
legalidade, aos valores éticos e à ordem democrática. (QUINALHA,
2012, p.85).

De modo resumido e simplificado, pode-se dizer que a justiça de transição

se sustenta em três eixos constitutivos: 1) memória; 2) verdade; 3) justiça. Além
desses eixos, soma-se a necessidade de mais dois: 4) reparação; 5) reformas institu-
cionais. Vamos compreendê-los?

Quadro 1 – Eixos principais da justiça de transição

12

Fonte: elaboração própria

Paulo Abrão e Marcelo Torelly (2011), por exemplo, identificam que a

justiça de transição é composta por quatro dessas dimensões teóricas e empíricas:
(I) a instituição formal da reparação na sociedade; (II) o fornecimento da verdade
a partir de dados e informações, com vistas a construir-se uma memória coletiva;
(III) a regularização do sistema judicial e a garantia de igualdade civil; (iv) a refor-
ma das instituições responsáveis pelas violações a direitos. A partir dessa perspec-
tiva, a ideia de memória estaria dissolvida nos demais elementos.
Independentemente da quantidade – no que se refere a termos-conceitos
adotados –, é quase um consenso na bibliografia sobre justiça de transição que tais
eixos – memória, verdade, justiça, reparação e reformas institucionais – são funda-
mentais para o processo (TEITEL, 2003; FREEMAN, 2006; HAYNER, 2011). A
justiça de transição trata, portanto, de medidas necessárias ao período de redemo-
cratização, até que seja consolidada uma nova ordem democrática.
 13

1.1. Quanto tempo dura o processo transicional?

Segundo Marques (2015), essa resposta é de difícil definição, precisando

ser levada em conta a tensão da ruptura, bem como as permanências e continui-
dades do regime autoritário anterior. Utilizando-se uma tipologia elaborada por
Jon Elster (2004)1, a aplicação temporal de medidas recomendadas pela justiça de
transição pode ser entendida a partir de três modelos.
O primeiro é o imediato, em que a adoção de mecanismos transicionais
acontece logo após o fim do regime autoritário e as medidas duram em média cinco
anos. O segundo modelo é referente à justiça de transição prolongada, em que, de
forma semelhante ao primeiro, as medidas são adotadas logo após o período de
conflito, mas demandam um tempo maior para se efetivarem e surtirem efeito. Por
fim, o terceiro modelo é conhecido como justiça de transição postergada, em que
as medidas transicionais são tomadas dez anos após o fim do regime repressivo
(ELSTER, 2004).
Apesar de nessa proposta enquadrar-se boa parte das experiências inter-
nacionais, alguns casos são inadaptáveis. Por isso, apesar do esforço teórico em se
criarem marcos temporais, a realidade é que cada país ou região desenvolve sua
justiça de transição em processos que podem levar mais ou menos tempo de con-
cretização, sem um modelo ideal.
Oliveira (2017) observa que o caso brasileiro é um exemplo de exceção.
À primeira vista, poderia ser considerado como “justiça de transição postergada”,
se considerarmos que as comissões da verdade, cujo conceito será trabalhado em
profundidade mais adiante, levaram quase 30 anos após o fim da ditadura para
serem criadas no País. Todavia, a controversa Lei de Anistia (Lei nº 6.683/79),
que permitiu o retorno dos exilados e “perdoou” os presos políticos, ao mesmo
tempo em que garantiu impunidade aos agentes do Estado envolvidos na repressão,
pode ser considerada uma medida de transição adotada em 1979, quando o Brasil
ainda vivia sob o regime autoritário. Sob a perspectiva de considerar-se apenas o
primeiro gesto de transição, a experiência brasileira poderia ser de uma “transição
prolongada”.

1 apud Marques, 2015.

14

FIG. 3 – Cartaz do III Encontro Nacional das Entidades de Anistia 1979

Fonte: Acervo CEDIC/ PUC-SP. http://www4.pucsp.br/comissaodaverdade/galeria/
 15

Todavia, quando se analisa com profundidade todas as ações adotadas

pelo Estado brasileiro, bem como o tempo transcorrido entre elas, é possível con-
cluir que se trata de uma transição atípica, que não se encaixa nos moldes propos-
tos por Elster. Cabe, então, que se compreendam as especificidades da experiência
brasileira.

1.2. Justiça de transição no Brasil

Buscando identificar os eventos políticos nacionais essenciais ao processo

de justiça transicional brasileiro, Sanglard (2017) destacou os seguintes aconteci-
mentos:

Quadro 2 – Marcos da justiça de transição brasileira

Fonte: Sanglard (2017)

Conforme dito anteriormente, a justiça de transição brasileira, como pro-

cesso, começou durante a ditadura, com a distensão lenta, estimulada e controlada
no Governo Geisel, que teve como primeiro marco identificado a Lei de Anistia de
1979, sancionada no Governo Figueiredo. Implementada a partir de um “acordo”
que visava à reconciliação, seu texto final acabou por permitir a autoanistia, já que
os setores responsáveis pelas violações “perdoaram”, em nome do Estado, a si e
aos seus antes mesmo de serem julgados ou colaborarem com o estabelecimento
16

da verdade. Assim, o processo de anistia contribuiu à justiça de transição como

modelo às avessas, que ainda se encontra em andamento e se iniciou com medidas
de perdão, em seguida, de reparação, antes que o exercício de memória e esclare-
cimento dos fatos fosse realizado.
A publicação do livro “Brasil: nunca mais”, que surgiu do projeto homô-
nimo, e a campanha “Diretas Já!”, que defendeu o retorno das eleições diretas
para presidente da República e o fim da ditadura, também foram marcos da justiça
transicional brasileira em sua primeira fase. A obra foi elaborada em sigilo pela
Arquidiocese de São Paulo, calcada nas cópias dos processos arquivados pelo Su-
perior Tribunal Militar (STM), e se transformou no primeiro documento de acesso
público a sistematizar as denúncias sobre violações aos direitos humanos, referen-
tes à ditadura brasileira (ARNS, 1985). Ressalte-se que a campanha representou
um movimento da sociedade civil por democratização, que, apesar de não ter al-
cançado ressonância no Congresso Nacional, pois o parlamento federal manteve o
voto indireto em 1985, significou um marco sem precedentes na luta civil.
A segunda fase da transição teve como ações importantes a Constituição
Brasileira de 1988, a Lei nº 9.140, de 4/12/1995, que possibilitou a criação da
Comissão Especial sobre Mortos e Desaparecidos Políticos2, e a Lei nº 10.559, de
13/11/2002, que estabeleceu a definição de anistiado político e a política de indeni-
zação a ser conduzida pela Comissão de Anistia, ligada ao Ministério da Justiça. As
duas últimas medidas têm estreita relação com os programas de direitos humanos,
detalhados a seguir.
A entrada definitiva dos direitos humanos na agenda política nacional
acontece principalmente a partir de 1995, com a elaboração do primeiro Programa
Nacional de Direitos Humanos (ADORNO, 2010). Nesse contexto há cobranças
de organismos internacionais por uma política pública de direitos humanos após o
processo de redemocratização. O primeiro passo foi a criação da Secretaria Nacio-
nal de Direitos Humanos (SDH), espaço capaz de operacionalizar políticas especí-
ficas. Inicialmente atrelada ao Ministério da Justiça, depois transformada em uma
secretaria ligada diretamente à Presidência da República e com status de ministé-
rio, hoje Ministério dos Direitos Humanos (MDH).

2 A lei reconhece a existência de pessoas mortas devido a atividades políticas durante a ditadura e
possui um anexo com a lista dos nomes dos mortos pela ditadura (ao total o país reconheceu 136
nomes dos 152 apresentados pelo dossiê da Comissão de Familiares de Presos Políticos, Mortos e
Desaparecidos).
 17
FIG. 4 – Capa do Livro BRASIL: NUNCA MAIS
18

O primeiro Programa Nacional de Direitos Humanos (PNDH-1) foi lança-

do em 1996 e construído em colaboração com o Núcleo de Estudos da Violência
da Universidade de São Paulo (USP), coordenado por Paulo Sérgio Pinheiro. A
parceria produziu um pré-projeto que percorreu o Brasil e foi discutido com outros
organismos nacionais (GREGORI, 2008). O PNDH-1 trouxe uma visão mais ge-
nérica e abstrata, representada pelo lema “Direitos Humanos para todos”. Assim,
destacou o direito à vida e à liberdade, ao tratamento igualitário em face das leis e
dos grupos específicos e mais ameaçados, como crianças, adolescentes, mulheres,
negros, indígenas, estrangeiros e com deficiência.
De acordo com Adorno (2010), os principais resultados efetivaram-se no
campo da segurança pública, como a criminalização ao porte ilegal de armas, a
criação do Sistema Nacional de Armas (Sinarm), a regulamentação à escuta telefô-
nica, a tipificação ao crime de tortura e a transferência à Justiça comum dos casos
em que policiais militares são acusados de crimes dolosos contra a vida, no período
autoritário afetos à Justiça Militar.
Em geral, o PNDH-1 é visto como um documento importante, pois incor-
pora as demandas por direitos humanos em uma agenda política pública. Todavia,
ainda representa um avanço tímido: como se trata de um documento sintético, pou-
co especifica as maneiras como as demandas seriam executadas e deixa de abordar
questões urgentes, a exemplo da investigação sobre os mortos e desaparecidos du-
rante a ditadura militar, bem como da punição a tais crimes, além de temas como a
descriminalização do aborto e o combate a crimes motivados por preconceitos em
relação à orientação sexual.
O PNDH-1 passou, então, por revisões e aperfeiçoamentos que resulta-
ram na publicação do PNDH-2, em 2002. O segundo programa apresenta o dobro
ou mais de proposições para a promoção dos direitos humanos: de 228 medidas
a 518 propostas. O PNDH-2 amplia o escopo dos direitos humanos a serem prote-
gidos e promovidos pelo Estado brasileiro, incorporando, por exemplo, os direitos
específicos à identidade de gênero e à orientação sexual. (ADORNO, 2010; BRA-
SIL, 2002). Outra importante característica do PNDH-2 é a inclusão dos direitos
econômicos, sociais, culturais e afrodescendentes. Nesse documento, a existência
do racismo é oficialmente reconhecida e são feitas algumas proposições de políticas
afirmativas.
Cabe ressaltar o caráter ambicioso de ambos e os avanços que trouxeram
à política de direitos humanos. É importante destacar que os PNDH’s transforma-
ram a agenda de direitos humanos em política de Estado, tornando-se um compro-
misso do País, não apenas de um governo (ADORNO, 2010). O segundo ponto de
avanço reside na construção de um significado aos direitos humanos para o Brasil
a partir de políticas participativas. Como os programas advêm de consultas públi-
 19

cas, seja em forma de seminário (PNDH-1), seja em forma de conferências públicas

(PNDH-2), traduzem aquilo que a população entende como necessidades e desa-
fios na efetivação dos direitos humanos no País. As duas versões reconhecem ainda
a indivisibilidade dos direitos humanos, abarcando ainda, para além dos interesses
políticos, os direitos sociais, econômicos e culturais. Barazal (2005) destaca o sig-
nificado da implantação dos programas nacionais de direitos humanos no Brasil:
Estruturalmente o modelo político derivado dos Direitos Humanos, atra-
vés dos PNDH’s I e II, fortalece o Estado brasileiro como intermediário entre o
modelo e a realidade, reforçando uma
postura democrática por defender os
direitos fundamentais inerentes à so-
ciedade; por antecipar reivindicações
de novos direitos; por transformar-se
numa espécie de via ou instrumento de
resistência política popular; por permi-
tir que se estabeleçam motivos de lu-
tas de diferentes tipos de movimentos
como, por exemplo, os ecológicos, os
anti-nucleares, os antirracistas, os dos
sem-terra, os feministas, os homossexu-
ais, os dos grupos indígenas, os das mi-
norias em geral; e, consequentemente
por inserir o País no internacionalis-
mo que postula uma espécie de cidada-
nia ampliada. (BARAZAL, 2005, p.39)
A terceira fase no processo
brasileiro de justiça transicional tem
como marco inicial, justamente, o 3º
Programa Nacional de Direitos Hu-
manos (PNDH-3) e ganha sequência
FIG. 4 – Capa do 3º Programa Nacional de Direitos Humanos
Fonte: OHCHR. https://bit.ly/2wXqJV4 com a sanção de duas leis pela presiden-
te Dilma Rousseff (2011-2016): a Lei de
Acesso à Informação e a Lei nº 12.528, de
18/12/2011, que criou a Comissão Nacional da Verdade.
Apresentado oficialmente em dezembro de 2009, o PNDH-3 foi imedia-
tamente tema de grandes controvérsias, que resultaram na publicação de um novo
decreto com a versão reformulada do programa em maio de 2010. Destaca-se
que foi construído pela articulação da sociedade civil com instituições da política
formal, por meio da realização de 137 conferências livres, municipais, estaduais e
20

distrital, realizadas em 2008.

Tais encontros pautaram questões e diretrizes, bem como elegeram repre-
sentantes, os delegados, responsáveis por levarem as discussões à 11ª Conferência
Nacional de Direitos Humanos, convocada pela Secretaria Especial de Direitos
Humanos da Presidência, em dezembro de 2008. Os resultados desse fórum foram
sintetizados em um relatório que, por sua vez, serviu de base para a redação final
do PNDH-3. Em 2009, sua versão preliminar ficou disponível e aberta a sugestões
no site da SEDH, sendo então finalizado e aprovado mediante o Decreto Presiden-
cial nº.7.037, de 21/12/2009.
O documento encontrado no Decreto nº 7.037/09 é mais extenso e deta-
lhado em relação às outras duas versões do PNDH. As anteriores enumeravam as
propostas de ação simplificadamente, utilizando a divisão por tempo – médio e cur-
to prazo –, mas sem detalhar e apontar os responsáveis, ação por ação. O PNDH-3
foi dividido em seis eixos, passando a conter 25 diretrizes, 82 objetivos estratégicos
e 521 ações programáticas.
Sobre o conteúdo do Decreto nº 7.037/09 e de sua posterior revisão, algu-
mas diretrizes produziram um debate acalorado na mídia, no governo e na socie-
dade civil. Cabe ressaltar também que os dois primeiros programas não causaram
polêmica, tampouco alcançaram a mesma visibilidade midiática que o PNDH-3.
Entre os pontos alvos de controvérsias estavam recomendações envolvendo: a le-
gislação sobre o aborto; a presença de símbolos religiosos em repartições públicas;
o controle sobre conteúdos da mídia; os conflitos agrário e urbano3.
Outro assunto que suscitou intenso debate no PNDH-3 foi o eixo sobre
o direito à memória e à verdade. Nem o PNDH-1, nem o PNDH-2, abordaram a
questão. No terceiro programa é que surge a proposta de criar-se a Comissão Na-
cional da Verdade. Além disso, o PNDH-3 sugeriu também a proibição de que lo-
gradouros e prédios públicos recebessem nomes de pessoas que praticaram crimes
de lesa-humanidade. Tais pontos foram recebidos com muitas críticas e até ameaças
do então Ministro da Defesa, Nelson Jobim, de demitir-se. As ações relativas a ins-
tituir-se a comissão da verdade e a se proibirem nomes de violadores em próprios
públicos acabaram sendo alteradas na versão final do PNDH-3.
Pode-se dizer que o terceiro programa deu continuidade aos debates veri-
ficados no PNDH-2, diferenciando-se por apresentar maior detalhamento quanto à
condução das ações para cada objetivo estratégico. Assim, se o PNDH-1 apresen-
tou sinteticamente os direitos que deveriam ser protegidos e o PNDH-2 tratou de
ampliar e aprofundar o seu escopo, o PNDH-3, por sua vez, apresenta-se como um
plano programático: explica os objetivos necessários para a efetivação dos direitos
humanos; elenca as ações necessárias para se alcançarem tais objetivos; detalha a
3 Sobre essas controvérsias, ver o trabalho de Oliveira (2013).
 21

execução dessas ações; faz ressalvas na forma de recomendações, se necessárias;

e indica os responsáveis para cada ação, inclusive já prevendo as articulações e os
parceiros dentro e fora da estrutura governamental.
O quadro a seguir apresenta uma breve comparação entre as três versões
do Programa Nacional de Direitos Humanos, inclusive as duas versões do PNDH-3.

Quadro 3 – Características gerais dos PNDH’s

22
 23

Fonte: Oliveira (2013)

24

2. A Comissão Nacional da Verdade

No contexto de incentivo à participação popular e às conferências que

resultariam no PNDH-3, as discussões sobre o direito à memória, verdade e justiça
passaram a receber destaque na pauta pública. Em novembro de 2010, a Corte
Interamericana de Direitos Humanos proferiu sentença relativa ao “Caso Gomes
Lund e outros versus Brasil”, que tratava de violações a direitos humanos, espe-
cialmente quanto a desaparecimentos, em decorrência da repressão à Guerrilha do
Araguaia (CORTE INTERAMERICANA, 2010).
A necessidade de criar uma comissão da verdade em âmbito nacional tam-
bém foi citada no documento, sendo que a sentença indicava, entre outras medidas,
que o Estado deveria “continuar desenvolvendo as iniciativas de busca, sistematiza-
ção e publicação de toda a informação sobre a Guerrilha do Araguaia, assim como
da informação relativa a violações de direitos humanos ocorridas durante o regime
militar, garantindo o acesso à mesma”. (CORTE INTERAMERICANA, 2010, p.
115).
A partir das mobilizações nacionais promovidas pelo PNDH-3 e da
pressão internacional após a condenação do Brasil na Corte Interamericana, em
13/1/2010, foi instituído, por ato presidencial, um grupo de trabalho com a fina-
lidade de elaborar um anteprojeto de lei para criação da Comissão Nacional da
Verdade (CNV). Com o apoio de todos os ex-ministros da Secretaria Especial dos
Direitos Humanos, desde José Gregori, que foi o primeiro titular da pasta criada
em 1997, a medida passava a ganhar força e estimular as negociações em torno da
proposta. Após quatro meses, o projeto de lei resultante das atividades do grupo
foi encaminhado pelo presidente Luís Inácio Lula da Silva ao Congresso Nacional,
em regime de urgência.
Juntamente com a então ministra de Direitos Humanos, Maria do Rosá-
rio, os ex-ministros assinaram um documento de apoio à proposta, como forma de
pressionar os parlamentares a aceitarem o projeto apresentado por iniciativa do
Executivo. A proposição foi aprovada em setembro de 2011 na Câmara e depois
seguiu para votação no Senado, sendo aprovada por unanimidade pelo plenário
no fim de outubro daquele ano, demonstrando que as negociações em torno da
proposta surtiram efeito.
Em meio aos trâmites de 2011, a efetivação da proposta passou a ser um
dos principais objetivos do Projeto Direito à Memória e à Verdade (PDMV) no âm-
bito da Secretaria de Direitos Humanos da Presidência da República. A iniciativa
estimulava ainda o desenvolvimento de comitês e comissões setoriais, bem como a
 25

difusão de informações sobre o tema.

Em 18/11/2011, a presidente Dilma Rousseff sancionou a lei que criava a
CNV, concomitantemente com a Lei de Acesso à Informação. Ainda que tardia –
quase 30 aos anos após o fim da ditadura –, a instalação da CNV ocorreu em maio
de 2012, quando os sete integrantes tomaram posse. Semelhante êxito integra um
processo cuja origem está nas primeiras ações de transição.
Para o funcionamento da CNV, os trabalhos foram divididos em três gru-
pos: de pesquisa, geração e sistematização de informações; de relações com a so-
ciedade civil e as instituições; e de comunicação externa. De acordo com o plano
de trabalho interno da CNV, o subgrupo de pesquisa foi ainda dividido em novos
grupos temáticos, cada qual com um membro da CNV como responsável, coorde-
nando os trabalhos de pesquisadores e assessores. Os temas explorados na subco-
missão de pesquisa foram:
a) o contexto relativo ao golpe de 1964;
b) as estruturas institucionais de repressão;
c) informações gerais sobre tipos e casos de violação;
d) a repressão no campo;
e) a repressão contra indígenas;
f) a repressão à guerrilha do Araguaia;
g) informações sobre a operação Condor;
h) violações contra brasileiros exilados e estrangeiros;
i) informações sobre o sistema de justiça durante a ditadura;
j) informações sobre o papel das igrejas;
k) repressão a militares de oposição ao regime militar;
l) informações sobre o funcionamento do Estado durante a ditadura;
m) informações sobre repressão e gênero.
A CNV atuou por dois anos e sete meses, concluindo suas atividades em
10/12/2014, com a entrega de um relatório público contendo os resultados das
investigações sobre violações aos direitos humanos ocorridas especialmente no
período da ditadura, acompanhados por recomendações aos órgãos públicos e à
sociedade civil. Durante os trabalhos, a CNV coletou mais de mil depoimentos e
realizou aproximadamente uma centena de audiências públicas, além de inúmeras
diligências.
As audiências públicas voltadas à coleta de depoimentos foram transmiti-
das ao vivo pela internet e as gravações foram postas à disposição dos interessados
no canal do Youtube da CNV. Além dos vídeos, as atividades também se encontram
registradas em fotografias e divulgadas na imprensa, nas redes sociais e no site da
CNV, pela equipe de comunicação.
26

FIG. 5 – Entrega do relatório final da CNV

Fonte: Fabrício Faria / Ascom/CNV.

O relatório final da CNV, produzido e publicado em 2014, foi dividido

em três volumes, contendo a descrição de suas atividades, o contexto histórico da
ditadura, a apresentação das estruturas repressivas, os tipos de violação a direitos
humanos praticados pelo Estado e as formas de resistência oposicionista. O último
volume do relatório é totalmente dedicado à descrição biográfica dos 434 mortos
e desaparecidos políticos.
Apesar das limitações institucionais da CNV, o trabalho foi apontado
como importante, por produzir um documento público e oficial sobre as responsa-
bilidades do Estado brasileiro pelas violações a direitos ocorridas durante a dita-
dura. Além disso, a comissão recomendou a realização de reformas legais e institu-
cionais, envolvendo questões relacionadas à transparência dos órgãos públicos, à
segurança nacional e à promoção de avanços democráticos. Resumidamente, Oli-
veira (2016) destaca a essência de quatro conclusões contidas nesse relatório final:
1) as violações a direitos humanos pelo Estado brasileiro durante a dita-
 27

dura foram comprovadas;

2) as violações ocorreram de modo generalizado e sistemático, ou seja,
sob a coordenação das Forças Armadas e a partir de suas diretrizes estabelecidas;
3) na investigação foram identificados e caracterizados os crimes contra a
humanidade, cometidos pelo Estado;
4) permanece nos dias atuais um legado da ditadura, como denota a per-
sistência de violações aos direitos humanos ensejadas por agentes públicos.
Por fim, o relatório final da CNV aponta que 191 pessoas foram mortas
por ação do regime, 243 ainda estavam desaparecidas até a data de sua publicação
e ao menos 377 agentes públicos fizeram parte nas ações violadoras de direitos
humanos durante a ditadura. Tais números correspondem aos casos efetivamente
comprovados pela CNV, sendo possível chegar-se a um número maior em outras
pesquisas, o que de fato conseguiram fazer as comissões da verdade criadas em
âmbito estadual ou municipal.
Graças ao Projeto Direito à Memória e à Verdade (PDMV) e à atuação
de militantes vinculados à luta pelos direitos humanos, o Brasil talvez tenha sido o
país que comportou maior número de comissões estaduais, municipais e setoriais
de forma independente e concomitante com os trabalhos da CNV. Mais de cem
comissões da verdade funcionaram no País, sendo que algumas foram instaladas
antes mesmo da CNV e outras concluíram os trabalhos posteriormente. A maioria
se desenvolveu a partir do PDMV.
Enquanto o colegiado nacional foi criado por lei aprovada pelo Congresso
e vinculado ao Governo federal, que garantiu a estrutura de funcionamento, as
comissões estaduais, municipais e setoriais foram instaladas em âmbitos distintos.
Algumas, como a Comissão da Verdade Rubens Paiva, do Estado de São Paulo,
foram instituídas por Assembleias Legislativas – no caso das locais, pelas Câmaras
dos Vereadores – e funcionaram com recursos e representação do Poder Legislati-
vo estadual ou municipal.
Houve também comissões estaduais criadas por lei nas Assembleias Le-
gislativas, cuja instituição e regulamentação foram delegadas ao Poder Executivo,
como no caso da Comissão da Verdade em Minas Gerais (Covemg), criada pela Lei
nº 20.765, de 17/7/2013, que funcionou até 8/2/2018. Existiram ainda comissões
criadas por universidades e entidades de classe (como a OAB e a Federação Nacio-
nal dos Jornalistas – Fenaj).
Entre as principais dificuldades encontradas, não apenas pela CNV, mas
pelas demais comissões da verdade que funcionaram ou ainda funcionam no Brasil,
está o acesso aos documentos oficiais das Forças Armadas, que não abriram seus
arquivos da época para consulta e pesquisa, sempre alegando que o material teria
sido destruído (BRASIL, 2014, p.963).
28

No próximo módulo serão explorados os resultados da Covemg, como forma de de-

monstrar o tipo de atividade desenvolvida e a importância desse tipo de pesquisa.
Antes disso, porém, é preciso ainda esclarecer o que exatamente é uma comissão
da verdade e quais são as suas principais atribuições.
 29

3. Afinal, o que são as comissões da verdade?

As Comissões da verdade são órgãos cuja principal função é apurar vio-

lações aos direitos humanos praticadas em um período específico. Entretanto, a
própria literatura (Freeman, 2006; Hayner, 2011; Sanglard, 2017), admite haver
dúvidas sobre o que pode ou não ser considerado como comissão da verdade, bem
como sobre quais são as suas atribuições.
Priscilla Hayner (2011) propôs um dos conceitos mais difundidos sobre as
características gerais e comuns das comissões da verdade, abordando também suas
principais funções:

A intenção das comissões da verdade é parte do que as define: de

abordar o passado, a fim de mudar as políticas, práticas e até mesmo
relacionamentos no futuro, e para fazê-lo de uma forma que respeite
e honre aqueles que foram afetados pelos abusos. Isso pode ser captu-
rado na seguinte definição ligeiramente revisada: A comissão de verda-
de (1) está focada no passado dos eventos, em vez dos em curso, (2)
investiga um padrão de acontecimentos que tiveram lugar durante um
período de tempo, (3) envolve-se diretamente e amplamente com a po-
pulação afetada, coletando informações sobre as suas experiências; (4)
é um órgão temporário, com o objetivo de elaborar um relatório final,
e (5) é oficialmente autorizada ou habilitada pelo Estado sob revisão.
(HAYNER, 2011, p. 11-12, tradução nossa).

Sanglard (2017) ponderou ser importante considerar na conceituação a

categoria descrita por Mark Freeman (2006), relativa à função de apurar atos vio-
lentos e repressivos, não qualquer tipo de acontecimento. Sanglard defende ainda:
as comissões da verdade são importantes por provocarem o debate público, assim
como por promoverem a repercussão dos grandes traumas na mídia e, consequen-
temente, na arena pública. Caso contrário, o envolvimento da sociedade com o
assunto pela mediação do jornalismo ficaria restrito às raras reportagens especiais
que, vez ou outra, aparecem nos noticiários. Assim, ressalta a função comunicacio-
nal desse tipo de trabalho, que também é capaz de estimular a produção cultural
sobre o tema – em filmes, peças de teatro, intervenções urbanas etc. – e descrevê-
-las na conceituação.
Na pesquisa mais ampla já realizada sobre as experiências internacionais
realizadas pelas comissões da verdade, Hayner (2011) identifica que a primeira
ação do tipo teria ocorrido em 1974, em Uganda, no continente africano, quando
se estabeleceu a Comissão de Investigação sobre o Desaparecimento de Pessoas.
Desde então, até o ano de 2009, quando o levantamento de Hayner se encerrou, fo-
30

ram identificadas 40 comissões da verdade de âmbito nacional. A CNV não entrou

na contabilidade, por ter sido criada em 2011 e instituída apenas em 2012.
Em 1983 teve início uma das comissões mais significativas do mundo, a
Comissão Nacional de Desaparecidos (Conadep) da Argentina, na América do Sul.
Todavia, como afirma Hayner, naquela época as experiências ainda não recebiam o
nome de “comissão da verdade”, o que passou a ocorrer cerca de dez anos depois,
com dois colegiados também localizados no continente sul-americano: a Comissão
Nacional de Verdade e Reconciliação do Chile e a Comissão da Verdade de El Sal-
vador, concluídas em 1990 e 1992, respectivamente.
Agora, já estando claro o que significam comissão da verdade e justiça
de transição, pode-se ir para o próximo módulo, dedicado a um caso específico: a
experiência da Comissão da Verdade em Minas Gerais (Covemg).
 31

Referências bibliográficas

ABRÃO, Paulo; TORELLY, Marcelo. As dimensões da Justiça de Transição no

Brasil, a eficácia da Lei de Anistia e as alternativas para a verdade e a justiça. In:
PAYNE, Leigh; ABRÃO, Paulo; TORELLY, Marcelo (Org.). A anistia na era da res-
ponsabilização: o Brasil em perspectiva internacional e comparada. Brasília: Minis-
tério da Justiça, Comissão de Anistia; Oxford: Oxford University, Latin American
Centre, 2011.

ADORNO, Sérgio. História e Desventura: o 3º Programa Nacional de Direitos

Humanos. Revista Novos Estudos – CEBRAP, n.86, 2010.

ARNS, Dom Paulo Evaristo (Org.). Brasil: nunca mais. Vozes, 1985.

BARAZAL, Neusa R. A versão brasileira dos direitos humanos: uma reflexão polí-
tica-antropológica dos PNDH I e II. Cadernos Prolam/USP, ano 4, v.1, 2005.

BRASIL, Comissão Nacional da Verdade (CNV). Relatório Final. Brasília: 2014.

BRASIL, Secretaria de Especial de Direitos Humanos (SEDH). Segundo Programa

Nacional de Direitos Humanos. Brasília: 2002.

BICKFORD, Louis. Transitional Justice. In: The encyclopedia of genocide and

crimes against humanity. USA: Macmillan Reference USA, 2004.

COMISSÃO DA VERDADE EM MINAS GERAIS. Relatório da Comissão da Ver-

dade em Minas Gerais. Belo Horizonte: Covemg, 2017.

CORTE INTERAMERICANA DE DIREITOS HUMANOS. Caso Gomes Lund e

Outros (“Guerrilha do Araguaia”) vs. Brasil – Sentença de 24 de novembro de 2010.
Disponível em: < http://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_219_por.
pdf>. Acesso em: 24 maio 2018.

ELSTER, Jon. Closing the books: transitional justice in historical perspective. New
York: Cambridge University Press, 2004.

FREEMAN, Mark. Truth commissions and procedural fairness. New York: Cam-
bridge University Press, 2006.

GREGORI, José. “O Primeiro Programa Nacional de Direitos Humanos” in: Bra-

sil: a realidade do país aos 60 anos da Declaração Universal. SEDH (org). Brasília:
2008.

HAYNER, Priscilla B. Unspeakable truths: Transitional Justice and the challenge of

truth commissions. 2ed. New York: Routledge, 2011.
32

MARQUES, Raphael Peixoto de Paula. Constituição, memória e história no Brasil

recente: reflexões sobre a Comissão Nacional da Verdade. A&C – Revista de Di-
reito Administrativo & Constitucional. Belo Horizonte, ano 15, n. 61, p. 209-231,
jul./set. 2015.

MEZAROBBA, Glenda. De que se fala, quando se diz “Justiça de Transição”?.

BIB – Revista Brasileira de Informação Bibliográfica em Ciências Sociais, n. 67,
pp. 111-122, 2009.

OLIVEIRA, Marcelo. Entrevista XIV. [abr./dez.2016]. Entrevistadora: Fernanda

Nalon Sanglard. São Paulo, 2016. 1 arquivo. mp3 (59min1s).

OLIVEIRA, Vanessa Veiga de. Direitos Humanos e suas justificativas na mídia: a

controvérsia envolvendo o caso do PNDH-3. Dissertação de Mestrado. Programa
de Pós-Graduação em Comunicação Social da Universidade Federal de Minas Ge-
rais. Belo Horizonte, 2013.

OLIVEIRA, Vanessa Veiga de. Mídia, memória pública e Comissão da Verdade no

Brasil: a luta pela verdade e justiça como uma luta por reconhecimento. Tese de
Doutorado. Programa de Pós-Graduação em Comunicação Social da Universidade
Federal de Minas Gerais. Belo Horizonte, 2017.

QUINALHA, Renan Honório. Justiça de transição: contornos do conceito. Disser-

tação de mestrado. Departamento de Filosofia e Teoria Geral do Direito, Faculda-
de de Direito, Universidade de São Paulo, São Paulo, 2012.

SANGLARD, Fernanda Nalon. Verdades possíveis: o jornalismo brasileiro e as nar-

rativas sobre a ditadura durante o funcionamento da Comissão Nacional da Verda-
de. 2017. 305 f. Tese (Doutorado em Comunicação) - Programa de Pós-Graduação
em Comunicação, Faculdade de Comunicação Social, Universidade do Estado do
Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, 2017.

SANTOS, Cecília MacDowell. A justiça ao serviço da memória: mobilização jurí-

dica transnacional, direitos humanos e memória da ditadura e memória. In: SAN-
TOS, Cecília MacDowell; TELES, Edson; TELES, Janaína de Almeida (orgs.), De-
sarquivando a ditadura: memória e justiça no Brasil. São Paulo: Editora Hucitec,
472-495, 2009.

TEITEL, Ruti. Transitional Justice Genealogy. Harvard Human Rights Journal,

v.16, 2003.