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PROGRAMAS DE 1. INTRODUÇÃO
TRANSFERÊNCIA DE RENDA
Um paradigma em proteção
social e combate à pobreza
Flávia Neme
Henrique Fialho Barbosa
João Pedro Lang
Raphaella Gurgel Pinheiro1
Porque o necessitado não será esquecido
para sempre, nem a expectação dos
pobres perecerá perpetuamente.
Salmos 9:18
291
Entre os anos de 2005 e 2008, em todo o mundo emergente, houve
queda na porcentagem de pessoas vivendo em extrema pobreza2.
Esta é a primeira redução em um período de três anos de mo-
nitoramento desde que o Banco Mundial começou a publicar o
índice. Os dados, porém, ainda preocupam: em 2008, em torno
de 1,29 bilhões de pessoas ainda vivia com menos de US$ 1,25 por
dia. Além disso, os cerca de 660 milhões que superaram a linha da
pobreza extrema ainda são pobres para os padrões de países de
maior desenvolvimento(BANCO MUNDIAL, [s.d.]b).
É com o objetivo de promover igualdade de oportunidades e
desenvolvimento econômico e social que surgem os programas
de transferência de renda (TR). Iniciativas tomadas por governos
de países em desenvolvimento, esses programas hoje são imple-
mentados em conjunto com diversas organizações internacio-
nais, até mesmo por países desenvolvidos, e têm alcançado gran-
de sucesso em meio às redes de proteção social.
Este artigo tem por objetivo demonstrar a capacidade dos
programas de TR de atuar na redução da pobreza e no combate
à desigualdade social. Primeiramente, serão expostos conceitos
de pobreza e desigualdade. Depois, serão abordadas as caracte-
1
Os autores agradecem à Professora Doutora Geovana Lorena Bertussi, do Departa-
mento de Economia da Universidade de Brasília, e a Corina Nassif Avelar pelo inesti-
mável auxílio na revisão deste artigo.
2
Para o Banco Mundial, extrema pobreza é caracterizada pelo consumo diário médio
de US$1,25 ou menos por pessoa, e corresponde a viver no limite da subsistência
(BANCO MUNDIAL, [s.d.]a).
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rísticas fundamentais dos programas de TR, bem como sua estru-
turação e implementação. Outro ponto importante diz respeito
aos resultados por eles alcançados, tanto em aspectos econômicos
quanto sociais. Porém, não estarão ausentes críticas a erros de pla-
nejamento e a má execução dos programas. Será destacado tam-
bém o papel de agentes externos no sistema de proteção social, e
por fim, serão apresentados dois estudos de caso.
2. CONCEITOS INICIAIS
Esta seção pretende introduzir conceitos e definições necessárias ao
artigo. Primeiramente, serão apresentados conceitos de pobreza e
desigualdade social. Segue-se uma explicação sobre a evolução his-
tórica e as particularidades dos sistemas de proteção social. Dentro
desse quadro, destacaremos os programas de transferência de ren-
292 da e a diferença entre seus modelos condicional e não condicional.
2.1. Pobreza
O termo “pobreza” é frequentemente associado à carência ou à
falta de acesso, por longos períodos, a recursos, bens e serviços
essenciais à qualidade de vida (MARTINS, 2008). Há, porém, diver-
sas perspectivas sobre esse fenômeno. Conforme a perspectiva da
renda, a pobreza é definida como a simples falta de acesso à renda
para consumo; os pobres seriam aqueles com renda insuficiente
para “satisfazer necessidades básicas definidas pela sociedade”
(KAKWANI, 2006, [s.p.], tradução nossa).
Há, todavia, outros direitos e necessidades básicas que não
dependem necessariamente da renda – como o acesso à alimenta-
ção e à água, à saúde, à educação, ao transporte, ao saneamento, à
informação e à cidadania (MARTINS, 2008). Surgiu, então, uma se-
gunda perspectiva, que predomina na literatura especializada atu-
al e será adotada no presente artigo. Em vez de conceituar pobreza
como a falta de meios para atingir padrões básicos de bem-estar3,
ela é simplesmente definida como o não acesso a esses padrões
(KAKWANI, 2006). Os pobres seriam aqueles que usufruem de um
nível de vida, em termos de acesso ao consumo e a serviços, abaixo
dos padrões de uma dada sociedade, o que não depende somente
da renda de que dispõem4 (NARAYAN, 1999).
A pobreza é, assim, multidimensional. De fato, ela não é ape-
nas uma questão econômica, ligada à renda; há também a exclu-
são social, o não acesso à cultura e à ciência, a impotência política
e econômica, a privação e a vulnerabilidade (exposição ao risco)
(NARAYAN, 1999). Ainda assim, a carência de renda permanece
Programas de Transferência de Renda
sendo forte indício da pobreza (KAKWANI, 2006). Segundo defi-
nição do Conselho Econômico e Social da Assembleia Geral das
Nações Unidas (ECOSOC, 1998, [s.p.]):
[...] a pobreza é uma negação de escolhas e oportunidades, uma vio-
lação da dignidade humana. Significa a falta da capacidade básica
de participar efetivamente da sociedade. [...] Significa insegurança,
falta de poder e exclusão de indivíduos, famílias e comunidades.
A partir da ampliação do conceito de Direitos Humanos no âmbi-
to das Nações Unidas, em 1976, para incluir direitos econômicos,
sociais e culturais, a pobreza passou a ser encarada como uma
violação dos direitos e da dignidade humana. Desde então, os
pobres são amplamente reconhecidos como titulares de direitos
sociais, podendo, portanto, reivindicar o acesso a bens e serviços
essenciais. O Estado teria, assim, a obrigação de garantir tal aces- 293
so (CECCHINI et al., 2009).
Nesse cenário de atenção à pobreza mundial, são importantes
os instrumentos utilizados em seu monitoramento. A base dessa
vigilância é o conceito de linha da pobreza, definido como a renda
mínima necessária para se ter acesso a recursos básicos, isto é, o
“custo monetário [...] de um nível de bem-estar de referência” (RA-
VALLION, 1998, p. 3). Essa renda mínima assume diferentes defi-
nições e valores de acordo com a instituição ou país que a define –
para o Banco Mundial, corresponde a um consumo de 1,25 dóla-
res diário por pessoa. Já para o governo brasileiro, esse valor é igual
à renda familiar per capita de 70 reais mensais (BRASIL, [2011]).
Já o ciclo de reprodução intergeracional da pobreza (“ciclo da
pobreza”) é um conceito que descreve sua propagação por gera-
ções em famílias e comunidades. É causado, de modo abrangente,
pela falta de oportunidades de ascensão social, como a falta de
acesso à educação e a discriminação (SANT’ANNA, 2009).
2.2. Desigualdade social
Outro problema relativo à negação de oportunidades é a desi-
gualdade social. A exemplo da pobreza, ela não se resume ape-
nas à desigualdade de renda, estendendo-se às desigualdades na
3
“Bem-estar” não abrange apenas o bem-estar físico, mas também o psicológico. Fe-
nômenos como tra-tamento desumano, humilhação e preconceito também afetam,
portanto, o bem-estar (NARAYAN, 1999).
4
A pobreza também é caracterizada pela não disponibilidade de bens de consumo e
serviços necessários ao bem-estar. Isto é, a ausência de infraestrutura também é fator
gerador de pobreza.
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educação, de poder político e de acesso a bens e serviços. De fato,
todas essas facetas estão relacionadas (MARTINS, 2008). Ambas,
pobreza e desigualdade, levam à exclusão social, à privação de di-
reitos e ao não acesso a bens e serviços fundamentais (NARAYAN,
1999). Diversos obstáculos se colocam contra a redução desses fa-
tores, como diferenças regionais, o preconceito e a falta de opor-
tunidades à ascensão social (SANT’ANNA, 2009).
No século XX, a pobreza e a desigualdade começaram a ser
amplamente discutidas como problemas a ser solucionados. For-
mularam-se uma série de políticas públicas para reduzi-las, como
parte dos sistemas de proteção social que surgiam (KAKWANI,
2006). Logo depois, a discussão alcançou o plano internacional,
sendo a pobreza inserida na agenda de órgãos internacionais.
Agências também foram criadas especificamente para combatê-
-las, como é o caso do Banco Mundial (FISZBEIN; SCHADY, 2009).
294 A desigualdade de renda é, numericamente, a “distância” (isto
é, a diferença em termos de renda) entre as porções mais ricas e as
mais pobres de uma sociedade. O coeficiente de Gini é um indica-
dor muito usado na medição da desigualdade de um país. Ele varia
de 0 a 1, de modo que 0 é a perfeita igualdade de renda (distribui-
ção ideal) e 1 é a total desigualdade (VERSIANI; CARVALHO, 2012).
2.3 Sistemas de proteção social
“Proteção social” é um termo amplo que designa toda espécie de
transferência de renda, auxílio, serviço e garantia que vise proteger
a população pobre, necessitada ou em situação de risco. Sistemas
de proteção social podem, também, ser levados a cabo por outros
agentes que não governos. A proteção social se popularizou no sé-
culo XX, em meio ao modelo do Estado de bem-estar social ­(welfare
state), inicialmente na forma de serviços públicos e seguridade so-
cial (STANDING, 2007). No final do século, ela passou a ser vista
também como forma de inclusão social ­(CECCHINI et al., 2009).
Bem como todo o modelo do “bem-estar social”, a proteção
social governamental começou a ser duramente criticada nas últi-
mas décadas do século XX, em meio à doutrina libertária ou “ne-
oliberal”. Autores como Friedrich Hayek e Milton Friedman defen-
diam que os sistemas de proteção social deveriam ser de iniciativa
privada, e que a caridade e a doação voluntária deveriam ser reva-
lorizadas (VAN DIJK, 1998). De acordo com esses autores, a prote-
ção social gastava ineficientemente o dinheiro dos impostos e teria
levado à derrocada do modelo do welfare state (STANDING, 2007).
Seguindo essa doutrina, instituições financeiras internacio-
nais, como o Banco Mundial, apoiaram a privatização de progra-
Programas de Transferência de Renda
mas de proteção social nos países em desenvolvimento (STAN-
DING, 2007). Em contraste, simultaneamente diversos países, em
especial na América Latina, começavam a implantar programas
mais amplos de assistência social, particularmente de transferên-
cia de renda (FISZBEIN; SCHADY, 2009).
Há diversos programas de proteção social, havendo também
objetivos variados. O foco dos programas de assistência social é
reduzir os efeitos da pobreza e da desigualdade, gerar oportuni-
dades de ascensão aos pobres e, em longo prazo, promover inclu-
são, rompendo o ciclo da pobreza (SANT’ANNA, 2009).
Cada programa de proteção social se adéqua a determinado
contexto, objetivo e localidade. Para emergências alimentares, há
programas de distribuição de alimento e água (seguro social5); onde
há epidemias, adéquam-se mutirões de saúde e prevenção (FISZ-
BEIN; SCHADY, 2009). Para reduzir a desigualdade de oportunida-
des, podem-se implantar medidas afirmativas6, como a reserva de 295
vagas no acesso à universidade e ao serviço público (SANT’ANNA,
2009). Para mitigar a pobreza e a desigualdade, uma opção são pro-
gramas de transferência de renda (FISZBEIN; SCHADY, 2009).
2.4. Programas de transferência de renda
Transferência, em Economia, denota uma movimentação financei-
ra de mão única, na qual um agente fornece (mercadorias, serviços,
renda) e outro recebe, sem haver contrapartida material isto é, o be-
neficiário não tem a obrigação de compensar, na forma de bens ou
de serviços, o montante transferido7. As transferências podem ser
privadas, como doações à caridade e remessas de dinheiro a paren-
tes, ou governamentais, que são geralmente utilizadas como parte
de sistemas de proteção social, como as pensões estatais (auxílio-
-maternidade) e a transferência de renda (PAULANI; BRAGA, 2007).
Programas de transferência de renda são sistemas de proteção
e assistência social que envolvem repasse de recursos monetários
a famílias, indivíduos ou comunidades de recursos escassos, na
forma de transferências governamentais (CECCHINI et al., 2009).
Adotamos neste artigo a definição stricto sensu, delimitando
nosso objeto de estudo para programas que transferem dinheiro
5
Segundo Mankiw (2012), “seguro social” são políticas governamentais voltadas
para a proteção de indivíduos contra o risco de adversidades.
6
Medidas afirmativas são aquelas que visam à superação de discriminações
(CECCHINI et al., 2009).
7
Uma transferência, no entanto, pode exigir outro tipo de contrapartida que não
seja material. Isso, como será visto adiante, é comum no caso das dos programas de
transferência de renda.
 Simulação das Nações Unidas para Secundaristas | 2013
diretamente e têm origem em Estados nacionais (governos). Não
serão analisados, portanto, outros tipos de transferência, como
doações de agentes privados, tampouco outros sistemas de pro-
teção social, como a saúde pública e a reserva de vagas em uni-
versidades, muito embora esses programas possam levar à redis-
tribuição de renda como um efeito indireto (SOARES, 2004).
É apropriado comentar sobre três características fundamen-
tais da transferência de renda. Em primeiro lugar, os beneficiá-
rios são, na maioria dos casos, famílias, tanto pela facilidade em
averiguar a renda familiar (em oposição à renda individual ou co-
munitária) quanto pelo papel fundamental da dinâmica familiar
na formação de capacidades (CECCHINI et al., 2009). Em segun-
do lugar, a TR é uma política de curto e longo prazo; o efeito de
curto prazo é a suplementação da renda e redução imediata da
pobreza (SOARES, 2004). No longo prazo, pretende-se mitigar a
296 pobreza, auxiliar a geração de independência financeira na for-
ma de renda permanente, fomentar o capital humano e romper o
ciclo da pobreza (CECCHINI et al., 2009). Em terceiro lugar, trata-
-se de uma política essencialmente complementar à renda dos
mais pobres (MANKIW, 2012).
Os programas de TR podem, ainda, ser considerados siste-
mas de seguro social, pois, apesar da estratégia de longo prazo,
podem conter riscos em eventuais adversidades. A transferência
de renda seria, assim, um seguro feito pelos indivíduos de uma
sociedade para a eventualidade de se tornarem pobres (MANKIW,
2012). Um dos principais desafios dos programas de TR é a sua in-
tegração com outros projetos de proteção social, a fim de garantir
uma rede integrada de seguridade (SANT’ANNA, 2009).
Nas décadas de 1990 e 2000, viu-se uma expansão global da
transferência de renda, devido à experiência de sucesso do Bra-
sil e do México. Se em 1997 havia apenas três programas de TR
de abrangência nacional, atualmente eles existem em grande
parte dos países em desenvolvimento – no Sul Asiático, na África
Subsaariana e, principalmente, na América Latina e no Caribe
(FISZBEIN; SCHADY, 2009).
Existem dois tipos gerais de programa de transferência de
renda. A TR condicional, modalidade mais amplamente adotada,
transfere renda sob a condição do cumprimento, por parte dos
beneficiários, de contrapartidas, também chamadas de corres-
ponsabilidades e condicionalidades8. De modo geral, elas ocor-
rem na forma de investimentos em capital humano9, ou seja, o
cumprimento perceptível de metas em educação, saúde e nutri-
ção; um exemplo é a exigência de matrícula em uma escola. Ela
Programas de Transferência de Renda
também é, de modo geral, restritiva: quando deixa de ser cum-
prida, a transferência é suspensa ou encerrada, usualmente após
certo prazo de adequação (FISZBEIN; SCHADY, 2009).
A transferência de renda não condicional, por sua vez, dis-
pensa a existência de uma contrapartida. Seus defensores argu-
mentam que as corresponsabilidades não seriam necessárias,
pois o mecanismo de transferência de renda levaria, por si só, à
melhoria dos níveis de capital humano (SOARES, 2004).
As contrapartidas também poderiam ser consideradas arbi-
trárias, pois os pobres deveriam ter autonomia para seguir seus
interesses (DE BRAUW; HODDINOTT, 2008). Contudo, a princi-
pal razão para adotar modelos não condicionais é a impossibili-
dade de se exigir contrapartidas, devido a deficiências em infra-
estrutura, como a inexistência de sistemas públicos abrangentes
de educação e saúde (CECCHINI, 2009).
Assim, não há, na literatura econômica, uma “modalidade 297
ideal” de transferência de renda – se com ou sem condicionalida-
des. É relativo consenso que cada tipo se adéqua melhor a deter-
minado contexto social (CECCHINI, 2009).
3. ESTRUTURAÇÃO E IMPLEMENTAÇÃO
O processo de estruturação e implementação de programas de
TR exige cautela. Para a estruturação, deve-se ter em mente o ob-
jetivo do programa para definir as demais configurações, como,
por exemplo, a adoção de corresponsabilidades, se ele tem prazo
de término ou deve se estender até o findar da situação que pro-
piciou sua instauração. Para a implementação, é importante pos-
suir mecanismos de acompanhamento, como coleta de dados, e,
assim, readequar o programa conforme necessidades.
3.1.Estruturação
Como dito anteriormente, os programas de TR podem ser atre-
lados ou não a corresponsabilidades. Elas têm o potencial de au-
mentar os efeitos produzidos, mas o contexto regional prevalece
8
Como se trata de uma transferência, essa contrapartida não diz respeito a bens e
serviços. O termo “corresponsabilidade” denota que existe dupla responsabilidade:
do Estado, em prover a transferência de renda; e dos beneficiários, em obedecer às
condições do programa (PAULANI; BRAGA, 2007).
9
Em Economia, capital humano é o acúmulo de investimentos feitos sobre as pesso-
as. Geralmente, repre-senta o conjunto educação, saúde e nutrição. Talvez a nutrição
seja a mais básica, pois a desnutrição in-fantil alimenta um ciclo vicioso, tendo im-
pactos negativos nos outros fatores (MANKIW, 2012).
 Simulação das Nações Unidas para Secundaristas | 2013 Programas de Transferência de Renda

na decisão de exigi-las ou não. Um exemplo disso é o caso de pa-
íses da África Subsaariana, onde os níveis de educação são infe-
riores ao restante do mundo e, por esse motivo, o programa de
TR condicional pode ter sua eficácia reduzida. Assim, reforça-se a
necessidade de avaliar o real valor de aplicação de corresponsa-
bilidades em cada região (GARCIA; MOORE, 2012).
O sucesso do programa mexicano Oportunidades10 favore-
ceu a propagação de programas condicionais – a maioria deles
tendo como metas reduzir a pobreza e estimular investimentos
em capital humano – mas, ainda assim, não representam um mo-
delo único a ser seguido (FISZBEIN; SCHADY, 2009). Ao definir
as configurações do programa, devem-se analisar certos fatores,
alguns deles presentes no seguinte fluxograma:
298 REDISTRIBUIR OU NãO?
SIM
SUBINVESTIMENTO EM
CAPITAL HUMANO?
SIM
TRANSFERÊNCIA DE RENDA
CONDICIONAL
NÃO
Fonte11 : FISZBEIN; SCHADY, 2009, p.12, tradução nossa.
Após a definição sobre corresponsabilidades, a escolha do públi-
co-alvo é a próxima consideração a ser feita. Esse é um ponto cha-
ve da estruturação, pois é essencial para a definição das demais
configurações do programa, bem como para garantir sua eficiên-
cia. Nessa fase, deve-se definir sua abrangência geográfica (todo
o território nacional ou apenas parte dele), o método de identi-
ficação e registro dos beneficiários de transferência e de moni-
toramento do projeto (INTERNATIONAL FEDERATION OF RED
CROSS, 2007). Esse é um ponto crítico, já que “requer intensa
interação entre assistentes sociais12 e as famílias, não apenas na
fase de diagnóstico, mas também em termos de monitoramento”
(FISZBEIN; SCHADY, 2009, p. 173, tradução nossa).
Nesse sentido, o caso do Chile13 (Chile Solidario) “deve ser-
vir de modelo para outros países de renda média, mas pode não
ser acessível para muitos países emergentes” (FISZBEIN; SCHA-
DY, 2009, p. 173, tradução nossa). Ainda assim, se o subsídio for 299
demandado em situação emergencial (como em casos de guer-
ra), os métodos mais complexos e demorados para definição de
público-alvo devem ser ignorados para que haja uma resposta
rápida e refinados ao estabilizar da situação (IFRC, 2007).
A escolha das corresponsabilidades está atrelada à disponibi-
lidade de infraestrutura encontrada na região de ação do progra-
ma, como escolas e um sistema básico de saúde acessível, bem
como na possibilidade de monitorar o cumprimento das condi-
ções aplicadas. No caso do programa Bolsa Família14 exige-se va-
cinação, acompanhamento médico regular, participação da mãe
em seminários sobre saúde e nutrição e matrícula e frequência
em escolas de filhos dos seis aos dezessete anos, com o mínimo
de assiduidade de 85%. Entretanto, tais condições não poderiam
ser exigidas em alguns países africanos e sul-asiáticos por não

possuírem a estrutura mínima de forma a garantir acesso a esses

serviços (FISZBEIN; SCHADY, 2009).
CONSIDERAR TRADE-OFFS

SIM
10
O programa mexicano será analisado na subseção 7.2.
11
Externalidades são “o impacto das ações de uma pessoa sobre o bem-estar de
outras que não tomam parte da ação” (MANKIW, 2012, p. 11).
ECONOMIA POLÍTICA ANTIPOBREZA? 12
Em programas de TR, “assistentes sociais prestam assistência às famílias que se
aplicam para o pro-grama, além de apoio psicossocial”(GARCIA; MOORE, 2012, p.
NÃO 287, tradução nossa).
13
O programa chileno serve de exemplo por apresentar um público alvo estreito e
pela eficiência admi-nistrativa (FISZBEIN; SCHADY, 2009).
TRANSFERÊNCIA DE RENDA 14
Bolsa Família é um programa brasileiro de TR condicional. Foi criado para unificar
NÃO CONDICIONAL
os então quatro programas Bolsa Escola, Bolsa Alimentação, Cartão Alimentação e
Auxílio Gás e tem como objetivo ultimatar a pobreza extrema no país (BRASIL, 2012).
 Simulação das Nações Unidas para Secundaristas | 2013
A seleção de níveis de pagamento depende, principalmente,
dos objetivos do programa, seja alimentação, seja recuperação
dos meios de subsistência, por exemplo. Também se deve levar
em conta se os beneficiários já recebem outro auxílio e se os pre-
ços dos itens que serão adquiridos tendem a aumentar durante a
duração do programa (IFRC, 2007). Alguns fatores importantes a
observar são a transferência para se atingir os objetivos do pro-
grama, seu orçamento e o período de reajuste de valores. Nessa
decisão, há importantes trade-offs15:
O primeiro deles é que quanto mais os implementadores do pro-
grama gastarem expandindo o público-alvo, menor será o valor
disponível para transferir a cada beneficiário; o segundo é que, em
contraste, a introdução por autodeclaração é mais fácil e barata de
se administrar16, porém suas oportunidades são limitadas e no caso
300 da transferência de renda, e quando os níveis de pobreza são altos,
raramente é efetiva (SLATER; FARRINGTON, 2009, p. 2).
Além disso, há a escolha em relação ao gênero do chefe da família
ao qual será repassado o benefício. Como será visto na seção 4, há
respaldo na literatura para que seja repassado às mulheres.
É importante, também, considerar as condições regionais, pois
essas podem ser “um fator limitante à efetividade de programas
condicionais” (FISZBEIN; SCHADY, 2009, p. 187, tradução nossa).
Assim, deve-se moldar cada projeto de acordo com a circunstân-
cia e necessidades locais, uma vez que certas demandas surgem
fundamentadas no cenário nacional, não sendo proveitoso utili-
zar métodos aplicados em outros países. São exemplos os casos
de programas como o alemão implantado em 2002 e o brasileiro
Bolsa Escola: o primeiro tinha como objetivo auxiliar as pessoas
mais afetadas a suprirem suas necessidades quanto à recuperação
e reconstrução emergenciais após fortes chuvas e alagamentos
(IFRC, 2007), enquanto o segundo tem o objetivo de aumentar o
nível de escolaridade e reduzir o índice de trabalho infantil no país
(GLEWWE; KASSOUF, 2011). Ressalta-se, portanto, que, ainda que
alguns programas apresentem certas similaridades, cada um deles
é criado para um cenário específico, característico de cada país.
3.2. Implementação
Ainda que sejam eficazes, os programas de transferência condi-
cional de renda não solucionam todos os problemas relacionados
à pobreza. Por privilegiarem o investimento em capital humano,
funcionam como um foco de mudança a fim de se reduzir a po-
breza extrema. Nesse sentido,
Programas de Transferência de Renda
alcançar as metas [de capital humano nos programas de transfe-
rência condicional de renda] exigirá adaptação do suprimento de
serviços. Em alguns países, essa adaptação pode necessitar que os
governos ou outros agentes providenciem serviços onde nada exis-
tia antes (FISZBEIN; SCHADY, 2009, p. 24, tradução nossa).
Segundo Fiszbein e Schady (2009), por esse motivo, na maioria das
vezes diferentes programas de TR condicionais de um mesmo país
associam-se, complementando-se e agregando características di-
ferentes. Mais ainda, é importante ter em mente que os programas
de TR não são suficientes para resolver a pobreza ou solucionar
emergências. “Eles podem agir como complemento de outras for-
mas de assistência, mas não substituí-las” (IFRC, 2007, p. 16).
Outro ponto essencial para o bom desempenho dos programas
é o monitoramento, que visa assegurar seu funcionamento (IFRC,
2007). Para isso, podem ser usados sistemas de dados que permi- 301
tem a elaboração de relatórios regulares de custos, atividades, re-
sultado se beneficiários, que, por sua vez, possibilitam o aumento
de cobertura, a melhoria de qualidade dos serviços envolvendo
eventuais corresponsabilidades e a adequação ao cenário estabe-
lecido. Esse processo, se feito continuadamente, permite o aperfei-
çoamento e a efetividade do programa (GARCIA; MOORE, 2012).
Aos casos em que se aplica, a verificação de cumprimento de
condicionalidades varia bastante – há casos de conferência men-
sal (Turquia – Social Risk Mitigation Project) até e anual (Camboja –
Female Secondary School Assistance Program). Enquanto para
alguns programas o não cumprimento pode ser justificado – por
motivo de doença, por exemplo –, para outros pode implicar em
redução no valor do subsídio ou até a sua suspensão já na primei-
ra ocorrência (FISZBEIN; SCHADY, 2009).
4. IMPACTOS DOS PROGRAMAS DE TRANSFERÊNCIA DE RENDA
Um aspecto fundamental no que diz respeito a programas de TR
é até que ponto estes são úteis em fazer aquilo a que se propõem:
aliviar a pobreza e serem instrumentos de desenvolvimento eco-
nômico e redução das desigualdades sociais. A eficiência dos
15
“Trade-off é uma expressão que define uma situação de escolha conflitante, isto é,
quando uma ação econômica que visa à resolução de determinado problema acarre-
ta, inevitavelmente, outros.” (MANKIW, 2012, p.4)
16
Quando as próprias famílias ou indivíduos optam por participar do programa. Nes-
se caso, os custos com levantamento de dados para definir o público alvo, bem como
o número de participantes tendem a ser menores.
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programas, o montante de dinheiro envolvido e efeitos adversos
no mercado de trabalho são exemplos de questionamentos que
podem ser feitos ao se discutir sua existência.
Esta seção se propõe a apresentar a ampla gama de evidên-
cias empíricas já produzidas pelos diversos programas ao redor
do mundo, como o Bolsa Família, no Brasil, e o Oportunidades,
no México. Em primeiro lugar discutem-se os benefícios eco-
nômicos gerados por programas de transferência de renda. Em
segundo lugar discutem-se alguns dos principais efeitos sociais
observados pelos estudiosos do tema.
4.1. Impactos econômicos dos programas de transferência de renda
O principal objetivo dos programas de TR é a diminuição da po-
breza nos grupos envolvidos, principalmente em termos de con-
sumo mínimo. Por isso, desde o início de sua aplicação têm-se
302 preocupado em medir se, de fato, a diminuição da pobreza é um
efeito que pode ser observado e atribuído a eles.
Programas de transferência de renda condicional e não con-
dicional têm especificidades e diferenças, mas ambos apresen-
tam fortes evidências de sucesso. O relatório do Banco Mundial
sobre transferências condicionais, escrito por Fiszbein e Schady
(2009), traz a avaliação de vários programas para demonstrar que
existem indícios empíricos para a sustentação do sucesso desses
programas em geral.
Utilizando um indicador chamado Índice de Profundidade
da Pobreza ao Quadrado (BANCO MUNDIAL, [s.d.]c), que mede
“a severidade da pobreza, e tem em conta as desigualdades entre
os pobres” (VIEIRA, 2005, p.13), o Banco Mundial calculou que o
programa mexicano Oportunidades foi causa de redução de 29%
nesse índice, o que significa um efeito bastante positivo. OPATH,
da Jamaica, reduziu-o em 13% e o Bolsa Família, em 15%” (FISZ-
BEIN; SCHADY, 2009). Isso significa que há evidências de que tais
programas obtiveram sucesso em melhorar a vida dos mais pobres.
Ravaillon (2006) afirma que uma questão importante na ado-
ção de programas de transferência condicional de renda é garan-
tir que os benefícios de tais programas sejam realmente acessa-
dos por pessoas pobres. A leitura de Soares et al. (2006) responde
a esse questionamento para o caso do Brasil e corrobora os resul-
tados encontrados pelo Banco Mundial. Segundo os autores, 80%
dos benefícios do Bolsa Família eram destinados a pessoas abaixo
da linha de pobreza. Além disso, o artigo afirma que o programa
foi responsável por 21% na queda do Índice de Gini, entre 1995 e
2004. Behrman e Skoufias (2006), avaliando o programa Progresa
Programas de Transferência de Renda
(antecessor do programa Oportunidades), também apresentam a
comprovação de resultados positivos, beneficiando-se da grande
ênfase colocada na avaliação de resultados.
É possível então afirmar que há provas robustas de que pro-
gramas de TR condicional podem funcionar – o que não significa
que funcionem sempre. Mas a literatura econômica não se atém
somente aos programas de transferência condicional. Existem
também evidências da eficácia de diversos programas de trans-
ferência não condicional.
Um dos maiores programas de transferência não condicio-
nal na África é o sul-africano Child Support Grant, que oferece
R280, cerca de US$ 32, (ÁFRICA DO SUL, [s.d.]) com o objetivo de
melhorar as condições de criação de crianças em situação de po-
breza. Tanto Agüero, Carter e Woolard (2007) como um relatório
interagencial de avaliação (DSD, SASSA e UNICEF, 2012) chegam
à conclusão de que o programa é fonte de resultados expressivos, 303
principalmente em termos de nutrição infantil.
Por último, deve ser considerada a questão da relação custo-
-benefício no que diz respeito a programas de TR. Ainda que estes
apresentem resultados positivos, um custo desproporcional signifi-
caria trade-offs importantes em relação a outras políticas públicas. A
evidência, no entanto, aponta que tais programas geram excelentes
resultados para o montante investido. Behrman e Skoufias (2006),
também apontam para uma boa relação custo-benefício, ainda que
reconheçam as dificuldades inerentes à valoração econômica dos
benefícios gerados, como melhor educação, nutrição, entre outros.
4.2. Impactos sociais dos programas de transferência de renda
Programas de TR têm, principalmente no que diz respeito à apli-
cação de condicionalidades, outros objetivos além do alívio ime-
diato da pobreza econômica. Ademais existe, como em toda po-
lítica pública, consequências que não estavam entre os objetivos
dos formuladores da política, mas que devem ser avaliadas. Este
artigo foca em questões sociais específicas para tentar avaliar os
impactos dos programas: mercado de trabalho; educação e traba-
lho infantil; nutrição infantil e empoderamento feminino.
4.2.1. Mercado de trabalho
Uma das preocupações correntes no que diz respeito a programas
de transferência de renda é um possível efeito de desincentivo à
participação no mercado de trabalho. Ou seja, que as pessoas ten-
dam a trabalhar menos ou tolerar mais facilmente o desemprego
por conta da renda suplementar obtida por meio da transferência.
 Simulação das Nações Unidas para Secundaristas | 2013
Há uma quantidade significativa de literatura acadêmica so-
bre o tema. Talvez por ser uma das críticas mais facilmente feitas
a programas de TR, foram feitos consideráveis esforços para veri-
ficar se esse efeito pode ser observado. Fiszbein e Schady (2009)
analisam algumas pesquisas feitas nos programas do México,
Equador e Camboja e em nenhum dos casos pode ser observado
o desincentivo ao trabalho. Behrman e Skoufias (2006) também
não observam esse efeito ao estudarem o Oportunidades.
Apenas no caso da Nicarágua (MALLUCCIO; FLORES, 2005)
pôde-se observar uma redução do número de horas trabalhadas
por homens adultos, mas não por mulheres adultas. Isso mostra
que é possível organizar um programa de TR que não signifique
um desincentivo à participação no mercado de trabalho, mas
também que esta é uma questão que não pode ser ignorada pelos
formuladores de políticas públicas.
304
4.2.2. Educação e trabalho infantil
Muitos programas de transferência de renda condicional, como o
Bolsa Família, estabelecem como um dos requisitos para o rece-
bimento que as crianças e adolescentes da família estejam matri-
culados e frequentando a escola. O objetivo é utilizar incentivos
econômicos para garantir o desenvolvimento de capital humano
entre os mais pobres.
Os estudos mostram que a estratégia funciona: na Nicarágua,
o programa Red de Protección Social (RPS) foi responsável por um
aumento de 72% para 92,7% de matrícula escolar para crianças
de 7 a 13 anos, em apenas dois anos (MALLUCIO; FLORES, 2005).
Apesar disso, é preciso garantir presença na sala de aula. Os auto-
res calculam que, no RPS, o efeito na presença foi ainda maior do
que o efeito na matrícula.
Filmer e Schady (2006) avaliaram um programa de TR condi-
cional cujo objetivo específico era aumentar a escolaridade entre
meninas no Camboja. Segundo o censo de 2000, 78% das meni-
nas em áreas rurais daquele país havia completado a primeira
série, mas apenas 17% havia completado a sétima. Os impactos
do programa foram maiores do que o objetivado inicialmente:
estima-se um impacto positivo de 30% na matrícula e 43,6% na
presença. Ainda que, como os próprios autores admitem, tais es-
timativas estejam sujeitas a um erro padrão considerável, ainda
assim são resultados relevantes.
A utilização de programas de TR para aumentar a escolari-
dade entre crianças e adolescentes tem ainda outro efeito igual-
Programas de Transferência de Renda
mente importante: a diminuição da incidência de trabalho in-
fantil. Esse efeito se dá por dois caminhos. O primeiro é, como
mencionado, a aposição de condicionalidades: a necessidade
de comparecer à escola para garantir o benefício faz com que a
criança tenha menos tempo disponível para trabalhar. O segundo
é um efeito-renda: com a renda auxiliar advinda dos programas
de transferência, as famílias tornam-se menos dependentes da
renda que os filhos costumavam auferir por meio do seu trabalho.
O relatório do Banco Mundial sobre transferências condicionais
de renda afirma que muitos programas tiveram sucesso em dimi-
nuir o trabalho infantil, como o do Camboja, que reduziu o tra-
balho infantil em 11%, além dos programas do México, Equador,
entre outros (FISZBEIN; SCHADY, 2009).
4.2.3. Nutrição infantil
A desnutrição infantil é um dos mais preocupantes problemas de 305
saúde pública em países em desenvolvimento, principalmente
porque é o fator que mais contribui para a mortalidade infantil.
Analisando o programa de transferência não condicional Child
Support Grant, da África do Sul, Agüero, Carter e Woolard (2006)
concluíram que a renda suplementar decorrente do programa in-
fluenciou positivamente os níveis de nutrição infantil, medidos
por meio da relação altura/idade em crianças.
Behrman e Hoddinott (2005) afirmam encontrar uma corre-
lação positiva e substancial entre os programas de TR e a suple-
mentação nutricional de crianças entre 12 e 36 meses de idade.
Apesar disso, em alguns programas, como em Honduras, a cor-
relação mencionada não foi observada, e o conjunto das obser-
vações em todos os programas apresenta um resultado misto em
vez de uma resposta clara. Mesmo assim existem outras corre-
lações, como por exemplo as que dizem respeito aos impactos
de um programa de TR condicional na incidência de anemia
­(FISZBEIN; SCHADY, 2009).
4.2.4. Empoderamento feminino
A questão do efeito das transferências de renda para o empode-
ramento feminino é menos conspícua do que as tratadas acima.
Apesar disso, alguns trabalhos sublinham a sua importância nes-
sa questão. Essa influência pode se dar tanto diretamente, como
no caso do Camboja, onde um programa de transferência de ren-
da voltado para a escolaridade feminina foi capaz de impactar o
cenário local, ou indiretamente, por meio de um maior poder de
decisão nos gastos familiares (FILMER; SCHADY, 2006).
 Simulação das Nações Unidas para Secundaristas | 2013
Muitos programas de TR escolhem as mulheres como reci-
pientes. Existem evidências de que elas tendem a alocar os recur-
sos dos programas de modo mais favorável em relação à nutrição
de crianças ou à segurança alimentar, por exemplo. Apontam-se
três motivos pelos quais transferências de renda destinadas às
mulheres aumentam o status da mulher e seu poder de decisão:
por meio do questionamento de preconceitos sobre o trabalho
feminino, demonstrando que este pode ser tão valioso quanto o
trabalho masculino; aumentando o status da mulher perante a
sociedade e também aumentando a própria autoestima de mu-
lheres em situação de pobreza(KHOGALI; TAKHAR, 2001).
A partir dos estudos empíricos sobre os efeitos dos programas
de transferência de renda condicional e não condicional, é possí-
vel concluir que existem muitos benefícios proporcionados por es-
ses programas, principalmente para os mais pobres. Não significa
306 que todos os programas sejam eficientes ou que exista algum livre
de falhas. É preciso expandir as pesquisas sobre os resultados e
construir modelos ainda mais eficientes, delimitando quais estra-
tégias dão certo e quais precisam ser reformuladas ou descartadas.
5. DESAFIOS E PERSPECTIVAS DE APRIMORAMENTO
Como visto anteriormente, os programas de TR têm obtido suces-
so considerável em muitas áreas. Apesar disso, veremos que são
muitos os entraves ao seu desenvolvimento, bem como as medi-
das tomadas para superar esses problemas.
5.1. Desafios em países de baixo rendimento
Para países de baixo rendimento e com instituições17 fracas, os de-
safios são ainda maiores, pois possuem recursos limitados para o
investimento nos programas. Honduras, por exemplo, investe ape-
nas 0,02% de seu PIB, enquanto o México, um país de médio ren-
dimento, investe 0,44% (CECCHINI et al., 2009). Há também um
alcance muito menor; como na Nicarágua, cujo programa alcança
apenas 7,8% da população em extrema pobreza, em comparação
com o Brasil e com o México, que têm um número de beneficiários
maior até do que o número de pessoas vivendo em extrema pobre-
za. Quando há poucos recursos financeiros, tanto a variedade de
ações que o programa pode realizar quanto seu alcance são meno-
res. Assim, o programa tem efeito reduzido em comparação a ou-
tros planejados e executados com mais recursos (CECCHINI, 2009).
Além disso, a ausência de instituições fortes é um entrave,
principalmente em relação aos programas de transferência con-
Programas de Transferência de Renda
dicional, já que estes possuem uma abordagem multidimensio-
nal para a redução da pobreza. Essa abordagem requer coorde-
nação entre diferentes setores, como os de educação e de saúde,
e unidades territoriais, como estados e municípios, o que é difícil
quando as instituições são frágeis (CECCHINI, 2009).
Também são necessários sistemas de gerenciamento de
informações para registrar beneficiários e sistemas bancários
consolidados para a realização dos pagamentos. Países de baixo
rendimento, porém, geralmente têm fraca capacidade estatística
e frágeis sistemas bancários. A Guatemala, que hoje realiza paga-
mentos através de um banco estatal, no passado careceu de am-
bos: os pagamentos eram feitos em espécie em eventos de massa.
Na Nicarágua, a renda era transferida por empresas de segurança
contratadas para esse propósito (CECCHINI, 2009).
5.2. Duração 307
Outro desafio é a quebra do ciclo de pobreza, evitando uma de-
pendência da renda transferida. Para isso, é necessário que as
crianças beneficiadas recebam suporte contínuo durante todo o
seu ciclo educacional. Em contraste a essa necessidade, progra-
mas como o paraguaio Tekoporâ são criados com o objetivo de
retirar famílias da pobreza no curto prazo (no caso mencionado,
três anos) (SOARES; BRITTO, 2007).
Já o programa Chile Solidario é tido por analistas como mo-
delo na abordagem desse problema, apesar de ter duração de
dois anos para cada família. Isso porque durante esse período,
além da transferência de renda, é provido intenso apoio psicos-
social (SOARES; BRITTO, 2007). Esse suporte se dá por meio de
um trabalho domiciliar realizado por assistentes sociais, voltado
ao desenvolvimento das capacidades das famílias, de modo que
superem a extrema pobreza (DRAIBE, 2007). Ademais, após seu
término as famílias ainda podem candidatar-se a participar de
outros programas de TR do país (SOARES; BRITTO, 2007).
Por outro lado, o fato de muitos programas serem curtos de-
mais não se deve apenas a uma estruturação inadequada, mas,
principalmente, à já mencionada escassez de suporte financeiro
e institucional. Esse é também o motivo pelo qual tem havido, no
Tekoporâ, mudança do foco em melhorias em capital humano
para a execução de atividades complementares, como a agricultu-
17
Tidas, aqui, como regras formais: leis, procedimentos e organização das entidades
públicas, além das próprias entidades (NORTH, 1991)
 Simulação das Nações Unidas para Secundaristas | 2013
ra (MOTA; AMARAL; PERUZZO, 2010). Essas poderiam alavancar
as capacidades produtivas das famílias, para que elas superassem
a pobreza no período de três anos sem os altos gastos necessários
ao investimento em capital humano (SOARES; BRITTO, 2007).
5.3. Clientelismo
Como já dito, programas de TR são instrumentos importantes na
redução da pobreza. Porém, sua implementação implica o risco
do clientelismo político – troca de votos por favores. A fim de con-
seguir participação no programa e receber ajuda financeira, famí-
lias confiam em autoridades encarregadas do registro de bene-
ficiários e da verificação das condicionalidades. Como resultado,
os governantes gozam de uma posição privilegiada em nível local,
podendo pedir apoio político em troca (HEVIA, 2010).
No Brasil, o programa Bolsa Família desenvolveu procedi-
308 mentos preventivos para reduzir esses riscos: os critérios de ele-
gibilidade para beneficiários são claros, seus dados são públicos,
os benefícios são pagos por meio de instituições bancárias e há
accountability18 no monitoramento das autoridades responsáveis.
Além disso, o programa fortaleceu relações diretas entre o gover-
no e a população, e inibiu a mediação de líderes e organizações, a
fim de evitar o clientelismo em nível local. Por isso, informações
a respeito do registro no programa foram divulgadas na televisão,
no rádio e em escolas, e a comunicação com as famílias benefi-
ciadas foi estabelecida por meio de cartas e escritórios de serviço
assistencial (HEVIA, 2010).
Apesar disso, é frequente no país o pensamento de que o
programa teria como grande motivação angariar votos para seus
realizadores. Acredita-se que ainda exista influência do progra-
ma nas votações, porém a tendência é que isso diminua à medida
que a população entenda o programa como algo natural. Nesse
momento, sua importância diminuirá na escolha de candidatos
políticos (O GLOBO, 2012).
Ainda nesse sentido, há o risco de que programas de suces-
so sejam interrompidos quando um novo governo é eleito. É im-
portante que iniciativas positivas sejam tratadas como políticas
de Estado, não de partidos, a serem mudadas a cada nova admi-
nistração para que esta possa lograr influência junto aos pobres
(CECCHINI, 2009).
5.4. Corrupção
Além do clientelismo, outra crítica aos programas de TR é que
em determinados países são muito passíveis à corrupção. Tendo
Programas de Transferência de Renda
como exemplo ainda o caso brasileiro, inúmeras foram as des-
cobertas de desvio de verbas destinadas ao Bolsa Família, como
pessoas recebendo o benefício mesmo tendo renda muito su-
perior à estabelecida para a elegibilidade ao programa e ainda
interrupções inexplicadas na sua distribuição (O GLOBO, 2012).
Para o combate à corrupção, o primeiro passo é efetuar um bom
planejamento e uma execução eficiente do programa. Os respon-
sáveis pela seleção dos beneficiários devem ser extremamente
cuidadosos, buscando comprovações de adequação das famílias
ao público-alvo. Instituições fortes também diminuem o risco de
corrupção, já que tornam o processo regulamentado e assim me-
nos suscetível a brechas para a inclusão de parentes ou amigos de
autoridades responsáveis pelo programa. Sistemas de informa-
ção transparentes e de fácil acesso ao público também são armas
no combate à corrupção (FISZBEIN; SCHADY, 2009).
É necessário o aprimoramento do sistema anticorrupção, 309
para que esta não reduza os recursos destinados ao programa
nem mine a sua credibilidade, principalmente no cenário nacio-
nal. Conforme veremos na subseção seguinte, o apoio interno é
fator determinante à sustentabilidade de programas de proteção
social como os de TR, que necessitam de um considerável inves-
timento de dinheiro público.
5.5.Apoio interno
O programa condicional da Nicarágua, Red de Protección Social
(RPS), foi aclamado internacionalmente por seus resultados. Nú-
meros positivos em indicadores de educação, saúde e empodera-
mento feminino transformaram-no em uma espécie de modelo.
Porém, para a surpresa da comunidade internacional, o governo
nicaraguense voluntariamente o encerrou (MOORE, 2009).
A queda do RPS não se deu por falta de resultados, mas em
parte por sua falha em estabelecer uma imagem positiva dentro
do país. Havia uma forte crença entre a população de que o RPS
estava perpetuando a pobreza ao dar dinheiro aos mais pobres.
Contribuiu para isso o fato de os componentes educacionais do
programa não serem muito conhecidos ou entendidos pelos crí-
ticos nacionais (MOORE, 2009).
18
Accountability é a capacidade da instituição em ser responsável com seus cidadãos,
abdicando de suas preferências de modo a aumentar a participação política destes e
reconhecendo as normas e costumes sociais da sociedade que está inserida, inclusi-
ve prestando-lhe contas (BANCO MUNDIAL, 2011).
 Simulação das Nações Unidas para Secundaristas | 2013
Outra crença equivocada era a de que o programa era ine-
ficiente e caro. O RPS poderia ter recebido mais apoio se os im-
pactos do programa houvessem sido frequentemente divulgados.
Em vez de responder às acusações, os responsáveis estavam mais
preocupados em refutar críticas externas, como forma de evitar
o corte de fundos providos por credores internacionais. Por mais
que haja certa razão nessa ação, ela negligencia a importância da
aprovação doméstica (MOORE, 2009).
5.6. Integração e troca de know-how entre países
Para que erros como os já citados não se repitam e os programas
possam ser aprimorados, é importante que haja troca de experi-
ências. Para isso, é necessário que os países construam um amplo
sistema de informação, para que dados sejam coletados e isso
possibilite tanto a avaliação interna de resultados quanto a troca
310 de know-how com outros países (FISZBEIN; SCHADY, 2009).
Nesse quesito, temos como exemplos o Oportunidades, no
México, e o Bolsa Família, no Brasil. Ambos realizaram grandes
coletas de informações, o que facilita o intercâmbio (FISZBEIN;
SCHADY, 2009). As experiências do Bolsa Família, por exemplo,
já foram levadas para Angola e Moçambique (FERNANDES JR,
2012). A partir dessas trocas, é possível discutir e pensar novas
soluções para problemas comuns.
6. O PAPEL DOS AGENTES EXTERNOS
Esta seção tem por objetivo discutir de que modo os organismos
internacionais e outros agentes externos aos governos nacionais
podem impactar a formulação ou implementação de programas
de TR de modo positivo. O primeiro ponto a ser levado em consi-
deração é que esses programas são políticas de responsabilidade
primariamente de Estados. Apesar disso, organismos internacio-
nais podem ter um papel importante em garantir a efetividade e
continuidade de tais programas, por duas vias principais: a pri-
meira é a doação direta de dinheiro. A segunda, possivelmente
ainda mais relevante, é o fornecimento de assistência técnica às
diversas fases de formulação do programa.
No primeiro caso, agências internacionais como o Banco
Mundial podem ajudar por meio da doação de dinheiro. Em
2009, por exemplo, o Banco Mundial disponibilizou cerca de
US$ 2,4 bilhões para o início ou expansão de programas de
transferência condicional de renda em países como Bangladesh,
Programas de Transferência de Renda
Colômbia, Quênia, Macedônia, Paquistão e Filipinas (FISZBEIN;
SCHADY, 2009).
O segundo caso é importante porque a maioria das ações de
apoio de órgãos externos se dá por meio de prestação de assis-
tência técnica ao projeto. Mesmo em casos onde a doação ocorre,
ela vem acompanhada de assistência para garantir o uso ótimo
dos recursos. O apoio financeiro provido pelo Banco Mundial a
operações de TR atinge agora 13 países, com suporte técnico tan-
to aos governos nacionais quanto aos doadores [países e outras
organizações] (FISZBEIN; SCHADY, 2009, tradução nossa).
Essa assistência técnica é muito importante pelo fato de o
Banco Mundial ser um centro de referência em expertise técnica
relacionada a programas de desenvolvimento. O extenso know-
-how em projetos acumulado pelo Banco permite que governos
possam gerir seus programas com menos erros e mais acertos,
economizando dinheiro e tempo. 311
Não somente o Banco Mundial tem a capacidade de prover su-
porte técnico a programas de transferência de renda em países em
desenvolvimento. Órgãos como o DFID, Departamento de Desen-
volvimento Internacional do governo do Reino Unido, também atu-
am nessa área, muitas vezes trabalhando em conjunto. Um exem-
plo disso pode ser visto no programa de TR condicional do governo
das Filipinas, Pantawid Pamilya. O Banco Mundial, junto à Agên-
cia de Desenvolvimento Internacional da Austrália (AusAID), aju-
dou o programa a incorporar mais elementos anticorrupção e de
governança. A UNICEF também atua no programa Pantawid Pa-
milya, auxiliando o governo local a completar um sistema de mo-
nitoramento comunitário e um mapeamento da pobreza na região
para identificar onde estariam os mais necessitados (DSWD, 2012).
Muitos outros exemplos podem ser mencionados, como a
pesquisa apoiada pelo DFID no Egito, a qual foi o ponto de par-
tida para a criação de um programa de transferência condicional
de renda voltado ao empoderamento feminino (DFID, 2010), ou
o relatório de avaliação do programa Bolsa Família, feito por uma
empresa privada em parceria com o Programa das Nações Uni-
das para o Desenvolvimento (PNUD, 2012).
7. ESTUDOS DE CASO
Nesta seção, serão feitos dois estudos referentes à implementa-
ção, aos resultados e aos impactos da transferência de renda. Em
primeiro lugar, será analisado o projeto guatemalteco Mi Familia
Progresa, que é recente e enfrenta, ainda, vários desafios (CEC-
 Simulação das Nações Unidas para Secundaristas | 2013
CHINI et al., 2009). A seguir, será analisado o mexicano Oportuni-
dades, uma das primeiras experiências de TR em escala nacional
(FISZBEIN; SCHADY, 2009).
Escolheu-se abordar dois países de grande proximidade geo-
gráfica para excluir fatores regionais e de distribuição étnica; pelo
mesmo motivo, ambos os programas são de TR condicional. Ex-
cluídas essas variáveis, a diversidade de resultados entre os pro-
jetos pode ser atribuída à sua implementação. Assim, defendere-
mos o argumento de que o sucesso ou o fracasso desses projetos
se deve, a princípio, à sua adequação ao contexto social em que
atuam e à meticulosidade no planejamento e na execução.
7.1. O caso Guatemala – Projeto Mi Familia Progresa
7.1.1. Contextualização
A Guatemala está entre os países mais pobres e mais desiguais
312 da América Latina. A proporção da população abaixo da linha da
pobreza é de 51%. Há, em relação à desigualdade, um forte com-
ponente étnico: os grupos indígenas, cerca de 40% da população,
também são a parcela mais pobre do país (CECCHINI et al., 2009).
O IDH do país é de 0,574, considerado como de médio a baixo
desenvolvimento (PNUD, 2012).
No capital humano, a situação também é preocupante (FISZ-
BEIN; SCHADY, 2009). Segundo a Agência Central de Inteligência
norte-americana, a CIA, (2012), apenas 37,3% das crianças se-
guem para o ensino secundário e o analfabetismo atinge 31% da
população. As taxas de mortalidade e trabalho infantil, de desnu-
trição e de incidência de enfermidades como AIDS e tuberculose
estão entre as mais altas da América Latina.
A proporção de trabalho informal é também muito elevada –
dois terços dos trabalhadores têm baixa remuneração e alta ins-
tabilidade no emprego (CECCHINI et al., 2009). Como consequ-
ência, a renda familiar é pequena e o PIB per capita, um dos mais
baixos do mundo, contribuindo, assim, para a intensificação da
pobreza (CIA, 2012).
Os problemas sociais do país são, ainda, agravados pela ine-
ficácia do Estado e pela fragilidade da democracia. O acesso à já
escassa proteção social é também baixo, devido à concentração
da população no meio rural. Assim, apesar de haver altos índices
de pobreza e desigualdade, pouco se investe para resolvê-los, e os
frutos dos investimentos não estão disponíveis à maior parte da
população (CECCHINI et al., 2009).
Programas de Transferência de Renda
7.1.2. Implementação e impacto
O programa guatemalteco Mi Familia Progresa (MFP) foi implan-
tado em 2008 e, embora seja recente, é relativamente eficaz em
termos de cobertura, alcançando 47% das famílias em extrema
pobreza no país. No entanto, ainda não é suficiente para uma re-
dução da pobreza em larga escala (CECCHINI et al., 2009).
O MFP faz parte de uma série de iniciativas implantadas após
uma sucessão de guerras civis que levou à miséria boa parte dos
guatemaltecos; conseguiu-se, desde então, reduzir a pobreza em
20%. Ainda assim, há graves quadros de desnutrição, evasão es-
colar e mortalidade infantil no país (CECCHINI et al., 2009). Para
combater esses fenômenos, o MFP tem como público-alvo famí-
lias de baixa renda com crianças até 15 anos de idade (FISZBEIN;
SCHADY, 2009). Visando diminuir a desigualdade étnica e regio-
nal, as primeiras localidades cobertas foram, em geral, municí-
pios pobres e/ou de maioria indígena (CECCHINI et al., 2009). 313
Os pagamentos são realizados bimensalmente e somam 600
quetzals (moeda local), o correspondente a cerca de 40 dólares
americanos (FISZBEIN; SCHADY, 2009). O montante é conside-
rado significativo para o nível de renda do país, mas não é sufi-
ciente para a mitigação, em larga escala, da pobreza. Na família, a
recipiente da transferência é a mãe, como estratégia de empode-
ramento feminino (CECCHINI et al., 2009).
O benefício ocorre na forma de dois subsídios, voltados para
a educação e a saúde. Recebem o subsídio educacional as famí-
lias com crianças de 6 a 15 anos de idade, e recebem o subsídio
de saúde famílias com gestantes ou crianças com menos de 6
anos. As contrapartidas envolvem, no campo da saúde, controles
de crescimento e consultas médicas regulares das crianças e ges-
tantes. No plano educacional, requer-se ao menos 90% de com-
parecimento escolar (FISZBEIN; SCHADY, 2009). A transferência
pode ser suspensa se as contrapartidas forem descumpridas por
três vezes; a sua verificação, contudo, ainda não foi totalmente
estabelecida (CECCHINI et al., 2009).
7.1.3. Análise de resultados
Na Guatemala, a ideia de um programa nacional de TR surgiu da
vontade política de se fazer ações concretas contra a pobreza, base-
ando-se na experiência do México. Porém, não houve preparação
razoável – de concepção nem de estrutura. A exigência de condi-
cionalidades ocorreu sem mecanismos de fiscalização, nem infra-
estrutura para atender o aumento da demanda por esses serviços;
a seleção de beneficiários também não é, ainda, sistematizada. Em
 Simulação das Nações Unidas para Secundaristas | 2013
resumo, a grande pressão política para a criação do projeto fez com
que fosse instalado um programa inacabado (CECCHINI, 2009).
Havendo-se percebido essa fragilidade institucional, desde
o advento do MFP têm sido elaborados programas para ampliar
a infraestrutura do país. O Mi Escuela Progresa, por exemplo, foi
concebido para trabalhar em conjunto com o MFP nas comuni-
dades indígenas. Essas medidas são importantes, e têm mostra-
do algum resultado, mas a infraestrutura ainda não é suficiente
(CECCHINI, 2009).
Outra fraqueza do MFP é a sua inadequação à sociedade
multiétnica da Guatemala: as corresponsabilidades não levam
em conta as tradições locais. A desnutrição também foi pouco
considerada, de forma que o programa não combateu eficiente-
mente um dos principais problemas enfrentados pelas crianças
do país (CECCHINI, 2009).
314 Não se pode afirmar que o MFP, ainda no começo de seu ci-
clo de vida, tenha sido um fracasso. Porém, percebe-se que o pro-
grama poderia ter atingido melhores resultados caso não houves-
se contrapartidas – ou caso elas fossem mais flexíveis. De fato, a
literatura econômica aponta que o modelo mais adequado a paí-
ses de baixa renda é a TR não condicional. Assim, o programa, em
sua concepção, ignorou as particularidades locais, não tendo se
adequado eficientemente ao contexto do país (CECCHINI, 2009).
Um dos pontos fortes do programa, apesar das suas debili-
dades, é o seu caráter de prioridade política – as medidas e os re-
cursos financeiros contra a pobreza são questões discutidas am-
plamente; a coordenação estratégica entre os setores do governo
também é um ponto positivo. Sem essa característica, torna-se
“muito difícil levar a cabo programas de alto impacto” (CECCHINI
et al., 2009, p. 44, tradução nossa).
7.2. O caso México – Projeto Oportunidades
7.2.1. Contextualização
Iniciado em 1997, o Progresa (nome inicial do projeto) foi criado
para diminuir a pobreza e a desigualdade no México entre famí-
lias habitantes de zona rural. De acordo com um levantamento
realizado em 1996 pelo Banco Mundial, aproximadamente 29%
da população daquele país estava abaixo da linha da pobreza –
equivalentes a 4,8 milhões de famílias, sendo quase 60% morado-
res da zona rural. Ainda segundo essa pesquisa, descobriu-se que
a maior parte eram crianças (RODRIGUEZ, 2007).
O governo tentou amenizar essas deficiências por meio de
programas isolados que não atingiram suas metas por problemas
Programas de Transferência de Renda
como operações descoordenadas e desequilíbrio entre as áreas
urbana e rural. Percebeu-se, então, a necessidade da integra-
ção entre eles. Em 2002, o Progresa teve seu nome mudado para
Oportunidades e integrou os programas anteriormente isolados e
de impacto limitado (RODRIGUEZ, 2007).
O Oportunidades mostrava-se uma nova iniciativa por diversas
razões. Entre elas, pode-se citar a transferência de benefícios em
dinheiro e direta aos beneficiários, o investimento em capital
humano (nutrição, saúde e educação), a seleção minuciosa do
público-alvo e a adaptação do enfoque de forma a evitar a depen-
dência de assistência social em longo prazo (LEVY, 2006). Mais
ainda, o Oportunidades substituiu diversos programas que se
mostravam ineficazes e tinha:
a necessidade de superar o problema do “pare-siga” que havia sitia-
do no passado muitas campanhas de combate a pobreza e que con- 315
sistia na interrupção do programa ao começo do governo seguinte
sem que houvesse tido tempo de alcançar os objetivos previstos
(LEVY, 2006, p. 21, tradução nossa).
7.2.2. Implementação e impacto
O Oportunidades assiste cerca de cinco milhões de famílias – 25%
da população mexicana. Suas corresponsabilidades envolvem saú-
de, educação e nutrição. No que tange à primeira, exige-se a “ob-
servância por todos os membros da família ao número requerido
de visitas ao centro de saúde e a presença materna em palestras de
saúde e nutrição” (FISZBEIN; SCHADY, 2009, p.37). Nota-se, por-
tanto, que sua ênfase está na prevenção (BANCO MUNDIAL, 2004).
Atrelada a ela está a questão nutritiva, que inclui uma taxa
repassada mensalmente, direcionada a crianças entre dois e qua-
tro anos e mulheres grávidas e lactantes para que melhorem sua
alimentação. Já na questão escolar, subsídios são fornecidos para
mães cujos filhos estão matriculados na escola (do ensino primá-
rio ao médio) e tenham presença em no mínimo 85% das aulas.
Para meninas, o benefício financeiro é maior a partir do ensino
fundamental, pois tendem a abandonar a escola mais frequente-
mente que meninos nessa faixa etária (BANCO MUNDIAL, 2004).
A escolha das famílias beneficiadas é feita com base em pes-
quisas e o repasse é feito em dinheiro para a mulher chefe de
família em pontos específicos de pagamento, já que, de acordo
com a literatura internacional, as mulheres empregam melhor
os recursos financeiros que lhes são disponibilizados (BANCO
MUNDIAL, 2004). A aplicação de corresponsabilidades é rigorosa
 Simulação das Nações Unidas para Secundaristas | 2013
e há redução do benefício já na primeira incidência de descum-
primento (FISZBEIN; SCHADY, 2009).
Por esse conjunto de fatores, o programa tem mostrado im-
pactos relevantes como aumento no nível de consumo, no poder
de barganha feminino e demais resultados nitidamente compro-
vados (FISZBEIN; SCHADY, 2009).
7.2.3. Análise de resultados
Como dito no item anterior, o programa Oportunidades gerou um
avanço importante na questão de gênero no México. Os resulta-
dos da avaliação feita pelo International Food Policy Research
Institute (IFPRI) mostram que com pouco tempo em operação o
programa já mostrava resultados positivos, pois:
(...) depois de apenas três anos, as crianças pobres mexicanas que
316 habitam áreas rurais onde o Oportunidades opera já tinham aumen-
tado seu nível de escolarização, apresentavam dietas mais balance-
adas, recebiam mais atenção médica e estavam aprendendo que o
futuro pode ser bem diferente do passado (BANCO MUNDIAL, 2004).
Notou-se, portanto, uma melhora nos três níveis nos quais o pro-
grama se propõe a agir, em apenas três anos de operação. Segun-
do Levy (2006), com nove anos em operação, o programa assistiu
um número superior de famílias que aquelas em extrema pobre-
za. Segundo o mesmo autor, o projeto pode ser dividido em duas
fases: a primeira, de concepção, cujo objetivo era o de mostrar
que um programa desse tipo é de fato funcional; e a segunda, ain-
da mais importante, deveria expandir o projeto de forma a provar
que supera todos aqueles aos quais substituiu.
Em síntese, atribui-se o sucesso do programa ao seu proces-
so de monitoramento e gestão, que é dividido em três partes19; e
ao fato de suas informações estarem na internet, de livre acesso
ao público. Apesar de todo o aparato tecnológico necessário, 98%
dos pagamentos são feitos em tempo regular (CASTAÑEDA, 2006,
apud FISZBEIN; SCHADY, 2009) e os custos de transição de pa-
gamentos são responsáveis por apenas 3% do custo total do pro-
grama (GOMEZ-HERMOSILLO, 2006, apud FISZBEIN; SCHADY,
2009). Mais ainda, o Oportunidades promoveu maior igualdade
de acesso a serviços públicos, aperfeiçoou o funcionamento da
democracia, aumentou a igualdade de oportunidades para grupos
excluídos, encorajou a participação de cidadãos e promoveu maior
participação das mulheres na sociedade (HOLMES; SLATER, 2007).
Programas de Transferência de Renda
8. CONSIDERAÇÕES FINAIS
Após a exposição de fatos e análises sobre programas de trans-
ferência de renda ao longo do artigo, fica clara sua eficiência na
redução da pobreza e da desigualdade. Seus resultados, compro-
vados por índices e pesquisas, vão além do já importante comba-
te à fome e à miséria: atacam a pobreza em suas mais variadas di-
mensões, trazendo melhorias em índices educacionais, de saúde,
consumo e renda, entre outros.
Não se pode esquecer, porém, de um ponto fundamental ao
entendimento das discussões sobre o sucesso ou insucesso des-
sas políticas: muitos projetos ainda carecem de melhor estrutu-
ração, pesquisas e melhorias na implementação. O que não sig-
nifica, contudo, que sejam ineficazes. Estes constituem políticas
recentes de proteção social, e como tais necessitam de aprimo-
ramento e ganho de experiência para alcançar resultados ainda
mais satisfatórios. Condições prejudiciais ao crescimento desses 317
programas, como corrupção, clientelismo e rejeição por parte de
não beneficiários pouco a pouco são confrontadas por ações de
governos e agentes externos.
Nesse sentido, é de suma importância a cooperação entre
países que desenvolvem programas do tipo, por meio da troca
de informações e experiências. A atenção dada nos últimos anos
a políticas de proteção social deve-se ao entendimento geral de
que aliviar a pobreza e a desigualdade é também propiciar dig-
nidade aos mais pobres, oferecendo oportunidades para que es-
tes possam não mais ser expostos à vulnerabilidade da pobreza,
e, em um futuro próximo, possam buscar seus interesses mesmo
sem a ajuda de programas de proteção social.
9. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
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19
O Oportunidades criou três estruturas para monitorar as operações e resultados
do programa desde os seus primeiros estágios de desenvolvimento. A primeira de-
las, em funcionamento desde 1998, gera indicadores de monitoramento e gestão a
cada dois meses; a segunda, implementada em 2000, produzinformações sobre a
qualidade do serviço semestralmente e a terceira, peritos externos usam dados de
monitoramento e gestão para fazer avaliações periódicas das operações do programa
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