HELD, D., La democracia y el orden global.

Del Estado moderno al gobierno

cosmopolita, Barcelona, Paidós, 1997.

INTRODUCCIÓN

La teoría democrática se ha ocupado en profundidad de los desafíos de la

democracia originados dentro de los límites del Estado-nación, pero no ha
investigado con seriedad si el Estado-nación puede seguir ocupando el centro del
pensamiento democrático.

El rápido crecimiento de las complejas interrelaciones e interconexiones entre

Estados y sociedades (lo que se denomina proceso de globalización) plantea una
serie de cuestiones por explorar:

-Los desafíos que presentan a la democracia la economía política mundial y el

tejido de relaciones y redes que atraviesan las fronteras nacionales.

-La divergencia que existe entre la totalidad de quienes resultan afectados por una
decisión política y quienes participaron en su elaboración (al menos
indirectamente) dentro de un Estado democrático. Problemas de accountability
(rendición de cuentas o control de la acción individual y colectiva).

Si la teoría democrática se ocupa de “lo que pasa” en el mundo político, debe tener
en cuenta el lugar de la organización política dentro de los procesos geopolíticos y
económicos, dentro del sistema de Estados-nación, de regulaciones legales
internacionales y de la economía política mundial.

En una época en la que los destinos de la gente están profundamente entrelazados,

la democracia debe reformularse y fortalecerse, tanto dentro de las fronteras del
Estado-nación como a través de ellas. Las condiciones particulares en las que
surgió el Estado-nación se están modificando, y la democracia debe transformarse
también para conservar su relevancia.

Held realiza un examen de las tensiones entre la idea de Estado moderno, como un
sistema de poder circunscrito que cuenta con un mecanismo de regulación y
control de los gobernados y gobernantes y la idea de la democracia, como una
asociación política en la que los ciudadanos pueden elegir libremente las
condiciones de su propia asociación. De estas tensiones surgen varias preguntas:

-¿Cuáles son el alcance y la forma adecuados del poder político supremo?

-¿Cuáles son las condiciones y los límites de la participación democrática?
-¿Cuáles son el espectro y alcance legítimo del proceso democrático en la
elaboración de decisiones?

Held argumenta que la democracia implica un compromiso con lo que llama

“principio de autonomía”:

Las personas deben gozar de los mismos derechos y, por consiguiente, cargar con los
mismos deberes, en el momento de especificar el marco político que genera y limita las
oportunidades a su disposición; es decir, deben ser libres e iguales en la determinación de
LA DEMOCRACIA Y EL ORDEN GLOBALESCRIBA EL TÍTULO DEL DOCUMENTO 1
las condiciones de sus propias vidas, siempre y cuando no dispongan de ese marco para
negar los derechos de los demás. (Held, p. 183)

El principio de la autonomía expresa esencialmente dos ideas básicas: la idea de

que las personas deben autodeterminarse y la idea de que el gobierno democrático
debe ser un gobierno limitado. De esta manera, establecer el “principio de
autonomía” como fundamento de la democracia permite superar la tensión
existente en el modelo democrático liberal entre democracia (soberanía popular) y
Estado liberal (soberanía estatal).

Para Held, el principio de autonomía debe ser el fundamento de la democracia. Lo

justifica empíricamente (la búsqueda del incremento de la autonomía ha guiado
históricamente los procesos políticos democráticos) y teóricamente, a través de “el
experimento mental democrático”.

Se trata de experimentar cómo interpretarían las personas sus capacidades como

ciudadanos, y qué reglas, leyes e instituciones considerarían justificadas, si no
pudieran acceder a un conocimiento acabado de su posición en el sistema político
y de las condiciones de participación posible. El experimento mental democrático
sugiere que, en una situación deliberativa ideal (Habermas), si las personas no
conocieran su destino social, intentarían asegurar que los resultados particulares
fueran justos y razonables según la prueba de la imparcialidad (Barry). Esto
significa que elegirían condiciones de realización del principio de autonomía que
atravesaran todos los dominios de poder. Por lo tanto, acordarían que la
autonomía ideal es un proceso regulativo necesario e ineludible de la democracia.

Además del principio de autonomía, la democracia implica un conjunto de

derechos y obligaciones que deben atravesar todas las esferas de poder, emanadas
de la política, la economía o la cultura, que puedan erosionar o socavar la
autonomía de los individuos o los grupos. Held llama a esta erosión, nautonomía.

El principio de autonomía y el conjunto de derechos y obligaciones permiten

construir una “estructura común de acción política”. Está estructura común de
acción política debe ser sancionada por un “derecho público democrático”, para
crear un sistema de poder efectivo.

A través de este “orden legal democrático” se conciliarían las nociones de Estado

moderno y democracia.

Held sostiene que la democracia sólo puede establecerse adecuadamente si se

sanciona un derecho público democrático que regule los asuntos de los Estados-
nación y del orden global más amplio (derecho democrático cosmopolita. Kant), y
si se reconoce una división de poderes y competencias en los diversos niveles de
interacción e interconexión políticas.

La política democrática debe reformularse en los niveles local, nacional, regional y

global. Cada nivel es apropiado para diferentes conjuntos de cuestiones y
problemas públicos
Held afirma que el modelo cosmopolita ofrece la base para pensar que la
democracia puede ser un marco duradero y estable para la política de nuestro
tiempo, aunque haya grandes obstáculos para su realización.

LA DEMOCRACIA COSMOPOLITA Y EL NUEVO ORDEN INTERNACIONAL

Hay que repensar el significado y el lugar de la política democrática a la luz de una

serie de procesos locales, regionales y globales superpuestos:

-La interconexión económica, política, legal, militar y cultural está transformando

desde arriba la naturaleza, el alcance y la capacidad del Estado moderno,
desafiando o directamente reduciendo sus facultades de regulación en ciertas
esferas

-La interconexión global y regional crea cadenas de decisiones y resultados

políticos entre los Estados y sus ciudadanos que alteran la naturaleza y la
dinámica de los propios sistemas políticos nacionales.

-Muchos grupos, movimientos y nacionalismos locales y regionales cuestionan

desde abajo el Estado-nación como sistema de poder representativo y responsable.

Por tanto:

-Hay que reformular las fronteras territoriales de los sistemas de accountability, de

manera que los temas que escapan a la potestad del Estado-nación puedan ser
sometidos al control democrático

-Repensar el papel y el lugar de las agencias reguladoras y funcionales regionales y

globales con el objetivo de convertirlas en focos más coherentes y sensibles a los
asuntos públicos.

-Reformar la articulación de las instituciones con los grupos, las agencias, las
asociaciones y las organizaciones de la economía y de la sociedad civil, nacional e
internacional de manera que estén integrados en el proceso democrático.

Los sistemas de gobierno vigentes todavía responden a una lógica westfaliana con
su aferramiento al poder efectivo: el poder dicta el derecho en el mundo
internacional.

La ONU podría ser un foro de deliberación que aborde las cuestiones

internacionales más urgentes pero su autonomía ha sido sistemáticamente
atropellada

Sería necesario que la organización cumpliera efectivamente las previsiones de su

carta, mediante la creación de medidas que hicieran efectivos los elementos clave
de las Convenciones de Derechos, la prohibición del uso discrecional de la fuerza y
la activación del sistema de seguridad colectiva previsto en la Carta.

LA DEMOCRACIA Y EL ORDEN GLOBALESCRIBA EL TÍTULO DEL DOCUMENTO 3

Además de esto, en opinión de Held, sería necesario que la Carta de la Onu se
extendiera:

-Incorporando la jurisdicción obligatoria en las disputas contempladas en sus

provisiones
-Estipulando los mecanismos para reparar las violaciones de la integridad de la
persona por medio de una nueva corte internacional de derechos humanos
-Haciendo del voto unánime en la Asamblea General una fuente legítima de
derecho internacional
-Modificando el mecanismo de veto en el Consejo de Seguridad
-Repensando sus mecanismos de representación con el objetivo de asegurar una
adecuada accountability regional

De esta manera se crearía la posibilidad cierta de que el sistema de la ONU contara

,con recursos políticos propios y se convirtiera en un centro independiente de
decisiones políticas. Ya no se podría acusar a la ONU de usar un doble estándar o
de supeditarse a los intereses del Norte occidental.

Aunque está expansión de la Carta de la ONU sería muy positiva, sobre todo en lo
referente al mantenimiento de la paz, en opinión de Held, se trataría todavía de
una versión incompleta de la democracia en el orden internacional.

Aunque esta expansión significaría la igualdad entre Estados de manera formal, los
Estados más poderosos todavía tendría un enorme poder y una ventaja
comparativa importante.

Por ello, cree Held que sería necesario un foro donde los actores y las agencias de
la sociedad civil, los actores transnacionales, las asociaciones civiles, las
organizaciones no gubernamentales y los movimientos sociales pudieran discutir
cuestiones de carácter global. De esta forma, se conseguiría un sistema de gobierno
que no fuera “estadocéntrico” y que podría afrontar más adecuadamente las
transformaciones de la era de la globalización

REPENSAR LA DEMOCRACIA Y EL ORDEN INTERNACIONAL: EL MODELO

COSMOPOLITA

Solamente los participantes de un sistema político democrático pueden ser sus

“guardianes”. Y para esto son necesarias instituciones adecuadas.

En primer lugar, es necesaria la consolidación del derecho cosmopolita

democrático en parlamentos nacionales e internacionales, con el objetivo de
definir el perfil y los límites del proceso de elaboración de decisiones políticas.
También es necesaria la extensión de la influencia de las cortes internacionales
para controlar que las autoridades respeten y hagan respetar los derechos y
obligaciones clave.

Junto a esta consolidación del derecho cosmopolita, el modelo cosmopolita

también promovería la creación de un poder legislativo y un poder ejecutivo
transnacionales, cuyas actividades estarían limitadas y contenidas por el derecho
democrático básico. Esto implica la creación de parlamentos regionales cuyas
decisiones sean reconocidas como fuentes independientes y legítimas de la
regulación regional e internacional.

Además existe la posibilidad de celebrar referéndums transnacionales para

resolver los desacuerdos en torno a la implementación del derecho democrático y
los objetivos de gasto público. El electorado de estos referéndums estaría definido
por la naturaleza y el alcance de los temas discutidos.

A esto habría que añadir la apertura de las organizaciones internacionales al

escrutinio público y la democratización de los cuerpos funcionales internacionales
(basada en la creación de consejos de supervisión electos y estadísticamente
representativos de sus electorados).

La práctica generalizada del referéndum y el establecimiento de la accountability

democrática de las organizaciones internacionales posibilitarían que los
ciudadanos intervengan en temas que los afectan seriamente.

La democracia cosmopolita también requiere la formación de una asamblea que

reúna a todos los Estados y las agencias democráticas y estuviera dotada de
poderes –una Asamblea General de las Naciones Unidas reformada o un cuerpo
que la complemente.

La ONU actual no puede ser un marco institucional válido para representar las
poblaciones y los movimientos de todo el mundo, muchos de los cuales requieren
ser protegidos de los embates de sus propios Estados y gobiernos. El
establecimiento de una asamblea independiente de los pueblos democráticos,
directamente elegida y controlada por ellos, es un requisito institucional
inevitable. Es improbable que estén representadas todas las naciones, ya que sería
una asamblea de naciones democráticas, que iría incluyendo a las demás a medida
que se democratizaran. La nueva asamblea, en sus primeras etapas, debería ser
pensada como un complemento de la ONU, a la cual podría reemplazar a largo
plazo o incorporar como una segunda cámara- un lugar de reunión necesario para
todos los Estados independientemente de la naturaleza de sus regímenes.

Held subraya que esta institución legislativa global debe ser concebida como una
institución marco, y que habría que distinguir entre los instrumentos legales
relativos a los aspectos centrales del derecho democrático cosmopolita, que
tendrían status de ley independientemente de toda negociación posterior que
emprendan la región, el Estado o el gobierno local, de los instrumentos que
requerirían mayores discusiones con las instancias inferiores.

Los acuerdos internacionales acerca de reglas y recursos necesitan medios de

implementación. En caso contrario son de escaso valor, pues o no son legalmente
obligatorios o carecen de cronogramas y compromisos en efectivo.

En el caso del derecho democrático cosmopolita las constelaciones de derechos y

obligaciones que contiene no son todas realizables con los mismos medios y en los
mismos plazos. Held afirma que hay que distinguir entre niveles de autonomía:

LA DEMOCRACIA Y EL ORDEN GLOBALESCRIBA EL TÍTULO DEL DOCUMENTO 5

ideal, alcanzable y urgente. El bien democrático es el marco de referencia para la
elaboración de la política pública pero los resultados de la dialéctica entre la
autonomía ideal y la real, la ideal y la alcanzable y la ideal y la urgente, seguirán
siendo contingentes, siempre supeditados a la negociación política cotidiana y al
toma y daca continuo de la práctica democrática a todos los niveles.

En cuanto al poder coercitivo para hacer cumplir el derecho democrático

cosmopolita, Held propone dos opciones:

-Que una parte de las fuerza militares de cada Estado-nación (quizá cada vez más
grande) fuera asignada a las nuevas autoridades internacionales.

-Crear una fuerza independiente permanente formada por voluntarios de todos los
países.

Held afirma que renunciar al poder coercitivo es una idea equivocada y

peligrosamente optimista. Es necesario que exista un control general sobre el
derecho de los estados de iniciar la guerra: si no, ocurriría como la ONU hoy en día,
y el modelo cosmopolita acabaría frustrado por la lógica del conflicto y la violencia
estatal. La longevidad y la permanente vigencia de las soluciones bélicas se deben a
la resistencia de los Estados a someter sus disputas con otros Estados al arbitraje
de una autoridad suprema. Hasta que no se venza esta resistencia, el modelo
cosmopolita no será más que un proyecto.

Por otra parte, no se podrían repeler los ataques tiránicos contra el derecho
democrático. Una de las lecciones más perdurables del siglo veinte debe ser que la
historia no está cerrada y que los adelantos humanos no son más que conquistas
extraordinariamente frágiles. El fascismo, el nazismo y el estalinismo por poco
liquidan la democracia occidental. Sin los medios para ejecutar la ley, el marco
institucional de un nuevo orden internacional democrático resulta inconcebible.

Solamente si estas nuevas formas de organización militar son engarzadas dentro

del marco democrático internacional estarán dadas las condiciones para pensar
que se puede crear un nuevo acuerdo entre el poder coercitivo y la accountability.

El logro de la autonomía no puede ser concebido con trazos tan simples como los
de las doctrinas de los pensadores liberales Nozick y Hayek que fundan la libertad
en un conjunto de pesos y contrapesos restrictivos del poder coercitivo, anclados
en el derecho a la propiedad y los recursos que los ciudadanos puedan acumular
para concretar sus proyectos con independencia de la comunidad política.

Tampoco se puede cimentar sobre la esperanza de muchos marxistas de que esos

contrapesos son innecesarios: una armonía de intereses alcanzada con el fin de la
política donde el poder coercitivo sería redundante.

La conquista de la autonomía debe basarse en una fijación múltiple de los derechos

y obligaciones del derecho democrático en las cartas organizativas de las distintas
agencias y asociaciones que conforman las esferas de la política, la economía y la
sociedad civil. En relación con el principio liberal de que un sistema de poder
contrapesado es un componente esencial de cualquier orden político abierto y
responsable, cabe sostener, por lo tanto, que es tan importante apuntalarlo como
reformularlo y rearticularlo.

La expansión de una red democrática de Estados y sociedades es incompatible con

la existencia de relaciones de poder y organizaciones económicas que puedan
distorsionar sistemáticamente las condiciones y los procesos democráticos. Se
debe, por tanto reducir el poder de las corporaciones de limitar y condicionar la
agenda política y restringir el poder de los grupos de interés más poderosos para
promover sus metas exentos de controles.

Si se trata de que los individuos y las poblaciones sean libres e iguales en la

determinación de las condiciones de su propia existencia, debe existir una densa
configuración de esferas, desde empresas privada y cooperativas hasta medios de
comunicación independientes y centros culturales autónomos, que permitan a sus
miembros controlar los recursos a su disposición sin la interferencia directa de las
agencias políticas y otras terceras partes. Una democracia cosmopolita debe
siempre ser un plexo de organizaciones, asociaciones y agencias que promuevan
sus propios proyectos, sean económicos, sociales o culturales; pero estos proyectos
deben siempre estar sujetos a las restricciones de los procesos democráticos y la
estructura común de acción política.

OBJETIVOS COSMOPOLITAS: A CORTO Y A LARGO PLAZO

El modelo cosmopolita de democracia presenta un programa de transformaciones

posibles que tienen implicaciones a corto y a largo plazo. No plantea una elección
de “todo o nada” sino que señala una dirección de cambio posible con puntos de
orientación claros.

Hasta ahora la historia y la práctica de la democracia han estado centradas en la

idea de localidad y territorio.

Held afirma que es un error pensar que en el futuro la práctica de la democracia se

centrará solamente en el plano internacional. La globalización es un proceso
dialéctico: la transformación local es un elemento de la globalización y, a la vez, la
extensión lateral de las relaciones sociales a través del espacio y el tiempo.

Si bien estas circunstancias están cargadas de peligros y existe el riesgo de

intensificación de la política sectaria (ISIS), también plantean una nueva
posibilidad: la recuperación de una democracia intensa y participativa en el plano
local que complemente las asambleas deliberativas y representativas del orden
global. Es decir, contienen la posibilidad de un orden global cuyos componentes
sean todos democráticos: asociaciones, lugares de trabajo y ciudades, así como
naciones, regiones y redes globales.

Especificar los objetivos del modelo cosmopolita de democracia no equivale a

afirmar que se puedan realizar inmediatamente.

LA DEMOCRACIA Y EL ORDEN GLOBALESCRIBA EL TÍTULO DEL DOCUMENTO 7

El espacio político para un modelo cosmopolita de democracia es un modelo que es
menester construir. Afirma Held que ya hay movimientos en este sentido,
iniciativas institucionales y agencias transnacionales que buscan una mayor
coordinación y accountability de las fuerzas que determinan el empleo de los
recursos del planeta y que establecen las reglas que gobiernan la vida pública
internacional. Quienes buscan promover mayores grados de equidad en todo el
mundo, la resolución pacífica de las disputas y la desmilitarización, la protección
de los derechos humanos y las libertades fundamentales, el desarrollo sostenible a
través de las generaciones, el reconocimiento mutuo de las culturas y las
identidades políticas y religiosas y la estabilidad de las instituciones públicas,
están todos impulsando piezas esenciales de una comunidad democrática
cosmopolita.

La ampliación del espacio para la democracia cosmopolita puede ser también el

resultado de un colapso del sistema financiero global (como ha ocurrido
recientemente), de una grave crisis en el medio ambiente o de una costosa guerra
mundial. El cambio político puede desarrollarse a una velocidad extraordinaria:
ese es, sin duda, uno de los resultados del proceso de globalización.

Se puede objetar que el significado de alguno de los conceptos centrales del

sistema internacional está sujeto a profundos conflictos de interpretación y la
información, lejos de crear un sentido planetario de destino común, ha servido
para reforzar la importancia de la identidad y la diferencia en ciertas regiones,
estimulando la “etnización” y la “nacionalización” de la política.

El escepticismo y el disentimiento con respecto al valor de una idea están con

frecuencia asociados a la experiencia de la hegemonía occidental. A menudo el
rechazo al discurso de los derechos políticos y civiles forma parte del rechazo del
dominio de Occidente.

Es necesario distinguir aquello discursos de los derechos y autonomía que

oscurecen y apuntalan sistemas de poder e intereses particulares de aquellos que
explícitamente procuran poner a prueba la generalizabilidad de los intereses e
instituir la accountability del poder, sea político, económico o cultural.

Una comunidad política cosmopolita no exige una integración política y cultural

fundada en la homogeneidad de creencias, valores y normas. Parte del atractivo de
la democracia residen en su énfasis sobre la primacía de las preferencias políticas
abrigadas por las personas y la resolución pública de sus diferencias.

La democracia tiene el atractivo de la “gran” narrativa metapolítica en el mundo

contemporáneo porque ofrece una forma legítima de enmarcar y delimitar las
distintas “narrativas” del bien en competencia. Abre la posibilidad de que el bien
político se constituya como bien democrático: la promoción de la “vida buena”,
definida mediante un proceso en el cual las personas participan con igual libertad.

De esta forma, la resolución de los conflictos de valores se convierte en una

cuestión de participación en la deliberación y la negociación públicas, sujeta a las
provisiones que protegen la vitalidad y la forma de los procesos mismos.
Lo que sí se requiere es el “compromiso” con la democracia, pues sin él no puede
haber deliberación pública sostenida, la democracia no puede funcionar como un
mecanismo de elaboración de decisiones y aspiraciones políticas divergentes no
pueden acomodarse en un mismo espacio.

Las diversas identidades nacionales, étnicas, culturales y sociales son parte de la

base misma del sentido de estar-en-el-mundo de las personas; constituyen una
fuente de hondo cobijo y una situación social distintiva para las comunidades que
buscan “un hogar” en este mundo. Pero estas identidades nunca son más que una
de las identidades posibles. Por ello, para que la pluralidad de identidades persista
a lo largo del tiempo, cada identidad tiene que reconocer a la otra como una
presencia legítima con la cual es preciso negociar ciertas cuestiones; y todas deben
abandonar la pretensión de tener la única verdad en el terreno de la justicia, la
bondad, el universo y el espacio. Desechada la política de la coerción y la
hegemonía, la única base para cultivar y proteger el pluralismo cultural y la
diversidad de identidades es la implementación del derecho democrático
cosmopolita: la base constructiva de la proliferación de una pluralidad de
identidades dentro de una estructura de tolerancia mutua, desarrollo y
accountability. El compromiso con esta estructura es un compromiso con la forma
de vida que todas las personas querrían honrar.

LA DEMOCRACIA Y EL ORDEN GLOBALESCRIBA EL TÍTULO DEL DOCUMENTO 9