El Federalismo y La Distribución de Competencias Entre La Nación y Las Provincias.

"Oficialistas y diputados": las relaciones Ejecutivo-Legislativo en la Argentina
Author(s): Ana Maria Mustapic

Source: Desarrollo Económico, Vol. 39, No. 156 (Jan. - Mar., 2000), pp. 571-595
Published by: Instituto de Desarrollo Económico Y Social
Stable URL: http://www.jstor.org/stable/3455833
Accessed: 27-07-2017 14:10 UTC
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DESARROLLO EcONOMIco, vol. 39, NW 156 (enero-marzo de 2000)
571
"OFICIALISTAS Y DIPUTADOS":
LAS RELACIONES EJECUTIVO-LEGISLATIVO
EN LA ARGENTINA
ANA MARIA MUSTAPIC**
Introducci6n
Los principales problemas del presidencialismo, como lo testimonia el abundante y

rico debate promovido por Juan Linz hacia fines de los '80, tienen por locus las relaciones
Ejecutivo-Legislativol. El presidencialismo, al generar un sistema de doble autoridad
democratica-el presidente y los legisladores son elegidos en forma popular e independiente-
y descansar en el mandato fijo, no incentiva, segin el autor, la cooperaci6n entre ambas
ramas de gobierno. Mas bien, se trata de un regimen proclive a suscitar conflictos entre presi-
dente y Congreso, poco flexible frente alas crisis y capaz de generar situaciones de paralisis
institucional, factores todos en condiciones de afectar seriamente la estabilidad democr6tica.
En materia de riesgos para la continuidad democrdtica que hipoteticamente el presi-

dencialismo estaria menos pertrechado para resolver, la experiencia de los dos gobiernos
que consideraremos, el de RaOl R. Alfonsin (1983-1989) y Carlos S. Menem (1989-1995), los
tuvieron si no en abundancia cuanto menos en gravedad. Para empezar, ninguno de los dos
presidentes dispuso de mayoria absoluta o, lo que es Io mismo, qu6rum propio en el Congre-
so. El presidente Alfonsin enfrent6 un Senado controlado por la principal fuerza de oposici6n,
el Partido Justicialista (PJ) y, luego de las elecciones legislativas de 1987, su partido, la Uni6n
Civica Radical (UCR), perdi6 tambien la mayoria absoluta en la Camara de Diputados. Su
presidencia se desarroll6, asi, en un marco cercano al "gobierno dividido", esto es, una
* Una versi6n preliminar de este trabajo fue presentada en el seminario: Legislatures in Latin America:
Comparative Perspectives, Centro de Investigaci6n y Docencia Econ6mica (CIDE), M6xico, 6-7 de febrero, 1998.
Agradezco los comentarios y sugerencias de Scott Morgenstern, Natalia Ferretti y Juan Carlos Torre, como
asimismo a un comentarista an6nimo de la presente versi6n.
** CONICET - Universidad Torcuato Di Tella. [ S UTDT / Mifiones 2177 / 1428 Buenos Aires / Argentina
/ 1 4784-0084 / Fax: (54 11) 4784-0089 / E-mail: <mustapic@utdt.edu.ar>.]
1 Juan LINZ: "Democracia presidencialista o parlamentaria, ,hay alguna diferencia?", en CONSEJO PARA LA
CONSOLIDACION DE LA DEMOCRACIA: Presidencialismo vs. parlamentarismo: Materiales para el estudio de la Reforma
Constitucional (Buenos Aires, Eudeba, 1988); una versi6n ampliada del mismo articulo en ingl6s y comentarios
criticos y a favor de los argumentos de Linz se encuentran en Juan LINZ y Arturo VALENZUELA (eds.): The Failure of
Presidential Democracy (The Johns Hopkins University Press, 1994). Vease tambi6n Larry DIAMOND y Marc F.
PLATTNER: The Global Resurgence of Democracy (Johns Hopkins University Press, 1993), y Scott MAINWARING y
Matthew S. SHUGART: "Juan J. Linz: presidencialismo y democracia. Una revisi6n critica", Desarrollo Econbmico, N-
135, vol. 34, octubre-diciembre, 1994.
572 ANA MARIA MUSTAPIC
situaci6n donde el control de una o

oposici6n. Por su parte, el presidente
mayoria absoluta en la Camara de Di
situaciones de grave crisis. Adem&s
mas dramatica por sus repercusiones
1989 y, en menor medida, la de 199
democritica no estuvo en juego. eDe
Ejecutivo-Legislativo bajo las dos pre
El prop6sito de este trabajo es tratar
de entrada que ofrece el tema elegim
manera somera. Se trata de la disciplin
justificando que es lo que dejamos d
En primer lugar, no abordaremos
puesta en la estabilidad democrdtica co
y parlamentarios. La experiencia que
sugiere desistir de dicho encuadre. De
en algunos aspectos, el argumento ce
el presidencialismo posee tendencia
Entendemos, sin embargo, que para
estabilidad democrdtica es preciso q
democracia misma, tipicamente, la
horizonte, la pregunta que debe plan
soluciones encuentran o imaginan en
implicancias para el funcionamient
paralisis institucional deje de ser un
peligro de que lo sea constituye un
actores decisivos. En otros termino
inmovilismo y actuaran en consecu
presupuesto de que la dinamica de g
gira en torno de la buisqueda de est
institucional.
En segundo lugar, nuestro trabajo

lado, encuentra su motivaci6n en el en
por otro, procuramos tan s6lo trat
Legislativo en este pais. De todos
diferentes desarrollos te6ricos, con
direcci6n. Aun descriptivo, el enf
contribuciones ofrecidas en este cam
a veces explicito otras veces implicit
La disciplina partidaria
Entre las principales variables que
literatura especializada apunta sobre
2 Una revisi6n de parte de los Oltimos trab

"Approaches to the Study of Institutions in L
NW 1, 1999.
LAS RELACIONES EJECUTIVO-LEGISLATIVO EN LA ARGENTINA 573
poderes partidarios3. A partir de la primera de ellas, S. Mainwaring y M. Shugar

una clasificaci6n de los regimenes presidenciales segOn el modo en que las cons
nacionales asignan al ejecutivo los poderes de veto, veto parcial, decreto y tema
de legislaci6n4. Los autores identifican, asi, cuatro tipos de autoridad legislativa pr
Empezando por los ejecutivos que concentran mayor nuimero de atribuciones,
entre los ejecutivos potencialmente dominantes, los proactivos, los reac
potencialmente marginales5. El hecho de que los autores utilicen el adjetivo "poten
para calificar a los ejecutivos dominantes y marginales revelan que los recursos
no son decisivos por si mismos sino que encierran un conjunto de virtualidades
despliega en el marco de la particular interacci6n que se establezca entre el eje
legislativo. Es aqui que cobra relevancia la segunda variable mencionada, l
partidarios del presidente, referida al apoyo parlamentario y el nivel de disciplina
Sobre este 01timo punto se ha escrito que la peor combinaci6n para el preside
se encuentra en un sistema multipartidista fragmentado con partidos indiscip
presidente no sdlo no posee mayoria propia en el Congreso -deberia apoyarse
coalici6n- sino que enfrenta ademas el comportamiento imprevisible de los l
Para algunos autores, el paradigma lo ofrece el presidencialismo brasilelo7. E
argentino, a pesar del formato basicamente bipartidista del sistema de p
presidentes, y en particular Alfonsin, no contaron con mayoria absoluta en el C
este es de por si un desafio para el funcionamiento del gobierno, se agrava aun
el presidente no puede descansar en el comportamiento disciplinado de sus le
De esto depende justamente la posibilidad de construir coaliciones, ya sea perm
ad hoc, para evitar el inmovilismo. En consecuencia, una cuesti6n previa que
despejada es el nivel de disciplina de los partidos, en particular, del partido de
En nuestra opini6n, el modo en que se ha abordado el tema de la disciplina
es insuficiente, tanto por el lado del indicador como por el lado de la explicaci6n.
utilizado es la votaci6n nominal. Asi, el andlisis de las votaciones nominales re
Mark Jones, el Unico que se ha ocupado del tema, le permite concluir que el
disciplina de los partidos politicos argentinos es alto8. Sin embargo, no es esta l
que un observador atento recoge cuando repara, por ejemplo, en las vicisitudes
de las politicas de reforma estructural impulsadas por el presidente Menem o el al
de decretos de necesidad y urgencia sancionados durante su gobierno. A nuestr
principal debilidad de utilizar s61lo las votaciones nominales es que no captura e
3 Matthew SHUGART y John M. CAREY formulan esta distinci6n en: Presidents and Assemblies: C
Design and Electoral Dynamics (Cambridge University Press, 1992). V6ase tambi6n Scott MAINWARING
SHUGART: Presidentialism and Democracy in Latin America (Cambridge University Press, 1997).
4 Scott MAINWARING y Matthew SHUGART: "Presidentialism and Democracy in Latin America: Re
Terms of the Debate", en MAINWARING y SHUGART, op.cit.
5 Ibid. ant., pg. 49.
6 Scott MAINWARING: "Presidentialism, Multipartism and Democracy: The Difficult Combination"
Political Studies, vol. 26, NW 2, 1993.
7 Scott MAINWARING: "Multipartism, Robust Federalism, and Presidentialism in Brazil", en MAI
SHUGART, op.cit. Trabajos recientes de polit6logos brasiletios ponen en cuesti6n la hip6tesis de Mainwa
a la indisciplina de los legisladores brasilerios. V\ase Fabiano SANTOS: "Patronagem e Poder de Age
Brasileira", Dados, vol. 40, NQ 3, 1997, y Argelina CHEIBUB FIGUEIREDO y Fernando LIMONGI: "Preside
Legislative Organization, and Party Behavior in Brazil" (de pr6xima aparici6n en Comparative Politics).
8 Mark JONES: "Party Discipline in Argentine Congress", paper presentado en el Seminario: L
Latin America: Comparative Perspectives, Centro de Investigaci6n y Docencia Econ6mica (CIDE), M
febrero de 1998.
producci6n de la disciplina, es d
para que presidente y legisla
consecuencia, se pierde de vi
producci6n de la disciplina se en
sus dispositivos se pueden menc
modalidades a traves de las cua
Ejecutivo y a sus pares, como, en
y minoria-, las disidencias, las o
Congreso, etcetera.
En cuanto a los factores explic
Se ha sostenido que los sistemas
los candidatos y el control del o
partido el control sobre el comp
y bloqueada utilizado en la Arge
partidos el control de la nomin
analisis, a saber, los legisladore
chances de reelecci6n dependen
se sostiene. La tasa de reelecci6
y el 27 %11. De todos modos, e
politica. En este caso, los legislad
de ello depende su carrera parti
No esta en discusi6n que el Unico
de los partidos politicos. La leg
existen candidatos independient
su interes por la carrera politic
continua participaci6n para sobr
sistema de representaci6n propor
la elecci6n de legisladores tiende
posibilidad deberia ser una pr
mantener la organizaci6n. Ciertam
nismos de control ya que las pos
politica estan dadas y las restric
Frepaso en el escenario politi
consideramos pertinente introdu
hace Angelo Panebianco, es decir
estan vinculadas con su capacida
Teniendo en cuenta las limitac
este trabajo es que la disciplina
Argumentaremos, en primer l
institucional presidencial y la e
otorga a los legisladores un mar
9 Sobre las limitaciones de la votaci

Democracy in Brazil (en prensa, Ann Arbo
10 Sobre el efecto de las leyes electorale
Matthew SHUGART: "Presidencialismo y s
11 SebastiAn SAHIEG: "Las institucion
Centro de Estudios para el Desarrollo Ins
12 Angelo PANEBIANCO: Modelos de pa
presidente. De aqui, entonces, la necesidad de producir la disciplina. En segundo luga

sostendremos que la capacidad de los partidos de distribuir incentivos selectivo
colectivos y la mechnica de competencia bipolar colocan limites al comportamie
independiente de los legisladores. Favorecen, asi, la posibilidad de lograr la disciplina
Dadas estas caracteristicas, las relaciones Ejecutivo-Legislativo estn destinadas a exhi
un patr6n oscilante en el que se combinan rasgos del presidencialismo y del parlamentarism
La exposici6n de nuestro trabajo se organiza del siguiente modo. La primera secci
estA destinada a presentar los factores que favorecen la autonomia de los legisladore
Haremos referencia a los rasgos macroinstitucionales del regimen presidencial argentin
a la estructura organizativa de los partidos politicos y los mecanismos de selecci6n d
candidatos. En la segunda secci6n, tomando como referencia el proceso legislati
presentaremos un conjunto de indicadores que dan cuenta de la producci6n de la discipl
En la tercera, abordaremos el papel de los partidos y el sistema de partidos y los incent
a su alcance para restringir el comportamiento independiente de los legisladores. La cua
parte est& destinada a evaluar el papel del Congreso y, en la 01tima, expondremos nues
conclusiones acerca de las relaciones Ejecutivo-Legislativo en la Argentina.
I. Los incentivos para la autonomia
1. El diserSo constitucional: la "centralidad" limitada del Poder Ejecutivo

El regimen presidencial argentino ha sido calificado por algunos autores co
"hiperpresidencialista"13. En apoyo de esta caracterizaci6n se hace referencia tanto
importantes atribuciones constitucionales del presidente como a ciertos desarrollos hist6ri
en particular, las debilidades del federalismo argentino y la tendencia de los dos princip
partidos politicos a generar liderazgos carism~ticos. De acuerdo con esta linea
interpretaci6n, estos factores contribuyeron a centralizar y concentrar el poder en
Ejecutivo y a debilitar las atribuciones del Congreso que qued6, asi, en una posic
subordinada a las directivas del presidente. En esta secci6n queremos mostrar que a pe
del lugar preeminente que ocupa la presidencia en el proceso politico argentino, el pape
Congreso es mas relevante de lo que la perspectiva "hiperpresidencialista" supone. Con
objetivo, tomaremos como punto de partida el proceso constituyente de 1853 y el p
asignado al Ejecutivo y al Congreso en el sistema institucional argentino.
Es sabido que los regimenes democraticos estan atravesados por la tensi6n existen
entre representar y gobernar. Desde este punto de vista, resulta incontestable afirmar
los presupuestos prescriptivos que inspiraron al constitucionalismo argentino privilegiaron
capacidad de gobernar. Tras la caida del orden colonial, el proceso de reemplazar
autoridad de la corona espahrola por una propiafue repetidamente frustrado por innumerab
conflictos regionales, sediciones y guerras. En consecuencia, los constituyentes argenti
debieron hacerse cargo ante todo de los peligros de la anarquia. Una preocupaci6n cent
fue dotar de capacidad de decisi6n a los nuevos gobiernos, permanentemente jaquead
por los liderazgos locales que desafiaban el monopolio del uso de la fuerza y la integrid
territorial del incipiente estado argentino. El problema se trat6 de resolver con la creaci6n
un Poder Ejecutivo fuerte.
13 V6ase, por ejemplo, Carlos S. NINO: "El hiperpresidencialismo argentino y las concepciones de
democracia", en Carlos NINO et al.: El presidencialismo puesto a prueba, Centro de Estudios Constitucionale
Madrid, 1992.
Juan Bautista Alberdi, cuya obr

Constituyente de 1853, distingui
hispanoamericano luego de la ind
"En la primera poca constituci
creyendo servir de ese modo a la
la revoluci6n que veia en el gobie
habia sido bajo el regimen destr
vadas, y nadie se acordaba de la
privadas. Este sistema, hijo de las
del gobierno y del orden. Todo f
gobierno por si mismo... Pero he
cambio en el derecho constitucio
poder ejecutivo. Las garantias in
con tanta sangre, se convertiran
cen efectivas por medio de las ga
poder ejecutivo revestido de la f
la paz, sin las cuales son imposible
La creaci6n de un poder ejecuti

acerca de los desafios de la epo
constituci6n, entre otras, fue to
tempranamente por tres atribuc
federal y la iniciativa legislativa. L
asegurar recursos al gobierno cen
las fuerzas politicas provinciales.
absoluta de gobierno y el gobierno
presidente constitucional que pue
anarquia le desobedece como pres
se relaciona con el proyecto mod
transformar a la Argentina de m
sociedad moderna y desarrollada.
pareci6 ser la herramienta aprop
entonces, la fuerza motora del go
La confianza en que un preside
un orden politico estable y modern
desatendieran los peligros de la tir
provincia de San Luis, Delfin B. H
unaautoridad prudentemente divid
hacer imposible su abuso, puede g
14 Juan Bautista ALBERDI: Bases y punto

Plus Ultra, Buenos Aires, 1980, pbg. 183. So
del Congreso Constituyente de 1853, v6ase
Aires, 1979; Mario D. SERRAFERO: Moment
15 Sobre este tema puede verse uno de
transcripto en su totalidad. El mismo gir
Constituyentes Argentinas, Fuentes selecc
Aires, 1937, tomo IV, pp. 467-488.
16 ALBERDI, Bases, op. cit., pag. 181
17 Asambleas Constituyentes Argentinas,
En consecuencia, incorporaron los mecanismosde divisi6n de poderes y frenos y

segOn lo dictaba el patr6n estadounidense. Por ejemplo, ninguna de las tres a
arriba mencionadas fue exclusiva del Poder Ejecutivo, esto es, o era compartida
avalada por el Congreso. De este modo, la arquitectura constitucional argenti
abrid diferentes canales de acceso y oportunidades de veto en el proceso
decisiones. El resultado de estos arreglos institucionales es conocido: la especial c
entre atribuciones presidenciales fuertes junto a recursos de poder politico inc
presidencia que carece de apoyo o no cuenta por lo menos con la tolerancia d
corre el riesgo de que sus atribuciones terminen siendo puramente nominales.
Nos hemos detenido en forma breve y esquematica en los origenes de lo
gobierno y expectativas depositadas en ellos porque proveen una primera inf
acerca de las instituciones y cargos sobre los que se espera fluyan los
gubernamentales. Si bien la conformaci6n de los roles es un fen6meno mucho m
que su definici6n constitucional, ateniendonos exclusivamente a este asp
sostenerse que en la Argentina la distribuci6n del poder institucional, en compara
modelo estadounidense, se inclin6 en favor del Poder Ejecutivo. En primer lugar, a
ventajas estrategicas por intermedio de la declaraci6n del estado de sitio y la i
federal18. En segundo lugar, al privilegiar, desde un principio, el liderazgo preside
artifice de la innovaci6n politica.
Desde sus inicios, pues, la presidencia en la Argentina tuvo asignado el c
sistema politico. Una historia pautada por la presencia de fuertes lideres y la i
politica reforz6
recurrentes golpesdicha posici6n.
de Estado, Sobreque
al tiempo este (ltimo punto,
discontinuaron lasno est. de mas
actividades subrayar que los
del Congreso
-limitando asi el desarrollo de sus capacidades institucionales-, permitieron que el Ejecutivo
extendiera los alcances de su autoridad y acumulara facultades y expertise. Si agregamos,
ademas, que el desarrollo institucional cristaliza orientaciones normativas y expectativas,
este conjunto de factores termin6 depositando en la presidencia la misi6n de fijar las
iniciativas y prioridades de lavida politica. En este marco, el rol del Congreso es basicamente
reactivo, centrado en la tarea de revisar la legislaci6n con la que se confronta. Liderazgo
presidencial, fiscalizaci6n parlamentaria, estos son los parametros constitucionales e
hist6ricos a partir de los cuales debe ser analizada la relaci6n Ejecutivo-Legislativo en la
Argentina.
La centralidad del Ejecutivo en los t6rminos planteados no termina, sin embargo, de
cancelar los riesgos inherentes al esquema de divisi6n de poderes, la inercia y pardlisis
gubernamental. Salvo situaciones excepcionales donde el Ejecutivo toma decisiones que el
Congreso no puede revertir, el disero constitucional no incluye mecanismos que aseguren
un comportamiento d6cil o pasivo por parte de los legisladores. Es en este respecto que, al
evaluar el lugar de la presidencia en el sistema institucional argentino, resulte mAs pertinente
hablar de centralismo limitado19. A diferencia de esquemas centralizados donde el Ejecutivo
18 El Poder Ejecutivo podia decidir el estado de sitio y la intervenci6n federal estando el Congreso en receso,
enfrent&ndolo a un hecho consumado una vez iniciada sus sesiones.
19 Consideramos que esta situaci6n no ha variado a pesar de las mayores atribuciones que la reforma
constitucional de 1994 confiri6 al Poder Ejecutivo. Las dos principales atribuciones constitucionalizadas en 1994
fueron los decretos de necesidad y urgencia y la promulgaci6n del veto parcial. Simultineamente, la constituci6n
reformada prescribi6 la formaci6n de una Comisi6n Bicameral, encargada de revisar la validez de dichos instrumentos,
una vez aplicados por el presidente. Al momento de terminar este articulo, el Congreso a6n no sancion6 la ley que
autoriza la creaci6n de este organismo de control parlamentario.
cuenta con dispositivos mas cont

de centralismo limitado el papel
se limiten a legitimar las iniciati
revisarlas o rechazarlas. La existe
hiperpresidencialista cuando de
espacio de intervenci6n aut6nom
puede Ilevar adelante sus iniciativ
donos en la hip6tesis mas extrem
constitucionalmente necesita del
miento a las normas constitucion
requiere de la tolerancia del Cong
2. Los partidos politicos: carac

Nos hemos ocupado hasta aqui d
tienen incorporados incentivo
legisladores. En este respecto, el m
propias de los regimenes preside
Cabe considerar ahora el impacto
Las potenciales consecuencias
sobre el modelo de divisi6n de pod
especializada21. En primer lugar
Legislativo, quebrando de este mo
poderes y frenos y contrapesos. C
la mayoria legislativa, los dispositi
lugar, la presenciade los partidos
institucional, la dialectica gobierno
los partidos operen en las direcc
imponer disciplina.
Como lo serialamos en la intr
explicar el nivel de disciplina de
electoral, en particular, el control
control genera una situaci6n de d
partido, lo que hace mas proba
Argumentaremos a continuaci6n
listas se encuentra efectivamente
las reglas de competencia interna
lideres de descansar en la discipl
Los dos principales partidos ar
reglas de competencia democratic
descentralizada naci6 como respu
20 Acerca de los diferentes tipos de atr

proceso de decisiones, v6ase John M. CAREY
University Press), 1998.
21 Sobre los efectos de la expansi6n del s
Ezra SULEIMAN: "Introduction", en Ezra N
Holmes & Meir, New York, 1986; Maurizio C
Politica, vol. XVII, No 2, agosto 1987.
y electoral que establecen que cada una de las provincias constituye un distrito plurino
Los partidos replicaron estas divisiones, dando origen a dos grandes estruct
autoridad: la nacional y la provincial. A su vez, las organizaciones provinciales de los p
reproducen las unidades electorales existentes en las provincias -vinculadas con l
electorales provinciales-, generando asi una tercera estructura de autoridad, la loc
En cuanto a la nominaci6n de las principales autoridades y candidatos a
electivos nacionales, tanto la UCR como el PJ adoptaron el sistema de elecciones d
En el caso de la UCR s61lo participa en las elecciones internas la masa de afiliado
cambio, en el PJ, un nOmero importante de organizaciones provinciales adoptar
sistema de primarias abiertas22. Asimismo, ambos partidos tienen incorporadas cl
-si bien con una barrera del 25 %- que otorgan representaci6n a la minoria, tant
estructura de autoridad del partido como en la conformaci6n de Ia lista de candidatos2
Oltimo significa que alli donde la magnitud del distrito es ms grande, dado el sist
representaci6n proporcional vigente, la probabilidad de que resulten electos legi
representantes de lineas rivales internas son mas altas. Por ejemplo, la provincia de
Aires elige cada dos anos 35 diputados. La boleta electoral contiene, entonces, 35 n
Cuando la minoria del partido obtiene representaci6n en la lista porque obtuvo por lo
el 25 % de los votos en la competencia interna, sus candidatos se ubicaran en el
octavo, doceavo, y asi sucesivamente, puesto de la lista. Teniendo en cuenta
electoral de la UCR y el PJ en la provincia, se calcula que, cuando menos, do
candidatos de la minoria resultaran electos.
Dadas las caracteristicas descriptas, el control de las nominaciones, es decir, la

decisi6n de quienes integraran la lista, no se encuentra centralizado en la organizaci6n
nacional. Para empezar, se halla distribuido entre los 24 distritos electorales. Y tampoco esta
centralizado en las organizaciones provinciales, por lo menos en los distritos ma's grandes,
por las razones indicadas en el prrafo anterior. Como un dato mas, puede agregarse que
tampoco esta centralizado en aquellos distritos que adoptaron como sistema electoral
provincial la ley de lemas24. Vemos, entonces, que aun cuando el partido en cuanto
institucic'n tenga asegurada laconfecci6n de las listas paracargos electivos nacionales, este
s6lo hecho no asegura que los lideres nacionales esten en condiciones de controlar el
comportamiento de los futuros legisladores. Se trata de un sistema que genera multiples
lealtades ya que el liderazgo nacional en ambos partidos se apoya en una coalicion de
lideres provinciales que descansan, a su vez, en coaliciones de lideres locales.
El interrogante que plantea este entramado politico se vincula con el grado de
cohesi6n del liderazgo nacional. La descentralizaci6n organizativa no necesariamente es un
problema si existe otro factor capaz de aglutinar a los lideres. Es sabido que la ideologia es
22 Los cambios en las reglas de competencia interna del PJ comenzaron a operarse a partir de 1987, con el
triunfo de la corriente "renovadora", entre cuyos objetivos figuraba la democratizaci6n del partido.
23 Es cierto que en muchas ocasiones no se Ilega a concretar el Ilamado a elecciones internas. Esto sucede
cuando los lideres se ponen de acuerdo y terminan presentando una Onica lista de candidatos. El costo econ6mico
y organizativo que implica la convocatoria a elecciones internas seguramente es un disuasivo importante. De todos
modos, aun cuando hay acuerdo, el lugar que ocupan los candidatos en la lista responde tambidn, aunque no
exclusivamente, al peso de los distintos lideres medido por su capacidad de movilizar afiliados.
24 En algunas provincias gobernadas por el PJ se trat6 de resolver el problema de la competencia interna
modificando las leyes electorales provinciales y adoptando el sistema de lemas uruguayo. Este permite que un mis-
mo partido (lema) presente distintas listas de candidatos (sublemas). Los votos de los sublemas se suman a los de
su lema para determinar, en primer lugar, el nOmero de candidatos que obtuvo el partido. La asignaci6n de los car-
gos, salvo que sea uno s6lo, se distribuye generalmente en forma proporcional a los votos obtenidos por los suble-
mas. Con este sistema, se traslada la resoluci6n de la competencia intrapartidaria a la arena electoral interpartidaria.
uno de dichos factores. Pero su ef

densidad ideol6gica de las divisio
ideol6gica existente entre los partido
permanentes realineamientos int
ciertamente, en forma mds pronun
responden a articulaciones electora
apoyo en el partido son las perspect
Las elecciones constituyen, entonces
liderazgos. De este modo, el triunfo e
La fortaleza de los liderazgos part
toral y estrechamente vinculada co
nacional como provincial. La raz6n e
recursos que los lideres utilizan par
de la vuelta a la democracia, la Arge
titucionales provinciales -para Ilega
una de las clausulas obligadas ha sido
estructura de autoridad del partido
estructura institucional de gobierno
Dada esta vinculaci6n entre cargo
de los liderazgos partidarios es difer
en la oposici6n. Cuando el partido g
accede a muchos mas recursos, des
presi6n y persuasi6n econ6micos qu
En cambio, en la oposici6n, el lideraz
ya que son escasos los incentivos se
contribuir a restablecer el poder de
del partido de gobierno abre las pu
puede tener este esquema sobre el
legisladores al liderazgo partidario
asegure al partido en las pr6ximas
resultados futuros, tambien es inci
decisi6n acerca de lo que contribuye
no esta asegurada.
Permitasenos recapitular ahora lo
los partidos al esquema constitucio
trabajo. En primer lugar, el liderazgo
del partido27. En segundo lugar, lo
25 Entre 1986 y 1993, 9 provincias (el total

la reelecci6n; a partir de 1994, otras 9 provinc
tema de las reformas constitucionales provinci
delos de decisi6n en la democracia argentina,
26 Estos Oltimos resultan particularmente O
27 A pesar de que las cartas orginicas de
presidente de la Naci6n con el de presidente
implicitamente, la jefatura de sus respectivo
6rgano legislativo, modific6 ripidamente la reg
nato del partido". Por su parte, el PJ, tras la re
al presidente Menem. Para salvar la norma de l
descentralizada de los partidos y mecanismos de selecci6n de los candid

mOltiples lealtades al interior del partido y estas se encuentran represe
Congreso. Esto nos permite subrayar dos cuestiones. Por un lado, que para da
la disciplina, es indispensable dirigir la atenci6n alas iniciativas legislativas del
que en sus manos se encuentra la definici6n de las prioridades y politicas de
politica es la politica del partido. Por otro, que dicha disciplina, dada la het
interna de su partido en el Congreso y tratandose de un regimen presidenci
producirla. Este es el tema de la pr6xima secci6n.
II1. La producci6n de la disciplina
La disciplina partidaria hace referencia a la habilidad de los partidos par

sus miembros voten del mismo modo en el parlamento. Como lo indicamos
introduccion, la manera usual con que se aborda esta cuestion es a traves del a
votaciones nominales en el Congreso. Tomando este indicador para la Cmara
en el periodo 1989-1991, Mark Jones concluye que los partidos politicos argen
un alto nivel de disciplina28. Sus nOmeros son los siguientes. En cuanto a discipl
esto es, el porcentaje de legisladores del partido que votan con la mayoria de
cifras son 97 % para el PJ y 100 % para la UCR. En lo que respecta a disciplin
decir, porcentaje de legisladores del partido que estAn presentes en la sesion
con la mayoria del partido, los nOmeros descienden al 73 %, tanto para la UC
el PJ29. Los datos presentados por Jones referidos a disciplina relativa son c
Entiendo, sin embargo, que no son conclusivos. Una de las razones es que el
votaciones nominales es bajo; al margen de las que son constitucionalmente ob
utiliza s6lo en forma excepcional. La segunda raz6n es que al ser tan poco frec
pero facil su instrumentaci6n -s6lo se requiere el apoyo de un quinto de lo
presentes para solicitar unavotaci6n nominal-, se trata mas bien de un mecani
para dejar constancia publica de las posiciones de los bloques partidarios y n
fuerce a los legisladores a definirse frente al liderazgo de su partido3?. Por es
votaciones nominales tenderan a arrojar un alto nivel de disciplina. Finalment
al final de un proceso de negociaci6n y deliberaci6n, la votaci6n nominal n
existencia previa de posiciones diferentes entre el presidente y los legisladore
su presencia si es registrada por otras reglas del proceso legislativo, mas se
captar el proceso de producci6n de la disciplina partidaria.
Podemos mencionar varios arreglos institucionales que dan cuenta de las
para lograr el comportamiento cohesionado de los legisladores en torno de la
presidenciales. Algunos de estos dispositivos son el bloqueo en el Con
iniciativas legislativas del Ejecutivo y la negativa por parte de los legisladore
28 Mark JONES: "Explaining the High Level of Party Discipline in the Argentine Congress", Se
de Trabajo I" 14, CEDI, junio de 1998.
29 El porcentaje mis bajo que exhiben las cifras de disciplina absoluta se debe a que el autor
el nimero de diputados que estando en la sesi6n o bien la abandonan, se abstienen o votan e
resulta complicado aqui es precisar si aquellos diputados que se retiran del recinto lo hacen neces
estar de acuerdo con la mayoria del partido.
30 Dada la facilidad con la que se puede solicitar la votaci6n nominal, algunos autores consid
ser utilizada tambi6n con fines obstruccionistas, para provocar demoras en la labor legislativa. Co
CAMARA DE DIPUTADOS DE LA NACION: Reglamento de la Camara de Diputados de la Naci6n, Comenta
Carlos SCHINELLI, Direcci6n de Informaci6n Parlamentaria, Buenos Aires, 1996, pig. 415.
quorum para iniciar las deliberac

mayoria absoluta en el Congreso
una tarea compleja precisar en
que intervienen legisladores d
oposicion. Tan s61lo a titulo ilust
26,48 % de las sesiones previ
presidencia, fracasaron 65 sesio
Menem31. En este punto nos limi
de gobierno se ve obligado a bus
probable que los propios legisla
ejercer, a su vez, presi6n y dar
Otra indicador, si bien debil, e
Congreso argentino, al igual
descentralizada, a traves de comi
de ley una vez presentados en la
comisiones. Una vez tratado el p
Es posible considerar como mue
comisi6n pertenecientes a un m
disidencia respecto del dictame
siguiente. De los 588 dict6menes
de Alfonsin, sl1o en 5 (0,85 %) o
mayoritario. El PJ lo hizo en 7 (
709 dictamenes, el PJ se apar
votaci6n en las comisiones es
informaci6n s6lo recoge los dict
indisciplina no afectaron la san
utilidad. Ofrece un primer indicio
El analisis mas detallado de los v
mas preciso ya que este instrume
entre Ejecutivo y Legislativo en
gobierno. Lo mismo sucede con
estos temas nos ocupamos a con
1. Los vetos presidenciales

El presidente argentino dispone
parcial, cabe sehalar que la Cons
sin embargo, fue consagrada por
reforma de 199432. Un primer
diferencias que se observan entr
presidente Alfonsin vet6 48 l
31 N. G. MOLINELLI, V. PALANZA y
1999.
32 En cuanto a modalidad de veto parcial, es preciso tener en cuenta que el presidente no est& obligado a
vetar la totalidad de un articulo; puede vetar s6Io parte del mismo. Este tipo de veto parcial fue bautizado por un
diputado como "veto por particula" (Entrevista a RaOjl Baglini, ex diputado por la UCR).
33 En esta secci6n nos basamos en: Ana M. MUSTAPIC y Natalia FERRETTI: "El veto presidencial bajo Alfonsin y
Menem", trabajo presentado en el XXV Congreso de LASA,Washington, 28-30 de setiembre, 1995
oportunidades. Por lo pronto, estas cifras dan cuenta de mayores divergencias en

presidente y Congreso bajo el gobierno de Menem. Si se distinguen ahora las leyes
por iniciativa, el cuadro que se obtiene es el siguiente:
CUADRO 1
Vetos presidenciales
Iniciativa Alfonsin Menem
Poder Ejecutivo 1 (2 %) 30 (27,5%)

Poder Legislativo 48 (98 %) 79 (72,5 %)
Total vetos 49 (100 %) 109 (100 %)
El dato mas sugestivo de este cuadro es e

propio Ejecutivo que se registra bajo el gob
indicando que han sido mayores las desinte
adoptadas por su partido en el Congreso. V
cuesti6n.
Los vetos a las iniciativas del Poder Ejecutivo han sido todos vetos parciales. La
utilizaci6n del veto parcial significa, basicamente, que el Ejecutivo, por las razones que fuere,
no logr6 Ilevar a buen puerto el proceso de negociaci6n en el Congreso. En el caso de
Menem, buena parte de estas leyes han estado vinculadas con las politicas de reforma
estructural como, por ejemplo, las privatizaciones de las empresas estatales de gas,
servicios electricos, petr6leo (YPF), el sistema de jubilaciones, etcetera. En algunos aspectos
vinculados con los proyectos de ley en cuestion, los legisladores decidieron actuar en forma
aut6noma y el presidente, a su vez, por intermedio del veto parcial, decidio desautorizar
parte de lo negociado en el Congreso. La posibilidad de recurrir al veto parcial le
proporciona asi al Ejecutivo un mecanismo para preservar, aunque mermado por la
intervencion del Congreso, su poder de iniciativa. El presidente Menem se vio forzado a
utilizar con mas frecuencia esta atribucion que el presidente Alfonsin.
Las mayores dificultades para lograr la cohesion en el seno del partido de gobierno
durante la presidencia de Menem se corroboran tambien a prop6sito de las iniciativas de los
legisladores que fueron vetadas. El cuadro 2 muestra las iniciativas de los legisladores
distinguiendo entre los proyectos presentados por los de la oposicion, por los del partido de
gobierno y, finalmente, proyectos conjuntos en los que tomaron parte legisladores del
oficialismo34
CUADRO 2
Porcentaje de vetos a iniciativas del Poder Legislativo, por partido politico

Iniciativa legislativa Alfonsin Menem
S61o partidos de oposici6n 27 (PJ ,Otr. 60 % ) 25 (UCR, Otr., 35 %)

S6lo partido de gobierno 10 (UCR, 22 %) 22 (PJ, 31 %)
Partido de gobierno y otros 8 (UCR y Otr., 18 %) 25 (PJ y Otr.,35 %)
34 En este cuadro no se incluyen las leyes que recogieron mas de un proyecto presentado por dis
legisladores -en ambas presidencias representan el 6 % del total de iniciativasvetadas (3 y 5 leyes, respectivam
ni los de la Comisi6n Bicameral, categoria s6lo vAlida para el gobierno de Menem, con el 3 % (2 leyes).
La lectura del cuadro 2 pone en

porcentaje de vetos, el 60 %, com
El presidente Menem, por su par
alas iniciativas de la oposici6n, 35
proporci6n leyes en las que estuv
iniciativas del PJ sumamos el 35
la cifra Ilega al 66 % contra el 40
se dirigi6 fundamentalmente a con
propio partido.
2. Insistencias
El nOmero de insistencias es otro indicador de las dificultades para lograr que

legisladores del partido de gobierno se avengan a las directivas presidenciales. En es
sentido, es preciso aclarar que para que una insistencia prospere, hace falta reunir u
mayoria especial de los 2/3 de los miembros presentes en ambas camaras35. Por consiguie
plantea el desafio de franquear dos barreras: la del nOmero y la disciplina partidaria.
sorprende, entonces, que entre 1862 y 1985 se registraran s61o 12 insistencias". Baj
gobierno de Alfonsin el Congreso insisti6 en una sola ocasi6n. En cambio, durante la prim
presidencia de Menem, el Congreso vot6 11 insistencias, cuatro de ellas a iniciativas
Poder Ejecutivo. Nuevamente observamos aqui las mayores diferencias que se plantear
entre el presidente Menem y su partido en el Congreso. La insistencia puede ser vista c
el desafio mas explicito que los legisladores plantean al liderazgo presidencial. Sin emba
no ha sido este el caso como lo veremos mas adelante cuando tratemos el papel
Congreso.
3. Decretos de necesidad y urgencia

Al igual que la promulgaci6n del veto parcial, los decretos de necesidad y urgencia
estaban incluidos en la Constituci6n de 1853. En el pasado s61o excepcionalment
recurri6 aellos. Comenzaron a adoptarse con mayor frecuencia bajo el gobierno de Alfons
pero fue sobre todo el presidente Menem quien abrumadoramente hizo uso de ellos.
Los decretos de necesidad y urgencia son normas dictadas por el Poder Ejecutiv
traves de las cuales se toman decisiones que habitualmente sblo podrian adoptarse p
medio de una ley sancionada por el Congreso. La Constituci6n de 1853 no las autorizaba
que las Unicas medidas de car cter excepcional que reconocia, como ya seialamo
estado de sitio y la intervenci6n federal, fueron pensadas para hacer frente a la princ
amenaza visible en esos momentos: la resistencia de los poderes provinciales. De tod
modos, de plantearse situaciones graves que la Constituci6n no hubiera contemplado, e
presumir que s6lo excepcionalmente los presidentes estarian dispuestos a recurr
mecanismos de dudosa constitucionalidad.
Resulta verosimil suponer -teniendo en cuenta la agitada historia politica Argentin

que se dieran situaciones excepcionales en 25 ocasiones a lo largo de 130 aios. Este es e
nOmero de decretos de necesidad y urgencia que, para el periodo 1853-1983, Ferreira
35 Recordemos que las sesiones se inician con requisito de qu6rum equivalente a la mitad mgs uno de
miembros que integran las cAmaras.
36 Guillermo MOUNELU: "Relaciones presidente-Congreso: el ejercicio del veto y la insistencia en Argentina,
1862-1985", Tesis de doctorado, Facultad de Derecho y Ciencias Sociales, Universidad de Buenos Aires, 1986.
Rubio y Goretti contabilizan en su trabajo37. Los 10 decretos de necesidad y

firmados por el presidente Alfonsin entre 1983 y diciembre de 1989 podrian respo
con reservas, al contexto de grave emergencia. Entretanto, los 166 decretos de
y urgencia reconocidos por el presidente Menem ponen tambien de manifiesto l
una estrategia autocrAtica de gobierno38. Para ello, cont6 con el aval de la Cor
-oportunamente ampliada a traves de procedimientos antirreglamentarios- que
adoptado en 1990, cuando los decretos de necesidad y urgencia no esta
constitucionalizados, expuso su doctrina al respecto: los decretos de necesidad y
son validos en la medida en que se dicten frente a situaciones de extrema gr
pongan en peligro la continuidad del Estado o signifiquen la disgregaci6n soc
enunciado tan poco preciso respecto de quien decide la validez de los decretos
dudas las puertas a la discrecionalidad del Ejecutivo.
Las ventajas estrategicas de los decretos de necesidad y urgencia son evid
presidente dicta un decreto y en caso de que los legisladores reaccionen c
derogandolo, el presidente puede vetar dicha decisi6n40. Le basta contar, por ej
1/3 de los senadores para imponerse sobre el resto del Congreso. La pregunt
inmediato se plantea es, Apor que raz6n, siendo el PJ casi mayoritario en el Co
presidente recurri6 con tanta frecuencia a los decretos? Una primera respuest
expectativa de enfrentar la resistencia de sus propios legisladores si las politicas
por los decretos fueran sometidas al tramite legislativo de rutina. Empero, en
decretos hubo muchos como, por ejemplo, la transmisi6n de partidos de f mtbol po
o la donaci6n de cemento asfaltico a Bolivia, que no deberian haber generado
conflictos. Estas evidencias proporcionan otra parte de la respuesta y se refiere
gesti6n de gobierno de corte autocrdtico al que aludimos mas arriba.
A diferencia del veto parcial, en que el presidente actOa luego de la interve
Congreso para revisar parte de sus decisiones, los decretos de necesidad
evaden claramente su participaci6n. Los costos para formar una coalici6n par
que revise la decisi6n presidencial son muy altos ya que deben asegurarse los
requiere la insistencia. Ademas, en numerosas circunstancias, los decretos crean
irreversibles frente a las cuales los legisladores nada pueden hacer. El presiden
en condiciones de gobernar descansando en la conducta disciplinada de ta
minoria partidaria. El recurso a los decretos de necesidad y urgencia revela, en
el liderazgo del presidente sobre el partido es debil, en particular, cuando se trata
en las politicas como lo hizo Menem. A su vez, es suficientemente fuerte como par
la formacion de una coalici6n opositora.
Los dispositivos hasta aqui examinados, vetos, insistencias y, en part
decretos de necesidad y urgencia, dan cuenta del potencial de indisciplina que
37 Delia FERREIRA RUBIO y Matteo GORETTI: "Cuando el presidente gobierna solo. Menem y los d
necesidad y urgencia hasta la reforma constitucional (julio 1989-agosto 1994)", Desarrollo Econdmic
36, abril-junio 1996.
38 De hecho, Ferreira Rubio y Goretti contabilizan 336 decretos en total, 166 reconocidos com
propio Poder Ejecutivo y 170 no reconocidos pero que los autores, tras un cuidadoso anclisis, c
deben ser considerados decretos de necesidad y urgencia. Dado que los criterios que utilizan p
podrian dar lugar a controversias, preferimos considerar aquellos reconocidos por el Poder Ejecutivo, de
cifra ms que significativa. No obstante, coincidimos con los autores en que resulta insuficiente de
discrecionalidad del Ejecutivo para clasificar los decretos. Nuestro anlisis toma, en consecuencia, va
39 Caso "Peralta, Luis c/Estado Nacional, Ministerio de Economia-Banco Central", CSJN, 27/12
40 De hecho, esto sucedi6. V6ase al respecto, FERRERIA RUBIO y GORETTI, op.cit.
partidos politicos. En terminos co

en el PJ que en la UCR. La pr
presidentes han sido mas o men
durante el gobierno de Alfonsin,
la ley de Punto Final, que revisab
sancionadas aun frente a las resi
parte de las politicas de reforma
implicaron respecto de la tradici6n
terminos, nos estamos preguntan
responder a esta pregunta recurr
de los partidos politicos de distrib
III. Los limites de la autonomia
1. Los partidos politicos y la distribuci6n de incentivos selectivos

Siguiendo a otros autores, A. Panebianco subraya que las posibilidades de supervivencia
de los partidos politicos en cuanto organizaci6n estan vinculadas, en parte, con s
capacidad de distribuir incentivos selectivos. Esto es, el partido debe estar en condicione
de ofrecer cargos, remuneraci6n, prebendas, honores, etcetera, a aquellos que lo integra
para que sigan participando en la organizaci6n y se sujeten a sus reglas. La arena
parlamentaria es uno de los ambitos donde los partidos despliegan dicho esfuerzo y pued
observarse, en particular, en la estructura de autoridad del bloque partidario, en
integraci6n de las comisiones y en los roles que cumplen los liderazgos parlamentarios.
Dadas las distintas lineas y corrientes que coexisten en el seno de los partidos, uno d
los primeros desafios que enfrenta el heterogeneo conjunto de legisladores es mantener l
unidad. El esquema organizativo destinado a cobijar a las autoridades partidaria
parlamentarias puede ser visto como un instrumento al servicio de la boisqueda de un punto
de equilibrio. No sorprende, entonces, que dichos esquemas exhiban una atendibl
elasticidad. En efecto, para hacer frente a cambios en las relaciones de poder internas, los
CUADRO 3
NUimero de cargos y miembros de la mesa directiva de los bloques
Mesa directiva bloque Mesa directiva bloque

UCR PJ
Afio Cargos Miembros Cargos Miembros

1984 5 14 8 10
1987 5 15 16 24
1988 8 13 22 24
1989 8 13 24 32
1990 11 16 14 14
1992 13 13 16 16
1993 8 13 17 17
1994 8 16 19 19
1995 8 16 18 18
41 Angelo PANEBIAN
partidos parlamentarios recurren tanto al expediente de crear nuevos cargos, mul

por ejemplo, el nOmero de vicepresidencias de bloque, creando nuevas s
designando suplentes donde antes habia solo titulares, como a disminuir su n
cuadro 3 da cuenta de este fen6meno, mas oscilante en el caso del PJ.
La integraci6n de las comisiones es otro recurso de que disponen los par
responder a las expectativas de los legisladores. La importancia que para l
reviste la capacidad de distribuir incentivos selectivos se pone aqui de manif
incremento del nOmero de comisiones en las Camaras como lo indica el cuadro 4.
CUADRO 4
Nimero de comisiones permanentes por Camara
Aiio C6mara de Diputados AMio CAmara de Senadores

1983-1985 26 1983-1986 29
1985-1987 28 1987-1991 32
1988-1990 31 1992-1995 40
1991-1992 35
1993-1995 39
Teniendo en cuenta la baja tasa de reelecci6

aumento en el nOmero de comisiones respond
mayor expertise y profesionalizaci6n. Si bien
(inmediatamente tocaremos este punto), e
fundamentalmente distributivo, dirigido a sa
recursos clientelares del Congreso que plan
organizaci6n descentralizada del proceso legis
necesidades de los partidos en cuanto organiz
Otro recurso que poseen los partidos esta v
lideres parlamentarios. Estos son particularmen
y los presidentes de las comisiones del partido
mencionados descansa en el papel que desemp
el Ejecutivo. En lo que respecta al jefe de bloq
proporciona su participaci6n en las reuniones
en, por lo menos, tres niveles. Por un lado, e
presidente ante su bloque; por otro, debe Ilevar
finalmente, debe negociar con los jefes de los
Dado que el jefe de bloque controla la distr
clientelares que el Congreso reserva a los parti
instrumento al servicio de la disciplina interna4
jefe de bloque es designado por los legisladore
42 Para una reseha vinculada con el papel de las com

Verdades sobre a Organizagao Legislativa e as Democracias
43 Esta modalidad fue inaugurada por el presidente
prctica de incluir a los jefes de bloque en las reuniones de
nacional Federico Storani, jefe de bloque de la UCR).
44 Sobre este tema, verse Mark JONES: "Explaining th
Congress", Serie Documentos de Trabajo N9 14, CEDI, juni
legisladores es una moneda de int

resulta decisivo para asegurar la
mantener el equilibrio interno.
Los presidentes de comisi6n des
en escala menor. Coordinan inter
bloque y la oposici6n, a prop6sito
son claves para la marcha del go
Hacienda. Esta comisi6n es una
cuanto a duraci6n en el cargo y e
legisladores, tanto de la UCR com
continua o intermitente. Asimism
como antecedente el haber sido m
el presupuesto, la politica imposi
tenido una participaci6n central
impulsadas por Menem. La interac
funcionarios del Poder Ejecutivo y
Tanto
el jefe de bloque como lo
remiten al conjunto de "hombres d
en el Congreso. Esto no implica
cercano. Bajo el gobierno de Alf
bloque de diputados de la UCR inc
si estaba alineado en la misma cor
bloque del PJ hasta 1995, Jose L
pertenecian al grupo de leales del
presidencial no los exime de estar
momento dado, ni Cesar Jaroslav
electorales de sus respectivas pro
2. Los partidos politicos y la d

El otro tipo de incentivos que d
Todos los partidos reconocen,
solidaridad a partir de los cuales
de fines colectivos. No es nuestr
que dieron origen a los dos gran
respectivas identidades. Lo cie
pensar que un peronista se pas
sin embargo, crear una nueva
competir son debiles dado que la
UCR y el PJ, los dos inicos
tendencia a la polarizaci6n en l
bipartidista del sistema de par
familias, radicales y peronista
efecto central: instalar la diale
opera como dispositivo regulado
45 Entrevista a Oscar Lamberto, diputad

46 El actual jefe de bloque, Humberto R
raz6n, y a diferencia, por ejemplo, de lo que sucede en Brasil, los disidentes t

menos incentivos para amenazar con medidas extremas tales como romper co
partido, formar otro bloque en la camara o pasarse a las filas opositoras. En todo c
el PJ ha sido mAs tolerante con cierto tipo de maniobras que implicaron escisione
partido en el nivel distrital a sabiendas que los disidentes darian luego marcha atr
volverian a la organizaci6n madre. Este comportamiento ha sido visto como u
estrategia vlida para dirimir conflictos internos47
La peculiar dialectica gobierno-oposici6n que instala el sistema de partidos argen

contribuye tambien a que el partido de oposici6n, cuyo liderazgo suele ser mas vuln
por contar con menos recursos, logre mantener la disciplina. El incentivo se encuen
justamente, en ocupar el espacio de la oposici6n. Este solo hecho puede actuar
mecanismo disciplinador como sucedi6 con los tres bloques en los que se dividi6 en
momento el PJ estando en la oposici6n, bajo el gobierno de Alfonsin48. En el momento
votaciones, todos los bloques votaron juntos. En tanto se piense como alternat
gobierno, el partido de oposici6n debe exhibir escasas fisuras ante las inicia
gubernamentales. Estar en la oposici6n facilita las cosas dado que, a diferencia del pa
de gobierno, la oposici6n puede elegir cuando actuar. En este sentido es preciso tene
cuenta que, a diferencia de lo que sucede en buena parte de los regimenes parlament
donde la oposici6n ocupa sobre todo un espacio simb6lico, en un regimen presiden
puede participar en el proceso de toma de decisiones cuando el gobierno no cuenta
mayoria absoluta. Tanto puede estar en condiciones de vetar las propuestas del gobie
como bloquear su tratamiento o participar en su elaboraci6n.
Cuando el partido de oposici6n controla una de las camaras, como sucedi6 bajo
gobierno de Alfonsin, su mayor poder de veto puede ser un factor que contribuy
cohesionar al partido gobernante. En cambio, cuando el poder de la oposici6n es m
como sucedi6 entre 1989 y 1995, y s61o puede en ocasiones apelar al qu6rum -no pre
nOmero para que se inicien las sesiones-, abre en las filas del partido gobernante un e
para plantear las diferencias. Estas diferencias en el poder relativo de la oposici6n p
ser una de las posibles razones que expliquen el distinto nivel de disciplina que exhib
la UCR y el PJ bajo sus respectivos gobiernos49
Por 01timo, cabe mencionar otro efecto de la dialectica gobierno-oposici6n, vinc
esta vez con la creaci6n de reglas informales. Una de ellas se refiere al tema del cont
la agenda parlamentaria5?. Cuando en la primera parte de nuestro trabajo tratamos el
47 En el PJ se han presentado ocasionalmente situaciones en las que el partido se dividi6 en el nivel distr
para una elecci6n en particular. Una vez concluidas las elecciones y conocidos los resultados, la unidad te
recomponerse. El caso mis notorio ha sido el del ex senador del PJ Octavio Bord6n. En 1995 se present6
candidato a la presidencia en alianza con el Frepaso y su f6rmula super6 en votos a la UCR. Sin embargo, a
tiempo inici6 movimientos para volver nuevamente al PJ. La excepci6n es el Frepaso. Pero se trata de una
encabezada a principios de 1990 por tan s61o ocho diputados disidentes del PJ con la ambici6n de agrupa
fuerzas politicas de izquierda. En la actualidad, el Frepaso ha terminado formando una alianza con la UCR
otras cosas, por su ddbil implantaci6n nacional.
48 Mencionamos aqui s61o las divisiones del justicialismo que se formalizaron con la designac
autoridades propias. Esto sucedi6 entre 1985 y 1988. Algunos otros legisladores se separaron tambi6n del p
pero sin darse autoridades.
49 Otro factor que se puede mencionar es el mayor nivel de institucionalizaci6n, en cuanto a estabili
las facciones internas y acatamiento de las reglas, de la UCR respecto del PJ.
so Distinguimos aqui la agenda parlamentaria de la agenda legislativa. La primera abarca s6lo los pro
sometidos a consideraci6n del Congreso; la segunda, en cambio, incluye tambi6n las atribuciones legislat
presidente, especificamente, los decretos de necesidad y urgencia.
asignado al presidente, senialamo

prioridades en materia de politicas pO
de reglas para hacerla mas efectiva,
del Ejecutivo o limitar el tiempo de su
cuando se reform6 la Constituci6n e
en las constituciones de Chile y Bra
control de la agenda esta en manos d
las camaras, integrada por los jefes d
otorga al Congreso amplias facultad
embargo, la Comisi6n sigue una regl
como por la oposici6n, de otorgar pri
de esto que podriamos Ilamar prerro
nuestro juicio, en la mecanica de com
oposici6n se encuentra la posibilidad
descansa en la confianza de que segu
Esta misma regla opera tambien c
autoridades. El criterio de asignaci6
comisiones se conforman de acuerdo
politico en las C&maras. Esta regla
Unidos, que asegura el control de to
legisladores en la Camara. En el cas
gobierno, aun cuando no cuente con
elSenado en el periodo 1983-1989,
importantes, en particular, Presu
Constitucionales y Legislacion Gene
proporcionalidad con la regla inform
IV. El papel del Congreso

Hemos analizado hasta aqui los
legisladores y aquellos que la limita
Congreso? A la luz de lo expuesto, r
legisladores iniciar politicas de g
presidente. Sin embargo, no excluy
modificando las propuestas, negand
punto, estudios de caso como las polit
sistema de jubilaciones, la reforma l
el gobierno de Menem, destacan la su
51 Entrevista con el diputado Federico Stor

diputado nacional por el PJ y actual coordina
52 Como lo sefiala Jean Blondel, entre el pod
Congreso disuade al gobierno de proponer poli
del gobierno. Este rol reactivo oscila, a lo larg
gobierno hasta su rechazo, dando lugar a disti
et al.: "Legislative Behaviour: Some Steps Towa
vol. 5, 1970, reproducido en Philip NORTON (ed
53 Sobre estos temas v6ase Mariana LLANOS:
Argentina (1989-1997), Desarrollo Econdmico,
por ejemplo, al analizar las politicas de privatizaciones a lo largo del gobierno de Me

distingue tres fases vinculadas con el comportamiento del Congreso: la delegativa, im
por la crisis hiperinflacionaria de 1989, en la cual el Congreso transfiere sus prerro
legislativas al presidente; la etapa cooperativa, en que participa activamente en la elabor
de las leyes y, finalmente, la conflictiva, en la que se opone alas iniciativas presidenc
Por otro parte, podemos comprobar que la participaci6n de los legisladores e
iniciativa legislativa es alta. El cuadro que sigue asi Io pone en evidencia:
CUADRO 5
Leyes sancionadas por iniciativa y perfodo presidencial

1983-1989 1989-1995
Poder Ejecutivo 338 (52,4 %) 386 (46 %)

Poder Legislativo 307 (47,6 %) 449 (54 %)
Total leyes 645 (100 %) 835 (100 %)
Este alto nOmero de leyes promovidas por los
activo del En
iniciativa? Congreso.
parte, la ,C6mo se entiende
explicaci6n estaenalta
se encuentra participaci6n
el control deellos
que ejerce legisladores
Congreso sobre en la
la agenda parlamentaria. Si bien otorga prioridad a las iniciativas del Ejecutivo, no descuida
la de los propios legisladores55. Luego, los temas de los que estos se ocupan no compiten
con las politicas de gobierno. En efecto, una lectura rapida de sus propuestas convertidas
en ley ofrece el siguiente panorama: se repiten las transferencias de terrenos e inmuebles de
la naci6n a las municipalidades, la creaci6n de juzgados, algunas construcciones de rutas,
declaraciones de fiestas especiales (Dia del Tango, Fiesta de la Vendimia), colocaci6n de
monumentos, regulaci6n de sectores laborales especificos, etc6tera. Esta especializaci6n
en las microiniciativas se corresponde bien con la reputaci6n parroquial y particularista que,
en muchas ocasiones, se le atribuye al Congreso, en terminos derogatorios, en los libros de
texto. Por nuestra parte, entendemos que son un ejemplo de la funci6n representativa que
desempehan los legisladores como parte de las relaciones que mantienen con el tejido
social. Es en este Ambito donde los legisladores se muestran dispuestos a utilizar al maximo
sus atribuciones constitucionales. Los temas de las leyes insistidas lo pone en evidencia.
Como lo sehalamos en un trabajo anterior, el Congreso utiliza al mAximo sus atribuciones
constitucionales a prop6sito de iniciativas propias que se dirigen mayoritariamente a
satisfacer intereses sectoriales o regionales56. Por ejemplo, la Onica insistencia aprobada
durante la presidencia de Alfonsin recay6 sobre una ley que beneficiaba a un grupo de
Vicente PALERMO: "Conflicto y concertaci6n. Gobierno, Congreso y organizaciones de interns en la reforma laboral
del primer gobierno de Menem (1984-1995)", Desarrollo Econdmico, vol. 37, No 148, enero-marzo, 1998; Guillermo
V. ALONSO: "Democracia y reformas: las tensiones entre decretismo y deliberaci6n. El caso de la reforma previsional
argentina", Desarrollo Econ6mico, vol. 38, Ng 150, julio-setiembre 1998.
54 LLANOS, "El presidente, el Congreso...", op. cit.
ss Si tomamos como indicador el promedio de dias en que las leyes demoran en ser sancionadas vemos que,
para las dos presidencias, las leyes iniciadas por el Poder Ejecutivo tardaron en promedio 267 dias en ser
sancionadas en tanto las de los legisladores 360.
56 Ana M. MUSTAPIC y Sebastian ETCHEMENDY: "La insistencia en el sistema politico argentino. Un estudio de
caso", mimeo, 1998.
alrededor de 100 bancarios des

el gobierno de Menem, entre la
juzgados federales; una declara
Cruz por la erupci6n del volcan
elaboraci6n y ventade vacuna an
y de alcances limitados, la insi
suponerse dado que basicamente
liderazgo presidencial. Prueba de
Ejecutivo, dos fueron solicitadas
daba marcha atrAs a su anterio
insistidas bajo el gobierno de M
relevante57.
La importancia que los legisladores atribuyen a este rol, de naturaleza institucional y no
partidaria, se pone de manifiesto al observar que los diversos partidos y, ciertamente, en
primer lugar el partido de gobierno, logran sancionar iniciativas propias o con la participaci6n
de otros partidos. En el cuadro que sigue, desagregamos por partido politico las leyes
iniciadas por los legisladores.
CUADRO 6
Iniciativa de los legisladores por partido politico

1983-1989 1989-1995
UCR 112 (43,6%) 101 (23,2%)

PJ 77 (30 %) 181 (41,6 %)
Otros 15 (5,8 %) 50 (11,5 %)
UCR-PJ 29 (11,3 %) 36 (8,3 %)
UCR-PJ-Otros 14 (5,4 %) 40 (9,2 %)
UCR-Otros 6 (2,3 %) 7 (1,6 %)
PJ-Otros 4 (1,5 %) 20 (4,6 %)
Total 257 (100 %) 435 (100 %)
Vemos, entonces, que en tanto instituc

con el libreto que propone el esquema de
la diversidad de intereses presentes e
sobresalen en su funci6n representativa.
esto es, la funci6n de gobierno, queda,
presidente. Esta divisi6n del trabajo entr
un punto de equilibrio entre la actuacibn a
presidencial que impone la filiaci6n parti
57 El trAmite legislativo de esta ley presentada po

en forma "parcial", esto es, acept6 algunas de las se
la insistencia y convertida en ley, el Ejecutivo decidi6
podia entrar en vigencia. Una vez que el Ejecutivo
parte de lo sancionado, el presidente orden6 finalmen
Conclusiones
Serialamos en nuestra introducci6n que procurariamos caracterizar las relacio

Ejecutivo y Legislativo en la Argentina a partir de los factores que inciden sobre la disci
de los legisladores. Iniciamos nuestro andlisis mostrando que ni el disero instituciona
estructura organizativa de los partidos y sus mecanismos de elecci6n interna asegur
subordinaci6n de los legisladores del partido de gobierno al liderazgo presidencial.
evidencia del potencial de indisciplina existente en los partidos analizamos los veto
insistencias y los decretos de necesidad y urgencia. En terminos comparativos concl
que dicho potencial ha sido mayor en el PJ que en la UCR. Como segundo paso, dim
cuenta de los factores que limitan el nivel de indisciplina de los legisladores. En este
tomamos en consideraci6n los partidos politicos y su capacidad de distribuir incen
selectivos y colectivos. Observamos, entonces, c6mo dicha capacidad se despliega e
arena legislativa, en particular, en la estructura de autoridad del partido parlamentar
asignaci6n de cargos en las comisiones y los roles asignados al lider de bloque y a
presidentes de comisi6n. A traves de este conjunto de incentivos y el de identidad, refo
por la competencia bipartidista, los partidos procuran tanto contener las tend
centrifugas que generan las divisiones intrapartidarias como agrupar a los legislador
torno de objetivos partidarios comunes. Asi, los partidos en el Congreso tratan de dar ca
a las diferentes lineas internas, el lider de bloque y los presidentes de comisi6n coordina
preferencias de los legisladores con la agenda presidencial y la competencia gobier
oposicidn entre radicales y peronistas coloca limites al nivel de indisciplina.
A la luz del andlisis realizado es posible destacar dos cuestiones. En primer lugar
las relaciones Ejecutivo-Legislativo en laArgentina operan a partir de dos 16gicas superp
la presidencial y la parlamentaria. Asi tenemos, por un lado, que las atribuci
constitucionales, el desarrollo historico y el sistema de partidos consolidaron la preemin
del presidente como lider de gobierno y de partido como sucede con el Primer Minis
los regimenes parlamentarios. Entretanto, por otro, el sistema de divisi6n de pod
-elecci6n independiente de presidente y Congreso, mandato fijo-propios del presidencial
unido a la baja cohesi6n de los liderazgos partidarios, otorgan a los legisladores un m
de autonomia en condiciones de limitar el liderazgo presidencial. Esta tensi6n entr
componente parlamentario y presidencial la ilustra muy bien una declaraci6n de Hum
Roggero, jefe de bloque del PJ. A la salida de una reuni6n de gabinete donde se tr
politica impositiva del gobierno, sostuvo: "...si bien los legisladores somos oficialis
tambien somos diputados"58. En otros terminos, los legisladores en tanto miembr
partido de gobierno deben su lealtad al presidente (16gica parlamentaria), p
simulttneamente, son portavoces de los intereses y preferencias de quienes los han v
(16gica presidencial).
En segundo lugar, que la disciplina partidaria posee un significado mas especific
el habitual, referido a legisladores que votan del mismo modo en el Congreso. Un part
gobierno disciplinado es, sobre todo, aquel en condiciones de impedir el desafio expli
liderazgo presidencial. Los distintos dispositivos que pautan el proceso legislativo y
recursos que provee tanto a presidente como a legisladores sirven justamente
prop6sito. Como ejemplo de instancias extremas donde un poder puede ignorar al
58 La Naci6n, 12 de febrero de 1998.
encontramos los decretos de necesidad

del Ejecutivo no tratados por el Cong
mecanismos estan los vetos parciales,
minoria, las disidencias y observacion
espacio propio de la negociaci6n, tant
partido de gobierno no cuenta con m
permiten expresar abiertamente el de
legisladores han logrado imponerse al
con la excepci6n del caso de las patent
las politicas presidenciales. El impacto
otra variante es el rechazo parlamenta
muy excepcionalmente sucede -de he
presidencias-, ya que es la situaci6n qu
que para un diputado de la oposici6n
tratar "en el recinto lo unanime o lo i
donde el dictamen por la negativa es m
desde la perspectiva del partido de gob
una derrota Ilevando al plenario un p
materia de disciplina, el presidente p
abiertamente su liderazgo; o que no pu
en sus politicas. He aqui una de las raz
el Congreso.
No ha sido nuestra intenci6n ocuparn
para activar una u otra de las dindmi
tenerse en cuenta, entre otros, los fac
en juego y los estilos de liderazgo. Por e
democrdtica. La estrategia de cooperac
adecua muy bien a la tarea de institutio
En cambio, las crisis hiperinflacionarias
para que el presidente Menem recurrie
decretos de necesidad y urgencia, la p
En cuanto a estilo de gobierno, pod
muchos de los decretos firmados por
conflictiva. Se vinculan mas bien con
59 Se trata de la ley de reforma sindical bajo

tenia mayoria, y una ley impositiva bajo el gobie
casos como 6stos, si es que el presidente no es
gobierno puede salvar la figura presidencial haci
la medida. Uno de los blancos predilectos de los
60 Entrevista al diputado radical Marcelo Stubrin
Ejecutivo en Argentina: La construcci6n de la d
Torcuato Di Tella, junio 1999.
61 Se entiende entonces que, bajo el patr6n qu
sino revelar disciplina. Antes que sufrir una derro
dejando, por ejemplo, a la cemara sin qu6rum par
62 Sobre este tema v6ase, Ana M. MUSTAPIC
prActica de la cohabitaci6n bajo el gobierno de A
setiembre, 1992.
ambig0iedades de las normas constitucionales. En ellas se busca el espacio para transfo

a la presidencia de poder concurrente en autoridad exclusiva. En este caso, no se p
dejar de seialar los efectos politicos e institucionales de las decisiones de la Corte Sup
que, al respaldar dicho estilo, reforzaron el poder discrecional de la presidencia.
Finalmente, la naturaleza de las politicas marcan posibles estrategias a seguir. En
respecto, hemos subrayado la especializaci6n de los legisladores en la representaci6
intereses sectoriales. Cuando estos estan en juego, es mas probable que intenten ha
prevalecer sus preferencias sobre las del presidente como el caso de las insistencia
pone de manifiesto. De todos modos, sea cual fuere el factor que interviene, las rela
Ejecutivo-Legislativo oscilan, esto es, reconocen patrones cambiantes dado que los ince
que las estructuran admiten mas de una direcci6n.
RESUMEN
Este articulo analiza las relaciones Ejecutivo-otorgar a los legisladores un margen de autonomia
Legislativo en Argentina desde la presidencia de que puede Ilegar a limitar al liderazgo presiden-
Alfonsin (1983-1989) hasta la finalizacidn del primercial. Sin embargo, la capacidad de los partidos
mandato de Menem (1989-1995). El punto dede distribuir incentivos selectivos y colectivos y la
dindmica de la competencia bipolar favorecen la
partida de la autora es que la disciplina partidaria
de los legisladores del oficialismo con relaci6n al
posibilidad de obtener la disciplina. En este marco,
presidente no esti dada sino que es preciso las relaciones Ejecutivo-Legislativo admiten
producirla. El conjunto de incentivos que provee patrones oscilantes ya que operan a partir de dos
el sistema presidencial y la estructura organizativa
16gicas de acci6n superpuestas, la presidencialista
de los partidos politicos argentinos tienden y a la parlamentaria.
SUMMARY
This article analyses Executive-Legislative

challenge presidential leaderships. Despite this,
the political party's capacity to distribute selective
relations in Argentina from Alfonsin's presidency
and identity incentives as well as the bipartisan
(1983-1989) through 1995 when Menem finished
political
his first term in office. The author's starting point is system contribute to discipline legislators
that party discipline can not be taken for granted: in line with the Executive demands. Within this
it has to be produced. The incentive structure framework, the Executive-Legislative relations
provided by the presidentialist format and the oscilates following two different and superinposed
logics of action, the logic of presidentialism and
organizational features of the political parties tends
the logic of parlamentarism.
to favor legislator's autonomy. Therefore, they can
REGISTRO BIBLIOGRAFICO
MUSTAPIC, Ana Maria

",,Oficialistas y diputados,,: las relaciones Ejecutivo-Legislativo en la Argentina". D
ECONOMICO - REVISTA DE CIENCIAS SOCIALES (Buenos Aires), vol. 39, No 156, enero
2000 (pp. 571-595).
Descriptores: <Ciencia politica> <Partidos politicos> <Poder Ejecutivo> <Poder Legislativ
men presidencial> <Uni6n Civica Radical> <Partido Justicialista> <Argentina>.

El Federalismo y La Distribución de Competencias Entre La Nación y Las Provincias.

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El Federalismo y La Distribución de Competencias Entre La Nación y Las Provincias.

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"Oficialistas y diputados": las relaciones Ejecutivo-Legislativo en la Argentina

Author(s): Ana Maria Mustapic

ANA MARIA MUSTAPIC**

Los principales problemas del presidencialismo, como lo testimonia el abundante y

En materia de riesgos para la continuidad democrdtica que hipoteticamente el presi-

situaci6n donde el control de una o

En segundo lugar, nuestro trabajo

2 Una revisi6n de parte de los Oltimos trab

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quorum para iniciar las deliberac

1. Los vetos presidenciales

oportunidades. Por lo pronto, estas cifras dan cuenta de mayores divergencias en

Poder Ejecutivo 1 (2 %) 30 (27,5%)

El dato mas sugestivo de este cuadro es e

Porcentaje de vetos a iniciativas del Poder Legislativo, por partido politico

S61o partidos de oposici6n 27 (PJ ,Otr. 60 % ) 25 (UCR, Otr., 35 %)

La lectura del cuadro 2 pone en

El nOmero de insistencias es otro indicador de las dificultades para lograr que

3. Decretos de necesidad y urgencia

Resulta verosimil suponer -teniendo en cuenta la agitada historia politica Argentin

Rubio y Goretti contabilizan en su trabajo37. Los 10 decretos de necesidad y

partidos politicos. En terminos co

III. Los limites de la autonomia

1. Los partidos politicos y la distribuci6n de incentivos selectivos

NUimero de cargos y miembros de la mesa directiva de los bloques

Mesa directiva bloque Mesa directiva bloque

Afio Cargos Miembros Cargos Miembros

partidos parlamentarios recurren tanto al expediente de crear nuevos cargos, mul

Nimero de comisiones permanentes por Camara

Aiio C6mara de Diputados AMio CAmara de Senadores

Teniendo en cuenta la baja tasa de reelecci6

42 Para una reseha vinculada con el papel de las com

legisladores es una moneda de int

2. Los partidos politicos y la d

45 Entrevista a Oscar Lamberto, diputad

raz6n, y a diferencia, por ejemplo, de lo que sucede en Brasil, los disidentes t

La peculiar dialectica gobierno-oposici6n que instala el sistema de partidos argen

asignado al presidente, senialamo

IV. El papel del Congreso

51 Entrevista con el diputado Federico Stor

por ejemplo, al analizar las politicas de privatizaciones a lo largo del gobierno de Me

Leyes sancionadas por iniciativa y perfodo presidencial

Poder Ejecutivo 338 (52,4 %) 386 (46 %)

Este alto nOmero de leyes promovidas por los

alrededor de 100 bancarios des

Iniciativa de los legisladores por partido politico

UCR 112 (43,6%) 101 (23,2%)

Vemos, entonces, que en tanto instituc

57 El trAmite legislativo de esta ley presentada po