2. Definiciones básicas.

El control aduanero es aquel “conjunto de medidas adoptadas por la Administración Aduanera

con el objeto de asegurar el cumplimiento de la legislación aduanera, o de cualesquiera otras
disposiciones cuya aplicación o ejecución es de competencia o responsabilidad de ésta”[1].

Desde nuestro punto de vista, la fiscalización aduanera puede interpretarse también como una
dimensión operativa mediante la cual se ejecutan dichas acciones de control, las mismas que
pueden adoptar dos modalidades, según lo definido en el artículo 2° de la Ley General de
Aduanas:

“Acciones de control extraordinario.- Aquellas que la autoridad aduanera puede disponer de

manera adicional a las ordinarias, para la verificación del cumplimiento de las obligaciones y la
prevención de los delitos aduaneros o infracciones administrativas, que pueden ser los
operativos especiales, las acciones de fiscalización, entre otros. La realización de estas acciones
no opera de manera formal ante un trámite aduanero regular, pudiendo disponerse antes,
durante o después del trámite de despacho, por las aduanas operativas o las intendencias
facultadas para dicho fin.

Acciones de control ordinario.- Aquellas que corresponde adoptarse para el trámite aduanero
de ingreso, salida y destinación aduanera de mercancías, conforme a la normatividad vigente,
que incluyen las acciones de revisión documentaria y reconocimiento físico, así como el análisis
de muestras, entre otras acciones efectuadas como parte del proceso de despacho aduanero,
así como la atención de solicitudes no contenciosas”.

3. Objetivos de la Fiscalización.

Siendo la fiscalización una facultad de la Administración Aduanera[2], que debe realizarse en

base a un marco normativo claramente definido y siguiendo una planificación estructurada;
existe cierto consenso en señalar como sus principales objetivos:

v Cautelar el Interés Fiscal.- La cual se logra mediante una correcta recaudación de los tributos
que gravan la importación de mercancías y el buen uso de los beneficios tributarios y demás
regímenes aduaneros creados para facilitar el comercio internacional.

v Reprimir la competencia desleal.- Entendida como la lucha frontal contra el comerciante

deshonesto que evade el pago de impuestos, debido a que no solo perjudica al Estado si no
que obtiene ventajas indebidas al momento de competir con los comerciantes e industriales
que actúan dentro de la formalidad prevista en la Ley.

v Impedir el ingreso o salida de productos que atenten contra la salud pública(drogas,

alimentos, medicamentos adulterados o en malas condiciones), la Soberanía Nacional y la
defensa de las especies de flora y fauna protegidas o en peligro de extinción; y

v Participar, en coordinación con el INDECOPI, en la protección de los derechos de propiedad

intelectual (Derechos de Autor y Propiedad Industrial), implementando las "medidas en
frontera" a fin de evitar la importación o exportación de productos que violen esos derechos.

4. Aspectos que son materia de fiscalización.

Toda Administración Tributaria tiene incorporada dentro de sus facultades a la fiscalización,
considerada en esencia como un mecanismo de inducción que le permite al contribuyente
fortalecer su propia conciencia tributaria[3] y cumplir con sus obligaciones aduaneras, para
evitar que se le impongan sanciones o se afecte su normal desenvolvimiento empresarial.

En ese sentido, la Administración Aduanera cumple un rol importante en materia de

fiscalización, debido a que dirige sus actuaciones hacia cuatro materias fundamentales:

- Cautelar el interés fiscal, lo que equivale a verificar la correcta recaudación de los tributos
aduaneros o el acogimiento lícito a los beneficios tributarios.

- Reprimir Contrabando y Defraudación Rentas de Aduana, delitos que generan enormes

pérdidas económicas no sólo al fisco, sino principalmente a las empresas formalmente
constituidas en nuestro país.

- Reprimir el Tráfico Ilícito de Mercancías, labor que cumplen los oficiales de aduanas en las
distintas fronteras de la patria; y

- Combatir la competencia desleal, para lo cual tiene el respaldo del INDECOPI, institución
encargada de imponer técnicamente los derechos antidumping y compensatorios para
aquellas mercancías que ingresen a nuestro país con precios subvaluados o subsidiados desde
el extranjero.

5. ¿Quién fiscaliza?

En principio la Administración Aduanera tiene asignada mediante el Reglamento de

Organización y Funciones de la SUNAT[4], las unidades organizacionales que se encargan de
realizar las acciones de fiscalización.

Por lo que demos mencionar que a nivel nacional las acciones de fiscalización se planifican,
dirigen y ejecutan por la Intendencia de Gestión y Control Aduanero (IGCA). Pero
específicamente cuando se trata de una determinada circunscripción territorial, dicha
fiscalización se encuentra a cargo de la Intendencia de Aduana Operativa de la República que
sea competente[5].

6. ¿A quiénes fiscaliza?

Las acciones de fiscalización aduanera se dirigen principalmente a todos los operadores de

comercio exterior considerados en el artículo 15° de la Ley General de Aduanas:

- los despachadores de aduana, transportistas o sus representantes,

- agentes de carga internacional,

- almacenes aduaneros,

- empresas del servicio postal,

- empresas de servicio de entrega rápida,

- almacenes libres (Duty Free),

- beneficiarios de material de uso aeronáutico,

- dueños, consignatarios y en general cualquier persona natural o jurídica interviniente o

beneficiaria, por sí o por otro, en los regímenes aduaneros previstos en la legislación aduanera
sin excepción alguna.

7. ¿Cómo se fiscaliza?

Las acciones de control y/o fiscalización aduanera se ejecutan por funcionarios debidamente
capacitados y entrenados en dicha labor, quienes actúan en base a ciertos indicadores de
riesgo o en mérito a una planificación realizada en resguardo del interés fiscal[6].

Así tenemos que la fiscalización aduanera puede consistir entre otras actuaciones o
disposiciones de carácter administrativo, en las siguientes:

- Reconocimiento Físico de Mercancías

- Revisión documentaria realizada en las Aduanas de despacho

- Visitas de Auditoría a los operadores de comercio exterior

- Operativos de fiscalización y

- Funcionamiento de los Puestos de Control

8. El fraude comercial.

La palabra Fraude proviene del latín “fraus o fraudes” que significa “engaño”, por lo que
puede definirse como cualquier acto contrario a la verdad y a la rectitud, es decir, se trata de
un acto realizado de manera deliberada por el operador de comercio exterior buscando eludir
una disposición legal en perjuicio del Estado o de terceros. Para la Comunidad Andina
(2007)[7] “Comprende tanto al ilícito tributario administrativo (infracción) como al ilícito
tributario penal (delito). No incluye el concepto de “economía de opción” que es optar por un
régimen tributario que se considere más beneficioso a una economía determinada”.

La Organización Mundial de Aduanas define el fraude comercial de la siguiente

manera: “cualquier infracción o delito contra estatutos o disposiciones regulatorias en que la
aduana sea responsable de asegurar su cumplimiento, incluyendo:

a) Evadir o intentar evadir el pago de derechos-aranceles-impuestos al flujo de mercancías.

b) Evadir o intentar evadir cualquier prohibición o restricción a que estén sujetas las
mercancías.

c) Recibir o intentar recibir cualquier reembolso, subsidio u otro desembolso al cual no se tiene
derecho legítimo.

d) Obtener o intentar obtener en forma ilícita algún beneficio que perjudique los principios y
las prácticas de competencia leal de negocios”.

9. Algunos casos de fraude comercial:

Existen innumerables casos de fraude comercial que se detectan en las acciones de
fiscalización aduanera, dentro de los cuales podemos mencionar:

- Reclamos de devoluciones, reembolso de impuestos y/o aranceles falsos inflados.

- Negocios fantasmas, simulación de operaciones de comercio exterior y registros

fraudulentos de negocios para obtener créditos fiscales.

- Subvaluación, que consiste en declarar menor valor de las mercancías para pagar menos
tributos (doble facturación, refacturación para terceros intervinientes, etc).

- Declaración de información falsa respecto a los descuentos otorgados.

- Omisión de pagos adicionales no incluidos en el valor de las mercancías: comisiones,

regalías, cánones, fletes internos en el exterior, etc.

- Sobrevaluación en el valor FOB de exportación para obtener mayor restitución arancelaria

y/o búsqueda de aprobación automática en el sistema Drawback web.

- Descripción incorrecta de la mercancía que es una manifestación evidente del fraude en

la clasificación arancelaria.

10. Facultad discrecional

La facultad discrecional que pudiera ostentar la autoridad aduanera debe ser entendida como
aquel pequeño margen de libertad que goza dicho funcionario para decidir un acto
administrativo según su propio criterio, pero sin salirse del marco de la ley o evitando cometer
arbitrariedades[8].

Por tal motivo, el artículo 62° del Código Tributario, precisa que la facultad de fiscalización de
la Administración Tributaria se ejerce en forma discrecional, de acuerdo a lo establecido en el
último párrafo de la Norma IV del Título Preliminar del precitado Código[9].

Dicha facultad discrecional se pone de manifiesto durante el ejercicio de la función

fiscalizadora, teniendo algunas veces que realizar interpretaciones legales durante sus labores
de inspección, investigación y el control del cumplimiento de obligaciones tributarias, incluso
cuando se trata de fiscalizar a los contribuyentes que gocen de alguna inafectación,
exoneración o beneficios tributarios

11. Tipos de fiscalización

Desde que ingresé a realizar mis primeros estudios en materia aduanera, o sea algo más de
dos décadas atrás, aprendí que es posible distinguir nítidamente hasta tres tipos de
fiscalización que se practican en todo el país[10]. Pasemos a explicar cada uno de ellos:

a. Fiscalización Previa

Esta fiscalización se realiza antes de que se solicite destinación aduanera de la mercancía por
parte del despachador de aduana o el dueño o consignatario. La cual consiste en la verificación
previa del valor y contenido de la mercancía como ocurre en el caso de los reconocimientos
previos que están a cargo del Agente de Aduanas.

También podemos mencionar los actos administrativos que realiza la autoridad aduanera
disponiendo la inmovilización de la carga en zona primaria aduanera, usualmente esta labor se
encuentra a cargo de la IGCA.

Dentro de las acciones de fiscalización previa es oportuno mencionar a las alertas enviadas por
la IGCA a las Intendencias de Aduana Operativas, cuando detectan indicadores de riesgo o
existen razonables presunciones de fraude comercial.

b. Fiscalización Concurrente

Este tipo de fiscalización se realiza durante el despacho aduanero de las mercancías. Consiste
inicialmente en la verificación de la consistencia de datos transmitidos por el declarante al
momento de solicitar la destinación aduanera de las mercancías, y dicha labor se encuentra a
cargo del Sistema Integrado de Gestión Aduanera (SIGAD).

Otra forma de realizar este tipo de fiscalización consiste en la revisión documentaria (canal
naranja) de las declaraciones a cargo de las Intendencias de Aduana Operativas. Sin dejar de
mencionar la diligencia del reconocimiento físico (canal rojo) que se encuentra a cargo de las
Intendencias de Aduana Operativas

Finalmente, hay que mencionar a la extracción de muestras de la mercancía para que se emita
el respectivo Boletín Químico en el Laboratorio de la Intendencia de Aduana Marítima del
Callao, el cual sirve de sustento para verificar la correcta declaración de la subpartida nacional
arancelaria, que como bien sabemos tiene efectos netamente tributarios.

c. Fiscalización Posterior

La Administración Aduanera dentro del ejercicio de su potestad, tiene hasta cuatro (4) años
contados después de la numeración de la declaración aduanera de mercancías (DAM) o
después de culminado cualquier trámite u operación aduanera, para realizar las fiscalizaciones
que considere necesarias.

Se trata básicamente de las investigaciones, verificaciones, inspecciones, cruces de

información, etc. que se efectúan después de realizadas las operaciones aduaneras.
Usualmente se realiza la fiscalización posterior con la revisión documentaria de las
declaraciones por parte de las distintas Intendencias de Aduana operativas, y las visitas de
auditoría a cargo de la IGCA o simplemente el envío de notificaciones inductivas dirigidas a los
operadores de comercio exterior, para que regularicen o aclaren alguna incidencia detectada
durante la fiscalización denominada de gabinete dentro de las oficinas de la Administración
Aduanera.

Un aspecto que podría considerarse como parte de la fiscalización posterior es también la

revisión que realizan los agentes de aduana de sus propias declaraciones para verificar el
cumplimiento de sus obligaciones tributarias.
12. Procedimiento General INPCFA.PG.01 - Acciones de control aduanero

Existe dicho procedimiento que tiene como objetivo establecer las pautas a seguir para realizar
la programación y ejecución de las acciones de control, empleando principalmente técnicas de
gestión de riesgos. Estas acciones están vinculadas al despacho aduanero y comprenden: las
acciones de control ordinario y extraordinario.

Las acciones de control aduanero que realiza la administración aduanera para verificar el
cumplimiento de la legislación aduanera o de otras disposiciones cuya aplicación es de su
competencia y para evitar el fraude aduanero, pueden ser, entre otras:

a) Acción inductiva.- Consiste en solicitar al contribuyente revise la obligación tributario-

aduanera correspondiente a una o más declaraciones aduaneras, y que comunique posibles
inconsistencias en la información consignada.

b) Auditoría.- Consiste en la verificación del cumplimiento de las obligaciones tributario

aduaneras de los contribuyentes y operadores de comercio exterior. La auditoría según sus
características se clasifica en:

i. Especializada.- Examen de verificación complejo que involucra procedimientos de

auditoría de gabinete y trabajo de campo, con un monto mínimo de tributos y/o sanciones,
estimado en acotar. El intendente establece mediante memorándum un monto mínimo
referencial para ser clasificada como especializada.

ii. Específica.- Las que no califican como especializadas.

c) Inspección.- Consiste en la verificación de las mercancías o locales para

constatar aspectos específicos o puntuales.

d) Inspección no intrusiva.- Se realiza mediante la utilización de sistemas tecnológicos que

permitan visualizar y analizar a través de imágenes las mercancías.

e) Operativos.- Conjunto de acciones planificadas, organizadas, coordinadas, reservadas y

seguras que se concretan en la realización de una intervención en lugar y tiempo determinado,
con la finalidad de prevenir y reprimir los delitos e infracciones aduaneras.

f) El Plan de Control de Gestión de Acciones de Prevención del Contrabando y Fiscalización

Aduanera, es un documento aprobado por el Intendente de la IGCA, el cual contiene las
estrategias, objetivos y lineamientos operativos a seguir y las metas a alcanzar anualmente, en
los diferentes procesos de su competencia; a fin de asegurar el cumplimiento de los objetivos
y lineamientos estratégicos definidos por la Alta Dirección.

g) La Red de Inteligencia Aduanera constituye un sistema para gestionar, difundir e

intercambiar información de riesgo entre las unidades que ejecutan labores de control. Esta
información, ya transformada mediante el ciclo deinteligencia, es un insumo en la evaluación y
programación de acciones de control aduanero.
h) Las acciones de control aduanero son registradas principalmente en los módulos
informáticos correspondientes a fin de contar con un sistema de información que permita
monitorear las acciones y evaluar los resultados[11].

13. Fiscalización posterior mediante inspecciones y auditorías.

Si dentro de la fiscalización posterior se realizan determinadas inspecciones y/o auditorias por

parte de la autoridad aduanera, usualmente se realizan en cinco etapas que desde el punto de
vista formal, nos permiten identificar la naturaleza, solemnidad y soporte legal de este acto
administrativo. Dichas etapas son las siguientes:

1º Programación

2º Ejecución

- Acreditación ante el operador

- Visita a domicilios o locales

- Trabajo de gabinete

- Reunión de Cierre (“Concordato”)

- Aplicación y notificación de resultados

3° Resultados y aplicación de Recomendaciones

4° Controversias

5º Retroalimentación

Definitivamente las inspecciones y auditorías corresponden al ejercicio directo de la

fiscalización aduanera en su máxima expresión, habida cuenta que se trata de visitas a los
locales del operador de comercio exterior para efecto de combatir el fraude aduanero.

El Procedimiento General INPCFA.PG.01 define el fraude aduanero comocualquier

contravención de disposiciones legales o reglamentarias que la Administración Aduanera está
encargada de aplicar, con el fin de:

- Evadir o intentar evadir el pago de derechos o tasas / impuestos sobre los movimientos
comerciales de mercancías, y / o

- Evadir o intentar evadir las prohibiciones o restricciones aplicables a las mercancías, o

realizar tráfico ilícito de bienes, tales como estupefacientes, patrimonio histórico o cultural,
flora y fauna protegida, entre otros, y / o

- Recibir o intentar recibir reembolsos, subsidios u otros desembolsos a los que no se tiene
derecho, y / o

- Obtener o intentar obtener ventajas comerciales ilícitas perjudiciales para la competencia

comercial legítima.
Cabe precisar que para combatir dicho fraude aduanero se pueden realizar auditorías
Integrales, en cuyo caso se revisan periodos y operaciones más amplios realizados por el
contribuyente. O se pueden realizar acciones de fiscalización inmediata que consiste en:

- La investigación orientada a una sola transacción o declaración aduanera.

- Generalmente se realiza en fecha muy cercana al despacho aduanero.

- Se utilizan los mismos mecanismos y documentos, pero más simplificados.

14. Plazo para la fiscalización posterior

La Administración Aduanera tiene el plazo máximo de cuatro (4) años para aplicar y cobrar
sanciones, determinar y cobrar tributos, y requerir reembolso del drawback conforme a lo
estipulado en el artículo 155° de la Ley General de Aduanas.

En consecuencia, cualquier acto de fiscalización aduanera realizada vencido dicho plazo podría
devenir en ineficaz, en la medida que el contribuyente u operador de comercio exterior al ser
notificado o requerido para que cumpla con determinada obligación o sanción, estaría
perfectamente habilitado para solicitar la prescripción.

15. Reglamento del Procedimiento de Fiscalización de SUNAT.

Mediante el Decreto Supremo N° 085-2007-EF se aprobó dicho Reglamento que regula

el Procedimiento a través del cual, SUNAT comprueba la correcta determinación de la
obligación tributaria sustancial y formal, incluyendo la obligación tributaria aduanera, y que
culmina con la notificación de la Resolución de Determinación y de Multa.

Es oportuno mencionar que en dicho procedimiento no se encuentra comprendidas las

siguientes actuaciones:

- Dirigidas únicamente al Control de obligaciones formales.

- Acciones inductivas.

- Solicitudes de información.

- Cruces de información.

- Control que se realiza antes y durante el despacho de mercancías[12].

Por lo que podemos afirmar que se trata de un marco normativo que no se contrapone en
modo alguno con la legislación aduanera vigente en materia de fiscalización, si no que por el
contrario, le sirve de complemento para reforzar dichas acciones de control.

16. Conclusiones.

La fiscalización aduanera es una facultad que tiene la Administración Tributaria y que le

permite verificar el cumplimiento estricto de las obligaciones tributario aduaneras que deben
cumplir obligatoriamente los operadores de comercio exterior. Asimismo le permite combatir
el fraude aduanero que no solamente afecta al fisco, sino que fundamentalmente a las
empresas formalmente constituidas, debilitando la conciencia tributaria.

Para el pleno ejercicio de dicha facultad cuenta con un marco legal que proviene de la propia
Ley General de Aduanas, el Código Tributario, los procedimientos aduaneros y el
Procedimiento de Fiscalización de SUNAT, sin dejar de mencionar la facultad discrecional que
obliga a la autoridad aduanera a optar por la decisión administrativa que considere más
conveniente para el interés público, dentro del marco que establece la ley.

Finalmente, agradezco a la Asociación Civil Foro Académico integrada por los estudiantes de la
Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Católica del Perú, por concederme el honor
de brindar mi conferencia en las jornadas académicas que organizan con singular acierto, y
poder plasmarlo en esta ponencia que se convierte en un fiel testimonio de mi participación en
tan magno auditorio.

Dr. Javier Gustavo Oyarse Cruz. Docente en Postgrado UNMSM, USMP, USIL y UPC.

[1] Definición recogida del artículo 2° de la Ley General de Aduanas.

[2] El artículo 61 del TUO del Código Tributario señala que “La determinación de la obligación
tributaria efectuada por el deudor tributario está sujeta a fiscalización o verificación por la
Administración Tributaria, la que podrá modificarla cuando constate la omisión o inexactitud
en la información proporcionada, emitiendo la Resolución de Determinación, Orden de Pago o
Resolución de Multa”.

[3] Para Mario Alva Matteucci la conciencia tributaria es la “interiorización en los individuos
de los deberes tributarios fijados por las leyes, para cumplirlos de una manera voluntaria,
conociendo que su cumplimiento acarreará un beneficio común para la sociedad en la cual ellos
están insertados”.

[4] Aprobado mediante Resolución de Superintendencia N° 122-2014-SUNAT y normas

modificatorias.

[5] El artículo 9º del Reglamento de la Ley General de Aduanas aprobado por el D.S. N° 010-
2009-EF señala que: “Los intendentes dentro de su circunscripción, son competentes para
conocer y resolver los actos aduaneros y sus consecuencias tributarias y técnicas; son
igualmente competentes para resolver las consecuencias derivadas de los regímenes
aduaneros que originalmente hayan autorizado, cuando deban ser cumplidas en distintas
circunscripciones aduaneras.
Las intendencias que tengan competencia en todo el territorio aduanero deben conocer y
resolver los hechos relacionados con las acciones en las que hayan intervenido inicialmente.

Mediante Resolución de Superintendencia se establecerá la circunscripción territorial de cada

intendencia de aduana.

Las acciones de cobranza coactiva serán ejecutadas por los funcionarios que establezca la
SUNAT, mediante Resolución de Superintendencia”.

[6] Las acciones de fiscalización de la SUNAT se encuentra graficadas a modo de orientación

tributaria en:
http://orientacion.sunat.gob.pe/index.php?option=com_content&view=category&layout=blog
&id=386&Itemid=602

[7] Secretaría General de la Comunidad Andina. Proyecto de Cooperación UE-CAN Asistencia

Relativa al Comercio I. “Lucha contra el fraude”. Bellido Ediciones EIRL. Primera Edición. Lima
2007.

[8] A manera de ejemplo tenemos la Resolución de Superintendencia Nacional Adjunta de

Desarrollo Estratégico Nro. 004-2015-SUNAT/500000 de fecha 05 de junio de 2015 que
aprueba la facultad discrecional para no determinar ni sancionar infracciones aduaneras en la
Intendencia de Aduana Marítima del Callao.

[9] Dicha norma establece lo siguiente: “En los casos en que la Administración Tributaria se
encuentra facultada para actuar discrecionalmente optará por la decisión administrativa que
considere más conveniente para el interés público, dentro del marco que establece la ley”.

[10] No confundir esta clasificación que se refiere específicamente al ámbito aduanero, con lo
estipulado en el artículo 61 del TUO del Código Tributario.

[11] Lo cual demuestra que las acciones de control aduanero se realizan empleando
principalmente modernas técnicas de gestión de riesgo.

[12] Vale decir las acciones de fiscalización previa y fiscalización concurrente.