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Clasificación del suelo


Concepto

¿Dónde se regula?

Conceptos relacionados

Para saber más…

I. CONCEPTO E IDEA GENERAL

Clasificación de suelo es la división que efectúa el


ÍNDICE
planeamiento general de todos los terrenos existentes de
un término municipal, con arreglo a la tipología de clases > I. CONCEPTO E IDEA GENERAL
prevista en el Derecho autonómico (siendo las más
> II. INSTRUMENTOS Y
comunes urbano, urbanizable y no urbanizable), en función
COMPETENCIA PARA LA
a su situación urbanística y, en su caso, posibilidad de
CLASIFICACIÓN DEL SUELO
transformación urbanística, dentro del marco de las
situaciones básicas de suelo estatales. > III. LAS SITUACIONES BÁSICAS
DE SUELO ESTATALES Y SU
Resulta fundamental en esta materia partir de la
COMPATIBILIZACIÓN CON LAS
afirmación contenida en el artículo 7.1 del Texto Refundido
CLASES DE SUELO AUTONÓMICAS
de la Ley de Suelo aprobado por Real Decreto Legislativo
7/2015, de 30 de octubre, referente a que el régimen > IV. LAS CLASES DE SUELO
urbanístico de la propiedad del suelo es estatutario y AUTONÓMICAS
resulta de su vinculación a distintos destinos, en los > V. LA CATEGORÍAS DENTRO DE
términos dispuestos por la legislación sobre ordenación CADA CLASE DE SUELO
territorial y urbanística.
> VI. LA CALIFICACIÓN DE SUELO:
Ello quiere decir, como se venía postulando desde los
LA ZONIFICACIÓN DE USOS
textos legales precedentes, que el derecho de propiedad
URBANÍSTICOS
del suelo no es un derecho ilimitado, sino un derecho
> 1. Concepto de calificación
mediatizado por la función social que contempla la propia
Constitución, lo que entraña una concepción estatutaria > 2. Clases de usos
del mismo, compuesta de un conjunto de obligaciones y
derechos.

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Según la definición aportada, todo el territorio o espacio estatal y autonómico se encuentra


dividido o adscrito en una de las clases de suelo previstas en el Derecho urbanístico
autonómico, de conformidad con las situaciones básicas de suelo que determina el Legislador
estatal. Esto es, los Planes Generales de Ordenación Urbanística o Urbana tienen como una de
sus principales misiones clasificar el suelo de un término municipal en urbano, urbanizable o
no urbanizable, en función a si está transformado o no urbanísticamente, y en caso de que no
lo esté, si el propio planeamiento general permite su pase a urbanizado a través de una
actuación de transformación urbanística.
Dependiendo de la clase de suelo al que un terreno se adscriba a nivel de planeamiento
general, supondrá la aplicación de un régimen legal distinto, lo que vendrá secuenciado con la
posibilidad de desarrollar los usos previstos por el propio planeamiento.

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II. INSTRUMENTOS Y COMPETENCIA PARA LA CLASIFICACIÓN DEL SUELO

Se ha mencionado que el instrumento que debe efectuar la clasificación de suelo no es otro


que el Plan General de Ordenación Urbanística. Hasta hace poco se ha entendido así. No
obstante, las determinaciones operadas desde el Real Decreto Ley estatal 5/1996 y en especial
las diversas leyes autonómicas aprobadas tras la promulgación de la Ley 6/1998, de 13 de abril,
de Régimen de Suelo y Valoraciones, han posibilitado la concreta vinculación para la
clasificación de suelo como no urbanizable por las propias leyes y el planeamiento territorial
de competencia autonómica, posibilitándose incluso en alguna legislación autonómica la
clasificación directa con incorporación inmediata, por tanto, al Plan General de Ordenación
Urbanística o Urbana por parte de los planes territoriales previstos por la legislación de
ordenación territorial y urbanística autonómica.
No obstante, puede entenderse que sigue siendo la regla general la competencia del
planeamiento general municipal para efectuar la clasificación del suelo. De hecho, una de las
principales determinaciones del Plan General es precisamente la de clasificar el suelo de todo
el término municipal. Por consiguiente, se entiende como una competencia propia del
Municipio la de clasificar el suelo a través del Plan General, sin perjuicio de la triple
competencia de intervención que efectúa la Comunidad Autónoma (y, en menor medida, el
Estado): a través de los informes sectoriales autonómicos y estatales que deben recabarse en el
procedimiento de elaboración y aprobación del Plan General; de la aprobación definitiva del
Plan General que se reserva la Comunidad Autónoma; y por medio de la legislación sectorial -
estatal y autonómica- de protección de bienes y la planificación territorial (sobre todo, en lo
que afecta a suelo no urbanizable).
La discrecionalidad del planeamiento no sólo no es ilimitada sino que, atendiendo al contenido
de las últimas reformas urbanísticas y la evolución de la legislación territorial y sectorial de
incidencia en la ordenación del territorio y urbanismo, cada vez es menor.

III. LAS SITUACIONES BÁSICAS DE SUELO ESTATALES Y SU COMPATIBILIZACIÓN CON LAS CLASES
DE SUELO AUTONÓMICAS

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Desde la Ley de Suelo de 12 de mayo de 1956 se mantiene en el Derecho urbanístico una


clasificación tripartita de suelo, incorporada hoy día a través de la legislación autonómica
urbanística. Las primeras clases de suelo que se crearon en la referida Ley eran las de rústico,
urbanizable y urbano.
Es conocido el agitado vaivén que ha tenido nuestro Derecho urbanístico, el cual ha estado muy
influenciado por las concepciones políticas de la fuerza política existente en cada momento
con mayoría parlamentaria. Precisamente una de las instituciones que más cambios ha sufrido
a lo largo de las distintas leyes urbanísticas y de suelo ha sido precisamente la configuración
de las clases de suelo y, a la vez, lo que resulta paradójico, más se ha mantenido. Las
oscilaciones más pronunciadas se han cifrado sobre qué clase de suelo debe ser considerado
residual (a modo de cajón de sastre de la política de suelo), dependiendo de concepciones
liberales o más intervencionistas y, últimamente, desde la óptica de la sostenibilidad urbana.
No obstante, la esencia de cada clase de suelo, cuestiones terminológicas aparte, se ha
mantenido hasta nuestros días.
Con la nueva Ley de Suelo estatal de 2007 y posterior Texto Refundido de 2008 (que deroga la
anterior) el Estado ha desistido de clasificar suelo, al considerar que dicha técnica es de
carácter urbanístico, y por tanto le compete al Legislador autonómico.
No obstante, desde algún sector doctrinal se ha cuestionado esta opción del Legislador estatal,
al considerar que el Estado puede ostentar competencia legislativa para la determinación de la
clases de suelo, toda vez que el artículo 149.1.1 de la Constitución Española le otorga
competencia exclusiva en materia de legislación sobre determinación del ejercicio en
condiciones de igualdad de todos los derechos en el territorio nacional y derecho civil y, por
tanto, de propiedad, tal como lo entendió el Tribunal Constitucional en su Sentencia 61/1997, de
20 de marzo, en sus fundamentos jurídicos 14.b) y 15.a), reiterados en la Sentencia 164/2001, de
11 de julio, cuyo fundamento jurídico 12 señala: "entonces que del simple establecimiento de
una clasificación tripartita del suelo no podía deducirse la prefiguración por el Legislador
estatal de un concreto modelo urbanístico (...) Esta conclusión en nada limita la competencia
de las Comunidades Autónomas para fijar y regular, a efectos de planificación o gestión, otras
clasificaciones de suelo distintas y superpuestas a las anteriores".
Más allá de este debate competencial, el Legislador estatal ha optado por no emplear la
expresión clases de suelo, determinando situaciones básicas de suelo.
No obstante, en el momento presente coexisten a nivel legislativo las situaciones básicas de
suelo establecidas por la legislación estatal, junto a las clases de suelo autonómicas inspiradas
en la anterior Ley estatal 6/1998, de 13 de abril, de Régimen de Suelo y Valoraciones. La
cuestión que se presenta ahora es si ello implica un desplazamiento de la legislación
autonómica, forzando a las Comunidades Autónomas a legislar para adecuar su normativa a los
nuevos postulados estatales.
La doctrina mayoritaria entiende que dicho efecto de desplazamiento no se produce, por
cuanto son perfectamente compatibles la coexistencia de las situaciones básicas de suelo y las
clases autonómicas de suelo. Existe sólo una aparente discordia porque la situación de suelo
urbanizado coincide exactamente con la definición legal tradicional del suelo urbano tal y como
ha ido perfilándola la jurisprudencia y la de suelo rural con la de suelo no urbanizable. El paso
de esta situación a aquélla depende, obviamente, de una decisión del planeamiento y coloca al
suelo afectado en una situación transitoria (la del suelo tradicionalmente llamado urbanizable),

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que la nueva normativa de suelo estatal de 2007-2008 no singulariza, pero que tampoco ignora.
La entrada en vigor no exige en este punto una adecuación -movilización de la legislación
autonómica-.
El legislador establece dos situaciones básicas de suelo, atendiendo a la situación fáctica o real
del mismo, haciendo de línea divisoria el dato constatable de la transformación urbanística o
no del suelo, sin prejuzgar la intervención del legislador autonómico dotando de contenido más
detallado las repercusiones territoriales y urbanísticas que pueda conllevar cada situación
básica de suelo.

IV. LAS CLASES DE SUELO AUTONÓMICAS

Las leyes urbanísticas autonómicas mantienen una clasificación tripartita de suelo, si bien sus
denominaciones pueden sufrir alguna alteración. Así, las más comúnmente recogidas en los
textos legales son las de urbano, urbanizable y no urbanizable, sin perjuicio de que el no
urbanizable en algunas Comunidades Autónomas reciba el tratamiento de suelo rústico
(Canarias, Castilla-La Mancha, Castilla y León, Galicia...), término que, como se ha dicho
anteriormente, aparece en los primeros textos legales y ha sido adoptada -con alguna variación
conceptual- por la regulación catastral inmobiliaria y la hacendística local, a los efectos del
Impuesto sobre Bienes Inmuebles.

- Suelo urbano o urbanizado es el transformado urbanísticamente, al estar integrado de forma


legal y efectiva en la red de dotaciones y servicios propios de los núcleos de población.

- Suelo no urbanizable es el no transformado urbanísticamente, sin que se permita su paso a


urbanizable.

- Suelo urbanizable es el suelo que podríamos denominar en transición, al ser susceptible de


transformación urbanística para su incorporación a un núcleo de población.

V. LA CATEGORÍAS DENTRO DE CADA CLASE DE SUELO

Las clases de suelo, con arreglo a la anterior legislación urbanística (al igual que la anterior
legislación de suelo estatal), se subdividen a su vez en diversas categorías, como vemos a
continuación:

1. Categorías de suelo urbano

El suelo urbano o urbanizado se subdivide en consolidado por la urbanización, que es aquel


compuesto por los solares y parcelas que estén disponibles para el proceso de edificación o
precisen de obras de urbanización de escasa índole (reposición de algún servicio urbanístico,
etc.), y el suelo urbano no consolidado, que sí precisa la ejecución de obras de urbanización
para cumplimentar las disposiciones del planeamiento de aplicación.

2. Categorías de suelo urbanizable

Se suele distinguir entre suelo delimitado y no delimitado, o como señalan algunas


Comunidades Autónomas, sectorizado y no sectorizado, consistiendo la diferencia entre uno y
otro en la existencia de un instrumento de delimitación o sectorización del suelo, que

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complemente la ordenación del plan general y establezca las determinaciones necesarias para
su posterior transformación urbanística.

3. Categorías del suelo no urbanizable

Puede subdividirse en las siguientes categorías: el no urbanizable protegido por sus valores
intrínsecos de conformidad con la legislación sectorial que le resulte de aplicación (ambiental,
paisajística, de protección de bienes de dominio público...); el no urbanizable protegido con
arreglo a la ordenación territorial y urbanística; el suelo no urbanizable que podríamos
denominar inadecuado para su desarrollo urbano (terrenos inundables, etc.); sin perjuicio de
que cada Ley autonómica precise otras categorías de suelo, al preverlo expresamente el
Legislador estatal en el artículo 12.2.a del Texto Refundido de la Ley de Suelo de 2008
(anteriormente se empleaba la distinción entre suelo no urbanizable protegido y suelo no
urbanizable común u ordinario).

VI. LA CALIFICACIÓN DE SUELO: LA ZONIFICACIÓN DE USOS URBANÍSTICOS

1. Concepto de calificación

La calificación o zonificación permite introducir mayores precisiones que la clasificación -


urbano, urbanizable y no urbanizable, rural o rústico- y la categorización -consolidado y no
consolidado, sectorizado y no sectorizado, especialmente protegido y protegido por el
planeamiento o genérico- en cuanto al destino final del suelo. Se aborda en diferentes
instrumentos de planeamiento urbanístico en función de la clase y categoría de suelo, ya sea el
Plan General o el planeamiento de desarrollo.
De manera simplificada, puede decirse que la calificación del suelo es la operación atinente a
la asignación de usos, tipologías e intensidades edificatorias posibles del mismo.
Puede decirse, por tanto, que la calificación condiciona muy directamente el aprovechamiento
urbanístico que podrá materializar el titular del suelo. Lógicamente, se entiende que sobre la
base de la clasificación del suelo y su inclusión en las categorías definidas legalmente, la
calificación sea el más importante factor de desigualdad entre los propietarios. Las distintas
zonas en las cuales se fragmenta cada clase de suelo en función de los usos y tipologías
edificatorias implican enormes desigualdades en cuanto al valor que puede alcanzar el mismo
en el mercado. Evidentemente, ese precio será mucho mayor cuando el suelo se destine a uso
residencial en manzana, en sus diferentes modalidades, con elevada densidad, que cuando la
calificación determine que el suelo será destinado a un uso residencial en viviendas
unifamiliares aisladas con parcela mínima, usos industriales, educativos o, en uno de los
posibles supuestos de exclusión de aprovechamiento lucrativo, zona verde.
Precisamente esta desigualdad llevó a cuestionar en distintos países la posibilidad de que una
decisión pública, cual es el planeamiento, pudiera discriminar de forma tan clara a unos y otros
propietarios. En nuestro Ordenamiento urbanístico, dicha problemática se abordó a través del
establecimiento de técnicas de equidistribución de beneficios y cargas.
La calificación supone la división del suelo en zonas de ordenación, atribuyendo a las mismas
usos, edificabilidad y condiciones de ordenación comporta la calificación de los suelos. Su
grado de detalle es diferente según las zonas y la clase de suelo de que se trate.

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En el suelo urbano, la calificación urbanística debe establecer los usos pormenorizados que
incluirán la definición de los usos de cada parcela, así como su edificabilidad y tipología
edificatoria, salvo aquellos terrenos que se delimiten como sujetos a un planeamiento especial,
en donde se fijarán usos globales correspondiendo su pormenorización a los planes especiales
de reforma interior.
En los suelos urbanizables se establecen usos globales y la definición de los usos
pormenorizados es una función de los Planes Parciales, que desarrollan esta clase de suelo, en
tanto que para el suelo no urbanizable suelen determinarse los usos incompatibles y
prohibidos.

2. Clases de usos

a) Por el grado de detalle de su aplicación


Se distinguen los siguientes usos:

1. Usos globales: los que el planeamiento general asigna a las unidades de planeamiento en
suelo urbano y a los distintos sectores de suelo urbanizable, y que son susceptibles de ser
desarrollados en usos pormenorizados por el propio Plan General o por alguna otra figura de
planeamiento.

2. Son usos pormenorizados los que el Plan General o los instrumentos de planeamiento que
lo desarrollan a través de su localización en los planos, y que no pueden ser alterados por
ninguna otra figura de planeamiento.

3. Constituyen los usos básicos el nivel de máxima desagregación de los usos, y vienen
determinados por la consideración de las actividades y de su situación en el interior de la
edificación (dentro de una parcela o edificio podrán coexistir varios usos básicos, siempre que
sean compatibles).
b) Por su relación con otros usos de la misma zona o área

1. Usos característicos: el que tiene asignada más superficie edificable en el área de reparto o
sector correspondiente.

2. Se consideran usos compatibles los que puedan implantarse en un ámbito territorial de


cualquier magnitud en coexistencia con el uso característico, sin perder ninguno de ellos su
carácter o los efectos que le son propios. La compatibilidad de un uso respecto al
característico implica la posible implantación en un mismo ámbito territorial, con las
condiciones a determinar.

3. Los usos prohibidos son los que se impiden en el planeamiento territorial y urbanístico, por
hacer imposible el logro de objetivos de ordenación en un concreto ámbito territorial. Y
aquellos otros que aún no estando específicamente prohibidos, sean incompatibles con los
usos permitidos aunque sometidos a restricciones en la intensidad o forma de uso.
c) Usos más frecuentes
A continuación se exponen los usos más frecuentes en los planes municipales (a título
orientativo, al no existir una estandarización legal de carácter genérico):

1. El uso residencial corresponde al alojamiento de personas, que puede ser, a su vez:

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- Uso de vivienda, que comprende como uso pormenorizado la vivienda unifamiliar y la


vivienda colectiva o plurifamiliar.

- Uso de alojamiento, distinguiéndose la residencia comunitaria (edificios o locales


destinados al alojamiento permanente de personas en régimen de comunidad -residencias,
conventos...- y que incorporan los espacios destinados a habitación de los residentes, y las
instalaciones comunes complementarias) de los alojamientos turísticos (edificios destinados
a alojar temporalmente a las personas).

2. El uso de actividad económica corresponde a establecimientos dedicados a: industria y


almacenes; comercio y prestación de servicios de carácter administrativo, gestor, financiero o
de profesión liberal no comprendido en el uso de vivienda (servicios terciarios).

- Industrias y almacenes. Los Planes Generales suelen enumerar las actividades prohibidas
en todo o alguna parte del término municipal; las actividades no compatibles con el medio
urbano; actividades no compatibles con zonas residenciales; actividades compatibles con
zonas residenciales; y actividades compatibles con el uso de vivienda en el mismo edificio,
en función de lo que se establezca en la normativa u ordenanza de zona de aplicación.

- Comercio.

- Usos terciarios. Tienen por finalidad la prestación de servicios tales como información,
administración, gestión, intermediación financiera o análogas, seguros, entretenimiento y
similares. Habitualmente se incluyen en este uso los siguientes:

• Oficinas.

• Establecimientos destinados a espectáculos públicos y actividades recreativas, y salas de


reunión.

• Aparcamientos y garajes.

3. El uso dotacional, que puede ser a su vez público o privado. Comprende los terrenos en los
que el planeamiento haya previsto una reserva de espacio para el establecimiento de usos
colectivos y servicios públicos, con la finalidad de asegurar el derecho de la población a una
mejor calidad de vida en los núcleos urbanos, así como el conjunto de instalaciones y redes
de servicios públicos (en suelo urbanizado y rural).
Las dotaciones admiten diversas clasificaciones (públicas o privadas, correspondientes a
sistemas generales o locales).
Por la asignación de usos pueden distinguirse: equipamientos, espacios libres,
comunicaciones, instalaciones y redes de servicios:

- Uso dotacional de equipamientos comunitarios de servicios públicos y sociales: con el uso


dotacional se provee a los ciudadanos del equipamiento que hace posible su educación,
enriquecimiento cultural, salud y bienestar, y proporciona los servicios de carácter
administrativo y de abastecimiento, propios de la vida en el Municipio. Comprende los usos
pormenorizados docente, deportivo, servicios de interés público y social, etc.

- Uso dotacional de espacios libres: comprende los terrenos destinados al esparcimiento de


la población, acondicionar y proteger el sistema viario y mejora de las condiciones estéticas
del Municipio. Comprende las zonas verdes o jardines, parques, áreas de ocio, etc.

- Uso dotacional de comunicaciones: comprende las redes viarias y sistema de


comunicaciones.
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- Uso dotacional de instalaciones y redes de servicios: dotación de servicios vinculados a las


infraestructuras urbanas básicas. Son las instalaciones de redes de servicios de suministro
de agua, saneamiento, redes de energía, telecomunicaciones, etc.).

4. Usos relacionados con la utilización y aprovechamiento del suelo rural.


Los usos del suelo rural que puedan prever los planes territoriales y urbanísticos, vienen
determinados por la utilización ordinaria o primaria del suelo rural (aprovechamiento de los
recursos naturales: agrícola, ganadero, forestal, cinegético...), sin perjuicio de la posibilidad de
usos y aprovechamientos extraordinarios o excepcionales, y de las previsiones específicas
determinadas por el suelo rural protegido, según preceptúa el artículo 13 del Texto Refundido
de la Ley estatal de Suelo de 2008.

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