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Introduction
Chaque année, l’administration publique centrale constituée de l’Etat et des organismes
divers d’administration centrale, dépense 464 milliards d’euros dans la mise en place de
politiques d’intervention économique et sociale appelée politiques publiques.
Dans un premier temps, nous présenterons les spécificités du contrôle de gestion dans les
administrations publiques ; puis nous expliquerons en quoi celle-ci est une fonction
indispensable au pilotage de la performance des politiques publiques ; et enfin les limites du
contrôle de gestion dans le pilotage des politiques publiques.
La spécificité majeure du contrôle de gestion public porte sur des démarches "sur
mesure", propres aux situations spécifiques que le gouvernement décide de mettre en place.
En effet, un modèle de contrôle de gestion "clé en main" n'est pas envisageable contrairement
au secteur privé où des modèles de contrôle de gestion sont transposables.
Le sens et la portée des calculs de coûts varient au sein du contrôle de gestion public. En
effet, dans une optique de contrôle, il s'agit d'apporter à l'État des données complémentaires
pour mesurer les dotations de ressources publiques allouées aux politiques et le coût de revient
d’un service, soit de mettre en œuvre une pratique de pilotage opérationnel en indiquant des
objets de coûts tout en créant un système d'information de gestion à l'usage des décisionnaires.
Par ailleurs, les outils d’analyse des coûts, de projet d’investissement, de rentabilité
économique, etc. répondent aux besoins spécifiques de chaque administration en fonction de
leur mode de gouvernance.
Les rapports au sein du triangle de contrôle de gestion publique sont les suivants :
Enfin, l'efficience mesure le rapport entre les moyens mis en œuvre et les réalisations, ce
qui intéresse plus particulièrement le contribuable.
Les finalités (résultats) sont déterminées par la politique mise en place par l’État alors
que dans le secteur privé ils sont déterminés par les choix stratégique de l’entreprise.
Les moyens mis en œuvre sont déterminées par les modes d’organisation les plus
adaptées (centralisation, décentralisation et déconcentration) alors que dans le secteur
privé les moyens sont déterminés en fonction de l’organisation des responsabilités.
Les objectifs sont influencés par la culture du service public tandis que dans le secteur
privé contrairement au secteur privé dans lequel les objectifs sont influencés par des
aspects plus financiers.
La Loi Organique relative aux Lois de Finance (LOLF) promulguée en 2001 a permis une
transformation radicale des règles budgétaires et comptables de l’État. L’objectif de cette loi est
de réformer la gestion de l’État pour permettre une transparence quant à l’argent public utilisé
par chaque ministère et ainsi instaurer une gestion plus démocratique et plus efficace des
dépenses publiques.
L’État se fixe des objectifs précis à atteindre, avec des moyens alloués pour les atteindre :
la «performance» des services est ainsi mesurée de façon concrète étant donné que les
résultats obtenus par les politiques publiques sont approchés aux moyens alloués.
Le contrôle de gestion dans les administrations publiques est « un processus par lequel la
direction s’assure que l’organisation met en œuvre ses stratégies de façon efficace et efficiente
[1]».
Dans ce nouveau cadre, les enjeux du contrôle de gestion dans les administrations
publiques sont d’analyser la performance des activités afin d’optimiser leur pilotage ainsi que de
nourrir le dialogue de gestion au sein de l’administration publique.
Une forte implication politique, qui nécessite un travail étroit avec les ministères,
L’expression de stratégies avec des objectifs chiffrés,
L’accompagnement par des actions de formation et de communication,
La déclinaison du mécanisme à tous les niveaux de l’administration,
La formalisation de tableaux de bord simples
De plus, il peut exister un décalage entre les attentes des citoyens et les objectifs d’intérêt
général tels que les perçoivent les responsables politiques. Ce décalage s’explique du fait d’une
volonté politique (liée aux missions de service public) qui ne coïncide pas forcément avec la
réalité économique (liée à la nécessité de réguler les dépenses publiques) ou encore avec les
aspects opérationnels (la mise en place du contrôle de gestion pour les fonctionnaires.
Les moyens mis à la disposition des administrations publiques pour mener à bien les
politiques font face à des freins qui sont les suivants :
Des moyens dissociées : les moyens ne sont pas toujours gérés par le responsable de
programme (Rprog), détenteur des crédits, ce qui limite son autonomie et complique la
gestion des moyens.
Des crédits spéciaux : les crédits sont affectés à un service particulier et à une catégorie
réduite de dépenses ce qui limite le redéploiement des moyens et l’autonomie des
responsables.
Des crédits budgétaires annuels : les recettes et les dépenses autorisées par la LOLF ne
sont variables qu'annuellement, ce qui limite la visibilité de la programmation des actions.
Un résultat est défini comme le produit des actions retenues pour atteindre les objectifs
compte tenu des moyens allouées. De ce postulat, on peut constater les limites de la notion de
résultat au sein de l’administration publique :
En effet, il vise en premier lieu à piloter les résultats intermédiaires attendus de l’activité
des services : le contrôle de gestion résultant de la LOLF est donc davantage orienté vers le
pilotage des résultats directs des actions que vers la mesure de l’impact final des politiques
publiques.
Les facteurs des limites de la performance de la LOLF dans le pilotage des politiques
publiques sont les suivantes :
Les indicateurs dédiés à l'évaluation des objectifs annuels de performance des politiques
publiques se sont traduit par un volume considérable de chiffres sans interprétation
précise.
Le Parlement ne consacre pas le temps nécessaire à l’évaluation des résultats des
politiques publiques, comme le prévoyait la LOLF.
Le gouvernement ne s’est pas appuyé sur les indicateurs de la LOLF pour lancer la
révision générale des politiques publiques du fait de la mise en place en 2007 de la
Révision Générale des Politiques Publiques (RGPP), qui a pour mission d’évaluer l'utilité
des politiques publiques, et de ce fait a court-circuité la LOLF.
Les indicateurs de performance de la LOLF sont très larges (augmentation de la sécurité,
réduction de la pauvreté etc.) et ne sont pas forcément du ressort des responsables de
programmes.
Les ambitions démesurées de la LOLF n’ont pas permis le pilotage des politiques
publiques de manière efficace et efficiente. En effet, celles-ci qui devraient faire l'objet de
véritables évaluations séparées du fait des objectifs politiques qui résultent de ces politiques.
François ECALLE, conseiller-maître de la Cour des comptes, espère donc que "la LOLF soit
recentrée sur l'amélioration quotidienne de l'efficacité de l'administration."
Conclusion
Ces trois chapitres nous ont permis de répondre à la question principale : Dans quelle mesure
le contrôle de gestion dans les administrations publiques permet-il un pilotage performant des
politiques publiques ?
En réponse à cette problématique, nous avons vu les besoins liés à la mise en place un
mécanisme de contrôle de gestion ainsi que d'une loi ciblée sur la mesure des résultats. Et
enfin, le chapitre 4 nous a permis de voir les limites liées à la complexité démesurées de la
LOLF.