Legislacao Urbana PDF

U N I V E R S I DA D E
CANDIDO MENDES
CREDENCIADA JUNTO AO MEC PELA

PORTARIA Nº 1.282 DO DIA 26/10/2010
MATERIAL DIDÁTICO
LEGISLAÇÃO URBANA
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e
Editoração
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SUMÁRIO
INTRODUÇÃO ..................................................................................................................................................... 3
UNIDADE 1 - A ORIGEM E EVOLUÇÃO DA LEGISLAÇÃO URBANA ................................................... 7
UNIDADE 2 – OS INSTRUMENTOS UTILIZADOS PARA A IMPLEMENTAÇÃO DA POLÍTICA
URBANA .............................................................................................................................................................. 19
UNIDADE 3 - O ESTATUTO DAS CIDADES – LEI N. 10.257/01 ................................................................ 22
UNIDADE 4 – O PLANO DIRETOR - UM INSTRUMENTO DE GESTÃO ............................................... 29
UNIDADE 5 – A LEGISLAÇÃO URBANA MUNICIPAL ............................................................................. 44
REFERÊNCIAS .................................................................................................................................................. 57
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INTRODUÇÃO
Ao profissional que pretende trabalhar na administração pública, mais

especificamente na gestão e no planejamento das cidades, é necessário o domínio
de alguns conceitos e conhecer a legislação urbana é de suma importância, uma vez
que ela nos oferece os detalhes, os direitos, os deveres de cada cidadão.
Entretanto, Carvalho (2000) pondera que a legislação urbana, como quaisquer
outros instrumentos jurídicos, está sempre defasada em relação à realidade que se
quer regular. Assim, é imprescindível uma cultura de contínuo aperfeiçoamento dos
instrumentos jurídicos, sendo inclusive, às vezes, necessário, não apenas inovações
quantitativas, mas também momentos de superação qualitativa e,
concomitantemente, atualizações constantes através de cursos de especialização e
aperfeiçoamento.
Carneiro e Faria (2005) bem nos lembram que o processo de urbanização das
cidades brasileiras ocorreu de forma diferente daquele dos países ricos. Enquanto
nos países ricos a urbanização sucedeu entre cem e duzentos anos, no Brasil durou
cerca de cinquenta anos, acontecendo concomitantemente com o processo de
industrialização e não como consequência dele. Segundo o Censo Demográfico de
2000 do IBGE, enquanto a população total do país cresceu em torno de 82% no
período entre 1970 e 2000, a população urbana aumentou algo em torno de 165%.
Vários foram os problemas surgidos com esse processo acelerado de

urbanização que levaram os legisladores a pensarem em alternativas e leis que
viessem contribuir para a minimização das dificuldades. Nesse sentido, encontramos
na Constituição Federal de 1988, nos artigos 183 e 184, a Política de
Desenvolvimento Urbana a ser executada pelo Poder Público Municipal que tem por
objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da
propriedade urbana, sendo acrescida de várias diretrizes básicas aprovadas na
Comissão de Desenvolvimento Urbano e Interior mediante algumas diretrizes gerais,
as quais substituem parte do Projeto de Lei n. 5788/90, que se tornou a Lei
10.257/01conhecida como Estatuto das Cidades:
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I - garantia do direito a cidades sustentáveis, entendido como o direito à terra

urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à infra-estrutura urbana, ao transporte
e aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer para as presentes e futuras gerações;
II - gestão democrática por meio da participação da população e de

associações representativas dos vários segmentos da comunidade na formulação,
execução e acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento
urbano;
III - cooperação entre os governos, a iniciativa privada e os demais setores da

sociedade no processo de urbanização, em atendimento ao interesse social;
IV - planejamento do desenvolvimento das cidades, da distribuição espacial

da população e das atividades econômicas do Município e do território sob sua área
de influência, de modo a evitar e corrigir as distorções do crescimento urbano e seus
efeitos negativos sobre o meio ambiente;
V - oferta de equipamentos urbanos e comunitários, transporte e serviços

públicos adequados aos interesses e necessidades da população e às
características locais;
VI - ordenação e controle do uso do solo, de forma a evitar:
a) a utilização inadequada dos imóveis urbanos;
b) a proximidade de usos incompatíveis ou inconvenientes;
c) o parcelamento do solo, a edificação ou o uso excessivo ou inadequado em

relação à infra-estrutura urbana;
d) a instalação de empreendimentos ou atividades que possam funcionar

como pólos geradores de tráfego, sem a previsão da infra-estrutura correspondente;
e) a retenção especulativa de imóvel urbano, que resulte na sua subutilização

ou não utilização;
f) a deterioração das áreas urbanizadas;
g) a poluição e a degradação ambiental;
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VII - integração e complementaridade entre as atividades urbanas e rurais,

tendo em vista o desenvolvimento socioeconômico do Município e do território sob
sua área de influência;
IX - justa distribuição dos benefícios e ônus decorrentes do processo de

urbanização;
X - adequação dos instrumentos de política econômica, tributária e financeira

e dos gastos públicos aos objetivos do desenvolvimento urbano, de modo a
privilegiar os investimentos geradores de bem-estar geral e a fruição dos bens pelos
diferentes segmentos sociais;
XI - recuperação dos investimentos do Poder Público de que tenha resultado

a valorização de imóveis urbanos;
XII - proteção, preservação e recuperação do meio ambiente natural e

construído, do patrimônio cultural, histórico, artístico, paisagístico e arqueológico;
XIII - audiência do Poder Público municipal e da população interessada nos

processos de implantação de empreendimentos ou atividades com efeitos
potencialmente negativos sobre o meio ambiente natural ou construído, o conforto
ou a segurança da população;
XIV - regularização fundiária e urbanização de áreas ocupadas por população

de baixa renda mediante o estabelecimento de normas especiais de urbanização,
uso e ocupação do solo e edificação, consideradas a situação socioeconômica da
população e as normas ambientais;
XV - simplificação da legislação de parcelamento, uso e ocupação do solo e

das normas de edificação, com vistas a permitir a redução dos custos e o aumento
da oferta dos lotes e unidades habitacionais;
XVI - isonomia de condições para os agentes públicos e privados na

promoção de empreendimentos e atividades relativos ao processo de urbanização,
atendido o interesse social.
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De acordo com Braga (2000) e Carvalho (2000) embora a experiência

brasileira tenha demonstrado (em vários campos) que a existência de uma lei não
implica automaticamente em sua aplicação e eficácia, a possibilidade de Aprovação
do Estatuto das Cidades deve ser encarado como um grande avanço.
Assim, ao longo desta apostila veremos a origem e evolução da legislação

urbana e os instrumentos utilizados para a implementação da política urbana,
essencial aos administradores públicos, ressaltando que as leis são municipais,
podendo conter peculiaridades, além de explicar que quando se trata de leis, elas
podem ser controversas. Nesse sentido, sugerimos leituras complementares para
sanar possíveis dúvidas e lacunas que surgirem no decorrer do curso.
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UNIDADE 1 - A ORIGEM E EVOLUÇÃO DA LEGISLAÇÃO

URBANA
Para buscarmos a origem e mostrarmos a evolução da legislação urbana é

preciso entender alguns conceitos básicos tais como urbanidade, cidadania,
zoneamento, os quais se transformam nos objetos e objetivos da própria legislação.
Encontramos em Souza (1992) apud Krebs (2002) que a urbanidade promove

a emergência de uma nova consciência cidadã que brota das lutas urbanas em prol
da democratização do uso da cidade e da opção dos modelos de construção da
cidade, de uma efetiva participação dos cidadãos nos destinos do seu entorno ou da
cidade inteira. A urbanidade tem como pressuposto uma ética e uma política, apesar
da propriedade privada do solo, as quais devem refletir-se na qualidade das práticas
sociais que atuam sobre o espaço, relacionando homem e cidade através da cultura.
A cidadania é um pacto social que cria uma relação de pertença em relação a

um grupo e a um território, sendo igualmente formal porque ele tem como
fundamento a aceitação de regras e de normas comuns, justificadas pelo dever de
proteção à liberdade individual (GOMES, 2000 apud KREBS, 2002).
Esses conceitos nos levam a perceber uma preocupação existente em

relação aos problemas urbanos, ou seja, relacionando cidadãos com cidades, com
espaço, com direitos e deveres, isto muito porque, devido à globalização, houve um
agravamento da situação econômica e social dos países mais pobres, acentuando
desequilíbrios e enfraquecendo o poder de barganha no cenário internacional, o que
fez com que o espaço urbano deixasse de ser um espaço de convívio, de
sociabilidade, de enriquecimento cultural, de interações sociais para se tornar palco
de lutas diárias pela sobrevivência (um lugar no transporte coletivo superlotado,
moradias dignas, ar menos poluído, lazer, ir e vir mais seguros). (KREBS, 2002).
Nesse contexto, a mesma autora acima nos coloca que:
A urbanidade se expressa por um conjunto de realizações, de benefícios, de

facilidades e de amenidades que dão à cidade a medida da qualidade de
vida, do bem-estar alcançado por seus habitantes, da sua humanidade, ao
mesmo tempo que, ao respeitar suas características, preserva sua
singularidade face às demais. Cogita-se, pois, de que a promoção da
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urbanidade está também vinculada à forma dada à cidade, à sua

estruturação e às modificações operadas no seu interior. Tem-se, então,
que a materialização da urbanidade depende, outrossim, das leis com que
se revestem as medidas intervencionistas e de caráter administrativo que
adotam os administradores. Apesar das garantias legais dispostas pela
legislação ordinária e pela Constituição de um país, é a legislação urbana,
enquanto instrumento jurídico de controle do uso do solo privado e público,
que assegura a implantação deste ou daquele modelo de planejamento. Em
última análise, da gênese da legislação urbanística depende, em grande
medida, o maior ou menor grau de urbanidade construído em uma cidade
(2002, p. 18).
Etimologicamente o vocábulo urbanidade, deriva da forma latina urbanitas,

que significou na Idade Média “o governo de uma cidade”. Atualmente significa
“saber fazer a cidade e saber viver a cidade”, guardando estreita relação com outro
vocábulo: urbano, do latim urbanus, qualidade do que é relativo à cidade, sendo
ambos cognatos e derivados do vocábulo latino urbs, que significa cidade (SOUZA,
2000 apud KREBS, 2002).
É interessante levar em consideração a observação de Alomar (2000 apud

KREBS, 2002) sobre a palavra cidade que engloba os três sentidos clássicos de
urbs (sentido material oposto a rus), civitas (comunidade humana, complexo
orgânico de grupos sociais e instituições) e polis (sentido político). Estabelecemos
assim uma cadeia que une, que entrelaça conceitualmente, A CIDADE – O
URBANO – A URBANIDADE – A CIDADANIA.
Sendo a cidade, o lugar onde acontece o convívio e este é estabelecido por

regras e normas comuns (como já exposto acima), vamos tratar nos próximos
capítulos das leis criadas para “facilitar”, “amenizar”, tornar as cidades lugares
positivamente habitáveis. Embora a intenção não seja discutir a questão política, ou
seja, a quem realmente servem as leis, teórica e intencionalmente, elas fornecem os
mecanismos usados na implementação das decisões do planejamento, que
resumidamente é a arte de construir cidades.
Por estar centrado na preocupação com as pessoas e com o meio ambiente

construído, o planejamento não pode jamais ser considerado uma ciência
exata. Ainda que possa prever a demanda de trabalho, abrigo, transporte,
educação, saúde e recreação, o planejamento encontra limites para
restringir os direitos da propriedade privada e prover incentivos que
influenciem as escolhas individuais (VIGIER, 2000 apud KREBS, 2002,
p.32).
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Uma teoria do planejamento urbano já exista por volta do século IV a.C, nos
escritos de Hipócrates, Platão e Aristóteles, e referia-se principalmente à escolha e à
orientação de áreas quanto à influência das características naturais, clima, forma da
cidade e ao melhor local para os prédios maiores, ao tamanho e composição da
população e ao governo e às leis urbanas (HAROUEL, 1990). Essas teorias foram
mais tarde modificadas e ampliadas em um verdadeiro manual de planejamento
urbano por Vitruvius, “De architectura”, considerada a mais completa obra legada
pela Antiguidade.
Na Idade Média, objetivava-se solucionar problemas concretos, sem qualquer

preocupação de sistematização, embora observemos vários êxitos estéticos nesse
período.
No Renascimento, o urbanismo, sob a influência da Itália, buscou um modelo

de cidade ideal e a definição dos princípios de uma estética urbana de valor
universal, ainda que não desprezasse as questões de ordem prática. Porém, o
emprego da planificação urbana restringe-se, no século XVI, à criação de cidades
novas, cujas dimensões são, em geral, limitadas. Apenas um pouco antes do século
XVIII, passou-se a utilizar o sistema com fins de remodelação da cidade existente
(HAROUEL, 1990).
Para o mesmo autor, “é a Revolução Industrial que engendra o urbanismo

moderno, provocando uma rejeição efetiva das concepções tradicionais da cidade e
utilizando como recurso a utopia, grande precursora dos modelos espaciais.”
Caparelli (1994) apud Krebs (2002) compartilha da mesma ideia ao afirmar

que o Urbanismo Moderno como ciência surge historicamente no final do século XIX
na Europa em oposição à arte urbana (romântica), de tradição milenar, que vigorou
até o século XVIII.
Vigier (2000) apud Krebs (2002) nos diz que “o moderno planejamento deve
sua origem à necessidade de se criar um meio ambiente urbano em melhores
condições sanitárias, demolindo-se os piores cortiços e controlando-se a qualidade
dos novos.”
Quando tem início a industrialização, quando desponta o capitalismo

concorrencial, a cidade já é uma poderosa realidade, sendo os centros de vida social
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e política, os quais agregam riquezas, conhecimentos, técnicas e obras

(monumentos, obras de arte, etc.). A cidade torna-se também e cada vez mais um
lugar de consumo (LEFÈBVRE, 1991 apud KREBS, 2002).
A indústria apodera-se da cidade, transformando-a conforme suas

necessidades. Ao mesmo tempo em que rompe os antigos núcleos, o tecido urbano,
apropria-se deles, o que, porém, não previne a extensão do fenômeno urbano, a
proliferação de cidades, aglomerações, cidades operárias, subúrbios, quando não
favelas. A urbanização constitui-se, pois, na outra face do processo de
industrialização, ao mesmo tempo inseparáveis e conflitantes. Mas, contrariamente
ao que aconteceu nos países industrializados, o crescimento urbano dos países em
desenvolvimento não é uma consequência direta da industrialização, ainda que ela
não esteja totalmente ausente. Todavia, pode-se constatar que a urbanização foi
paralela a certo crescimento econômico, tendo sido, com frequência, um fator de
desenvolvimento (KREBS, 2002).
A acelerada expansão do capitalismo não se fez acompanhar de soluções

para a crise habitacional que se instalou na Europa do pós-guerra e nos Estados
Unidos e mais tardiamente nos países periféricos, onde se agravou pela elevação
dos níveis de pobreza. O Estado não mais pôde ser apenas um regulamentador de
loteamentos e conjuntos em meio à especulação imobiliária crescente e passa a
interferir na construção das habitações. Porém, a postura assumida pelo Estado nas
questões do planejamento urbano das cidades considerou o espaço como
exclusivamente dependente do modo de produção capitalista. Inicia-se, então, a
planificação de conjuntos habitacionais e cidades, sob a égide da especulação com
terrenos e apartamentos e à mercê das leis de mercado. O espaço urbano, o solo
urbano passa cada vez mais do valor de uso para o valor de troca e dissipa-se cada
vez mais a urbanidade (KREBS, 2002).
Krebs mostra que o mesmo ocorreu nos Estados Unidos a partir do final do
século XIX. A industrialização trouxe consigo a necessidade de se construírem
estradas para trens e bondes, as quais, dentro do espírito do laissez-faire da época,
foram construídas por toda a parte onde o proprietário vislumbrasse algum lucro. Ao
seu redor nasciam ou cresciam cidades planejadas sem nenhum critério que
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indicasse a previsão de um fluxo maciço de pessoas, atraídas por um novo mercado

de trabalho. Assim, formaram-se cidades superpopulosas e poluídas, cuja classe de
trabalhadores morava, em sua maioria, em favelas completamente insalubres.
O pensamento modernista no planejamento urbano surgiu de um movimento

de reforma em reação às cidades industriais do século XIX. O modernismo é, pois,
uma reação cultural ao processo de modernização, associado ao surgimento do
capitalismo nos séculos XIX e XX. Sua arremetida inicial era no sentido de
diminuírem-se os excessos do capitalismo industrial, mediando entre capitalistas que
tinham desenvolvido cidades organizadas de modo ineficiente para a produção e
aquelas afetadas por isso (BEAUREGARD, APUD KREBS, 2002).
Os modelos de planejamento surgidos para solucionar a crise urbana

provocada pelo capitalismo emergente foram a verdadeira gênese do movimento
urbanista moderno. Primeiramente, as intervenções urbanísticas deram-se na forma
de grandes cirurgias urbanas, como a promovida por Haussmann, em Paris, onde se
demoliu praticamente metade das habitações da época para dar lugar às largas ruas
e avenidas. Numa segunda fase, a instrumentalização dessa ideologia deu-se pela
adoção de um rígido funcionalismo, isto é, a separação das funções da cidade
através do zoneamento, o que, no entanto, só veio a acontecer nos países
industrializados nas primeiras décadas do século XX.
Os primeiros planejadores modernistas tinham atitudes utópicas e uma crença

em um futuro no qual os problemas sociais poderiam ser superados e a humanidade
liberada dos constrangimentos da escassez e da ganância. Os arquitetos
modernistas, por sua vez, estavam ansiosos por desenhar cidades que
promovessem a eficiência industrial e, também, diante da maciça escassez de
habitação, por conceber tipos de habitação padronizada de produção em massa.
Os paradigmas modernistas que conduziram a construção e o

desenvolvimento das cidades no final do século XIX e ao longo do século
XX foram levados ao extremo. Com o crescimento urbano e a globalização
dos seus sistemas, eles não mais podem satisfazer às demandas. A utopia
transformou-se em banalidade: não se trata de planejar a cidade ideal, mas
a cidade suficientemente boa (MACLEOD apud KREBS, 2002, p. 41).
De acordo com Silva (2000), a mera convivência urbana pressupõe regras

que a disciplinem. Contudo, acredita-se que as primeiras regras tenham sido muito
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singelas porque assim o eram as cidades de então. Eram regras oriundas dos
costumes que só mais tarde se tornaram regras do Direito legislado, cuja
complexidade deu-se em virtude de também as cidades se terem tornado cada vez
mais complicadas.
Durante muito tempo, o interesse dos pensadores gregos pela cidade

obedeceu a razões de ordem estritamente política e moral. Uma verdadeira reflexão
urbanística surge somente no século IV, com Platão e Aristóteles. Principalmente
nas Leis de Platão, onde estão os princípios norteadores da instalação material da
cidade, motivados, sobretudo, por questões práticas, econômicas, civis e religiosas
(KREBS, 2002, p. 32).
Vigier (2000 citado por KREBS, 2002) infere que remontam ao final do século
VII e ao século VI, na Grécia, as primeiras tentativas sistemáticas de planejamento e
melhoramento na cidade. Contrariando a aristocracia e apoiados pelas camadas
mais modestas da população, os regimes tiranos impõem uma verdadeira política
urbanística, visando a melhora das condições de existência da cidade.
A formação das primeiras cidades deu-se mais ou menos em 3500 a.C.,

embora o fenômeno urbano só se tivesse manifestado a partir da primeira metade
do século XIX, constituindo-se a urbanização num fenômeno moderno.
O instituto jurídico da desapropriação era então usado para grandes obras

públicas urbanas já no século III. A preocupação com a proteção ao espaço público
contra as investidas dos particulares revela-se como uma das mais importantes do
urbanismo grego.
Embora uma importante legislação urbana se tivesse desenvolvido a partir do

século IV, na Grécia, uma lei real, concernente à cidade de Pérgamo, do século II,
constitui-se no regulamento mais completo dessa época.
Ao urbanismo grego seguiu-se o urbanismo romano, tendo havido entre si

não mais que mera continuidade.
Dividido entre o direito de propriedade de caráter absolutista e o crescimento

acelerado da cidade de Roma, o regime imperial se depara com os grandes
problemas do urbanismo romano. São tomadas algumas medidas, mas muitas delas
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não são respeitadas. Entre estas medidas está a que delimita a altura das casas,
visando principalmente à segurança das habitações e à higiene das ruas, através da
circulação do ar. O tráfego de veículos é interditado durante o dia para suprir a
deficiência de vias públicas. São determinados lugares especiais de circulação
reservados aos pedestres.
As competências jurídico-administrativas são, nesse período, bem

demarcadas. Supervisores de obras realizam a adjudicação das obras importantes
concernentes às vias públicas, esgotos e aquedutos. Os magistrados ocupam-se da
limpeza pública e do alinhamento das casas. O intervalo a ser observado entre as
casas está estabelecido na Lei das Doze Tábuas e é de 1,5m.
Não existe, à época, um sistema geral de desapropriação compatível com o

conceito romano do direito de propriedade, mas já se vislumbra um esboço do que
mais tarde fundamentou o instituto de desapropriação: o interesse mais relevante,
superior, o interesse público. A desapropriação necessária já é encontrada no ano
de 393 para a construção de edifícios públicos.
Com a queda do Império Romano, as leis urbanísticas já concebidas foram,

de certo modo, abandonadas no período medieval que se seguiu. Na Idade Média,
as preocupações tinham muito mais a ver com questões práticas, principalmente
religiosas e militares. Isto não significa, no entanto, que não houvesse regras
urbanísticas nas cidades antigas e medievais. As cidades, ao serem reconstruídas,
deveriam ter ruas largas, as praças deveriam ser amplas, a altura dos prédios
limitada. As cidades do Império caracterizavam-se por possuírem traçados
quadrados ou retangulares entre si que se orientavam segundo os quatro pontos
cardeais. A Idade Média manteve estas características, em que pese o espírito anti-
urbano da época, o que levou à considerável redução da população urbana.
Contudo, foi nesse período que começaram a surgir algumas normas jurídicas
urbanísticas e medidas de caráter fiscal. No entanto, continua a haver grande
preocupação no sentido de se preservar o espaço público, preocupação esta
dificultada pelo fato de que na Idade Média a rua é considerada um prolongamento
das casas que a margeiam, passando a ser, além de via de comunicação, um
espaço onde se vive. A desapropriação por motivo de utilidade pública objetiva,
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sobretudo, criar ou melhorar as fortificações. Uma espécie de zoneamento já era

então usada pelas autoridades locais a fim de isolar os ofícios poluidores ou
ruidosos.
Data dessa época a autorização por parte do poder público para construções
ou reformas, bem como a fixação do alinhamento para as construções novas, ainda
que com caráter bem mais fiscal que urbanístico. E é também nesse período que
começa a haver uma preocupação com o controle do uso do solo urbano.
Com o advento do Renascimento, a preocupação com a estética revelava-se

no embelezamento dos palácios e construções urbanas. Medidas tais como
arruamento, construção de praças, alinhamento dos edifícios, configuram exigências
urbanísticas da Antiguidade Clássica, da Idade Média e mesmo do Brasil Colonial,
mas trata-se de um urbanismo primitivo e empírico.
Os papas do Renascimento buscam tornar Roma uma cidade à altura de sua

condição de capital espiritual da Europa. Para tanto, elaboram uma importante
legislação urbanística, confirmando o direito de desapropriação e criando outros
institutos jurídicos e administrativos.
Ao longo dos séculos XVI, XVII e XVIII são editadas várias leis e decretos,
motivados pelo crescimento exagerado das cidades e pelo temor aos perigos do
gigantismo urbano. As principais exigências dizem respeito à largura das ruas e aos
efeitos nefastos e cada vez mais visíveis da insalubridade.
Foi na França que o direito urbanístico mais se desenvolveu. Pode-se dizer

que sua evolução se deu no âmbito das preocupações gerais do poder público.
Resumidamente, sua regulamentação obedeceu a preocupações com a segurança
edilícia, com o melhoramento da circulação e com a arquitetura das casas, visando à
estética, preocupações estas que ainda hoje norteiam a elaboração da legislação
urbana. O uso da desapropriação torna-se extremamente frequente e privilegia-se
cada vez mais o interesse público. Apesar do art. 17 da Declaração dos Direitos do
Homem dispor que ninguém pode ser privado de sua propriedade, exceto em caso
de interesse público e mediante uma prévia e justa indenização, a indenização era,
então, raramente prévia e quase nunca justa (KREBS, 2002).
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A utilização do solo passa também a ser alvo de regulamentações. Esboça-se

um direito das obras públicas, um regime de loteamentos e, para certos casos, um
auxílio para a construção privada.
Pode-se dizer que até o final do século XVIII o direito urbanístico limitou-se à
regulamentação dos traçados e das larguras das ruas, à tipologia e à altura das
casas, visando a medidas de segurança, higiene, circulação do ar e estética. A
supremacia do interesse público sobre o privado foi, até então, bem marcada.
Ao longo do século XIX, evidencia-se uma preocupação mais importante com

a remodelação das cidades, de caráter, sobretudo, higienista, como é o caso, por
exemplo, de Paris. Persiste a busca das perspectivas monumentais e a importância
dada às fachadas.
O conceito de urbanismo, concebido primordialmente como a arte de

embelezar a cidade, evoluiu no sentido do social, acompanhando a evolução do
conceito de cidade para além do perímetro urbano. Visto inicialmente como ciência,
técnica e arte, seu objetivo torna-se a organização do espaço urbano, visando ao
bem-estar coletivo, por meio de uma legislação, de um planejamento e da execução
de obras públicas, buscando o desempenho harmonioso e progressivo das funções
urbanas elementares. Nesse sentido, as leis urbanísticas são os principais
instrumentos da atividade urbanística, sem os quais seria impossível a ordenação
das edificações e a disciplina de ocupação do solo. E é também nesse sentido que a
atividade urbanística é essencialmente uma função pública, cujas leis se inserem no
âmbito do Direito Público.
Segundo Silva (2000), as normas urbanísticas no Brasil ainda não atingiram,

como na Itália, na França, na Espanha, na Alemanha e na Bélgica, aquela fase de
unidade substancial, pois ainda se acham espalhadas em vários diplomas legais
federais, estaduais e municipais. A Constituição de 1988, no entanto, abriu espaço
para a realização dessa unidade substancial que seria o município.
A principal inovação jurídica da Carta Magna de 1988 é a que resultou da

evolução da propriedade-direito para a propriedade-função, ambas incluídas entre
os direitos e garantias fundamentais, submetendo o direito de propriedade à
satisfação de sua função social. Este diploma fixou um verdadeiro marco na
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evolução da simples proibição do mau uso do solo urbano para a exigência

constitucional de uso adequado à sua função no ordenamento da cidade.
Meirelles (1990, p.25), sobre a evolução do direito de propriedade, nos diz

que:
Superado o conceito absolutista do direito de propriedade – jus utendi,

fruendi et abutendi -, que teve o seu apogeu no individualismo do século
XVIII, o domínio particular se vem socializando ao encontro da afirmativa de
Léon Duguit, de que ‘a propriedade não é mais o direito subjetivo do
proprietário, é a função social do detentor da riqueza’. Com esta
característica contemporânea, já não se admite o exercício anti-social do
direito de propriedade, nem se tolera o uso anormal do direito de construir.
O exercício do direito de propriedade tem limites exigidos pelas relações de
vizinhança e pelo interesse social, a despeito de ter sido considerado
absoluto e ilimitado.
Enfim, nos tempos atuais, a liberdade de construir é a regra. As restrições e

limitações ao direito de construir formam as exceções e, assim sendo, só são
admitidas quando expressamente consignadas em lei ou regulamento (MEIRELLES,
1990).
1.1 O zoneamento
Pereira (1999 apud KREBS, 2002), ao traçar a história do zoneamento como

instrumento de organização do espaço urbano, considera que o zoneamento
idealizado para as cidades helenísticas possuía fundamento religioso, civil e
econômico, sendo, portanto, de natureza diversa do zoneamento pós-revolução
industrial.
Outro conceito concebe zoneamento como a separação de usos

considerados incompatíveis que divide a cidade em distritos onde somente
estruturas para usos especificados, como, por exemplo, casas unifamiliares,
apartamentos, comércio, ou indústria, podem ser construídos. Também costuma
fazer parte do zoneamento o tamanho mínimo dos lotes, a altura máxima e o recuo
dos prédios. Pelo fato de afetar o custo da terra e, portanto, da habitação, o
zoneamento tende a resultar numa estratificação socioeconômica da cidade
(KREBS, 2002, p. 42).
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Historicamente, o zoneamento funcional data do final do século XIX, tendo

nascido na Alemanha em 1891. Considerado à época como solução para os
conflitos urbanos, ele deveria solucioná-los em seu duplo aspecto: econômico e
social. Econômico porque deveria atender às necessidades de um capitalismo
emergente no tocante à propriedade privada do solo urbano em conflito com os
objetivos do poder público, representado pelo binômio industrialização/urbanização;
social porque dizia respeito às condições precárias de habitação das classes
populares que revelavam uma relação muito próxima com o preço dos terrenos no
interior da cidade.
Na realidade, o zoneamento confirma, eterniza e aumenta diferenças

presentes nas cidades, desde o século XIX. Reveste-se de um novo código para
assegurar uma velha ordem, constituindo-se num objetivo ao invés de um sistema.
Modelos de planejamento urbano, baseados no zoneamento, foram então

testados no Primeiro Mundo e exportados para os do Terceiro Mundo. Todo o
conhecimento que a sociedade acumulou durante séculos ao construir suas cidades
viu-se subitamente substituído por planos que desconsideravam as características
morfológicas do sítio, as peculiaridades sociais, econômicas, a história e a cultura
locais.
Desse modo, os centros, que eram uma vez o foco das cidades, tornaram-se
desertos, foram dilapidados e dominados pelo crime. Habitavam-nos apenas
aqueles que não tinham meios para deixá-los. Assim, eram os pobres da cidade os
mais atingidos pelo sistema que gerou esta desurbanidade. O zoneamento foi usado
como instrumento para restringir os novos subúrbios aos residentes da classe média
e até mesmo as pequenas cidades tornaram-se cidades fantasmas à medida que
suas ruas principais perderam seus negócios para os shoppings centers.
Esse mesmo processo de descentralização ocorreu bem mais tarde no Brasil,

na segunda metade do século XX, tendo sido muito visível nas grandes e médias
cidades, principalmente a partir da década de 70. Esse atraso explica a tardia, e ao
mesmo tempo recente, preocupação com a revitalização dos centros urbanos a que
estamos assistindo, principalmente nas capitais brasileiras, porque foi aí que a morte
do centro se fez sentir mais intensamente (KREBS, 2002).
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18
Não é menos verdade que, em tempos de globalização, vivemos o incrível

paradoxo de integrar-se do outro lado do mundo e excluir-se à nossa porta, o que
nos leva a refletir e redefinir uma cidadania adaptada a essa nova conjuntura
espacial.
Chegamos ao Brasil, onde não encontramos normas de caráter nacional que

se apliquem a todas as cidades. Apesar da política nacional de organização das
áreas metropolitanas nos anos 70 e das leis explicitadas na Constituição de 1988,
que exigem leis regulamentadoras do espaço urbano, são os municípios que devem
escolher a forma de organização dos respectivos espaços urbanos. As políticas
nacionais fixam a importância ou a exigência de leis municipais, mas deixam seu
conteúdo sob a responsabilidade dos dirigentes municipais.
Segundo Pereira (2000 apud KREBS, 2002), a planificação ao nível de

governo e como instrumento de orientação não é prática recente na administração
brasileira federal, mas na administração municipal ela é introduzida apenas nos anos
50. Até então, as normas seguidas pelos construtores da cidade eram as do Código
de Posturas e do Código de Loteamentos, esses considerados antes um discurso
político que um instrumento realmente utilizável.
A história da planificação urbana no Brasil está fortemente ligada à introdução

do zoneamento funcional no urbanismo brasileiro, tendo-se iniciado nas grandes
cidades brasileiras ainda na primeira metade do século XX. Mas, como dito
anteriormente, as primeiras tentativas de planificação foram muito pontuais na
medida em que contemplavam apenas algumas grandes cidades do país.
Porém, a partir da década de 70, ocorre uma estreita incorporação do

zoneamento funcional pelo Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado (PDDI) nas
grandes e também nas médias cidades brasileiras. O zoneamento funcional deixa de
ser uma escolha do planejador, um aspecto do planejamento, para integrá-lo
totalmente, ganhando status de lei municipal, com toda sua rigidez e rigor formal.
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19
UNIDADE 2 – OS INSTRUMENTOS UTILIZADOS PARA A

IMPLEMENTAÇÃO DA POLÍTICA URBANA
As legislações urbanísticas podem ser de competência da União ou do

Município.
Buscando esclarecer e salientar que de fato existem diferenciações entre as

competências da União e dos Municípios – aos Estados-Membros, resta a
competência residual, ou seja, legislar sobre matérias não reguladas por leis
federais ou municipais –, desse modo, seguem algumas das principais leis, normas,
códigos e afins que versam sobre questões urbanas e são de competência da
União:
 Decreto-lei 3.365/1941, Lei 6.513/1977, Lei 6.602/1978, Lei 4.132/1962, Lei

6.766/1979 – Tratam das Desapropriações Urbanísticas: despojamento da
propriedade de alguém pelo Poder Público, por utilidade ou necessidade pública ou
por interesse social, mediante justa e prévia indenização em dinheiro, ou,
excepcionalmente, mediante pagamento em títulos da dívida pública, quando se
tratar de desapropriação para reforma agrária a cargo da União.
 Lei 6.766/1979, lei 9.785/1999 e Decreto-lei 271/1967 – Dispõem sobre

Loteamentos e Desmembramentos para Fins Urbanos: técnica e juridicamente o
parcelamento regular do solo é a divisão da terra em unidades juridicamente
independentes, dotadas de individualidade própria, para fins de edificação. A lei
6.766/79 dispõe que caberá aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios
estabelecer normas complementares relativas ao Parcelamento do Solo Urbano.
 Decreto-lei 271, de 28/02/1967 – refere-se à Concessão do Direito Real de

Uso (direito de superfície). Segundo Meirelles (1990), é o contrato pelo qual a
Administração transfere o uso remunerado ou gratuito de terreno público a particular,
como direito real resolúvel, para que dele se utilize em fins específicos de
urbanização, industrialização, edificação, cultivo ou qualquer outra exploração de
interesse social.
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20
 Decreto-lei 25/1937, Lei 6.292/1975, Lei 3.924/1961, Lei 6.657/1979, Decreto-

lei 66.697/70, Decreto-lei 2.809/1940, Decreto-lei 72.312/1973, Decreto-lei 74/1977,
Decreto-lei 80.978/1977, Decreto-lei 3.866/1941, Lei 6.513/1977, Lei 4.717/1965,
Decreto-lei 2.848/1940 – Versam sobre Patrimônio Histórico, Artístico, Arqueológico
e Paisagístico. O instrumento jurídico da proteção monumental é o tombamento,
sendo que tombar um bem é inscrevê-lo num dos quatro livros do Tombo do antigo
Serviço do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional (SPHAN). O tombamento pode
ser provisório (notificação do proprietário) ou definitivo (inscrição num dos Livros do
Tombo).
 Decreto-lei 1.413, de 14/08/1975; Decreto-lei 76.389, de 3/10/1975; Decreto-

lei 81.107, de 22/12/1977; Lei 6.803, de 02/07/1980 – Dizem respeito ao
Zoneamento Industrial. Apesar de o comum ser o zoneamento do território
municipal, no direito positivo encontra-se a possibilidade da existência de um
esquema de zoneamento urbano que contemple condições de zoneamento industrial
previstas em lei federal.
 Lei 6.902/1981 e Lei 6.513/1977 – Dispõem sobre Áreas Especiais e Locais

de Interesse Turístico, como sendo aquelas dotadas de características próprias.
Entre elas temos as áreas de interesse urbanístico (para renovação urbana, para
uso industrial, para obras públicas, etc.), as áreas de proteção ambiental, as áreas
de preservação histórica, cultural e paisagística, e as de interesse turístico. A
disciplina das Áreas de Interesse Turístico segue o mesmo regime dos bens de valor
histórico ou artístico, pois tem assento na mesma disposição constitucional, embora
dispense tombamento.
 Lei 5.108, de 21/09/1966, Decreto-lei 62.127/1968, Lei 6.261/1975 – Dispõem

sobre Tráfego e Trânsito. Sistema Viário. Transportes Urbanos. Compete à União
legislar sobre tráfego e trânsito nas vias terrestres, cabendo a competência supletiva
dos Estados-membros e a competência concorrente do Município, com base no seu
poder de polícia sobre o uso das suas vias e logradouros. Quanto ao sistema viário,
cabe à União “estabelecer o plano nacional de viação” (MATTOS et al, 2002).
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A Legislação Urbana Municipal diz respeito ao conjunto de leis que versam

sobre questões urbanas e são de competência de cada Município. Desse conjunto
fazem parte leis, normas e códigos que serão expostos mais adiante.
Segundo o levantamento de dados realizado pela Fundação Instituto

Brasileiro de Geografia e Estatística (FIBGE) através da Pesquisa de Informações
Básicas Municipais (1999), a distribuição dos instrumentos de gestão urbana difere
significativamente: a Lei de Perímetro Urbano é encontrada em 67,1% dos
Municípios brasileiros; o Código de Posturas é encontrado em 56,2% dos
Municípios; o Código de Obras em 40,3% dos Municípios; a Lei de Parcelamento do
Solo em 28,1%; a Lei de Zoneamento em 21,6%; e o Plano Diretor em 15,3% deles
(IBAM, 2008), leis estas sobre as quais versaremos individualmente.
A distribuição dos Municípios que possui Lei de Perímetro Urbano segundo as

faixas de população não apresenta grande diferencial: essa lei é encontrada em
65,2% dos Municípios com população inferior a 10 mil habitantes e em 88,5% dos
Municípios com população superior a 500 mil habitantes (IBAM, 2008).
Quanto à distribuição dos Municípios, segundo a existência da Lei de

Parcelamento do Solo e de Lei de Zoneamento, os diferenciais são bem marcantes.
A Lei de Parcelamento do Solo é encontrada em apenas 19,1% dos Municípios com
população inferior a 10 mil habitantes, elevando-se essa participação para 24,7%
para os Municípios entre 10 mil e 20 mil habitantes e para 37% para aqueles entre
20 mil e 50 mil habitantes. Para os Municípios com população entre 50 e 100 mil
habitantes, o percentual se eleva significativamente para 62,4%, subindo ainda mais
para os Municípios com população entre 100 mil e 500 mil habitantes: 85,1%.
Quanto aos Municípios com população superior a 500 mil habitantes, o percentual
registrado é de 96,2% (IBAM, 2008).
Como se percebe, os municípios maiores, por diversos motivos, dentre eles,

uma estrutura adequada em termos financeiros e técnicos, estão mais avançados
em relação aos municípios com menos número de habitantes.
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22
UNIDADE 3 - O ESTATUTO DAS CIDADES – LEI N.

10.257/01
Depois de 11 anos de negociações e adiamentos, o Congresso Federal

aprovou o Estatuto da Cidade, lei que regulamenta o capítulo de política urbana
(artigos 182 e 183) da Constituição Federal de 1988. Encarregada pela constituição
de definir o que significa cumprir a função social da cidade e da propriedade urbana,
a nova lei delega esta tarefa para os municípios, oferecendo para as cidades um
conjunto inovador de instrumentos de intervenção sobre seus territórios, além de
uma nova concepção de planejamento e gestão urbanos (ROLNIK, 2008).
As inovações contidas no Estatuto situam-se em três campos:
1. Um conjunto de novos instrumentos de natureza urbanística voltados para

induzir – mais do que normatizar – as formas de uso e ocupação do solo;
2. Uma nova estratégia de gestão que incorpora a ideia de participação direta do

cidadão em processos decisórios sobre o destino da cidade e,
3. A ampliação das possibilidades de regularização das posses urbanas, até

hoje situadas na ambígua fronteira entre o legal e o ilegal.
No primeiro conjunto – dos novos instrumentos urbanísticos – a evidente

interação entre regulação urbana e a lógica de formação de preços no mercado
imobiliário é enfrentada através de dispositivos que procuram coibir a retenção
especulativa de terrenos e de instrumentos que consagram a separação entre o
direito de propriedade e potencial construtivo dos terrenos atribuído pela legislação
urbana. A partir de agora, áreas vazias ou subutilizadas situadas em áreas dotadas
de infra-estrutura estão sujeitas ao pagamento de IPTU progressivo no tempo e à
edificação e parcelamento compulsórios, de acordo com a destinação prevista para
a região pelo Plano Diretor.
Segundo Rolnik (2008), a adoção deste instrumento pode representar uma luz
no fim do túnel para as cidades que tentam – em vão – enfrentar a expansão
horizontal ilimitada, avançando vorazmente sobre áreas frágeis ou de preservação
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23
ambiental, que caracterizam nosso urbanismo selvagem e de alto risco. Qual cidade
média ou grande de nosso país não tem uma ocupação precocemente estendida,
levando os governos a uma necessidade absurda de investimentos em ampliação de
redes de infra-estrutura – pavimentação, saneamento, iluminação, transporte – e,
principalmente, condenando partes consideráveis da população a viver em situação
de permanente precariedade? Qual cidade média ou grande de nosso país não é
obrigada a transportar cotidianamente a maior parte da população para os locais nos
quais se concentram os empregos e as oportunidades de consumo e de
desenvolvimento humano, desperdiçando inutilmente energia e tempo?
Ainda no campo dos instrumentos urbanísticos, o Estatuto consagra a ideia

do Solo Criado, através da institucionalização do Direito de Superfície e da Outorga
Onerosa do Direito de Construir. A ideia é muito simples: se as potencialidades dos
diferentes terrenos urbanos devem ser distintas em função da política urbana (áreas
que em função da infra-estrutura instalada devem ser adensadas, áreas que não
podem ser intensamente ocupadas por apresentarem alto potencial de risco – de
desabamento ou alagamento, por exemplo), não é justo que os proprietários sejam
penalizados – ou beneficiados – individualmente por essa condição, que independeu
totalmente de sua ação sobre o terreno. Dessa forma, separa-se um direito básico,
que todos os lotes urbanos devem possuir, dos potenciais definidos pela política
urbana.
Rolnik lembra ainda que durante o longo processo de tramitação, vozes

críticas em relação a estes novos dispositivos tentaram caracterizar esses
instrumentos como “mais um imposto” ou “confisco de um direito privado”. Esse
discurso, segundo ela, procura inverter o que realmente ocorre em nossas cidades –
a apropriação privada (e na mão de poucos) da valorização imobiliária decorrente
dos investimentos públicos e coletivos, pagos pelos impostos de todos. Além de
configurar um confisco, esse mecanismo perverso é, de tal forma, alimentado pela
desigualdade de condições urbanas que caracteriza as nossas cidades, que acaba
sendo responsável também por instaurar um urbanismo condenado a um modelo
excludente: as poucas áreas que concentram as qualidades de uma cidade bem
desenhada e equipada são destinadas para os segmentos de maior renda. Para os
mais pobres – em nosso país as maiorias – resta a ocupação das franjas, das áreas
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24
longínquas ou pouco aptas para urbanizar como as encostas de morros, as beiras

de córrego, os mangues. Dessa forma, uma poderosa máquina de exclusão
territorial é posta em operação, monstro que transforma urbanismo em produto
imobiliário, negando à maior parte dos cidadãos o direito a um grau básico de
urbanidade. Mas não reside apenas na regulamentação desse conjunto de
instrumentos a importância do Estatuto da Cidade.
Na verdade, pela primeira vez em nossa história, Rolnik pondera que temos
uma regulação federal para a política urbana que se pratica no país, definindo uma
concepção de intervenção no território que se afasta da ficção tecnocrática dos
velhos Planos Diretores de Desenvolvimento Integrado, que tudo prometiam (e
nenhum instrumento possuíam para induzir a implementação do modelo idealizado
proposto!). De acordo com as diretrizes expressas no Estatuto, os Planos Diretores
devem contar necessariamente com a participação da população e de associações
representativas dos vários segmentos econômicos e sociais, não apenas durante o
processo de elaboração e votação, mas, sobretudo, na implementação e gestão das
decisões do Plano. Assim, mais do que um documento técnico, normalmente
hermético ou genérico, distante dos conflitos reais que caracterizam a cidade, o
Plano passa a ser um espaço de debate dos cidadãos e de definição de opções,
conscientes e negociadas, por uma estratégia de intervenção no território. Não se
trata aqui da tradicional fase de “consultas” que os planos diretores costumam fazer
– a seus interlocutores preferenciais, “clientes” dos planos e leis de zoneamento que
dominam sua linguagem e simbolização. O desafio lançado pelo Estatuto incorpora
o que existe de mais vivo e vibrante no desenvolvimento de nossa democracia – a
participação direta (e universal) dos cidadãos nos processos decisórios. Audiências
públicas, plebiscitos, referendos, além da obrigatoriedade de implementação de
orçamentos participativos são assim mencionados como instrumentos que os
municípios devem utilizar para ouvir, diretamente, os cidadãos em momentos de
tomada de decisão sobre sua intervenção sobre o território.
Ainda no campo da ampliação do espaço da cidadania no processo de

tomada de decisões sobre o destino urbanístico da cidade, o Estatuto da Cidade
prevê o Estudo do Impacto de Vizinhança para empreendimentos que a lei municipal
considerar como promotores de mudanças significativas no perfil da região onde se
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25
instalar. E inclui a obrigatoriedade de controle direto, por representação da

sociedade civil, das Operações Urbanas.
Operações Urbanas, de acordo com o Estatuto, são definições específicas

para certa área da cidade que se quer transformar, que prevêem um uso e uma
ocupação distintos das regras gerais que incidem sobre a cidade e que podem ser
implantadas com a participação dos proprietários, moradores, usuários e
investidores privados. O Estatuto da Cidade admite a possibilidade de que estas
operações ocorram; entretanto, exige que – em cada lei municipal que aprovar uma
Operação como esta – devam ser incluídos obrigatoriamente: o programa e projeto
básicos para a área, o programa de atendimento econômico e social para a
população diretamente afetada pela operação e o estudo de impacto de vizinhança.
Com estas medidas se procura evitar que as operações sejam somente “liberações”
de índices construtivos para atender interesses particulares, ou simples operações
de valorização imobiliária que impliquem expulsão de atividades e moradores de
menor renda.
O terceiro conjunto de instrumentos trata da regularização fundiária de

áreas ocupadas – e não tituladas – da cidade. Os números não são precisos, porém
podemos afirmar que mais da metade de nossas cidades é constituída por
assentamentos irregulares, ilegais ou clandestinos, que contrariam de alguma forma
as formas legais de urbanização. Uma parte significativa desses assentamentos é
composta por posses de propriedades públicas ou privadas abandonadas ou não
utilizadas. Desde os anos 70, os municípios vêm investindo nas chamadas favelas,
reconhecendo sua existência como parte da cidade. Entretanto, embora a
urbanização das favelas venha sendo defendida e praticada há décadas, a
titularidade definitiva dessas áreas para seus verdadeiros moradores vem
esbarrando em processos judiciais intermináveis e enormes dificuldades de registro
junto aos cartórios. Para enfrentar essa questão, o Estatuto aprovado no Congresso
previa a regulamentação do usucapião (inclusive coletivo) para regularizar posses
em terrenos privados e a concessão do direito real de uso para imóveis públicos
ocupados por posseiros. Tanto o usucapião como a concessão só se aplicariam
para imóveis até 250 metros quadrados, que sejam a única moradia do ocupante,
que se encontra na terra há mais de 5 anos, sem contestação por parte do
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26
proprietário legal (ROLNIK, 2008). Infelizmente, o Presidente, ao sancionar a lei,

vetou todos os artigos referentes à concessão, permanecendo apenas o usucapião.
Isto quer dizer que as ocupações de imóveis públicos – que são na verdade a maior
parte das terras onde se encontram as favelas em nossas cidades – ainda não estão
sendo tratadas por lei federal. É lamentável que estes artigos tenham sido vetados,
já que sabemos que – embora nada impeça que as prefeituras façam a concessão
de terrenos de sua propriedade – as cidades urbanizam, mas não conseguem
regularizar a propriedade de bairros inteiros que estão assentados sobre terras
pertencentes a entes estaduais ou federais (ROLNIK, 2008).
Nesse ponto, as críticas, temores (ou justificativas) que fundamentaram as

posições contrárias à permanência da Concessão no Estatuto apoiaram-se em um
discurso ambientalista para defender uma possível tomada massiva de áreas frágeis
ou de preservação ambiental de propriedade de entes públicos. Ora, se os imóveis,
públicos ou privados, têm outra destinação (inclusive permanecer vazios para fins de
preservação ambiental), seus proprietários podem solicitar a reintegração e as áreas
passam a não ser mais passíveis de usucapião ou concessão (ROLNIK, 2008).
Sintetizando, o Estatuto da Cidade traz instrumentos para interferir nessa

realidade, colaborando para que o planejamento seja feito sobre bases mais justas e
contando com instrumentos mais poderosos.
Os principais instrumentos de planejamento do município são:
• A Lei Orgânica;
• O Plano Plurianual;
• A Lei de Diretrizes Orçamentárias;
• O Orçamento Anual;
• O Orçamento Participativo;
• Os planos municipais em várias áreas.
Esses instrumentos devem estar em consonância com o Estatuto da Cidade,

de modo a atingir os objetivos de desenvolvimento econômico e social estabelecidos
pelo município.
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O Estatuto da Cidade (Lei Federal 10.257/2001) é a nova lei que regulamenta

a política urbana no Brasil, fruto de mais de uma década de lutas e negociações
entre diversos setores da sociedade. O Estatuto da Cidade regulamenta os artigos
182 e 183 da Constituição Federal. A partir de sua vigência, o planejamento
territorial e a gestão urbana estão obrigados a garantir o Direito à Cidade para todos
os que nela vivem, enfrentando os processos que impedem o acesso democrático
aos benefícios da vida urbana, lutando pela moradia bem qualificada e pela justiça
ambiental.
Ele oferece também novos instrumentos para que o município possa intervir
nos processos de planejamento e garantir a efetivação do direito às cidades
sustentáveis para todos.
Embora as diretrizes do Estatuto da Cidade sejam únicas, elas se

materializam de forma específica em cada município. O Estatuto da Cidade pode ser
visto como uma “caixa de ferramentas” que pode ser utilizada para enfrentar as
diversas realidades dos municípios brasileiros. Cada município define a forma como
uma série de instrumentos será utilizada na política urbana local.
As diretrizes gerais da política urbana estabelecidas no Estatuto da Cidade

são as normas que orientam a aplicação de seus instrumentos.
As principais diretrizes são:
 Garantia do direito a cidades sustentáveis, da função social da propriedade e

da gestão democrática da cidade;
 Recuperação dos investimentos do poder público que tenham resultado em

valorização imobiliária;
 Justa distribuição dos ônus e dos benefícios do processo de urbanização;
 Adequação dos instrumentos de política econômica, tributária e financeira aos

objetivos do desenvolvimento urbano.
O Estatuto da Cidade consagra o direito às cidades sustentáveis, o que

significa assegurar às presentes e às futuras gerações condições dignas de vida, de
exercício pleno da cidadania e dos direitos humanos, de participação na gestão da
cidade e de viver em cidades com qualidade de vida.
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Ele estabelece que a propriedade urbana precisa cumprir uma função social,
ou seja, a terra urbana deve servir para o benefício da coletividade. Por exemplo, o
proprietário de um terreno não utilizado em uma área central da cidade, provida de
infra-estrutura, pode ser penalizado por não estar utilizando seu terreno de forma
adequada, segundo o Estatuto da Cidade.
Os instrumentos que fazem parte do Estatuto da Cidade combinam-se com

instrumentos já existentes de política urbana, promovendo:
 O aumento do poder do município para interferir na ocupação do solo;
 A regularização fundiária de áreas ocupadas irregularmente;
 A democratização da gestão urbana, no sentido de aumentar a participação

dos cidadãos nas decisões da cidade;
 Uma maior capacidade de financiamento da gestão urbana e de recuperação

para o poder público de parte da valorização provocada pelos investimentos feitos
na cidade.
Para aplicar a maior parte dos instrumentos urbanísticos que o Estatuto da

Cidade prevê, o Poder Executivo do município deve, obrigatoriamente, produzir um
Plano Diretor que é o instrumento básico da política municipal de desenvolvimento e
expansão urbana (ESTATUTO DA CIDADE – UBERABA – MG, 2008).
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UNIDADE 4 – O PLANO DIRETOR - UM INSTRUMENTO DE

GESTÃO
Além de cumprir uma exigência prevista na Constituição Federal de 1988, em

seu artigo 182, o Plano Diretor é um instrumento de extrema importância para o
processo de planejamento do município. Através desse instrumento, torna-se
possível equilibrar o desenvolvimento econômico e urbano com a preservação
histórica, cultural e ambiental, além de ter como meta promover o bem-estar e a
melhoria da tão falada qualidade de vida dos cidadãos como um todo (MATTOS ET
AL, 2002).
O Plano Diretor deve considerar principalmente a necessidade da atuação do

poder público na produção de um ambiente equilibrado ao alcance de toda a
população e na redução das desigualdades entre as diferentes áreas urbanas.
Somam-se a esses princípios a definição de mecanismos de ajuste dos processos
de crescimento e a instituição de formas de participação popular organizada no
processo de elaboração e decisão sobre os planos ou orçamentos (MATTOS ET AL,
2002).
O Plano Diretor também permite ordenar a ocupação do solo, fator que em

muito contribui para uma administração municipal mais eficaz, sendo acompanhado
de outros instrumentos que tratarão das questões do zoneamento, parcelamento,
uso e ocupação do solo. É uma lei que nasce a partir de preocupações com a
implantação de mecanismos para geração e proteção dos padrões adequados de
qualidade de vida, servindo de um conjunto de instrumentos de controle do uso do
solo, estabelecendo as bases para a diferenciação dos padrões de ocupação em
termos físicos como também sócio-econômicos (MATTOS ET AL, 2002).
Antes mesmo da exigência constitucional, muitas cidades de grande porte

“confeccionavam” planos diretores diversos, mas que eram enormes, com muitas
propostas diferentes e que não tinham muita utilidade prática. Quase nunca tiveram
a oportunidade de serem aplicados em sua totalidade, seja pelos enormes custos
envolvidos, seja pela mudança de mandatos, somadas às de ideologias políticas dos
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30
que estavam à frente das prefeituras, forçando a um engavetamento dessas

preciosidades pela inaplicabilidade advinda da própria dinâmica do crescimento de
nossas cidades, principalmente as metrópoles.
Segundo Stephan (2008), esses produtos exclusivos de gabinetes e

pranchetas já nasciam fadados ao fracasso. Eram produtos de um trabalho
grandioso que muitos técnicos realizavam e depois eram apresentados aos
administradores e raramente levados ao conhecimento da população. Os planos,
assim como as práticas de planejamento, eram produtos de um momento de
despolitização da questão urbana, tanto em termos da explicação dos seus
fundamentos como da forma de intervenção do poder Público, em uma época de
crise do período conhecido como “milagre econômico”.
Atualmente, garantir as condições de acompanhamento da implementação e

revisão do plano é tão importante quanto torná-lo lei. Desse modo, o processo de
planejamento urbano predispõe as condições para que a população tenha a chance
de acompanhá-lo e intervir desde o seu início, pois, sem o peso da população
organizada, o planejamento urbano, apesar de muitas vezes fundar-se nas boas
intenções dos técnicos, estaria fadado a uma ação limitada pelas necessidades de
acumulação do capital (STEPHEN, 2008).
A prática de planejamento municipal, além de mais politizada, alia a

capacidade técnica com os “representantes das lutas urbanas”. Essa prática tornou-
se flexível e, assim, dotou os planos diretores desta virtude e também se equipou de
diversos instrumentos urbanísticos contemporâneos - operações urbanas,
transferência do direito de construir, parcerias, zona de proteção ambiental, zonas
de interesse social, entre inúmeros outros - que valorizam a criatividade dos
técnicos, dos agentes de desenvolvimento e dos movimentos da população, e que
também agilizam a dinâmica do desenvolvimento do nosso município (STEPHEN,
2008).
Para Vieira (2008), os municípios apresentam realidades distintas, não

apenas pelo tamanho e complexidade, mas também pelos desafios específicos
postos na conjuntura de feitura e execução do seu Plano Diretor. Municípios menos
sujeitos a pressões populacionais e a problemas recorrentes em seu sistema de
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31
apropriação e utilização do solo poderão pôr ênfase, por exemplo, na melhoria de

suas políticas sociais (saúde, educação, ação social, etc.). Por outro lado,
municípios com sistemas de gestão e planejamento precários ou mal estruturados
deverão prever meios para prover uma estrutura organizacional capaz de executar o
Plano, caso contrário, todos os esforços serão inúteis. Municípios com sérios
problemas de emprego ou com atividade econômica estagnada ou em declínio
precisam identificar suas potencialidades e fraquezas e propor meios de desenvolvê-
las e superá-las. Esses diferentes desafios, assim como a forma como os diferentes
agentes envolvidos os percebem, implicam em Planos Diretores distintos tanto no
conteúdo quanto no processo de elaboração e execução. Por exemplo, quando os
problemas urbanísticos ou físico-territoriais se sobressaem, o Plano tende a
apresentar um conteúdo bastante instrumental, com ênfase em conceitos, meios e
instrumentos de intervenção capazes de assegurar adequado ordenamento do
espaço urbano. Por outro lado, os desafios sociais são reconhecidos e trabalhados,
principalmente, por meio de grandes princípios, diretrizes e linhas de ação.
De qualquer forma, o passo inicial mais importante consiste em formar um

conhecimento adequado da realidade do município, identificando os desafios mais
graves antepostos ao seu desenvolvimento, os fatores que o potencializem e,
sobretudo, as expectativas e demandas da comunidade. Feito isso, é preciso
avançar na melhoria da capacidade de governo da cidade, o que, obviamente, não
se limita ao poder público.
De acordo com Vieira (2008), existem grandes desafios ao planejador que

podem ser agrupadas em pelo menos quatro grandes áreas de intervenção,
podendo a ênfase variar caso a caso:
1. As questões urbanísticas e ambientais (as grandes infra-estruturas urbanas,

tais como o sistema viário e de transporte, o sistema de água e esgoto, os
equipamentos para os serviços de educação, saúde e lazer, a compatibilização entre
a distribuição da população a distribuição dessas infra-estruturas no espaço, o uso
adequado do solo e da infra-estrutura urbana, a proteção e recuperação da
paisagem urbana, do meio ambiente e do patrimônio histórico e cultural, etc.);
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2. A promoção humana (diretrizes e parâmetros para os serviços e

equipamentos de saúde, educação, ação social, etc.);
3. O desenvolvimento econômico (identificação e consideração dos fatores

favoráveis e restritivos ao desenvolvimento quando da escolha dos objetivos a
serem alcançados e dos meios ou recursos a serem mobilizados);
4. As questões institucionais, incluindo a gestão pública e todos os instrumentos

mobilizáveis para elevar a capacidade de governo da municipalidade (reestruturação
do sistema de gestão e planejamento, com vistas e dotar a gestão pública de
racionalidade e eficácia necessárias à execução do Plano e à condução dos
serviços públicos; diretrizes e instrumentos para valorizar e garantir a participação
popular).
Continuando o pensamento de Vieira (2008), o enfrentamento desses

desafios, por sua vez, deve apoiar-se em cinco princípios básicos:
1. Incentivar e assegurar condições efetivas de participação popular em

todas as instâncias da gestão. A participação popular não deve ser encarada
como dádiva dos detentores do poder de decisão. Nem tampouco como forma de
legitimar o processo político. Ao contrário, a participação popular deve ser
compreendida como instrumento de construção da cidadania e meio legítimo de
manifestação das aspirações coletivas. Para tanto, há que se garantir a presença
ativa dos cidadãos na definição dos fins e meios da política. Responsabilidade do
poder público e da sociedade, a participação popular tem por fim: a) a socialização
do homem e a promoção de seu desenvolvimento integral enquanto indivíduo e
membro de uma coletividade; b) o pleno atendimento das aspirações coletivas no
que se refere aos objetivos e procedimentos da gestão pública; c) a permanente
valorização e aperfeiçoamento do poder público como instrumento a serviço da
coletividade. Por um lado, a participação responde pela sociabilização através do
envolvimento na construção dos desígnios coletivos; por outro, permite redistribuir a
carga decisória de um poder público não mais capaz de suportá-la e sustentá-la nos
termos em que os grandes desafios e as aceleradas transformações
contemporâneas o exigem. Assim, longe de ser mera concessão ou forma de
legitimação das decisões, a participação impõe-se com meio de promover o
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desenvolvimento humano e como requisito indispensável à melhoria da

racionalidade e da eficácia dos processos sociais e políticos.
2. Assegurar o direito ao espaço urbano e rural (física e socialmente

equilibrado), bem como às infra-estruturas (saúde, educação, comunicação,
lazer, etc.) de que dispõe ou de que venham a dispor, condição básica para o
pleno desenvolvimento das potencialidades individuais e coletivas dos
munícipes. A socialização e o desenvolvimento humanos não ocorrem no vazio,
mas num espaço territorial e de vida sujeito a múltiplas apropriações e usos. A
questão que se impõe consiste em condicionar o direito ao espaço a formas de
apropriação e uso condizentes, em última instância, com a progressiva extensão
desse direito. Noutros termos, o direito ao espaço deve sobrepor-se ao direito à
propriedade do espaço. Em nossas leis maiores, o direito à propriedade geralmente
aparece adjetivado com o condicionante cumprimento das funções sociais.
Estabelecer parâmetros e instrumentos para garantir a adequação do uso da
propriedade constitui um dos objetivos essenciais do Plano Diretor e a razão básica
da sua obrigatoriedade constitucional para municípios com mais de vinte mil
habitantes (VIEIRA, 2008).
3. Fortalecer o “local” (ou municipalidade) como espaço privilegiado de

gestão pública democrática e criativa, de integração social e de valorização da
cidadania. Embora fenômenos altamente impactantes como a globalização sejam
um fato indiscutível, eles não ocorrem num vazio, mas por intermediação do espaço
local, com sua dinâmica, sua cultura, suas tradições e problemas. Por outro lado,
embora as elites econômicas e políticas e a maior parte da mídia vivam em delírios
com as finanças globais, a maior parte da população padece sob problemas locais.
Quando vamos à escola, ao trabalho, ao cinema, às compras, ao hospital; quando
caminhamos pelas ruas e praças ou quando usamos o sistema de transporte,
estamos lidando com situações ou faces de problemas cujos determinantes básicos
são essencialmente locais. Ora, a maior parte de nosso tempo de trabalho e lazer
consiste em estar nestas situações.
Nesse sentido, valorizar e fortalecer o local significa dotar a municipalidade de

condições jurídicas, técnicas, humanas, financeiras e organizacionais para o
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aprimoramento de sua capacidade de governo, sobretudo para lidar

progressivamente com a gestão daquelas atividades que afetam o dia-a-dia da
maioria das pessoas. Podemos abordar a questão da municipalidade em dois
aspectos: primeiro, o de obter um adequado conhecimento da realidade municipal,
tendo em vista estabelecer o que, como e quando fizer. Em seguida, trata-se de
preparar o município para exercer plenamente sua capacidade de governo. Aqui, é
preciso enfrentar três tipos de problemas: a) adequação do ordenamento jurídico da
cidade, o que requer, além do próprio Plano Diretor, a elaboração, revisão,
compatibilização e aplicação das seguintes leis: Zoneamento e Ocupação do Solo,
Código de Posturas, Código Sanitário, Código Ambiental, Código Tributário e Lei
Orgânica; b) estruturação de um sistema municipal de gestão e planejamento,
incluindo um sistema municipal de informações; c) fortalecimento da sociedade civil.
4. Combate às causas da pobreza e redução das desigualdades sociais.

O surgimento do estado democrático moderno constitui uma resposta ao problema
de garantir condições básicas de estabilidade e equilíbrio às relações sociais em
sociedades complexas. O próprio equilíbrio do Estado como poder legítimo depende
de que ele atenda a essa prerrogativa básica. A superação dos impasses sociais do
país será tarefa extremamente mais difícil se não se romper com a lógica atual de
funcionamento do Estado. É urgente, sobretudo, recuperar sua capacidade de ação,
o que implica em uma gama de iniciativas como a redução das causas de sua
fragilização (dívidas, juros elevados, subsídios, sonegação fiscal, etc.), a
reestruturação gerencial e a revisão de suas grandes prioridades (é preciso dar
ênfase às grandes infra-estruturas sociais redutores de desigualdade e promotoras
do desenvolvimento (educação, saúde, habitação, saneamento, etc.).
O combate às causas da pobreza e das desigualdades sociais figura como

objetivo da maior importância na maioria das leis do país, inclusive a Constituição
Federal. Mas o problema teima em persistir, levando o Brasil a ostentar índices de
pobreza, desigualdade e criminalidade vergonhosos até mesmo em relação a outros
países de renda média bem mais baixa do que a nossa. O problema nem é tanto a
falta de recursos, mas principalmente a má gestão que desvia ou compromete a
qualidade do gasto público. O combate às causas da pobreza exige, antes, que se
tome o problema como prioridade (VIEIRA, 2008).
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5. O município deve ter como perspectiva o desenvolvimento

sustentável, o que requer a orientação do uso e da alocação dos recursos
produtivos de modo a assegurar: a) a promoção do homem como fim de todo o
desenvolvimento, implicando que a técnica, os recursos naturais e as atividades
econômicas e administrativas devam ser encarados como meios a serem
mobilizados nessa perspectiva; b) a busca permanente da equidade social, o que
significa colocar como horizonte do desenvolvimento maior igualdade na distribuição
pessoal, regional e setorial da renda gerada no processo produtivo; c) a escolha
criteriosa dos objetivos a serem alcançados e dos meios ou recursos a serem
mobilizados, através de um amplo conhecimento das aspirações da comunidade e
das reais potencialidades e limitações do município; d) o desenvolvimento de
competências essenciais (core competence) ao fortalecimento, entrada ou
prospecção de atividades produtivas geradoras de maior vantagem e dinamismo
econômicos sustentáveis. Este é um requisito pragmático à sustentabilidade nas
condições de um mercado cada vez mais competitivo. Diferentes atividades
produtivas podem implicar em níveis diferenciados de vantagens competitivas; por
outro lado, atividades economicamente vantajosas, hoje, podem não sê-lo no futuro.
Em geral, atividades econômicas intensivas em conhecimento são potencialmente
geradoras de maior vantagem comparativa dinâmica, inclusive porque os
conhecimentos técnicos e gerenciais requeridos não podem ser facilmente imitados;
e) a utilização racional dos recursos naturais, tendo em vista a proteção da natureza
e a garantia do equilíbrio ambiental e intergeracional. A exigência do equilíbrio
ecológico requer que o desenvolvimento assegure formas de relacionamento
homem - natureza condizentes com a continuidade de ambos, sem o que a
sobrevivência das futuras gerações estará comprometida (VIEIRA, 2008).
4.1 As exigências do PD
A elaboração do PD exige o completo conhecimento da realidade do

município sobre a qual os governos locais são chamados a intervir. Assim, no
primeiro momento, a realização do Diagnóstico, fornece ao administrador público um
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conjunto de informações gráficas, analíticas e qualitativas fundamental ao processo

de tomada de decisões.
A formulação da Proposta Urbanística permitirá especificar, qualificar,

localizar, avaliar e dispor cronologicamente as medidas voltadas a direcionar o
crescimento urbano permitindo estabelecer prioridades de governo, alimentar o
Plano Pluri-anual de Investimentos, elaborar a Lei de Diretrizes Orçamentárias e,
através do cumprimento desses, cumprir a Lei de Responsabilidade Fiscal.
O Estatuto da Cidade, além de obrigar a formulação ou revisão de Plano

Diretor, para municípios com mais de 20.000 habitantes, até 2006; condiciona à
elaboração do Plano, a utilização dos seus instrumentos (uso compulsório, zonas
especiais de interesse social, usucapião coletivo, direito de preempção,
regularização de favelas e cortiços).
As Leis Federais 9.785, de 29/01/1999 e 10.932 de 03/08/2004, modificando a

Lei 6.766 de 19/12/1979, permitem aos municípios alterar as exigências de áreas
públicas (35%), em função de interesse público, desde que previsto em Plano
Diretor.
4.2 Como elaborar
O primeiro passo é compreender a realidade local, fazendo um levantamento,

um reconhecimento e ordenamento de dados primários e secundários. Na
sequência, compor o quadro diagnóstico, análise e interpretação das informações de
demografia, recursos naturais, sistema viário, transporte coletivo e equipamentos
públicos; gerando mapas temáticos de uso do solo, evolução ocupacional,
geomorfologia, recursos naturais, estrutura viária, centralidades.
A elaboração do PD exige o completo conhecimento da realidade, assim

como familiaridade com as expectativas da população. Essa proposta servirá de
elemento base para discussão quando da montagem das oficinas propositivas e das
negociações decorrentes resultará a Proposta de Plano Diretor a ser apresentada
(PLANOS DIRETORES.COM, 2008).
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4.3 As bases do PD
Segundo o Estatuto da Cidade, o PD deve ser realizado em bases

participativas, através de Oficinas, Plenárias e Audiências. Assim, o
desenvolvimento dos trabalhos, necessariamente, levará em consideração a
interação das três seguintes esferas:
Poder Público:
Da primeira esfera fazem parte não só a Prefeitura, mas também os demais

órgãos, autarquias e secretarias do nível municipal, além daquelas do nível estadual
e até federal. Igualmente pertence a esta esfera a empresa contratada, que nesse
momento representa a própria Prefeitura, para os assuntos relativos ao próprio
objeto de trabalho.
A esfera do poder público municipal tem no seu peculiar interesse a

manutenção e melhoria da qualidade de vida de sua população e do meio ambiente
que a abriga. Dessa forma, tem todas as condições de chamar a participar todas as
entidades de âmbito municipal, assim como convidar para o diálogo as demais
entidades de âmbito estadual ou federal.
Sociedade Civil:
Esta esfera contém a “fauna do ecossistema” em análise. Os moradores das

comunidades locais são a um só tempo: a razão da existência das condições
presentes, os seres vivos que sofrem as deficiências daquele modo de vida, a mão-
de-obra do sistema econômico da região envolvente e o mercado consumidor do
comércio e serviços locais.
Assim, são eles a parte efetivamente interessada na melhoria da qualidade de

vida e do ambiente da região. Por este motivo, devemos buscar intensa interação
com as comunidades, pois, diferentemente do poder econômico (que pode vender
ou prestar serviços em qualquer lugar), elas efetivamente pertencem ao lugar e
estão ali para ficar.
Poder Econômico:
Pode contribuir para o desenvolvimento da região tanto quanto pode gerar

disfunções. Não se apegam a um lugar, mas aos lugares adequados ao
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desempenho das atividades econômicas e à realização de lucros. Entretanto devem

ser considerados como geradores de empregos.
Deve-se estabelecer um canal específico de participação pelo qual poderão

ser detectadas as tendências do mercado e definidas estratégias para melhor
potencializá-las em prol da sociedade.
A base de dados ou base de trabalho dependerá da disponibilidade de

informação e do material gráfico a ser adquirido ou contratado. Esta base servirá
para montagem das cartas temáticas do Diagnóstico e dos mapas e apresentação
da Proposta.
Os dados sócio-econômicos permitirão o reconhecimento da população sob o

enfoque de renda, emprego, estrutura etária, consumo, qualidade de vida e com isso
avaliar as condições de acesso a educação, saúde, cultura e segurança (PLANOS
DIRETORES.COM, 2008).
4.4 O diagnóstico
Inicialmente são realizados os levantamentos e espacialização de todos os

elementos existentes como a:
1. Caracterização Físico-Territorial - aspectos geográficos, fundiários, de

preservação ambiental, de organização territorial, de uso do solo, lazer e de serviços
públicos;
2. Caracterização Sócio-Econômica - aspectos demográficos, habitacionais, de

equipamentos públicos, empregos e setores de atividades econômicas;
3. Caracterização Institucional - divisão política administrativa, legislação,

interferências institucionais (PLANOS DIRETORES.COM, 2008).
A partir daí, executa-se o cruzamento dos dados obtidos, abrangendo:
 Aspectos Físicos (topografia, vegetação, hidrografia e demais condicionantes

físicos),
 Aspectos Sócio–Econômicos (estrutura social e econômica, renda familiar,

distribuição segundo classe de renda, valores imobiliários e de aluguel,
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39
concentração de estabelecimentos e unidades residenciais, atendimento médico-

hospitalar e escolar),
 Deslocamentos da População (sistema hierarquizado de vias e transporte

coletivo),
 Centros Funcionais (atratividade e hierarquização das atividades comerciais,

serviços, culturais e recreativas),
 Disfunções Urbanas (problemas agudos e crônicos) e
 Potencialidades Urbanas (vocações a serem explorados).
Atividades preparatórias:
 Montagem dos mapas temáticos;
 Tabulação dos dados sócio-econômicos e geração dos gráficos

interpretativos;
 Espacialização das políticas públicas levantadas.
Eventos:
 Plenária de apresentação dos trabalhos de caracterização;
 Oficinas de discussão da caracterização: poder público - sociedade civil
Produtos de apresentação:
 Mapeamento analítico;
 Relatório síntese de avaliação (PLANOS DIRETORES.COM, 2008).
4.5 A Proposta urbanística
A elaboração da Proposta pressupõe as seguintes atividades:
 Estabelecimento das Unidades de Planejamento Urbanístico e criação de

alternativas de desenvolvimento para cada sub-área.
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40
 Definição dos Projetos de Intervenção com atribuição de Normas de Uso e

Ocupação do Solo e proposição de Desenho Urbano.
 Formulação de propostas de Diretrizes de Desenvolvimento e

estabelecimento de Critérios de Intervenção Urbanística (PLANOS
DIRETORES.COM, 2008).
A partir desses elementos é preparado o quadro propositivo, que estabelecerá

objetivos e diretrizes e encaminhará propostas de acordo com os seguintes temas:
 Estrutura Urbanístico-Ambiental;
 Estrutura ambiental e rede hídrica;
 Rede viária estrutural e local;
 Rede estrutural de transporte público;
 Rede de eixos e pólos de centralidades;
 Uso e Ocupação: zonas de uso residencial, mista, industrial e especiais;
 Instrumentos de gestão urbana e ambiental.
Após elaboração técnica, são gerados os produtos preliminares, que incluem

as plantas do Plano Diretor e o texto inicial do anteprojeto de Lei.
Esses produtos são apresentados e discutidos com a população, a partir do

que são incorporadas eventuais revisões. Em seguida, são efetuados os trabalhos
de detalhamento e descrições de perímetros, operações urbanas e instrumentos do
Estatuto da Cidade. Seu resultado final é um conjunto de peças gráficas e escritas
consistentes, em condição de encaminhamento à Câmara de Vereadores para
análise e aprovação (PLANOS DIRETORES.COM, 2008).
 Montagem das diretrizes de intervenção;
 Dimensionamento das demandas por equipamentos públicos;
 Identificação dos vazios urbanos ou áreas passíveis de aproveitamento

público;
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41
 Elaboração dos textos, tabelas e descrições.
Eventos:
 Plenária de apresentação do diagnóstico;
 Oficinas de discussão do diagnóstico: poder público - sociedade civil;
 Plenária de apresentação da proposta de Plano Diretor
 Delimitação das Unidades de Planejamento Urbanístico;
 Projetos de intervenção;
 Diretrizes de desenvolvimento;
 Plano Diretor;
 Textos do anteprojeto de lei de Uso e Ocupação;
 Textos do anteprojeto de lei de Plano Diretor;
 Mapas do Plano Diretor;
 Tabelas e Descrições de perímetros (PLANOS DIRETORES.COM, 2008).
4.6 O projeto de lei
Com a conclusão da etapa de formulação do Plano Diretor, cabe encaminhar

o processo de legitimação dos trabalhos, através:
 Da discussão com os representantes da sociedade civil e do poder legislativo;
 Dos procedimentos de ajustes dos produtos gráficos e escritos;
 Da confecção dos elementos analíticos;
 Da redação do texto destinado à aprovação.
Esses elementos servirão de apoio aos encaminhamentos de

democratização das informações pertinentes via “audiências públicas” e,
posteriormente, dentro dos debates na Câmara dos Vereadores.
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A aprovação do Projeto de Lei do Plano Diretor coroará o desenvolvimento

dos trabalhos efetuados em bases participativas (PLANOS DIRETORES.COM,
2008).
 Montagem dos elementos de apresentação;
 Organização dos fóruns de discussão;
 Encaminhamento dos convites aos delegados representantes:
 Coordenação dos processos de análise junto ao poder judiciário
Eventos:
 Audiência Pública;
 Sessões de Esclarecimentos;
 Assembléias para homologação e aprovação.
 Textos do projeto de lei de Plano Diretor;
 Texto do anteprojeto de lei de Uso e Ocupação;
 Mapas do Plano Diretor;
 Quadros de caracterização das finalidades propostas;
 Tabelas de relação dos logradouros enquadrados com descrições de

perímetros de zonas e áreas de intervenção (PLANOS DIRETORES.COM, 2008).
Em síntese, o plano diretor é o produto final de uma elaborada cadeira normativa, em que
todos os aspectos do uso do solo serão considerados, desde os de segurança nacional até
os de mera conveniência da população de bairros, avenidas e ruas. Deve se orientar pelo
Estatuto da Cidade, que apresenta como conteúdo um complexo de normas legais,
abrangendo o desenvolvimento econômico-social, o meio ambiente e o uso e ocupação do
solo, projetados para um determinado período, para a vida municipal. Sendo um processo
longo para aprovação e, uma vez lei, obriga o município e os órgãos públicos federais,
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43
estaduais e metropolitanos à sua observância, assim como aos particulares.
O Plano Diretor é o instrumento básico da política de desenvolvimento do Município. Sua

principal finalidade é orientar a atuação do poder público e da iniciativa privada na
construção dos espaços urbano e rural na oferta dos serviços públicos essenciais, visando
assegurar melhores condições de vida para a população.
Ele tem que ser feito por exigência constitucional, para municípios com mais de 20.000
habitantes, sendo que o plano objetiva uma melhor qualidade de vida para todos. É feito
por iniciativa do prefeito, participando dele a prefeitura, a população (quando acontecem as
discussões com a comunidade) e a câmara municipal (que o transforma em lei).
O plano diretor reflete os anseios da comunidade e indica os caminhos para uma cidade
melhor.
Dele se espera:
 Que proponha meios para garantir e incentivar a participação popular na gestão do município;
 Que aponte rumos para um desenvolvimento local economicamente viável, socialmente justo
e ecologicamente equilibrado;
 Que apresente diretrizes e instrumentos para que os investimentos em saneamento,

transporte coletivo, saúde, educação, equipamentos urbanos, habitação popular sejam
adequadamente distribuídos e beneficiem toda a população;
 Que proponha soluções para a melhoria da qualidade da gestão pública local, tornando-a
mais apta a utilizar os recursos públicos e a prestar melhores serviços à população;
 Que proponha diretrizes para proteger o meio ambiente, os mananciais, as áreas verdes e o
patrimônio histórico local.
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UNIDADE 5 – A LEGISLAÇÃO URBANA MUNICIPAL
Como falamos no capítulo 2, vários são os instrumentos utilizados na gestão

municipal, sendo os mais importantes, o Plano diretor (que mereceu um capítulo
especial), a Lei Orgânica Municipal, a Lei do Perímetro, Lei do Parcelamento do
Solo, Lei do Zoneamento, Código de Obras e Código de Posturas.
5.1 Lei Orgânica
No ordenamento jurídico1 a lei orgânica pode ser:
 A lei maior de um município;
 A lei que disciplina o funcionamento de uma categoria específica de alguns

dos poderes (Lei Orgânica da Magistratura – encontrada em
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/LCP/Lcp35.htm;
 Lei Orgânica do Ministério Público encontrada em

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L8625.htm, etc.) - não apenas no Brasil,
mas em diversos países.
É através dessa lei que o legislador busca, por meio da criação de normas
jurídicas, proteger os interesses juridicamente relevantes.
No caso específico do município, a Lei Orgânica é uma espécie de

Constituição Municipal, criada com regras de comportamento para a população da
cidade. A Lei Orgânica não pode contrariar as Constituições Federal e Estadual e
nem as leis federais e municipais. Antigamente, havia uma só constituição para
todos os municípios, mas, atualmente, cada município, de acordo com suas
necessidade e peculiaridades, tem autonomia para criar a sua própria Lei Orgânica.
O prefeito é quem se encarrega de fazer cumprir a Lei Orgânica, sempre observada
e fiscalizada pela Câmara de Vereadores.
1
Conjunto hierarquizado de normas jurídicas (regras e princípios) que disciplinam coercitivamente as
condutas humanas, com a finalidade de buscar a harmonia e a paz social.
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45
Nela encontramos os princípios e direitos fundamentais, a organização

municipal e dos poderes, a administração pública, tributação, receita, despesa e
orçamento, as políticas municipais.
Enfim, na Lei Orgânica estão contidos os mais diversos princípios que

norteiam a vida da sociedade, numa soma comum de esforços visando o bem-estar
social, o progresso e o desenvolvimento de um povo.
5.2 Lei do Perímetro
O instrumento que define, que fixa a área urbana do município é a Lei de

Perímetro Urbano, de competência exclusiva municipal, servindo tanto para fins
urbanísticos quanto tributários. Ademais, só podem ser loteadas parcelas de terra
incluídas dento dos seus limites. O perímetro urbano indica o limite oficial entre as
áreas urbanas e rurais. (IBGE, 2001, p.116; MATTOS et al, 2002).
Diante dessa exigência legal, o Manual de Delimitação dos Setores de 2000,

do IBGE, é bastante claro ao definir os limites das áreas urbanas e rurais:
 A área urbana é definida como a “área interna ao perímetro urbano de uma

cidade ou vila, definida por lei municipal.
 A área rural é definida, por diferença, como “área externa ao perímetro

urbano”.
Desse modo, a separação entre as situações urbana e rural é definida por lei
municipal em vigor na data de referência do Censo Demográfico. No caso de
inexistência da lei, o próprio IBGE estabelece o perímetro urbano em comum acordo
com a prefeitura. Com efeito, de acordo com o Manual de Delimitação dos Setores
de 2000, “para as cidades ou vilas onde não existe a legislação que regulamente
essas áreas, deve-se estabelecer um perímetro urbano para fins de coleta censitária
do XI Recenseamento Geral, cujos limites devem ser aprovados pelo prefeito local”
(IBGE, 1998, p. 7).
Segundo Veiga (2001), indubitavelmente, a expansão dos perímetros urbanos

como um artifício para aumentar a arrecadação de IPTU proporciona distorção nas
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46
estatísticas populacionais e, consequentemente, nas análises demográficas.

Entretanto, o mesmo autor alerta para outra grave problemática:
As corriqueiras alterações na Lei do Perímetro Urbano não se constituem no

único mecanismo administrativo que contribui para a distorção da distribuição das
populações urbana e rural no território. O processo de criação de novos distritos, a
partir de povoados, em função de atos da legislação municipal também contribui
para a vertente fictícia do “êxodo rural”.
A elevação de um povoado à categoria de distrito faz com que um expressivo

contingente de moradores anteriormente recenseados como residentes nas áreas
rurais passem a ser urbanizados, sem sequer terem saído de dentro de suas
residências. Uma determinada unidade espacial que na época de um levantamento
censitário era um povoado contribuía para a população rural do seu
distrito/município de origem. Já no levantamento censitário subsequente, ocasião em
que foi elevado à categoria de distrito, um contingente da população anteriormente
contabilizada como rural (já que se tratava de um povoado) passa a ser recenseada
como urbana, por ocasião da criação da sede distrital ou vila – área considerada
urbana por definição. Desse modo, a criação de distritos a partir de povoados
contribui sobremaneira para superestimar a população urbana do município e
subestimar a população rural.
Uma simples alteração na legislação municipal pode facilmente transformar

significativos contingentes de população rural em urbana, sem que, efetivamente,
grande parte dos habitantes tenha saído do campo para a cidade.
Além desta problemática inerente à “ficção estatística”, Veiga et al (2001)

também procuram enfatizar a questão da “ficção histórica”, a qual também permeia
as análises acerca da dicotomia entre urbano e rural. Existe a crença de que o
desenvolvimento das regiões rurais está diretamente atrelado ao desempenho da
agricultura, sendo as mesmas quase que exclusivamente identificadas como
espaços produtores de alimentos. No concernente a essa questão, os autores
destacam que no século 20, a proporção das atividades primárias nas economias
mais desenvolvidas caiu de metade para um vigésimo. Enquanto isso, as terciárias
subiram de um quarto para mais de três quintos e as secundárias deslizaram de
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pouco mais a pouco menos de um terço. Mas essas são as tendências históricas
estruturais dos três setores em que se convencionou separar o sistema econômico e
não suas manifestações espaciais. O fato das atividades primárias estarem
forçosamente mais presentes nas zonas rurais não significa que os outros dois tipos
sejam necessariamente mais recorrentes nas zonas urbanas (Veiga et al, 2001, p.
10-11; IBAM, 2008).
Estatisticamente, a Lei de Perímetro Urbano é encontrada em 67,1% dos

Municípios brasileiros. Em 59,9% dos Municípios que a possuem o tempo de
vigência da lei é inferior a 10 anos; em 20,1% dos casos a lei possui entre 10 anos e
20 anos; e em 15,0% dos Municípios ela já havia sido aprovada há mais de 20 anos.
A distribuição dos Municípios segundo as faixas de população mostra que o

maior grau de atualidade da Lei de Perímetro Urbano ocorre nos Municípios com
menos de 10 mil habitantes, onde em 63,9% dos casos ela possui menos de 10
anos. Nos Municípios com população entre 10 mil e 20 mil habitantes, o grau de
atualidade da lei é um pouco menor, pois em 54,5% dos casos ela possui menos de
10 anos de vigência, elevando-se o grau de atualidade na medida em que aumenta
o tamanho dos Municípios, até a faixa de população entre 100 mil e 500 mil
habitantes, onde em 60,4% dos casos a lei possui menos de 10 anos de vigência
(IBAM, 2008).
5.3 Lei do Parcelamento do Solo
A Lei do parcelamento do solo para fins urbanos é elemento importante e

fundamental de execução do Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado. Segundo
José Afonso da Silva (s.d. apud Mattos et al, 2002), “entende-se por parcelamento
do solo urbano o processo de urbanificação de uma gleba, mediante sua
divisão ou redivisão em parcelas destinadas ao exercício das funções
elementares urbanísticas”. Pode ser feito por arruamento, loteamento,
desmembramento, desdobro de lote ou reparcelamento.
Caberá à lei de parcelamento do solo municipal fixar as normas urbanísticas

específicas, atendidas as peculiaridades locais, para a aprovação, em primeiro lugar,
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dos loteamentos, desdobros e reparcelamentos. Caberá ao Município legislar no

sentido de disciplinar os loteamentos e desmembramentos para fins urbanos, em
seu território, até a zona de expansão urbana, dispondo as exigências de obras de
infra-estrutura, as diversas percentagens de áreas de reserva pública, as exigências
para o arruamento, as densidades de ocupação para as glebas, as áreas não
edificáveis destinadas a equipamentos urbanos, etc. A maioria dos Municípios, no
Brasil, possui legislações próprias sobre loteamentos e desmembramentos urbanos
(MATTOS et al, 2002).
A Lei de Parcelamento do Solo é encontrada em 28,1% dos Municípios

brasileiros. Em 57,4% dos Municípios que a possui o tempo de vigência da lei é
inferior a 10 anos; em 27,1% dos casos a lei possui entre 10 anos e 20 anos; e em
13,7% dos casos ela possui mais de 20 anos de vigência (IBAM, 2008).
Por incrível que possa parecer registra-se uma relação entre o tamanho de
população do Município e o tempo de vigência da Lei de Parcelamento do Solo
inversa a que se poderia se esperar, ou seja, na medida em que aumenta o tamanho
do Município diminui o seu grau de atualidade.
Em 66,8% dos Municípios com população inferior a 10 mil habitantes, a Lei de

Parcelamento do Solo tem vigência inferior a 10 anos; e para os Municípios com
população superior a 500 mil habitantes essa vigência ocorre em apenas 32% dos
seus Municípios (IBAM, 2008).
5.4 Lei do Zoneamento ou equivalente
Segundo a Associação Internacional de Administradores Municipais

“zoneamento é a divisão de uma comunidade em zonas para o fim de regular o uso
da terra e dos edifícios, a altura e o gabarito das construções, a proporção que estas
podem ocupar e a densidade da população (...) As posturas referentes ao
zoneamento não se assemelham aos códigos de construções e códigos sanitários,
os quais, em geral, se aplicam uniformemente a todos os terrenos ou edifícios de
uso e caráter equivalentes, estejam onde estiverem localizados dentro da área
urbana (...) No zoneamento, as normas impostas podem ser diferentes nas diversas
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zonas, mas devem ser idênticas em zonas da mesma espécie ou dentro da mesma
zona (...) Para cumprir efetivamente seus propósitos e para ser legalmente
defensável, toda postura de zoneamento deve ter caráter amplo, isto é, aplicar-se a
toda a área da comunidade e incluir as prescrições relativamente ao uso, altura e
área” (MATTOS et al, 2002).
A Lei de Zoneamento é encontrada em 21,6% dos Municípios brasileiros. Em

59,5% dos Municípios que a possui o tempo de vigência da lei é inferior a 10 anos;
em 22,7% dos casos a lei possui entre 10 anos e 20 anos; e em 15,2% dos
Municípios ela possui mais de 20 anos de vigência (IBAM, 2008).
Novamente, registra-se uma relação entre o tamanho de população do

Município e o tempo de vigência da Lei de Zoneamento inversa e que poderia ser
esperada, ou seja, à medida que aumenta o tamanho do Município, diminui o seu
grau de atualidade.
A lei do zoneamento é outro instrumento de caráter jurídico-urbanístico

importantíssimo a ser aplicado no planejamento municipal.
Essa lei também é usada no Brasil há muito tempo, entretanto, vem sendo
atualizada sob o princípio de ser um instrumento útil para a previsão e o controle de
densidades nos meios urbanos. O zoneamento faz parte de uma lei em conjunto
com o Uso e Ocupação do Solo, uma vez que estabelece gabaritos de alturas e
limitações volumétricas de edificações e compatibilidade da convivência de
diferentes usos do solo (residencial, comercial, institucional, industrial, misto). O
Zoneamento, geralmente, é definido através da divisão, principalmente do perímetro
urbano, em áreas com algumas condições e aptidões em comum, que serão as
zonas.
Para a elaboração do projeto de Lei do Zoneamento também são

considerados, sem ordem de prioridade, os fatores de capacidade de adensamento
populacional, da capacidade de fornecimento de infra-estrutura, das condições
ambientais e de topografia.
A primeira condição é a capacidade de adensamento populacional, que é

desejável nos inúmeros vazios urbanos e nas áreas imediatamente contíguas à
malha urbana já existente.
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A capacidade de fornecimento de infra-estrutura é uma questão vital, já que

nela estão incluídas as condições de acesso viário, fornecimento de água tratada,
coleta de esgoto, drenagem, coleta de lixo. Existem partes da cidade onde
claramente inexistem condições para a ocupação por edificações altas e de usos de
maior demanda de infra-estrutura. Em locais onde as condições são favoráveis será
permitida uma ocupação mais adensada, por outro lado, onde já se identifica uma
saturação dos limites da capacidade da infra-estrutura existente serão permitidas
ocupações compatíveis (GROSTEIN, 2008).
A importância do instrumento do Zoneamento é enorme, pois esse busca o

desenvolvimento equilibrado da aglomeração urbana, permite a coexistência de
atividades diferentes desde que adequadamente dosadas, ao mesmo tempo,
identifica áreas compatíveis com os vários tipos de uso e porte industrial e,
finalmente, assegura uma concentração urbana mais equilibrada (GROSTEIN,
2008).
5.4.1 Uso e ocupação do solo
Juntamente com a lei do Zoneamento, o instrumento de caráter jurídico-

urbanístico que contempla Ocupação e uso do Solo, as leis de uso e ocupação do
solo são úteis para previsão e controle de densidades nos meios urbanos, quando a
cidade cresce em sua região central de maneira desorganizada, multiplicando
problemas de todas as espécies. Em termos de prognóstico, esse instrumento pode
proporcionar um desenvolvimento responsável e sustentável, com a intenção
concreta de correção de problemas e inversão das tendências. Há necessidade de
definir claramente normas para muitos pontos hoje desconsiderados, como:
 A questão da ocupação das margens dos cursos de água;
 A necessidade de se avaliar empreendimentos e intervenções que causem

algum tipo de impacto no meio ambiente, natural ou construído;
 A necessidade de garantir um mínimo de segurança em áreas onde se

aglomeram pessoas.
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O controle do uso do solo diz respeito a questões quantitativas e qualitativas.

O tipo de ocupação e a compatibilização das atividades são aspectos de grande
importância, pois se pode considerar, segundo Santos (2008), “que as cidades são
tanto mais viáveis quanto maior for a complementaridade das funções que abrigam”.
Isto também significa que a manutenção da coexistência de usos diferentes deve ser
preservada, por se entender que a multiplicidade de usos, desde que compatíveis, é
saudável. Entretanto, as incompatibilidades dos usos deverão ser tratadas com
atenção. Em geral, vários tipos de usos industriais devem ser localizados em áreas
adequadas, afastadas de outras categorias de usos. Muitas vezes, o porte de
qualquer uso, em geral comercial e institucional, tais como lojas de materiais brutos
de construção, supermercados e escolas, é o que mais determina a demanda de
áreas para estacionamento, manobras e de carga e descarga. Muitas vezes, esses
tipos de equipamentos se tornam inviáveis em determinadas áreas da cidade e nem
sempre as adaptações serão possíveis (SANTOS, 2008).
Nesta lei deverão estar contempladas formas de intervenção adequada

quanto aos aspectos da altura das edificações, o quanto se pode ocupar do terreno,
o quanto se pode construir, o quanto as edificações deverão estar afastadas entre si,
quantas vagas de estacionamento devem ser garantidas. Para esses pontos
importarão a capacidade de adensamento da população e a de garantia de
acessibilidade. Dessa maneira, a diferenciação desses índices estará demarcada
através da organização do território em zonas. Muitas regras importantes estarão
presentes na Lei, dentre elas:
 A taxa de ocupação, definindo o quanto se pode ocupar de um lote ao nível

do solo, apresentando algumas variações de acordo com a zona;
 Os afastamentos das construções, que permitirão, onde for possível,

ampliações de vias públicas através de indenização e garantirão acesso e
passagem de luz e ventilação necessárias ao bom funcionamento das edificações;
 O coeficiente de aproveitamento, determinador de densidade populacional,

aplicado para o cálculo de quantas vezes a área do lote pode ser construída em um
terreno em uma determinada zona;
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 Uma proporção do lote a ser mantida por solo e cobertura vegetal, conhecida
como taxa de permeabilização, para diminuir a sobrecarga no sistema de captação
de águas pluviais (SANTOS, 2008).
Desse modo, é imprescindível que se determine como ocupar e usar o solo

dentro da área urbana e também como proporcionar meios com que a cidade passe
a se desenvolver de forma saudável. As limitações serão muito benignas para a
cidade e representarão apenas um desafio a mais para a criatividade dos projetistas
e usuários.
Quando se pretende atingir um grau de qualidade de vida possível para toda

a cidade, garantir uma área central que seja possível, segura e agradável para
circular, que os bairros possam garantir boas condições de acessibilidade e
habitabilidade, de conviver com usos diversos, mas não prejudiciais a ninguém,
regras para uso e ocupação do solo são necessárias (SANTOS, 2008).
5.5 Código de Obras
Este código disciplina procedimentos administrativos e executivos e as regras

gerais e específicas que dizem respeito a obras, edificações e equipamentos,
inclusive os destinados ao funcionamento de órgãos ou serviços públicos, no âmbito
da competência do Município. Trata-se de uma lei complementar que tem como
objetivo orientar os projetos e as execuções das obras e edificações no Município,
além de assegurar a observância e promover a melhoria dos padrões mínimos de
segurança, higiene, salubridade e conforto das edificações de interesse da
comunidade (MATTOS et al, 2002).
O Código de Obras é o instrumento que permite à administração Municipal

exercer o controle e a fiscalização do espaço edificado e seu entorno, garantindo a
segurança e a salubridade das edificações. Ao utilizar esse instrumento, as
Prefeituras buscam assegurar melhor qualidade de vida para seus habitantes,
conforto ambiental, conservação de energia e acessibilidade de portadores de
deficiências.
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As diretrizes para construção, presentes no Código de Obras e Edificações,

complementam-se e devem estar integradas com outros instrumentos urbanísticos,
que, por sua vez, devem ser elaborados ou revisados para o efetivo controle da
atividade edificadora no Município (CÓDIGO DE OBRAS, 2008).
O Código de Obras é encontrado com maior frequência na região Sul

(58,7%), seguindo-se em importância as regiões Centro-oeste (50,1%) e Sudeste
(46,2%) (IBAM, 2008).
O Plano Diretor apresenta maior frequência na região Sul (31,1%), seguindo-

se em importância a região Sudeste (16,2%). No Nordeste o plano diretor é
encontrado em 7,0% dos seus Municípios (IBAM, 2008).
Na ocorrência de Código de Obras os diferenciais são mais marcantes. Nos

Municípios com população inferior a 10 mil habitantes, o Código de Obras é
encontrado em 28,3% deles, sendo que esse percentual se eleva a 96,2% para os
Municípios com população superior a 500 mil habitantes (IBAM, 2008).
A providência inicial, uma vez decidida a elaboração de um projeto de

edificação, é a verificação, junto aos Órgãos Públicos, particularmente junto às
Prefeituras, das exigências a serem observadas.
Tais exigências estão contidas no Código de Obras específico de cada

Município. Esses códigos têm por objetivo:
 Coordenar o crescimento urbano,
 Regular o uso do solo,
 Controlar a densidade do ambiente edificado,
 Proteger o meio ambiente, e
 Garantir espaços abertos destinados a preservar a ventilação e iluminação

natural adequadas a todos os edifícios.
Assim, os códigos de obras definem, entre outros, os seguintes itens:
 Tipo de ocupação permitido para um determinado lote.
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54
 A projeção máxima do edifício sobre ele (taxa de ocupação),
 Área máxima permitida para a construção (coeficiente de utilização), e
 Recuos a serem observados com relação às divisas (www.edifique.arq.br,

2008).
5.6 Código de Posturas
Dispõe sobre medidas de polícia administrativa a cargo do Município, em

matéria de higiene e ordem pública: tratamento da propriedade, dos logradouros e
dos bens públicos; horário de funcionamento dos estabelecimentos comerciais e
industriais e matéria conexa, instituindo as necessárias relações entre o poder
público e os particulares (MATTOS et al, 2002).
As pessoas físicas e jurídicas são obrigadas a cumprir as prescrições desta

Lei, a colaborar para a efetivação de suas finalidades e a viabilizar a fiscalização
pertinente dos órgãos municipais.
Ela trata em detalhes da higiene, do bem estar público, da conservação e da

utilização das edificações, dos locais de culto, de publicidade em geral, da
prevenção contra incêndios, das árvores nos imóveis urbanos, das medidas
referentes aos animais, da localização e funcionamento de estabelecimentos
comerciais, industriais, prestadores de serviços e similares.
O Código de Obras possui menos de 10 anos de vigência em 61,5% dos

Municípios com menos de 10 mil habitantes; em torno dos 45% para aqueles com
população entre 10 mil e 100 mil habitantes; 39,5% para os Municípios com
população entre 100 mil e 500 mil habitantes; e apenas 4% para aqueles com
população superior a 500 mil habitantes. A distribuição dos Municípios segundo as
regiões mostra que dos Municípios que apresentam maior grau de atualidade do
Código de Obras, ou seja, menos de 10 anos de vigência, a região Norte apresenta
63,5% dos seus Municípios; enquanto que na região Nordeste estão nessa situação
57,2% dos seus Municípios; assim como 54,3% daqueles da região Sul; 51,1% dos
Municípios da região Centro-oeste e 40,4% daqueles da região Sudeste (IBAM,
2008).
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55
O Código de Posturas é encontrado em 56,2% dos Municípios brasileiros. Em

50% daqueles que possuem o referido código, o tempo de vigência é inferior a 10
anos. Em 17% dos casos o Código de Posturas tem vigência entre 10 anos e 20
anos; enquanto que para 27% dos Municípios o código tem mais de 20 anos (IBAM,
2008).
O Código de Posturas é encontrado em 43,9% dos Municípios com população

inferior a 10 mil habitantes e em 58,9% daqueles com população entre 10 mil e 20
mil habitantes. Para os Municípios com população entre 20 mil e 50 mil habitantes, o
percentual de ocorrência é de 73,6%, elevando-se a 82,1% para aqueles com
população entre 50 mil e 100 mil habitantes e 82,2% para aqueles com população
entre 100 mil e 500 mil habitantes, alcançando a 84,6% dos Municípios com
população superior a 500 mil habitantes (IBAM, 2008).
A distribuição dos Municípios segundo as faixas de tamanho de população

mostra que quanto menor o tamanho do Município, maior é o grau de atualidade do
Código de Posturas.
De um lado, a legislação urbana deve sua existência ao direito de

propriedade, por outro lado, pode-se dizer que seus fundamentos têm origem nas
preocupações higienistas que se manifestaram desde os primórdios da civilização
urbana. No entanto, é logo após o advento da Era Industrial, quando as condições
de insalubridade e higiene das cidades, agora inchadas pelo afluxo de uma grande
massa de trabalhadores, fogem ao controle das autoridades, que se intensifica a
produção de leis urbanísticas, visando possibilitar medidas saneadoras dotadas de
caráter cogente.
Segundo Oliveira filho (2004), as disposições presentes no Estatuto da

Cidade afirmam a possibilidade real de efetivação dos princípios da democracia
participativa, da gestão democrática e da função social da propriedade urbana.
Em relação ao princípio da função social da propriedade, o estatuto busca

assegurar o direito a propriedade imobiliária urbana, desde que cumprida a sua
função social, como reserva legal prevista constitucionalmente. Propõe, assim, uma
mudança de interpretação, reconhecendo a função da propriedade em razão das
necessidades da sociedade como um todo.
Telefone: (0xx31) 3865-1400
56
Os sistemas de gestão democráticos passam, com o Estatuto, a serem

diretrizes da administração pública, o que inclui o planejamento participativo, como
preceito a ser observado pelos municípios. E, ainda mais importante, explicita o
princípio da participação popular como diretriz da política urbana, especialmente em
relação à gestão orçamentária participativa como obrigação para a aprovação dos
orçamentos públicos.
Os avanços legislativos do Estatuto da Cidade são instrumentos notáveis no

sentido de democratizar e dar eficiência social para a administração das cidades.
Cumpre às comunidades, e ao ministério público em especial, fiscalizar e dar
efetividade a lei de desenvolvimento urbano.
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57
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Telefone: (0xx31) 3865-1400
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MATTOS, Karine G. da Silva; DUTRA, Raffael De Bona; PETINE, Jussara; ORTH,

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Telefone: (0xx31) 3865-1400

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U N I V E R S I DA D E

CREDENCIADA JUNTO AO MEC PELA

0800 283 8380

Ao profissional que pretende trabalhar na administração pública, mais

Vários foram os problemas surgidos com esse processo acelerado de

I - garantia do direito a cidades sustentáveis, entendido como o direito à terra

II - gestão democrática por meio da participação da população e de

III - cooperação entre os governos, a iniciativa privada e os demais setores da

IV - planejamento do desenvolvimento das cidades, da distribuição espacial

V - oferta de equipamentos urbanos e comunitários, transporte e serviços

VI - ordenação e controle do uso do solo, de forma a evitar:

a) a utilização inadequada dos imóveis urbanos;

b) a proximidade de usos incompatíveis ou inconvenientes;

c) o parcelamento do solo, a edificação ou o uso excessivo ou inadequado em

d) a instalação de empreendimentos ou atividades que possam funcionar

e) a retenção especulativa de imóvel urbano, que resulte na sua subutilização

f) a deterioração das áreas urbanizadas;

g) a poluição e a degradação ambiental;

VII - integração e complementaridade entre as atividades urbanas e rurais,

IX - justa distribuição dos benefícios e ônus decorrentes do processo de

X - adequação dos instrumentos de política econômica, tributária e financeira

XI - recuperação dos investimentos do Poder Público de que tenha resultado

XII - proteção, preservação e recuperação do meio ambiente natural e

XIII - audiência do Poder Público municipal e da população interessada nos

XIV - regularização fundiária e urbanização de áreas ocupadas por população

XV - simplificação da legislação de parcelamento, uso e ocupação do solo e

XVI - isonomia de condições para os agentes públicos e privados na

De acordo com Braga (2000) e Carvalho (2000) embora a experiência

Assim, ao longo desta apostila veremos a origem e evolução da legislação

UNIDADE 1 - A ORIGEM E EVOLUÇÃO DA LEGISLAÇÃO

Para buscarmos a origem e mostrarmos a evolução da legislação urbana é

Encontramos em Souza (1992) apud Krebs (2002) que a urbanidade promove

A cidadania é um pacto social que cria uma relação de pertença em relação a

Esses conceitos nos levam a perceber uma preocupação existente em

Nesse contexto, a mesma autora acima nos coloca que:

A urbanidade se expressa por um conjunto de realizações, de benefícios, de

urbanidade está também vinculada à forma dada à cidade, à sua

Etimologicamente o vocábulo urbanidade, deriva da forma latina urbanitas,

É interessante levar em consideração a observação de Alomar (2000 apud

Sendo a cidade, o lugar onde acontece o convívio e este é estabelecido por

Por estar centrado na preocupação com as pessoas e com o meio ambiente

Na Idade Média, objetivava-se solucionar problemas concretos, sem qualquer

No Renascimento, o urbanismo, sob a influência da Itália, buscou um modelo

Para o mesmo autor, “é a Revolução Industrial que engendra o urbanismo

Caparelli (1994) apud Krebs (2002) compartilha da mesma ideia ao afirmar

Quando tem início a industrialização, quando desponta o capitalismo

e política, os quais agregam riquezas, conhecimentos, técnicas e obras

A indústria apodera-se da cidade, transformando-a conforme suas

A acelerada expansão do capitalismo não se fez acompanhar de soluções

indicasse a previsão de um fluxo maciço de pessoas, atraídas por um novo mercado

O pensamento modernista no planejamento urbano surgiu de um movimento

Os modelos de planejamento surgidos para solucionar a crise urbana

Os primeiros planejadores modernistas tinham atitudes utópicas e uma crença

Os paradigmas modernistas que conduziram a construção e o

De acordo com Silva (2000), a mera convivência urbana pressupõe regras

Durante muito tempo, o interesse dos pensadores gregos pela cidade

A formação das primeiras cidades deu-se mais ou menos em 3500 a.C.,

O instituto jurídico da desapropriação era então usado para grandes obras

Embora uma importante legislação urbana se tivesse desenvolvido a partir do

Ao urbanismo grego seguiu-se o urbanismo romano, tendo havido entre si

Dividido entre o direito de propriedade de caráter absolutista e o crescimento

As competências jurídico-administrativas são, nesse período, bem

Não existe, à época, um sistema geral de desapropriação compatível com o