EL INTERVENCIONISMO

ESTATAL (POLICÍA
ADMINISTRATIVA)
E S T A D O D E L B I E N E S TA R / E S T A D O S U B S I D I A R I O
ESTADO SOCIAL DEL DERECHO
R E G L A M E N T O S . C O N T R A V E N C I O N E S Y S A N C I O N E S A D M I N I S TR A TI V A S .
E L I N T E R V E N C I O N I S M O E S T A T A L O P O L I C Í A A D M I N I S TR A TI V A

-JURITEX 3º.-

EVOLUCIÓN
Durante la historia según evolucionan la sociedad y el estado como, se han
producido diversos tipos de por sí administrativa, esa evolución y algunas veces la
involución, determina el grado de intervención estatal en las actividades de los
particulares.

La palabra estado equivale a polis griega, a civitas o res publica de los

romanos y a al reich o empire de los germanos.

En la época moderna, la palabra estado es utilizada por primera vez por Von
Möhl en 1832, como producto de la lucha de los parlamentos en contra de la
supremacía del poder del monarca, durante el proceso de desarrollo el
constitucionalismo centro europeo. Actualmente se entiende como Estado de
Derecho, al régimen donde el derecho preexiste, es vivo, es real, es positivo y por lo
tanto, fundamenta todas las actuaciones de la Administración Pública. Esta por lo
tanto, debe actuar subordinada al ordenamiento jurídico vigente.

En un Estado de Derecho, los derechos fundamentales o constitucionales de

toda persona se garantizan y el juzgamiento por las contiendas se traslada a
tribunales independientes, hay acceso a la justicia y el sistema judicial funciona
eficazmente, lo que implica que el individuo tiene la facultad (o derecho público
subjetivo) pero sobretodo la seguridad no simplemente formal sino
material (garantía constitucional), de exigirle a la Administración Estatal
como contrapartida de su derecho, el cumplimiento jurídico de la conducción
predeterminada en la legislación especialmente en la Constitución.

La noción de Estado de Derecho evoluciona hasta el punto de convertirse

después de la primera guerra mundial, a principios del siglo veinte, en la noción de
ESTADO BENEFACTOR O ESTADO SOCIAL DE DERECHO. Según esta
concepción, el Estado configura el orden social (lo planifica), para corregir las
desigualdades entre la población (desigualdades especialmente de carácter
económico). Como consecuencia de esta nueva visión de Estado y sus fines, cobra
auge el llamado intervencionismo estatal en las actividades económicas y
sociales.

Con el transcurso del tiempo esta concepción se debilita y trae como

consecuencia su casi extinción, a la vez que también desaparece el muro de Berlín,
se unifica Alemania y se desintegra la Unión Soviética y así, a finales del siglo XX
esos acontecimientos históricos dieron fuerza política a los partidarios de la
limitación del poder de la administración estatal, propugnando el traslado de los
servicios públicos a la iniciativa privada (que se considera debe ser el único eje de la
economía) y a la vez exigen la racionalización administrativa, también conocida
como desburocratización o reducción del número de personas e instituciones de la
administración estatal, de procedimientos y de tributos, para ahorrar en el gasto
público y promover la inversión privada.

A la vez se exige el mantenimiento de las reglas del Estado de Derecho,

enfatizado en la protección del individuo, su propiedad y su empresa, con la mínima
intervención del Estado.

Según esta corriente ideológica al Estado solo se le debe permitir que

intervenga en los campos de interés social como la salubridad, la educación pública,
la vivienda y la previsión social para los sectores más pobres (servicios sociales), que
no son rentables para los negocios privados, salvo que éstos voluntariamente lo
hagan como actividades de beneficencia. Al mantener desatendidas o
deficientemente atendidas esas áreas de los servicios, se fomentan las necesidades
sociales, por ejemplo, al no atender la salud preventiva, crece la demanda de
medicamentos producidos por empresas privadas de allí que no les interese eliminar
este tipo de problemas; a mayor degradación humana y natural, mayores negocios y
utilidades. Lo mismo supone la falta de educación y acceso a la tecnología, pues
implican mayor dependencia económica.

Prácticamente es un retorno al Estado Liberal ahora llamado ESTADO

SUBSIDIARIO (basado en el principio de suplencia, delegación o privatización)
con menor grado de intervención en las relaciones sociales, fundamentando en el
principio de subsidiariedad, propio de la escuela del derecho natural y de la
concepción clásica de la economía, de allí el nombre de Estado liberal de Derecho.

Ante los extremos del Estado Social de Derecho, pues también hay sectores a
quienes no les conviene la eliminación de necesidades sociales, pues viven a
expensas de este fenómeno, y del Estado Liberal de Derecho, el maestro español
ALEJANDRO OLVIAN comentó: “Dejad hacer dicen los que llevando al campo de
la administración sus teorías exageradas en política, pretenden confiar al interés
individual el arreglo de los otros intereses que le son opuestos. Hacedlo todo, los más
sencillos pormenores, sin conceder a los pueblos ni a los individuos, libertad,
estímulo ni recompensa. Todos los extremos son viciosos…”. En igual forma se
pronuncia la iglesia católica y las posiciones centristas o de centroizquierda que
asume la postura del justo medio, que propugna por el bien común, conciliando
intereses económicos dispares, en busca de la “humanización del capitalismo” en un
sistema de Estado Demócrata Social de Derecho (social-cristianismo, social
democracia, no socialismo y neo liberalismo).

Lo cierto es que aparte de ideologías y provechos tradicionales hoy campea

además el populismo demagógico y la corrupción de los obligados a dirigir los
intereses públicos en su calidad de trabajadores del Estado. Se impone también un
cambio severo (y para esto debe funcionar la organización de la población y la
auditoria social de la mano de la educación) en este campo (el político o de gobierno).
A mayor preparación técnica y principios morales mejor cimentados como el de
servicio y probidad, la eficacia de la Administración está asegurada. Sin caer en el
extremo del fatalismo ¿Llegarán las actuales generaciones a lograr esos fines tan
lejanos y quiméricos? Creo que sí y posiblemente no por voluntad propia, solo para
sobrevivir.

Casi no existen en la cultura occidental, ni Estados ni Administraciones

Públicas que puedan ubicarse en forma pura, en alguno de los extremos (salvo el
caso cubano que es ejemplo único de democracia socialista en América). La
evolución histórica de la administración estatal puede ser apreciada en la sinopsis
siguiente:

La Ciudad Estado: (polis griega y civitas romana): La policía

administrativa o intervencionismo estatal comprende y se manifiesta en todos los
procedimientos que justifican formal y jurídicamente, la concentración del poder en
manos del monarca. Hay una identificación absoluta entre el monarca y el Estado.

El Estado Moderno: Cuando se inicia la construcción del Estado Moderno

a finales de la edad media, la policía administrativa se transforma en un instrumento
de moderación política que tiene la finalidad de lograr el bienestar del reino. El
intervencionismo estatal se concreta en una serie de limitaciones a la liberta y a la
propiedad particular, por medio del uso de la coacción que permite que la
administración tenga facultades para ejecuciones de oficio, sin tener que acudir a los
tribunales. En esta etapa policía administrativa equivale a lograr la seguridad y buen
orden de la cosa pública. En el siglo XIV en Francia se le denomina POLICE y en
Alemania POLIZEI, y se inicia la limitación paulatina de la concentración del poder
público en las manos del monarca, hasta la eliminación de ese poder absoluto, al
imponerse algunas veces en forma violenta (Francia) y en otras en forma negociada
(Inglaterra), la fuerza de la Constitución que ya en el siglo XVII se la considera como
ius politiae, equivalente a la facultad del Estado de cuidar el bienestar común, con
ayuda de la coerción.
 El Estado Liberal (Estado gendarme o Estado Subsidiario): con el
desarrollo del Estado mediante el proceso constitucionalista (democracia liberal), se
limita la intervención del Estado o policía administrativa y se permite enfrentar el
derecho de los individuos a la omnipotencia del Estado, como logros del
constitucionalismo inglés, francés y estadounidense. Se fomenta el desarrollo de la
actividad privada con fundamento en el principio de suplencia o de subsidiariedad
del Estado, La administración pública se orienta al mantenimiento del orden
público, pero el Estado solo puede actuar dentro de los límites legales. Se eliminan
el Estado terrorista de la inquisición y el Estado absolutista. El derecho natural se
enfrenta a la omnipotencia del Estado y con base en los derechos individuales, se
limita el poder de la policía administrativa restringiéndolo al mantenimiento del
orden y la seguridad pública.

El Estado Social (de Bienestar, Benefactor Paternalista o

Prestacional): se considera que la actividad estatal y de la empresa privada, son
insuficientes para satisfacer las nuevas y cada vez más numerosas necesidades
sociales.

Ante el clamor del cuarto Estado (los trabajadores) y para enfrentar esta
realidad, se rompe con los principios liberales, se modifican los derechos, garantías
y deberes estatales, como el sistema de propiedad y de producción mediante cambios
constitucionales, políticos, jurídicos, económicos y sociales. Se gira hacia el
socialismo (no confundir con el pseudosocialismo o populismo socialista
latinoamericano actual).

De esa forma se produce el intervencionismo estatal absoluto en toda la

actividad social mediante nuevas actividades administrativas, como por ejemplo:

§ aumenta la reglamentación administrativa en todos los órdenes y

actividades sociales (en la construcción, carreteras, ornato, electrificación,
salubridad, control ambiental, investigación y tecnología, educación, cultura,
agua, drenajes, tratamiento de basura, etcétera).

§ incremento de actividades directas e indirectas para satisfacer las

necesidades sociales pro medio de la prestación de servicios sociales y
públicos controlados (transportes, comunicaciones, hospitales, educación,
salud preventiva, recreación, previsión social, subsidios familiares, subsidios
a los ancianos, minusválidos, madres solteras, etcétera).

§ intervención en las relaciones jurídicas de cualquier orden y

subordinación de la actividad de la iniciativa privada a los intereses generales
(control sobre la propiedad privada, control de importaciones y
exportaciones, control de precios, control de calidad, control de los contratos
civiles, mercantiles y laborales, precios tope, se creas la política fiscal
 equitativa –impuestos directos-, creación de empresas estatales, etcétera y se
legaliza la nacionalización y expropiación). El Estado Prestacional o de
Bienestar, dirige sus actividades hacia la prevención y el aseguramiento del
orden público, la paz, la seguridad, la moralidad y la satisfacción de las
necesidades sociales. Para logara esos fines de bienestar social, el Estado
desarrolla tres funciones:

§ la función administrativa (policía administrativa) que se ejerce por

medio de la aplicación del ordenamiento jurídico en forma de actividades que
buscan satisfacer el interés general, a través de la defensa y la preservación
del orden público, la paz, la moralidad, la salubridad, la educación, la
previsión social, construcción y mantenimiento de obra pública, prestación
de servicios sociales (gratuitos) y públicos (con tasas bajas) y acciones de
prevención (campañas de vacunación, contra accidentes, contra epidemias,
contra las drogas, etc.) y de sanción (multas, cancelación de licencias, cierre
de negocios, etc.).

§ la función judicial (policía judicial) que se manifiesta en la aplicación

del ordenamiento jurídico a casos concretos, para determinar sus efectos
legales, buscando con la justicia, preservar el orden público y alcanzar la paz
social.

DEFINICIÓN DE POLICÍA ADMINISTRATIVA

El vocablo POLICÍA se origina del griego POLITEIA y del latín POLITIA
que como se apuntó, significa comunidad política, como gobierno o administración
de la ciudad-estado de esa época.

Actualmente la noción policía administrativa o intervencionismo estatal, llega

a tener varios significados:

§ PUNTO DE VISTA FORMAL DE POLICÍA ADMINISTRATIVA:

conjunto de leyes y reglamentos necesarios para mantener el orden público
que restringen o limitan las libertades y derechos individuales.
§ PUNTO DE VISTA MATERIAL DE POLICÍA ADMINISTRATIVA:
conjunto de actividades de la administración pública, (como acciones o actos
de los agentes o funcionarios públicos) necesarias para aplicar la
reglamentación administrativa.
§ PUNTO DE VISTA SUBJETIVO DE POLICÍA ADMINISTRATIVA:
conjunto de funcionarios públicos (burócratas o trabajadores del Estado) que
tienen a su cargo la aplicación de las normas legales y reglamentos
administrativos, en forma preventiva (publicidad y educación) y correctiva o
sancionadora (multas).
DISCUSIÓN ACTUAL SOBRE EL INTERVENCIONISMO
ESTATAL
La discusión actual sobre la medida de la menor o de la mayor intervención
estatal, se centra en quienes afirman que debe configurarse como una facultad
excepcional (extraordinaria o urgente) del Estado, porque tanto los derechos del
individuo como la libertad en general, tienen preeminencia. Esta posición gana cada
vez más apoyo y adeptos, mientras el sistema mercantilista extiende sus redes, sin
importar el crecimiento de la pobreza y el bajo nivel de desarrollo humano de la
población. Francis Fukuyama (ex analista político de la Secretaria de Estado de
los Estados Unidos) en su ensayo “¿El fin de la historia?”, sostuvo inicialmente
que el liberalismo es la más perfecta y última de las ideologías. Fue objeto de
múltiples críticas entre las que destacan las de conservadores como Margaret
Tatcher y William Buckley así como destacadas luminarias del liberalismo como
Andre Fontain y Marion Donhoff. También el francés Pierre Hassner indica
que la teoría de Fukuyama con su inicial “fatal arrogancia” tiende a desechar ese
“problema” (la afectación negativa a lo países pobres) porque no afecta a las grandes
naciones desarrolladas. Olvida inicialmente que cualquier sistema (político y
económico) tiene debilidades y esas debilidades son su perdición, en otros han
triunfado, pero independientemente de los hechos, las ideas persisten y las ideas
generan hechos. Y por supuesto, la historia continúa.

Posteriormente a 1989, Fukuyama reconoce su error y afirma que la historia

no ha terminado. Admite que fenómenos como el fundamentalismo religioso y los
nacionalismos étnicos amenazan al sistema capitalista liberal y al Estado subsidiario.
Agrego que también es gran amenaza el propio desarrollo capitalista sin mayor
intervención del Estado, como lo sucedido en todo el mundo por la falta de control
sobre las empresas transnacionales que mediante “pérdidas” o “quiebras”
trasladaron gran parte de la riqueza del mundo a menos manos, es un ejemplo. A lo
anterior que no es otra cosa que la realidad de las llamadas contradicciones del
sistema capitalista planteada por Marx y Engels (por muy viejos pensadores que
sean como califican los liberales), pues cada evento económico o social que se
produce en el mundo los actualizan.

¿Será que la lucha de clases ahora es entre Estados capitalistas y Estados

proletarios? ¿Entre el sistema capitalista y uno nuevo que trata de moldearles? Sin
embargo, el propio desarrollo del capital y su mundialización ya están brindando sus
primeros frutos en forma de contradicciones (la ley Helms-Burton y otras anatemas
capitalistas en “defensa de la democracia” son en sí mismos la contradicción y la
negación de la tan afamada democracia y libertad capitalista). Vivimos la invasión
de capitales extranjeros y ¡hay de aquel que pretenda defender a su pueblo en contra
de la libertad de comercio internacional! ¿No es calificado de terrorista contra la
democracia, todo aquel Estado que busque su propio camino? La democracia y el
liberalismo son –finalmente-, bloques económicos y políticos para todo aquel que no
acepte la servidumbre. En pocas palabras, la esclavitud de la libertad. En el país de
la libertad, la libertad es esclava y prisionera de la economía capitalista.

El tiempo le dio la razón a los “pesimistas”, el resultado de la gestión del

genocida Bush está a la vista: la paradoja, un período dictatorial en nombre de la
libertad, bélico, abusivo y de saqueo económico y ambiental. El resultado: la todavía
impredecible caída, quiebra y posiblemente destrucción económica y moral de los
Estados Unidos (los resultados no han terminado), Hay peligro de fascismo, porque
si el presidente Obama no logra reencontrar el camino (que aún no lo hace y no se
ven las posibilidades para que lo logre), los republicanos pueden retomar el poder.

En todo caso, y como ejemplo para quienes pretenden instaurar Estados

liberales absolutos, no se debe olvidar algo concreto y real como lo es la existencia
de países que se organizan como Estados de Bienestar (Dinamarca, Noruega, Suecia,
Finlandia, etc.), en donde el Estado es capitalista pero a la vez se caracteriza por su
fuerte intervención en la relaciones privadas, por la alta tasa de captación de tributos
y por la excelencia en la calidad de la educación pública, los servicios de salud y de
seguridad, la atención a los niños a los discapacitados y a los ancianos, alta
tecnificación de la mano de obra, sin mermar o afectar las costumbre indígenas sobre
la base del respeto, la igualdad y la libertad. Así se promueve el verdadero acceso a
la libertad. Canadá en América, es otro ejemplo. Son democracias sociales.

El Estado de bienestar puede existir y ser eficiente por mucho que se

argumenten en contra sus opositores. Lo que garantiza el buen desarrollo del Estado
de Bienestar, es la educación de la población que permite que aLCAnce un buen
ingreso económico y goce de buena salud; una política justa y equitativa de cobro de
tributos, pero sobre todo la gran capacidad administrativa, técnica y moral de los
políticos encargados de la conducción del Estado, aunque (como en los países
citados) el sistema económico sea de naturaleza capitalista.

Hay que resaltar que no encontramos ninguna relación con el llamado

“Socialismo del siglo XXI” o populismo socialista latinoamericano. El problema en
los países subdesarrollados aún persiste por la falta de visión de la oligarquía
tradicional que es incapaz de ver al futuro y lo que es peor, sin salir del
mercantilismo, desean extender su dominio económico a otras actividades, pero sin
soltar la cadena de la ignorancia, la pobreza en general, la marginación de la
población, especialmente indígena o la que no tiene nexos con la “nobleza”
conquistadora y colonizadora. Y es que la determinación del tipo de Estado
corresponde necesariamente a la interpretación política que ocurre en las altas
esferas de decisión en ejercicio del poder público formal y real. Es en el ejecutivo y
en el legislativo poder formal, en donde se interpretan los postulados contenidos en
la Constitución según la ideología prevaleciente, pero sobre todo según los intereses
económicos (nacionales o extranjeros) que son a los que verdaderamente
representan esos organismos y no la cacareada democracia popular o contrato/pacto
social. Como dijo el constitucionalista La Salle, los intereses creados son los que
aparecen regulados en la norma constitucional. Judicialmente el único medio de
control jurídico y político es la Corte de Constitucionalidad, que en ocasiones,
servilmente también hace suyos esos intereses.

En Guatemala, la Constitución establece que el Sistema de Consejos de

Desarrollo Urbano y Rural DEBE formular la política general de Estado; en otras
palabras, quien DEBE decidir y orientar el cambio del Estado hacía un mayor o
menor intervencionismo es la población representada en ese Consejo o sistema. Sin
embargo el sistema no funciona (el Sistema de Consejos de Desarrollo no interviene
materialmente en la formulación constitucional de planes de gobierno), por lo que
en nuestra modesta opinión, los planes de gobierno que se han aprobado y ejecutado
sin el aval de los Consejos de Desarrollo, deben ser calificados como
inconstitucionales. A lo anterior necesitamos agregar la causa verdadera: nuestra
historia parece un ciclo y estamos en una proceso de involución. Después de
nacionalizar tierras y algunas industrias, ahora mediante el mal llamado proceso de
“desincorporación”, los gobiernos retornan esos intereses nacionales a empresas
transnacionales aprovechando la migajas que les corresponde a los eternos
prestanombres (cachimbiros buscapisto como decía Manuel José), ahora
convertidos en flamantes funcionarios públicos y empresarios, ¿no genera esto
contradicciones y problemas sociales que deberán ser resueltos en un futuro no muy
lejano? ¿No es el incumplimiento de los acuerdos de paz, otro elemento que confluye
dentro de ése cúmulo de contradicciones de la hipócrita política liberal? Tiene esto
parecido o semejanza de ninguna manera casual, ¿con la reforma liberal de 1871?

Posiblemente las formas y concepciones sobre la intervención del Estado en

las relaciones sociales aparentemente están cambiando. Sin embargo, para el
sistema capitalista el Estado y la Administración son esenciales, pues son los
guardianes de sus intereses. De allí que en esta época en que es definitivo el auge
del capitalismo mundial y que podemos calificar como el inicio de la transición (pues
todo lo que sube tiende a caer y cae con más fuerza), es necesario acudir a los
consensos -en donde desafortunadamente fallan muchos políticos de mente feudal
y servil- y abandonar el autoritarismo o concentración de poder en el órgano
presidencial. Desafortunadamente en nuestro país, la Ley de Organismo Ejecutivo
(1997), es u ejemplo vivo de la contradicción entre el discurso político, los principios
que orientan a la administración según esa ley y la regulación del poder casi absoluto
que concentra en el Presidente; se necesitan más voluntades concurrentes –pero no
al estilo de la mal llamada “instancia de consenso” que no tiene ni siquiera carácter
consultivo- pues si bien la administración debe conservar la facultad de emitir
órdenes, prohibiciones y sanciones (facultades de policía administrativa), también
es necesaria la educación, saludo, la información objetiva –transparente por
supuesto- para lograr el respeto a la autoridad del Estado y sobre todo a una
Administración Prestacional de Servicios –que puede estar en manos de la iniciativa
privada y de los pobladores a través de la autogestión-, pero bajo la autoridad y
supervisión del Estado, para evitar los sempiternos atracos de los aprovechados de
siempre y necesariamente con un alto espíritu nacionalista e integrador.
 Y es que para variar, en Guatemala discutimos el traslado de las funciones
públicas a la empresa privada, mientras en los países del primer mundo, ya están en
proceso de regreso al control de los Estados, como en el caso del sistema bancario,
los ahorros provisionales, la educación, la salud, las comunicaciones, transportes,
etc. –sin afectar su contenido o censurarlo-.

Pero basta de abordaje político, que en este tema no está demás y es necesario,
pues por algo el Derecho Administrativo forma parte del Derecho Político dentro del
Derecho Público y seguirá vigente a pesar de los seguidores del Derecho Privado,
mientras no se cumpla con el deseo liberal de la minimización del Estado (así lo
exigen cuando no lo necesitan, pero basta que sus actividades privadas tengan
pérdidas –como el café, el algodón, la leche, el transporte y piden la protección del
Estado millones para saldarse a si mismos las deudas mañosamente adquiridas,
trasladándole el pago a la población aumentando los impuestos indirectos como el
Iva). Como dice EDUARDO GALEANO es la socialización de la deuda privada.

Ahora enfoquemos el aspecto jurídico administrativo de la intervención del

Estado o policía administrativa.

§ DEFINICIÓN DE POLICÍA ADMINISTRATIVA EN SENTIDO

ORGÁNICO. Es el conjunto de órganos y entidades de Estado (organización
estatal) y funcionarios públicos que desarrollan actividades de seguridad,
salubridad, moralidad, educación, decoro y economía públicas dentro de los
límites legales, para lograr el orden público y el bienestar social.

§ DEFINICION DE POLICÍA ADMINISTRATIVA EN SENTIDO

MATERIAL. Es el conjunto o sistema de funciones, atribuciones, facultades
y actividades del Estado en materia administrativa regulada en las leyes y
reglamentos, que determina el mayor o menor control de las actividades
sociales – según la política del gobierno- en beneficio del interés general, por
medio de disposiciones coactivas que restringen la esfera jurídica de libertad
de los particulares.

§ DEFINICION GENERAL DE LA POLICÍA ADMINISTRATIVA. Para

MANUEL MARIA DIEZ es la actividad del Estado que limita el ejercicio de
los derechos individuales de libertad y propiedad, para adecuarlos a las
exigencias del interés general. Se puede afirmar que para Diez, la policía
administrativa debe orientarse a la forma prestacional o social.

Para MERKL, es la actividad del Estado que a través de la amenaza y el

empleo de la coacción, persigue la privación o la desviación de los peligros o
perturbaciones del orden público. Merkl plasma su definición en la línea liberal,
que busca el orden y la seguridad para que la empresa privada se desarrolle en
condiciones de estabilidad y seguridad pública.
 Acudir a la historia de nuevo, nos puede ayudar a comprender con mayor
certeza el contenido del concepto que tratamos de explicar. Fue en los Estados
Unidos en 1827 en donde por primera vez se utilizó la expresión “PODER DE
POLICÍA – POLICE POWER”, equivalente a POLICÍA ADMINISTRATIVA, por
el Juez John Marshall de la Corte Suprema Federal en el caso “Brown vrs.
Maryland”. Posteriormente en el caso “Commonwealth vrs. Alger” el Juez
Shaw, también de la Corte Suprema Federal de Estados Unido define dicho poder
y sostiene que ese poder existe únicamente si es derivado directamente de la
Constitución. Explican que el poder de la policía administrativa debe entenderse
como la facultad de limitar al libertad y la propiedad individual, ya sea que ese poder
sea amplio o restringido, dependido de la norma jurídica que el permite a la
Administración, imponer esas limitaciones.

En consecuencia, podemos afirmar que la POLICIA ADMINSITRATIVA

es una institución jurídico-política de naturaleza pública, que a través de facultades
reguladoras que las normas constitucionales y ordinarias le otorgan a la
Administración Pública (centralizada, desconcentrada descentralizada, autónoma,
regional, departamental o municipal), interviene limitando el ejercicio de los
derechos individuales (libertad y propiedad) garantizados constitucionalmente, por
razones de bienestar social o de interés público. Y que además de estar limitado por
la ley, debe ser ejercitado racionalmente por los funcionarios públicos, utilizando los
medios de coacción legítimos adecuados para cada situación.

CARACTERISTICAS DE LA POLICIA
ADMINISTRATIVA
Del análisis de las definiciones planteadas, podemos señalar las
características más sobresalientes de la institución:

§ Es una actividad pública administrativa (oficial) que desarrolla

preferentemente el Organismo Ejecutivo;
§ Debe estar sometida o subordinada al orden jurídico vigente (normas
legales) para evitar abusos de poder y arbitrariedades, aun cuando la
Administración deba actuar discrecionalmente en casos de alteración grave
del orden público por actos humanos o fenómenos naturales;
§ Limita el ejercicio de libertades y derechos individuales pero no puede
extralimitarse; debe aplicar medios racionales adecuados a cada situación, sin
que los afectados tengan derecho de exigirle al Estado ninguna indemnización
(salvo arbitrariedades y abusos de poder no autorizados por la Constitución).
§ Es coactiva, pues el Estado se impone mediante la advertencia o
conminación y una vez trasgredida la disposición de policía, mediante la
represión (sanción).
 § Su finalidad es mantener el orden público y armonizar los derechos
individuales y la libertad, con el interés general.

CLASIFICCION DE LA POLICIA ADMINISTRATIVA

POR SU COMPETENCIA TERRITORIAL
La policía administrativa puede ser: nacional, regional, departamental,
municipal y local.

POR LOS FINES QUE DEBEN REALIZAR, la policía administrativa

puede ser:

§ JUDICIAL o auxiliar de los tribunales ( en prevención y en investigación)

§ ESPECIAL encargada de proteger ciertos bienes nacionales como la
hacienda pública (policía hacendaría o tributaria), la salubridad (policía
sanitaria), el patrimonio arqueológico (policía arqueológica), los recursos
naturales (policía ecológica, foresta, de aguas, etc.), el turismo (policía de
turismo), etcétera.
§ GENERAL encargada de mantener el orden público; es policía preventiva
(policía civil, policía de tránsito, policía municipal, policía de caminos, policía
de salud-inspectores-, policía de trabajo – inspectores-etc.)
§ DE GESTION para supervisar el buen funcionamiento de los servicios
públicos ya sea que los preste el Estado o la empresa privada por medio de
contratos y concesiones (inspectores de trasportes, inspectores de
espectáculos públicos, inspectores de salud, inspectores de trabajo,
inspectores o supervisores de educación, inspectores de carreteras y caminos,
etc.)

POR LA MATERIA QUE DESARROLLA, la policía administrativa

corresponde a las diversas remas o sectores que comprende la administración
pública. Así puede ser de ecuación, de finanzas, de tributos, de salud, de trabajo, de
moralidad, de ornato, de economía o de precios, de caminos, de viviendas, de obras
públicas, de monumentos, de turismo, de relaciones exteriores, de comunicación
social, de hidrocarburos, de defensa o militar, de cultura de deportes, etcétera.

POR SUS FORMAS DE ACTIVIDAD, la policía administrativa puede

actuar en forma PREVENTIVA, al tratar de mantener el orden público y evitar su
alteración mediante3 la vigilancia y los anuncios que contienen prohibiciones o
formas de conducta ( no estacionar, velocidad restringida, prohibido el ingreso de
menores de edad, no ingerir alimentos dentro de oficinas públicas, horarios,
etcétera).
 Y también puede actuar de forma REPRESIVA O CORRECTIVA cuando
impide o suspende ciertas conductas violatorias del orden público y luego, mediante
procedimientos administrativos impone sanciones a los responsables de la
alteración de la paz social.

MEDIOS DE COACCION DE LA POLICIA

ADMINISTRATIVA
La policía administrativa utiliza los medios de coacción necesarios para
realizar sus funciones (preventiva y correctiva), Esos medios pueden ser:

§ MEDIOS NORMATIVOS (FORMALES O GENERALES) que consisten

en los reglamentos y ordenanzas de policía dirigidos a toda la población
(reglamento de tránsito, reglamento de espectáculos públicos, reglamento de
salud, etc.).

§ MEDIOS MATERIALES O INDIVIDUALES que consisten en órdenes,

licencias o autorizaciones dirigidas a personas individualizadas o
identificables.

§ MEDIOS PREVENTIVOS, MEDIOS DE MERA COACCION

(EJECUCCION FORZOSA) Y MEDIOS DE SANCION. Los medios de
policía pueden ser preventivos o informativos, con la finalidad de obtener
conocimientos sobre hechos y situaciones que puedan afectar el orden público
(por ejemplo las inspecciones, registros, vigilancias, revisiones, etc.); también
pueden ser de ejecución forzosa, aplicando la coacción ( para obligar en forma
directa y forzosa el cumplimiento de la norma de policía) y finalmente,
pueden ser medios sancionadores o penalizadores (mediante la imposición de
penas administrativas a los infractores especialmente mediante multas, cierre
de locales o decomiso de bienes, cancelación de permisos o licencias, etc.)

LOS MEDIOS FORMALES (NORMATIVOS O

GENERLAES)
Estos medios de policía van dirigidos a toda la población y se manifiestan por
medio de REGLAMENTOS Y ORDENANZAS DE POLICIA. Tienen naturaleza
preventiva, pues le advierten a la colectividad lo que está permitido hacer
(estacionamiento de vehículos de 20.00 a 5.00 hrs.), lo que no debe hacer (no botar
basura, no estacionarse o se pondrá cepo) o lo que debe hacer) para circular un
automotor debe llevar extinguidor, cinturones de seguridad, apagador de fuego,
revisión de emisiones de gas, placas, tarjeta de circulación y solvencia aduanal).
Además informan la sanción que se puede aplicar por la no observancia de la norma:
multas, cancelaciones de licencias, cierre de locales, decomiso de objetos, etc.

REGLAMENTOS DE POLICIA PARA EJECUCION O

PARA APLICACIÓN.
Son disposiciones jurídicas generales que dicta la Administración Pública
(centralizada, desconcentrada o descentralizada) sobre la base de la potestad de
emitir legislación secundaria que le otorga la Constitución y las leyes ordinarias.
Estas disposiciones desarrollan preceptos legales contenidos en la Constitución y en
las leyes ordinarias, de allí que se les denomine de reglamentos de aplicación o de
ejecución y se cumplen durante la vida normal o situación ordinaria del lugar.

En Guatemala la potestad reglamentaria del ejecutivo se encuentra regulada

en el articulo 183 literales (a) y (e) de la Constitución – analice su contenido- y en
leyes ordinarias como el Código de Salud, la Ley de Tránsito, la Ley Orgánica de la
Universidad de San Carlos, el Código Municipal, el Código Tributario, etc. (ubique
en esas leyes la norma facultativa reglamentaria)

REGLAMENTOS DE POLICIA POR EMERGENICA,

EXTRAORDINARIOS O DE NECESIDAD.
Cuando la situación es alternada ya sea por fenómenos naturales o ya sea por
disturbios sociales y se corre el riesgo de perder el orden público o este se rompe, se
dan condiciones extraordinarias, especiales o de emergencia que imponen la
necesidad de emitir disposiciones legales urgentes, que contienen restablecer la
situación normal. Estos pueden todo o solo una parte territorial del Estado.

En estos caos, el Ejecutivo queda facultado constitucionalmente para

restringir y hasta suspender ciertas garantías fundamentales. En todo caso, la
Constitución debe indicar cuáles son las garantías que pueden sufrir esta restricción
total o parcial, pero siempre temporal.

En Guatemala la Constitución establece esta facultad en los artículos 138 y

139 y 183 literal (f), que se complementa con las disposiciones de la ya obsoleta Ley
de Orden Público. (Analice esas disposiciones y señale las
inconstitucionalidades que encuentre en dicha ley).

ORDENANZAS DE POLICÍA ADMINISTRATIVA.

 Estas disposiciones legales son emitidas por la administración pública local
(en una región, en un departamento o en un municipio, tomando como base la
división política administrativa de Guatemala) y van dirigidas a la población total o
parcial de esos territorios.

MEDIOS MATERIALES (INDIVIDUALIZADOS) DE

POLICÍA ADMINISTRATIVA
Es la mera APLICACIÓN de medidas coactivas por parte de la
administración del Estado (policía administrativa( a personas individuales o
colectivas debidamente identificadas, en casos concretos, para controlar y limitar el
ejercicio de determinados derechos y evitar que se afecten los derechos de la
generalidad.

A los medios materiales se les denomina LICENCIAS,

AUTORIZACIONES O PERMISOS DE POLICÍA, y tienen un sentido positivo
porque permiten el ejercicio del derecho bajo ciertas condiciones que la ley establece
como medios de control para evitar el abuso por parte de los titulares o derechos
habientes.

LICENCIAS (AUTORIZACIONES O PERMISOS)

DE POLICÍA ADMINISTRATIVA.

Las tres denominaciones corresponden al mismo tipo de decisiones de la

policía administrativa, para permitir a las personas ejercer algún derecho, luego de
cumplir con los requisitos que la ley establece.

El uso de una o de otra denominación depende más de la terminología que

utilice la ley, que de razones teóricas o doctrinarias. Consideramos que las
denominaciones se refieren a lo mismo. Es más pueden aparecer otras
denominaciones como APROBACIÓN DE POLICÍA.

DEFINICIÓN DE PERMISOS, LICENCIAS O

AUTORIZACIONES DE POLICÍA ADMINISTRATIVA
Son actos de la administración estatal que permiten que la persona que ha
presentado una solicitud (por lo tanto se requiere de SOLICITUD EXPRESA
PARA OBTENER LA LICENCIA, PERMISO O AUTORIZACIÓN), ejerza los
derechos que la ley otorga, para que luego de cumplir los requisitos se eliminan los
obstáculos legales para ejercitar las facultades que se derivan de esos derechos.

Los obstáculos legales aludidos, son normas de policía y se justifican porque

de esta manera se evita el abuso del derecho y se logra el respeto al derecho de los
demás. Es una paradoja de la libertad, pues para ejercer libremente los derechos,
toda persona debe someterse a las limitaciones que le impiden abusar de su derecho
(libertinaje) y le obligan a respetar el ámbito de libertad personal de los terceros.
Para ser libre, se debe aceptar las limitaciones de la libertad.

Obtenida la licencia o la autorización de policía para ejercer el derecho

(manejar un automóvil, por ejemplo) el titular queda afectado al cumplimiento de
condiciones de ejercicio (velocidad, portar la licencia, no conducir embriagado,
renovar la licencia, etc.), que establecen las leyes y los reglamentos de ejecución
(conditio iuris).

La licencia, permiso o autorización no otorga el derecho, pues este preexiste como

posibilidad para toda la población (en Guatemala, los habitantes tienen el derecho
a la libre locomoción y conducir vehículos… salvo las limitaciones legales).

Como se apuntó, el titular de la licencia, autorización o permiso queda ligado

a las condiciones legales o reglamentarias que permiten ejercitar su derecho
y en este punto es importante indicar que dichas condiciones NO SON
INMUTABLES Y PUEDEN SER MODIFICADAS por la administración por
razones de orden público.

Además NO SON INDEFINIDAS pues tienen un plazo de vigencia al final

del cual, dependiendo de la norma legal, termina definitivamente o puede ser
renovada (por ejemplo, una patente de invención luego de cierto periodo de tiempo
ya no puede ser renovada pues pasa al dominio común, en cambio una patente de
marca industrial, comercial o de servicio, puede ser renovada cada cierto tiempo,
indefinidamente siempre que el titular tenga interés y lo exprese ante la autoridad).
Las licencias, autorizaciones o permisos como se dijo, son otorgadas a solicitud
expresa del interesado (intuito personae), y generalmente NO SON
SUSCEPTIBLES DE CESIÓN, ARRENDAMIENTO, SUCESIÓN
HEREDITARIA O DONACIÓN, Salvo que su propia naturaleza (comercial, por
ejemplo), lo permita.

Así, una licencia para conducir automóvil, una licencia de portación de arma,
una autorización para ejercer una profesión universitaria, un pasaporte, no pueden
ser trasladadas a otro titular.

Una licencia de operación de vehículo extraurbano, una licencia sanitaria para

un establecimiento abierto al público, una patente de invención, una marca
industrial, comercial o de servicio, la autorización de establecimiento comercial
(farmacia, depósito de combustibles, tienda, almacén, etc.) si pueden ser objeto de
traslado a otro titular (POR SUCESIÓN, ARRENDAMIENTO, VENTA, DONACIÓN
O SUCESIÓN HEREDITARIA), debido a que se relacionan con los bienes de lícito
comercio; en todo caso, el nuevo titular debe llenar los mismos requisitos que el
titular anterior y queda ligado a las condiciones legales impuestas al titular original.

Finalmente, es necesario que en algunos casos las licencias, permisos,

autorizaciones o aprobaciones de policía son otorgados luego de haber cumplido el
solicitante las condiciones de la ley, dentro del procedimiento establecido por la
misma, pero al final, por razones de interés público, el Estado a través de su función
de policía administrativa TIENE LA POSIBILIDAD, POTESTAD O
FACULTAD DE DECIDIR A FAVOR O EN CONTA DEL SOLICITANTE.
(ACTO DE CONCESIÓN DISCRECIONAL O POLÍTICA) y en otros casos,
dependiendo de lo dispuesto en las normas legales, una vez cumplidos los requisitos
y terminado el procedimiento, el Estado en su función de policía administrativa
TIENE LA OBLIGACIÓN O DEBER DE OTORGAR EL PERMISO,
LICENCIA, AUTORIZACIÓN O APROBACIÓN (ACTO DE CONCESIÓN
REGULADA O ADMINISTRATIVA).

Como ejemplo del primer caso, podemos apuntar lo que sucedió durante tanto
tiempo en Guatemala, al solicitarle a la Dirección de Aeronáutica Civil, permiso de
operación para CUBANA DE AVIACIÓN y siempre se negó, pero la situación cambió
y el Gobierno del Presidente Aarhus, además de restablecer relaciones diplomáticas
con Cuba y aceptar las becas para estudiantes de Medicina, también decidió
discrecionalmente, autorizar a la empresa cubana de aviación hacer vuelos a
Guatemala y permitir a la empresa AVIATECA hoy parte de TACA, viajar hacia Cuba.
Se aplican los principios de utilidad y conveniencia para los intereses del Estado o el
interés público. Cuando el Solicitante no obtiene este tipo de concesiones, no puede
accionar o demandar judicialmente que se le otorgue, por ser de carácter discrecional
o político.

Estas concesiones están expresamente excluidas de la vía judicial de lo

contencioso administrativo. (Revise los casos de improcedencia en la Ley de
lo Contencioso Administrativo).

Como ejemplo del segundo caso, una persona que ha realizado un invento y
mediante el procedimiento llega a cumplir con todos los requisitos, especialmente el
de novedad relacionada con el proceso de invención y nadie prueba tener una
patente similar, entonces el Estado a través de su función de policía administrativa
no puede negarse a extender la patente de invención y la correspondiente licencia
para explotar el invento con exclusividad durante el plazo que las normas legales se
lo permitan, luego pasa a ser de dominio público.
 EXTINCIÓN DE LAS LICENCIAS, PERMISOS O
AUTORIZACIONES DE POLICÍA
Las autorizaciones, permisos o licencias de policía administrativa se
extinguen:

§ Por incumplimiento de las condiciones determinadas al otorgarse la

licencia o permiso. Por ejemplo, por faltas reiteradas al reglamento de
tránsito, el conductor puede ser sancionado con la cancelación de su licencia;
o que la Superintendencia de comunicaciones cancele el uso de una
frecuencia de radio porque la persona que posee la licencia altera el orden
pública o las buenas costumbres, o el personal no está capacitado o usa la
autorización para usos distintos; o cancelar la licencia para un local abierto al
público de vende licores después de cierta hora.

§ Por vencimiento de su vigencia. Todo permiso, autorización o licencia de

policía tiene un plazo que en algunos casos es renovable (una licencia de
conducir automóviles, una licencia de transportes, una marca comerciales
otros el vencimiento es definitivo (una patente de invención vence en
determinado plazo y pasa al dominio público) y cuando al vencer el plazo este
puede ser renovado, el titular no lo hace y abandona su derecho.

§ Por revocación debido a razones de interés público o utilidad

general. El Estado tiene el poder de revocar determinadas licencias o
autorizaciones, cuando lo considera conveniente, pues el interés general
predomina sobre el interés particular. Por ejemplo, la autorización para una
manifestación del orden público; o cancelar frecuencias de radio y televisión
para iniciar un plan general de alfabetización urbano y rural; o cancelar las
licencias de transporte urbano porque hay un plan de reordenamiento de
rutas y renovación de unidades de transporte para personas.

§ Por finalización del objeto. Hay autorizaciones o licencias que se agotan

al cumplirse el objetivo para el que fueron otorgadas. Por ejemplo, una
licencia de construir pierde su valor y vigencia en el momento en que el
edificio es terminado.

Una licencia para explotar un manto petrolífero termina cuando se agota ese
recurso. Una autorización para realizar una manifestación pública se agota
cuando el acto termina. Las licencias para efectuar un bingo, un sorteo, una
feria o un festival, concluyen al terminar esas actividades.

§ Por muerte del titular. La licencia o autorización termina con la muerte

de la persona física o individual por haberse otorgado en forma exclusiva al
solicitante -intuito personae- (la licencia para portar armas de fuego no es
 transferible, como no lo es un pasaporte o una licencia para conducir
automóviles). Sin embargo, cuando se trata de licencias, autorizaciones o
permisos que son parte de los bienes (derechos reales) de empresas
mercantiles (individuales o societarias), estas si pueden ser transferidas a
terceras personas, siempre que la ley de orden público no lo prohíba y el nuevo
titular cumpla los mismos requisitos exigidos al titular inicial (por ejemplo
puede ser transferida la licencia de expendio de licores o una patente de
establecimiento o una patente de invención).

§ Por falta de uso. La licencia, autorización o permiso son cancelados de

oficio, cuando la ley o la propia autorización indican un periodo determinado
para iniciar los actos que autoriza. Por ejemplo que una empresa obtiene
permiso para explotar mantos petrolíferos o mineros y no inicia sus
operaciones en determinado tiempo, se le cancela la autorización. Si un
empresario obtiene licencia para operar una ruta de transportes en
determinados horarios y no los cumple, también pierde su licencia o permiso.

MEDIOS DE POLICÍA ADMINISTRATIVA

PREVENTIVOS O INFORMATIVO Y MEDIOS
EJECUTIVOS O DE MERA COACCIÓN
Se trata de instrumentos legales oficiosos y coactivos, que tienen por objeto
hacer que la población cumpla normas de policía para mantener el orden público.

Deben ser racionales y no puede oponerse a las normas legales vigentes. No

deben propiciar el abuso de autoridad y la arbitrariedad. Por esa razón, el particular
que se considere afectado por la disposición de policía administrativa que se emite
con carácter preventivo, porque afecta sus derechos fundamentales, puede atacar tal
disposición por vía de amparo y de constitucionalidad.

Lo mismo se puede hacer en el caso de medios ejecutivos, salvo las

excepciones que indiquen la Constitución y las leyes de orden público. El afectado
tiene formalmente el derecho de exigir las compensaciones o indemnizaciones al
Estado (responsabilidad civil), puede proceder penalmente contra los funcionarios
responsables (responsabilidad penal), tiene el derecho de exigir las sanciones
disciplinarias que correspondan a los funcionarios participantes (responsabilidad
administrativa) y en el caso de violaciones a la integridad personal se pide la
intervención del organismo judicial, por medio de la exhibición personal.

MEDIOS DE POLICÍA PREVENTIVOS O INFORMATIVOS

 Son las formas que utiliza la policía administrativa para prevenir la alteración
del orden público. Las formas típicas son la observación, la vigilancia y las
indicaciones o rótulos (señales), para evitar que se den o que continúen ciertas
conductas antijurídicas.

Por ejemplo, el policía motorizado que verifica la velocidad de los vehículos

en las carreteras o el número de pasajeros en el transporte público; una patrulla que
recorre constantemente ciertos lugares en donde se sospecha que hay trasiego de
drogas; las indicaciones de tránsito (velocidad restringida, no aparcar, no tocar
bocina, zona escolar), los rótulos que prohíben botar basura, etc.

MEDIOS DE POLICÍA DE COACCIÓN DIRECTA (FORZOSA E INMEDIATA)

Se trata del uso de la fuerza (legal y racional), para reprimir ciertas conductas
que alteran el orden público al infringir las órdenes o disposiciones de policía
administrativa.

La COACCIÓN DIRECTA se trata de una serie de actos oficiales que se

desarrollan conminado al individuo o a los individuos para que cumplan las órdenes
de policía y al no existir tal cumplimiento o acatamiento de los medios preventivos o
informativos (por ejemplo el propietario de su supermercado que vende licores
después de cierta hora de la noche; o el caso de un piloto de un camión de volteo que
deja caer ripio en un local en donde claramente se indica que es prohibido hacerlo),
la policía debe adoptar decisiones en ese momento, para que la persona no continúe
la infracción y respete las normas de policía.

Se trata pues de una EJECUCIÓN FORZOSA E INMEDIATA. Al

propietario del local que expende licores en hora prohibida, se le pide que cierre el
negocio o al piloto del camión se le obliga a levantar el ripio y llevarlo a otro lugar)
además la autoridad tiene la obligación de presentar reporte o informe al superior,
para que se inicie el procedimiento administrativo punitivo, con la finalidad de
sancionar la infracción.

Observar, que aparecen dos nuevos conceptos: la infracción administrativa y

la sanciones administrativa que se produce al concluir el procedimiento punitivo
administrativo, materia del DERECHO PENAL ADMINISTRATIVO O
DERECHO PUNITIVO ADMINISTRATIVO, que se aborda brevemente en los
temas que continúan.

ÓRDENES DE POLICÍA ADMINISTRATIVA

 Son actos del Estado fundamentados en las leyes de orden público interno,
que afectan a los particulares al restringirles su libertad individual e imponerles
ciertas conductas necesarias por interés general.

Cuando las órdenes son ilegales e irracionales, la propia Constitución

establece la facultad de todos los habitantes para negarse a cumplir las órdenes
manifiestamente ilegales; también el sistema legal permite (por lo menos
formalmente) el uso de acciones judiciales o medios extraordinarios de control
judicial, contra las órdenes ilegales (amparo, inconstitucionalidad, exhibición
persona).

(Establezca en la Constitución las normas que restringen o limitan el uso

del poder público para evitar arbitrariedades y abuso de poder y las
normas que otorgan el derecho de resistencia contra las órdenes
manifiestamente ilegales, así como las acciones de defensa en vía
judicial).

CLASES DE ÓRDENES DE POLICÍA ADMINISTRATIVA

§ Pueden contener PROHIBICIONES O LIMITACIONES. Por ejemplo:
cerrar un local público (cine-teatro-parque); prohibir el estacionamiento
durante determinadas horas en ciertas calles; prohibir llevar pasajeros en
transporte de carga; limitar el sonido de aparatos en público; vedar la pesca o
la caza de especies en peligro de extinción o el uso indiscriminado del agua
potable.

§ Pueden contener la CONMINACIÓN DE HACER ALGO. Por ejemplo:

cercar un predio baldía, derribar una pared desplomada, obligar a los
transportistas a prestar el servicio sin interrupción, ordenar la evacuación
preventiva de un poblado cercano a un volcán en erupción, ordenar la
cuarentena de una población debido a una epidemia, ordenar el uso de
propiedades privadas para albergar alas víctimas de un terremoto o de una
inundación, para un vehículo en un retén policial.

CARACTERÍSTICAS DE LAS ÓRDENES DE POLICÍA

ADMINISTRATIVA
1. LAS DEBE DICTAR EL ÓRGANO LEGALMENTE COMPETENTE de
lo contrario se convierte en delito, cuando el funcionario que emite la orden
lo hace sin base legal o extralimitándose en sus funciones -abuso o
 arbitrariedad de poder-, además de las consecuencias civiles de las que es
solidario el Estado y las sanciones administrativas que corresponda.

2. PUEDEN SER OBLIGADAS A CUMPLIR UTILIZANDO LA FUERZA

PÚBLICA. Sin embargo, ese poder de coacción directo no es ilimitado, pues
la propia ley lo regula, lo condiciona y lo limita, también lo limita la razón y el
sentido común, y sobre todo la razón de ser del Estado, el ejercicio limitado y
controlado del poder público contra cualquier arbitrariedad y abuso de poder.
El medio de cumplimiento forzoso deber ser sencillamente el suficiente para
obtener el resultado deseado, sin uso exagerado de la fuerza.

A partir de la conminación al cumplimiento de la orden (que puede ser una

notificación escrita, una publicación, un anuncio o indicación (señal) visible,
incluso y un gesto -alzar la mano- o emitir un sonido -gorgorito- o luz -una
linterna o un semáforo-) si la misma no tiene características de abuso de
poder -no es manifiestamente ilegal-, debe cumplirse.

3. DEBEN SER CONCRETAS, CLARAS Y PRECISAS, no deben producir

un la conciencia del individuo a quien se dirigen, ningún motivo de duda, o
incertidumbre por ser oscuras o ambiguas. Las órdenes policiales deben ser
racionales para evitar equivocaciones lamentables e irreparables así como
desórdenes y reacciones innecesarias.

4. DEBEN SER CONOCIDAS POR EL OBLIGADO en alguna de las formas

ya indicadas, pues de lo contrario el individuo no tiene ningún deber legal de
ejecutar una orden que oficialmente desconoce (seria un acto legalmente
inexistente). En el caso de un ausente, debe ser notificado por medio de su
representante (mandatario o apoderado contractual o defensor judicial) y en
el caso de tratarse de un patrimonio en sucesión, si la orden se refiere a los
bienes de la mortual, el obligado a cumplir es el albacea testamentario o el
representante nombrado en vía notarial o en vía judicial.

5. PUEDEN DAR LUGAR AL PAGO DE INDEMNIZACIÓN Y LA

IMPOSICIÓN DE SANCIONES A LA AUTORIDAD Y AL ESTADO,
cuando se trata de órdenes ilegales. Para el efecto, el afectado debe demandar
penal y civilmente a la autoridad responsable y el Estado debe aparecer como
responsable solidario.

6. NORMALMENTE DEBEN SER ESCRITAS O GRÁFICAS, PERO EN

CASOS DE EMERGENCIA PUEDEN SER VERBALES, en todo caso el
funcionario responsable de la orden o el ejecutor, deberán dejar constancia o
razón de los actos sucedidos en su reporte diario. Así, por ejemplo, la
autoridad puede ocupar un predio particular para trasladar a las víctimas de
un incendio, sin tener que emitir una orden previa por escrito pues se trata de
una situación de extrema necesidad.
 7. PUEDEN SER REVOCADAS DE OFICIO O A SOLICITUD DEL
INTERESADO cuando a través de la facultad revisora que tienen los
funcionarios superiores, se concluye que la orden es innecesaria -por ejemplo
por que la causa de la orden ya desapareció-, o se determina que la orden es
ilegal.

Complete este tema con exégesis legal:

1. Analice y explique los 5, 6, 7, 10, 11, 20, 21, 23, 24, 25, 26, 32, 33, 35, 44, 45, 138,
139, 152, 153, 154, 155, 156, 263, 264, 265, 266 y 267 de la Constitución.

2. Ubique en el Código Penal lo relacionado con los tipos penales sobre abuso de
autoridad y extralimitación de funciones.

3. En el Código Procesal Civil, el juicio sumario de responsabilidades de funcionarios

públicos.

4. Establezca la procedencia de las acciones de Amparo, Constitucionalidad y

Exhibición Personal, relacionados con las órdenes ilegales de policía administrativa.

LAS FALTAS (CONTRAVENCIONES O INFRACCIONES)

ADMINISTRATIVAS
La infracción administrativa, contravención administrativa o falta
administrativa, conducta o conductas por acción o por omisión que constituyen
decisiones y formas de actuar contrarias a lo estipulado en las normas jurídico
administrativas del Estado.

Esas conductas pueden consistir en hacer lo prohibido, en no hacer lo

ordenado, en el primer caso es una falta por acción y en el segundo es una infracción
por omisión, y pueden realizarse una sola vez varias veces o sucesivamente en forma
continua.

ELEMENTOS DE LAS CONTRAVENCIONES

ADMINISTRATIVAS
§ LA ACCIÓN. Consiste en la manifestación de voluntad real y concreta,
activa o pasiva (hacer o no hacer) de un individuo, frente a las normas de
policía administrativa (leyes ordinarias y reglamentarias).
 Por ejemplo: manejar un vehículo a excesiva velocidad y en estado de
ebriedad; dejar que las aguas servidas de una fábrica de plásticos caigan en
un río, o los residuos de fertilizantes e insecticidas, o que el cianuro utilizado
en la mina penetre al manto freático; pescar camarón en tiempo de veda. En
el segundo caso por omisión, no cercar un predio baldío, cobrar el IVA y no
entregarlo al fisco o no extender facturas; no pagar en su totalidad el impuesto
de importación de bienes, no parar el vehículo ante la luz roja de un semáforo;
no darle tratamiento adecuado al agua utilizada en una mina de oro para
separar el cianuro y evitar la contaminación de los ríos, etc.

§ LA ANTIJURIDICIDAD. Consiste en el resultado de la conducta del

individuo en relación a lo que establece la norma de policía administrativa. Si
esa conducta es contraria a lo que prohíbe la norma o la conducta consiste en
omitir lo que la norma ordena, entonces estamos frente al elemento
antijuridicidad. Es pues, una conducta típicamente antijurídica y culpable.

§ LA CULPABILIDAD. Si el elemento anterior es el resultado de la conducta,

la culpabilidad consiste en el deseo de realizar esa conducta o serie de
actuaciones o de omisiones. El autor de la falta administrativa, conoce las
consecuencias de la conducta que va a realizar y no obstante conocer los
efectos legales, procede a realizar la o las acciones. La culpabilidad no es otra
cosa que la libre disposición, sin error y sin coacción que tiene el autor de una
falta administrativa, para realizarla, excluyendo por supuesto, el estado de
necesidad, la vis compulsiva y la inimputabilidad, como ocurre en el
Derecho Penal.

A lo anterior debemos agregar que la ignorancia de la ley (constituciones,

ordinario o reglamentaria) no exime de culpa en Guatemala, no obstante que
es un país con alto grado de analfabetismo y gran número de normas legales
escritas, publicadas en el diario oficial al que no tienen acceso ni siquiera la
mayoría de abogados, mucho menos la población.

§ LA IMPUTABILIDAD. El sujeto activo de la contravención administrativa,

debe ser civilmente capaz (capacidad de ejercicio) es decir, mayor de edad. Se
excluye a los menores de edad y a los declarados en estado de incapacidad o
interdicción, así como a los ausentes. En todo caso las personas que los
representen legalmente, deben responder por ellos, desde el punto de vista
civil o patrimonial (pago de multas).

§ EL SUJETO ACTIVO. Es la persona civilmente capaz que voluntariamente

comete una contravención o infracción administrativa. Se le denomina,
sujeto activo de la falta administrativa.

Su actuación puede ser directa y también indirecta (por medio de terceras

personas) bajo su responsabilidad (el director de un colegio por sus alumnos),
 o que estén empleados por el (los trabajadores y ejecutivos de empresas) los
padres por sus hijos, los tutores por sus pupilos, el albacea por la masa
hereditaria, etcétera.

§ EL SUJETO PASIVO. Los resultados negativos de la contravención

administrativa que impacta en la sociedad representada por la población, el
Estado y la administración pública. En consecuencia, es el Estado como
representante de la sociedad, a través de sus funcionarios, a quien le compete
la obligación de iniciar el procedimiento punitivo para sancionar la falta
administrativa en la propia vía administrativa y en su caso, de existir delito,
le corresponde plantear el caso al Ministerio Público para que inicie la
persecución penal, sin que se interrumpa el procedimiento administrativo,
pues son independientes.

Recordemos que en el ámbito de los procedimientos administrativos

punitivos al igual que dentro de la persecución penal, de conformidad con la
Constitución Política, todos los habitantes de este país somos inocentes, hasta
no ser condenados en un juicio justo (debido proceso). (Analice y explique
los artículos 14 y 21 de la Constitución).

CLASIFICACIÓN DE LAS CALTAS (CONTRAVECIONES

O INFRACCIONES) ADMINISTRATIVAS
1. FALTAS INSTANTÁNEAS. Se producen en un solo acto. Concluida la
acción o la omisión, la contravención ya existe sin lugar a dudas. Por ejemplo:
pasar en vehículo un semáforo con luz roja; entrar al Teatro Nacional sin
pagar el boleto; cortar un árbol sin licencia; no pagar el impuesto sobre la
renta al vencer el plazo anual.

2. FALTAS PERMANENTES. Este tipo de infracciones administrativas se

producen en forma continuada y reiterada. Por ejemplo expender licores
adulterados o sin haber pagado los impuestos de importación; abrir un local
comercial sin patente de comercio, ni registro fiscal; son faltas que se ejecutan
durante un periodo continuo porque el infractor lo prolonga voluntariamente.

3. FALTAS POR ACCIÓN O COMISIÓN. Consiste en la infracción que se

produce al no obedecer la orden o prohibición de policía administrativa. Por
ejemplo: vender productos comestibles sin autorización sanitaria; conducir
un vehículo con más pasajeros de los permitidos; efectuar una manifestación
sin la correspondiente autorización.

4. FALTAS POR OMISIÓN O POR INACCIÓN. Son contravenciones que

se caracterizan por no hacer algo que ordenan las leyes y reglamentos
 administrativos. Por ejemplo: no renovar una licencia de conducción de
vehículos que ya venció; no levantar un cerco en sitio baldío; no pagar el
boleto de ornato o el impuesto sobre la renta; no pasar a revisión mecánica
un bus o un taxi.

5. FALTAS DE CONTRAVENCIÓN MATERIAL. En estos casos, el

infractor realiza una serie de conductas permitidas por las leyes y los
reglamentos, pero en determinado momento, la conducta normal se convierte
en contravención o falta administrativa. Por ejemplo, obtener la autorización
para efectuar una manifestación pública deportiva, política, religiosa,
cultural, etc., que se convierte en desorden público; un comerciante
autorizado para cobrar el IVA pero que no lo entrega el fisco; un comerciante
que tiene autorización para abrir un local pero al vender productos no
extiende las facturas correspondientes; o un propietario de un inmueble que
obtiene la licencia de reconstrucción según el plan regulador de la ciudad de
Antigua Guatemala, pero resulta haciendo modificaciones a su gusto y que no
son permitidas por el reglamento.

EXTINCIÓN DE LAS FALTAS, CONTRAVENCIONES O

INFRACCIONES ADMINISTRATIVAS.
Las transgresiones administrativas se extinguen:

a. Por una resolución administrativa que decide que no existe o que no se

comprobó la existencia de la falta administrativa, cuando el procedimiento
administrativo punitivo termina.

b. Por una resolución administrativa que decide que si existe la infracción

administrativa probada y en consecuencia le impone una sanción al infractor.

c. Por la muerte del infractor, cuando la falta administrativa es de carácter

personal y no patrimonial, pues en este último caso, responde la masa
hereditaria.

d. Por la aceptación de culpa por parte del infractor y su manifestación expresa

de cumplir el precepto administrativo y cumplir la sanción que resulte por su
conducta antijurídica y culpable.

e. Por la condonación o perdón por la infracción cometida que hace la autoridad

debidamente fundamenta en la ley (por ejemplo una amnistía fiscal).

f. Por prescripción de la acción, cuando la administración pública no inicia el

procedimiento punitivo antes de que venza el plazo legal.
 LAS SANCIONES O PENAS ADMINISTRATIVAS
La sanción o pena administrativa es el castigo que impone la Administración
Estatal como facultad otorgada por la ley o por el reglamento, cuando concluye un
procedimiento administrativo punitivo que se ha tramitado por las faltas o
contravenciones administrativas, en donde el infractor fue notificado y se le permitió
presentarse y defenderse y en definitiva, luego de la revisión judicial si fue solicitada
por el interesado, ha quedado probada la existencia de la contravención y la
culpabilidad.

Al poder o posibilidad que tiene la administración pública de imponer

sanciones administrativas, se le denomina facultad punitiva o sancionadora
del Estado, al igual que en el Derecho Penal.

En consecuencia, para que la administración estatal pueda tener esa facultad

o la pueda ampliar, necesariamente debe existir una ley de naturaleza ordinaria que
se lo permita, de lo contrario se incurre en extralimitación de funciones y abuso de
poder.

DIFERENCIAS ENTRE SANCION ADMINISTRATIVA Y

SANCION PENAL
1. La sanción penal se aplica una sola vez por un delito (non bis in idem); la
sanción administrativa puede ser aplicada varias veces en relación a una
misma infracción.

2. La sanción penal se fundamenta en el principio nullum crime nulla

poena sine lege (no hay posibilidad judicial de alterar el tipo penal); en lo
administrativo, la ley establece la conducta ilegal en forma genérica, por lo
que permite a la autoridad administrativa sancionadora, interpretar el caso
concreto y fijar el aLCAnce de la ilicitud.

3. La sanción penal manifestada en la sentencia condenatoria puede producir

cosa juzgada material y formal, porque es dictada por los tribunales al
agotarse las acciones y los recursos legales (salvo el caso excepcional de la
revisión); en el caso de la sanción administrativa, una vez impuesta por
funcionarios no judiciales, puede ser motivo de discusión en la vía judicial y
hasta que todas las acciones y recursos judiciales estén terminados se produce
la cosa juzgada, salvo que el infractor no utilice los medios legales de defensa
o los abandone o cumpla voluntariamente la sanción.
 4. La sanción administrativa es consecuencia de la falta administrativa sometida
al poder represivo de la administración estatal frente a los individuos que han
infringido preceptos de policía administrativa. Constituye en opinión de
numerosos autores como Goldschmit, Escola y Fiorini, el Derecho Penal
Administrativo o Derecho Punitivo Administrativo, como una rama del
derecho que regula esa facultad represiva de la conducta antijurídica de los
particulares frente a las normas de policía administrativa. Mientras que la
pena es consecuencia del delito que debe ser perseguido por el Ministerio
Público e impuesta en sentencia emitida por jueces luego de concluir el debate
público, contradictorio, oral y continuo.

5. La pena se impone en sentencia judicial. La sanción administrativa se impone

en resolución administrativa susceptible de revisión judicial.

6. La pena se impone ante la violencia producida a un bien jurídico tutelado (la

vida, la integridad personal, la libertad, el patrimonio, el honor, la fe pública,
etc.) y la sanción administrativa se impone por la infracción cometida ante los
objetivos del Estado a través de la Administración Pública, pues se han
afectado los derechos y los bienes públicos que permiten alcanzar fines
públicos o sociales.

DEFINICIÓN DE SANCIÓN ADMINISTRATIVA

Sanción administrativa es la pena que impone la Administración Pública a la
persona o personas (naturales o colectivas) luego de probar mediante el debido
proceso administrativo y judicial, la responsabilidad o culpa por una conducta activa
o pasiva violatoria de las disposiciones legales o reglamentarias de policía
administrativa, que puede ser impugnada por el sancionado por medio de recursos
administrativos y agotada esta vía, por medio del ejercicio de acciones y recursos
judiciales hasta llegar a una sentencia condenatoria o absolutoria que debidamente
ejecutoriada, produce cosa juzgada.

REQUISITOS PARA QUE LA ADMINISTRACIÓN

PÚBLICA PUEDA DICTAR E IMPONER UNA SANCIÓN
ADMINISTRATIVA
1. Que la ley o el reglamento establezca el supuesto, la sanción, y la facultad
punitiva de la administración estatal (nacional, regional, departamental,
municipal descentralizada o autónoma).

2. Que el infractor actúe o deje de actuar según lo establecido en la norma

ordinaria o reglamentaria y que la administración estatal le notifique el inicio
 del procedimiento punitivo administrativo, para garantizarle el debido
proceso.

3. Que el supuesto infractor tenga acceso a la información obtenida por la

administración, para que pueda preparar su defensa.

4. Que el infractor tenga oportunidad de hacer uso de su derecho de defensa y

de hacerse asesorar por abogados, expertos y técnicos si fuere el caso.

5. Que intervengan en el procedimiento todos los órganos que indiquen la ley o

el reglamento y los terceros que tengan vinculación con los hechos
sancionables.

6. Que al finalizar el procedimiento y dentro del plazo legal, la administración

tome una decisión y emita la resolución correspondiente, en forma razonada,
con fundamento legal, por escrito y declare la procedencia de la sanción con
base en la existencia probada de la transgresión, o en su caso, declare
inexistente la falta administrativa y la responsabilidad del supuesto infractor.

7. Que en caso de ser sancionado, el infractor sea debidamente notificado para

que tenga la oportunidad de utilizar los recursos administrativos, las acciones
y recursos judiciales que otorguen las leyes aplicables al caso concreto.

CLASES DE SANCIÓN ADMINISTRATIVA

La doctrina en general, acepta la existencia de las sanciones o penas
administrativas siguientes:

PRIVACIÓN DE LIBERTAD. Durante mucho tiempo la administración

estatal tuvo (y tiene en algunos países) la potestad de decretar el arresto de las
personas infractoras. En Guatemala, la administración no tiene esta potestad, pues
únicamente los jueces son los responsables de ordenar la captura y privar de su
libertad de las personas (Artículos 6. 7, 8, 11, 12, 21 de la Constitución).

MULTA ADMINISTRATIVA. Es la sanción típica en la administración

actual y consiste en afectar pecuniariamente los intereses del infractor. Es el pago
de una suma de dinero por la falta cometido, a la que ahora se le agregan los intereses
en caso de mora.

La multa puede ser pagada por EJECUCIÓN EN VÍA DIRECTA Y

VOLUNTARIA, cuando el infractor se presenta y la hace efectiva en las cajas
fiscales correspondientes.
 La EJECUCIÓN EN VÍA INDIRECTA, JUDICIAL Y COACTIVA, se
produce a solicitud de la Administración ante los tribunales de lo económico
coactivo, por la falta de pago voluntario por parte del infractor, siempre que la
sanción esté firme y no exista acción o recurso pendiente. Este tema es parte del
Derecho Tributario y los procedimientos pueden ser consultados en el Código
Tributario.

COMISO O DECOMISO. Generalmente esta pena es accesoria a la multa,

cuando el infractor no es ubicado o encontrado porque se desconoce su domicilio o
paradero, se da el simple decomiso o secuestro de los bienes utilizados para cometer
la infracción y quedan en depósito en la Administración hasta llega al remate público
para que el Estado se haga pago por el equivalente a la multa e intereses. El destino
de estos bienes también puede ser la destrucción cuando se trata de bienes de ilícito
comercio (artículo espurios por ser imitaciones o pirateados, por ejemplo).

La tendencia actual es emitir leyes que permitan que los bienes decomisados
(tanto en las faltas administrativas como en los delitos) pasen a propiedad del Estado
para ser utilizados en la obtención de sus fines de naturaleza social (por ejemplo en
el caso de trasiego ilegal de drogas, contrabando de bienes, lavado de moneda
extranjera, bienes inmuebles y muebles como vehículos, laboratorios, material
quirúrgico, armas, municiones, avionetas, helicópteros, etc. Adquiridos por los
infractores).

INHABILITACIÓN. Consiste en prohibirle al infractor sancionado, el

ejercicio de determinados derechos relacionados con la naturaleza de su falta. Esta
sanción puede ser temporal hasta que el sancionado demuestre que ha cumplido con
todos los requisitos de ley (por ejemplo: en una maquila reunir las condiciones de
seguridad e higiene para los trabajadores; prohibir la circulación de buses hasta que
elimine la emisión de humo negro; cerrar una discoteca hasta que existan salidas de
emergencia y sistema contra incendios; o retirarle a un conductor su licencia por
múltiples infracciones, etc.).

PÉRDIDA DE CARGO PÚBLICO. Esta sanción es especial y va dirigida a

los funcionarios públicos (menores, intermedios o superiores) que han cometido
infracciones administrativas que ameritan su destitución, previo procedimiento
laboral administrativo, salvo que se trate de funcionario de servicio exento o de
confianza que puede ser destituido de inmediato (un Ministro, por ejemplo).

Recordamos que las faltas administrativas pueden ser cometidas por toda la
población, incluyendo a los funcionarios públicos, pero no únicamente por estos
últimos. En estos casos, el funcionario que ha cometido la falta, posiblemente
también incurrió en delito, por lo que debe ser sometido a la investigación previa que
realiza el Ministerio Público o en su caso, al antejuicio.
 CLAUSURA. Esta sanción consiste en el cierre definitivo de un
establecimiento comercial, industrial o de servicios, porque el propietario o
propietarios han incurrido en faltas administrativas. La pena de clausura
generalmente es accesoria a la imposición de multas. Por ejemplo, una abarrotería
sin patentes de comercio y de rentas internas; un supuesto bar en donde se realicen
actividades ilícitas; un comercio que no tiene libros de contabilidad o no extienden
facturas; una gasolinera que por las condiciones de inseguridad del equipo que
utiliza pone en riesgo a la población; una fábrica que desecha materiales
contaminantes en corrientes de agua potable, etc. Pueden ser sancionados con multa
y el cierre definitivo de actividades.

PERDIDA DE LA PERSONALIDAD JURÍDICA. Cuando la

responsabilidad de la falta administrativa recae en una persona colectiva (sociedad
civil o mercantil, o una sociedad sin fines lucrativos, ONG, etc.), una de las penas
accesorias es la cancelación del reconocimiento legal de su personalidad jurídica y
por lo tanto se cancela su inscripción en el registro que corresponda y deja de ser
sujeto de derechos y obligaciones.

AMONESTACIÓN. Es la más leve o menor de las sanciones administrativas

y consiste en una advertencia al infractor para que no repita la contravención
administrativa.

Generalmente se impone con la advertencia o apercibimiento de que en caso de

reiteración de la falta, se impondrá multas, decomisos, cierre de locales, etc.

EXTINCIÓN DE LAS SANCIONES ADMINISTRATIVAS

Las penas o sanciones administrativas se pueden extinguir:

§ Por cumplimiento de las sanciones en forma voluntaria (como se apuntó)

o en forma coactiva ante los tribunales de los económico coactivo por
demanda de la Administración.

§ Por muerte del sancionado cuando el cumplimiento de la sanción es

personal y no patrimonial, pues en ese caso respondería la masa hereditaria
(por ejemplo la inhabilitación para dedicarse al comercio, a una profesión, o
a conducir vehículos).

§ Por condonación o perdón. En este caso, la Administración debe tener la

facultad legal que le permita perdonar el cumplimiento de la sanción
administrativa. Por ejemplo cada año la Municipalidad de Guatemala deja
sin efecto multas por no haber pagado el boleto de ornato durante el mes de
 Enero y habilita un mes más; o el Instituto Guatemalteco de Seguridad Social
que perdona las multas por falta de pago de las tasas que le corresponde hacer
efectivas a los patronos.

§ Por prescripción. La sanción ya no debe cumplirse cuando vencido el

término legal para que la Administración exija su cumplimiento, no lo hace.
El pazo debe ser estipulado en la ley (Código Tributario, por ejemplo) y
cuando la ley aplicable al caso concreto no establece la prescripción, entonces
se aplica supletoriamente las regulaciones contenidas para las obligaciones en
el Código Civil.