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son exclusivamente didácticos. Prohibida su reproducción parcial o total sin permiso escrito de la editorial correspondiente.
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ESTADO, AUTONOMIAY
AUTOCONTROL COOPERATIVO
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personales de la misma; y la Externa, que es ejercida por el Estado, y que, en En materia de cooperativas, la Ley 20.337 establece en su artículo 76
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razón de la organización federal que caracteriza a nuestra República, plantea que la fiscalización se ejerce a través de los síndicos, pudiendo la misma ser
la cuestión de si la misma corresponde al ámbito provincial o nacional. unipersonal o ejercerse en forma colegiada, en cuyo caso se denomina el
La fiscalización privada está legislada en el derecho argentino prácti- cuerpo Comisión Fiscalizadora.
camente para todo ente de composición plurilateral. Como bien lo señala Isaac ¿Cómo se halla organizada la fiscalización externa?: Volviendo a un
Este material es para uso de los estudiantes de la Universidad Nacional de Quilmes, sus fines
Halperín en su obra “SOCIEDADES ANÓNIMAS”, página 517, Editorial De sucinto análisis comparativo, puede decirse que en nuestro régimen jurídico
Palma, Buenos Aires, año 1975: “...la razón de la sindicatura está en la este tipo de contralor está ejercido exclusivamente por el Estado. No sucede
necesidad de controlar permanentemente la marcha de la administración lo mismo con la legislación extranjera (caso alemán o italiano en materia de
social, la gestión de los negocios por el Directorio, con el fin de prevenir los cooperativas), en que organizaciones de carácter federativo han reemplazado
abusos en detrimento de la sociedad o de los intereses sociales. El control o o complementado al Estado en tales funciones.
fiscalización individual por los accionistas es prácticamente imposible, sea En lo atinente a las sociedades comerciales, las funciones de fiscaliza-
que se les reconozca o no el derecho de inspección permanente de los libros ción pública se ejercen de dos maneras: aquéllas sociedades a las que sólo se
y papeles sociales”. controla respecto de su constitución, existiendo a tal efecto una autoridad de
Así, respecto de las sociedades anónimas y las de responsabilidad contralor de carácter administrativo y el Registro Público de Comercio,
limitada, la ley 19.550, en su actual redacción, en los artículos 158 y 254 dependiente del Poder Judicial; y aquéllas sujetas a la fiscalización estatal
respectivamente, establece la fiscalización privada a través de los síndicos en permanente, que son las enumeradas en el artículo 299 de la ley de sociedades
forma optativa, salvo en el caso de las sociedades anónimas en que se trate de comerciales.
alguno de los supuestos en que la fiscalización estatal es permanente, supuesto La autoridad con competencia en materia de contralor es la del lugar de
en el que la sindicatura es obligatoria. domicilio del ente.
En materia de asociaciones, si bien no existe una ley nacional que las En materia de fundaciones se establece la competencia en materia de
legisle en términos generales, no obstante, todas las provincias, a través de los contralor a cargo de la autoridad administrativa de contralor de la jurisdicción
organismos de contralor (generalmente las direcciones de personas jurídicas), en que funcione la entidad (artículo 27, ley 19.836).
han reglamentado por medio de estatutos tipos, la existencia de órganos de En lo atinente a las mutuales, la ley 19.331, con normas muy amplias,
contralor interno, normalmente de carácter colegiado, los que se denominan acuerda al Instituto Nacional de Acción Mutual (INAM), organismo depen-
comisión revisora de cuentas, síndicos, comisión de fiscalización, etc. diente del Ministerio de Bienestar Social de la Nación, las facultades para el
Respecto de este tipo de personas de existencia ideal, es de destacar que reconocimiento de las asociaciones mutuales, así como el ejercicio del
el proyecto de ley de unificación de la legislación civil y comercial de la “Contralor público y las superintendencias de esas asociaciones fiscalizando
Nación, que ha sido sancionada por el Poder Legislativo, las reglamenta a su organización, funcionamiento, solvencia, calidad y naturaleza de las
partir del artículo 1681, y dispone en el artículo 1690 que para que proceda la prestaciones, y su disolución y liquidación” (artículo 2, incisos a) y b).
autorización para funcionar, entre otros requisitos los instrumentos constitu- En materia de cooperativas la fiscalización estatal, conforme a la ley
tivos deben reglamentar el régimen de verificación (inciso 10). 20.337, se realiza por autoridad administrativa, es de carácter permanente,
En materia de mutuales, la Ley 20.321 establece en el artículo 12 que siendo sus facultades amplias, incluso de carácter sancionatorio.
la fiscalización será ejercida por un órgano colegiado con un número míni- El artículo 99 de la mencionada ley establece que dicha función estará
mo de tres integrantes, que además deben revestir el carácter de socios ac- a cargo de la autoridad de aplicación, que hoy es el Instituto Nacional de
tivos. Acción Cooperativa, dependiente del Ministerio de Economía de la Nación.
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Dicha autoridad de aplicación puede ejercer la fiscalización por sí o a través aún respetando sus particularidades, su control no puede ni debe ir más allá del
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de convenios con el órgano local competente (direcciones de cooperativas control de legalidad de su acto de constitución.
provinciales). Sin embargo, si se les otorgara cualquier tipo de tratamiento diferencial,
Ahora bien, a esta altura, caben efectuar tres interrogantes. bien sea impositivo, crediticio, o de otra índole, recién en ese supuesto sería
¿Cuál es la razón por la que el Estado ejerce amplias facultades en viable un contralor más amplio.
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materia de fiscalización pública que, al decir de ALTHAUS en su TRATADO Es obvio, que preferiría el reconocimiento de la función coadyuvante
DE DERECHO COOPERATIVO “son considerablemente más amplias de las con los intereses comunes que representan las cooperativas y que de tal
que paralelamente competen a los organismos de contralor de las sociedades reconocimiento deviniera un trato acorde con tal circunstancia, pero es que,
anónimas”? en estos momentos se da la paradoja que, por una parte las entidades se hallan
¿Cuál es el límite razonable a dichas facultades? sometidas a las mismas reglas de juego que cualquier sociedad (igualdad entre
¿Es eficiente el sistema de fiscalización que en virtud de las disposiciones desiguales), pese a lo cual, al menos conforme a las disposiciones legales
de la ley 20.337, se aplica hoy en la Argentina a este tipo de entidades? vigentes son fiscalizadas en forma mucho más estricta.
En relación a la primera cuestión es de aplicación el concepto de De lo que hasta aquí expuesto surge en mi opinión la respuesta a la
NUMKER, citado por CRACOGNA en su obra ESTUDIOS DE DERECHO segunda proposición. El límite razonable a la injerencia del Estado está dado
COOPERATIVO, quien expresa “En los países con menor desarrollo, el por el interés concreto y efectivo que éste manifieste y efectivice respecto del
cooperativismo encuentra un gran interés del Estado, en tanto que en los países cooperativismo. Por aquel principio que el interés constituye la medida de las
con mayor grado de desarrollo el interés del Estado es nulo y el de los acciones en derecho, una amplia acción de control sólo se justifica para hacer
asociados predominante” y agrega más adelante “Las cooperativas en los al sujeto pasivo de la misma titular de alguna ventaja.
países subdesarrollados son apoyadas por la legislación la cual, obviamente, Esto no significa que deba dejarse a la deriva el funcionamiento de las
nunca manifiesta que pretenda sustituir la voluntad autónoma de las entidades cooperativas, pero si éstas serán libradas a su suerte, lo lógico es que
o de sus asociados. efectivicen mecanismos de autocontrol. El Estado, en tal supuesto, solamente
Sin embargo, la experiencia enseña que el impulso que deben absorber deberá velar para que en su actividad las cooperativas no lesionen la fe pública,
los asociados tarda en obtener velocidad y el Estado retiene un control que no estén incursos en delito, no perjudiquen los intereses de terceros, constitu-
provoca una actitud fraternalista en muchos de estos países en los cuales las yendo la legislación un marco referencial de funcionamiento y la fiscalización
cooperativas son una suerte de minoradas permanentes dentro del conjunto un contralor formal de legalidad.
social”. La tercera cuestión, es la que requiere una sincera autocrítica, por parte
Ahora bien, en el estado actual definiciones políticas en el que se de quienes tienen o han tenido responsabilidad en el ejercicio de las funciones
sostiene la necesidad de desregular todas las actividades y en el que el Estado a las que nos estamos refiriendo, entre los que me incluyo.
está desarrollando una actitud de no intervención, aún en aquellas funciones En primer término ¿se cumplen en la práctica las funciones que a
que, a mi juicio, son indelegables, el criterio preseñalado es insostenible. quienes ejercen la fiscalización les faculta el artículo 100 de la ley 20.337. En
A mi juicio, el Estado solamente se halla legitimado, en estas circuns- términos generales: No, y ello es así por la insuficiencia de recursos humanos
tancias a realizar un control amplio y permanente del funcionamiento regular y económicos asignados a tal fin, por la cantidad de entidades a controlar, por
de las cooperativas, en tanto y en cuanto, desarrolle respecto de ellas, políticas la extensión geográfica de los territorios en que la función debe cumplirse, por
de promoción, asistencia, fomento, etc. enumerar las causas principales aunque no excluyentes.
De no ser así, de considerarse a estas entidades un tipo societario más, En segundo término, en los casos específicos en que se ejerce ¿qué
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efectos se logran? Si entendemos que la fiscalización se ejerce en materia
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ESTADO, AUTONOMÍA Y
cooperativa con un sentido tuitivo de las entidades, con una finalidad correctiva
AUTOCONTROL COOPERATIVO
y hasta educativa y no meramente sancionatoria, podemos decir que tal
finalidad sólo se alcanza parcialmente.
Y por último, en cuanto a las sanciones, como éstas recaen sobre las
CARLOS ALBERTO DEBIAGG1
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1. - Aumentar los mecanismos de auto-control o control inter-coope- Mucho se ha escrito y se ha debatido sobre el rol de Estado en materia
rativo de las entidades. cooperativa y especialmente en materia de fiscalización pública, sea en lo
2. - Establecer funciones a la fiscalización pública compatibles con el referente al alcance de tales funciones y sus características y, correlativamente,
rol concreto que el Estado asigne a las cooperativas. el papel que ha de tener la fiscalización privada. Los tres congresos continen-
3. - Lograr que las funciones que, luego de un análisis pormenorizado, tales del Derecho Cooperativo celebrados hasta la fecha, esto es, el 1ro. de
asuma el Estado en esta materia sean efectivamente cumplidas. Venezuela en 1969 con sus conclusiones plasmadas en la “Carta de Mérida”,
el 2do. en San Juan de Puerto Rico, en 1976, que culminaron con la “Carta
Jurídica de San Juan” y el III Congreso de Rosario, Argentina en 1986, cuyo
resultado figura en “La Conclusiones de Rosario” han tratado el tema en
cuestión. Además los dos Seminarios Internacionales de actualización en
legislación cooperativa y de expertos en legislación cooperativa celebrados
en Santa Cruz de la Sierra en 1987 y 1988, respectivamente, culminando con
el proyecto de Ley Marco para las Cooperativas de América Latina.
Resulta útil en este sentido y en relación al tema que nos ocupa ir
perfilando algunas conclusiones emitidas en estos eventos y la ponencia
esbozadas por algunos de sus participantes. Así, por ejemplo, en las conclu-
siones de Rosario en el punto 5.3.4., referente a la fiscalización y fomento por
parte del Estado, se manifiesta que la Comisión sostuvo “que la fiscalización
públicaseránecesariahasta tanto no se desarrolle, y maduren, los mecanismos
internos propios de las cooperativas”. Del mismo modo en la ponencia
efectuada por el Doctor Alberto REZZONICO se relata el carácter esporádico
preventivo y supletorio del estado (sistema israelí); control exclusivo del
sector cooperativo sin intervención del Estado (sistema austríaco) y la
incorporación al control estatal del que efectúa el propio cooperativismo a
través de sus federaciones, que es complementario (sistema italiano). Conse-
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