UNIDAD I: BASES, PRINCIPIOS Y FUENTES ESENCIALES QUE FUNDAMENTAN LA ACTIVIDAD DE LA

ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO

PARTE I. EL ESTADO DE DERECHO

Evolución del Estado

El Estado Moderno corresponde a un proceso de concentración de poder, que se manifiesta más
evidentemente en los s. XV-XVI, en torno a la figura del príncipe o Corona, que derrota las organizaciones
territoriales feudales, adquiriendo la forma de Estado Nacional. Esta concentración de poder alcanza su
plenitud en los s. XVII-XVIII con el Estado Absolutista. El poder tenía una sola fuente de poder (rey,
emperador, monarca). Esto ocurría principalmente en monarquías, en que el monarca no se encontraba
sometido a un control del ejercicio de sus funciones por otras autoridades, sino que ese control era divino. El
rey se encontraba por encima de las leyes y de todos los ciudadanos y podía ordenar y mandar sin ningún
otro poder que le hiciera contrapeso.
El Estado de Policía es una concepción del Estado y de sus relaciones con los administrados, que coincide
en su mayor parte con la etapa de la monarquía absoluta. En este Estado, existe una facultad ilimitada para
administrar, no se reconoce ninguna clase de derechos al individuo frente al soberano, el individuo es un
objeto del poder estatal y no un sujeto que se relaciona con él. En consecuencia, se reconocía al soberano un
poder ilimitado en cuanto a los fines que podía perseguir y en cuanto a los medios que podía emplear,
existiendo una desprotección de la ciudadanía.
Con las revoluciones liberales, específicamente con la Revolución Francesa y la Independencia de los
Estados Unidos, el Estado sufre nuevas transformaciones, iniciando una nueva etapa de desarrollo bajo la
forma de Estado Liberal de Derecho, en donde el Estado es un “Estado Gendarme”, es decir, un Estado
Mínimo que sólo asegura –pero no promociona- ciertos derechos (civiles, individuales y políticos). Sin
embargo, a pesar de esas falencias, por primera vez se concibe un Estado de Derecho.
Así es como nacen las Repúblicas Democráticas, es decir, una forma de gobierno representativa, basada
en valores de dignidad, igualdad y libertad humana, conjuntamente con el principio de la autodeterminación
de los pueblos y respeto a los derechos humanos, entre otros.
Con la hecatombe de las dos guerras mundiales y la creciente complejidad de la vida social, el Estado
comienza a preocuparse por las condiciones de vida de la población, aumentando la cantidad de las funciones
públicas, lo que se conoce como Estado Social, que desarrolla permanentemente actividades de servicio
público a través de sus órganos. El Estado deja de ser un “Estado Mínimo” y se convierte en un “Estado
Promotor” del bien común. Además, junto con garantizar derechos civiles, individuales y políticos, asegura los
derechos económicos, sociales y culturales.
Es así como, actualmente, podemos hablar de Estado Social y Democrático de Derecho: Tiene condición
de primer actor en la configuración de la sociedad, hay legitimación democrática del poder y existe sujeción
del poder al Derecho.

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 Concepto
- Alejandro SILVA BASCUÑÁN dice que el Estado Derecho “es aquel que supone la existencia de órganos de
poder con funciones diferentes; que cada uno de dichos órganos actúe con independencia en el desempeño
de sus respectivas funciones; que rijan normas a través de las cuales se invista a los titulares de los órganos y
se ponga término a sus funciones; que se distinga el titular accidental de la función del estatuto de reglas
que debe someterse y de las atribuciones que puede ejercer; y que el contenido y aplicación de las reglas de
conducta formalizadas se inspire en el respeto de los derechos fundamentales de la persona humana y de
los grupos que ella forma natural y espontáneamente”
- Humberto NOGUEIRA y Francisco CUMPLIDO, señalan que el Estado de Derecho “es aquel en que el poder
del Estado se encuentra distribuido en distintas funciones realizadas por órganos diferentes; las autoridades
del Estado son elegidas en elecciones competitivas, pacíficas y reguladas; se establece el imperio de la ley
como expresión de la voluntad popular; existe un reconocimiento y garantía de los derechos humanos; se
establece el principio de legalidad de la administración y el control jurisdiccional de ella; y existe control y
responsabilidad de los gobernantes”.
Junto con ello, NOGUEIRA y CUMPLIDO definen el Estado Social y Democrático de Derecho, como “aquel
Estado en el cual todas las relaciones de sus órganos entre sí y frente los ciudadanos y sociedades
intermedias, se ajustan rigurosamente a un ordenamiento jurídico fundado sobre la dignidad de la persona
humana y las exigencias éticas de la justicia social, legitimado por su adecuación permanente a la voluntad
del pueblo, plasmada en una Constitución y cuya protección y defensas últimas frente a todos - gobernantes
y gobernados- queda confiada, bajo un régimen de igualdad legal, a Tribunales libres e independientes”

Componentes
a) El Estado: Como forma de organización política.
b) El Derecho: Como conjunto de las normas que rigen el funcionamiento de una sociedad. El poder del
Estado se limita por el Derecho.
Características
a) Estado Democrático: La sociedad orienta y dirige el poder del Estado
b) Organización política estable
c) Poderes y bien común. El Estado está al servicio de la persona humana y su finalidad es promover el bien
común (Art. 1 inciso 4° de la Constitución Política de la República)
d) Estado social: El Estado se preocupa por las condiciones de vida de la población.
El foco principal del Estado de Derecho, junto con los aspectos estructurales de las funciones estatales, es
el resguardo de los derechos de los ciudadanos que forman parte del Estado respectivo. Lo anterior es esencial
para comprender el rol que debe llevar la Administración Pública en su actividad de servicio público -que es
sólo una de las varias actividades que realiza la Administración -, por cuanto debe satisfacer necesidades
públicas que se presentan en el Estado (políticas de epidemias, subsidios), propendiendo al bien común. Por
otra parte, resulta esencial que la Administración del Estado, en toda su estructura (municipalidades, servicios
públicos, etc.) deba sujetarse a las competencias que le da el ordenamiento jurídico vigente. Para ello, es
necesario que los ciudadanos tengan el suficiente conocimiento jurídico para saber si la Administración del
Estado toma decisiones ajustadas a Derecho.

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 Bases y principios
Se ha señalado que las bases del Estado de Derecho son las siguientes:
a) El imperio de la Ley: Las normas deben ser expresión de la voluntad popular y deben someterse a ella tanto
gobernantes como gobernados.
b) Distribución del poder estatal en diferentes órganos: De esta manera, el poder del Estado no se concentra
en una sola institución, sino que se distribuye permitiendo mayor eficiencia y los debidos controles,
evitando arbitrariedades y abuso de poder. Se desconcentran las funciones legislativa, jurisdiccional y
ejecutiva.
c) Derechos: Debe existir respeto y garantía de los derechos humanos a través del ordenamiento jurídico, el
cual también contempla los mecanismos o recursos que se pueden interponer en caso de atropello o
violación.
d) Control y Responsabilidad: La ley ofrece mecanismos de control de derechos y prerrogativas a los
administrados; se debe velar por el debido respeto, protección y resguardo de los derechos de los
ciudadanos. Pero junto con ello, se debe consagrar la responsabilidad como consecuencia de que el órgano
no haya respetado los derechos de los ciudadanos (penal, civil, administrativa o política).
Para efectos de nuestro estudio, pasaremos a desarrollar 9 principios: Separación de funciones del
Estado; legalidad o juridicidad; jerarquía normativa; reconocimiento y aseguramiento de derechos
fundamentales; control; responsabilidad; Estado Democrático; Estado Social; y probidad, publicidad y
transparencia.
1.- SEPARACIÓN DE FUNCIONES DEL ESTADO
1. Función Legislativa: Es una función clave si tenemos en consideración que el Estado de Derecho se
caracteriza por la existencia de un conjunto de leyes que rige tanto a la Administración del Estado como a los
administrados.
I. OBJETO
Esta función puede tener tres objetos:
a) Función legislativa propiamente tal: Es la función de creación de normas. Se extrae de la Constitución
Política de la República y de la Ley Orgánica Constitucional del Congreso Nacional (Ley N° 18.918). Existe una
triple finalidad:
1°. Señalar el dominio legal máximo.
2°. Señalar el procedimiento de creación de la norma jurídica.
3°. Incidencia directa en el funcionamiento de la Administración, ya que a través de las leyes se crean servicios
públicos y se señala la manera en que actúan los órganos. En otras palabras, se crea una esfera que regula la
Administración.
b) Función fiscalizadora: Se trata de un control político que se materializa a través de:
1°. La fiscalización de los actos de gobierno (Art. 52 N°1 CPR): El “acto de gobierno” es un concepto amplio, la
doctrina señala que se incluyen tanto aquellas actuaciones de naturaleza política como las que emanan de la
estructura administrativa. La fiscalización de los mismos es una atribución exclusiva de la Cámara de
Diputados. Para ejercer esta atribución, puede:

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 - Adoptar acuerdos o sugerir observaciones, sin perjuicio de solicitar antecedentes al gobierno (Art. 52 N°1
literal a)
- Interpelar: Citar a un Ministro de Estado (Art. 52 N°1 literal b)
- Crear comisiones especiales investigadoras (Art. 52 N°1 literal c)
2°. La acusación constitucional: Es la mayor manifestación de enjuiciamiento de las autoridades públicas. La
Cámara de Diputados declara si han o no lugar (Art. 52 N°2) y son conocidas por el Senado (Art. 53 N°1).
c) Función de representación: Los diputados y senadores –en cuanto legisladores- son elegidos
democráticamente por la ciudadanía.
II. ÓRGANO
a) El principal órgano llamado a cumplir la función legislativa es el Congreso Nacional con sus dos cámaras.
b) Sin embargo, esto no es absoluto, porque dentro del proceso de formación de la ley, hay actuaciones del
Presidente de la República. Por ejemplo:
- Mensaje
- Posibilidad de dar urgencia en el despacho de un proyecto de ley.
- Derecho a veto
- Decreto Supremo Promulgatorio
Pero junto con ello, puede dictar disposiciones normativas que –una vez publicadas- tienen la misma
fuerza normativa que una ley dictada por el Congreso Nacional (Decretos con Fuerza de Ley)

2. Función Jurisdiccional
I. OBJETO
Consiste en la aplicación de las normas jurídicas para resolver conflictos jurídicos que se susciten en un
momento determinado, por entidades a las que se ha dotado de la potestad para conocer, resolver y hacer
ejecutar lo juzgado, en cuanto tercero imparcial. Se revuelven las pretensiones procesales presentadas ante
dichos órganos, siendo presupuesto necesario la existencia de una técnica legislativa de buena calidad y una
adecuada dotación orgánica y funcionaria.
Junto con ello, es una función relevante desde la perspectiva del control de la Administración del Estado,
por cuanto el ordenamiento jurídico reconoce a los administrados un conjunto de mecanismos de
impugnación, tendientes a velar que la Administración del Estado actúe dentro de sus competencias (lo cual se
relaciona con el Art. 7 CPR). Por ejemplo:
Ej. 1: Las Municipalidades. La Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades (Ley N° 18.695) consagra el
reclamo de ilegalidad municipal. Se interpone contra actos u omisiones ilegales de la municipalidad.
Tiene dos fases:
1°. Fase administrativa: Se interpone ante el alcalde dentro de 30 días contados desde la publicación,
notificación o requerimiento de la omisión.
2°. Fase jurisdiccional: Si el alcalde rechaza expresamente el reclamo, o si se configura un “silencio
administrativo negativo” (el alcalde no se pronuncia dentro de 15 días contados desde la fecha de
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 recepción del reclamo en la municipalidad), el afectado podrá reclamar dentro del plazo de 15 días ante
la Corte de Apelaciones respectiva.
Ej. 2: Los Tribunal Tributarios y Aduaneros (TTA). Se consagra la reposición administrativa voluntaria ante el
Servicio respectivo. Una vez fallada -o transcurrido el plazo para fallar- podrá siempre presentar el
reclamo ante los Tribunal Tributario y Aduanero, que son independientes de toda autoridad
administrativa y sólo quedan sujetos a la supervigilancia de las Cortes de Apelaciones y Corte Suprema.

II. ÓRGANO
a) La Constitución consagra al Poder Judicial como la estructura llamada a cumplir el control de los actos de
la Administración.
b) Lo anterior no obsta a que sólo se enmarque en órganos jurisdiccionales, sino que puede radicarse en
órganos administrativos, como las Contralorías Internas o la Contraloría General de la República. Sin
embargo, en materia administrativa, actualmente, no existe una jurisdicción especializada que resuelva los
problemas vinculados a la Administración Pública, a diferencia de lo que ocurre en otras ramas del
Derecho (Tribunales de Familia, Tribunales de Trabajo, Tribunales de Juicio Oral en lo Penal, etc.).

3. Función Ejecutiva
I. OBJETO
Dentro de la función ejecutiva, existen tres manifestaciones:
a) Función política o de gobierno: Es una función eminentemente directiva, política y de carácter ideológico,
en virtud de la cual un gobierno de turno -a partir de su ideología o posición política- debe fijar las líneas de
acción, ideas fuerzas y directrices que dicho gobierno desarrollará dentro de su período presidencial, esto es,
el programa de gobierno.
Se ve reflejada desde el momento en que un candidato presidencial presenta sus promesas de campaña
y, posteriormente, se fijan las políticas que serán aplicadas dentro del Estado (por ejemplo: eliminar el
impuesto al combustible, beneficios de maternidad, modernización de justicia procesal civil, reforma del
sistema de pensiones, plan auge, etc.)
La posición ideológica o política se refleja cada vez que se suscita un conflicto relevante en diversas
materias.
Según Oelkers, tiene por objeto tomar las decisiones para la conducción del aparato público y la
conversación del orden público (en el interior) y la seguridad del país (en lo externo) y que se materializa en la
formulación de planes y programas.
Se trata de una función propia del Estado y, por lo tanto, indelegable, que la ejerce a través de sus
autoridades y bajo el principio de legalidad.
b) Función administrativa: Se trata de una función de ejecución de las políticas públicas fijadas en la función
de gobierno.
Según Oelkers, consiste en la ejecución de los cometidos estatales, esto es, una actividad de acción,
gestión y servicio, en vistas del interés público.

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Ej. Para que se pueda llevar a cabo la modernización de justicia procesal civil, se requerirá mayor cantidad de
tribunales y una adecuada dotación de funcionarios.
La función administrativa, a diferencia de la función de gobierno, es delegable ya que puede llevarse a
cabo a través de la cooperación privada.
Ej. Colegios subvencionados, empresas de transporte, empresas constructoras de carreteras, los
establecimientos de salud particulares, etc.
Al igual que la función legislativa –en sus fases de creación de normas, fiscalizadora y de representación-
resulta esencial que la función administrativa tenga previo sustento normativo en la esfera competencial
reconocida por el ordenamiento jurídico vigente. Así, la estructura jurídica chilena regula diversos Ministerios
(de defensa, de salud, de justicia), las Municipalidades, los gobiernos regionales, universidades del Estado,
etc., consagrando una esfera de atribuciones que no puede ser superada por quienes operan en dichos
órganos. Ejemplos:
Ej. 1: La Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades entrega las mismas atribuciones al alcalde de Talca y
al de Valparaíso. Pero se restringen a sus territorios. No pueden decidir sobre materias de interés de
otras comunas (elemento: territorio)
Ej. 2: El Rector de la Universidad tiene distintas competencias que las de un Director de Instituto (elemento:
jerarquía o grado)
Ej. 3: Un Director del Servicio de Impuestos Internos no tiene competencias para pronunciarse acerca de la
organización interna de un establecimiento de salud, puesto que eso corresponde a un Director del
Servicio de Salud (elemento: materia).
Esta función administrativa está sometida a un control cuyo objetivo es determinar si los órganos de la
Administración del Estado están o no aplicando debidamente los denominados “instrumentos jurídicos de
relación” (acto administrativo, contrato administrativo, y convenio o acciones concertadas) que han sido
creados para el desarrollo de una determinada política o proyecto. Por ejemplo:
Ej. 1: A los servicios de salud se les fiscaliza si están o no cumpliendo con las garantías que ofrece el plan auge.
Ej. 2: En el caso de la reforma previsional, el Ministerio del Trabajo deberá, en alguna medida, controlar que a
los beneficiarios de una pensión mínima se les esté otorgando en la forma debida.
Ej. 3: Algunos funcionarios del Ministerio de Educación y los sostenedores de colegios subvencionados están
sujetos a mecanismos de control para que se cumplan las medidas y objetivos fijados en una política
determinada.
Finalmente, mientras el acto de gobierno es la expresión de una decisión que lleva a cabo la función
directiva o política dentro del gobierno de turno que posteriormente orienta el desarrollo de la actividad
administrativa, el acto administrativo es un instrumento jurídico de relación que emana del sujeto de derecho
Administración del Estado en el desarrollo de su actividad administrativa.

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 Paralelo entre función de gobierno y función administrativa1
Función de gobierno Función administrativa
Características Directiva, política y de carácter De ejecución, gestión o implementación
ideológico
Delegación Indelegable Delegable (cooperación privada)
Ubicación en el tiempo Antecede a la función administrativa Es posterior a la función de gobierno
Manifestación Acto de Gobierno, que viene a Acto Administrativo
concretar el “Programa de Gobierno”

c) Función Ejecutiva: Es una función reglamentaria, puesto que se manifiesta en la dictación de normas
reglamentarias que pueden tener tres tipos de finalidades u objetivos distintos:
- Reglamento Ejecutivo: Ejecuta normas legales previamente dictadas, complementando lo que el
legislador ha establecido. También se conocen como reglamentos “subordinado” o “según ley”. Sus
límites son la Constitución Política de la República y la ley que está siendo ejecutada.
Ej.: El Reglamento que complementa la Ley de Compras y Contratación Pública2 (del Ministerio de
Hacienda)
- Reglamento Autónomo: Exceden al dominio legal máximo. Su límite es la Constitución Política de la
República. También se conocen como reglamento “fuera de ley”.
- Reglamento Administrativo propiamente tal: Emanan de las propias entidades públicas y regulan
aspectos cotidianos del Estado o dentro del actuar administrativo. Por ejemplo:
Ej.: Un reglamento que regula la jornada de los funcionarios públicos.

II. ÓRGANO
- Los reglamentos ejecutivos y autónomos emanan del Presidente de la República (Art. 32 N°6 CPR) y un
determinado Ministerio.
- Los reglamentos administrativos pueden emanan de otras autoridades o jefaturas con potestad normativa.

1 Si pide un ejemplo en que se vea la relación de ambas, no decir: “El gobierno promete una reforma y después se ejecuta por los órganos”. Hay una
fase intermedia, vinculada al principio de juridicidad, en donde nuevamente se comprueba la vinculación entre poder del Estado.

2 El Decreto N°250 de 2004 del Ministerio de Hacienda, que aprueba reglamento de la Ley Nº19.886 de bases sobre contratos administrativos de
suministro y prestación de servicios, será estudiado en detalle en la Unidad IV.

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 * ¿Separación o Coordinación de Funciones?
Teniendo en consideración el texto constitucional vigente, es posible identificar una relación directa
entre estas funciones, de manera que no se trata de comportamientos estancos que se ejercen con absoluta
independencia entre sí.
a) Relación función ejecutiva y función legislativa:
1. La Administración del Estado no sólo se limita a ejecutar políticas públicas, sino que puede dictar
normas (específicamente, nos referimos a los reglamentos)
2. Además, la creación de normas jurídicas no está radicada de manera exclusiva y excluyente en el poder
legislativo, ya que el Presidente de la República puede dictar Decreto con Fuerza de Ley previa
delegación del Congreso Nacional (Art. 64 CPR)
3. En lo que dice relación con el procedimiento de formación de la ley (Art. 65 a 75 CPR), existen varias
manifestaciones:
a. Si bien puede ser iniciado por el Congreso Nacional a través de una moción, también puede iniciarlo
el Presidente de la República mediante mensaje (Art. 65 inciso 3° y 4°)
b. La urgencia (Art. 74)
c. El veto presidencial. (Art. 73 inciso 1°)
d. La promulgación y publicación (Art. 75)
b) Relación función ejecutiva y función judicial:
1. La Administración del Estado realiza la actividad arbitral3 en ciertos casos: En materia de
Superintendencia de ISAPRES, en materia de SERNAC, en materia de contratos de concesión de obras
públicas y en materia de derechos del paciente.
2. El Presidente de la República participa en el nombramiento de los jueces de la Corte Suprema,
Corte de Apelaciones y jueces de letras (Art. 78 CPR)
3. El juicio de cuentas. La Contraloría General de la República ejerce dos tipos de controles:
A. “Jurídico, legal o normativo” (cobra importancia lo que se conoce como toma de razón)
B. “Presupuestario o financiero”. Consta de tres etapas:
1°. Rendición de cuentas
2°. Examen de la cuenta
3°. Juzgamiento de la cuenta. Es esta etapa la que consiste propiamente en una actividad
jurisdiccional dentro de un órgano de la Administración del Estado y permite hacer efectiva la
responsabilidad del funcionario.
c) Relación función legislativa y función judicial:
1. El poder judicial aplica las normas jurídicas dictadas por el poder legislativo.

3 Los cuatro ejemplos serán revisados con más detalle en la Unidad III.

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 2. El poder judicial se somete, en el desarrollo de su actividad, a lo establecido previamente por el
legislador.
3. Los magistrados de tribunales superiores de justicia pueden ser acusados constitucionalmente por
notable abandono de deberes.
4. Hay tribunales unipersonales (conformados por un Ministro de Corte de Apelaciones) que conocen
causas civiles en que sean parte o tengan interés los diputados o senadores.
5. El desafuero que hace la Corte de Apelaciones respecto de los jueces.
6. Las actas, que han permitido al Poder judicial colegislar.

2.- PRINCIPIO DE LEGALIDAD O JURIDICIDAD

a) Concepto
El principio de legalidad es una base fundante del Estado de Derecho que consiste en la imperatividad
del ordenamiento jurídico, tanto respecto de las funciones del Estado (ejecutiva, legislativa y judicial) –siendo
el sustento o fundamento que va a regir cada una de las actuaciones que lleven a cabo- como respecto de los
particulares.
b) La imperatividad del ordenamiento jurídico y sus perspectivas
En relación con las tres funciones típicas del Estado de Derecho, quedan condicionadas en su actividad
por esta imperatividad, que opera desde diversas perspectivas:
a)Perspectiva Orgánica: El ordenamiento jurídico crea los órganos y las autoridades que están llamadas a
cumplir la función legislativa, la función ejecutiva y la función jurisdiccional, y señala sus competencias y
finalidades. En la práctica, se pueden crear órganos por una vía distinta a la ley: Nos estamos refiriendo a
los DFL. Por ejemplo: La Universidad de Talca ha sido creada por DFL, y no por ley en sentido estricto.
b) Perspectiva Sustantiva, Funcional o Procedimental: El ordenamiento jurídico consagra los
mecanismos y los procedimientos en virtud de los cuales se van a llevar a cabo las funciones asignadas
previamente a las autoridades y órganos del Estado. Esta perspectiva -al igual que la anterior- puede ser
visualizada en las tres funciones del Estado:
- En la función legislativa: La CPR dedica artículos a regular el proceso de formación de la ley, que se ven
complementados con las disposiciones de la Ley Orgánica Constitucional del Congreso Nacional y los
Reglamentos de la Cámara de Diputados y Senado. Así, es el ordenamiento jurídico quien indica cómo
deben proceder las entidades competentes para llegar al producto, que será una norma jurídica dictada
conforme al proceso de formación de la ley consagrado en la CPR.
- En la función jurisdiccional: Existen disposiciones normativas en el Código de Procedimiento Civil, Código
Procesal Penal, Ley de Juzgados de Policía Local, etc., que regulan la forma en que se deben a llevar a
cabo los procedimientos tendientes a cumplir la función jurisdiccional.
- En la función ejecutiva: El ordenamiento jurídico no solamente otorga iniciativa exclusiva del Presidente
de la República para crear servicios públicos (Art. 65 inciso 4 N°2 CPR), sino que también va a consagrar
los procedimientos y formalidades que deberá cumplir la Administración del Estado para el desarrollo de
su actividad estatal. Por ejemplo:

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 Ej. 1: Cuando un órgano de la Administración del Estado requiere comprar escritorios, sillones, etc., el
encargado de adquisiciones de ese servicio público no puede, en forma discrecional, señalarle al
jefe del servicio que irá a comprar a una mueblería que a él le parezca adecuada, sino que es el
ordenamiento jurídico vigente -como consecuencia de este principio de legalidad- quien va a
consagrar los mecanismos en virtud de los cuales los servicios de la Administración podrán
suministrarse aquellos bienes muebles que sean necesarios para el cumplimiento de la función
pública. A contar del año 2003, esta materia se encuentra regulada en la Ley N°19.886 y su
Reglamento, que va a consagrar los mecanismos en virtud de los cuales a ese servicio de le van a
llegar los escritorios o sillones que requerían para el despacho.
Ej. 2: Una manifestación más general desde el punto de vista del ámbito de acción, está dada por la
dictación de los actos administrativos. Para emitir una declaración de voluntad a través de estos
actos, los órganos de la Administración del Estado deben ajustarse a la Ley N° 19880, que
establece las bases de los procedimientos administrativos que rigen los actos de los órganos de la
Administración del Estado. Este procedimiento consta de tres fases: Iniciación (de oficio o a
petición de parte), instrucción (se pueden rendir pruebas, solicitar peritajes, etc.) y finalización
(normalmente, con la emisión de un acto administrativo por parte de los servicios públicos, en
virtud del cual se va a expresar una potestad pública)

c) Consagración Normativa
a) Constitución Política de la República (Art. 6 y 7): Contiene la teoría de la Nulidad de Derecho Público
(principalmente, Art. 7 inciso final), demostrando la eficacia normativa de la Constitución.
“Artículo 6º inciso 1°.- Los órganos del Estado deben someter su acción a la
Constitución y a las normas dictadas conforme a ella, y garantizar el orden institucional
de la República.”

Establece un mandato a los órganos del Estado y –en lo que nos interesa- a la Administración del Estado,
para que someta su actividad, decisiones, ejercicio de competencias y potestades, a lo que previamente ha
indicado la CPR (como la norma superior que sustenta el ordenamiento jurídico chileno) y las normas dictadas
conforme a ella (las que están subordinadas a las constitucionales, encontrándonos tanto con normas de
rango legal como de carácter reglamentario, y ambas se deben respetar por el principio de jerarquía
normativa).
Ej.: Cuando un órgano de la Administración se manifiesta para expropiar terrenos en Dichato, el ejercicio de
esa potestad expropiatoria por parte del Ministerio de Obras Públicas (cuando quiere construir una
carretera) o del Ministerio de Vivienda (para remodelar terrenos que fueron dañados por el terremoto),
deberá efectuarse teniendo presente:
- Lo que la Constitución Política de la República establece en el Art. 19 N° 24 en materia de derecho de
propiedad.
- Lo que el legislador reguló en el Decreto Ley N°2186 como procedimiento expropiatorio
En consecuencia, el acto administrativo que busca privar a un particular del dominio de una propiedad,
deberá tener por fundamento la norma constitucional y la norma legal, cumpliendo los procedimientos que
están contemplados en el ámbito normativo en esta materia.

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 Además, encontramos una vinculación con el principio de control, por cuanto en el evento de que el
sujeto resulte afectado por la expropiación, va a tener en virtud del propio ordenamiento jurídico (principio de
legalidad) los mecanismos necesarios para impugnar la decisión de la Administración cuando esta última no se
ha ajustado a Derecho, es decir, no ha cumplido debidamente con las condicionantes de validez.
“Artículo 6º inciso 2°.- Los preceptos de esta Constitución obligan tanto a los
titulares o integrantes de dichos órganos como a toda persona, institución o grupo.”

Se ratifica la obligación de los órganos en cuanto a someterse a las normas constitucionales, legales y
reglamentarias. Sin embargo, expande el efecto de sometimiento al ordenamiento jurídico y al principio de
legalidad, a toda persona, institución o grupo. En otras palabras, el sector privado, los particulares, los
ciudadanos, al momento de llevar a cabo actividades, se someterán a lo que previamente ha establecido el
ordenamiento jurídico. Por ejemplo:
Ej. 1. Un joven al cumplir 18 años no pude tomar un vehículo del papá y salir a conducir sin cumplir
previamente con lo que el ordenamiento jurídico ha establecido en materia de tránsito. Debe
cumplir los requisitos para que se le pueda entregar la autorización administrativa, a través del
otorgamiento de una licencia de conducir
Ej. 2. Lo mismo ocurre cuando algún particular emprendedor o una empresa quiere comenzar alguna
actividad comercial o giro empresarial. No puede colocarse en la calle a vender sus productos sin
cumplir con lo que exige el ordenamiento jurídico en el ámbito tributario para la ejecución esa
activad.
Al igual como ocurre en el ámbito público, el ordenamiento jurídico que va a regular estas actividades
privadas dispondrá mecanismos de control (por ejemplo: Carabineros de Chile, inspecciones municipales o el
Servicio de Impuestos Internos).
“Artículo 6º inciso 3°.- La infracción de esta norma generará las responsabilidades y
sanciones que determine la ley.”

Si los funcionarios públicos no se someten al estatuto jurídico, entonces el efecto natural y obvio será el
origen de alguna responsabilidad, que puede ser: política, administrativa, civil o penal.
El rol del abogado asesor en Derecho Administrativo será entregar los lineamientos y el sustento jurídico
suficiente para que tanto la actividad del servicio de la administración o del particular se ajuste al
ordenamiento jurídico y no se le impongan sanciones como consecuencia de una infracción al principio de
legalidad.
“Artículo 7º inciso 1°.- Los órganos del Estado actúan válidamente previa investidura
regular de sus integrantes, dentro de su competencia y en la forma que prescriba la ley.”

Señala los 3 requisitos de una actuación administrativa válida:

a)Investidura regular:
Ej.: Aplicándolo exclusivamente a la Administración del Estado, supongamos que un funcionario
público es nombrado en dicha calidad como funcionario de planta, como un funcionario de
exclusiva confianza (por ejemplo, rector de Universidad pública), etc. En definitiva, cuenta con un
decreto que lo habilita para actuar en el ámbito público como funcionario.
b) Competencia: Significa que, en el ejercicio de esta investidura regular, actúe única y
exclusivamente en la esfera competencial que el ordenamiento jurídico le ha indicado previamente.
Cada una de las reparticiones administrativas van a tener un ámbito de competencias que va a operar
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 como el límite de acción respecto a qué puede hacer esta autoridad. El legislador consagra leyes
especiales para regular las competencias.
Ej.: Competencias del Servicio Agrícola Ganadero, del Servicio de Registro Civil e Identificación, de
Universidad pública, etc.
c) Procedimiento. Formalidades externas: Que el ejercicio de esa potestad se lleve a cabo de acuerdo
a formalidades externas y en la manera que previamente el mismo ordenamiento jurídico ha indicado
previamente, lo que asimilamos a los procedimientos.
Ej.: Un funcionario público con competencia y que requiere de adquirir bienes muebles, se debe
ajustar a lo que indica el ordenamiento jurídico en la Ley N° 19886 y en su Reglamento.
Estos tres elementos son esenciales para comprender la vinculación entre el principio de legalidad y el
principio de control, ya que el ciudadano podrá impugnar un acto administrativo cuando acredite que el
órgano no ha cumplido con alguno de estos requisitos que forman parte de la voluntad válida. De ser así, esa
decisión no se ajusta a Derecho, es inválida y puede ser impugnable por parte de los que se ven afectados con
esa decisión pública que adolece de vicios de invalidez.
“Artículo 7º inciso 2°.- Ninguna magistratura, ninguna persona ni grupo de personas
pueden atribuirse, ni aun a pretexto de circunstancias extraordinarias, otra autoridad o
derechos que los que expresamente se les hayan conferido en virtud de la Constitución o las
leyes”

Permite entender el nombre del módulo: “Estatuto jurídico de la Administración del Estado: Potestades y
límites”:
- Estatuto jurídico de la Administración del Estado: Porque busca estudiar el principio de legalidad aplicado,
en este caso, a la Administración Pública.
- Potestades y Límites: Se ve reflejado en este Art. 7 inciso 2°, porque si bien la Administración del Estado -en
virtud de este principio de la legalidad- tendrá un conjunto de “potestades” públicas, el ejercicio de éstas
tiene como “límite” los derechos y las garantías de los ciudadanos que son destinatarios de la actividad
estatal, debiendo ejercerse dentro del ámbito de acción, validez y juridicidad que previamente el
ordenamiento jurídico ha indicado.
Ej.: Se le entregan competencias a un Director Regional de un determinado servicio de la VII Región. Su
ámbito competencial será distinto, desde el punto de vista territorial, al de Un Director Regional del
mismo servicio en la V Región. Ambos tendrán una esfera de atribuciones cuyo límite será la
atribución competencial que previamente indica el ordenamiento jurídico.
“Artículo 7º inciso 3°.- Todo acto en contravención a este artículo es nulo y originará
las responsabilidades y sanciones que la ley señale”

Establece el efecto que conlleva no cumplir con las condicionantes de validez. Más adelante, cuando
veamos el “Sistema Nacional de Control” estudiaremos la Nulidad de Derecho Público y su reconocimiento en
Chile.

12
b) Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado (Art. 2):
“Artículo 2º.- Los órganos de la Administración del Estado someterán su acción a la
Constitución y a las leyes. Deberán actuar dentro de su competencia y no tendrán más
atribuciones que las que expresamente les haya conferido el ordenamiento jurídico. Todo
abuso o exceso en el ejercicio de sus potestades dará lugar a las acciones y recursos
correspondientes.”

Los aspectos relevantes de este artículo son:

1°. Todos los órganos de la Administración del Estado están mandatados a someter el ejercicio de sus
competencias a lo que previamente la estructura jurídica -manifestada tanto en la Constitución Política de la
República, como en las leyes que derivan de ella misma- ha indicado previamente y que constituye el ámbito
de acción en que se deberá desempeñar la Administración del Estado.
En consecuencia, tanto la CPR como la LOCBGAE, son claves al momento de mandatar a los órganos a
que, si bien van a poder efectuar acciones y tomar decisiones, deberán ajustarlas al ordenamiento jurídico
vigente en su momento
Ej. Puede ser un acto muy loable que una empresa del Estado -como CODELCO Chile- efectúe una
donación a la fundación Teletón. Sin embargo, ese fin no se condice con las facultades que el
ordenamiento jurídico le ha mencionado previamente. Así lo ha ratificado la CGR, a partir de un
requerimiento de la ex senadora Matthei, donde señaló que la empresa no estaba facultada por el
ordenamiento jurídico para llevar a cabo esa donación.
2°. Se ratifica la relación directa entre el ejercicio de competencias y el límite en el ejercicio de estas
potestades públicas:
Existe un rol atributivo, en donde el ordenamiento jurídico fundamenta el actuar de la Administración del
Estado. Ej. Dota al SENAME de un conjunto de competencias.
Pero, como contrapartida, el destinatario de la actividad de este servicio público sabrá ex ante qué es lo
que el servicio puede hacer dentro del ámbito de su competencias. El ordenamiento jurídico protege al
destinatario, en la medida que le otorga mecanismos de resguardo en el evento de que el servicio exceda su
ámbito competencial, pudiendo ejercer las acciones necesarias para restablecer el imperio del Derecho y
revertir aquellas acciones de la Administración del Estado que no se han ajustado a legalidad.
Ahí nuevamente hacemos la relación entre legalidad, control y responsabilidad.
3°. Señala cuál es el efecto que conlleva el no cumplir con el principio de legalidad como base del Estado de
Derecho, siguiendo la misma lógica del constituyente: Todo abuso o exceso en el ejercicio de sus potestades
dará lugar a las acciones y recursos correspondientes.
La diferencia entre la norma constitucional y la norma legal radica en que, mientras el constituyente
enfoca los incisos finales de los Art. 6 y 7 en el ámbito de la responsabilidad, la parte final del Artículo 2 de la
Ley de Bases se enfoca más bien en el ámbito del control.
De acuerdo con este control -que enfatiza el legislador de bases- si la Administración del Estado no ha
cumplido con las condicionantes de validez, se harán efectivas las responsabilidades en aquellos funcionarios
que no han ajustado sus acciones al ordenamiento jurídico vigente.

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c) Código Civil (Art. 1462):
“Art. 1462. Hay un objeto ilícito en todo lo que contraviene al derecho público
chileno. Así la promesa de someterse en Chile a una jurisdicción no reconocida por las
leyes chilenas, es nula por el vicio del objeto”

d) Manifestaciones del principio de legalidad

a) Legalidad Interna: Es la facultad que se entrega a los órganos de Administración del Estado (Ministerios,
Gobiernos Regionales, Empresas Públicas, Municipalidades y, especialmente, a los Servicios Públicos) para
estructurar su actividad pública en términos eficientes y eficaces, teniendo como límite lo que indica el
ordenamiento jurídico vigente.
Se llama “interna” porque ocurre dentro de órganos que forman parte de la Administración Pública,
particularmente en el funcionamiento interno de los servicios públicos.
Constituye una atenuación de la legalidad externa (sólo hacer aquello que está expresamente permitido)
para dar cumplimiento a los principios de eficiencia y de eficacia. Se permite siempre y cuando no atente en
contra de alguna disposición normativa que establezca alguna prohibición de acción hacia la Administración
del Estado.
Los órganos no cambian sus funciones y mantienen sus competencias: lo que cambia es la forma de
llevarlas a cabo.
Ej. 1. Jornada de los funcionarios: El Estatuto Administrativo indica que la jornada ordinaria es de 44 horas
semanales distribuidas de lunes a viernes, no pudiendo superar las 9 horas diarias. Sin embargo, el
Estatuto no precisa cuál es el horario en que el servicio público llevará a cabo esa jornada de 9 horas
diarias. Esta materia se deja entregada a los servicios públicos a través de la dictación de reglamentos
administrativos internos, en los cuales se fijan los horarios que tiene que cumplir el funcionario.
Además, de acuerdo con la jurisprudencia administrativa de la CGR, el servicio público debe
consignar los mecanismos en virtud de los cuales va a controlar efectivamente cada uno de los
funcionarios cumpla con la jornada.
Aquí podemos observar una relación entre los principios de legalidad-control-responsabilidad: Si en
virtud de los mecanismos de control de la asistencia (principio de control) se llega a concluir que un
funcionario no cumplió íntegramente la jornada (principio de legalidad), el Estatuto contempla como
sanción la reducción de remuneraciones (principio de responsabilidad); pero si son atrasos o
inasistencias injustificadas y reiteradas, el Estatuto señala que debe ser destituido “previa
investigación sumaria4” (principio de responsabilidad)
Ej. 2. Uso de tecnologías en el desarrollo de las competencias públicas:
- Certificados del Servicio de Registro Civil e Identificación: Antiguamente, la única forma de acceder a
un certificado de matrimonio, de nacimiento, etc., era acercándose a una oficina del servicio de
Registro Civil. Sin embargo, actualmente -gracias a las nuevas tecnologías y a la Ley de Firma Digital-,
el servicio permite que el ciudadano pueda acceder a estos certificados vía online, a través del portal
web del servicio del Registro Civil.

4 NO CONFUNDIR: “Investigación Sumaria” con “Sumario Administrativo”. Serán estudiados en la Unidad V.

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 - Declaraciones de Impuesto ante el SII: El Servicio de Impuestos Internos claramente es un referente
en cuanto a innovación, eficiencia y eficacia de los procesos vinculados con el ámbito tributario. Por
una parte, es el propio servicio quien propone al contribuyente una declaración que previamente ha
confeccionado, con lo cual le permite abaratar costos en cuanto a contratar a un contador que le
haga esa declaración. Por otra, aquellos que no tengan una declaración propuesta, pueden llevar a
cabo su declaración vía online.
b) Legalidad Externa: Consiste en que la Administración del Estado sólo podrá hacer aquello que el
ordenamiento jurídico le ha indicado expresamente.
Mientras la legalidad interna se enfoca en la situación dentro de un órgano de la Administración del
Estado, la legalidad externa aborda la relación entre ésta y los ciudadanos con ocasión del ejercicio de
potestades públicas.
Se trata de una manifestación restrictiva del principio de legalidad y es una expresión antagónica de lo
que ocurre en el ámbito privado:
- De este modo, el principio de legalidad en el Derecho Privado puede resumirse en que los particulares
pueden hacer todo lo que no se encuentra expresamente prohibido por el ordenamiento jurídico, que
opera como techo.
- En cambio, en el Derecho Público opera como el límite, donde –en virtud de la atribución competencial-
los funcionarios y órganos de la Administración del Estado sólo pueden hacer aquello que el
ordenamiento jurídico expresamente les ha permitido. Lo anterior constituye una garantía de la
ciudadanía para conocer ex ante hasta dónde puede llegar el actuar de un servicio público.

c) Legalidad Presupuestaria: Consiste en que los presupuestos monetarios o fondos que la Administración
requiere para llevar a cabo la función pública, deben someterse al principio de legalidad, lo que se refleja en:
1°. El origen de los fondos: De acuerdo a la CPR, el presupuesto de la nación -en virtud del cual se van a asignar
recursos a los organismos para el ejercicio de la función pública- debe estar contemplado o sustentado en una
ley, que se dicta todos los años, con una tramitación especial que la misma CPR establece.
2° La gestión presupuestaria: Existe una norma, que es el Decreto Ley Orgánico N°1263 de Administración
Financiera del Estado (1975), que viene a establecer los lineamientos y parámetros a los cuales las
reparticiones públicas deberán ajustarse al momento de manejar los presupuestos que previamente les han
sido asignados.
3° Entidades: Existen entidades, tales como Ministerio de Hacienda, Tesorería y CGR, que van a estar llamados a
cumplir un rol fundamental principalmente en el ámbito de la supervisión, control o fiscalización en una fase
ex ante.
- El Ministerio de Hacienda aprueba el uso de recursos a través de la “refrendación presupuestaria”.
- Las Tesorerías del Estado no podrán efectuar ningún pago sino en virtud de un decreto o resolución
expedida por autoridad competente, en que se exprese la ley o la parte del presupuesto que autorice
aquel gasto. Los pagos se efectuarán considerando, además, el orden cronológico establecido en ella y
previa refrendación presupuestaria del documento que ordene el pago (Art. 100 CPR)

15
- Finalmente, la CGR va a estar llamada -dentro del ámbito del control presupuestario- a conocer de las
“rendiciones de cuentas públicas”, para llevar acabo un “examen de cuentas públicas” (respecto de
aquellos funcionarios de la Administración que tengan a su cargo fondos públicos) y, eventualmente, un
“juicio o juzgamiento de cuentas públicas” (a aquellos funcionarios de la Administración respecto de los
cuales se ha “reparado” la cuenta -es decir, la cuenta no se ajusta a legalidad-, con miras a hacer efectiva
la responsabilidad civil de este funcionario).

e) Garantía para los ciudadanos. Potestades y Límites.

Se ve reflejado en el Art. 7 inciso 2° de la Constitución Política de la República, porque se dota a la
Administración del Estado de un conjunto de “potestades” públicas, pero su ejercicio tiene como “límite” los
derechos y las garantías de los ciudadanos y el ámbito de acción, validez y juridicidad que previamente el
ordenamiento jurídico ha indicado.
Se ratifica por el Art. 2 LOCBGAE, señalando que los órganos sólo pueden hacer aquello que el
ordenamiento jurídico expresamente les ha permitido (rol atributivo de competencias del ordenamiento
jurídico), de modo que la ciudadanía tiene la garantía de poder conocer previamente hasta dónde puede llegar
el actuar de los mismos. Y si se contraviene dicho ámbito competencial, se le garantizan acciones para
restablecer el imperio del Derecho, atacando aquellas actuaciones que no se apegan a legalidad.

3.- JERARQUÍA NORMATIVA

Consiste en la existencia de una estructura de fuentes del Derecho –que dan contenido al principio de
legalidad- sometida a un régimen jerárquico, en donde la Constitución Política de la República se posiciona en
la cúspide como la norma que rige al resto del ordenamiento jurídico y sustenta el actuar de los órganos del
Estado.
Para comprender dicha estructura jerárquica, clasificaremos las fuentes del Derecho Administrativo en
fuentes positivas y fuentes racionales:
1. Las fuentes positivas se clasifican, a su vez, en:
a) Ordenamiento jurídico general o habilitador: Constitución Política de la República, Ley, Decreto con
Fuerza de Ley, Decreto Ley, Tratados Internacionales y Reglamentos.
b) Ordenamiento jurídico de aplicación: Ordenanzas, decretos, resoluciones, circulares e instrucciones.
2. Las fuentes racionales son la jurisprudencia, la costumbre, la doctrina científica y los principios generales.
Además de estar vinculado y dar contenido al principio de legalidad (en la medida que existen fuentes
normativas que regulan la actividad de la Administración del Estado), se relaciona con el principio de control,
ya que el ordenamiento jurídico consagra mecanismos en virtud de los cuales se va a fiscalizar que exista un
cumplimiento del principio de jerarquía normativa. Por ejemplo:
Ej 1. Las competencias que son asignadas al Tribunal Constitucional en materia de formación de la ley.
Ej. 2. Las competencias de la Contraloría General de la República para llevar a cabo la toma de razón de
los Decreto con Fuerza de Ley, de los Decreto Supremo Reglamentarios, etc.

16
 Finalmente, se trata de un principio que juega un rol fundamental en relación con lo que es la actividad
de la Administración del Estado, en el sentido de que determinadas autoridades estarán dotadas por el
ordenamiento jurídico de una “potestad normativa”, es decir, la facultad de las autoridades que forman parte
de la Administración para dictar normas que regularán, ya sea externa o internamente, la relación de ésta con
los ciudadanos. Por ejemplo:
Ej 1. La potestad del Presidente de la República para dictar reglamentos ejecutivos de leyes que
previamente han sido dictadas por los órganos competentes en materia de función legislativa.
Ej 2. La potestad de las municipalidades para dictar reglamentos municipales y ordenanzas municipales,
que es una facultad otorgada por la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades5.
Ej. 3. La potestad que tienen diversos órganos de la Administración del Estado, en el ámbito de la
actividad de policía de la Administración, para dictar reglamentos que van a regular materias
tendientes a velar por el orden publico (reglamentos en el uso de piscinas, reglamento de
espectáculos pirotécnicos, etc.)6.

4.- RECONOCIMIENTO Y ASEGURAMIENTO DE DERECHOS FUNDAMENTALES

Se trata de un principio clave al momento de hacer la comparación con Estados absolutistas, en donde el
foco está centralizado en el rey o monarca más que en los subordinados. En el Estado de Derecho cambia el
foco de atención, toda vez que se busca dar debida protección a los ciudadanos, que son los destinatarios de
la actividad pública.
En primer lugar, nuestra CPR –en armonía con el Derecho Internacional- viene a reconocer una serie de
garantías y derechos (Art. 19), que sin duda alguna la Administración del Estado deberá necesariamente tener
presente en el ejercicio de sus competencias públicas, respetando y resguardando cada una de ellas.
Estas garantías pueden estar referidas tanto al ámbito de la función pública dentro de la Administración
del Estado, como a la relación de ésta con los ciudadanos.
Ej. 1. El artículo 19 N°17 CPR se refiere particularmente a la admisión a todas funciones y empleos
públicos sin otro requisito que los que imponga la CPR y las leyes. Por lo tanto, el vínculo que se
produce entre un ciudadano y la Administración del Estado no sólo se va a dar producto del
ejercicio de una potestad por parte de la autoridad (ya sea al expropiar, al sancionar la clausura de
un establecimiento, etc.), sino que también este rol de vinculación se va a producir al momento
que un sujeto que es contratado dentro de un servicio de la Administración para llevar a cabo una
función Pública.
Esta relación también está sujeta al principio de legalidad, por cuanto es el ordenamiento jurídico
quien va a contemplar los mecanismos jurídicos en virtud de los cuales se va a producir este
vínculo o relación contractual. Así veremos que, dentro de la Administración del Estado, es posible

5 DFL N°1 de 2006, del Ministerio del Interior, Subsecretaría de Desarrollo regional y Administrativo, que fija el texto refundido, coordinado y
sistematizado de la Ley Nº 18.695, orgánica constitucional de municipalidades.

6 La actividad de policía de la Administración del Estado será estudiada en la Unidad III.

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 identificar tres grandes categorías de vínculo contractual: Funcionarios de planta, empleos a
contrata y contrataciones a honorarios.
Además, se vincula directamente con el principio de igualdad, por cuanto los procesos de
contratación –y, particularmente, los llamados a concurso que podemos observar en el Diario
Oficial los días 1 y 15 de cada mes- deben desarrollarse en un marco de igualdad, es decir, todos
aquellos postulantes que cumplan con los requisitos consignados de las bases del concurso público
tiene el mismo derecho a participar, a ser evaluados y posteriormente a participar de cada una de
las actividades que están señaladas en el proceso de concurso.
Ej. 2. El Art. 19 N° 24 de la Constitución Política de la República consagra la institución de la
expropiación, que permite al órgano estatal privar del dominio, siempre y cuando se desarrolle
conforme a las formalidades, procedimientos y requisitos que previamente ha indicado la legalidad
vigente.
En segundo lugar, en un Estado de Derecho también se debe asegurar el ejercicio de tales derechos. Es
así como nos encontramos también con mecanismos de control, que vienen a garantizar el debido respeto de
estos derechos previamente consagrados. Por ejemplo (sólo leer, no memorizar):
1. Acción de protección (Artículo 20 CPR y Auto Acordado de la Corte Suprema del 24 de junio de 1992)
Es aquella acción que la Constitución concede a todas las personas que como consecuencia de actos u
omisiones arbitrarias o ilegales, sufren privación, perturbación o amenaza a sus derechos y garantías
constitucionales. Los derechos respecto de los cuales se puede presentar este recurso se encuentran
contemplados en el artículo 20 de la Constitución, que establece cuáles de los numerales del artículo 19 de la
Constitución Política quedan protegidos por dicha acción. Su objetivo es que la Corte ordene todas las
medidas necesarias para reestablecer el derecho vulnerado y asegurar su protección. Se interpone ante la
Corte de Apelaciones en cuya jurisdicción se cometió el acto o se incurrió en la omisión arbitraria o ilegal que
ocasione la vulneración. El plazo es de 30 días corridos contados desde que ocurre el acto o amenaza que
motiva el recurso o desde que se tuvo conocimiento de dicho acto o amenaza.
2. Acción de amparo (Art. 21 CPR y Artículo 95 del Código Procesal Penal)
Es aquella acción que la Constitución concede a toda persona detenida, presa o arrestada con infracción
a la Constitución o a la ley, o que sufra cualquier otra privación, perturbación o amenaza en su derecho a la
libertad personal y seguridad individual. Su objetivo es que el afectado sea llevado frente a un juez para que
revise la legalidad de la privación de libertad. El tribunal competente es el Juez de Garantía o bien el juez del
lugar donde esté el afectado (amparo correctivo) o la Corte de Apelaciones del domicilio del afectado (amparo
preventivo). No hay plazos de interposición en tanto se mantenga la privación, amenaza o perturbación de
libertad.

3. Acción de amparo económico (Ley N°18.971)

“Artículo único.- Cualquier persona podrá denunciar las infracciones al artículo 19,
número 21, de la Constitución Política de la República de Chile.
El actor no necesitará tener interés actual en los hechos denunciados.
La acción podrá intentarse dentro de seis meses contados desde que se hubiere producido
la infracción, sin más formalidad ni procedimiento que el establecido para el recurso de
amparo, ante la Corte de Apelaciones respectiva, la que conocerá de ella en primera

18
instancia. Deducida la acción, el tribunal deberá investigar la infracción denunciada y dar
curso progresivo a los autos hasta el fallo respectivo.
Contra la sentencia definitiva, procederá el recurso de apelación, que deberá
interponerse en el plazo de cinco días, para ante la Corte Suprema y que, en caso de no
serlo, deberá ser consultada. Este Tribunal conocerá del negocio en una de sus Salas.
Si la sentencia estableciere fundadamente que la denuncia carece de toda base, el actor
será responsable de los perjuicios que hubiere causado.”

4. Reclamación de nacionalidad (Art. 12 CPR)

“Artículo 12.- La persona afectada por acto o resolución de autoridad administrativa
que la prive de su nacionalidad chilena o se la desconozca, podrá recurrir, por sí o por
cualquiera a su nombre, dentro del plazo de treinta días, ante la Corte Suprema, la que
conocerá como jurado y en tribunal pleno. La interposición del recurso suspenderá los
efectos del acto o resolución recurridos”

5. Indemnización por error judicial (Art. 19 N°7 letra i) CPR)

Se trata de una manifestación de la responsabilidad extracontractual del Estado y particularmente del
“Estado Juez”7, en el evento que sea acreditado el error judicial en el marco de un proceso penal.
“Artículo 19.- La Constitución asegura a todas las personas:
7º.- El derecho a la libertad personal y a la seguridad individual.
En consecuencia:
i) Una vez dictado sobreseimiento definitivo o sentencia absolutoria, el que hubiere
sido sometido a proceso o condenado en cualquier instancia por resolución que la Corte
Suprema declare injustificadamente errónea o arbitraria, tendrá derecho a ser indemnizado
por el Estado de los perjuicios patrimoniales y morales que haya sufrido. La indemnización
será determinada judicialmente en procedimiento breve y sumario y en él la prueba se
apreciará en conciencia”

Finalmente, debemos señalar que, si bien se atribuyen potestades a la Administración del Estado
(principio de legalidad) -incluso para dictar normas jurídicas teniendo en consideración las normas superiores
(principio de jerarquía normativa)-, en contrapeso nos encontramos con mecanismos de control y resguardo
de los derechos e intereses de los administrados. Cuando la Administración actúa, deberá tener presente los
derechos fundamentales en cada una de las decisiones o actividades que lleve a cabo, pero si la
Administración no ajusta su actividad al principio de legalidad van a operar mecanismos de control tendientes
a resguardar -ya sea en una fase anterior o posterior- que exista este debido cumplimiento al principio de
legalidad. Lo mismo en el ámbito de la jerarquía normativa, ya que van a haber mecanismos de resguardo
tendientes a velar, en primer lugar, que las normas que dicte la Administración del Estado se ajusten al
ordenamiento jurídico vigente de carácter superior y, en segundo lugar, que la actividad de la Administración
del Estado en caso alguno atente en contra de los derechos fundamentales de los administrados.

7 Las responsabilidades del “Estado Administrador”, “Estado Legislador” y “Estado Juez” serán estudiadas en detalle en la Unidad VI.

19
 5.- CONTROL
Existe un Sistema Nacional de Control, que es un conjunto órganos, mecanismos e instrumentos de
diversa naturaleza, en virtud de los cuales se va a controlar, fiscalizar o supervisar -preventiva o
posteriormente- que todas y cada una de las actividades y ejercicios de competencias públicas se desarrollen
en un marco de legalidad y validez, y determinar si la Administración del Estado ha transgredido el
ordenamiento jurídico que rige la actividad pública.
Este principio de control sin duda alguna va a ser la institución a través de la cual se van a defender los
derechos e intereses de quienes son los destinatarios de una actividad o decisión de la administración del
estado. En todos los ejercicios de potestad pública por parte de la Administración del Estado deben
contemplarse mecanismos de control o resguardo que permitan al ciudadano defender sus derechos e
intereses cuando entiendan -desde su perspectiva- que la Administración no ha ajustado su decisión al
ordenamiento jurídico vigente. Son ejercicios de potestades públicas que deben ser controladas, por ejemplo:
Ej. 1. Si en un momento un funcionario público es notificado de un decreto de destitución
Ej. 2. Si un comerciante es sancionado con una multa producto de una eventual infracción de una ley
tributaria
Ej. 3. Si la municipalidad toma la decisión de llevar a cabo una demolición de un bien, por cuanto está en
peligro el orden público del territorio comunal.
El rol del abogado asesor de Derecho Administrativo deberá tener el debido conocimiento de cuáles son
estos mecanismos de control y resguardo del ciudadano frente a la Administración del Estado para –
posteriormente- ejercer debidamente uno de ellos, fundamentando:
1° El no cumplimiento de las condiciones de validez de la función administrativa
2°. Cómo la Administración del Estado no ha cumplido o ha infringido alguna disposición normativa que
conlleva impugnar la decisión que el órgano público previamente ha formalizado a través de un acto
administrativo.
En este contexto, dentro del Sistema Nacional de Control, es posible estudiar estos mecanismos desde
varias perspectivas. Por el momento, estudiaremos sólo dos criterios8:
1) Desde una perspectiva temporal: El criterio diferenciador está dado en relación al momento en que se
produce la actuación del mecanismo de control, es decir, antes o después de que se produzcan los efectos de
la actuación que originó el control.
a) Control a priori o preventivo: Busca determinar si un acto administrativo cumple con todos las
condiciones que permiten catalogarlo como un acto válido antes que éste produzca sus efectos.
b) Control a posteriori o represivo: Actúa como mecanismo de represión frente a actuaciones
administrativas que, de manera objetiva, no cumplieron con las condiciones de validez necesarias para
considerarlas lícitas.
2) Desde una perspectiva orgánica o institucional: El criterio diferenciador está dado por la naturaleza del
órgano llamado a desarrollar la tarea de control.

8Esta materia será estudiada en detalle en la Unidad VI. De todos modos, se esboza un esquema sólo para ilustrar el contexto en que se inserta cada
mecanismo de control.

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a) Mecanismos de control político
a.1) Fiscalización de los actos de gobierno: Es una atribución exclusiva de la Cámara de Diputados. La
Cámara puede:
- Adoptar acuerdos o sugerir observaciones, sin perjuicio de solicitar antecedentes al gobierno.
- Citar a Ministro de Estado (interpelación)
- Crear comisiones especiales investigadoras
a.2). La acusación constitucional: La Cámara de Diputados declara si han o no lugar. Son conocidas
por el Senado.
a.3) Ombudsman o “defensor del pueblo”: Es una institución que no existe en Chile, pero que
básicamente es un control ciudadano o social a través de un representante. El símil -en nuestro medio
chileno- vendría siendo la denominada “Comisión Asesora Presidencial para la protección de los
derechos de las personas”
Igualmente, siempre debe considerarse el control que se ejerce mediante el acceso a la
información pública y por los medios de comunicación.
b) Mecanismos de control administrativos
b.1) Internos: Se encuentran al interior del mismo órgano que se encuentra fiscalizado o controlado:
- Control Jerárquico
- Control de las unidades y departamentos de control.
- Consejo u órganos colegiados.
- Recursos Administrativos: Reposición, jerárquico, y extraordinario de revisión.
Ej. Dentro de la Universidad existe una Contraloría Interna, que está encargada de ejercer
controles tanto preventiva como represivamente a las actividades que se desarrollan en esta
corporación de educación superior.
b.2) Externos: Órganos que, si bien forman parte integrante de la Administración del Estado
(conforme lo establece el artículo 1 LOCBGAE) no forman parte integrante del órgano fiscalizado.
- Contraloría General de la República: Es la principal manifestación de control administrativo
externo.
- Superintendencias.
- Consejo para la Transparencia.
c) Mecanismos de control jurisdiccional:
c.1) Tribunales Ordinarios: Es la principal manifestación de control jurisdiccional. Se ejerce a
través de los recursos contencioso administrativo. La competencia de la entidad
administrativa –a falta de tribunales administrativos- ha sido entregada a los tribunales
ordinarios de justicia a partir de regulaciones casuísticas o específicas que establecen una
gran diversidad de acciones. Ej: Reclamo de Ilegalidad Municipal (ante la Corte de
Apelaciones respectiva).

21
 c.2) Tribunal Constitucional.

En conclusión, en virtud de todos estos mecanismos de control, se determina si ha existido o no esta

relación directa entre la decisión de la administración y el principio de legalidad.

Algunas disposiciones constitucionales y legales referidas al control

- Art. 32 N° 13 CPR: En esta norma, vemos por una parte el control y, por otra, la coordinación de funciones de
carácter jurisdiccional con la ejecutiva del PR.
- Art. 52 y 53 CPR: Atribuciones de la Cámara de Diputados y Senados.
- Art. 98 CPR: Regula a la CGR, como gran órgano administrativo que desarrolla un control administrativo de
carácter externo hacia la administración chilena.
- Art. 3 LOCBGAE: Deberes de la Administración del Estado.
- Artículo 11 LOCBGAE: Obligaciones de las autoridades de jefatura.
- Art. 22 inciso 2° LOCBGAE: Obligaciones de los Ministros
- Art. 53 LOCBGAE: El interés general exige control.
- Art. 61 LOCBGAE: Unidades de control interno: fiscalías, contralorías, etc., que van a tener el deber de velar
por el cumplimiento de la normativa fijada en la LOCBGAE en materia de probidad (ej. inhabilidades de
ingreso, o si un departamento de adquisiciones del servicio público para ahorrar tiempo elude la licitación
pública y lleva a cabo una licitación privada, que un vehículo fiscal salga de su recorrido común para pasar a
dejar al hijo de un funcionario al jardín infantil, etc.).

22
 6.- RESPONSABILIDAD
Va a ser la consecuencia jurídica directa que va a operar en el ámbito de Administración del Estado,
cuando esta última –en el ejercicio de sus potestades, competencias y atribuciones- despliega un actuar no
ajustado a Derecho, es decir, existe un incumplimiento del principio de legalidad.
La responsabilidad puede ser de cuatro tipos:
1. Administrativa o disciplinaria
2. Política
3. Penal
4. Civil: Esta responsabilidad puede ser:
4.1. Contractual: Cuando la Administración del Estado no cumple íntegramente con el contenido
contractual que ha sido fijado previamente por las partes.
Ej. La Administración del Estado arrienda un inmueble a un particular, en donde operan determinadas
oficinas del servicio. El servicio público no paga el arriendo, o produce deterioros a esta propiedad
privada, etc.
4.2. Extracontractual. Surge fuera de una relación contractual cuando, a partir de supuestos fácticos
de actuaciones jurídicas del ente administrativo, es factible que se produzca un daño para el
administrado.
La responsabilidad civil extracontractual puede ser de diversa naturaleza:
- Personal: Es la responsabilidad del funcionario de la Administración del Estado. Opera cuando
estamos en presencia de una “falta personal”.
- Institucional: Es la responsabilidad del órgano propiamente tal. Opera cuando estamos en presencia
de la “falta de servicio”.

Hay tres ejemplos típicos, que constituyen supuestos de falta de servicio:

Ej. 1. Errónea mantención de una vía pública (actuar defectuoso o irregular)
Ej. 2. No se señalizó un puente cortado (por omisión)
Ej. 3. Un servicio público no atiende de urgencia a un paciente grave (actúa, pero con retardo)

En vinculación con otras bases que hemos mencionado y por aplicación de los derechos y garantías
reconocidas por la CPR, se requiere -para hacer efectiva la responsabilidad- que previamente se desarrollen
procedimientos, que permitan:
1°. Acreditar que se ha llevado a cabo una infracción al ordenamiento jurídico vigente
2°. Posteriormente, proceder a sancionar y hacer efectivas estas responsabilidades.
Ej. En el ámbito de la responsabilidad administrativa o disciplinaria, el Estatuto Administrativo contempla dos
mecanismos en virtud de los cuales se va a hacer efectiva esta responsabilidad: Investigación Sumaria y
Sumario Administrativo. Así, el Estatuto Administrativo regula la forma y etapas, los recursos a que va a
23
 tener derecho un funcionario cuando sea objeto de alguno de estos procedimientos, y las sanciones
respecto de las cuales puede ser objeto disciplinariamente un funcionario de la Administración del Estado
(en orden de gravedad: censura, multa, suspensión del empleo o destitución).9
Finalmente, cabe señalar que es posible que concurran distintas responsabilidades en una misma
situación.

Ej. El jefe del departamento de Tesorería de la Universidad de Talca sale de su oficina y olvida cerrar con llave.
Cuando regresa, se da cuenta que le han robado el computador. En este caso, concurren la responsabilidad
penal y responsabilidad administrativa, las cuales se harán valer, respectivamente, a través de la denuncia
legal y la realización de un procedimiento disciplinario (principalmente, investigación sumaria) porque se
trata de un bien de uso público y el jefe de departamento actuó con negligencia y se le aplica, por tanto,
una sanción administrativa (censura, multa, suspensión o destitución). Pero además, el servicio público
será indemnizado a través de un juicio de cuentas ante la CGR, donde se determina la efectiva
responsabilidad civil del funcionario, ya que debe pagar por su negligencia.

Algunas disposiciones constitucionales y legales referidas a la responsabilidad

- Art. 6 CPR: Consecuencia por no sometimiento del actuar de los órganos al principio de legalidad.
- Art. 7 inciso final CPR: Consecuencia de actos que no cumplen las condicionantes de validez.
- Art. 32 N° 20 CPR: Responsabilidad por gastos que no se ajusten a los supuestos del Decreto Supremo de
Emergencia.
- Art. 36 CPR: Responsabilidad por los actos que firman los Ministros.
- Art. 7 LOCBGAE: Sólo señala que se deben cumplir las obligaciones y obedecer instrucciones. Sin embargo,
sabemos que su contravención acarrea la responsabilidad.
- Art. 15 LOCBGAE: Las normas estatutarias regularán la responsabilidad administrativa. Así, ratificamos que
en materia de responsabilidad hay diferentes tipos, y para cada una de ellas -por aplicación del justo proceso-
se requiere un procedimiento que determine si el funcionario debe ser objeto de responsabilidad disciplinaria,
civil, política o penal.
- Art. 42 LOCBGAE: Se puede distinguir la responsabilidad institucional del órgano público (por falta de
servicio, de carácter civil extracontractual) y la responsabilidad personal del funcionario (por falta personal).

9 Los procedimientos de Investigación Sumaria y Sumario Administrativo, así como las medidas disciplinarias (sanciones), serán estudiadas en detalle en
la Unidad V.

24
 7.- ESTADO DEMOCRÁTICO
Se verá manifestado de diversas maneras:
1. El derecho a sufragio
Va a tener relevancia en la posibilidad que van a tener los ciudadanos de participar en elecciones de
algunas autoridades que forman parte de la Administración del Estado.
¿Qué figuras de la Administración del Estado pueden ser elegidas democráticamente?
- Presidente de la República
- Alcaldes
- Concejales.
- Sólo a partir del año 2013 se permite la elección de autoridades que tienen que ver con el ámbito regional:
Nos referimos específicamente a los Consejeros Regionales. Sin embargo, una de las críticas que se le hace al
sistema administrativo chileno, está enfocada a la figura de los Intendentes, ya que, por una parte, el
Intendente preside el Consejo Regional (CORE), pero, por otra parte, es nombrado por el Presidente de la
República y se mantiene en sus funciones mientras cuente con su exclusiva confianza; de este modo, podría
darse la situación de que los intereses regionales no guarden relación con los intereses que fija en su
oportunidad el Presidente de la República respecto de una materia determinada, suscitándose un conflicto
competencial que no es menor y que puede eventualmente afectar este proceso fiscalizador en el ámbito
regional.

2. Otras formas de participación ciudadana

La participación ciudadana tiene relación con atreverse a dar opinión, cuestionar, criticar y discutir
cuando el caso así lo amerite; ya sea en el colegio, la universidad, el trabajo, el gremio, el sindicato, la junta de
vecinos, el partido político, etc. En este sentido, cobra relevancia la Ley N°20.500 de 2011, sobre Asociaciones
y Participación Ciudadana en la Gestión Pública, donde las instancias de participación -de carácter obligatorio
para todos los Ministerios y Servicios- serán (sólo leer):
- Consejo de la Sociedad Civil: Conformados de manera diversa, representativa y pluralista por integrantes de
asociaciones sin fines de lucro que tengan relación con los temas que éstos tratan.
- Consultas Ciudadanas: Son instancias organizadas por los servicios públicos sobre aquellas temáticas en las
que se requiera conocer la opinión de las personas. Estas pueden ser presenciales (diálogos participativos) o
virtuales (ventanillas virtuales de opinión).
- Cuentas Públicas Participativas: Ocasiones en las que se da a conocer a la ciudadanía la gestión de sus
políticas, planes, programas, acciones y ejecución presupuestaria, estableciendo un espacio de dialogo entre
autoridades, representantes de la sociedad civil y la ciudadanía.
- Acceso a la información relevante: La garantía que tenemos de solicitar la información relevante que sea de
nuestro interés, garantizada a través de la Ley de Transparencia, Ley de OIRS y el Sistema Integral de
Información y Atención Ciudadana (SIAC), velando así por una entrega oportuna y accesible a través de
diversos medios

25
 8.- ESTADO SOCIAL
Se trata de un principio manifestado en el artículo 1º de nuestra Constitución Política de la República
(Capítulo I, “Bases de la institucionalidad”), que dice que la finalidad del Estado –en su totalidad, incluyendo a
la Administración del Estado- es promover el bien común.
“Artículo 1º inciso 4°. El Estado está al servicio de la persona humana y su finalidad
es promover el bien común, para lo cual debe contribuir a crear las condiciones sociales
que permitan a todos y a cada uno de los integrantes de la comunidad nacional su mayor
realización espiritual y material posible, con pleno respeto a los derechos y garantías que
esta Constitución establece.”

Lo anterior se logra a través de la satisfacción de necesidades públicas, que consistirá en el desarrollo de

una actividad de servicio público y será la principal función de la Administración del Estado. La LOCBGAE
señala lo siguiente:
“Artículo 3º. La Administración del Estado está al servicio de la persona humana; su
finalidad es promover el bien común atendiendo las necesidades públicas en forma continua y
permanente (…)”

En consecuencia, la Administración del Estado va a jugar un rol clave en esta materia, lo que no impide
que existan entidades privadas que -en un rol de colaboración- vengan a desarrollar una actividad que
también tendrá por finalidad satisfacer una necesidad pública.
Ej. En el ámbito educacional:
- Es posible identificar establecimientos públicos para satisfacer esta necesidad pública de educación.
- Junto con ello, nos encontramos con los establecimientos particulares subvencionados, en los cuales el
Estado realiza una “actividad de fomento”10 de esta labor educacional por sujetos privados que prestan ese
servicio, colaborando en la satisfacción de esa necesidad.
- Lo mismo ocurre en un ámbito privado o particular propiamente tal, en la medida que existen los colegios
particulares o pagados, donde el Estado deja de cumplir la actividad de fomento, pero sí va a cumplir un rol
de control, en cuanto a vigilar que esos colegios cumplan con los contenidos mínimos que previamente ha
fijado el Ministerio de Educación.

9.- PROBIDAD. PUBLICIDAD Y TRANSPARENCIA

a) Reconocimiento en la LOCBGAE
Desde un punto de vista histórico, el principio de probidad administrativa fue reconocido jurídicamente
en la LOCBGAE, a través de Ley N°19.653 de 1999, donde se incorporó un título dedicado exclusivamente a
regularlo (Título III: De la Probidad Administrativa). En este Título III, el legislador da una definición normativa
legal -complementaria a la norma constitucional- de que es lo que debemos entender por este principio:
“Artículo 52 inciso 2°.- El principio de la probidad administrativa consiste en
observar una conducta funcionaria intachable y un desempeño honesto y leal de la función o
cargo, con preeminencia del interés general sobre el particular.”

Por lo tanto, podemos extraer tres elementos de la definición:

10 La actividad de fomento es una de las actividades que realiza la Administración del Estado. Estas actividades serán estudiadas en la Unidad III.

26
a) Observar una conducta funcionaria intachable: Las actuaciones de los servidores públicos deben
adecuarse completamente a los deberes que fija la ley y constituir un testimonio de ética pública ante la
comunidad.
b) Desempeño honesto y leal de la función o cargo: Quienes trabajan en la Administración se hacen parte
de las tareas que justifican la existencia del Estado (lucha contra la pobreza, seguridad ciudadana, etc.) y,
por lo tanto, deben actuar de manera recta y comprometida con la Administración, desarrollando una
gestión honesta, eficiente y eficaz. Pero no se trata de un compromiso de un determinado gobierno de
turno, sino que es un compromiso con los valores y principios constitucionales, especialmente con los
derechos de las personas. Y esa lealtad institucional es la que exige la CPR y se espera de todo servidor
público.
c) Preeminencia del interés general sobre el particular: El logro del bien común supone que los intereses
particulares deben conjugarse con el interés general. Según el Art. 1 inciso 4° CPR, implica “crear las
condiciones sociales que permitan a todos y a cada uno de los integrantes de la comunidad nacional su
mayor realización espiritual y material posible, con pleno respeto a los derechos y garantías”
Para resguardar este principio, la ley contempla 3 mecanismos de protección:
a) Inhabilidades para ingresar a la Administración del Estado: Por razones económicas, parentesco, etc.
b) Declaración de intereses y declaración patrimonial de bienes: Sólo por determinadas autoridades, que
veremos más adelante.
c) Conductas específicas que contravienen la probidad: Son 9 y están contenidos en el Art. 62 LOCBGAE.

b) Reconocimiento constitucional
A partir de las reformas constitucionales del año 2005 (Ley N°20.050), la CPR contiene la siguiente
disposición:
“Artículo 8º inciso 1°.- El ejercicio de las funciones públicas obliga a sus titulares
a dar estricto cumplimiento al principio de probidad en todas sus actuaciones”

c) Reconocimiento en Ley N°20.050 (2008)

Los principios de publicidad y la transparencia, habían sido ya consagrados en la LOCBGAE, y también en
el artículo 8° CPR a través de la Ley Nº 20.050 (2008).
Pero posteriormente, se dictó la ley Nº20.285 (2008) sobre acceso a la información pública y
transparencia activa, que regula en detalle las siguientes materias:
1°. Establece dos modalidades o facetas de transparencia:
a) Transparencia activa: “Es la obligación por parte de los órganos del Estado, a entregar información útil,
oportuna y relevante, de manera permanente, en los sitios web institucionales, sin mediar requerimiento
alguno por parte de la ciudadanía” (Art. 7 Ley N°20.285).
Este Art. 7 también señala las informaciones que deben estar a disposición permanente del público:
- Su estructura orgánica.
- Facultades, funciones y atribuciones del servicio y de sus unidades.
27
- Marco normativo que rige el servicio.
- Planta de personal, a contrata y a honorarios, con las correspondientes remuneraciones.
- Contrataciones, y transferencias de fondos públicos.
- Actos y resoluciones que tengan efectos sobre terceros.
- Trámites y requisitos que debe cumplir el interesado para tener acceso a los servicios que preste el
respectivo órgano.
- El diseño, montos asignados y criterio de acceso a los programas de subsidios y otros beneficios que
entregue el respectivo órgano
- Nóminas de beneficiarios de los programas sociales en ejecución.
- Mecanismos de participación ciudadana
- Información presupuestaria y resultados de auditorías
- Vínculos institucionales.
Esta información debe actualizarse mensualmente. De lo contrario, el ciudadano puede reclamar ante el
Consejo para la Transparencia (CPLT).
b) Transparencia pasiva: Es el derecho de acceso a la información, que supone que toda persona tiene
derecho a solicitar y recibir información de cualquier órgano de la Administración del Estado, en la forma y
condiciones que establece esta ley, y que genera la obligación de parte de los órganos de la Administración
del Estado de responder a solicitudes de información realizadas por personas de acuerdo a los
requerimientos establecidos por la ley.
La excepción al deber de transparencia pasiva está dada para aquellas instituciones que tienen
información reservada por ley de quórum calificado y, por lo tanto, se permite rechazar el requerimiento de
información pública. De acuerdo al Art. 8 inciso 2° CPR, en concordancia con el Art. 21 Ley N°20.285, sólo son
causales de secreto o reserva las siguientes:
- Cuando la publicidad afectare gravemente el debido cumplimiento de las funciones del órgano requerido.
- Cuando la publicidad afecte los derechos de las personas.
- Cuando la publicidad afecte la seguridad de la Nación.
- Cuando la publicidad afecte el interés nacional.
- Cuando se trate de otros documentos, datos o informaciones que una ley de quórum calificado haya
declarado reservados o secretos, de acuerdo a las causales señaladas en el artículo 8º CPR
2°. Crea el Consejo para la Transparencia (CPLT):
Lo normal es que el servicio entregue la información que un ciudadano le requiere.
Pero cuando el servicio rechaza la solicitud o no responde dentro del plazo (de 20 días hábiles), el
solicitante puede reclamar ante el Consejo para la Transparencia. Pueden ocurrir dos cosas:
a) El Consejo decide que el servicio debe entregar la información.
b) Si el Consejo decide que el servicio no debe entregar información, el solicitante puede reclamar ante
la Corte de Apelaciones.
28
 PREGUNTAS DE PRUEBA11
1. ¿Qué es el Estado de Derecho?
2. Enumere los principios del Estado de Derecho (o Estado Social y Democrático).
3. ¿Cómo relacionaría los principios enumerados con la Administración del Estado?
4. Haga un paralelo entre función de gobierno y función administrativa.
5. Ponga un ejemplo de la relación existente entre función de gobierno y función administrativa, y
vincúlelo con el principio de legalidad y la coordinación de funciones.
6. ¿Sólo el Congreso Nacional puede dictar normas con rango legal?
7. Teniendo en consideración el texto constitucional vigente, ¿cree usted que existe una verdadera
separación de funciones? Mencione 3 ejemplos que demuestren lo contrario.
8. ¿Qué es el principio de legalidad?
9. ¿Cómo se manifiesta el principio de legalidad?
10. ¿Sólo la ley puede crear órganos administrativos?
11. ¿Cuáles son los requisitos de una actuación administrativa válida? (Art. 6 y 7 CPR)
12. ¿Qué es el principio de control?
13. Mencione normas específicas que consagren el principio de control.
14. ¿Qué es el principio de responsabilidad?
15. Mencione normas específicas que consagren el principio de responsabilidad.
16. ¿Qué es el principio de reconocimiento y garantía de Derechos Fundamentales?
17. ¿Cómo se vincula dicho principio con la Administración del Estado?
18. ¿Qué figuras que forman parte de la Administración son elegidas democráticamente?
19. ¿Qué es la probidad administrativa?
20. ¿Cuáles son los 3 elementos del concepto de probidad?
21. ¿Cuáles son los mecanismos de resguardo del principio de probidad?
22. ¿Qué es la transparencia activa y pasiva?
23. Diga 5 ejemplos de información que debe estar disponible al público en virtud de la transparencia
activa.

11Todas las preguntas que se indican al final de cada apunte han sido tomadas textualmente de las pruebas orales de otros años. Generalmente, se
repiten.

29
 PARTE II. ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA, ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y
DERECHO ADMINISTRATIVO

Relación conceptual
La actividad administrativa es llevada a cabo por un sujeto de derecho denominado Administración
Pública (o Administración del Estado), estando dicha función sometida a un régimen jurídico de Derecho
Público, que principalmente va a ser identificado como Derecho Administrativo.
Así, la Administración Pública tiene que desarrollar todas sus funciones dentro de las potestades y
competencias.
Ej. 1. A Carabineros de Chile y a la Policía de Investigaciones de Chile, les corresponde velar por la seguridad y
orden dentro del territorio nacional, y para el cumplimiento de esta función se le dota de una serie de
competencias y de potestades que le permiten cumplir su rol para el cual ha sido creado.
Ej. 2. El SII forma parte de la Administración pública, con el objetivo de cumplir un rol de velar por el debido
cumplimiento de la legislación positiva tributaria chilena.
El rol del Derecho Administrativo será regular diversas materias de ese servicio, de manera que nos
encontramos con el principio de legalidad en relación con la función administrativa.
Ej. El Derecho Administrativo regula las competencias del SII, atribuciones, planta de personal, determina el
presupuesto que este órgano administrativo va a tener para desarrollar esa función, etc.
I.- ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA
Recordemos que, dentro del Estado de Derecho, nos encontramos con una función ejecutiva del Estado,
en la cual, a su vez, se inserta la denominada función o actividad administrativa, a la cual se le van a aplicar
todos y cada uno de los principios que fundamentan el Estado de Derecho.
La actividad administrativa tiene un rol dentro del Estado, que consiste en llevar a cabo las políticas
públicas fijadas a nivel de gobierno, a través de las diversas potestades y competencias que el ordenamiento
jurídico consagra para la Administración Pública, la cual lleva a cabo esta acción servicial. Como podemos
comprobar de la lectura de la LOCBGAE (principalmente, artículos 1º, 2º y 3º) va a tener como principal
función llevar a cabo una actividad de carácter servicial de satisfacción de necesidades públicas.
En definitiva, esta actividad administrativa será llevada a cabo por un sujeto de Derecho llamado
Administración Pública. La principal consecuencia de esta característica, es que le otorga personalidad
jurídica, en virtud de la cual va regular y va a entrar en permanentemente relación con los ciudadanos. Ej.
-Cuando un sujeto nace, claramente entra en relación con la Administración, teniendo que acudir a un órgano
público (Servicio de Registro Civil e Identificación) para los efectos de inscribir a ese sujeto dentro de esa
repartición pública.
- Además, posteriormente, debe concurrir al Servicio de Salud para un control de niño sano (para que se le
proporcione de las vacunas, leche, etc.)
- Ya siendo profesional, la persona debe acudir al Servicio de Impuestos Internos para los efectos de hacer
inicio de actividades, firmar o timbrar documentación electrónica o manual (facturas, boletas)
- Si quiere construir una casa, debo solicitar un permiso de edificación de obra nueva en la municipalidad.
- Si quiere tener un negocio o una empresa, se debe tener los permisos correspondientes.

30
 II.- ADMINISTRACIÓN PÚBLICA O ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO
A.- Criterios para conceptualizarla B.- Características C.- Análisis del Título I LOCBGAE

A.- CRITERIOS PARA CONCEPTUALIZARLA

Ante la pregunta “¿qué es la Administración Pública?”, debemos responder que no existe un concepto
unitario, sino que es posible definirla desde diversas perspectivas, principalmente, desde un criterio orgánico y
otro funcional. Estos conceptos se enuncian a continuación:
1. Criterio Orgánico/Funcional
a) Criterio Orgánico
Concepto
Este criterio define Administración Pública desde la perspectiva de los órganos que la conforman, es
decir, desde la perspectiva de la estructura de la organización llamada a cumplir esta actividad estatal. Los
autores también la llaman la “A”dministración Pública con mayúscula.
Desde esta perspectiva, la Administración Pública “es la organización administrativa, que se compone
de entes de naturaleza jurídico-administrativo, que va a fundamentar su actuar en el Derecho
Administrativo”. Estos entes, en principio, serán los que señala el Art. 1 LOCBGAE.
La definición contenida en el DRAE es un criterio eminentemente orgánico, ya que define Administración
Pública como “la organización ordenada a la gestión de los servicios y a la ejecución de las leyes, en una esfera
política determinada con independencia del Poder Legislativo y del Poder Judicial”. Sin embargo, la definición
de la RAE -a pesar de ser una definición técnica- es objetable. En efecto, la Administración del Estado no lleva
a cabo su función en forma independiente al poder legislativo y al poder judicial. Por el contrario:

- La Administración del Estado requiere de la función legislativa para los efectos de tener el debido respaldo
jurídico y contenido normativo basado en el principio de legalidad, tanto para ser creada como institución
administrativa, como también en el otorgamiento de sus facultades y delimitación de su esfera de
competencias.

- Si bien hay una independencia funcional del poder judicial, no perdamos de vista que la función
jurisdiccional va a cumplir un rol fundamental desde la perspectiva del control hacia las actividades de la
Administración del Estado.
Consagración normativa y aspectos que se regulan
a) La CPR establece que para la creación de un órgano es necesaria una ley, que fundamenta la creación de los
servicios de la Administración del Estado. Por ende, no puede una autoridad administrativa -a través de un
decreto- crear un órgano de la Administración del Estado.
Ej. Se crea en virtud del ordenamiento jurídico al SAG, dotado de competencias y atribuciones en diversos
aspectos:
- Para controlar que en nuestro país no existan situaciones que atenten con la sanidad pública, como la mosca
de la fruta.
- Para poder sancionar, en términos represivos, a todos aquellos sujetos que en virtud de sus sanciones y
omisiones incurran en responsabilidad cuando no respeten, infrinjan o transgredan normativas y disposiciones
en el área agrícola.

31
 Sin embargo, sí se pueden crear órganos administrativos por una vía distinta de la ley en sentido
estricto (emanada del Congreso Nacional), mediante un DFL. En opinión de la cátedra, el rol del principio de
legalidad será crear estos órganos, por regla general, a través de una ley de iniciativa exclusiva del Presidente
de la República, quien remite por mensaje los proyectos vinculados con servicios públicos (Art. 65 inciso 4° N°2
CPR). Pero excepcionalmente, siempre y cuando no se transgreda lo dispuesto en el Art. 64 CPR, no habría
limitante jurídica para que mediante Decreto con Fuerza de Ley se pudiera crear órganos administrativos (por
ejemplo, la Universidad de Talca fue creada por un Decreto con Fuerza de Ley).
b) La LOCBGAE (Art. 32) establece la organización interna que debe tener un servicio público, distinguiendo
los niveles de Dirección Nacional, Direcciones Regionales, Departamento, Subdepartamento, Sección y Oficina.
Se trata de una estructura pública que va a estar regida por el Derecho Administrativo.
“Artículo 32.- En la organización interna de los servicios públicos sólo podrán
establecerse los niveles de Dirección Nacional, Direcciones Regionales, Departamento,
Subdepartamento, Sección y Oficina.
La organización interna de los servicios públicos que se creen para desarrollar su
actividad en todo o parte de una región, podrá considerar solamente los niveles de
Dirección, Departamento, Subdepartamento, Sección y Oficina.
Para la creación de los niveles jerárquicos se considerará la importancia relativa y el
volumen de trabajo que signifiquen las respectivas funciones y el ámbito territorial en que
actuará el servicio. Las instituciones de Educación Superior de carácter estatal podrán,
además, establecer en su organización Facultades, Escuelas, Institutos, Centros de Estudios
y otras estructuras necesarias para el cumplimiento de sus fines específicos.
No obstante lo dispuesto en los incisos anteriores, en circunstancias excepcionales, la
ley podrá establecer niveles jerárquicos distintos o adicionales, así como denominaciones
diferentes.”

A este Art. 32, debemos agregar el Art. 1 LOCCGAE, que enfoca la composición orgánica de la
Administración desde un punto de vista externo.
¿Quiénes forman parte de la Administración?
Es la pregunta que viene a responder el Art. 1 LOCBGAE:
“Artículo 1º.- El Presidente de la República ejerce el gobierno y la administración del
Estado con la colaboración de los órganos que establezcan la Constitución y las leyes.
La Administración del Estado estará constituida por los Ministerios, las Intendencias,
las Gobernaciones y los órganos y servicios públicos creados para el cumplimiento de la
función administrativa, incluidos la Contraloría General de la República, el Banco Central,
las Fuerzas Armadas y las Fuerzas de Orden y Seguridad Pública, los Gobiernos Regionales,
las Municipalidades y las empresas públicas creadas por ley.”

A pesar de que, por regla general, los órganos que indica el Art. 1 inciso 2° LOCBGAE serán a los que
hacemos referencia cuando hablamos de “Administración Pública”, hay leyes muy relevantes en materia
administrativa que excluyen a determinados órganos de su aplicación:
1° Ley N°19.880 (2003): De acuerdo con su Art. 2, su campo de aplicación se extendería a todos los órganos
que menciona el Art. 1 inciso 2° LOCBGAE, excepto al Banco Central y Empresas Públicas (que no aparecen
mencionadas en el Art. 2).
“Artículo 2º. Ámbito de aplicación. Las disposiciones de la presente ley serán
aplicables a los ministerios, las intendencias, las gobernaciones y los servicios públicos
creados para el cumplimiento de la función administrativa. También se aplicarán a la
Contraloría General de la República, a las Fuerzas Armadas y a las Fuerzas de Orden y
Seguridad Pública, a los gobiernos regionales y a las municipalidades.
Las referencias que esta ley haga a la Administración o a la Administración del Estado,
se entenderán efectuadas a los órganos y organismos señalados en el inciso precedente.”
32
2° Ley N°19.886 (2003): La ley sobre contrato administrativo de suministro de bienes muebles y prestación se
aplica a la Administración del Estado, bajo determinados supuestos. Pero su Art. 1 inciso 2° señala que se
entenderá por Administración del Estado “los órganos y servicios indicados en el artículo 1° LOCBGAE, salvo
las empresas públicas creadas por ley y los demás casos que señale la ley”, es decir, es otro concepto de
Administración del Estado, más restringido en los órganos que abarca.
“Artículo 1º.- Los contratos que celebre la Administración del Estado, a título
oneroso, para el suministro de bienes muebles, y de los servicios que se requieran para el
desarrollo de sus funciones, se ajustarán a las normas y principios del presente cuerpo
legal y de su reglamentación. Supletoriamente, se les aplicarán las normas de Derecho
Público y, en defecto de aquéllas, las normas del Derecho Privado.
Para los efectos de esta ley, se entenderán por Administración del Estado los órganos y
servicios indicados en el artículo 1º de la ley Nº18.575, salvo las empresas públicas
creadas por ley y demás casos que señale la ley”

3°. Ley N°20.085 (2008): El Art. 2 de la Ley de Acceso a la Información Pública, señala lo siguiente:
“Artículo 2°.- Las disposiciones de esta ley serán aplicables a los ministerios, las
intendencias, las gobernaciones, los gobiernos regionales, las municipalidades, las Fuerzas
Armadas, de Orden y Seguridad Pública, y los órganos y servicios públicos creados para el
cumplimiento de la función administrativa.
La Contraloría General de la República y el Banco Central se ajustarán a las
disposiciones de esta ley que expresamente ésta señale, y a las de sus respectivas leyes
orgánicas que versen sobre los asuntos a que se refiere el artículo 1º precedente.
También se aplicarán las disposiciones que esta ley expresamente señale a las empresas
públicas creadas por ley y a las empresas del Estado y sociedades en que éste tenga
participación accionaria superior al 50% o mayoría en el directorio.
Los demás órganos del Estado se ajustarán a las disposiciones de sus respectivas leyes
orgánicas que versen sobre los asuntos a que se refiere el artículo 1º precedente.”

Tipos de Administraciones Públicas

A partir del Art. 1 inciso 2° LOCBGAE, es posible concluir que existen 4 tipos de Administración (siempre
situándonos dentro de la Administración en sentido orgánico):
a) Administración Ministerial: Vamos a poder identificar por una parte a los Ministerios, a las carteras del
Estado.
Pero en complemento a los Ministerios, nos encontramos con Servicios Públicos, que serán entidades
públicas en relación de dependencia o en relación de tutela o supervigilancia respecto de los ministerios.
Ej. 1. El Ministerio de Justicia va a estar en una relación jurídica con el Servicio Nacional de Menores
(SENAME), con el Servicio Médico Legal, etc.
Ej. 2. El Ministerio de Agricultura va a estar en una relación jurídica con el Servicio Agrícola y Ganadero (SAG),
con el Instituto de Desarrollo Agropecuario (INDAP), etc.
Desde la perspectiva del vínculo entre servicios públicos y ministerios, podríamos distinguir dos clases de
servicios públicos: Será un servicio público dependiente cuando esté dotado de personalidad jurídica y
patrimonio común; mientras que será un servicio público relacionado cuando esté dotado de personalidad
jurídica y patrimonio propio, pero sujetos a un control tutelar o supervigilancia.
b) Administración Institucional o Autónoma: En este tipo de Administración será posible identificar entidades
u órganos que van a estar dotados de personalidad jurídica y patrimonio propio y que no van a estar
supervigilados o vinculados directamente con algún Ministerio.

33
Ej. Las empresas públicas12 (que forman parte de la administración del Estado, de acuerdo al Art. 1 inciso 2°
LOCBGAE). La relación que poseen con el Presidente de la República, es que éste está encargado de
nombrar a los directores de estas entidades, como funcionarios de su exclusiva confianza.
c) Administración Regional: En una fase más territorial de la Administración Pública, cobran relevancia los
Gobiernos Regionales, consagrados en la CPR y en la Ley de Gobiernos Regionales13.
d) Administración Local o Municipal: En el ámbito más local nos encontramos con la administración
municipal, donde el Municipio cobra relevancia como un órgano que forma parte de la estructura
administrativa, y está consagrado en la CPR y en la LOC de Municipalidades14.

Administración fuera del Poder Ejecutivo

Podemos señalar que, en el sector público -fuera del poder ejecutivo- también hay administración, ya
que, si bien dentro del Poder Ejecutivo del Estado nos encontramos con la actividad administrativa
propiamente tal -que consiste en la ejecución de políticas públicas-, no debemos perder de vista que en las
otras funciones del Estado también se produce o se lleva a cabo una función de administración. Sin embargo,
por ese sólo hecho, no pasan a formar parte de la Administración del Estado.
Ej. En el Poder Judicial: Nos encontramos con la Corporación Administrativa del Poder Judicial, que está
llamada a administrar los recursos humanos, financieros, tecnológicos y materiales destinados al
funcionamiento de los tribunales integrantes del Poder Judicial. Pero esa administración de recursos no la
transforma en una entidad que integra de la Administración del Estado.

b) Criterio funcional
Este criterio define Administración Pública desde la perspectiva de la actividad que aquella realiza, es
decir, la función o la finalidad que está llamada a cumplir este sujeto de derecho. Los autores también la
llaman la “a”dministración pública con minúscula.
Concepto
“Es la actividad administrativa propiamente tal: La ejecución de los asuntos -con poder público- que
han sido encomendados por la ley”. En lo formal, esta actividad será ejercida por sujetos, denominados
funcionarios públicos.
Consagración normativa y aspectos que se regulan
Se consagra en el Art. 3 inciso 1° y Art. 28 inciso 1° LOCBGAE
La Administración del Estado -desde una perspectiva funcional- va a tener como principal rol la
satisfacción de necesidades públicas, entendidas como aquellas necesidades colectivas que el Estado asume
como propias, para los efectos de proceder a su satisfacción, en su rol de entidad servicial, a través de la
estructura pública creada previamente por el ordenamiento jurídico para tal efecto.

12NO CONFUNDIR: Las “Empresas Públicas creadas por ley” (como ejemplo de Administración Institucional o Autónoma) con los “Servicios Públicos”
(que pertenecen a la Administración Ministerial).

13 DFL N°1 de 2005, Ministerio del Interior, Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo, que fija el texto refundido, coordinado, sistematizado
y actualizado de la Ley N° 19.175, orgánica constitucional sobre gobierno y administración regional.

14 DFL N°1 de 2006, Ministerio del Interior, Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo, que fija el texto refundido, coordinado y
sistematizado de la Ley Nº 18.695, orgánica constitucional de municipalidades.

34
Ej. Existe una necesidad colectiva de de tener educación. El Estado la asume como propia y decide satisfacerla
en su rol de entidad servicial, a través de los establecimientos educaciones públicos, sin perjuicio de ser
complementada con actividades serviciales de carácter privado.
Desde ya podríamos establecer que existen 3 tipos de necesidades:
a) Necesidad individual o particular: Hay un interés particular de una persona por satisfacer una determinada
necesidad.
Ej. Comprar medicamentos en caso de enfermedad.
b) Necesidad colectiva: Estamos frente a un requerimiento que -en un momento determinado- hace una
organización de personas.La necesidad individual pasa a ser de carácter colectiva cuando esa suerte de
requerimiento es compartida por un grupo de sujetos.
Ej. Todas las personas que durante el verano que fueron a comer mariscos al mercado de Pelluhue se
intoxicaron. Existe un conjunto de sujetos que, de manera colectiva, requieren de atención de salud.
c) Necesidad pública: Aquellas necesidades colectivas que el Estado ha asumido y ha decidido satisfacer en su
rol de entidad servicial. En otras palabras, las necesidades individuales y colectivas van a tener la
denominación de necesidad pública en la medida que el Estado -en el cumplimiento de su labor pública- las
asuma como propias en la satisfacción de necesidades.
Ej. Campaña de vacunación o entrega de medicamentos de prevención en contra de la influenza. Lo
mismo ocurre en el caso del transporte, carreteras, en la salud, educación.

Volviendo al rol de satisfacción de necesidades públicas, el Art. 3 LOCBGAE señala:

“Artículo 3º inciso 1°.- La Administración del Estado está al servicio de la persona
humana; su finalidad es promover el bien común atendiendo las necesidades públicas en forma
continua y permanente (…)”

Y el Art. 28 LOCBGAE agrega:

“Artículo 28 inciso 1°.- Los servicios públicos son órganos administrativos encargados
de satisfacer necesidades colectivas, de manera regular y continua. (…)”

Finalmente, entre el artículo 3 y 28 hay un uso distinto de conceptos, por cuanto el artículo 3 habla de
“necesidad pública”, mientras que el artículo 28 habla de “necesidad colectiva”. En opinión de la cátedra, más
que hablar de necesidades colectivas, tenemos que hablar de necesidades públicas. No todas las necesidades
colectivas son satisfechas por el Estado, sino sólo aquellas que asume como propias, es decir, como
necesidades públicas.
2. Criterio de la personalidad jurídica
La Administración del Estado, para el desarrollo de su actividad pública, va a estar dotada de una
personalidad jurídica, en virtud de la cual este sujeto de derecho va a tener la posibilidad de actuar en la vida
jurídica. La personalidad jurídica se debe fundamentar en el ordenamiento jurídico vigente. Será la
Constitución Política -o, más precisamente, la ley que crea un servicio público (o el DFL)- la que va a dotar de
poder a los servicios públicos respectivos para entrar en vínculo jurídico con los ciudadanos.

35
 Vinculación con sistemas de organización administrativa
Los sistemas de organización administrativa15 son “el conjunto de normas y principios según los cuales se
estructura orgánicamente las unidades que componen el complejo administrativo”.
Entre estos sistemas de organización administrativa, se encuentran:
a) Centralización: Los órganos actúan con personalidad jurídica y patrimonio común.
b) Descentralización: Actúan con personalidad jurídica y patrimonio propio
c) Desconcentración: Sus órganos también actúan con personalidad jurídica y patrimonio común.
En definitiva, la personalidad jurídica es un factor que permite diferenciar –junto con otras características
que estudiaremos en la Unidad II- entre los diversos sistemas de organización administrativa.
Actividad de Servicio Público
Recordemos que la función Administrativa es sólo una de las tres funciones que cumple el Poder
Ejecutivo -estudiadas a propósito de los principios del Estado de Derecho-, donde la conceptualizábamos
como la actividad estatal que tiene por objeto la realización de los fines del Estado en cuanto requieren
ejecución práctica, mediante actos jurídicos reglamentarios o subjetivos e incluso, mediante operaciones
materiales.
Sin embargo, también señalábamos que esta función –a diferencia de la función de gobierno- era
delegable, por cuanto, si bien la realización de la actividad de servicio público se encuentra consagrada como
una de las tantas actividades16 que realiza la Administración Pública (aunque es la principal), ello no impide un
principio de cooperación, es decir, que existan entidades privadas que vengan a colaborar con el Estado en el
desarrollo de actividades prestacionales.
Ej. Colegios subvencionados, empresas de transporte, empresas constructoras de carreteras, los
establecimientos de salud particulares, etc.
A este respecto, es necesario precisar dos ideas:
1°. Estas entidades privadas en caso alguno se transforman en entidades que forman parte de la
Administración del Estado, por lo que siguen teniendo una naturaleza eminentemente privada, pero cuyo rol
es de carácter prestacional.
2°. La Administración del Estado va a estar llamada a cumplir, ya no un rol de prestación directa de la actividad
servicial, sino que una actividad de control de esa actividad privada. En este sentido, cobran relevancia las
Superintendencias.

15
Los sistemas de organización administrativa serán estudiados en la Unidad II.

16 En la Unidad III veremos 6 actividades que realiza la Administración del Estado.

36
 B.- CARACTERÍSTICAS

a) Sujeto de Derecho
La primera característica, que le da vida y forma de ser a la Administración del Estado, es tratarse de un
sujeto de derecho.
Esta característica conlleva a la Administración del Estado contar con una personalidad jurídica.
Y en virtud de esta personalidad jurídica, los entes que conforman a este sujeto de derecho van a entrar
en una relación jurídica permanente con los destinatarios de su actividad administrativa de diversas maneras.
Así, por ejemplo, podrá relacionarse a través de los llamados “instrumentos jurídicos de relación” (actos,
contratos y convenios); pero como contrapartida a esa capacidad relacional, la Administración del Estado será
responsable por las consecuencias que dichos instrumentos provoquen para el destinatario afectado en el
evento de que esta potestad no se ejerza conforme al ordenamiento jurídico vigente.
Ej. 1. Si bien la Administración del Estado tiene la capacidad de suscribir contratos administrativos, también
tiene el deber de cumplir debidamente con todas y cada una de las cláusulas contractuales que se fijen
(ya sea un contrato de suministro de bienes muebles, un contrato de obra pública, un contrato de
concesión de servicio público, etc.)
Ej. 2. Lo mismo cuando la Administración del Estado dicta un acto administrativo, en virtud del cual aplica una
multa a un ciudadano, decreta una clausura de un establecimiento por incumplimiento de la legislación
tributaria o por no contar con las condiciones sanitarias, etc.
Dentro de la estructura administrativa vamos a poder identificar dos grandes tipos de órganos o
entidades administrativas:
a) Entidades públicas que van a actuar en la vida jurídica con la personalidad jurídica común del Estado, que
se conoce como el Fisco del Chile. Ej. Los Ministerios. Respecto del ejercicio de sus competencias:
- Por regla general: Van a estar sometidas a un régimen de dependencia competencial, lo que significa que,
para poder actuar, requieren de la autorización previa de una autoridad superior en el desarrollo de sus
competencias públicas.
- Excepcionalmente: El legislador permite que una determinada competencia pueda ser ejercida en términos
exclusivos, consagrando un régimen de competencias de ejercicio exclusivo, es decir, no hay necesidad de
contar con un visto bueno o una aprobación previa para el desarrollo de la competencia pública.
b) Entidades públicas a las cuales la ley (ej. Universidades Públicas17) o la Constitución Política de la República
(ej. Municipalidades, Gobiernos Regionales) dotan de una personalidad jurídica propia, que es distinta a la
común del Estado, por razones de gestión pública. Respecto del ejercicio de sus competencias:
- Por regla general: El ejercicio de sus competencias públicas se desarrolla en un ámbito de autonomía
decisional, es decir, tendrá la facultad de tomar decisiones públicas sin estar sometida a la aprobación previa
o visto bueno de una autoridad superior antes de ejercer sus competencias públicas.

17 Los estatutos de las Universidades, que son ley de la república, las establecen como corporaciones de derecho público dotados de personalidad
jurídica propia.

37
 Obviamente, esta autonomía tiene como límite el principio de legalidad, es decir, lo que el legislador
establece como requisito para llevar a cabo esas decisiones, las deben enmarcarse en los parámetros y
condiciones que el ordenamiento jurídico ha fijado previamente.
Ej. Si la Universidad de Talca requiere construir un edificio, esa decisión, antes de ser ejecutada -conforme
al propio Estatuto de la Universidad de Talca- debe ser adoptada por la Junta Directiva de la Universidad.
- Excepcionalmente: En el caso de las entidades que actúan bajo un régimen de autonomía decisional, el límite
de ello va estar dado por aquellas competencias sometidas a un régimen de tutela o supervigilancia, es decir,
para poder ejercer esa competencia requerirá necesariamente de la aprobación de una autoridad superior
El hecho de que un órgano administrativo actúe bajo la personalidad jurídica del Fisco o actúe bajo la
personalidad jurídica propia, va estar condicionada a aspectos organizacionales, es decir, cómo en su minuto
el gobierno de turno o la estructura jurídica administrativa entienda que se debe organizar la Administración
del Estado, ya sea con entidades centralizadas o descentralizadas. Nos vamos a encontrar con servicios
públicos: SAG, Servicio de Registro Civil e Identificación, Defensoría Penal Pública, SENAME, etc., donde cada
uno de ellos va a tener una ley que los crea y que definirá si estas entidades van a ser creadas como entidades
dependientes de un determinado Ministerio, o van a ser creadas como entidades autónomas con personalidad
jurídica propia pero sometidas a un régimen de tutela o supervigilancia de algún Ministerio. Es por ello que los
primeros artículos de la ley que crea los servicios dicen: “Créase x servicio como entidad dependiente del
Ministerio de Agricultura” o “Créase x servicio como entidad autónoma dotada de personalidad jurídica y
patrimonio propio sometida a la supervigilancia o tutela del Presidente de la República a través del Ministerio
de Justicia”. Sin embargo, habrán otros aspectos -aparte del aspecto organizacional- que van a condicionar
que se cree un servicio con personalidad jurídica propia o común.
b) Estructura Jerarquizada
Este sujeto de derecho, dotado de personalidad jurídica, se va a estructurar de una manera jerarquizada.
Esta estructura jerarquizada va a tener dos manifestaciones:
a) Estructura Jerarquizada Interna: Es la jerarquía al interior del órgano administrativo, desde dos
perspectivas:
a.1.) Organizacional: Los servicios públicos y las entidades que forman parte de la Administración del Estado
se van a estructurar y organizar para el ejercicio de sus competencias públicas, a través de distintas unidades
que van a formar parte de esta estructura administrativa interna.
Así, en el caso de las Universidades del Estado, se estructuran en una Rectoría, Secretaría General,
Contraloría, Vicerrectorías, Facultades, Escuelas, Departamentos, etc.
Dentro de los otros servicios públicos, existen los niveles de Dirección Nacional, Direcciones Regionales,
Departamento, Subdepartamento, Sección y Oficina.
En estos términos, lo reconoce el Art. 32 de la Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la
Administración del Estado:
“Artículo 32.- En la organización interna de los servicios públicos sólo podrán
establecerse los niveles de Dirección Nacional, Direcciones Regionales, Departamento,
Subdepartamento, Sección y Oficina.
La organización interna de los servicios públicos que se creen para desarrollar su
actividad en todo o parte de una región, podrá considerar solamente los niveles de
Dirección, Departamento, Subdepartamento, Sección y Oficina.
38
 Para la creación de los niveles jerárquicos se considerará la importancia relativa y el
volumen de trabajo que signifiquen las respectivas funciones y el ámbito territorial en que
actuará el servicio. Las instituciones de Educación Superior de carácter estatal podrán,
además, establecer en su organización Facultades, Escuelas, Institutos, Centros de Estudios
y otras estructuras necesarias para el cumplimiento de sus fines específicos.
No obstante lo dispuesto en los incisos anteriores, en circunstancias excepcionales, la
ley podrá establecer niveles jerárquicos distintos o adicionales, así como denominaciones
diferentes.”

Ej. En el caso de la Universidad de Talca:

- La Escuela es dependiente de la Facultad
- La Dirección de Finanzas depende de la Vicerrectoría de Gestión Económica y Apoyo Administrativo
- El Departamento de Autoría Interna es una unidad dependiente de la Contraloría Interna.
a.2.) Funcionarial: Dentro de la Administración del Estado, no va a existir un régimen igualitario desde el
punto de vista de la posición que cada sujeto va a detentar, sino que nos vamos a encontrar con funcionarios
públicos llamados a cumplir funciones de jefatura, de jerarca o de autoridad superior de un servicio público.
Estos funcionarios van a estar dotados de un conjunto de potestades, en virtud de las cuales va a tener la
facultad de poder mandatar, entregar órdenes o instrucciones, a quienes son funcionarios de su dependencia,
para el debido cumplimiento de la función pública, siempre que se lleven a cabo dentro de un marco de
legalidad y cumplan debidamente con las condiciones de validez de los artículos 6 y 7 CPR. En nuestra
Universidad, el rector, el vicerrector, el decano, el director de escuela, el contralor, los jefes de departamento
los jefes de oficina de un servicio público, van a tener este rol de jefatura y de autoridad.
¿Cómo se materializan las potestades del jerarca?
En general, el ejercicio de las potestades de los jerarcas se materializa en tres potestades: Potestad de
mando, potestad de fiscalización y potestad disciplinaria. Daremos ejemplos concretos de cada una de ellas:
a) Potestad de mando:
Ej. 1. El superior jerárquico puede ordenar la realización de trabajos extraordinarios (Art. 61 literal d) del
Estatuto Administrativo), los cuales tienen por finalidad realizar tareas impostergables del servicio. En
general, los ordena el jefe superior del servicio (Ej. El Rector de la Universidad de Talca).
Ej. 2. La autoridad competente puede disponer destinaciones (desplazar a un funcionario público dentro
del mismo servicio para cumplir funciones propias de su cargo y de la misma jerarquía, con la obligación
de ejercerlas en cualquier localidad) y comisiones de servicio (a la inversa de la destinación, implica un
desplazamiento transitorio de un funcionario dentro del mismo servicio o en otro distinto, sea dentro o
fuera del país, para ejercer funciones ajenas a su cargo (Art. 61 literal e) del Estatuto Administrativo)
b) Potestad fiscalizadora: Hay varias formas:
Ej. 1. Solicitar informes verbales o escritos al subordinado
Ej. 2. Ordenar una investigación sumaria o un sumario administrativo
Ej. 3. Se dispone una “Auditoría Contable”, es decir, un procedimiento de examen y revisión de los
estados contables de una entidad, realizado por un profesional independiente, con el fin de comprobar
que aquellos representan fielmente la actual situación financiera de la empresa y se ajuste a la normativa
legal que le sea aplicable; se juzga técnicamente la calidad de la información contable; toda auditoría
contable concluye con la emisión de un informe, que contiene la opinión técnica del auditor. También
39
 puede ser una “Auditoría de Legalidad”, donde la actividad revisora tiene como objetivo comprobar si los
directivos de una organización, pública o privada, han actuado conforme a las leyes, reglamentos y demás
normas específicas que afectan el desempeño de su actividad; el informe final de este tipo de auditoría;
señala las infracciones legales cometidas y los posibles daños causados.
c) Potestad disciplinaria:
Ej. El Rector de la Universidad de Talca dispone apertura de un procedimiento disciplinario (investigación
sumaria o sumario administrativo) para investigar el extravío de dinero a cargo de un funcionario de la
unidad de tesorería. Si se determina la responsabilidad administrativa de este funcionario, el Rector le
aplicará una medida disciplinaria, que será propuesta por el Fiscal.

Deberes del subordinado y el jerarca

1°. El deber del cumplimiento que tiene el funcionario.
Se regula tanto en la Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado
como en el Estatuto Administrativo18.
“Artículo 7º LOCBGAE.- Los funcionarios de la Administración del Estado estarán afectos
a un régimen jerarquizado y disciplinado. Deberán cumplir fiel y esmeradamente sus
obligaciones para con el servicio, obedecer las órdenes que les imparta el superior
jerárquico.”
“Artículo 61 Estatuto Administrativo.- Serán obligaciones de cada funcionario:
f) Obedecer las órdenes impartidas por el superior jerárquico”

2°. La autoridad, funcionario o jefatura que va a detentar esta función de autoridad va a tener que circunscribir
el ejercicio de su potestad de mando al principio de legalidad y al principio de control.
- Respecto del principio de legalidad: Existe una materia regulada en el Estatuto Administrativo (no en la
LOCBGAE) que se conoce como “obediencia reflexiva”. Independiente del tema de los plazos, lo que interesa
es que, si bien el propio ordenamiento jurídico consagra este régimen de obediencia, tiene como límite el
principio de legalidad. En el evento que se infrinja o que se exceda ese ámbito de legalidad, el funcionario
subalterno tiene la posibilidad de eximirse de la responsabilidad si la autoridad superior le reitera esa orden
una vez que le ha sido representada. De este modo, el ordenamiento jurídico también contempla estas vías de
resguardo de protección hacia el funcionario que se ve apremiado a desarrollar una función que no se ajusta al
ordenamiento jurídico vigente.
“Artículo 62.- En el caso a que se refiere la letra f) del artículo anterior, si el
funcionario estimare ilegal una orden deberá representarla por escrito, y si el superior la
reitera en igual forma, aquél deberá cumplirla, quedando exento de toda responsabilidad, la
cual recaerá por entero en el superior que hubiere insistido en la orden. Tanto el
funcionario que representare la orden, como el superior que la reiterare, enviarán copia de
las comunicaciones mencionadas a la jefatura superior correspondiente, dentro de los cinco
días siguientes contados desde la fecha de la última de estas comunicaciones”

- Respecto del principio de control: El Art. 64 del Estatuto Administrativo se refiere a las obligaciones de
autoridades y jefaturas, y su literal a) se refiere al ejercicio de un control jerárquico permanente. En
consecuencia, un Director Regional, un Jefe de División, un Director Nacional de un servicio público, un Jefe de

18 El Estatuto Administrativo se estudiará completamente en la Unidad V.

40
Oficina, un Vicerrector, un Rector, un Decano, un Director de Escuela, etc., no sólo van a estar llamados a
impartir estas órdenes condicionadas a un ámbito de legalidad, sino que también tienen el deber de efectuar
un control jerárquico permanente respecto del funcionamiento de la unidad o servicio que tienen su cargo.
“Artículo 64.- Serán obligaciones especiales de las autoridades y jefaturas las
siguientes:
a) Ejercer un control jerárquico permanente del funcionamiento de los órganos y de la
actuación del personal de su dependencia, extendiéndose dicho control tanto a la eficiencia
y eficacia en el cumplimiento de los fines establecidos, como a la legalidad y oportunidad
de las actuaciones”

Esta norma no es una mera declaración de principios, sino que, así como a un funcionario subalterno se
le establece el deber de cumplir las órdenes que fija la autoridad, la autoridad también tiene una obligación
que debe cumplir en forma permanente. En el evento que se acredite que alguna autoridad no ha dado
debido cumplimiento al deber de supervisión, puede ser objeto de responsabilidad al igual que un funcionario
que no cumple una orden de una autoridad, porque se está infringiendo un deber estatutario. En otras
palabras, el régimen de responsabilidad de la Administración del Estado (principalmente, la responsabilidad
administrativa o disciplinaria), no sólo va a estar enmarcada respecto del funcionario subordinado, sino que
también respecto de quienes ejercen roles de autoridad. Lo anterior se ve reflejado en el día a día, cuando hay
sumarios administrativos.
Ej: El sumario administrativo –tiempo atrás- hacia la alcaldesa de Viña del Mar por el incumplimiento de la ley
en materia de transparencia activa (Ley N°20.285).
La jerarquía va a incidir tanto desde el punto de vista del ejercicio de competencias como de las
responsabilidades.
b) Estructura Jerarquizada Externa: Hacemos alusión a que, dentro de lo que es la estructura administrativa
de carácter general, habrá entidades que van a operar de manera jerárquica en relación a otros sometidos a
su dependencia. En otras palabras, hay un órgano que se encuentra bajo la dependencia de otro, y éste último
respecto del Presidente de la República.
Ej: Servicio Médico Legal – Ministerio de Justicia – Presidente de la República.
Respecto de la jerarquía externa, cabe señalar que dentro de la estructura de la Administración Pública
chilena es posible identificar esta estructura jerarquizada (ya no estamos hablando de lo que ocurre al interior
de una entidad en particular) donde habrán servicios públicos:
a) Sometidos a un régimen de jerarquía o dependencia de un Ministerio de Estado
b) Sometidos a un régimen de tutela o supervigilancia del Presidente de la República a través de un Ministerio
de Estado
Ej. 1: El Servicio Agrícola y Ganadero será un servicio funcionalmente descentralizado, con personalidad
jurídica y patrimonio propio, el cual estará sometido a la supervigilancia del Presidente de la República a
través del Ministerio de Agricultura.
Ej. 2: El Consejo de Defensa del Estado, es un servicio público descentralizado, dotado de personalidad
jurídica, bajo la supervigilancia directa del Presidente de la República. Pero en este caso particular, se
trata de un órgano independiente de los diversos Ministerios.
Esta estructura jerarquizada externa es distinta del régimen jerárquico organizacional interno dentro de
un servicio público, que va a tener como expresión máxima la posibilidad de que el servicio público se organice

41
 en Direcciones Nacionales, Direcciones Regionales, Departamentos, Subdepartamentos, Secciones u Oficinas;
o que una Universidad del Estado se organice en Facultades, Escuelas, Centros, etc.
La máxima expresión de esta estructura jerarquizada externa de la Administración del Estado, sin duda
alguna se extrae de lo dispuesto en el artículo 1 de la LOCBGAE y artículo 24 CPR.
Independientemente del conjunto de entidades que forman parte de la Administración del Estado
detalladas en el artículo 1 inciso 2° de la LOCBGAE, nos encontramos con una autoridad superior, con un
jerarca máximo, que es el Presidente de la República, el cual va a tener una unidad de acción o de mando.
Esta unidad se va a ver manifestada a través de diversos instrumentos denominados “mecanismos de
reconducción a la unidad de acción del Presidente de la República” que son mecanismos directos en virtud
de los cuales se va a resguardar esta unidad de mando del Presidente de la República hacia la Administración
del Estado, especialmente respecto de órganos con personalidad jurídica y patrimonio propio
(municipalidades, empresas públicas, etc) que, si bien tienen autonomía decisional, van a ser controlados o
supervigilados a través de estos mecanismos.
Algunos de estos mecanismos son:
1°. Los nombramientos o designaciones de exclusiva confianza, que realiza el Presidente de la República
dentro de la Administración.
Nos referimos a los Ministros de Estado, Subsecretarios, Intendentes y Gobernadores (Art. 32 N°7 CPR)19.
Se trata de autoridades que tienen una dualidad entre lo que es la función de gobierno y la función
administrativa, y en el ejercicio de la función pública van a tener que alinearse a las directrices y políticas que
fije el Presidente de la República en cada área vinculada con estos cargos de exclusiva confianza.
Luego de la implementación del proyecto de modernización del Estado, varios cargos que antes eran de
exclusiva confianza ahora son cargos concursables (Servicio de Registro Civil e Identificación, Alta Dirección
Pública, etc.), es decir, son cargos a los cuales se postula.
2°. Los nombramientos o designaciones de integrantes de Juntas Directivas de entidades que actúan con
autonomía decisional.
Hay entidades que actúan -en la vida del Derecho- en un ámbito de autonomía decisional.
Consecuencialmente, podríamos llegar a la conclusión apresurada de que esas entidades no van a tener
ninguna relación o vinculación con el Presidente de la República o con los Ministerios directamente.
Ello no es así, ya que van a existir mecanismos en virtud de los cuales se va a reconducir estos servicios
públicos a la unidad de acción del Presidente de la República.
Ej 1. En las Universidades estatales, un organismo colegiado esencial dentro de su gestión es la denominada
Junta Directiva. En el caso de la Universidad de Talca, la Junta Directiva se compone de varios miembros,
3 de los cuales son designados directamente por el Presidente de la República. Estas 3 autoridades son
representantes del Presidente de la República y cada una de ellas debe alinearse a las políticas que fije el
jerarca máximo de la Administración del Estado.
Ej. 2. Lo mismo ocurre con los miembros del directorio que nombra el Presidente de la República para el caso
de las empresas públicas.

19 El Art. 32 N°8 CPR agrega los embajadores y ministros diplomáticos, y los representantes ante organismos internacionales.

42
3°. El financiamiento de la inversión pública regional y municipal: El Fondo Común Municipal (FCM) y
el Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR).
En el ámbito municipal, si bien el Presidente de la República no tiene incidencia directa en la elección del
alcalde y de los concejales, sí cuenta con un mecanismo de tutela frente a estas entidades locales de
administración local, que es una tutela de carácter presupuestaria. El principal instrumento de financiamiento
de la administración local está dado por el denominado Fondo Común Municipal (FCM).
Del mismo modo, en el ámbito regional, el principal instrumento presupuestario y financiero de los
gobiernos regionales es el denominado Fondo Nacional de desarrollo Regional (FNDR)
Tanto el FCM como el FNDR tienen, dentro de su contenido presupuestario -en un alto porcentaje-,
partidas presupuestarias que vienen dadas por la Ley de Presupuesto. Por lo tanto, en cierta medida, el
gobierno central va a fijar directrices de acción de organismos públicos administrativos descentralizados (que,
por regla general, actúan con autonomía decisional) a través de la entrega de fondos, vía Ley de Presupuesto,
para que los órganos municipales o los gobiernos regionales lleven a cabo proyectos o acciones
administrativas que guarden relación directa con las políticas fijadas principalmente a nivel gubernamental,
produciéndose una coordinación directa entre las Municipalidades y Gobernaciones con los Ministerios de
Estado.
Ej. El alcalde se coordina con el Ministro de Salud en la ejecución de políticas preventivas de salud, o con el
Ministro de Educación en materia de corporaciones educaciones.

c) Potestades
La doctrina suele definir a las potestades públicas como una “situación de poder que habilita a su titular
para imponer conductas a los administrados (mediante la constitución, modificación o extinción de relaciones
jurídicas o mediante la modificación del estado material de las cosas existentes), orientado a la satisfacción de
un interés público”´(Santamaría Pastor). Su correlato es la sujeción por parte del administrado.
En otras palabras, la Administración es un sujeto de derecho que va a estar dotado de diversas
potestades administrativas, que son el conjunto de poderes jurídicos de que está dotado el Jerarca o la
Administración para que pueda actuar o cumplir sus cometidos. La Administración del Estado, para llevar
acabo su función administrativa –que, principalmente, está dirigida a la satisfacción de necesidades públicas-,
requiere estar dotada de potestades públicas que le permitan el desarrollo y el cumplimiento de las
competencias administrativas.
Diferencias conceptuales
a) Competencia: Es la medida de poder público que se entrega a cada órgano o autoridad, atendiendo al
territorio, materia y grado de éstos, para que conozcan de los asuntos que la ley ha colocado dentro de su
órbita o campo de acción, al cual deben limitarse.
b) Capacidad: Es la habilidad actual de la persona para desempeñar determinada actividad o
comportamiento, adquirida a partir del desarrollo de una aptitud, por medio del entrenamiento o de la
práctica.
c) Atribución: Es la facultad, derecho o atributo que posee una persona, por el hecho de ocupar un cargo
determinado.

43
 d) Potestad: Es la situación de poder que habilita a su titular para imponer conductas a los administrados,
orientado a la satisfacción de un interés público. En otras palabras, es una atribución que se otorga a la
autoridad administrativa para llevar a cabo las competencias públicas. 20

Tipos de potestades
En primer lugar, materia de contratación administrativa, existen unas potestades que colocan a la
Administración del Estado en una relación de superioridad frente a la otra parte contratante. Nos referimos a
las denominadas potestades exorbitantes (también llamadas cláusulas o facultades exorbitantes), que
consisten en una serie de privilegios de los que goza la Administración del Estado en materia de contratación
administrativa, que se justifican por la necesidad de velar por los intereses públicos comprometidos en la
ejecución del contrato.
Ejs. La interpretación unilateral de las cláusulas del contrato, la modificación y término unilateral del contrato,
el control en la ejecución del contrato (Inspectores Técnicos de Obra (ITO), establecimiento de etapas de
ejecución, y reuniones periódicas) y potestades sancionatorias y de incentivo21.
Ahora bien, atendiendo a la materia sobre la cual recaen, podemos mencionar las siguientes potestades
públicas:
a) Reglamentaria: Es la facultad que tiene el Poder Ejecutivo u otros órganos de administración para dictar
normas generales, sea que estén destinadas a hacer ejecutar las leyes o a cumplir la función de administrar
el Estado que la CPR les encomienda. Puede ser derivada (cuando emana de una norma legal) u originaria
(cuando es concedida por la CPR)

Ej. 1. D.S. N°250 de 2004, de Ministerio de Hacienda, que aprueba el Reglamento de la Ley Nº19.886 de Bases
Sobre Contratos Administrativos de Suministro y Prestación De Servicios.

Ej. 2. D.S. Nº1.825 de 1998, de Ministerio del Interior, que fija el texto del nuevo Reglamento General de
Calificaciones del personal afecto al Estatuto Administrativo
b) Imperativa o De Mando: Es la facultad que tiene el jerarca para impartir órdenes a sus subalternos, dentro
de los marcos que señala la ley. Como contrapartida, implica el deber de obediencia por parte de los
administrados. Nuestro sistema consagra el principio de obediencia reflexiva, en virtud del cual se autoriza
al subalterno para representar aquellas órdenes que estime ilegales, eximiéndose de responsabilidad en el
caso de que la orden fuere reiterada.
Ej. El rector de la Universidad de Talca debe cumplir las funciones que le encarga el Estatuto de la Universidad
de Talca. Para ello, el ordenamiento jurídico lo dota de la denominada “potestad de mando”, muy
relacionada con la característica de la estructura jerarquizada, y que es la potestad para impartir
instrucciones, fijar directrices de acción y políticas de actuación respecto del servicio público respectivo.
Esta potestad de mando tiene, como contrapartida, la denominada “potestad disciplinaria”, es decir, la
facultad de sancionar a cada uno de los funcionarios que no cumplan o infrinjan la legislación que los
regula como funcionarios de la Administración del Estado.

20Algunos autores, como Hugo Caldera, indican que entre competencias y potestades hay una relación de género-especie. Según Allesch, esa relación
es incorrecta.

21 Lo veremos en detalle en la Unidad IV, por ahora sólo lo enunciamos

44
c) Ejecutiva: Es la facultad que tiene por objeto dar cumplimiento a una norma jurídica preestablecida.
Encuentra su límite en la norma jurídica cuyo contenido no puede ser avasallado.
d) Punitiva o sancionadora: Es la que permite al jerarca aplicar sanciones al subordinado que desobedece sus
órdenes o infringe normas jurídicas preestablecidas. Hay autores que hacen una distinción, señalando que,
cuando se aplica respecto de los funcionarios públicos, se llama potestad disciplinaria, mientras que
cuando se aplica respecto de los demás administrados (ciudadanos comunes y corrientes) se llama
potestad correctiva.
e) Jurisdiccional: Es la facultad de que están dotados algunos órganos para resolver litigios suscitados entre la
Administración y un particular que se siente afectado por un acto de aquella, estimado abusivo o arbitrario.
No existen tribunales administrativos a que se refiere el Art. 38 CPR, pero sí existen órganos dotados de
esta potestad para determinadas materias.
Ej. Director General de Aduanas, Director General de Impuestos Internos.
Y además, existen otros tribunales con competencia específica en lo contencioso-administrativo respecto
de ciertas materias.
Ej. Tribunal de Cuentas (cuando Contraloría General de la República repara una cuenta), Tribunal de Compras
(en materia de contrato administrativo de suministro de bienes y prestación de servicios, etc.)
f) Expropiatoria: Es la atribución de privar a un particular de una propiedad, por causa de utilidad pública o
de interés social o nacional.
Ej. El Ministerio de Obras Públicas (MOP) tiene competencias para llevar a cabo obras de infraestructura
tendientes a satisfacer necesidades públicas, como podría ocurrir con la construcción directa de carreteras,
para satisfacer las necesidades de transporte y de traslado de la población (el ejemplo es válido, a pesar de
que actualmente ya no se lleva a cabo en los términos que sí ocurría en décadas anteriores, debido al auge
de las concesiones). Para llevar a cabo esa competencia, requiere contar con potestades necesarias para
llevar a cabo dicha función pública. Dentro de estas potestades, nos encontramos con la “potestad
expropiatoria”, que es la atribución de privar a un particular de un bien para los efectos de destinar esa
propiedad privada a la construcción de la carretera o a la construcción de la obra pública que en su minuto
se requiere.
g) Fiscalizadoras: Es la atribución que corresponde a determinados órganos para controlar y velar por el
cumplimiento de las regulaciones existentes en diversas materias. Existen fiscalizaciones internas (dentro
del servicio público) y fiscalización externas (respecto de lo que es del desarrollo de actividades privadas y
particulares)

Ej. Dentro de las competencias del Servicio Agrícola y Ganadero (SAG), le corresponde llevar a cabo acciones
de prevención respecto del ingreso de animales que estén infectados con alguna enfermedad que pueda
afectar la salud de la población. Para el desempeño de esa competencia pública, SAG requiere de contar con
potestades asignadas por el ordenamiento jurídico, para llevar a cabo dicha competencia pública. El
legislador lo dota de potestades de fiscalización, y de sanción (en el evento que se produzca una infracción a
normas fitosanitarias, a normas vinculadas con las condiciones mínimas de salubridad de los alimentos y los
animales que ingresan al territorio nacional), tendientes a cumplir la función pública que le ha sido asignada
por el ordenamiento jurídico.
h) Invalidatoria: Consiste en la posibilidad o facultad de la Administración del Estado de dejar sin efecto un
acto anterior que adolece de un vicio de ilegalidad, mediante un acto posterior dictado por el mismo
órgano administrativo emisor del primero

45
Ej. Si el Director Nacional del Registro Civil en algún proceso de licitación detecta alguna irregularidad, procede
a invalidar esa actuación.
Finalmente, debemos hacer una distinción atendiendo al margen de libertad de actuación conferido a la
Administración:
a) Reglada: Es aquella facultad en que, cumplidos los requisitos o elementos reglados (ej. competencia,
finalidad), a la Administración sólo le queda -como vía de actuación- proceder a emitir la respectiva decisión.
El proceso de decisión está más o menos predeterminado, no dejando un margen de libertad para la toma
de las mismas, de modo que la Administración del Estado está obligada a actuar en un determinado sentido.
La norma ha determinado agotadora y exhaustivamente todas y cada una de las condiciones de ejercicio de
la potestad.
Ej. 1. El Art. 72 inciso final del Estatuto Administrativo dice que los atrasos y ausencias reiterados, sin causa
justificada, serán sancionados con destitución, previa investigación sumaria. Vale decir, el legislador ha
indicado una única vía de actuación, que es la investigación sumaria (y no sumario administrativo) y ha
indicado una única sanción, que es la destitución (no censura, ni multa, ni suspensión del empleo). A la
autoridad no se le confiere la potestad de elegir entre varios procedimientos y sanciones, sino que hay
sólo un camino a seguir.
Ej. 2. Si una ordenanza municipal establece que el estacionamiento en un lugar prohibido será sancionado con
multa de 2 UTM, entonces la Administración del Estado no puede hacer otra cosa que constatar que se
ha producido la infracción e imponer esa multa.
b) Discrecional: Es aquella que permite dictar actos de contenido libre y lato dentro de un margen más o
menos amplio conferido implícitamente por el legislador. A la Administración se le otorga la posibilidad de
elegir entre distintas opciones admisibles, todas las cuales serán tenidas como válidas frente al
ordenamiento jurídico
Una decisión discrecional no es lo mismo que una decisión arbitraria. La discrecionalidad es la posibilidad de
elegir entre diversas vías de actuación o de decisión, pero cada una de estas opciones necesariamente tiene
un sustento jurídico, mientras que la arbitrariedad se produce cuando la Administración del Estado toma
una decisión diversa a las que se encuentran contenidas en el ordenamiento jurídico.
Ej. 1. En los concursos públicos de ingreso a la Administración del Estado, hay un Comité de Selección que
propone -a la autoridad facultada para hacer el nombramiento- los nombres de los candidatos que
hubieran obtenido los mejores puntajes, con un máximo de tres. La autoridad puede seleccionar a
cualquiera de esas tres personas, estando las tres posibilidades amparadas por el ordenamiento jurídico.
No es una facultad reglada, porque el Estatuto Administrativo y su Reglamento de Concursos Públicos no
exigen que se nombre al puntaje máximo. En este mismo ejemplo, sería una facultad arbitraria si la
autoridad nombrara a otra persona distinta de esas tres.
Ej. 2. Si una ordenanza municipal establece que el estacionamiento en un lugar prohibido será sancionado con
una cantidad de dinero de 1 a 3 UTM, entonces la Administración del Estado puede aplicar una multa u
otra atendiendo a las características del hecho. Sería arbitrario si aplicara 0,5 UTM, o 6 UTM, etc.
Importancia de las condicionantes de validez. Relación entre potestades y límites.
Cada uno de estos poderes que han sido asignados por el ordenamiento jurídico, deberán ser ejercidos
cuidando el respeto íntegro y efectivo de cada una de las condicionantes de validez establecidas en el artículo
7 de la CPR, es decir, cada una de estas potestades deberá cumplir con la investidura regular de la autoridad,
con la condicionante de que se cuente con la competencia para la atribución y ajustarse a la forma que el
ordenamiento jurídico ha establecido.
Ej.1. Para aplicar la potestad disciplinaria, la autoridad necesariamente va a tener que someterse a cada una
de las fases procedimentales de la investigación sumaria o sumario administrativo.
46
Ej.2. Para llevar a cabo la potestad expropiatoria, tiene que cumplir con las fases procedimentales del DL
2186.
Ej. 3. Para ejercer la potestad reglamentaria, se debe cumplir con cada una de las fases de aprobación de esos
reglamentos, como ocurre, por ejemplo, en el caso de la Universidad de Talca, donde el Reglamento de
Régimen de Estudios no puede ser una normativa que se dicte en forma unipersonal por el rector de la
Universidad, sino que requiere del acuerdo del Consejo académico; o respecto de las ordenanzas de la
Universidad, que requieren ser sancionadas o aprobadas por la Junta Directiva de la Universidad.
El ejercicio de potestades públicas tiene como contrapartida el respeto íntegro de los derechos de los
ciudadanos destinatarios del ejercicio de aquellas. Se podrá ejercer una potestad pública en la medida que el
ordenamiento jurídico previamente haya asignado a esa determinada autoridad el ejercicio de esa potestad y
se lleve a cabo en los términos que aquel establece.
Si no se da cumplimiento a las condicionantes de validez, será suficientemente fundamento para los
efectos de que, quienes se vean afectados por esa decisión de la Administración, ejerzan los mecanismos de
control tendientes a restablecer el imperio del Derecho
Ej. 1. El rector de la Universidad de Talca lleva a cabo una destitución de un funcionario público sin haber
efectuado un sumario administrativo, es decir, ejerce una potestad disciplinaria sin cumplir con los
elementos procedimentales necesarios. Eso puede significar -desde el punto de vista del destinatario
afectado por la decisión administrativa- un argumento suficiente para ejercer las acciones necesarias
para atacar jurídicamente esa decisión administrativa. En el caso de este funcionario, podrá ejercer lo
que se denomina la “acción contenciosa funcionarial”22, cuya competencia está radicada en la
Contraloría General de la República y que permite resguardar los derechos de los funcionarios de la
Administración del Estado.
Ej. 2. En el ámbito de la expropiación, si eventualmente el destinatario de una expropiación entiende que la
Administración del Estado no ha actuado en forma jurídicamente válida, tiene el derecho de acudir a un
ente de carácter jurisdiccional (Juez de Letras en lo Civil), presentando una acción jurisdiccional, en virtud
de la cual se va a determinar si la Administración actuó o no conforme a Derecho al ejercer esta potestad
expropiatoria.
d) Compuesta de funcionarios públicos
La Administración del Estado está compuesta de funcionarios, que van a estar llamados a cumplir
diariamente el rol para la cual ha sido creada la entidad pública administrativa respectiva.
En la Administración del Estado nos vamos a encontrar con funcionarios públicos propiamente tales,
que son sujetos que van actuar dentro de la Administración en un cargo de planta o un empleo a contrata.
Pero también habrá otros servidores públicos que van a estar llamados a desempeñar funciones precisas
y concretas dentro de un servicio público a través de contratos a honorarios. Éstos no detentan cargos
públicos, sólo son “servidores” públicos.
Independientemente de esta distinción jurídico contractual (que veremos en la Unidad V), lo que si
resulta clave tener presente es que todos estos sujetos van a estar sometido a un régimen o estatuto
funcionarial que va a condicionar el desarrollo de una actividad dentro de la Administración.

22 La acción contenciosa funcionarial se regula en el Estatuto Administrativo y se estudiará en la Unidad V.

47
 Por regla general (porque dentro de la Administración del Estado hay más de un estatuto funcionarial,
incluso hasta el Código del Trabajo en algunos casos puede operar como el régimen jurídico funcionarial), el
Estatuto Administrativo -contenido en el DFL N°29 de 2004 del Ministerio de Hacienda- es el cuerpo de
normas que va a venir a normar y regular todos y cada uno de los aspectos vinculados con la vida de un sujeto
como funcionario de la Administración del Estado: Normas sobre ingreso, promoción, calificación,
responsabilidad, obligaciones y prohibiciones, extinción de la responsabilidad administrativa, cesación de
funciones, etc.
Cada uno de esos tópicos va a tener una regulación jurídica precisa, respecto de la cual el funcionario
público va a tener que condicionar el ejercicio de su función pública a lo que previamente ha indicado el
ordenamiento jurídico.
Y dentro de ello, un elemento clave en el desarrollo de la función pública va a ser la probidad
administrativa y legalidad, que, en opinión de la cátedra, son los dos grandes principios claves que sustentan
el desarrollo de una función por parte de un sujeto dentro de la Administración del Estado: Legalidad, en
cuanto va a ser el ámbito de acción y límite de actuación de un funcionario; y probidad, que será el límite, ya
que el funcionario siempre, durante el desarrollo de su función y su jornada de trabajo, deberá hacer
prevalecer el interés general y el bien común por sobre cualquier interés privado que se contradiga con el
desarrollo de la función administrativa.
En materia funcionarial, cobran relevancia los Artículos 15 a 20 LOCBGAE, que contienen normas
estatutarias.
Un concepto muy relevante en esta materia, es lo que se conoce como Carrera Funcionaria, donde el
Art. 3 literal f) del Estatuto Administrativo señala que “es un sistema integral de regulación del empleo
público, aplicable al personal titular de planta, fundado en principios jerárquicos, profesionales y técnicos, que
garantiza la igualdad de oportunidades para el ingreso, la dignidad de la función pública, la capacitación y el
ascenso, la estabilidad en el empleo, y la objetividad en las calificaciones en función del mérito y de la
antigüedad”. La carrera funcionaria se inicia con el ingreso en calidad de titular a un cargo de la planta, y se
extiende hasta los cargos de jerarquía inmediatamente inferiores a los de exclusiva confianza.
Respecto de las personas contratadas a honorarios, el artículo 11 del Estatuto Administrativo señala que
se faculta a la Administración del Estado para contratar personas bajo esta modalidad de honorarios. Pero
reiteramos que estos sujetos no van a tener la calidad de funcionarios públicos. Sin embargo, de acuerdo a los
dictámenes de la Contraloría General de la República (jurisprudencia administrativa), ello no impide que a las
personas contratadas a honorarios se les apliquen algunas normas (sólo algunas, no todas) de la LOCBGAE en
materia de probidad administrativa y, en consecuencia:
- Se le aplicaría todo el régimen de inhabilidades para ingresar a la Administración del Estado les será aplicable
a aquel sujeto que en alguna oportunidad desee ser contratado por un órgano.
- Si un funcionario público de planta es sancionado administrativamente con la sanción de destitución, eso
tiene como efecto directo que no puede reingresar a la Administración del Estado por un plazo de 5 años. Esa
prohibición de no reingresar por ese plazo, no solamente dice relación con cargos de planta o empleos a
contrata, sino que también se extiende a funciones a honorarios, es decir, el sujeto no va a poder tener ningún
vínculo contractual, de ninguna naturaleza y con ningún órgano de la Administración, dentro de un plazo de 5
años.

48
 e) Subordinada a la autoridad política
Se trata de algo que ya hemos indicado al distinguir la función de gobierno y la función administrativa.
Nos encontramos con una actividad subordinada a la autoridad política, vale decir, la Administración del
Estado es una estructura jurídica que va a estar subordinada a la fijación de políticas, a lineamientos políticos e
ideológicos que en su minuto fije el gobierno de turno como prioritarios en la vida nacional.
Ej. Bono por años de matrimonio, reducción del 7% de la cotización de salud para jubilados, modificación del
régimen de sociedad conyugal que le otorga mas facultades a la mujer, todo el régimen de post natal.
Todos esos ejemplos son temas de contingencia política, que están en el día a día de la gestión política, y
que de una u otra forma van a incidir en la actividad que le corresponda desarrollar a la Administración del
Estado. Cada entidad administrativa va a tener una relación directa con la autoridad política. La máxima
expresión va a estar dada por la figura del Presidente de la República, quien permanentemente junto con su
gabinete (Ministros de Estado) va a estar fijando directrices y políticas de acción, las que posteriormente van a
ser ejecutadas, implementadas y desarrolladas por alguna de las entidades que forman parte de la
Administración, con lo cual hay ahí una relación o vinculación directa entre ambos ámbitos de la función
ejecutiva del Estado.
Ej. 1. Una entidad administrativa vinculada con el Ministerio del Trabajo, será la encargada por ley de
administrar la gestión y otorgamiento de este bono por el cumplimiento de 50 años de matrimonio.
Ej. 2. Para el Ministerio de Justicia es relevante que todos los imputados tengan una buena defensa, aunque
carezcan de abogado. A la Defensoría Penal Pública le corresponde llevar a cabo esa función, como
entidad de la Administración del Estado (a diferencia del Ministerio Público, que no forma parte de la
Administración), siendo un servicio dotado de personalidad jurídica y patrimonio propio, sometida a la
supervigilancia del Presidente de la República a través del Ministerio de Justicia.

f) Organización activa orientada al interés público

Se trata de un sujeto de derecho que va a estar orientado a un interés público, conclusión que podemos
abordar con la propia definición de lo que es la probidad administrativa, en el sentido de que esta orientación
permite distinguir dos tipos de Administración:
1°. Administración Prestacional: Desarrollar una actividad de prestación directa, tendiente a satisfacer las
necesidades públicas.
Ej.1. Municipalidades, otorgar permisos de construcción de obra nueva.
Ej.2. Servicios de salud, otorgar atención a quienes lleguen enfermos a sus dependencias.
Ej.3. Universidades del Estado, educar futuros profesionales, investigación, prestar servicios a la
comunidad (clínicas), etc.
2°. Administración Interventora: Resguardo de los derechos de los ciudadanos, a través del control y
fiscalización del desarrollo de actividades privadas, para que éstos las lleven a cabo en un ámbito de legalidad.
Existen varios órganos a los que el ordenamiento jurídico les entrega especialmente este rol: El Servicio
Nacional del Consumidor (SERNAC), las Superintendencias, el SAG, etc.
Ej.1. Los SEREMI de Salud, al momento de fiscalizar restoranes y fuentes de soda o similares, deben velar que
la manipulación de alimentos se lleve a cabo en virtud de las normas de prevención y seguridad fijadas.
49
Ej.2. Lo mismo en el expendio de mariscos y pescados, especialmente en Semana Santa, se debe velar que se
cumplan con las normas técnicas (por ejemplo: de refrigeración y conservación de pescados y mariscos)
Ej.3. El Servicio Agrícola y Ganadero (SAG) vela que ingreso de animales se haga de acuerdo con las normas
técnicas fitosanitarias.
La Administración del Estado, por su rol prestacional, sirve a los ciudadanos. Esto lo realiza a través de
una actividad prestacional de servicio público, satisfaciendo las necesidades públicas y teniendo como
propósito fundamental velar por el bien común (Art. 1 CPR).
Esta característica de servicio hacia la ciudadanía no sólo debemos verla desde una perspectiva
conceptual, en cuanto a la función propiamente tal, sino que también debemos mirarlo desde el punto de
vista del trato, es decir, de la forma en que los funcionarios de la Administración entregan diariamente un
debido servicio a los sujetos que se acercan a una repartición administrativa (ya sea para solicitar permiso,
para presentar un recurso administrativo, para presentar un currículum cuando se requiera contratar una
persona dentro de un servicio público, etc.). En este contexto, si bien los funcionarios tienen el deber de
cumplir las obligaciones que les fije su superior, además tienen el deber de “realizar sus laborales con esmero,
cortesía, dedicación y eficiencia” (artículo 61 literal c del Estatuto Administrativo). Por lo tanto, si un
funcionario no atiende debidamente a un ciudadano y es descortés, no solamente se trata de una falta de
respeto o de un mal rato para el destinatario, sino que podría conllevar responsabilidad y una sanción
disciplinaria para el sujeto que no ha cumplido con esta obligación de llevar a cabo las funciones de forma
cortés y esmerada. El rol de los abogados de la Administración del Estado, en esta materia, es capacitar y
realizar procesos de instrucción respecto de los profesionales que se desempeñan en ella, porque no
necesariamente van a poseer la debida instrucción de las normas que rigen su función permanente. Se les
debe señalar que su ámbito de gestión y de responsabilidad, no sólo se circunscribe al cumplimiento de metas,
competencias y funciones indicadas previamente por el ordenamiento jurídico, sino que también hay un
margen de acción de relaciones interpersonales, tanto con los demás funcionarios como con la ciudadanía.
Sin embargo, la Administración del Estado también puede limitar el ejercicio de derechos. Así lo veremos
cuando estudiemos la Actividad de Policía23, en donde pueden restringirse los derechos de propiedad y
libertad en resguardo del orden público.

23 Unidad III.

50
 C.- ANÁLISIS DEL TÍTULO I (“NORMAS GENERALES”) LOCBGAE (ART. 1-20)
El Título I contiene los lineamientos y los fundamentos jurídicos, manifestados en principios fundantes de
la Administración.

Art. 1: Principio de Unidad de Acción / Principio de coordinación y colaboración / Principio de

Legalidad desde el punto de vista de creación de órganos públicos.
“Artículo 1º.- El Presidente de la República ejerce el gobierno y la administración del
Estado con la colaboración de los órganos que establezcan la Constitución y las leyes.

Este inciso señala que el jerarca máximo –respecto de cualquier órgano que forma parte de la
Administración del Estado- va a ser el Presidente de la república. Es por eso que muchas veces los Presidentes,
en uso de sus facultades y atribuciones, instruyen a todo el servicio público a implementar un plan de ahorro
energético; o -tiempo atrás- cuando se instruyó un Código de Buenas Prácticas Laborales para evitar, entre
otras cosas, discriminaciones contra de la mujer, que se respeten principio claves en materia de concursos
públicos, etc.

La Administración del Estado estará constituida por los Ministerios, las Intendencias,
las Gobernaciones y los órganos y servicios públicos creados para el cumplimiento de la
función administrativa, incluidos la Contraloría General de la República, el Banco Central,
las Fuerzas Armadas y las Fuerzas de Orden y Seguridad Pública, los Gobiernos Regionales,
las Municipalidades y las empresas públicas creadas por ley.”

Continúa este artículo primero de la LOCBGAE haciendo una especie de listado respecto de quienes
constituyen o forman parte de este sujeto de derecho denominado Administración Pública.
El legislador es bastante explícito en cuanto a determinar estas entidades, y a partir de este inciso dijimos
que se desprendía una suerte de clasificación y subclasificación dentro de la Administración del Estado:
Ministerial, Autónoma, Regional y Local.
Recordemos que este Art. 1 –junto con el Art. 32- otorga los elementos necesarios para definir a la
Administración del Estado desde una perspectiva orgánica. Pero junto con ello, podemos extraer tres
principios:
a) El inciso 1° da contenido al principio de unidad de acción de la Administración del Estado, reflejado en que
el Presidente de la República se constituye en la jefatura superior o autoridad máxima de la Administración del
Estado, sin perjuicio de su función en el ámbito político de gobierno.
b) Pero el inciso 2° dice que este mando superior entra en vinculación con el principio de coordinación y
colaboración que debe existir por parte de otras entidades que conforman la Administración Pública, en la
actividad jurídico-administrativa que le va a corresponder desarrollar al Presidente de la República. Este inciso
2° viene a precisar cuáles son estas entidades u órganos que conforman la Administración del Estado y que
van a colaborar al Presidente de la República en el desarrollo de la función administrativa.
c) Ratificando la importancia del principio de legalidad, el legislador señala –en dos oportunidades- que es el
ordenamiento jurídico quien crea las entidades públicas que van a conformar la Administración del Estado en
Chile. Y que incluso se ve manifestado en las empresas públicas, que deben ser creadas por una norma legal.

51
 Art. 2: Principio de legalidad / Principio de control / Principio de responsabilidad
“Artículo 2º.- Los órganos de la Administración del Estado someterán su acción a la
Constitución y a las leyes. Deberán actuar dentro de su competencia y no tendrán más
atribuciones que las que expresamente les haya conferido el ordenamiento jurídico. Todo
abuso o exceso en el ejercicio de sus potestades dará lugar a las acciones y recursos
correspondientes”

a) Se trata de una materia ya estudiada cuando vimos el principio de legalidad en el texto constitucional
(artículos 6 y 7), que se aplicaba a todos los órganos del Estado. Pero el artículo 2 viene a consagrar este
principio, en forma particular, para la estructura administrativa.
Las entidades públicas deberán considerar permanentemente -en el desarrollo de su función
administrativa- tanto en los preceptos constitucionales como las normas legales que van a regir la actividad
administrativa.
Existirá una esfera jurídica que va a sustentar el desarrollo de la actividad de cada servicio público, de
manera que cada ámbito va a tener un debido sustento jurídico que va a regir esa actividad pública, por
ejemplo:
- Desde la perspectiva funcionarial: Los Estatutos Administrativos.
- Desde la perspectiva de contratación pública: Las leyes que regulen cada contrato (ej: Ley N°19886 y su
reglamento)
- Desde la perspectiva de la potestad expropiatoria, el DL N°2186.
- En el ámbito municipal: Ley de Municipalidades
- En el ámbito de bienes del Estado: Toda la regulación que existe respecto de los bienes fiscales, los bienes
nacionales de uso público.
- En materia presupuestaria: El DL N°1263 sobre la administración financiera del Estado.
- En el ámbito de los Gobiernos Regionales: La Ley de los Gobiernos Regionales.

El rol de los abogados de la Administración cobra importancia desde el punto de vista de la aplicación, la
interpretación y el debido resguardo del cumplimiento del servicio público respecto de la normativa pública.
Ej. En el caso de la Universidad de Talca, a la Contraloría Interna le corresponde velar que esta institución
cumpla con el Estatuto de la Universidad, con los reglamentos que ha dictado la Universidad, y con las
leyes generales que se aplican a toda la estructura administrativa chilena (la ley de procedimientos
administrativos, la ley de contratación pública en materia de adquisición de bienes muebles y contratación
de servicios, el estatuto administrativo en caso de los funcionarios administrativos), etc.
Todos los actos de la Administración van a estar sujetos a la CPR. De lo contrario, pueden ser objeto de:
- Nulidad.
- Invalidación.
- Responsabilidad por acción u omisión.
Si concordamos este artículo 2 con el artículo 1 u otras normas referidas al principio de legalidad,
concluimos que el principio de legalidad va a cumplir distintas funciones:
1°. Dota de personalidad jurídica (propia o común) a los órganos de la Administración.

52
2°. Creación, modificación y supresión de un servicio público (ley o DFL).
3°. Fija la estructura Interna y plantas de personal.
4°. Define las competencias que, de manera específica, corresponden a cada entidad.
Ej. Las competencias del Servicio de Impuestos Internos (SII), claramente son distintas que las Universidades
del Estado.
Existe una estructura normativa de distinto rango que regulará en forma íntegra la actividad de la
Administración del Estado, desde un punto de vista funcional, competencial, estructural, de control, etc. La
Administración, al momento de desarrollar sus funciones, deberá ex-ante tener presente cuál es ésta esfera
jurídica que va a regular el desarrollo de su función pública. De este modo, cuando la Administración actúa,
debe circunscribir la formalización de su voluntad al ordenamiento jurídico.
Ej. 1. Para nombrar a un funcionario en un cargo de planta, necesariamente -conforme lo establece el Estatuto
Administrativo-, se desarrollará un procedimiento concursal único.
Ej. 2. Para privar a un ciudadano de una propiedad, tendrá que llevar todo un procedimiento expropiatorio,
que previamente ha instaurado la legislación chilena.
Ej. 3. Para sancionar administrativamente a un sujeto producto del incumplimiento de una legislación publica,
deberá llevarse a cabo un procedimiento administrativo, que va a concluir en la dictación de un acto
administrativo, oportunamente notificado al interesado que ha sido perjudicado por esta sanción, para
los efectos de que esa decisión pública se considere como jurídica.
Ej. 4. Para sancionar administrativamente a un particular que no ha cumplido con la legislación tributaria,
como puede ser el tener un establecimiento y no dar la boleta respectiva una vez producida la relación de
compraventa, también debe ajustarse a legalidad.
5°. Mecanismos de control: Frente a las actuaciones que lleve a cabo la Administración. Por lo tanto, el
principio de legalidad también se constituye en el resguardo de los derechos del ciudadano; es el límite que
va a tener la Administración para actuar.
Ej. Recursos Administrativos, Reclamo de Ilegalidad Municipal, los Recursos Contenciosos-Administrativos
Si alguna de estas entidades públicas se excede en el ejercicio de estas competencias públicas, entramos
en el ámbito del control y responsabilidad, como el efecto de este actuar antijurídico o inválido al no ejercer
competencias basadas en el principio de legalidad.

b) Volviendo al Art. 2, junto con consagrar el principio de legalidad en esta fase administrativo-pública,
también va a consagrar el derecho del destinatario de esta actividad pública para poder interponer
mecanismos de control en contra de la Administración del Estado, cuando entiendan que ésta no ha ajustado
su voluntad jurídica a lo que previamente ha indicado el ordenamiento jurídico. El legislador contempla la
relación directa entre “potestades y límites”:

- Potestades: La Administración, a partir del principio de legalidad, va a estar dotada de atribuciones

- Límite: Pero el ejercicio de esas potestades va a estar sometido a una esfera de acción, previamente
indicada por el legislador, que el órgano de la Administración en caso alguno va a poder exceder. Esto
opera como el límite y como un resguardo a los derechos de los ciudadanos, por cuanto éstos van a saber

53
 previamente hasta dónde puede llegar el ejercicio de atribuciones de un servicio público. En el evento que
se produzca esta infracción, el mismo principio de legalidad va a consagrar los mecanismos de control para
los efectos de reclamar, alegar e impugnar la decisión que no se ha ajustado al ordenamiento jurídico y
que, de este modo, la Administración ajuste su actividad pública a legalidad.
Ej.1. La Administración del Estado tiene la potestad para comprar bienes muebles. Sin embargo,
debe hacerlo cumpliendo con la normativa de compras públicas. Si la Administración procede a
comprar bienes muebles infringiendo esta normativa pública, el proveedor que se vea afectado
por un procedimiento de compra irregular tiene derecho a recurrir al Tribunal de Contratación
Pública (que es la entidad llamada, en este caso, a velar por el debido cumplimiento de la
normativa administrativa)
Ej. 2. Si un ciudadano entiende que una decisión de la Municipalidad no se ajusta a legalidad, va a
tener la posibilidad de presentar lo que se denomina el reclamo de legalidad municipal.
Ej. 3. Si la Administración del Estado priva –antijurídicamente- de nacionalidad a un sujeto, esta
persona afectada por la decisión administrativa puede presentar lo que se denomina un
“contencioso administrativo especial” ante la Corte Suprema, conforme lo determina el artículo
12 CPR.
c) Pero -además de solicitarle al órgano que ajuste su actividad a legalidad- el ciudadano lesionado o afectado
puede hacer efectiva la responsabilidad de la Administración del Estado para que le indemnice los perjuicios,
siempre y cuando la decisión de la Administración pueda ser atribuida a lo que se denomina “falta de servicio”
(Art. 42 LOCBGAE).

Art. 3: Principio de Servicialidad / Legalidad / Enumeración de principios

Recordemos que este Art. 3 –junto con el Art. 28- otorga los elementos necesarios para definir a la
Administración del Estado desde una perspectiva funcional.
“Artículo 3º.- La Administración del Estado está al servicio de la persona humana; su
finalidad es promover el bien común atendiendo las necesidades públicas en forma continua y
permanente y fomentando el desarrollo del país a través del ejercicio de las atribuciones
que le confiere la Constitución y la ley, y de la aprobación, ejecución y control de
políticas, planes, programas y acciones de alcance nacional, regional y comunal.
La Administración del Estado deberá observar los principios de responsabilidad,
eficiencia, eficacia, coordinación, impulsión de oficio del procedimiento, impugnabilidad
de los actos administrativos, control, probidad, transparencia y publicidad administrativas
y participación ciudadana en la gestión pública, y garantizará la debida autonomía de los
grupos intermedios de la sociedad para cumplir sus propios fines específicos, respetando el
derecho de las personas para realizar cualquier actividad económica en conformidad con la
Constitución Política y las leyes.”

Este artículo se resume en tres puntos:

a) Describe la finalidad esencial que le corresponde alcanzar a la Administración del Estado, que es la
promoción del bien común. Lo mismo señala el Art. 1 de la CPR, para el Estado en su totalidad. Sin embargo, el
Art. 3 precisa que –específicamente en el caso de la Administración del Estado- se manifiesta en la debida
satisfacción de necesidades públicas. Podemos concluir desde ya que esta actividad no es privativa del sector
público, sino que el sector privado ejerce una fuerte colaboración con la Administración del Estado. El hecho
de que los privados colaboren en esta materia, conlleva a que éstos estén regulados por un conjunto de

54
normas para llevar a cabo sus funciones. El control de estos órganos privados es realizad por las
superintendencias.
b) Señala que el ordenamiento jurídico (principio de legalidad) dota a la Administración del Estado de un
conjunto de potestades para el desarrollo de esta finalidad.
c) Enumera un conjunto de principios, que se complementan con los estudiados en los artículos 1 y 2. Además,
pone énfasis en el imperativo que nace para los órganos de la Administración de observar y resguardar
permanentemente el debido cumplimiento de cada uno de ellos, al momento de desarrollar las potestades
que el ordenamiento jurídico ha identificado. Los principios que aparecen explicitados en el Art. 3 son:

- Responsabilidad

- Eficiencia

- Eficacia

- Coordinación

- Impulsión de oficio del procedimiento

- Impugnabilidad de los actos administrativos

- Control

- Probidad, transparencia y publicidad administrativas y

- Participación ciudadana en la gestión pública (Se incorpora a través de la ley 20.500 publicada el 16
de febrero de 2011)
Ej. El Servicio de Registro Civil, cuando lleva a cabo su gestión pública, deberá tener presente que el uso de los
recursos asignados a ese servicio deberá ser utilizado de forma eficiente en el desarrollo de esa función
pública, para lograr los objetivos eficazmente, y en cada una de sus funciones deberá tener presente el
principio de probidad administrativa y legalidad. Además, podrá ser motivo de mecanismos disciplinarios
de control, por algún tipo de responsabilidad, respecto de funcionarios que no se han ajustado a la
legalidad en sus funciones.
Vean ustedes como entran en relación cada uno de estos principios en la vida diaria en la Administración
del Estado. Esto no es una declaración etérea de principios, sino que tiene función práctica.

Art. 4: Responsabilidad
“Artículo 4º.- El Estado será responsable por los daños que causen los órganos de la
Administración en el ejercicio de sus funciones, sin perjuicio de las responsabilidades que
pudieren afectar al funcionario que los hubiere ocasionado.”
“Artículo 42.- Los órganos de la Administración serán responsables del daño que causen
por falta de servicio.
No obstante, el Estado tendrá derecho a repetir en contra del funcionario que hubiere
incurrido en falta personal.”
“Artículo 38 inciso 2° CPR.- Cualquier persona que sea lesionada en sus derechos por la
Administración del Estado, de sus organismos o de las municipalidades, podrá reclamar ante
los tribunales que determine la ley, sin perjuicio de la responsabilidad que pudiere
afectar al funcionario que hubiere causado el daño.”
55
 Podemos distinguir dos regímenes de responsabilidad:
a) Régimen de responsabilidad organizacional: Existe un régimen de responsabilidad denominado falta de
servicio, que no es un régimen de responsabilidad objetiva, pero tampoco es asimilable al régimen de
responsabilidad del Derecho Civil (que distingue entre el dolo y la culpa). La falta de servicio va a ser el
elemento de imputabilidad hacia el órgano público para los efectos de poder demandar la indemnización
de perjuicios producto del daño ocasionado como consecuencia de la actividad pública.
b) Régimen de responsabilidad funcionarial: Va a estar circunscrita al sujeto que en forma particular ha
cometido el daño a un ciudadano. En este evento, la Administración del Estado va a tener el derecho a
repetir (es decir, va a poder demandar a ese funcionario) para los efectos de poder lograr que éste pueda
devolver a la Administración lo que ella previamente ha tenido que pagar a un ciudadano como
consecuencia de la demanda de responsabilidad extracontractual respectiva.
Art. 5 inciso 1°: Eficiencia y eficacia
“Artículo 5º inciso 1°.- Las autoridades y funcionarios deberán velar por la eficiente
e idónea administración de los medios públicos y por el debido cumplimiento de la función
pública”

a) Eficiencia: Los funcionarios de la Administración del Estado deben utilizar adecuadamente y de la forma
más óptima posible, los recursos públicos que se han puesto a su disposición (medios humanos,
económicos, financieros) para el desarrollo de la actividad administrativa.
b) Eficacia: Que se logren los cometidos públicos para los cuales ha sido creada una entidad pública
administrativa.
La eficiencia conlleva que la Administración en el logro de sus objetivos públicos, en el cumplimiento de
su función pública administrativa, se desarrolle en forma eficaz. La debida utilización de los recursos públicos
es fundamental tanto para la eficiencia de la función como para la eficacia en cuanto al logro de los cometidos
de los objetivos de la Administración del Estado.
Ej. Si el Servicio de Impuestos Internos (SII) -no obstante de tener toda esa plataforma tecnológica para el
desarrollo de la operación renta-, no se actualizara debidamente y, consecuencialmente, los
contribuyentes retrasaran la emisión de su declaración de impuestos o existieran errores de cálculo,
significa que es ineficaz el rol que le corresponde al SII al momento de hacer la fiscalización o el control de
las declaraciones de impuesto.
A partir de la propia redacción normativa del artículo 5º, se entiende que el deber de desarrollar sus
funciones en términos eficientes no sólo queda circunscrito a las autoridades que van a desarrollar una
actividad de jefatura dentro de los servicios de la Administración del Estado (alcalde, Intendente, Presidente
de la República, etc.), sino que cada funcionario de la Administración está llamado a desarrollar su función en
términos eficientes y eficaces.

Art. 5 inciso 2°: Coordinación

“Artículo 5º inciso 2°.- Los órganos de la Administración del Estado deberán cumplir
sus cometidos coordinadamente y propender a la unidad de acción, evitando la duplicación o
interferencia de funciones.
56
 Los servicios que conforman la Administración del Estado deben llevar a cabo su actividad administrativa
en constante coordinación con los servicios públicos que -de una u otra manera- tienen vinculación con la
función que a cada uno de ellos le corresponde realizar.
La finalidad de la coordinación es, por una parte, alcanzar una eficacia en términos administrativos, pero
también busca prevenir eventuales interferencias, duplicaciones o contiendas de competencia que surjan
entre servicios de la Administración del Estado.
Ej. 1. En el mes de febrero de cada año, se lleva a cabo el Festival Internacional de la canción de Viña del Mar,
que tiene como principal actor a la Municipalidad de Viña del Mar. Sin embargo, ésta no puede llevar a
cabo todas las actividades que tienen que ver con el resguardo de las personas que van a asistir a este
espectáculo y en ese contexto se realizan reuniones de coordinación con Carabineros de Chile, Policía de
Investigaciones, Servicios de Salud municipal (para tener unidades vinculadas con primeros auxilios dentro
del desarrollo del espectáculo). Se observa una debida coordinación entre distintas entidades públicas para
el debido resguardo del orden público de la población.
Ej. 2. En el área municipal, se produce una coordinación entre el municipio con el Ministerio de Cultura en el
desarrollo de algunos eventos culturales (carnavales, exposiciones).

Art. 6: Actividad Empresarial del Estado (no es un principio)

“Artículo 6º.- El Estado podrá participar y tener representación en entidades que no
formen parte de su Administración sólo en virtud de una ley que lo autorice, la que deberá
ser un quórum calificado si esas entidades desarrollan actividades empresariales.
Las entidades a que se refiere el inciso anterior no podrán, en caso alguno, ejercer
potestades públicas.”

No regula un principio previamente identificado, sino que regula una facultad que se le entrega al Estado,
principalmente a la función pública, para desarrollar actividades de carácter empresarial.
Esta norma que debe vincularse con el Artículo 19 N°21 CPR.
“Artículo 19.- La Constitución asegura a todas las personas:
21º.- El derecho a desarrollar cualquiera actividad económica que no sea contraria a la
moral, al orden público o a la seguridad nacional, respetando las normas legales que la
regulen.

El Estado y sus organismos podrán desarrollar actividades empresariales o participar en

ellas sólo si una ley de quórum calificado los autoriza. En tal caso, esas actividades
estarán sometidas a la legislación común aplicable a los particulares, sin perjuicio de las
excepciones que por motivos justificados establezca la ley, la que deberá ser, asimismo, de
quórum calificado”

Estas disposiciones para poder comprender que, dentro de las actividades que le corresponde desarrollar
a la Administración del Estado, está la denominada Actividad Empresarial24.
La actividad empresarial se puede dividir en dos grandes expresiones:

24Las actividades que desarrolla la Administración del Estado serán estudiadas en la Unidad III. Tener presente revisar estas páginas cuando estemos en
dicha Unidad.

57
a) Teniendo en consideración la enumeración del artículo 1º inciso 2º LOCBGAE, nos vamos a encontrar con las
denominadas empresas públicas creadas por ley, que son personas jurídicas públicas, creadas a través de
una disposición normativa, que van a tener como principal rol llevar a cabo una función empresarial y que
van a formar parte de la denominada Administración institucional o autónoma del Estado25. Ej:

- CODELCO

- ASMAR (empresa de Astilleros y Maestranza de la Armada), creada por la Ley N°18.296.

- Televisión Nacional de Chile, creada por la Ley N°19.132

- Empresa de los Ferrocarriles del Estado, creada a través de los DFL de los años 1940 y 1960, y refundidos
por el DFL N°1 de 1993.
Estas entidades tienen como principal finalidad -ideal o teóricamente (por cuanto no ha ocurrido, por
ejemplo, en materia de ferrocarriles)-, llevar a cabo su función empresarial. Por supuesto, en el evento que así
sea posible (así lo vemos regularmente con CODELCO), se generan recursos monetarios que permiten contar
con financiamiento o presupuesto para la ejecución de políticas públicas.
b) También es posible identificar lo que se denomina regularmente como la Administración Invisible del
Estado, es decir, el Estado -por aplicación de este artículo 6º- va a formar parte de de empresas privadas. Ej.

- Metro S.A.

- Algunas empresas sanitarias.

Esta participación se va a manifestar de diversas formas:

- Aporte de capital, incluso siendo socio mayoritario.

- Designación de individuos dentro del directorio de esas empresas

Se denomina administración invisible porque, si bien las empresas privadas van a tener un vínculo con el
Estado:
1°. No cambian su naturaleza jurídica de entidades privadas y, en consecuencia, no pasan a ser parte de la
Administración del Estado, es decir, no hay una mutación de naturaleza jurídica de ser entidad privada
como consecuencia de que en ella existan aportes de capital por parte del Estado. Así lo ha ratificado la
jurisprudencia administrativa de la Contraloría General de la República, en dictámenes N°53680 de 1975 y
N°9096 de 1998: “Los entes empresariales creados bajo las normas del Derecho Privado, como lo son las
sociedades anónimas, no forman parte de la Administración del Estado.” En el mismo sentido, “ESSBIO,
ENDESA Y ESVAL no tienen la calidad de servicios públicos y, por lo tanto, no forman parte de los cuadros
orgánicos de la Administración del Estado, pues son sociedades anónimas regidas básicamente por las
reglas del derecho común”.
2°. Las personas que trabajan en estas empresas privadas son trabajadores sometidos al régimen común,
especialmente el Código del Trabajo, que dará regulación normativa que va a regir el vínculo entre la
empresa privada y los que se desempeñan en ella. En cambio, en las empresas públicas creadas por ley
será posible identificar a funcionarios públicos.

25Recordemos que, dentro de la Administración del Estado en su perspectiva orgánica, distinguíamos cuatro de tipos de Administración: Ministerial,
Autónoma o Institucional, Regional, y Municipal o Local.

58
 Sin embargo, si bien estas entidades (empresas invisibles) no forman parte de la Administración del
Estado, ello no impide que existan mecanismos de control tendientes a velar que los recursos asignados hayan
sido debidamente ingresados a estas entidades privadas. La Contraloría General de la Republica tendrá
competencias de control, según el Art. 16 de Ley N°10.336.
Finalmente, podemos decir que el hecho de catalogar como trabajador o funcionario (dependiendo de si
se trata de una empresa privada o pública, respectivamente) tiene incidencia en el ámbito de la
responsabilidad penal, reflejado día a día en la Administración.
Ej. Lo que sucedió con Oscar Dávila, que causó un perjuicio pecuniario a la empresa Codelco. Uno de los temas
jurídicos que se discutían, era si el señor Dávila, como funcionario de Codelco, tenía o no la calidad de
funcionario público. Lo anterior era relevante, toda vez que si era un funcionario público, la tipificación
penal producto de la acción cometida podía ser catalogada como malversación de caudales públicos; si era
un trabajador particular, como una mera estafa. Para saberlo, se debió determinar cuál era el estatuto que
regía al Sr. Dávila al momento de desempeñar su función administrativa. Se concluyó que, si bien esta
persona estaba regida en su relación laboral por las normas del Código del Trabajo no obstante de ser una
empresa del Estado, el Sr. Dávila estaba llamado a cumplir una función pública como servidor del Estado;
independientemente que se rigiera por el Código del Trabajo, desde el punto de vista de la naturaleza del
ámbito funcionarial él era un funcionario público y debía ser condenado conforme al tipo penal que se
aplica a un funcionario público (malversación de causales públicos).

Art. 7: Jerarquía
“Artículo 7º.- Los funcionarios de la Administración del Estado estarán afectos a un
régimen jerarquizado y disciplinado. Deberán cumplir fiel y esmeradamente sus obligaciones
para con el servicio y obedecer las órdenes que les imparta el superior jerárquico.”

a) Jerarquía en cuanto poder:

- Desde la perspectiva del jerarca: Las autoridades de la Administración van a tener -como principal atributo-
entregar órdenes o instrucciones hacia el personal que va a tener a su cargo, siempre y cuando éstas se
enmarquen en el principio de legalidad. Esto se conoce como “potestad de mando”.
- Desde la perspectiva del subordinado: El funcionario tiene el derecho de representar aquellas órdenes que
no se ajusten al principio de legalidad, con la finalidad de eximirse de responsabilidades, producto de una
acción reiterada y claramente adolecida de vicios de validez. Esto se conoce como “obediencia reflexiva”.

b) Jerarquía en cuanto deber:

- Desde la perspectiva del jerarca: La autoridad superior debe velar que el personal a su cargo cumpla con
desarrollar diariamente sus competencias y funciones administrativas en un marco de legalidad.
Además, si la autoridad que debe ejercer el control jerárquico concluye que el funcionario subordinado
no ajusta sus competencias a los principios que fundamentan la actividad administrativa, esta autoridad
tendrá la facultad de hacer efectiva lo que se conoce como “potestad disciplinaria” para poder hacer valer las
responsabilidades pertinentes.

59
- Desde la perspectiva del subordinado: El funcionario tiene la obligación de cumplir los mandatos que el
jerarca le instruya.
Ej. La relación entre el Vicerrector (jerarca) y los demás funcionarios que formen parte de esa Vicerrectoría
(subordinados).

Art.8: Procedimiento Administrativo

“Artículo 8°.- Los órganos de la Administración del Estado actuarán por propia
iniciativa en el cumplimiento de sus funciones, o a petición de parte cuando la ley lo
exija expresamente o se haga uso del derecho de petición o reclamo procurando la
simplificación y rapidez de los trámites.
Los procedimientos administrativos deberán ser ágiles y expeditos, sin más formalidades
que las que establezcan las leyes y reglamentos.”

a) En primer lugar, encontramos una idea de proactividad del procedimiento administrativo. En el desarrollo
de las competencias que le han sido asignadas a un servicio público, la estructura de la Administración del
Estado debe actuar:
- Por propia iniciativa
- A petición de parte.
Esto se verá reflejado en la etapa de iniciación, donde el inicio del procedimiento podrá ser de ambas
maneras.
b) Pero junto a la proactividad del procedimiento, el legislador mandata a la agilidad del procedimiento,
donde los servicios de la Administración del Estado deben llevar a cabo un actuar simple, no burocrático, y que
se ajuste a los trámites, documentación y exigencias que el ordenamiento jurídico establezca. Por lo tanto, la
Administración, además de ser eficiente y eficaz, deber ser ágil en su función administrativa.

La Ley 19.880 (Ley de Bases de Procedimientos Administrativos) establece que los procedimientos de la
Administración:

- Por regla general: No pueden durar más de 6 meses desde la etapa de iniciación hasta la etapa de
finalización.

- Excepto: Que se trate de un procedimiento administrativo de urgencia, en el cual los plazos se reducen a la
mitad (para la Administración, no para el interesado).
En consecuencia, la voluntad válida de la administración, no sólo va a estar circunscrita a que el órgano
público cuente con la competencia pública asignada por ley, sino que el procedimiento para el desarrollo de
esa competencia deberá ajustarse a la legalidad vigente, lo que también implica que debe ser llevado con
agilidad, eficiencia, eficacia y simplificación.
El no cumplimiento de este principio puede conllevar responsabilidad para el servicio público.
La burocratización atenta contra este principio sustentado en la LOCBGAE.

60
 Art. 9: Procedimientos de contratación
“Artículo 9°.- Los contratos administrativos se celebrarán previa pública, en
conformidad a la ley.
El procedimiento concursal se regirá por los principios de libre concurrencia de los
oferentes al llamado administrativo y de igualdad ante las bases que rigen el contrato.
La licitación privada procederá, en su caso, previa resolución fundada que así lo
disponga, salvo que por la naturaleza de la negociación corresponda acudir al trato
directo.”

Tanto el Art. 8 y 9 establecen principios en materia de procedimiento administrativo. Sin embargo, el Art.
9 viene a fijar principios claves que van a operar en el ámbito de los contratos administrativos que celebra la
Administración del Estado.
La Administración está sujeta a un límite de actuación. En este contexto, el legislador de bases establece
cuáles son los procedimientos de contratación administrativa que un órgano administrativo podrá llevar a
cabo.
Sabemos que esta es una ley “de bases”. Por lo tanto –al igual que las demás normas de la LOCBGAE-
habrá una ley que regula en extensión esta materia. Aquí cobra relevancia principalmente, en la Ley N°19.886
sobre el contrato administrativo de suministros de bienes muebles y prestación de servicios, y su Reglamento
contenido en Decreto con Fuerza de Ley N° 250 de 2004 del Ministerio de Hacienda.26
Por el momento, el legislador de bases señala que, para que un órgano de la Administración del Estado
pueda celebrar este “instrumento jurídico de relación”, debe llevar a cabo un procedimiento previo, en virtud
del cual va a seleccionar al proveedor o sujeto particular con el cual van a formalizar el vínculo contractual:

- La regla general en esta materia va a ser la propuesta o licitación pública, que es el procedimiento
administrativo de carácter concursal, en el cual la Administración realiza un llamado abierto (es decir,
convoca a todas las personas que cumplen los requisitos fijados en la bases de licitación), para que
formalicen una propuesta, la que posteriormente va a ser analizada por este sujeto de Derecho.
Este procedimiento va a estar sujeto a principios, como el “principio de libre concurrencia de los
oferentes” y “principio de igualdad ante las bases”, es decir, todos los que cumplan con los requisitos
objetivos contenidos en las bases tienen el derecho a postular al procedimiento de licitación y deberán ser
tratados de forma igualitaria.

- Como procedimientos excepcionales, nos encontramos con la licitación privada y el trato o contratación
directa

Por otra parte, la frase contenida en el inciso 1° (“los contratos administrativos se celebran previa
propuesta pública”) tiene un efecto jurídico importante para los órganos de la Administración:
“Art. 62 Contravienen especialmente el principio de probidad administrativa, las
siguientes conductas.
7). Omitir o eludir la propuesta pública en los casos que la ley la disponga.”

26IMPORTANTE: La Ley N°19.886 se refiere sólo a 1 contrato administrativo en particular, que es el de suministro de bienes muebles y prestación de
servicios. No olvidar que existen otros contratos administrativos (de construcción de obra pública, de concesión, etc), los cuales tienen sus propias
normas.

61
 El Título III de la LOCBGAE (“De La Probidad Administrativa”) es incorporado a través de la Ley N° 19.653
de 1999, y uno de los artículos que incluye es el Art. 62, que contiene una lista de conductas específicas que
atentan contra la probidad.
Finalmente, los principios que indica el legislador de bases (inciso 2°) no son meras declaraciones: El
sujeto afectado por la acción u omisión atentatoria de estos principios, podrá llevar a cabo acciones de control
tendientes a restablecer el imperio del Derecho transgredido por el órgano de la Administración.
Ej. En materia de contratación de bienes muebles y prestación de servicios (Ley N°19.886), el Tribunal de
Contratación Pública27 será el principal órgano que conocerá de estas infracciones.
En resumen: El legislador de bases -en materia de contratación administrativa- señala que:
1°. El procedimiento general para la selección de un proveedor es la propuesta o licitación pública.
2°. El hecho que se omita o eluda este procedimiento concursal cuando la ley así lo ha exigido previamente, es
una contravención a un principio esencial de la actividad administrativa: la probidad.
3°. Los principios que rigen el procedimiento concursal son la libre concurrencia de los oferentes e igualdad
ante las bases. Otras leyes indican acciones de control que proceden ante su infracción.

Art. 10: Control (recursos)

El artículo 10 consagra el principio de control hacia la actividad jurídica de la Administración del Estado.
“Artículo 10º.- Los actos administrativos serán impugnables mediante los recursos que
establezca la ley. Se podrá siempre interponer el de reposición ante el mismo órgano del
que hubiere emanado el acto respectivo y, cuando proceda, el recurso jerárquico, ante el
superior correspondiente, sin perjuicio de las acciones jurisdiccionales a que haya lugar.”

a) El legislador consagra desde ya los mecanismos de control administrativo, que se van a reflejar
principalmente en los denominados recursos administrativos. Se individualizan dos recursos:

- Recursos de reposición

- Recurso jerárquico
Sin perjuicio de lo anterior, esta disposición se complementa con la Ley 19.880 sobre Procedimientos
Administrativos, que viene a consagrar -también dentro de los recursos administrativos- el recurso
extraordinario de revisión.
b) Pero junto con ello, el legislador indica que estos mecanismos de control administrativo no se oponen a que
la Administración de Estado también esté sujeta a mecanismos de control jurisdiccional, es decir, entidades
dotadas de competencia jurisdiccional que van a estar llamadas a controlar si la Administración del Estado ha
cumplido o no debidamente con el principio de legalidad en la toma de decisiones públicas. Acá va a cobrar
fuerza la temática de lo contencioso administrativo, en la cual vamos a identificar un centenar de acciones
jurisdiccionales consagradas en nuestro ordenamiento jurídico en virtud de las cuales se va a dotar de
competencia a Jueces de Letras, Cortes de Apelaciones, Corte Suprema, Ministros de Tribunales de Alzada, con
competencias para ejercer jurisdicción, con la finalidad de determinar si una decisión de la Administración se
ha ajustado o no a legalidad.

27 El procedimiento ante el Tribunal de Contratación Pública será estudiado en la Unidad IV.

62
 El control hacia la actividad de la Administración podemos apreciarlo en diversas materias.
Ej.1. La Administración tiene la facultad para nombrar a personas como funcionarios públicos, debiendo
sujetarse a procedimientos fijados por el ordenamiento jurídico –principalmente, Estatuto Jurídico-
mediante lo que son los concursos públicos de antecedentes. El desarrollo del procedimiento concursal
estará sometido a diversos mecanismos de control. Ej.:

- La aprobación previa que deberá existir en las bases concursales por partes de la fiscalía o unidad de control
interno

- Una instancia de control de la CGR, cuando se envía para la toma de razón el decreto de nombramiento de
la persona, donde éste organismo está llamado a fiscalizar que la persona que ha sido nombrada como
funcionario público cumple con cada uno de los requisitos fijado en las bases concursales y con los requisitos
de ingreso contenidos en el Estatuto Administrativo.
Ej. 2. La Administración del Estado tiene la facultad para imponer las denominadas “sanciones administrativas”
(multa, clausura, entre otras) cuando un privado no cumpla con alguna normativa pública vigente en
materia sanitaria, tributaria, medioambiental, etc. Si se notifica una resolución emanada de una entidad
pública con potestad sancionatoria frente un particular, este privado que se ha visto afectado por la
decisión administrativa, tendrá el derecho -conforme a este artículo 10, complementado con la Ley
N°19.880 sobre Procedimientos Administrativos- de interponer mecanismos de control en una fase ex
post, para los efectos de determinar si esa decisión se ha ajustado al ordenamiento jurídico. Existe una
vinculación directa entre el ejercicio de potestades públicas con el principio de legalidad y el principio de
control.
Art. 11: Control (jerárquico)
El artículo 11 consagra el principio de control desde la perspectiva de la competencia que se entrega a las
jefaturas o autoridades de la Administración para llevar a cabo un control jerárquico.
“Artículo 11.- Las autoridades y jefaturas, dentro del ámbito de su competencia y en
los niveles que corresponda, ejercerán un control jerárquico permanente del funcionamiento
de los organismos y de la actuación del personal de su dependencia.
Este control se extenderá tanto a la eficiencia y eficacia en el cumplimiento de los
fines y objetivos establecidos, como a la legalidad y oportunidad de las actuaciones.”

Se vincula con el artículo 7º que consagra el régimen jerarquizado de la Administración del Estado
El artículo 11 consagrar la potestad de las autoridades para controlar que los funcionarios de la
Administración ajusten sus atribuciones al ordenamiento jurídico vigente.
En consecuencia, quien desempeña un cargo de jefatura dentro de la Administración del Estado, va a
tener un conjunto de potestades en el ejercicio de sus funciones administrativas deben ajustarse al
ordenamiento jurídico vigente, principalmente, potestades de mando y potestades disciplinarias. Pero, como
contrapartida, tiene la obligación de fiscalizar y supervisar que el personal a su cargo apegue sus actuaciones:

- Al principio de legalidad

- Al principio de eficiencia

- Al principio de eficacia

- A la oportunidad de sus actuaciones.

63
 En otras palabras, si bien hay funcionarios que cumplen un rol de autoridad dentro del servicio público
que van a tener una potestad de mando respecto de sus subalternos, como contrapartida, la autoridad misma
va a tener un deber de control y supervisión frente a las funciones que llevan a cabo los subalternos que se
encuentran en su dependencia.
Frente al no cumplimiento del deber de control, hay una responsabilidad, ya que no sólo los funcionarios
subalternos son los que están llamados a ser sancionados, sino que una autoridad también puede ser
perfectamente objeto de un sumario administrativo. Ej. Lo que vimos con la alcaldesa de Viña del Mar.
Este deber se encuentra ratificado, además, en el artículo 64 letra a) del Estatuto Administrativo, que
viene a consagrar -como un deber de las autoridades de la Administración del Estado- el ejercicio de este
control de carácter jerárquico.
“Artículo 64.- Serán obligaciones especiales de las autoridades y jefaturas las
siguientes:
a) Ejercer un control jerárquico permanente del funcionamiento de los órganos y de la
actuación del personal de su dependencia, extendiéndose dicho control tanto a la eficiencia
y eficacia en el cumplimiento de los fines establecidos, como a la legalidad y oportunidad
de las actuaciones”

Art. 12: Planificación

“Artículo 12.- Las autoridades y funcionarios facultados para elaborar planes o dictar
normas, deberán velar permanentemente por el cumplimiento de aquellos y la aplicación de
éstas, dentro del ámbito de sus atribuciones, sin perjuicio de las obligaciones propias del
personal de su dependencia.”

La Administración del Estado realiza diversas actividades28, que encuentran sustento en diversas
disposiciones de la LOCBGAE:

- Art. 3: Se vincula a la “Actividad del Servicio Público”

- Art. 6: Se vincula a la “Actividad Empresarial” de la Administración del Estado.

- Art. 12: Se vincula a la “Actividad de Planificación”

Este artículo 12, que va fijar algunos elementos esenciales en el ámbito de la planificación, sigue la
misma lógica que otros artículos que hemos visto, en el sentido de entablar una relación “poder-deber” de
quienes detentan un cargo de autoridad dentro de la Administración del Estado:

- Poder: La autoridad tiene la potestad para elaborar planes o dictar normas (potestad normativa)

- Deber: La autoridad deberá controlar que se esté dando debido cumplimiento a los planes o normas
previamente dictados.
Ej. Si la Universidad de Talca dicta -mediante resolución universitaria (R.U.)- un Reglamento que viene a fijar la
jornada de trabajo y los mecanismos de asistencia del personal de la universidad, entonces el Rector y el
Director de Recursos Humanos deberán llevar a cabo acciones de control, que permitan supervisar que los
funcionarios -y, principalmente, los funcionarios administrativos- cumplan con la jornada y los mecanismos
de asistencia.

28Veremos seis actividades que realiza la Administración del Estado en la Unidad III: Actividad de Servicio Público, Actividad de Policía, Actividad
Empresarial, Actividad de Planificación, Actividad de Fomento y Actividad Arbitral.

64
 El control dentro de la Administración del Estado es tarea de todos los que la integran, por lo que no se
requiere título de abogado o experticia en materia jurídica para ser llamado a cumplir una labor de control.
Cada jefatura en el ámbito de sus competencias está llamada a cumplir un rol de control.
Ej. En la Dirección de Recursos Humanos, se deben controlar que todos los decretos de nombramiento, los
contratos a honorarios, las asignaciones, etc., tengan todos los antecedentes de respaldo que permitan
acreditar la validez de esa decisión administrativa de nombrar, contratar u otorgar las asignaciones
correspondientes.

Art.13 inciso 1°: Probidad

“Artículo 13 inciso 1°.- Los funcionarios de la Administración del Estado deberán
observar el principio de probidad administrativa y, en particular, las normas legales
generales y especiales que lo regulan.”
“Artículo 8º incisos 1°, 3° y 4° CPR.- El ejercicio de las funciones públicas obliga a
sus titulares a dar estricto cumplimiento al principio de probidad en todas sus
actuaciones.
(…)
El Presidente de la República, los Ministros de Estado, los diputados y senadores, y
las demás autoridades y funcionarios que una ley orgánica constitucional señale, deberán
declarar sus intereses y patrimonio en forma pública.
Dicha ley determinará los casos y las condiciones en que esas autoridades delegarán a
terceros la administración de aquellos bienes y obligaciones que supongan conflicto de
interés en el ejercicio de su función pública. Asimismo, podrá considerar otras medidas
apropiadas para resolverlos y, en situaciones calificadas, disponer la enajenación de todo
o parte de esos bienes.”

El Art. 13 inciso 1° -en vinculación con el articulo 8º de la Constitución- viene a consagrar el principio de
probidad, como un principio fundante de la actividad de la Administración del Estado.
Esta norma debemos relacionarla con el Título III de la LOCBGAE, que viene a regular en términos
detallados el principio de probidad administrativa, en donde se establece que uno de los mecanismos de
resguardo de este principio es la declaración de intereses y declaración patrimonial de bienes.
Sin perjuicio de otros principios bases que podremos extraer del Título I, desde ya resulta esencial
señalar que el principio de probidad –en opinión de profesor-, junto al principio de legalidad, son los principios
claves dentro de la gestión de los órganos públicos.

Art. 13 inciso 2°: Transparencia y Publicidad

“Artículo 13 inciso 2°.- La función pública se ejercerá con transparencia, de manera
que permita y promueva el conocimiento de los procedimientos, contenidos y fundamentos de
las decisiones que se adopten en ejercicio de ella.”
“Artículo 8º inciso 2°, 3° y 4° CPR.- Son públicos los actos y resoluciones de los
órganos del Estado, así como sus fundamentos y los procedimientos que utilicen. Sin
embargo, sólo una ley de quórum calificado podrá establecer la reserva o secreto de
aquéllos o de éstos, cuando la publicidad afectare el debido cumplimiento de las funciones
de dichos órganos, los derechos de las personas, la seguridad de la Nación o el interés
nacional.

65
 El Presidente de la República, los Ministros de Estado, los diputados y senadores, y
las demás autoridades y funcionarios que una ley orgánica constitucional señale, deberán
declarar sus intereses y patrimonio en forma pública.
Dicha ley determinará los casos y las condiciones en que esas autoridades delegarán a
terceros la administración de aquellos bienes y obligaciones que supongan conflicto de
interés en el ejercicio de su función pública. Asimismo, podrá considerar otras medidas
apropiadas para resolverlos y, en situaciones calificadas, disponer la enajenación de todo
o parte de esos bienes.”

El inciso 2° establece el principio de transparencia que debe regir en la actividad de la Administración del
Estado. En este contexto, claramente debemos vincularla con la Ley N° 20.285, texto normativo que regula en
términos detallados el principio de transparencia, publicidad en el actuar o actividad de la administración
pública.
Se pueden desprender una serie de deberes concretos, tales como cumplir con la debida formalización
de la declaración de intereses o declaración patrimonial de bienes y cumplir con la obligación de transparencia
activa consagrada en la ley N° 20.285. No son deberes que quedan a la voluntad del funcionario u organismo
público respectivo, sino que son deberes imperativos o cargas que se le imponen a la Administración.
Este par de principio se vincula al principio de probidad. Y en el evento que las autoridades y funcionarios
incurran en una acción u omisión que infrinja alguno de estos tres principios, habrá fundamento suficiente
para hacer efectivas las responsabilidades respectivas en dichos funcionarios públicos y la aplicación de
sanciones administrativas.
Ej. 1. Multa, en caso de omisión o atraso en la presentación de la declaración de intereses o declaración
patrimonial de bienes.
Ej. 2. Destitución, en caso de infracción grave contra la probidad administrativa (como utilizar bienes fiscales
para fines privados).
Ej. 3. También puede ser sancionado el hecho de dar el domicilio de la función pública, para los efectos de que
ahí llegue la correspondencia privada, lo que claramente se imputa a un gasto de carácter publico.

Art. 14: Derogado.

Art. 15 a 20: Normas estatutarias.
El artículo 15 y siguientes LOCBGAE son los artículos finales del Titulo I. Vienen a consagrar aspectos
estatutarios que son claves para entender esta relación jurídica que se va a producir entre un funcionario y la
Administración del Estado29 (sea que se trate de un nombramiento en un cargo de planta, una contratación
bajo la modalidad a contrata o el desarrollo de una actividad particular puntual a través de un contrato a
honorarios).
El LOCBGAE señala que sus disposiciones son los parámetros bases que van a sustentar la actividad
funcionarial dentro de la Administración del Estado. Estas bases fundantes deberán estar consignadas en los
estatutos funcionariales que rigen a los funcionarios de la Administración del Estado. Desde ya debemos
aclarar que no existe un único estatuto jurídico que rige la relación entre la Administración del Estado y el

29 NO OLVIDAR: El sentido de la relación es entre funcionario y Administración del Estado. No funcionario con otro funcionario, ni entre órganos, etc.

66
funcionario respectivo. Nos vamos a encontrar con una variedad de normativa jurídica en esta materia, por
ejemplo:
- Estatuto Administrativo de carácter general
- Estatuto Administrativo de funcionarios municipales
- Estatuto Docente en materia de educación
- Estatutos que rigen al personal académico de las Universidades del Estado
- Estatuto del personal de salud que trabaja en la Administración del Estado (Ley N°15.076).

Los últimos artículos del Título I son los siguientes:

“Articulo 15.- El personal de la Administración del Estado se regirá por las normas
estatutarias que establezca la ley, en las cuales se regulará el ingreso, los deberes y
derechos, la responsabilidad administrativa y la cesación de funciones.”

El estatuto funcionarial -independientemente del cual estemos hablando- va a tener como principal
objetivo regular en términos normativos la vida de un funcionario en su relación con la Administración del
Estado
Es por ello que el legislador orgánico indica que este cuerpo de normas estatutarias va a regir:

- Desde el momento del ingreso, sea que sujeto pase a detentar la calidad de funcionario público en un
cargo de planta o a contrata, sea contratado a honorarios para el desarrollo de una actividad puntual.

- Hasta que se produce la cesación de funciones en ese cargo público producto de alguna de las
denominadas “causales de cesación de funciones” que consagra el propio ordenamiento jurídico.
Desde el ingreso hasta la cesación, identificaremos normas de prohibiciones, deberes, derechos
(feriados, licencias médicas) y responsabilidades, que son instituciones que van a estar presentes
permanentemente en este vínculo jurídico funcionarial.
Consecuencialmente, corresponderá a las unidades de recursos humanos y a las unidades de control
interno, fiscalizar:
1°. Que la estructura u organización administrativa cumpla con los derechos consignados para los funcionarios
públicos.
Ej. Pago de asignaciones adicionales al sueldo, uso de permisos administrativos, etc.
2°. Que los funcionarios cumplan debidamente con sus deberes y obligaciones durante el desarrollo de sus
funciones y no infrinjan las prohibiciones consignadas dentro del ordenamiento jurídico.
Ej. Que un funcionario de la Administración del Estado no esté invirtiendo tiempo de la jornada de trabajo
para el desarrollo de actividades particulares.
“Artículo 16. Para ingresar a la Administración del Estado se deberá cumplir con los
requisitos generales que determine el respectivo estatuto y con los que establece el Título
III de esta ley, además de los exigidos para el cargo que se provea.
Todas las personas que cumplan con los requisitos correspondientes tendrán el derecho
de postular en igualdad de condiciones a los empleos de la Administración del Estado,
previo concurso.”

67
 “Artículo 17. Las normas estatutarias del personal de la Administración del Estado
deberán proteger la dignidad de la función pública y guardar conformidad con su carácter
técnico, profesional y jerarquizado.”

“Artículo 18. El personal de la Administración del Estado estará sujeto a

responsabilidad administrativa, sin perjuicio de la responsabilidad civil y penal que pueda
afectarles.
En el ejercicio de la potestad disciplinaria se asegurará el derecho a un racional y
justo procedimiento.”
“Artículo 19. El personal de la Administración del Estado estará impedido de realizar
cualquier actividad política dentro de la Administración.”

“Artículo 20. La Administración del Estado asegurará la capacitación y el

perfeccionamiento de su personal, conducentes a obtener la formación y los conocimientos
necesarios para el desempeño de la función pública.”

Como pueden ver, los artículos ya enunciados vienen a consagrar distintos elementos que van a formar
parte esencial de la actividad funcionarial, a través de principios. Reiteramos la idea de que se trata de una
LOCBGAE, pero que -en algún momento- va a inspirar normativas específicas en diversos ámbitos:

- En materia de procedimiento (incluyendo los recursos administrativos): Ley N°19.880

- En materia de contratación administrativa de suministro de bienes muebles y prestación de servicios: Ley

N°19.886 y su Reglamento.

- En materia estatutaria: Estatuto Administrativo de aplicación general, y otros estatutos especiales.

Podemos extraer varios principios de este último conjunto de artículos:

a)Así como en el ámbito de la contratación pública se consagra el principio de igualdad de los oferentes, el
artículo 16 -en el ámbito funcionarial- viene también a consagrar este principio de igualdad respecto de la
oportunidad que tienen las personas para postular a un cargo público, en la medida que cumplan
objetivamente con los requisitos que en su minuto fijó la Administración del Estado como condiciones para
poder postular al procedimiento concursal respectivo.
b) Junto con consagrar este principio de igualdad, le preocupa bastante el tema de la dignidad dentro de
la Administración Pública, tema que se ve reflejado principalmente en eventuales instrucciones que la
Administración del Estado puede fijar para velar y resguardar esta protección a la dignidad.
Ej. El Instructivo Presidencial dictado por M. Bachelet, que pone en marcha del Código de Buenas Prácticas
Laborales y No Discriminación hacia la Mujer, que rige en la Administración Pública. Por ejemplo,
instrucciones en caso de situaciones de acoso sexual.
c) En el artículo 18 viene a consagrar -en forma explícita- un principio que opera en forma habitual dentro de la
lógica de la actividad de la Administración del Estado: el principio de responsabilidad, la cual deberá
hacerse efectiva a través de los mecanismos, procedimientos, asegurando el derecho a un racional y justo
procedimiento.

68
 III.- DERECHO ADMINISTRATIVO
A. Vinculación entre Administración Pública y el Derecho. B. Antecedentes, relación con Derecho Constitucional
y carácter práctico. C. Conceptos. D. Características del Derecho Administrativo. E. Características del
ordenamiento jurídico Administrativo. F. Eficacia del ordenamiento jurídico Administrativo. G. Relación entre
Derecho Administrativo y Principio de Legalidad. H. Relación entre Derecho Administrativo y Derecho Privado

A. VINCULACIÓN ENTRE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y EL DERECHO

Resulta relevante la vinculación entre Administración Pública y Derecho, por cuanto toda la actividad de
la Administración va a estar sujeta al principio de legalidad conforme a los artículos 6 y 7 CPR y artículo 2
LOCBGAE. La vinculación entre la Administración y el Derecho, se va a dar a través de la rama jurídica llamada
Derecho Administrativo.

B. ANTECEDENTES, CARÁCTER PRÁCTICO Y RELACIÓN CON DERECHO CONSTITUCIONAL

El Derecho Administrativo tiene su origen en el siglo XIX, en Francia.

Esta rama jurídica de Derecho Público es una profesionalización o concretización del Derecho
Constitucional. El Derecho Constitucional enuncia los principios básicos del ordenamiento jurídico, dada la
superioridad y función que dentro de él juega la CPR. Como consecuencia de la generalidad y superioridad
jerárquica de la CPR, las instituciones de Derecho Administrativo se encuentran determinadas por la
regulación básica del poder y de las libertades que se contienen en aquella. En definitiva, viene a hacer vida las
disposiciones que el constituyente consagra dentro de la carta fundamental. Por ejemplo: En materia de
probidad, en materia de sistemas de organización administrativa, etc.

En definitiva, es una rama jurídica que se caracteriza por ser una rama jurídica práctica toda vez que va a
estar llamada a regular todo el actuar de la Administración del Estado, es decir, regula la forma como se van a
llevar a cabo las actividades de la Administración. En consecuencia, las disposiciones jurídicas que se
enmarquen dentro del Derecho Administrativo, tendrán una relevancia práctica esencial al momento de la
gestión permanente de la Administración.

Por ejemplo: Normas vinculadas con la contratación administrativa, normas vinculadas con los
procedimientos administrativos, normas vinculadas con la expropiación de bienes, y un sinnúmero de
disposiciones tendientes a regular la actividad permanente y jurídica que le corresponde desarrollar a la
Administración.

69
 C. CONCEPTO DE DERECHIO ADMINISTRATIVO
“Conjunto de normas que tiene por objeto regular y establecer el marco jurídico en virtud del cual se va a
desarrollar la actividad de la Administración Pública en relación con los ciudadanos”.
El Derecho Administrativo va a estar contenido en una estructura normativa o un conjunto de
disposiciones jurídicas, que van a tener -como principal rol y finalidad- regular y establecer el marco jurídico
en virtud del cual se va a llevar a cabo la actividad de la Administración del Estado, que principalmente se va a
producir en un ámbito de relación con la ciudadanía. En otras palabras, esta rama jurídica va tener como
principal propósito -no exclusivo- regular esta relación entre el sujeto de Derecho Público (Administración) y
los sujetos de Derecho Privado (destinatarios).
Ej. 1. Existirá un conjunto de normas que van a regular el procedimiento, los requisitos y las condiciones
para que un ciudadano solicite y acceda al permiso de obra nueva.
Ej. 2. Va a existir un conjunto de normas en virtud de las cuales se va a regular la relación entre la
Administración del Estado y las personas que van a trabajar en alguna institución pública o institución
administrativa (nos referimos, principalmente, a los estatutos funcionariales)
Ej. 3. Va a existir una regulación jurídica en virtud de la cual se va a producir la vinculación entre la
Administración con la ciudadanía, para los efectos de llevar a cabo un procedimiento administrativo
expropiatorio que va a concluir en la declaración de voluntad por parte de la Administración.

Pero no solamente se va a circunscribir a un conjunto de disposiciones que van a dotar a la

Administración del Estado de una potestad frente al ciudadano, sino que van a existir otras disposiciones
normativas -que van a formar parte de esta rama jurídica- en virtud de la cual a la Administración le va a
corresponder efectuar netamente una actividad de fiscalización, respecto del desarrollo de actividades que
lleva a cabo la ciudadanía en términos privados y particulares.
Ej. Si bien yo tengo la facultad para llevar a cabo la actividad comercial (como la venta de productos del mar),
la Administración del Estado tiene la facultad para fiscalizar que yo cumpla con la normativa sanitaria
respecto de lo que es esta venta. Vemos reflejado en Semana Santa cómo se produce todo una política de
fiscalización por parte de la Administración del Estado tendiente a velar que no se produzca la distribución
o la venta de productos del mar en malas condiciones, que puedan afectar el orden público y la salubridad
de la población.

En conclusión, la Administración del Estado no sólo va a estará llamada a cumplir una actividad directa o
particular que va a incidir en la actividad de la ciudadanía, sino que también va a cumplir un rol de fiscalización
respecto de las actividades desarrolladas por los particulares.

“Conjunto de normas y principios de Derecho Público que regula todas aquellas situaciones y relaciones
jurídicas en que es parte la Administración Pública, concebida como una función del Estado orientada a
prestar servicios públicos y a promover el desarrollo social, cultural y económico del país, y el desarrollo
humano, espiritual y material de sus habitantes” (Rolando PANTOJA)

70
 Esta segunda definición es más amplia que la anterior, porque no sólo incluye las normas jurídicas
propiamente tales, sino que también los principios, es decir, las bases que fundamentan la actividad de este
sujeto de Derecho Público.
Además, viene a ratificar lo que es el rol principal de la Administración del Estado, en cuanto a velar por
el bien común, la satisfacción de necesidades públicas. Pero estas finalidades y objetivos de la Administración,
deberán siempre enmarcarse dentro de esta esfera jurídica normativa que va a condicionar la actividad de
aquella.
“Aquella parte del Derecho Público que tiene por objeto la organización, los medios y las formas de la
actividad de las Administraciones Públicas y las consiguientes relaciones jurídicas entre aquéllas y otros
sujetos” (Guido ZANOBINI)
La tercera definición viene a detallar los roles y funciones que va a cumplir el conjunto de normas y
principios que rigen la actividad de la Administración del Estado.

Va a ser el ordenamiento jurídico Público –particularmente, el Derecho Administrativo- el llamado a

regular la organización de la Administración del Estado. Así veremos30 cómo el legislador –a partir de lo
señalado por la CPR- consagra los denominados “sistemas de organización de la Administración del Estado”,
principalmente los sistemas de la centralización y la descentralización administrativa.

También regula los medios y formas de la actividad de la Administración Pública, consagrándose los
denominados “instrumentos jurídicos de relación”, que son: acto administrativo, contrato administrativo y
convenio administrativo, como mecanismos jurídicos en virtud de los cuales se va a formalizar la relación
jurídica entre la Administración y la ciudadanía.

En opinión del profesor, la finalidad del Derecho Administrativo va mucho más allá de estos tres aspectos
a los cuales hemos hecho alusión, toda vez que le va a corresponder también, por ejemplo:

- Fijar las plantas de personal de la Administración del Estado.

- Fijar la estructura normativa que va a regular la relación entre un funcionario y la Administración del
Estado.

- Establecer los mecanismos de control tendientes a fiscalizar que la Administración del Estado apegue sus
actuaciones al ordenamiento jurídico vigente, conociendo a priori y debidamente cuál es la esfera jurídica
en la cual va a estar circunstancia una decisión de la Administración, para determinar si esa decisión se ha
ajustado o no al ordenamiento jurídico.

Ej. 1. Si la Universidad de Talca ha visto una resolución universitaria en virtud de la cual se formaliza que
determinados estudiantes van a ir a un intercambio estudiantil en el marco de un convenio inscrito con
una Universidad extranjera, y producto de este intercambio se le va a conceder un beneficio para poder
completar ese intercambio estudiantil, claramente las unidades de control de la Universidad tienen que
velar que las personas que hayan sido beneficiadas con este intercambio hayan cumplido con las

30 En la Unidad II.

71
 condiciones y los requisitos que en su minuto hayan sido fijadas por una norma jurídica (principalmente,
Reglamento de movilidad estudiantil de nuestra Universidad)

Ej. 2. Lo mismo en el caso del control que se lleva a cabo en la expropiación: Que el decreto expropiatorio se
ajuste en cuanto a su contenido a la normativa jurídica, tanto legal como constitucional, que regula esta
potestad, en virtud de la cual la Administración va a privar a estos particulares de su propiedad a través
de la expropiación.

D. CARACTERÍSTICAS
1. Público de carácter positivo: Es un Derecho Público porque regula las relaciones entre Estado y
particulares. Además, es un Derecho Positivo, porque contiene normas jurídicas escritas; sin perjuicio de lo
cual también contiene principios, pero que de una u otra manera se reconocen en un texto positivo (como
los principios que acabamos de ver en la LOCBGAE).

2. Original o Autónomo: Toda vez que es un Derecho propio de la Administración del Estado, que no es una
mutación o un cambio de naturaleza de una rama jurídica previa, sino que nace originalmente como un
Derecho especial o específico para la Administración. Sin embargo, no significa que el legislador no pueda
aplicar normas supletorias (normas de maternidad).
3. Estatutario de la Administración Público: Se va a constituir en el estatuto jurídico que va a regir
íntegramente la vida de la Administración del Estado en todas sus facetas y ámbitos de actuación. El
Derecho Administrativo regula a un sujeto de Derecho especial: La Administración Pública.

4. De naturaleza potestativa: Este conjunto de normas que conforman el Derecho Administrativo van a
otorgar a la Administración un conjunto de facultades y poderes (Recordar las potestades públicas
analizadas en las características de la Administración del Estado)

5. De interpretación restrictiva: Así lo ha ratificado la jurisprudencia de la CGR, no siendo aplicable en este

caso institución de la analogía: Lo que el legislador ha regulado es lo que se debe aplicar a los supuestos de
hecho que el mismo ha determinado.
6. De aplicación formal: Esta característica es esencial para entender el rol que le corresponde a la CGR, como
la principal entidad de control y de fiscalización hacia la actividad de la Administración del Estado. Este
órgano de control va a tener como principal finalidad controlar, a través del trámite de la toma de razón,
que las actuaciones jurídicas de la Administración del Estado se apeguen formalmente a lo que previamente
ha descrito la norma jurídica.

Se está discutiendo, como un proyecto de modernización de la CGR, que este órgano pase a desarrollar –
además de un control de carácter formal- un control de mérito, oportunidad y conveniencia, donde se
analicen otros factores complementarios a la norma jurídica propiamente tal.

7. Del equilibrio: Guarda relación directa entre lo que es el otorgamiento de potestades hacia la
Administración del Estado, y el respeto y protección de los derechos que están consagradas para los
ciudadanos. Si bien la Administración Pública está dotada de estas potestades jurídicas, esas facultades deben
enmarcarse dentro de un ámbito de validez y un ámbito jurídico previamente definido dentro del Derecho
Administrativo.

72
 Para proteger los derechos de los administrados en el ejercicio de estas potestades públicas, se requiere
contar con una tutela judicial o jurídica, es decir, con una estructura de protección y un conjunto de
mecanismos de control, que permitan velar que el ejercicio de estas potestades no atente directamente
contra los derechos de los administrados.

Ej. La LOCBGAE indica que, si bien los funcionarios públicos pueden ser objeto de responsabilidad
administrativa a consecuencia de la denominada potestad disciplinaria de la Administración, el ejercicio de
ésta debe enmarcarse dentro de las garantías racionales de un justo procedimiento y, en consecuencia,
deben existir mecanismos que permitan asegurar los derechos de un funcionario público sometido a
procedimiento disciplinario. En caso de infracción, el funcionario va a tener la posibilidad de ejercer los
mecanismos de control que el propio ordenamiento jurídico ha indicado, ya sea interponiendo recursos de
apelación o, eventualmente, recurrir a la CGR a través del recurso contencioso administrativo funcionarial.

E. CARACTERÍSTICAS DEL ORDENAMIENTO JURÍDICO ADMINISTRATIVO

1. Jerarquizado: Cada norma de rango inferior necesariamente deberá sujetarse -en cuanto a su contenido
normativo- a lo que previamente ha sido dictado por una norma de rango superior, es decir, las leyes no
pueden infringir el contenido consagrado en la CPR.

Ej. 1. Un reglamento ejecutivo no puede transgredir la ley que viene a ser complementada ni la CPR.

Ej. 2. Un reglamento autónomo, si bien excede las materias de ley, no puede transgredir las normas de la CPR.

2. Variable y contingente: Las normas administrativas, en muchos casos, son manifestación de una situación
concreta que vienen a solucionar. Por lo tanto, se crean, aplican y extinguen con mucha rapidez. Un ejemplo
de esta situación son las denominadas Leyes Medida, que vienen a resolver situaciones contingentes y
puntuales a través de medidas particulares que no son de aplicación permanente y general.

Ej. 1. Antiguamente, el “bono marzo”. Sin embargo, ahora es una ley permanente, de tal manera que ya no
sirve como ejemplo.

Ej. 2. Ley que crea el fondo de estabilización de los precios de los combustibles derivados del petróleo.

3. Complejo: Por cuanto la Administración del Estado va a estar presente -en el ejercicio de su actividad- en
diversos ámbitos (en materia de salud, en materia previsional, en materia de transporte, en materia de
educación, en materia ambiental, en materia de pesca, en materia de minería). Y en cada una de esos ámbitos,
no sólo nos vamos a encontrar junto con toda una normativa de carácter general (Estatuto Administrativo, Ley
de Procedimientos Administrativos, Leyes de Contratación Administrativa), sino que también habrá un
conjunto y un sinnúmero de normas de carácter específicas o casuísticas que van a entrar a regular cada una
de estas áreas que hemos identificado como ejemplos.

Si ustedes revisan el Diario Oficial, se van a percatar cómo permanentemente se dictan normativas por
parte de la Administración (principalmente, reglamentos), tendientes a regular aspectos técnicos en cada una
de estas áreas.

Ej. 1. Normas técnicas en materia ambiental, respecto de los elementos químicos, sus concentraciones,
cantidad de decibeles, etc.

73
Ej. 2. Normas técnicas en materia de pesca, respecto de la variedad de peces y mariscos, respecto de los
cuales la Administración del Estado debe controlar y fiscalizar la pesca de ellos.

El abogado asesor de Derecho Administrativo (que trabaje en la Subsecretaría de pesca o en el Servicio

Nacional de Pesca, o en el Ministerio del Medio Ambiente) va a estar llamado a conocer debidamente todas
las disposiciones de carácter casuísticas y particulares. Lo mismo ocurre si trabajan en alguna Universidad del
Estado, donde les va a corresponder conocer los reglamentos que dicte la casa de estudios superiores y que va
a fundamentar las decisiones académicas y administrativas que se adopten en la Universidad.

Por lo tanto, en cada área en la que va a estar presente la Administración, necesariamente nos vamos a
encontrar con disposiciones particulares y específicas que van a complementar el régimen jurídico general.

4. Plural y heterogéneo: Las fuentes del derecho Administrativo son plurales y heterogéneas en el sentido de
que una ley no podría ser entendida sin referencia a normas superiores (CPR y Tratados Internacionales) e
inferiores (reglamentos, resoluciones). Va a existir un conjunto de normas de distinto rango o jerarquía, que
van a tener como propósito regular la actividad jurídica de la Administración.
F. EFICACIA DEL ORDENAMIENTO JURÍDICO ADMINISTRATIVO.
a) TEMPORAL
Desde:

- Regla General: Por aplicación del Código Civil, las leyes vinculadas con el Derecho Administrativo van a regir
y tener eficacia jurídica desde el momento de su publicación en el Diario Oficial y operan hacia futuro
(irretroactivas).

- Excepto:
1°. Vacatio Legis: El legislador establece que la norma va a operar desde un determinado plazo contado desde
la publicación en el Diario Oficial. Este plazo que permite a la Administración adoptar o fijar las condiciones
necesarias (presupuestarias, de recursos humanos, de estructura normativa) para aplicar la disposición legal
que entrará a operar posteriormente.
2°. Retroactividad: Las normas en el ámbito administrativo sólo podrán ser retroactivas cuando la propia
norma jurídica fije -dentro de sus disposiciones transitorias- normas que tengan aplicación de carácter
retroactiva, es decir, que vengan a aplicarse a situaciones pretéritas, siempre y cuando no afecten los
derechos adquiridos de los administrados. Generalmente, se observa cuando se otorga un beneficio o un
efecto jurídico positivo para quienes van a ser destinatarios de esta norma jurídica.
Ej. La modificación al Código de Trabajo en materia de post natal (beneficio que también se aplica a los
funcionarios públicos).

- La regla general va a ser que la extensión del post natal va a beneficiar a aquellas mujeres que estuvieran
haciendo uso del beneficio desde el momento de la publicación en el Diario Oficial

- Excepcionalmente, si se produce una vacatio legis, será para las mujeres que se encuentren en la condición
de hacer uso de este beneficio de post natal.

- Pero el propio proyecto de ley puede establecer -dentro de sus disposiciones transitorias- normas de
retroactividad, en el sentido de que las personas que hasta antes de la entrada en vigencia del proyecto
estaban haciendo uso de la licencia post natal, podrán extender ese beneficio siempre y cuando no exceda
74
 de los 6 meses que están contemplados en el proyecto. En este caso, hay un efecto positivo para quienes
van a ser destinatarios de la legislación que modifica el Código del Trabajo. Será el Ministerio de Trabajo y
Seguridad Social, a través de sus entidades de control (principalmente, la Inspección del Trabajo), la llamada
a velar que efectivamente se cumpla con este ordenamiento jurídico que viene a entregar los beneficios
producto de una política pública, de gobierno, que se ve plasmada finalmente en una disposición legal,
respecto de la cual la Administración va a cumplir un rol de fiscalización31
Hasta:
La derogación expresa o tácita, siendo aplicables las reglas generales (Art. 52 y 53 Código Civil)
- Derogación Expresa: Cuando la nueva ley dice expresamente que deroga la antigua.
- Derogación Tácita: Cuando la nueva ley contiene disposiciones que no pueden conciliarse con las de la ley
anterior. Deja vigente en las leyes anteriores -aunque versen sobre la misma materia- todo aquello que no
pugna con las disposiciones de la nueva ley.
b) ESPACIAL
Las normas del Derecho Administrativo van a operar dentro del territorio de la República.

En cuanto al alcance territorial, puede ser:

a) Total: Es la regla general. Si estamos en presencia de una ley de la República, el ámbito de aplicación de esa
ley –generalmente- va a ser todo el territorio nacional.

b) Parcial: Tienen vigencia para una parte del territorio.

Ej. 1. En el caso de una ordenanza municipal (el ámbito de aplicación será el respectivo territorio comunal), o
una ley que crea una zona franca, o una ley que incentiva una actividad regional.

Ej. 2. En el caso de los reglamentos que dicte la Universidad de Talca -tanto en el ámbito académico como en
el ámbito administrativo-, solamente van a tener aplicación en esta casa de estudios superiores. No
podría un estudiante o alguna autoridad de otra Universidad de Chile, invocar o aplicar esa normativa
para el caso de esa Universidad.

G. RELACIÓN ENTRE DERECHO ADMINISTRATIVO Y PRINCIPIO DE LEGALIDAD

El Derecho Administrativo da sustento al principio de legalidad a través de las fuentes. En consecuencia,
se conforma un estatuto jurídico hacia la actividad de la Administración. El ordenamiento jurídico será el
contexto que va a tener presente la Administración en sus diversos ámbitos de acción.

Ej. Fuentes que regulan la organización del servicio público, fuentes que consagran los mecanismos
procedimentales que regulan la actividad de los servicios públicos, fuentes que regulan el ámbito
funcionarial de la Administración del Estado, fuentes que establecen las conductas que se sancionan como
delitos, etc.

31También se refleja la coordinación entre la función legislativa con la función ejecutiva (tanto desde el punto de vista del gobierno como desde el
punto de vista de la Administración del Estado)

75
 H. RELACIÓN ENTRE DERECHO ADMINISTRATIVO Y DERECHO PRIVADO
En la Unidad IV, veremos que los denominados “actos administrativos” son objeto de diversas
clasificaciones. Entre ellas, hay una clasificación meramente doctrinaria, que señala que existen los actos
separables, en virtud de los cuales se distinguen dos situaciones:

- La voluntad de la Administración del Estado: Sometida al Derecho Administrativo.

- La relación jurídica que surge producto de esa voluntad administrativa: Sometida a las normas de Derecho
Común (civil, comercial).
Ej. La Universidad requiere un inmueble en el centro de Talca para llevar a cabo su función educativa y servicio
de Clínica Jurídica.
La doctrina dice que es posible distinguir:
1°. La voluntad original de la Universidad de efectuar un contrato de arrendamiento: Se somete al Derecho
Administrativo, en la medida que debe ser un órgano competente el que adopte la decisión de arrendar o no,
previa investidura regular y en la forma que establece la ley.
2°. La relación jurídica entre las partes que opera producto de esa voluntad pública original: Se genera un
vínculo entre arrendador y arrendatario, que se somete a las normas del Derecho Civil.

76
 PREGUNTAS DE PRUEBA
1. ¿Qué es la Administración Pública o Administración del Estado?
2. ¿Quiénes forman parte de la Administración del Estado?
3. A propósito del criterio orgánico, ¿qué tipos de Administración conoce?
4. Enumere las características de la Administración Pública.
5. ¿Qué significa que la Administración sea un sujeto de derecho?
6. En relación al carácter jerarquizado de la Administración Pública, explique en qué se materializa el ejercicio
de potestades públicas en los jerarcas. Ponga dos ejemplos de potestades de los jerarcas.
7. ¿Qué es la potestad de mando?
8. ¿Qué es una potestad?
9. ¿La potestad es del órgano o de la autoridad?, ¿la Universidad de Talca, cómo órgano, tiene potestades o
tiene competencias?
10. ¿Cuál es la diferencia entre potestades y competencia?
11. ¿Qué tipos de potestades conoce?
12. ¿Cuáles son los principios que informan la Administración Pública? (análisis de los primeros artículos de la
LOCBGAE)
13. Diferencia entre eficiencia y eficacia.
14. ¿Qué es el Derecho Administrativo? (basta 1 concepto doctrinal).
15. ¿Qué significa que el Derecho Administrativo sea un “Derecho del Equilibrio”?
16. Explique la vigencia de la ley administrativa (eficacia temporal).

77
 PARTE III. FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

A. Concepto B. Criterios de clasificación. C. Fuentes Positivas D. Fuentes Racionales

A. CONCEPTO
Hablar de fuentes del Derecho, supone hacer referencia a aquello desde lo que el Derecho procede, el
origen de las normas jurídicas. Desde la perspectiva de la dogmática jurídica, deben ser descartadas las
denominadas “fuentes materiales o sociológicas”, que son aquellos fenómenos de la realidad que dan motivo
a la dictación de una norma (por ejemplo: una necesidad que se pretende satisfacer). El concepto de fuente
del Derecho supone la intervención de quien tiene el poder jurídico para dictar normas y su actuación
conforme a los requisitos que establece el ordenamiento jurídico. El criterio para atribuir a un acto normativo
su carácter de fuente, es la aplicación judicial del Derecho. Por lo tanto, las fuentes del Derecho son los
instrumentos normativos (contenedores de normas jurídicas) que son utilizados por el juzgador para
resolver un conflicto con trascendencia jurídica y, en definitiva, decidir o juzgar el caso.
Otros autores señalan que se constituyen en los modos de gestación de las normas y principios que
informan a esta rama jurídica, que forma parte integrante del ordenamiento jurídico público.
En definitiva, se busca conocer de dónde surgen y cómo se integran al ordenamiento jurídico.
Las fuentes inciden desde el punto de vista de:
- La gestión de la Administración del Estado: Por ejemplo, sustentan la compra de escritorios para una
repartición administrativa.
- La actividad de control administrativo y jurisdiccional: Debe tenerse presente para ver si una actuación se
ajusta o no a las fuentes.

B. CRITERIOS DE CLASIFICACIÓN
Silva Cimma habla de una prelación de fuentes, que es la preferencia con que corresponderá aplicar unas
fuentes con respecto a otras, es decir, el mayor o menor valor que –jurídica y legalmente- es posible asignar a
unas en relación con las demás.
Hay otros autores, como Caldera, que hablan de una jerarquía normativa de las fuentes, que va desde
las normas y principios constitucionales, hasta los actos administrativos de efectos particulares. La
importancia de la jerarquía normativa es que toda norma de Derecho Público debe supeditarse a otra
superior; si no lo hace, es nula de nulidad absoluta. Incluso, un reglamento de ejecución podría ser legal si se
ajusta a la ley que va a ejecutar; pero si ésta ley es contraria a la Constitución Política de la República, la
inconstitucionalidad se trasmite al reglamento y es nulo. Cada una de las normas que se vayan a dictar y que
tengan incidencia directa en la gestión de los servicios públicos, deberá sujetarse y respetar desde un punto de
vista normativo lo que previamente ha sido consagrado por una norma de rango superior.
Ej. 1. Cuando el legislador lleva a cabo su función legislativa de dictación de normas jurídicas, el resultado de
esa actividad –que se va a ver plasmada en la dictación de una ley de la república- deberá sujetarse a lo
indicado por la Constitución Política de la República tanto en su procedimiento como sustantivamente.
Ej. 2. Los reglamentos ejecutivos, deberán respetar la ley que complementan y la Constitución Política de la
República.
Para supervisar que se de cumplimiento a esta prelación de fuentes, el ordenamiento jurídico debe
ofrecer mecanismos de control para determinar ex-ante o ex-post que se haya apegado a la norma superior.
Por ejemplo: Control de constitucionalidad por el Tribunal Constitucional; Toma de Razón por la Contraloría
General de la República.
78
 Al margen de ambos criterios –que sólo mencionamos para saber lo que postulan-, seguiremos la
clasificación tradicional que distingue entre fuentes positivas (dentro de lo cual distinguimos el ordenamiento
jurídico general o habilitador y el ordenamiento jurídico de aplicación) y fuentes racionales.
I. Fuentes positivas:
i. Ordenamiento Jurídico General o Habilitador: Son las fuentes del Derecho que van a dar
competencias, atribuciones y funciones a la Administración del Estado, para llevar a cabo sus diversas
actividades.
ii. Ordenamiento Jurídico de Aplicación: Son instrumentos jurídicos en virtud de los cuales la
Administración del Estado va a aplicar a un caso concreto lo regulado en términos abstractos por el
ordenamiento jurídico habilitador.
Ej. Existe un ordenamiento jurídico general, en virtud de la cual se va a dotar a la Administración del
Estado de la competencia de poder celebrar contratos administrativos de suministros de bienes
muebles, siendo esta la atribución general que se entrega a la administración del estado. Este
ordenamiento está dado por la Ley N°19.886 (2003) sobre de Suministro de Bienes y Prestación de
Servicios, y su Reglamento.
Esta atribución se va a aplicar en cualquier servicio de la Administración que dicte un acto
administrativo en virtud del cual se apruebe las bases de licitación, o se formalice la adjudicación de
esa licitación pública, o se formalice el contrato de suministros de bienes muebles y prestación de
servicios. Cada uno de estos actos administrativos -al momento de su dictación y aplicación a un
caso concreto-, deberán apegarse a lo que ha indicado el ordenamiento jurídico general o
habilitador. De lo contrario, pueden ejercerse las acciones de control tendientes a restablecer el
imperio del Derecho.
II. Fuentes racionales: Se denominan así en atención a que, por no estar incorporadas en la legislación, no
tienen valor generalmente obligatorio, aunque igualmente influyen en el régimen jurídico de la
Administración.

C. FUENTES POSITIVAS
C.1. ORDENAMIENTO JURÍDICO GENERAL O HABILITADOR
Son las fuentes del Derecho que van a dar competencias, atribuciones y funciones a la Administración del
Estado, para llevar a cabo sus diversas actividades. Son las siguientes: a. CPR. b. Ley c. Decreto Ley. d. Decreto
con Fuerza de Ley e. Tratados Internacionales f. Reglamentos g. Ordenanzas

a.- Constitución Política de la República

Concepto
Es la norma fundamental y superior dentro del ordenamiento jurídico.
Importancia
La eficacia normativa directa de la CPR se extrae de sus arts. 5 inciso 2°, 6 y 7. Supone que ésta se erige
como una norma aplicable en juicio, que puede ser utilizada por el juzgador para la resolución del conflicto, sin
necesidad de recurrir al desarrollo legislativo de la norma constitucional. Esto trae algunas consecuencias:
1°. Dado que la CPR es norma superior y aplicable, las demás normas –para ser aplicadas- deberán
conformarse a la propia CPR.
2°. La norma constitucional se aplica a un litigio dando la solución jurídica, o configurando una determinada
situación jurídica.
79
3°. La CPR sirve para interpretar todo el ordenamiento jurídico.
4°. Desde la perspectiva de los ciudadanos, las garantías contenidas en la CPR no requieren un desarrollo
legislativo posterior.
Supremacía constitucional.
Todas las demás fuentes de rango inferior deben adecuarse a ella, lo que se conoce como supremacía
constitucional. La CPR es una norma suprema porque regula o determina la forma en que se va a conformar el
ordenamiento jurídico; y no sólo ordena el procedimiento de creación de la norma, sino que también
subordina dichas normas a la CPR. Por lo tanto, es una supremacía tanto procedimental como sustantiva.

Rol de la CPR como fuente del Derecho Administrativo: ¿Qué normas de la CPR tienen incidencia en el ámbito
de la Administración?
- Rol del Estado en la promoción del bien común (art. 1)
- Descentralización y desconcentración (art. 3)
- Condiciones de una actuación válida (art. 6 y 7)
- Probidad administrativa, transparencia y publicidad (art. 8).
- Indica la forma en que deben crearse los servicios públicos (ley de iniciativa exclusiva del Presidente de la
República, sin perjuicio de lo que tantas veces hemos reiterado sobre los DFL).
- Capítulo IV. Gobierno. Presidente de la República y Ministros. Además, el artículo 38 inciso 1° mandata al
legislador orgánico constitucional a dictar una ley que regule las bases generales de la Administración del
Estado, que actualmente es la Ley N°18575, contenida en DFL N°1 (2001) Ministerio SEGPRES32. Mientras
que el artículo 38 inciso 2°, se refiere al control y responsabilidad.
- Capítulo X. Contraloría General de la República: Realiza control jurídico (toma de razón) y control
presupuestario (examen de cuentas y, eventualmente, juicio de cuentas).
- Capítulo XIV. Gobierno y Administración Interior del Estado.
Junto con ello, tiene una eficacia jurídica plenamente aplicable a la actividad o gestión de la
Administración del Estado. Así, será una fuente que tendrá relevancia fundamental en la gestión de los
servicios del Estado:
- Art. 19 N°16 inciso final: Los funcionarios del Estado y municipalidades no podrán declararse en huelga.
- Art. 19 N°24: Expropiación.
Sin duda alguna, en tanto fuente del Derecho Administrativo, es una norma jurídica que se debe tener
presente cuando el órgano dicte un acto administrativo, celebre un contrato o un convenio. Al dictar un acto
no sólo debe considerar el procedimiento, sino que se deben considerar las normas que impiden violar
derechos fundamentales.

32 Ministerio Secretaría General de la Presidencia.

80
 b.- Ley
Concepto
De acuerdo al Art. 1 Código Civil, la ley es una declaración de la voluntad soberana que, manifestada en
la forma prescrita por la Constitución, manda, prohíbe o permite. La frase “en la forma prescrita por la CPR",
viene a ratificar esta prelación de fuentes y supremacía constitucional, no sólo desde el punto de vista
procedimental (creación de la ley), sino que también sustantivo (dominio legal máximo).
Leyes de Derecho Administrativo y Leyes de Derecho Privado (sólo leer)
Las normas con rango legal tienen importancia esencial para distinguir entre leyes de Derecho
Administrativo y leyes de Derecho Privado Las leyes administrativas son aquellas que se refieren a la
creación, modificación, supresión y fusión de servicios públicos, a la competencia de los mismos, a su
funcionamiento, al régimen jurídico del personal y de sus emolumentos, al régimen de los bienes públicos, al
control de la actuación administrativa y a la responsabilidad de la Administración; rigen, por regla general, in
actum, y no admiten interpretación extensiva o analógica.
Importancia respecto de la Administración del Estado
Sólo por mencionar algunos ámbitos:
- Creación de los servicios públicos (SAG, SENAME), aunque –recordemos- también pueden ser creados por
DFL.
- Procedimientos administrativos (Ley N°19.880).
- Regulación entra la Administración del Estado y los sujetos desde el punto de vista funcionarial.
Las unidades de control -tanto internas como externas- deben conocer cada norma que viene a regular el
desarrollo de cada una de las funciones de la Administración del Estado.
Ej. En la Universidad de Talca, es aplicable, sólo por mencionar algunas normas:
- El Estatuto Administrativo: En materia funcionarial
- El Estatuto de la Utal: Que establece las competencias, funciones y atribuciones de los órganos
colegiados y de las autoridades superiores de la Universidad
- Ley N°20.374: Que fija -en el ámbito funcionarial- todo un régimen de retiro voluntario para aquellos
académicos y no académicos que, cumpliendo requisitos fijados en la ley, tienen derecho a
beneficios económicos para efectos de incentivar el retiro voluntario de estos
- Ley N°19.886: También llamada Ley de Compras Públicas
En consecuencia, cada entidad administrativa, cada órgano publico, va a estar condicionado a una esfera
normativa -tanto constitucional como legal- que va a constituirse en el régimen que va a sustentar las
decisiones de la Administración del Estado. A su vez, los funcionarios de la Administración del Estado van a
tener que llevar a cabo sus competencias cumpliendo estrictamente lo señalado previamente por este
ordenamiento jurídico legal y constitucional.
Ej. El Estatuto de la Universidad señala que las autoridades superiores (Secretario General, Vicerrectores,
Contralor), son autoridades nombradas por la Junta Directiva. No podría el Rector -directamente, sin tener
autorización de la Junta Directiva-, dictar un acto administrativo en que proceda a nombrar a un sujeto
como su Secretario General, porque se trataría de una trasgresión a la competencia que expresamente el
ordenamiento jurídico ha entregado a otro órgano.

81
 Dominio Legal. Reserva Legal.
La reserva de ley (o reserva legal), que en nuestra doctrina se estudia también como parte del dominio
legal, se ha expandido a una serie de materias reservadas exclusivamente a la ley.
El Art. 63 CPR consagró las características de abstracción y generalidad mediante el sistema de dominio
legal máximo, listando las únicas materias que podían ser tratadas por el legislador. Y si bien el N°20 abrió esa
enumeración, hace énfasis en que esa ley debía ser una norma general que estatuyera las “bases esenciales”
de un ordenamiento jurídico.
Normas con rango legal
La doctrina constitucional ha entendido que el concepto de “norma con rango legal” engloba:
1. Las leyes en sentido formal o estricto: Interpretativas, orgánicas constitucionales, de quorum calificado, y
ordinarias.
2. Los DL y DFL
3. Los tratados internacionales que no versen sobre DD.HH.
Clases de leyes en sentido estricto
Dentro de la ley de origen parlamentario, nos encontramos con una diversidad tipológica, una división
dada por las materias, los quórums de aprobación y el procedimiento legislativo.
a) Leyes Interpretativas de la CPR: Son aquellas que tienen por objeto fijar el sentido y alcance de un
precepto constitucional. Sólo le cabe proporcionar claridad y precisión a la redacción de la norma
constitucional, no pudiendo agregar nuevos elementos ni introducir conceptos que no han sido insinuados,
por eso sería modificar el precepto. Para su aprobación, modificación o derogación, requieren de 3/5 de los
diputados y senadores en ejercicio (Art. 66 inciso 1° CPR); y se someten a control previo de
constitucionalidad por el Tribunal Constitucional (Art. 93 N°1 CPR), de manera que las disposiciones legales
declaradas inconstitucionales no podrán convertirse en ley.
b) Leyes Orgánicas Constitucionales: Son aquellas que desarrollan instituciones que la propia CPR les ha
encomendado, las cuales el constituyente ha considerado de suma trascendencia o esenciales para la vida
republicana, tales como los poderes del Estado. Dada su importancia, para su aprobación, modificación o
derogación, requieren de 4/7 de los diputados y senadores en ejercicio (Art. 66 inciso 2° CPR); y se someten
a control previo de constitucionalidad por el Tribunal Constitucional (Art. 93 N°1 CPR), de manera que las
disposiciones legales declaradas inconstitucionales no podrán convertirse en ley.
Ej. 1. LOC N°18.575 de Bases Generales de la Administración del Estado
Ej. 2. LOC N°18.695 de Municipalidades
Ej. 3. LOC N°18.700 de Votaciones Populares y Escrutinios
c) Ley de Quórum Calificado: Son aquellas que se refieren a materias que el constituyente ha considerado de
cierta importancia. Para su aprobación, modificación o derogación, requieren mayoría absoluta de
diputados y senadores en ejercicio (Art. 66 inciso 3°)
Ej. 1. Sólo una LQC puede establecer la reserva o secreto de actos y resoluciones de órganos bajo ciertas
causales (Art. 8 CPR)
Ej. 2. El Estado puede desarrollar la actividad empresarial sólo si una LQC lo autoriza (Art. 19 N°21 CPR)
d) Leyes Ordinarias o Comunes: Son aquellas que versan sobre materias reservadas a esa clase de normas y
que emanan del Poder Legislativo o Congreso Nacional. En definitiva, es una denominación que se usa para
referirse a actos legislativos que no presentan las particularidades de las otras clases de leyes.

82
 Control de la ley
El control es realizado por el Tribunal Constitucional.
En principio, la ley debe cumplir con requisitos de forma (que cumpla con el proceso que indica la CPR) y
de fondo (que el contenido de la ley no transgreda a la CPR). Al efecto, la CPR consagra dos acciones:
- Acción de inaplicabilidad: Con efectos para el caso concreto
- Acción de inconstitucionalidad: Con efectos generales.
La ley –como manifestación de la voluntad popular- cuenta con una presunción de legitimidad
constitucional, en cuanto se estimará con arreglo o ajustada a la CPR mientras no se declare lo contrario por la
jurisdicción constitucional. Esta característica se funda en el Art. 6 inciso 1° CPR; además de tener fundamento
político en el principio democrático (Art. 4 CPR) reflejado en que emana del representante de la soberanía
popular, que es el Congreso Nacional.
Interpretación de la ley
Respecto de la ley en el ámbito público, rigen las normas generales de interpretación que establece el
Código Civil. La interpretación de la ley administrativa, debe ser, en términos generales, restrictiva, sin que
puedan aceptarse deducciones analógicas ni extensivas.
Concepto de ley formal y material
a) Ley Formal: Es un producto normativo que emana del Congreso Nacional, de acuerdo a un procedimiento
constitucionalmente reglado. En otras palabras, es la ley parlamentaria o propiamente tal.
Ej. Cuando el Art. 93 N°6 y 7 habla de que son atribuciones del Tribunal Constitucional resolver la
inaplicabilidad o inconstitucionalidad de los “preceptos legales”.
b) Ley Material: Es toda norma que reúne el carácter de generalidad y abstracción y que tiene un objeto de
regulación específico.
Ej. Cuando el Art. 6 inciso 1° CPR habla de las “normas dictadas conforme a ella”, no necesariamente se
reconduce única y exclusivamente a la ley formal. Dado que el punto de vista material no atiende al
procedimiento, sino que a la sustancia, contenido y características de la ley, un reglamento sería una ley,
siempre que sea abstracto, general, obligatorio y permanente, y recaiga sobre materias propias del
dominio legal, como sería el reglamento de ejecución.
Normas con rango de ley, pero que no poseen las características tradicionales
Tradicionalmente, la ley se caracteriza por su generalidad, permanencia en el tiempo (o pretensión de
vigencia indefinida) y abstracción.
Sin embargo, dadas las transformaciones del Estado de Derecho –para convertirse en un Estado
democrático y social- la ley y sus características se han visto alteradas, admitiéndose como leyes a
instrumentos normativos que, si bien formalmente tienen el rango de ley, no mantienen las características
tradicionales. Por ejemplo:
a) Leyes temporales: Sin claridad sobre su vigencia temporal.
b) Leyes medida: Cuya vigencia en el tiempo queda entregada al cumplimiento del fin para el que fueron
creadas.
c) Leyes singulares o de caso concreto: Ej. En materia de nacionalidad, son chilenos los que obtuvieren
especial gracia de nacionalización por ley (Art. 10 N°4 CPR).
¿Sólo la ley puede crear órganos públicos?
La respuesta es NO. También podrían crearse por DFL, según se verá.

83
 c.- Decreto Con Fuerza de Ley

Concepto
“Es el acto que, en virtud de una autorización o delegación legislativa expresa, dicta el poder ejecutivo
sobre asuntos que constitucionalmente son materias de ley, con las restricciones materiales y temporales que
le impone la Carta Fundamental”
Desde una perspectiva netamente doctrinaria, la potestad legislativa es indelegable, porque ha sido
entregada al Congreso Nacional por mandato de la ciudadanía, y no se concibe que pueda otorgársela en su
integridad a otro poder que sólo actúa en ciertos aspectos como colegislador. Según este punto de vista
doctrinal, estaríamos en presencia de una “legislación irregular”.
Sin embargo, en algún momento cobró importancia la necesidad de una consagración constitucional de
una delegación de facultades, perfectamente reglamentada y restringida a casos precisos, pues traía la ventaja
de obtener normas oportunas y adecuadas (a pesar de que -en la práctica- el Congreso ya había delegado
facultades al Presidente de la República para dictar DFL en reiteradas ocasiones).
En 1970, tuvo lugar la ley de Reforma Constitucional N°17.284, a través de la cual se incorporó a la Carta
Fundamental la institucionalización del Decreto con Fuerza de Ley. Desde ese momento, se produce una
relación entre la función legislativa (radicada en el Congreso Nacional) con la ejecutiva (Presidente de la
República), toda vez que a éste se le dota de la facultad para poder dictar normas con rango legal, en virtud
del Art. 64 CPR. Esta facultad se manifiesta en un acto (decreto) que tiene la misma fuerza normativa que una
ley una vez que entra en vigencia. Es el Congreso Nacional, quien -a través de la denominada ley delegatoria-,
debe autorizar al Presidente de la República para dictar disposiciones con fuerza de ley.
Resulta lógico -teniendo a la vista toda la consagración normativa existente en la materia- que se alcanzó
en nuestro Derecho la consagración institucional del Decreto con Fuerza de Ley, por lo que resulta ahora más
propio denominar a estos actos como constitutivos de la “legislación delegada”, en vez de hablar de
“legislación irregular”, salvo que ésta última denominación se utilice desde un ángulo estrictamente
doctrinario para destacar que ellos exceden el marco clásico que distingue entre actos legislativos y actos
administrativos.
Se encuentran consagrados, básicamente, en los Art. 32 y 64 CPR:
“Artículo 32.- Son atribuciones especiales del Presidente de la República:
3º.- Dictar, previa delegación de facultades del Congreso, decretos con fuerza de ley
sobre las materias que señala la Constitución”

“Artículo 64.- El Presidente de la República podrá solicitar autorización al Congreso

Nacional para dictar disposiciones con fuerza de ley durante un plazo no superior a un año
sobre materias que correspondan al dominio de la ley.
Esta autorización no podrá extenderse a la nacionalidad, la ciudadanía, las elecciones
ni al plebiscito, como tampoco a materias comprendidas en las garantías constitucionales o
que deban ser objeto de leyes orgánicas constitucionales o de quórum calificado.
La autorización no podrá comprender facultades que afecten a la organización,
atribuciones y régimen de los funcionarios del Poder Judicial, del Congreso Nacional, del
Tribunal Constitucional ni de la Contraloría General de la República.
La ley que otorgue la referida autorización señalará las materias precisas sobre las
que recaerá la delegación y podrá establecer o determinar las limitaciones, restricciones y
formalidades que se estimen convenientes.
Sin perjuicio de lo dispuesto en los incisos anteriores, el Presidente de la República
queda autorizado para fijar el texto refundido, coordinado y sistematizado de las leyes
cuando sea conveniente para su mejor ejecución. En ejercicio de esta facultad, podrá
introducirle los cambios de forma que sean indispensables, sin alterar, en caso alguno, su
verdadero sentido y alcance.
84
 A la Contraloría General de la República corresponderá tomar razón de estos decretos
con fuerza de ley, debiendo rechazarlos cuando ellos excedan o contravengan la autorización
referida.
Los decretos con fuerza de ley estarán sometidos en cuanto a su publicación, vigencia
y efectos, a las mismas normas que rigen para la ley.”

Justificación
Permite implementar medidas coordinadas, rápidas y oportunas para soluciones eficaces. El proceso
lento de formación de la ley, muchas veces atenta contra iniciativas que pueden ser sumamente beneficiosas
para una buena administración.
Además, la Administración Pública cuenta con funcionarios capacitados en distintas ramas y servicios,
cuenta con la experiencia viva que significa la marcha de los organismos, lo que permite que el DFL pueda
significar una mejor garantía de perfección y de ajuste a la realidad administrativa. De hecho, varias veces la
ley contiene vacíos, omisiones y confusiones, que retardan y entorpecen la labor administrativa, debido a la
ausencia de criterios técnicos de los miembros del Poder Legislativo y el desconocimiento integral de las
materias que la CPR somete a su consideración.
Junto con ello, la importancia del DFL está dada por el hecho que se ve reflejado esta suerte de principio
de coordinación de funciones públicas, por cuanto el Presidente de la República tiene como principal función
desarrollar el gobierno y Administración del Estado en nuestro país; sin embargo, la propia CPR también lo
faculta para colaborar en la función legislativa que, en principio, ha sido otorgada al Congreso Nacional.

¿Cuáles son los 2 grandes objetivos que puede tener un DFL?

1. Puede versar sobre materias de ley, tal como su nombre lo indica.
2. Permite fijar el texto refundido, coordinado y sistematizado.
Ej. 1. DFL N°29 (2005), Ministerio de Hacienda, fija texto refundido, coordinado y sistematizado de la Ley
Nº 18.834, sobre Estatuto Administrativo
Ej. 2. DFL N°1 (2001), Ministerio Secretaría General de la Presidencia, fija texto refundido, coordinado y
sistematizado de la Ley Nº 18.575 Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración
del Estado.

Requisitos de validez del DFL

Al igual que respecto de la ley y del decreto, es posible distinguir entre:
a) Requisitos de forma: Son los mismos requisitos que los del Simple Decreto Supremo (porque no es un acto
legislativo sino que un acto emanado del Poder Ejecutivo): Debe ser un mandato u orden escrito (las meras
órdenes verbales no tienen valor jurídico como DFL), debe ser firmado por el PR y por el respectivo Ministro, y
se someten a control preventivo de toma de razón.
b) Requisitos de fondo: Debe respetar tanto las disposiciones constitucionales, como las estipulaciones y
limitaciones contenidas en la ley delegatoria.

¿Qué límites establece la CPR en relación con la facultad de dictar DFL?

a)Temporales (Art. 64 inciso 1° CPR): La autorización no puede superar 1 año. Pero esta limitación no se aplica
a la facultad del Presidente de la República para que mediante un DFL se sistematice una parcela del
ordenamiento jurídico a través de la fijación del texto refundido, coordinado y sistematizado (inciso 5°), ya
que en ese sentido hay una habilitación permanente de parte de la CPR.
85
b) Sustantivas (Art. 64 inciso 2° y 3° CPR): La autorización no puede extenderse a:
- Nacionalidad
- Ciudadanía
- Elecciones ni plebiscito
- Materias comprendidas en las garantías constitucionales
- Materias que deban ser objeto de LOC o LQC
- Materias que afecten a la organización, atribuciones y régimen de los funcionarios del Poder Judicial, del
Congreso Nacional, del Tribunal Constitucional ni de la Contraloría General de la República.
Además, la ley delegatoria puede establecer o determinar las limitaciones, restricciones y formalidades
que se estimen convenientes (inciso 4°).

¿Siempre es necesaria la ley delegatoria para que el presidente pueda emitir DFL?
La respuesta es NO: No es necesario cuando el DFL se dicta para fijar el texto refundido, coordinado y
sistematizado de otro cuerpo legal, por lo que tampoco rige la limitación de 1 año. Sólo se requiere cuando
versa sobre materias propias de ley.

¿Puede haber insistencia sobre un DFL?

En general, ello es posible. Sin embargo, NUNCA procede la insistencia cuando el DFL ha sido
representado por exceder la ley delegatoria o por inconstitucionalidad.

¿Puede un DFL derogar a una ley?

A pesar de que en la tramitación del decreto con fuerza de ley no interviene el Congreso Nacional y no es
aprobado por este, tiene el mismo rango normativo y la misma fuerza normativa que la ley en sentido estricto,
por lo que dentro de su ámbito de competencia puede modificar o derogar normas legales y, a su vez, sólo
puede posteriormente ser modificado o derogado por otra norma de rango legal o constitucional.

¿Cómo es el control del DFL?

“Artículo 64 inciso 6°.- A la Contraloría General de la República corresponderá tomar
razón de estos decretos con fuerza de ley, debiendo rechazarlos cuando ellos excedan o
contravengan la autorización referida.”
“Artículo 99.- En el ejercicio de la función de control de legalidad, el Contralor
General tomará razón de los decretos y resoluciones que, en conformidad a la ley, deben
tramitarse por la Contraloría o representará la ilegalidad de que puedan adolecer; pero
deberá darles curso cuando, a pesar de su representación, el Presidente de la República
insista con la firma de todos sus Ministros, caso en el cual deberá enviar copia de los
respectivos decretos a la Cámara de Diputados. En ningún caso dará curso a los decretos de
gastos que excedan el límite señalado en la Constitución y remitirá copia íntegra de los
antecedentes a la misma Cámara.
Corresponderá, asimismo, al Contralor General de la República tomar razón de los
decretos con fuerza de ley, debiendo representarlos cuando ellos excedan o contravengan la
ley delegatoria o sean contrarios a la Constitución.
Si la representación tuviere lugar con respecto a un decreto con fuerza de ley, a un
decreto promulgatorio de una ley o de una reforma constitucional por apartarse del texto
aprobado, o a un decreto o resolución por ser contrario a la Constitución, el Presidente de
la República no tendrá la facultad de insistir, y en caso de no conformarse con la
86
representación de la Contraloría deberá remitir los antecedentes al Tribunal Constitucional
dentro del plazo de diez días, a fin de que éste resuelva la controversia.
En lo demás, la organización, el funcionamiento y las atribuciones de la Contraloría
General de la República serán materia de una ley orgánica constitucional.”
“Artículo 93.- Son atribuciones del Tribunal Constitucional:
4º.- Resolver las cuestiones que se susciten sobre la constitucionalidad de un decreto
con fuerza de ley”
“Artículo 93 inciso 7°.- En el caso del número 4º, la cuestión podrá ser planteada por
el Presidente de la República dentro del plazo de diez días cuando la Contraloría rechace
por inconstitucional un decreto con fuerza de ley. También podrá ser promovida por
cualquiera de las Cámaras o por una cuarta parte de sus miembros en ejercicio en caso de
que la Contraloría hubiere tomado razón de un decreto con fuerza de ley que se impugne de
inconstitucional. Este requerimiento deberá efectuarse dentro del plazo de treinta días,
contado desde la publicación del respectivo decreto con fuerza de ley.”

En resumen, debemos hacernos 2 preguntas básicas:

1) ¿Qué órganos realizan el control del DFL? La CGR y el TC.
2) ¿Cómo intervienen? Los DFL están sujetos al trámite de toma de razón. La Contraloría General de la
República tiene competencia para examinar tanto la legalidad como la constitucionalidad. Y en el control de
toma de razón de un DFL, pueden configurarse diversos escenarios:
1°. Tomar razón (Art. 99 inciso 2°): Es dar curso al proyecto cuando se ajusta a la ley delegatoria y a la CPR,
tanto en la forma como en el fondo. En este caso, el contralor pone el timbre al decreto del que tomó razón,
con lo cual queda ya habilitado para su entrada en vigencia y posterior publicación, pasando a ser una ley de la
república.
2°. Observar o reparar: Cuando existe un error o un vacío que es susceptible de enmendarse. Se devuelve al
Presidente de la República para efectos que haga los ajustes necesarios, quien puede: Archivar, Enmendar,
Acompañar nuevos antecedentes, o Insistir.
3°. Representar (Art. 99 inciso 2° CPR): Cuando excedan o contravengan la ley delegatoria o sean contrarios a
la CPR. El Presidente de la República no puede insistir con la firma de todos sus Ministros, pero puede remitir
los antecedentes al Tribunal Constitucional dentro de 10 días para que éste resuelva la controversia.

¿Se pueden crear órganos públicos por DFL?

Según el Art. 65 inciso 4° N°2 CPR, la creación de los órganos públicos se hará por una ley de iniciativa
exclusiva del presidente y, de igual forma, también será materia de ley su modificación o eventual supresión.
Pero, en opinión del profesor Allesch, cumpliendo los requisitos del Art. 64 CPR podrían –excepcionalmente-
crearse órganos administrativos a través de Decreto con Fuerza de Ley (como el caso de la Universidad de
Talca).

87
 d.- Decreto Ley
Concepto
“Son aquellos actos que dicta el Ejecutivo sobre materias propias de una ley, sin que en ellos intervenga
el Poder Legislativo”
Constituyen la actividad legislativa de los Gobiernos de Facto, en que no operan los mecanismos de
generación de normas jurídicas propios de un Estado de Derecho.

Importancia
Todavía hay normas vigentes dictadas durante gobiernos de facto en Chile33. Algunas de ellas tienen
aplicación o incidencia directa en el desarrollo de la actividad de la Administración del Estado.
Ej. 1. DL N°2186 (1978) sobre procedimiento expropiatorio.
Ej. 2. DL N°1263 (1975) sobre administración financiera del Estado.

Validez y Eficacia
Es evidente que, mientras el régimen de hecho subsista, ellos tienen pleno valor jurídico, al menos en el
orden administrativo.
El punto de conflicto jurídico se presenta cuando se recupera la normalidad constitucional.
El razonamiento para mantener los Decretos Ley obedece a la conservación de la seguridad o certeza
jurídica – ya que la derogación expresa de todos estos Decretos Ley atenta contra dichos fines del Derecho-,
siempre y cuando no afecten derechos constitucionales al momento de su aplicación.

Paralelo con el Reglamento Ejecutivo

1. Relación con la ley
2. Circunstancias en
que se dictan
3. Materias que trata
4. Control
Decreto Ley Reglamento Ejecutivo
Se dicta sobre materias propias de ley Supone una ley, a la cual complementa
En gobiernos de facto Existe normalidad constitucional
Pueden versas sobre distintas materias, Regulan materias específicas o detalles
dado el poder con que cuentan los que no han sido tratados por una ley.
órganos
Escasas posibilidades de ser controlados El Decreto Supremo Reglamentario del
durante el gobierno de facto. cual emanan es controlado por CGR
(Art. 99, por el TC (Art. 93 N°16) y por
recursos contencioso administrativos.

33 La legislación irregular mediante DL ha existido en tres períodos en nuestro país: 1924-1925, 1932, y 1973-1981.

88
 e.- Tratados Internacionales
Concepto
“Son los convenios, ajustes o acuerdos de voluntad, entre dos o más Estados, que constituyen un
procedimiento de creación de normas jurídicas internacionales sobre derechos de soberanía”
Importancia
Son primordiales dentro del Derecho Internacional Público, puesto que generan derechos y obligaciones
recíprocas para los Estados.
Además, a menudo en los tratados o convenios internacionales se establecen normas jurídicas
destinadas a producir efectos en el régimen jurídico propiamente interno y, dentro de éste, en el campo del
Derecho Administrativo. Por lo tanto, son exigibles y aplicables también dentro de los órganos de la
Administración del Estado.
Ej. La Convención Interamericana contra la corrupción: Modificó la LOCBGAE en materia de probidad
administrativa.

Proceso de Ratificación
Una vez obtenida la aprobación y ratificado, adquiere prácticamente la misma fuerza jurídica que la ley.
Por lo tanto, habiendo sido ratificados, los tratados internacionales tienen rango de ley.

Rol dentro del Ordenamiento Jurídico Nacional

Resulta de vital importancia determinar el rango normativo de estos tratados, cuál es su posición en la
jerarquía de normas administrativa. En la medida que se sujeten al procedimiento formal que establece la CPR
para su proceso de ratificación y entrada en vigencia, tendrían -por regla general- un valor similar a una norma
con rango legal. Si el tratado internacional es considerado como una ley, una vez promulgado, pasará a formar
parte del ordenamiento jurídico y obligará de igual forma. La particularidad está dada en que la ley no puede
modificar un tratado.
Respecto de algunas clases de tratados, se sostiene que tienen el mismo valor que la CPR, e incluso valor
supraconstitucional cuando versan sobre de Derechos Humanos. Pero los tratados de Derechos Humanos
generalmente no contienen normas administrativas, sin perjuicio de que la Administración del Estado debe
respetarlos.
Los tratados internacionales se incorporan el ordenamiento jurídico por vía del Art. 5 inciso 2° CPR:
“Artículo 5º inciso 2°.- El ejercicio de la soberanía reconoce como limitación el
respeto a los derechos esenciales que emanan de la naturaleza humana. Es deber de los
órganos del Estado respetar y promover tales derechos, garantizados por esta Constitución,
así como por los tratados internacionales ratificados por Chile y que se encuentren
vigentes.”

89
 f.- Reglamentos

Normas Internas
Ahora entramos de lleno al estudio de las fuentes o normas internas, que son aquellas que corresponden
genuinamente a la Administración del Estado. Dentro de estas normas internas, una fuente relevante en
Derecho Administrativo -por sus caracteres de obligatoriedad y generalidad- es el reglamento, siendo una
norma que -a diferencia de la CPR y las normas de rango legal (exceptuando a los DFL)- tiene origen interno en
la Administración del Estado, pues es propia de ésta, en la medida que emana de órganos con potestades
reglamentarias.

Concepto
“Es la norma jurídica unilateral de carácter general, obligatoria y permanente que emana de los órganos
de la Administración del Estado que cuentan con potestad reglamentaria entregada por la Constitución y las
leyes, y que tiene por objeto regular materias que no son de dominio legal, dar cumplimiento a distintas leyes
o regular el procedimiento de determinado servicio público”.
El reglamento es un instrumento normativo propio de la Administración Pública. En consecuencia, el
primer elemento definidor que se puede apuntar es que los reglamentos constituyen normas que emanan de
la Administración del Estado, es decir, se trata de normas jurídicas de contenido general dictadas por la
autoridad administrativa que tiene potestad para hacerlo

Características
a) Es un acto unilateral.
Se dice que son unilaterales porque, para la dictación y la entrada en vigencia de los reglamentos, no se
requiere el acuerdo de los destinatarios, distinto de lo que ocurre –por ejemplo- en un Contrato
Administrativo.
El fundamento positivo de la potestad reglamentaria arranca esencialmente de los Arts. 24 y 32 Nº6 CPR.
“Artículo 24.- El gobierno y la administración del Estado corresponden al Presidente de la
República, quien es el Jefe del Estado.
Su autoridad se extiende a todo cuanto tiene por objeto la conservación del orden público
en el interior y la seguridad externa de la República, de acuerdo con la Constitución y las
leyes.
El 21 de mayo de cada año, el Presidente de la República dará cuenta al país del estado
administrativo y político de la Nación ante el Congreso Pleno.”

“Artículo 32.- Son atribuciones especiales del Presidente de la República:

6º.- Ejercer la potestad reglamentaria en todas aquellas materias que no sean propias del
dominio legal, sin perjuicio de la facultad de dictar los demás reglamentos, decretos e
instrucciones que crea convenientes para la ejecución de las leyes”

En los reglamentos ejecutivos y autónomos, los artículos 24 y 32 N°6 reconocen al Presidente de la

República como autoridad máxima del gobierno y de la Administración del Estado, y dentro de sus
atribuciones se le dota de potestad reglamentaria para ejercerla excediendo el dominio legal máximo o para
ejecutar leyes. Otras normas otorgan la facultad a las autoridades de los servicios públicos para dictar
reglamentaciones vinculadas con la gestión interna.

90
b) Emana de la Administración del Estado.
En virtud de lo que se conoce como potestad normativa.
Permite diferenciar los reglamentos y las leyes, como fuentes habilitadoras.

c) Crea un estatus jurídico general, obligatorio, permanente.

- Generalidad: Porque rige para un grupo más o menos grande de personas. Proponemos dos ejemplos,
con dos Reglamentos muy importantes en materia estatutaria34:
Ej. 1. El Reglamento General de Calificaciones de la Administración Pública (contenido en D.S.
N°1825 de 1998, Ministerio del Interior): Por eso se llama “general”, porque se aplica a la
generalidad de los servicios públicos, vale decir, el proceso calificatorio del personal administrativo
de la Universidad de Talca, o del personal administrativo del SII, etc.

Ej. 2. Lo mismo en el caso del Reglamentos sobre Concursos del Estatuto Administrativo (contenido
en D.S. N°69 de 2004, Ministerio de Hacienda), al que se va a sujetar el concurso público a que llame
el Ministerio de Justicia para proveer diversos cargos de Abogados, etc.

- Obligatoriedad: En este sentido, tiene la misma fuerza de la ley, pues su obligatoriedad se extiende no
sólo al ámbito de la Administración del Estado, sino que incluso a los particulares a quienes se aplica.
- Permanencia: Porque rige situaciones estables y su vigencia dura mientras no sea derogado o
modificado por otro.
Estos reglamentos van a condicionar los actos particulares de la Administración del Estado, en la medida que
–generalmente- deben regular situaciones que Administración del Estado va a aplicar a través del
ordenamiento jurídico de aplicación.
Ej. 1. La LOCBGAE (ordenamiento jurídico habilitador) dice que para llevar a cabo la contratación
administrativa debe hacerse procesos de licitación, donde la regla general es la licitación pública.
Luego, la Ley N°19.886, establece en qué casos debe desarrollarse el procedimiento de licitación pública,
en el contexto de suministro de bienes muebles y prestación de servicios.
Finalmente, es el reglamento -D.S. N°250 (2004), Ministerio de Hacienda- el que detalla cada fase que debe
seguirse en el proceso de licitación (boletas de garantía, requisitos para ser oferente, etc).
Ej. 2. Cuando la Universidad de Talca aprueba un retiro temporal, tome la decisión de adquirir bienes
muebles, o decide beneficiar a los alumnos para que puedan ir de intercambio a una casa de estudio
extranjera; en cada una de estas decisiones que se formalizan en un acto administrativo, necesariamente
deberá tener presente el fundamento normativo que permite decidir que ese acto es válido y se apega a lo
que una ley general ha determinado.

d) Sus destinatarios son los administrados y los funcionarios públicos.

Ej. administrado: Reglamentos para regular la fabricación, distribución y venta de fármacos;
Reglamentos tendientes a regular el uso de piscinas, Reglamentos para la organización de
espectáculos pirotécnicos etc.
Ej. funcionario: Reglamento de calificaciones del personal afecto al Estatuto Administrativo (DS
N°1825 de 1998)35; o algún Reglamento de jornadas de funcionarios públicos; etc.

34 Ambos reglamentos, junto con el Estatuto Administrativo, serán estudiados en la Unidad V.

91
 Clasificación o tipos de Reglamentos
1. De acuerdo a la finalidad: Esta clasificación fue analizada a propósito de la coordinación de funciones,
específicamente dentro de la función ejecutiva del Poder Ejecutivo.
a) Reglamento Ejecutivo (subordinado o según ley)
Es aquella fuente de derecho de carácter reglamentaria que tiene como propósito ejecutar o
complementar normativas jurídicas que previamente se han dictado.
Se funda en la incapacidad e ineficiencia de la ley como instrumento para regular todos y cada uno de los
aspectos y detalles que comprende una materia. En este sentido, es una norma de colaboración de la ley:
- La ley sólo fija los elementos principales, las líneas directrices y permanentes.
- El reglamento desciende a la regulación de los detalles y aquellos aspectos que se estiman más
mutables o menos permanentes.
La regla de oro que gobierna la relación entre la Ley y Reglamento Ejecutivo, es la que se condensa en la
expresión “complemento indispensable”: El Reglamento debe ser sólo el complemento indispensable de la
ley, debiendo contener todo lo que sea necesario para conseguir la plena y correcta aplicación del texto legal,
pero únicamente en lo que tenga la condición de tal, que sea justamente indispensable. Cuando la
Administración del Estado –principalmente, el Presidente de la República- proceda a ejercer esta potestad
administrativa, deberá necesariamente tener presente la norma legal que va a ser complementada.
Ejemplos
1. Reglamento que complementa la Ley de Compras y Contratación Pública (Decreto N°250 de 2004 del
Ministerio de Hacienda, que aprueba reglamento de la Ley Nº19.886 de bases sobre contratos administrativos
de suministro y prestación de servicios)
2. Reglamento sobre Concursos del Estatuto Administrativo (D.S. N°69, 2004, M. de Hacienda).
3. Reglamento de Calificaciones del Personal afecto al Estatuto Administrativo (D.S. N°1825 de 1998, M. del
Interior)

b) Reglamento Autónomo (fuera de ley):

Permite la dictación de normas jurídicas reglamentarias, para regular materias que NO digan relación
directa con el dominio legal máximo. El límite es la CPR. Tiene como propósito normar reglamentariamente
aquellas materias que no formen parte de las temáticas que necesariamente deben nacer a la vida jurídica por
una ley o norma de rango legal (articulo 63 CPR). Si bien los numerales del artículo 63 son bastante casuísticos
o específicos, nos encontramos en su último numeral (N°20) con una norma bastante genérica, que en cierta
medida juega un poco en contra respecto de lo que es el ejercicio de esta potestad reglamentaria autónoma
("toda otra norma de carácter general y obligatoria que estatuya las bases esenciales del ordenamiento
jurídico")
Por consecuencia surge la duda: ¿en qué caso el PR podría dar ejercicio a este reglamento de carácter
autónomo? En opinión del profesor, no se encuentra en Chile una idea clara de qué son los reglamentos
autónomos como fuente de derecho administrativo, a diferencia de lo que pasa con los reglamentos
ejecutivos, de los cuales encontramos cientos de ejemplos, principalmente en materia compras públicas. El
N°20 es bastante amplio y poco claro para saber cuándo una materia es de dominio legal o de un reglamento.
Hay que entrar a dilucidar –por ejemplo- qué se entiende por “bases esenciales”

35 Será estudiado en la Unidad V.

92
 ¿Qué diferencias existen reglamento autónomo y reglamento ejecutivo?
Autónomo Ejecutivo
1. Relación con la Exceden el dominio legal máximo, pero Complementan la ley
ley están limitados por CPR.
2. Posición en el Dado que excede el dominio legal Inferior a la CPR y a todas las normas de
ordenamiento máximo estará sometida a lo que ha rango legal (ley propiamente tal, DL y
jurídico indicado la Constitución, no estando DFL)
sujeta a una norma legal.

3. Desarrollo como Escaso Hay varios ejemplos: Reglamento de

fuente del Derecho Compras Públicas, Reglamento de
Administrativo Calificaciones, Reglamento de Concursos
Públicos, etc.

c) Reglamento administrativo propiamente tal: Son aquellos que regulan las actividades de los funcionarios
del orden administrativo, o determinan la organización y funcionamiento de un servicio público creado por
ley. Regulan aspectos de buena gestión interna del órgano, procedimientos, etc. En definitiva, son normas
administrativas.
Ej 1. La Universidad, en el desarrollo de su función educacional -que se ve complementada por toda una
gestión administrativa dentro de esta organización- y, particularmente, en la toma de decisiones por sus
autoridades unipersonales o sus órganos colegiados, debe tener presente las normas con rango legal que
digan relación directamente con la gestión de este servicio de Derecho Público.
Pero, además, el propio Estatuto Universitario la faculta para dictar normas reglamentarias, en virtud de las
cuales se van a regular diversas materias que tienen relación directa con su función educacional. En este
contexto, cobran relevancia los órganos colegiados (consejo académico, la junta directiva, la rectoría),
como las principales instancias donde se van a formalizar estas normativas universitarias que regulan
materias que guardan relación con la competencia para lo que fue creada.
Así, podemos mencionar el Reglamento de Régimen de Estudios, Reglamento de Pruebas y Evaluaciones,
Reglamento de Becas, Reglamento de Aranceles y Matrículas, Reglamento de Asistencia y Jornada de
trabajo, etc.
Pero, de todos modos, deben someterse a lo que señalen otras normas existentes. Así, el Reglamento de
Jornadas –que se dicta debido a que el Estatuto Administrativo nada dice respecto de los horarios- debe
supeditarse a lo que ya indica el Estatuto en materia de jornada.
Ej 2.El art. 65 del Estatuto Administrativo señala que la jornada ordinaria de los funcionarios regidos por
este Estatuto, no puede exceder de 44 semanales, distribuidos de lunes a viernes no pudiendo exceder de
9 horas diarias. Pero el legislador nada dice respecto de cómo y en qué horarios se debe cumplir esta
jornada, sólo fija la distribución, días y límite de horas. Esas materias no contempladas por el Estatuto,
serán normadas por un reglamento administrativo propiamente tal.
En definitiva, la propia organización administrativa está dotada de esta potestad reglamentaria para los
efectos de regular internamente aspectos que cumplen función directa con su objetivo principal.

2. De acuerdo a la posición del órgano del que emanan y al ámbito de acción

a) Local: Básicamente, tienen eficacia sólo en la comuna de la Municipalidad que las expide.
b) Regional: Que emanan principalmente del GORE (Gobierno Regional)
93
c) Nacional: Son aquellos que emanan de la Administración del Estado centralizada y que tendrán eficacia
nacional, es decir, en todo el territorio de la República.
Ej. Los que van a regular materias de la policía (calidad de alimentos, calidad de juguetes, etc.)

3. De acuerdo con la producción de efectos dentro/fuera de la AE

a) Administrativo o Interno: Tienen eficacia al interior de la Administración Pública que los dicta y que
normalmente dicen relación con aspectos propios de la organización de la misma. Por lo tanto, incluye:
- Reglamentos Administrativos propiamente tales: Son aquellos que vienen a regular aspectos de
funcionamiento interno de los servicios públicos
- Reglamentos Ejecutivos: Son aquellos que vienen a complementar normativas de carácter legal que rigen a
los órganos de la Administración.
Ej. Reglamento de los sistemas de calificación de los empleados públicos; Reglamento de compras públicas.
b) Jurídico o Externo: Producen sus efectos fuera de la Administración y respecto de los particulares. El foco
de atención es la ciudadanía.
Ej. Reglamento de Piscinas, de Cementerios, de Deportes Náuticos, etc.

Paralelo Ley-Reglamento
Ley Reglamento
Órgano Congreso Nacional. Administración del Estado:
Sin perjuicio de colaborar con el Presidente - Autoridades con potestad reglamentaria originaria
de la República (mensaje, veto, urgencia, (Presidente de la República, COSENA, CORE, Concejo
promulgación). Comunal)
- Autoridades con potestad reglamentaria derivada
(Juntas Directivas, Municipalidades)
* Recordar que hay órganos fuera de la Administración
del Estado que dictan reglamentos, pero que no son
parte del ordenamiento jurídico general o habilitador
(Reglamentos del Congreso Nacional y Autoacordados de
Tribunales en ejercicio de facultad económica).
Materias Dominio legal máximo. Depende del tipo de reglamento:
La CPR señala taxativamente cuáles son las - Ejecutivo: Complementar ley.
materias de ley.
- Autónomo: Exceden el dominio legal máximo, limitado
por CPR.
- Administrativos: Gestión interna de los servicios de la
Administración del Estado.
Control Tribunal Constitucional (velar por jerarquía En los ejecutivos y autónomos: Contraloría General de la
normativa). República (control preventivo por toma de razón), porque
nacen a través de D.S. Reglamentario.
Para el caso de los DFL, Contraloría General
de la República (control preventivo por toma En los administrativos, cobran relevancia las unidades de
de razón) y Tribunal Constitucional. control interno.
Forma de Como una ley propiamente tal Los ejecutivos y autónomos: A través de D.S.
nacer a vida Reglamentario.

94
 jurídica Los administrativos: Suelen nacer a través de
resoluciones. Ej. Reglamento de Jornada de Trabajo y
Control de Asistencia de la UTAL -> Nació y está
contenido en una Resolución Universitaria (R.U.)
Posición en Inferior a la CPR, pero superior a los En los ejecutivos y administrativos: Inferior a la CPR y a
ordenamiento reglamentos. todas las normas de rango legal (ley propiamente tal, DL y
jurídico DFL)
En los autónomos: Dado que excede el dominio legal
máximo estará sometida a lo que ha indicado la
Constitución, no estando sujeta a una norma legal.

* Semejanzas: Obligatoriedad, Permanencia, Abstracción y Generalidad

Potestad Reglamentaria
“Es la facultad que tiene el Poder Ejecutivo u otros órganos de administración para dictar normas
generales, sea que estén destinadas a hacer ejecutar las leyes o a cumplir la función de administrar el estado
que la Constitución Política les encomienda”. Puede ser de dos tipos:
a) Potestad reglamentaria originaria: Aquella que emana de la CPR. Gozan de esta potestad:
- Presidente de la República: El Art. 32 N°6 CPR le permite dictar reglamentos autónomos y ejecutivos.
“Artículo 32.- Son atribuciones especiales del Presidente de la República:
6º.- Ejercer la potestad reglamentaria en todas aquellas materias que no sean
propias del dominio legal, sin perjuicio de la facultad de dictar los demás
reglamentos, decretos e instrucciones que crea convenientes para la ejecución de las
leyes”

- COSENA: Puede dictar reglamentos administrativos.

“Art. 107 inciso final.- Un reglamento dictado por el propio Consejo establecerá las demás
disposiciones concernientes a su organización, funcionamiento y publicidad de sus debates.”

- Consejo Regional: Es un órgano normativo.

“Artículo 113 inciso 1°.- El consejo regional será un órgano de carácter normativo,
resolutivo y fiscalizador, dentro del ámbito propio de competencia del gobierno regional,
encargado de hacer efectiva la participación de la ciudadanía regional y ejercer las atribuciones
que la ley orgánica constitucional respectiva le encomiende.”

- Concejo Comunal: Otro órgano normativo.

“Artículo 119 inciso 2°.- El concejo será un órgano encargado de hacer efectiva la
participación de la comunidad local, ejercerá funciones normativas, resolutivas y fiscalizadoras
y otras atribuciones que se le encomienden, en la forma que determine la ley orgánica
constitucional respectiva.”

b) Potestad reglamentaria derivada: Aquella que emana de una ley. Los casos de potestad derivada son
múltiples en nuestro ordenamiento jurídico. Sólo por mencionar ejemplos:
- Superintendencias
- Junta Directivas: Que, en el caso de las Universidades Públicas, pueden dictar ordenanzas vinculadas la
actividad de la respectiva universidad.
- Municipalidades
- Servicio descentralizados en lo funcional y/o territorial
- Empresas del Estado.

95
 Límites
a) Límites formales: Entre ellos, se cuentan principalmente tres:
1. Competencia: El órgano (o su jerarca) debe contar con potestad reglamentaria jurídicamente
atribuida (originaria o derivada). En este límite se debe considerar, además, el territorio en el que
ejerce su potestad la autoridad administrativa.
2. Procedimiento Administrativo: Previo a la dictación de todo acto, debe acatarse el procedimiento de
elaboración. La dictación de las normas reglamentarias está sujeta a una serie de fases
procedimentales que van a tener que cumplirse debidamente, para los efectos de llegar a la
determinación jurídica que es una fuente válida del Derecho.
3. Jerarquía normativa: En cuanto se debe respetar la normativa superior. El cumplimiento de este
principio se va a resguardar, principalmente, de 2 maneras:
a. A través del establecimiento de mecanismos de control
b. Se reconoce la posibilidad de efectuar interpretaciones de esta fuente, determinado su sentido y
alcance, respetando así las normas jurídicas de rango superior.
b) Límites sustanciales: Están compuestos, principalmente, por la materia, lo que significa que el reglamento
no pueda entrar en materias propias del dominio legal (reserva de ley), ni puede innovar en la regulación legal
que ejecuta.
Interpretación del Reglamento
a) Auténtica: Corresponde a la autoridad que la dictó.
b) Judicial: Corresponde a los tribunales cuando un reglamento ha de aplicarse en juicio.
Ej. La Corte de Apelaciones conociendo un Recurso de ilegalidad del Reglamento municipal.
c) Administrativa: Corresponde a la Contraloría General de la República.

Control del Reglamento

El Decreto Supremo Reglamentario –que es la forma a través de la cual nacen los reglamentos ejecutivos
y autónomos- se somete a ciertos controles:
a) Contraloría General de la República: El control puede ser de dos clases
- Preventivo, por vía de toma de razón (Art. 99 CPR)
- Por vía de la emisión de dictámenes, los cuales son vinculantes para la Administración del Estado, es
decir, la emisión de un reglamento debe ajustarse a la jurisprudencia administrativa.
b) Tribunal Constitucional (Art. 93 Nº 9 y N°16 CPR)
Dado que tiene facultades de control y fiscalización de los Decretos Supremos, tiene competencias para
controlar el ejercicio de esta facultad normativa que denominamos potestad reglamentaria, toda vez que –
principalmente, en el caso de los reglamento ejecutivos y autónomos- estas fuentes de Derecho nacen a la
vida jurídica a través de la dictación del Decreto Supremo Reglamentario.
Artículo 93.- Son atribuciones del Tribunal Constitucional:
“9º.- Resolver sobre la constitucionalidad de un decreto o resolución del Presidente de
la República que la Contraloría General de la República haya representado por estimarlo
inconstitucional, cuando sea requerido por el Presidente en conformidad al artículo 99”

El constituyente dice que habrá un tercero imparcial en la disputa que se forma entre el PR y la CGR
respecto de una materia que no van a poder ser sometida a Decreto Supremo de Insistencia.

96
 “16°.- Resolver sobre la constitucionalidad de los decretos supremos, cualquiera sea el
vicio invocado, incluyendo aquellos que fueren dictados en el ejercicio de la potestad
reglamentaria autónoma del Presidente de la República cuando se refieran a materias que
pudieran estar reservadas a la ley por mandato del artículo 63.
(…)
En el caso del número 16º, el Tribunal sólo podrá conocer de la materia a requerimiento
de cualquiera de las Cámaras efectuado dentro de los treinta días siguientes a la
publicación o notificación del texto impugnado. En el caso de vicios que no se refieran a
decretos que excedan la potestad reglamentaria autónoma del Presidente de la República
también podrá una cuarta parte de los miembros en ejercicio deducir dicho requerimiento.”

Acá el constituyente es mas especifico, lo que dice es que el TC va a tener esta protestad de control
especialmente en el caso de la reglamentación autónoma, para efectos de velar que el ejercicio de esta
potestad reglamentaria autónoma no incida en materia que forman parte del dominio legal máximo.
En resumen, le corresponde resolver sobre la constitucionalidad de los DS, cualquiera sea el vicio
invocado, incluyendo aquellos que fueren dictados en el ejercicio de la potestad reglamentaria autónoma del
Presidente de la República.

c) Unidades de Control Interno. Por ej. Le corresponderá a la Contraloría Universitaria velar porque las
ordenanzas o reglamentos que haya probado la Junta Directiva se hayan sujetado al procedimiento fijado,
como también velar -desde el punto de vista de fondo- que no infrinja una norma de carácter superior.

d) Control Jurisdiccional (o bien, contencioso administrativo): Ello se realiza por la vía de la excepción de la
ilegalidad o inconstitucionalidad del reglamento, y por ejercicio de una acción anulatoria directa.
Finalmente, cabe analizar cómo se resuelven las contiendas jurídicas que se produce entre el PR y la CGR:
- Por regla general: Este conflicto se va a solucionar con otro D.S., que es el D.S. de Insistencia, que requiere la
firma de todos los Ministros de Estado y tiene por finalidad hacer prevalecer la posición presidencial.
- Pero existe una segunda instancia de control, que está dada por el tribunal constitucional, si consideramos
los N°9 y 16 del Art. 93.

Otras instituciones relevantes

a) Inderogabilidad Singular del Reglamento:
Significa que los reglamentos (que forman parte del ordenamiento jurídico habilitador) no pueden ser
derogados en forma singular por un acto específico o particular de la Administración del Estado, como un
decreto, resolución, etc. (ordenamiento jurídico de aplicación). La potestad de mando con que cuentan
determinadas autoridades, no puede ir contradecir el ordenamiento jurídico habilitador.
Ej.1. Si la Universidad de Talca dicta un “Reglamento de Movilidad Estudiantil” -en que se fijan las condiciones
o requisitos para poder ser seleccionado-, no puede, en virtud de un acto particular, beneficiar a un
determinado estudiante que no ha cumplido con los requisitos fijados previamente por este reglamento,
que rige a todo el estudiantado de esta casa de estudio superior. Los actos particulares necesariamente
van a estar sometidos a lo que ha indicado el ordenamiento jurídico general.
Ej. 2. El rector de la Universidad de Talca no puede -a través de una resolución o decreto- señalar que el
Contralor Interno sólo va a tener una jornada de trabajo de 30 horas semanales, no obstante estar
contratado por 44 horas semanales, por cuando el Reglamento de Jornada de Trabajo dictado en
cumplimiento del Estatuto Administrativo, indica que los funcionarios deben registrar que cumplen el
horario contratado.
Los efectos que emanan de esta regla son:

97
- Los actos administrativos particulares no pueden contradecir al reglamento, porque atentaría contra el
principio de jerarquía.
- Si una autoridad deroga un reglamento para un caso particular, utilizando una potestad no conferida
expresamente, atentaría contra el principio de igualdad y juridicidad.

b) Remisión Normativa
Es aquella institución en virtud de la cual la autoridad legislativa (sea la ley o la CPR) va a facultar a la
autoridad administrativa –particularmente, al Presidente de la República- para normar aspectos que vienen a
complementar la regulación contenida en la ley y permitir su debida aplicación a través de un reglamento.
Generalmente, al momento de revisar textos normativos, se contienen bajo la fórmula de
“Facúltese al Presidente de la República para que, dentro del plazo de…”, dicte reglamentos que vienen a
complementar tal materia, o detalle aspectos vinculados con lo que previamente ha dictado el legislador.
Hay que determinar si estos reglamentos van a tener un valor jurídico igual o inferior a la norma que está
siendo complementada. En opinión del profesor, independientemente de la forma de complementar las leyes
por disposición de éstas, hablamos de reglamentos que tienen inferior jerarquía a la norma con rango legal.

Modificación y Derogación
Hay que distinguir:
a) Reglamentos Ejecutivos:
Modificación: No pueden modificarse por la potestad reglamentaria, porque se entienden incorporados
a la ley, de modo que necesitan una ley para ser modificados.
Derogación: Mediante la derogación de la ley que ejecuta; o bien, que esa ley sea modificada de tal
forma que afecte sustancialmente el contenido del reglamento, con lo cual perdería fuerza y vigencia
jurídica.
b) Reglamentos Autónomos:
Modificación: Pueden ser modificados por el PR, pero sólo por otro reglamento, no por un simple
decreto.
Derogación: Puede ser:
- Derogación Expresa: Por el Ejecutivo a través de un D.S.
- Derogación Tácita: Reemplazados por otro; o por modificación de la CPR, ya que el
reglamento podría atentar contra el nuevo contenido de la CPR.
Cobra importancia la Disposición 5ª Transitoria, que habla de la derogación, señalando que todas
aquellas leyes que no necesariamente estén en el art. 63 mantienen su vigencia por certeza jurídica, a menos
que ocurra la derogación expresa por ley.
“DISPOSICIÓN QUINTA TRANSITORIA.- No obstante lo dispuesto en el número 6º del artículo 32,
mantendrán su vigencia los preceptos legales que a la fecha de promulgación de esta Constitución
hubieren reglado materias no comprendidas en el artículo 63, mientras ellas no sean expresamente
derogadas por ley.”

98
 g.- Ordenanzas
Concepto general
Existe una dicotomía entre el concepto de ordenanza que maneja la doctrina general y el concepto que
se adecua a la naturaleza y condición jurídica que ellas invisten en el Derecho Chileno. No obstante, existe un
principio que debemos considerarlo esencial: La ordenanza contiene siempre normas de general aplicación.
La facultad de dictar ordenanzas no ha sido atribuida originariamente –es decir, por vía constitucional- al
Presidente de la República, ya que no figura en sus atribuciones del Art. 32 CPR. Pero las leyes la contemplan
como forma de actuación de municipios, específicamente el Art. 12 LOCM.
De esta manera, nuestro Derecho Público sólo consagra la facultad de órganos descentralizados para
dictar ordenanzas36. Las ordenanzas de los órganos descentralizados, actualmente, sólo están dadas por las
Ordenanzas Municipales (ya que las ordenanzas provinciales son una materia derogada).
Concepto de ordenanza municipal
“Son normas generales y obligatorias aplicables a la comunidad, en las que podrán establecerse multas
para los infractores, cuyo monto no excederá de 5 UTM, las que serán aplicadas por los juzgados de policía
local correspondientes” (Art. 12 LOCM)
El legislador contempla diversos tópicos:
- La caracteriza como una norma general y obligatoria.
- Enfocas hacia la comunidad, van a ser aplicables a personas destinatarias.
- Regulan materias en el desarrollo comunal. Ej. Ruidos molestos, tenencia de animales, etc.
- Una transgresión a esto implica una sanción administrativa de multa de 5 UTM a quien no cumpla con la
ordenanza
- Establece la competencia en los Juzgados de Policía Local, que van a aplicar la sanción en caso de
incumplimiento de la ordenanza
¿Qué diferencia existe con el Reglamento Municipal?
Se diferencian en el ámbito de acción: El reglamento municipal va a estar llamado a regular materias
internas, mientras que la ordenanza municipal tendrá un efecto externo (aplicable a los sujetos que habiten a
respectiva comuna)

¿Qué diferencia existe con los Reglamentos en general (Administrativos, Ejecutivos y Autónomos)?
La ordenanza será aplicable a un grupo de personas pertenecientes a la comuna de la cual emana.
En cambio, el reglamento no se dicta en razón de un territorio sino de la función que está llamado a
cumplir; y, además, no siempre va a normar la conducta de los particulares (Ej: Reglamento de Cementerios,
de Piscinas), sino que también –en muchos casos- serán aplicables a los funcionarios públicos (ej: Reglamento
de Calificaciones, o los Reglamentos Administrativos propiamente tales).

Límites de las ordenanzas municipales

a) Territorio: Sólo habrán de surtir efectos únicamente dentro del respectivo territorio jurisdiccional de cada
Municipio.
b) LOCM: En cuando al fondo, sólo pueden incidir en aquellas materias que indica explícitamente la LOCM.

36
Es cierto que también existen las denominadas “ordenanzas administrativas” (ej. Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones), pero éstas sólo
emanan del ejercicio de potestades delegadas y constituyen un resabio de legislaciones constitucionales anteriores a 1925.

99
 Control
a) Control Interno: A cargo de la Unidad de Control Municipal, con facultades para fiscalizar la actividad
presupuestaria y financiera de la corporación y para representar al alcalde los actos municipales que dicha
unidad estime ilegales.
b) Control Externo: Está a cargo de la CGR sólo en las materias señaladas en los arts. 50 a 55 LOCM, pero NO
a través del control preventivo de toma de razón, sino que sólo Control de Registro. Además, procede el
reclamo de ilegalidad municipal, y el recurso de protección si afectare los derechos fundamentales de los
ciudadanos.

C.2. ORDENAMIENTO JURÍDICO DE APLICACIÓN

La Administración va a aplicar a un caso concreto lo regulado en términos abstractos por el
ordenamiento jurídico habilitador.
En este ordenamiento jurídico de aplicación, podremos observar todas aquellas instituciones jurídicas
que van a entrar en relación con los ciudadanos. Nos estamos refiriendo a los instrumentos jurídicos de
relación, que son mecanismos en virtud de los cuales la Administración del Estado va a entrar en una
vinculación jurídica con los destinatarios de la función pública.

Conllevan consecuencias jurídicas:

- Para los ciudadanos.
Ej. 1.: La aplicación de una sanción administrativa, como una clausura, conlleva que ese particular no pueda
seguir realizando una determinada actividad lucrativa.
Ej. 2: Un permiso de obra nueva, va a permitir la ejecución de una obra de edificación.
- Para los funcionarios públicos:
Ej. 1: A partir de un decreto de nombramiento, van a surgir consecuencias jurídicas: una determinada jornada
de trabajo, derechos, obligaciones, prohibiciones, etc.
Ej. 2: Cuando realiza una Anotación de Merito o de Demérito, en la Hoja de Vida del funcionario, eso va a
tener incidencia desde el punto de vista del proceso calificatorio.
Los instrumentos jurídicos de relación son 3:
- Acto Administrativo
- Contrato Administrativo
- Convenio o acciones concertadas.

El acto administrativo es un tipo de instrumento jurídico de relación (junto con los contratos
administrativos y los convenios o acciones concertadas, según veremos en la Unidad IV), cuyas bases
procedimentales se consagran en la Ley N°19.880, cuyo Art. 3 los define como “decisiones formales que
emitan los órganos de la Administración del Estado en las cuales se contienen declaraciones de voluntad,
realizadas en el ejercicio de una potestad pública”. Agrega que, constituyen actos administrativos:
- Los dictámenes o declaraciones de juicio, constancia o conocimiento que realicen los órganos de la
Administración en el ejercicio de sus competencias.
- Decretos supremos y resoluciones (aunque omite mencionar los simples decretos).

100
 Los actos administrativos contienen la declaración de voluntad administrativa que puede tener un
efecto favorable (ej. otorga un permiso) o negativo (ej. clausura) para el destinatario. Y esta voluntad
administrativa deberá sujetarse a las condicionantes del Art. 7 CPR, es decir, dictados por un órgano que
cuente con las competencias y por el procedimiento que establezca la ley.
Ej 1. Se dicta un acto administrativo que resuelve expropiar un determinado terreno.
- Competencias: Dictado por el Presidente de la República, generalmente firmado por el Ministro de
Obras Públicas.
- Procedimiento: El procedimiento está establecido en el Decreto Ley N°2186. Además, no deben
vulnerarse las garantías del Art. 19 N°24 CPR.
Ej. 2. Se dictan un decreto de nombramiento de un funcionario de planta o a contrata:
- Competencias: El nombramiento lo realizan los Ministros, Intendentes, Jefes Superiores de Servicio,
etc., respecto de los funcionarios bajo su dependencia.
- Procedimiento: El concurso público de ingreso se encuentra regulado en el Estatuto Administrativo y
su Reglamento de concursos.
Ej. 3. Se pretende realizar un procedimiento disciplinario respecto de un funcionario:
- Competencias: Podría realizarlo el Director Nacional del Servicio de Registro Civil.
- Procedimiento: A través de investigación sumaria o sumario administrativo, sin perjuicio de realizar
la denuncia criminal para ejercer la responsabilidad penal. Este Director no puede aplicarle
directamente una sanción sin tramitar debidamente un procedimiento disciplinario, con todas sus
fases, nombrando un fiscal, etc. Luego de todo eso, puede sancionar.
En la ley 19880, los actos administrativos están sometidos una presunción de legalidad al momento de
su dictación, presumiéndose que los actos que dicta la Administración Pública son válidos. No es una
presunción de Derecho, razón por la cual existen una serie de recursos para atacar esa voluntad
administrativa. Además, cobra relevancia el principio de autotutela administrativa, en virtud del cual la
Administración pública está facultada por el ordenamiento jurídico para poder tomar ella misma –sin recurrir
al Poder Judicial- las medidas y las acciones necesarias para dar el debido cumplimiento al contenido jurídico
del acto administrativo; y en el evento que se produzca una suerte de rechazo o de no aceptación de un sujeto
destinatario de una decisión administrativa, estará facultada para poder pedir auxilio o colocación de la fuerza
pública para poder llevar a cabo sus acciones.
Ej. Si la persona es expropiada y se resiste a la toma de posesión material por parte del órgano administrativo,
el Decreto Ley N°2186 que regula el procedimiento expropiatorio, permite el uso la fuerza pública para
poder retirar a las personas que habitan.
h.- Decreto
Concepto
“Es el acto administrativo mediante el cual una autoridad pública, dentro del ámbito de su competencia,
manifiesta su voluntad con el fin de producir un efecto jurídico determinado”
Características
a) Son actos terminales: Los actos administrativos terminales son aquellos que expresan la voluntad
administrativa al momento de la finalización del procedimiento administrativo. Son la contrapartida de los
“actos trámite”, es decir, aquellos que dan curso al procedimiento administrativo y en virtud de los cuales

101
 se formalizan las etapas y acciones procedimentales, y que –normalmente- van a conllevar que se emita
un acto terminal.
b) Imperativo: En el sentido de que contienen una orden. Ej. Exprópiese, nómbrese, sanciónese.
c) Contenido particular: Se caracteriza por afectar a un sujeto determinado o a varios sujetos
individualmente especificados y determinados. Si contiene normas generales, es decir, normas que se
aplican indistintamente a cualquier persona, no sería un simple decreto (que es lo que estamos
analizando) sino que sería un reglamento o decreto supremo reglamentario

Tramitación
El acto debe ser firmado por la autoridad pública. Luego se realiza el control preventivo de toma de
razón, a menos que se trate de materias relacionadas con nombramientos, sumarios, medidas disciplinarias,
renuncias, etc., porque en esos caso no se someten a toma de razón sino que se realiza un “trámite de
registro” (según lo establece la Resolución N° 1.600 de 2008 de la CGR)
Ahora bien, en el caso de los Simples Decretos Supremos, junto con la firma del Presidente de la
República, se acompaña la firma del Ministro de la cartera correspondiente, para que tenga fuerza obligatoria.
El Presidente de la República puede delegar la firma de los decretos, para que se firmen “por orden del
Presidente” en materias específicas. El texto constitucional señala lo siguiente:
“Artículo 35.- Los reglamentos y decretos del Presidente de la República deberán
firmarse por el Ministro respectivo y no serán obedecidos sin este esencial requisito.
Los decretos e instrucciones podrán expedirse con la sola firma del Ministro
respectivo, por orden del Presidente de la República, en conformidad a las normas que al
efecto establezca la ley.”

En ese sentido, cobra relevancia el D.S. N°19 de 2001 de MINSEGPRES, que hace una lista de todos los
Ministerios indicando –respecto de cada uno- las materias sobre las cuales se delega en los Ministros de
Estado la facultad de suscribir los decretos supremos, bajo la fórmula "Por Orden del Presidente de la
República".

Distinción entre “Decreto” (o Simple Decreto), “Decreto Supremo” y “Resolución”

- Decreto: Es la norma dictada por cualquier autoridad –diversa del Presidente de la República - sobre los
asuntos o negocios propios de su competencia, a las que el ordenamiento jurídico les ha otorgado de
manera expresa esta facultad.
- Decreto Supremo: Es la norma dictada por el Presidente de la República o un Ministro por orden del
Presidente de la República, sobre asuntos o negocios propios de su competencia.
- Resolución: Es la norma dictada por cualquier autoridad inferior de la administración central (=por
autoridades dotadas de potestad de mando, = por jefes de servicio) sobre asuntos o negocios de su
competencia.
Las resoluciones tienen las mismas características y siguen la misma tramitación de un decreto: Son
órdenes escritas, deben ser firmados por la autoridad competente, se anotan y enumeran. También se
someten a toma de razón, a excepción de los casos que -para determinados decretos y resoluciones- señala la
Resolución 1.600 de 2008 de CGR (que, en general, tienen que ver materias de personal de la Administración)

102
 Clasificación
A. Según autoridad:
a) Decretos supremos: Son dictados por el Presidente de la República.
b) Simples decretos: Son dictados por cualquier autoridad –diversa del Presidente de la República - a la
que el ordenamiento jurídico le haya conferido esta facultad.
c) Decretos Supremos dictados por un Ministro de Estado por orden del Presidente de la República:
Cobra relevancia el D.S. N°19 de 2001 MINSEGPRES, que indica las materias sobre las cuales se delega
en los Ministros de Estado la facultad de suscribir los decretos supremos, bajo la fórmula "Por Orden
del Presidente de la República”
B. Según materia:
a) Decreto Supremo Promulgatorio
b) Decreto Supremo Reglamentario
c) Decreto Supremo de Insistencia
d) Decretos Supremo de Emergencia
e) Decreto Supremo de Urgencia

Decreto Supremo
Concepto
“Es un acto resultante de la facultad que la CPR otorga al Jefe de Estado para dictar normas encaminadas
a obtener la ejecución de las leyes y a realizar su función privativa de administrar el Estado”
Tramitación
Ya ha sido señalada anteriormente.
Cuando es un Decreto que ordena gastos, debe realizarse –además- lo que se conoce como refrendación
presupuestaria (comprueba que los gastos se estén imputando debidamente al presupuesto disponible y que
hayan fondos suficientes) y la visación.
También hay un trámite especial cuando el decreto se relaciona con el personal de la Administración, ya
que ahí se realiza un “trámite de registro” (en vez de toma de razón).

Control
a) Control Preventivo: Por Contraloría General de la República. Es preventivo porque lo realiza antes de que el
DS quede totalmente tramitado, puesto que sólo toma razón de él una vez que se ha convencido de su
constitucionalidad y legalidad. Si adolece de inconstitucionalidad o ilegalidad, debe representarlo. El DS no
tiene valor legal sin que previamente haya sido analizado en su legalidad y, consecuencialmente, haya sido
cursado.
b) Control A Posteriori: Por la Cámara de Diputados, mediante la facultad de fiscalizar los actos de gobierno
(Art. 52 N°1 CPR). Es un control subsidiario e indirecto.

103
 a. Decreto Supremo Promulgatorio
Concepto
“Son aquellos que dicta el Jefe de Estado para sancionar una ley o reforma constitucional que ha sido
aprobada por el Congreso Nacional”
Conviene tener presente que una vez que un proyecto de ley ha sido constitucionalmente aprobado por
ambas ramas del Congreso, deberá ser remitido al Presidente de la República para su aprobación, el cual
podrá:
- Vetarlo: Lo devuelve a las Cámaras con las observaciones pertinentes dentro de 30 días.
- Aprobarlo: Se dicta un DS promulgatorio de dicho proyecto de ley.
Tramitación
Debe cumplir con los requisitos y tramitación general de los Decretos Supremos.

b. Decreto Supremo Reglamentario

Concepto
Es aquel que contiene normas generales, es decir, normas que se aplican indistintamente a cualquier
persona que cumple con los requisitos que establece el mismo decreto.
En otras palabras, es la manera en que nacen a la vida jurídica los reglamentos. Y así lo vemos en nuestro
ordenamiento jurídico administrativo:
Ej. 1. El D.S. N°250 (2004), del Ministerio de Hacienda, aprueba –y, en definitiva, contiene- el reglamento sobre
contratos administrativos y prestación de servicios.
Ej. 2. El D.S. Nº1.825 (1998), del Ministerio del Interior, fija el texto del Reglamento General de Calificaciones
del personal afecto al Estatuto Administrativo
Tramitación
Siguen la tramitación común de los Decretos Supremos, es decir, luego de ser firmado por el Ministro de
Estado –y Presidente de la República, en su caso- se envía a la CGR para que realice el control preventivo de
toma de razón.

c. Decreto Supremo de Insistencia

Concepto
Es aquel que dicta el Presidente de la República con la firma de todos sus Ministros de Estado,
ordenando a la Contraloría General de la República que tome razón de un DS o de una resolución de un jefe de
servicio, que previamente ha sido representado por dicho organismo, por estimar que no se ajusta a la CPR o a
la ley.
Contexto
Cuando la CGR recibe un decreto o resolución, puede:
1°. Tomar Razón: Le da curso, cuando estima que el acto se ajusta a legalidad, siendo devuelto para que sea
notificado/publicado y produzca sus efectos.
2°. Observar o reparar: Cuando la tacha es de simple orden formal, es decir, el decreto adolece de vicios o
errores formales que no constituyen inconstitucionalidad o ilegalidad.
104
3° Representar: Cuando adolece de ilegalidad o inconstitucionalidad. Cuando se representa por ilegalidad, se
envía al Presidente de la República para que asuma alguna de estas actitudes:
1°. Archivar: Es lo más frecuente. No hace nada y se conforma con la representación desistiéndose del
acto.
2°. Enmendar: También se conforma con la representación, pero se corrigen los errores y lo envía de
nuevo para el trámite de toma de razón.
3°. Acompañar más antecedentes: Envía nuevamente el decreto a la CGR, dando mayores razones de
abono de su resolución, a fin de que sean consideradas. En definitiva, solicita una reconsideración.
4°. Insistir: No se conforma con la representación. Sólo cuando la devolución es por causa de ilegalidad.
En este cuarto supuesto, se sitúa el Decreto Supremo de Insistencia.
Tramitación
Para estos efectos, se debe dictar un nuevo decreto (el Decreto Supremo de Insistencia), que lleva la
firma del Presidente de la República y de todos sus Ministros que, de esta forma, pasan a ser responsables
solidariamente de los efectos que pueda producir el decreto. Este D.S. de Insistencia debe remitirse para su
aprobación acompañando al decreto insistido y deberán ser despachados conjuntamente. La ley no señala un
plazo especial en que el Contralor deba despachar el D.S. de Insistencia, pero se deduce que no debe tardar
más de 30 días (que es el plazo general que dispone para pronunciarse sobre cualquier decreto).
Efecto
Como resultado, nace a la vida jurídica un acto ilegal. Sin embargo, la CGR debe enviar copia de los
antecedentes a la Cámara de Diputados (de ambos decretos), pudiendo surgir una eventual responsabilidad
política.
Improcedencia
NUNCA procederá el Decreto Supremo de Insistencia:
1°. Cuando un decreto o resolución se representa por inconstitucionalidad.
2° Cuando el decreto ordena gastos que exceden el límite constitucional.
3°. Cuando el DFL ha sido representado por exceder la ley delegatoria o por inconstitucionalidad.
4°. Cuando el Decreto Supremo Promulgatorio de ley o reforma constitucional se aparta del texto aprobado.
Si el Presidente de la República no se conforma con la representación, puede remitir los antecedentes al
Tribunal Constitucional dentro de 10 días, a fin de que éste resuelva la controversia.

d. Decreto Supremo de Emergencia

Concepto
Es aquel que dicta el Presidente de la República con la firma de todos sus Ministros de Estado, en los
casos y cumpliendo los requisitos que taxativamente señala el Art. 32 N°20 CPR
Requisitos
a) Constatación de alguna de las situaciones específicas que contempla el Art. 32 N°20:
- Calamidad Pública
- Agresión Exterior
- Conmoción Interna

105
 - Grave Daño o Peligro para la seguridad nacional
- Agotamiento de los recursos destinados a mantener servicios que no pueden paralizarse sin serio
perjuicio para el país.
b) Firma del Presidente de la República y todos los Ministros de Estado.
c) Que es gasto no exceda, anualmente, el 2% del monto de los gastos autorizados por la Ley Anual de
Presupuestos.
Tramitación
El Presidente de la República expide el D.S. de Emergencia, con la firma de todos sus Ministros,
fundamentando y justificando los hechos que hacen necesario recurrir al 2% constitucional. Este decreto se
remite a la CGR, para que tome razón del decreto presidencial. Hasta aquí, se trata de la tramitación general
de los Decretos Supremos.
Las particularidades son las siguientes:
- Lleva la firma de todos los Ministros.
- La CGR debe enviar copia íntegra del decreto y sus antecedentes a la Cámara de Diputados (hay
coordinación entre las funciones del Estado, a fin de que fiscalice esta insistencia).
- La Tesorería General de la República deriva los fondos al Ministerio u organismo público encargado de
solucionar el problema por el que se originó la emergencia.
- Los Ministros de Estado o funcionarios que autoricen o den curso a gastos que contravengan lo dispuesto
en este número serán responsables solidaria y personalmente de su reintegro, y culpables del delito de
malversación de caudales públicos. Por lo tanto, hay un efecto en caso de contravención, en lo que dice
relación con responsabilidad civil y penal.

Límite en la dictación de Decretos y Resoluciones

a) Formales
1. Procedimiento:
- Cobra importancia la Ley N°19.880, en virtud de la cual la Administración del Estado deberá desarrollar un
procedimiento que –normalmente- va a concluir con un acto administrativo.
- Además, una importante fase procedimental –aunque ajena a la regulación de la ley mencionada- es la
toma de razón por CGR.
- Pero esto no quiere decir que todos los decretos y todas las resoluciones deban pasar por este trámite de la
toma de legalidad, ya que la Resolución N°1.600 de 2008 señala los actos administrativos que no deben
pasar por el examen de control. La resolución establece otros mecanismos de control, llamados controles de
reemplazo, como ocurre con el denominado trámite de registro.
Ej. Si un órgano de la Administración del Estado suscribe un contrato a honorario, y por ese contrato a
honorario paga por mensualidades un monto mensual igual o inferior a 75 UTM; o a suma alzada o
cualquier otra modalidad de pago, un monto total sea igual o inferior a 150 UTM. En ambos casos, se
realiza un trámite de registro.
2. Firmas: El Art. 35 CPR señala que deberán firmarse por el Ministro respectivo y no serán obedecidos sin este
esencial requisito. También podrán expedirse con la sola firma del Ministro respectivo, por orden del
Presidente de la República. En los D.S. de insistencia y emergencia, se requieren todas las firmas de los
Ministros.

106
b) Sustantivos.
1. Competencia: De la autoridad pública facultada para dictar estos actos administrativos. No podemos dejar
de lado que los decretos sólo son dictados válidamente si se ajustan al ordenamiento jurídico.
2. Jerarquía Normativa: Al igual como ocurre con el resto de las fuentes de Derecho Administrativo, los
decretos y resoluciones están sometidas al principio de jerarquía normativa, de manera que las autoridades
deberán tener en cuenta todas las normas constitucionales, legales, y también reglamentarias (en virtud de la
inderogabilidad singular del reglamento)

j. Instrucciones o Circulares

Concepto
“Son las órdenes internas que la autoridad administrativa imparte a los funcionarios o agentes públicos,
para el correcto cumplimiento de la ley administrativa; o para la buena marcha del servicio, esto es, para
desarrollar una más eficaz y expedita administración”

Clasificación
a) Según la obligatoriedad: Este criterio permite distinguir cuáles son los 2 grandes objetivos de las circulares
e instrucciones:
- Facultativas: Son aquellas que significan meras recomendaciones de buena administración que la autoridad
jerárquica hace a sus subalternos.
- Imperativas: Son aquellas que consisten en una orden superior que el agente público necesariamente habrá
de cumplir, bajo el riesgo de incurrir en una transgresión que puede ser sancionable por vía administrativa. Sin
embargo, aquí cumple un rol esencial la institución de la obediencia reflexiva: El funcionario puede
representar la orden a su superior si la estima ilegal, pero deberá darle cumplimiento si éste las reitera,
recayendo en el superior la responsabilidad. Son obligatorias para los funcionarios, sin perjuicio de lo cual en
determinados casos pueden tener un efecto externo.

b) Según la autoridad que las dicta

- Presidenciales: Aquellas que dicta el Presidente de la República, sea directamente o por intermedio de
Ministros, en cuyo caso éstos obran por orden de aquel. Pueden ser facultativas o imperativas. Van a tener un
efecto general, para el espectro íntegro de los funcionarios que forman parte de la Administración.
- De otras autoridades: Aquellas que emanan de jefes de servicio o sus subalternos en relación con las
materias de su competencia. El contenido de estas circulares va a estar circunscrito a aquellos funcionarios
que forman parte del servicio.
Ej. Un director regional o un Rector de una Universidad Estatal, respecto de todos los funcionarios en sus
respectivos servicios.

c) Según el ámbito de aplicación

- Generales: Son aquellas que rigen para todos o un grupo indeterminado de funcionarios de la Administración
o de un servicio.
- Particulares: Son aquellas que rigen para uno o más funcionarios individualmente considerados de la
Administración o de un servicio
107
 Jerarquía Normativa
Desde el punto de vista de la prelación jerárquica, deben ceñirse y respetar las normas de la CPR, de la
ley, y de los reglamentos y decretos. Ello quiere decir que frente a una de estas fuentes positivas, no podrá
existir una instrucción o circular que las supedite o enerve su aplicación.
Control
No están sujetas al control preventivo de toma de razón que ejercita la CGR, dada su naturaleza y las
finalidades que persigue.
Sin embargo, no hay ninguna actuación administrativa que se encuentre sin una instancia de fiscalización
que permita controlar -previamente o represivamente-, si esa actuación pública se ha ajustado o no a
Derecho:
- Quien se vea afectado por estas circulares, podría –eventualmente- interponer una acción de protección,
en el evento de que se vea afectado en ciertos derechos fundamentales.
- Eventualmente, dentro del propio servicio público podría interponer los denominados recursos
administrativos que contempla la Ley N°19.880, particularmente los recursos de reposición, jerárquico y
el recurso extraordinario de revisión.
Efectos
Dado que constituyen una manifestación de la potestad jerárquica o de mando, que ejercen las jefaturas
en relación con el personal subalterno, producen efectos internos dentro del servicio. Incluso, hay algunas
que emanan de la CGR para toda la Administración del Estado, sobre tópicos que tienen incidencia en ella.
Ej. Sobre procesos eleccionarios, donde se indica que actividad se pueden o no realizar durante este período
de actividad política.
Pero, excepcionalmente, producen efectos externos, hacia terceros o destinatarios de la función pública
Ej. Circulares del Servicio de Impuestos Internos, en las cuales se hace un pronunciamiento jurídico tendiente
a aplicar una normativa general a situaciones puntuales que se den en el día a día en relación con el
contribuyente y este servicio público. Estas circulares pasan a ser vinculantes para los destinatarios de las
mismas. Establece la manera en que se interpreta y aplica la legislación impositiva. Su sitio web tiene una
bodega de documentos, donde podemos ver cómo este órgano va haciendo interpretaciones, ya sea para
casos particulares o para una legislación tributaria en cuanto a la forma de aplicación. Sin embargo, se
someten a los controles que hemos señalado más arriba.
Paralelo con el Reglamento Administrativo
Circulares e Instrucciones Reglamento Administrativo
1. Obligatoriedad Pueden tener carácter facultativo o imperativo Siempre imperativos

2. Ordenamiento Pertenecen al ordenamiento jurídico de Pertenecen al ordenamiento jurídico

jurídico aplicación. Por tanto, deben respetar los general o habilitador, sin perjuicio de
reglamentos y –entre ellos- los reglamentos que el Decreto Supremo Reglamento
administrativos. del que nacen es considerado de
aplicación.
3. Ámbito de acción Pueden tener carácter general o particular. Son más bien particulares e internas de
una determinada repartición
administrativa.
4. Control Acción de protección y recursos administrativos Principalmente, Unidades de Control
Interno.
5. Efectos Por regla general, internos. Siempre internos.

108
 D. FUENTES RACIONALES
Se denominan así en atención a que, por no estar incorporadas en la legislación, no tienen valor
generalmente obligatorio, aunque de todas maneras influyen en el régimen jurídico de la Administración.
a.- Jurisprudencia
Concepto
“Es la serie de sentencias o dictámenes emanados de los tribunales de justicia y de los órganos
administrativos especialmente habilitados para precisar el sentido y alcance de una ley y -en general- de las
normas positivas”

Clasificación
a) Jurisprudencia Judicial o Contenciosa Administrativa: Es aquella que emana de órganos dotados de
facultades jurisdiccionales en lo administrativo. Cuando un tribunal falla un litigio que recae en materias
administrativas, se sienta o establece jurisprudencia administrativa contenciosa. Respecto de ella, se admite
una subclasificación:
- Jurisprudencia emanada de los tribunales ordinarios cuando tienen competencia en lo
administrativo: Los tribunales ordinarios tienen intervención en materia administrativa en forma
supletoria, mientras no se dicte la ley a que se refiere el Art. 38 N° 2 CPR, en virtud del principio de
inexcusabilidad.
Ej. Interpretación de determinados contratos administrativos (como el contrato de obra pública), la
Corte Suprema respecto de nacionalidad, los Juzgados de Letras respecto de actos expropiatorios, etc.
- Jurisprudencia emanada de los tribunales especiales constituidos dentro de la Administración: Son
resoluciones recaídas en casos y materias especialísimas de índole administrativa.
Ej. Tribunales aduaneros, Tribunal de Defensa de la Libre Competencia (TDLC), Tribunal de Cuentas
(constituido en la CGR para el juicio de cuentas), etc.
- Jurisprudencia emanada de ciertos servicios públicos que -aun cuando no sean propiamente un
tribunal- están dotados de algunas atribuciones jurisdiccionales: Se traduce, en la mayoría de los casos,
en aplicación de medidas punitivas por infracción de leyes administrativas.
Ej. Servicio de impuestos internos.

b) Jurisprudencia Propiamente Administrativa o No Contenciosa: Es la función que tiene por objeto principal
la interpretación de la regla jurídico-administrativa en su adaptación a casos concretos, sea hecha por
tribunales o por las autoridades a quienes corresponda conocer un asunto administrativo.
Son muchos los órganos de donde ésta emana: Dirección del Trabajo, Dirección Nacional de Impuestos
Internos, etc.
Pero la jurisprudencia administrativa no contenciosa más importante en Chile, es la establecida por la
Contraloría General de la República, mediante la emisión de dictámenes jurídicos sobre las múltiples materias
administrativas que le corresponde conocer, disponibles en su sitio web (www.contraloria.cl). Esta atribución
está reconocida en diversas disposiciones de la Ley N°10.336 de Organización y Atribuciones de la CGR.
“Artículo 5° inciso 3°.– En los casos en que el Contralor informe a petición de parte o
de jefaturas de Servicio o de otras autoridades, lo hará por medio de dictámenes.”
“Artículo 6° inciso final.– (…) sólo las decisiones y dictámenes de la Contraloría
General de la República serán los medios que podrán hacerse valer como constitutivos de la
jurisprudencia administrativa (…)”

109
 “Artículo 19.– Los abogados, fiscales o asesores jurídicos de las distintas oficinas de
la Administración Pública o instituciones sometidas al control de la Contraloría que no
tienen o no tengan a su cargo defensa judicial, quedarán sujetos a la dependencia técnica
de la Contraloría, cuya jurisprudencia y resoluciones deberán ser observadas por esos
funcionarios. El Contralor dictará las normas del servicio necesarias para hacer expedita
esta disposición.”

Valor
La jurisprudencia judicial no tiene fuerza obligatoria o no es vinculante, de acuerdo al efecto relativo de
las sentencias a que se refiere el Art. 3 inciso 2° CC:
Artículo 3° inciso 2°.- Las sentencias judiciales no tienen fuerza obligatoria, sino respecto de las causas en
que actualmente se pronunciaren

No obstante, los dictámenes de la Contraloría General de la República –que son la principal fuente de
jurisprudencia administrativa- constituyen fuente vinculante para ciertos funcionarios de los distintos órganos
sometidos al control de la Contraloría General de la República, específicamente abogados, fiscales y asesores
jurídicos que no tengan a su cargo la defensa judicial (Art. 19 LCGR), para los jefes de servicio y para los
funcionarios que realizan fiscalizaciones en el servicio público respectivo.

b.- Costumbre
Concepto
“Es una norma que resulta de un comportamiento uniforme y constante, practicado con la convicción
que corresponde a una obligación jurídica”
Elementos
a) Material: La repetición constante y uniforme de ciertos hechos.
b) Jurídico o moral: El fundamento de esa repetición, es decir, la convicción de que se trata de un
comportamiento jurídicamente obligatorio.
Valor
Si bien no podría discutirse el valor de la costumbre en el Derecho Administrativo, no es posible igualar
su fuerza jurídica a la ley, no tiene valor como fuente, en virtud del principio de legalidad, principalmente el
Art. 2 del Código Civil:
“Artículo 2.- La costumbre no constituye derecho sino en los casos en que la ley se
remite expresamente a ella”

c.- Doctrina Científica

Concepto
“Son las opiniones y teorías sustentadas por los tratadistas de Derecho Administrativo o por los
publicistas que exponen su criterio ante los tribunales, en la cátedra o, en general, ante los organismos
encargados de fallar o resolver un asunto administrativo”
Valor
Sirve como fuente auxiliar del texto positivo, y actúa como inspiradora de la fuente positiva
determinando o guiando el criterio del legislador.

110
 Administrativistas destacados
Valentín Letelier (Primer catedrático de Derecho Administrativo en Chile), Eduardo Soto Kloss, Domingo
Hernández, Pedro Pierry, Guillermo Varas, Manuel Jara Cristi, Lastarria, Rolando Pantoja, Santiago Prado,
Domingo Amunátegui, Raúl Letelier, Jorge Bermúdez, Enrique Silva Cimma, etc.

d.- Principios Generales del Derecho Administrativo Moderno

Concepto
“Son criterios no legislados ni consuetudinarios, mediante los cuales se integran las lagunas de la ley y
sirven para llevar a cabo la labor de interpretación de las leyes”

Importancia
El Derecho tiene como principales funciones:
- La búsqueda de la justicia
- La regulación de los conflictos sociales
Para el logro de estos objetivos trascendentales, el Derecho no puede agotarse en su aspecto positivo o
escrito, y son necesarios estos principios generales del Derecho Administrativo.

Valor
Para analizar la vinculatoriedad de tales principios siempre se debe recurrir a otras fuentes. Tienen valor
subsidiario dentro del esquema de fuentes. Más bien sirven de fundamento jurídico de las fuentes positivas,
en cuanto interpretación.
Estos principios informan el desarrollo de la actividad pública.
Ej. Ley N°19.880, que contiene varios principios. Si no se respetan, el ciudadano interesado podrá
interponer recursos administrativos frente a estas actuaciones.

Utilización
Los principios tienen una consagración y puesta en práctica en la actuación de los poderes del Estado:
- El legislador: Los recoge en los actos legislativos
- El juez: Los recoge en la sentencia.
- La Administración: Los utiliza tanto en sus instrumentos normativos propios (reglamentos y ordenanzas)
como en sus decisiones particulares (actos administrativos)

111
 ¿Cuáles son estos Principios?
a) Principio de Juridicidad o Legalidad: Desde el punto de vista atributivo, la actuación de la Administración
del Estado debe realizarse con una previa habilitación o apoderamiento para actuar, no cabe actuación sin
previa habilitación y mucho menos cabe un “auto apoderamiento” de potestades. Tampoco caben las
autorizaciones genéricas o en blanco. Pero ello no significa que las potestades de la Administración del
Estado deban venir totalmente regladas, sino que este apoderamiento previo admite un margen dejado a
la discrecionalidad.
b) Principio de Seguridad Jurídica.
c) Principio de Reserva Legal: Supone que la Administración del Estado sólo podrá actuar cuando cuenta con
autorización previa de la ley.
d) Principio de Protección de la Confianza Legítima: Las actuaciones de los poderes públicos suscitan la
confianza entre los destinatarios de sus decisiones. En este sentido, es razonable entender que las
actuaciones precedentes de la Administración del Estado pueden generar en los administrados la
confianza de que se actuará de igual manera en situaciones semejantes. En el Derecho Anglosajón, se
identifica con la figura de las “expectativas legítimas”, que significa que cualquier individuo –quien como
resultado de una conducta de la Administración del Estado adquiere ciertas expectativas concernientes a
una futura actividad gubernamental- puede exigir que dichas expectativas sean llenadas, a menos que
concurran razones de interés público para no hacerlo. En el ámbito público, implica una garantía
consistente en la defensa de los derechos del ciudadano frente al Estado y en la adecuada retribución a
sus esperanzas en la actuación acertada de éste. El reconocimiento de este principio impone
determinados deberes para el actuar administrativo; uno de éstos es el deber de actuación coherente,
entendida como una actitud lógica y consecuente con una posición propia anterior.
e) Principio de Cooperación: Postula que la actuación de la Administración del Estado está inspirada por la
cooperación entre Estado y sociedad. Las causas se encuentran en el aumento de las tareas que el Estado
asume y la complejidad de las mismas. En todas partes, los gobiernos procuran sentarse a la mesa con los
actores involucrados en los problemas que se intenta resolver. Los llamados consejos consultivos,
acuerdos, protocolos, pactos, son diversas manifestaciones en las que se plasma este principio.
f) Principio de Responsabilidad.

112
 PREGUNTAS DE PRUEBA
1. ¿Qué es una fuente del Derecho?
2. ¿Cómo se clasifican las fuentes del Derecho Administrativo?
3. ¿Cuál es el rol de la CPR como fuente del Derecho Administrativo? Indique normas específicas de la CPR que
rigen para la Administración del Estado.
4. ¿Qué importancia tiene la ley en Derecho Administrativo?
5. Aparte de la ley ¿en virtud de qué otra norma se pueden crear servicios públicos?
6. ¿Qué son las normas con rango legal? Hable sobre los tipos de ley en sentido estricto.
7. ¿Qué órgano está llamado a controlar la ley?, ¿el Senado?, ¿la CGR?, ¿la Corte Suprema?
8. ¿Qué es un DFL?
9. ¿Para qué sirve un DFL o cuáles son sus 2 objetivos principales?
10. ¿Cuáles son los requisitos de validez del DFL?
11. ¿Qué límites establece la CPR para dictar un DFL?
12. ¿Quién determina cuáles son las materias que puede regular el ejecutivo y a través de que instrumento
jurídico?
13. ¿Siempre es necesaria la ley delegatoria para que el Presidente de la República pueda dictar un DFL?
14. ¿Puede haber insistencia sobre un DFL?
15. ¿Puede un DFL derogar a una ley previa?
16. ¿Quiénes realizan el control del DFL?
17. ¿Qué es un DL?
18. ¿Qué diferencias existen entre DL y reglamentos ejecutivos?
19. ¿Qué es un reglamento?
20. ¿Cómo se clasifican los reglamentos? (basta clasificarlos de acuerdo a su finalidad)
21. ¿Qué es el reglamento ejecutivo?
22. Ponga 2 ejemplos de reglamentos ejecutivos.
23. ¿Qué es el reglamento autónomo?
24. ¿Qué diferencias existen entre el reglamento autónomo y el ejecutivo?
25. ¿Qué es el reglamento administrativo?
26. Ponga 2 ejemplos de reglamentos administrativos.
27. Durante su vida universidad, usted ha estado sometido a un conjunto de reglamentos (reglamento de
régimen de estudios, reglamento de pruebas y evaluaciones, etc.), ¿cómo los calificaría y por qué?
28. Indique 3 diferencias entre ley y reglamento.
29. ¿Qué es la potestad reglamentaria?
30. ¿Cuál es la consagración constitucional o legal de la potestad reglamentaria?
31. ¿Quién controla los reglamentos?
32. ¿Qué es la inderogabilidad singular del reglamento?

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33. ¿Qué es la remisión normativa?
34. ¿Puede un reglamento derogar a un DFL?, ¿por qué?
35. ¿Siempre el reglamento tiene jerarquía inferior a la ley?
36. ¿Qué es una ordenanza? (municipal)
37. ¿Hay toma de razón de las ordenanzas?, ¿cuál es el control que realiza la CGR respecto de las ordenanzas?
38. ¿Qué diferencias existen entre ordenanza y reglamento?
39. ¿Cuál es la diferencia entre un decreto y un decreto supremo?
40. ¿Qué es el decreto supremo?
41. ¿Quién dicta el decreto supremo?
42. ¿Quién debe firmar el decreto supremo?
43. ¿Cómo se clasifica el decreto supremo?
44. ¿Qué es el decreto de insistencia?
45. ¿Qué efectos produce el decreto de insistencia?
46. ¿En qué casos nunca procede decreto de insistencia?
47. ¿Qué es el decreto supremo de emergencia?
48. ¿Cuáles son los requisitos del decreto supremo de emergencia?
49. ¿Cómo se tramita el decreto supremo de emergencia?
50. ¿Qué son las circulares e instrucciones?
51. ¿Conoce algún caso en que las circulares produzcan sus efectos hacia los terceros administrados?
52. Haga un paralelo entre las circulares e instrucciones y los reglamentos administrativos.
53. ¿Cuáles son las fuentes racionales y qué fuerza vinculante tiene cada una de ellas?

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