PROCURADURIA CUARTA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO

RESPONSABILIDAD DEL ESTADO-Muerte de policías por ataques guerrilleros

RESPONSABILIDAD EXTRACONTRACTUAL DEL ESTADO-Presupuestos para

que proceda su declaratoria según el Consejo de Estado

Para que proceda la declaratoria de responsabilidad estatal, el Consejo de Estado, varias

décadas atrás, ha señalado que se den los siguientes presupuestos
a) Una falta o falla del servicio o de la administración, por omisión, retardo, irregularidad,
ineficiencia o ausencia del servicio. La falta de que se trata no es la del agente
administrativo, sino la del servicio o anónima de la administración. b) Lo anterior implica
que la administración ha actuado o dejado de actuar, por lo que se excluyen los actos del
agente, ajenos al servicio, ejecutados como simple ciudadano. c) Un daño que implica la
lesión o perturbación de un bien protegido por el derecho bien sea civil, administrativo,
etc. con características generales predicadas en el derecho privado para el daño
indemnizable, como de que sea cierto, determinado o determinable, etc. d) Una relación
de causalidad entre la falta o falla de la administración y el daño, sin la cual, aún
demostradas la falta o falla del servicio, no habrá lugar a la indemnización.

VALORACIÓN DE PRUEBAS-Deber del juez

En el proceso de análisis, para solucionar los problemas jurídicos que le plantean las
partes involucradas en la Litis, el Juez está en la obligación de estudiar todas y cada una
de las pruebas, integrándolas y sobre todo entendiéndolas. El Juez con mayor razón
cuando es colegiado, debe analizarlas en el Contencioso Administrativo, teniendo en
cuenta además los desarrollos jurisprudenciales ofrecidos por el Consejo de Estado, a fin
de determinar cuál es el régimen de responsabilidad aplicable para el caso.

FALLA EN LA PRESTACIÓN DEL SERVICIO-Por omisión de los deberes de

ordenar más apoyo a la Estación de Policía del Municipio que evidenciaba el
ataque guerrillero/FALLA EN LA PRESTACIÓN DEL SERVICIO-No valoración de
la prueba/FALLA EN LA PRESTACIÓN DEL SERVICIO-Teoría de la pérdida de
una oportunidad

Estudiando el expediente en su totalidad, se advierten los siguientes aspectos que son

relevantes para con meridiana claridad determinar que si se tipificó una evidente falla en
la prestación del servicio, imputable a la Policía Nacional. Veamos:
En primer lugar no cabe dudas que tempranamente se pidió ayuda a las autoridades del
Departamento, no solo a la Gobernación, sino también al Departamento de Policía del
Cauca, ante la inminencia de ataque de la subversión.
Es tan relevante la situación fáctica ignorada por el Tribunal Administrativo del Cauca,
además de explicitada en el sentencia, que causa asombro, dentro del manejo que debe
ser cotidiano en el Juez Colegiado, de las teorías de responsabilidad, en este caso
concreto de la falla evidente en la prestación del servicio, que en este evento se dio por
omisión de los deberes de ordenar más apoyo a la Estación de Policía del Municipio que
evidenciaba el ataque guerrillero, anunciándolo a través de sus autoridades y solicitando
la urgencia de tales apoyos.

Procuraduría Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado. consejodeestado4@procuraduria.gov.co

Carrera. 5 No. 15-80 Piso 27 PBX. 5878750 Ext. 12761 www.procuraduria.gov.co
 PROCURADURIA CUARTA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO

Expediente No.400591
190012331000200301507 01
Parodiando el título de una obra del Nobel de literatura, se trató de “la crónica de un
ataque anunciado”, en donde el apoyo se ofreció tardíamente, cuando ya había ocurrido
el ataque. Es decir, que se puso en peligro a toda la población que sufrió las
consecuencias de la incursión armada comprobada y anunciada.
La no valoración del Video, resulta altamente curiosa, porque si bien se trata de noticias,
éstas podían corroborarse con los testimonios y la nutrida prueba testimonial acercada al
proceso de manera oportuna.
De otro lado, no se requería prueba de oficio, con la que se encontraba acreditada en el
plenario, era más que suficiente, para resolver todos los problemas jurídicos que surgían
de la demanda y de la contestación.
De otro lado, si bien es cierto eran Policías quienes murieron al valerosamente repeler el
ataque, no por ello, queda relevada la responsabilidad de la Policía Nacional. De hecho
resulta infame el argumento, de que los otros Policías de la Estación no habían muerto,
como premisa para contra argumentar a la parte demandante. Triste situación, porque al
final, si se hubiera ofrecido mayor apoyo, si se hubiera dado respuesta oportuna, no
habría lugar a la demanda. En este caso concreto no se ofreció la respuesta que
constituía un verdadero clamor, colocando en situación de desventaja la Policía Nacional
a sus uniformados, porque eran solo 17 y la realidad comprobó que la subversión atacó
con un numero demasiado superior a las fuerzas oficiales.
En otras palabras se les restó oportunidad de mantener la vida a los uniformados, de tal
suerte que puede aplicarse la teoría de la pérdida de una oportunidad.
Esta falla del servicio, es atribuible a los oficiales superiores de Policía del Departamento
de Cauca, incluso a la Policía Nacional en sus oficiales de más alto rango a nivel
nacional, al hacer oídos sordos de una necesidad urgente, permitiendo con ello el
sacrificio de vidas de Policías, por lo que el argumento de muerte con ocasión del
servicio, no resulta de recibo para exonerarse de la declaratoria de responsabilidad
administrativa.

CONCEPTO No. 232 /2011

Bogotá, D.C., 1 de Diciembre de 2011

SEÑORES
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B
Consejera Ponente Doctora GLADYS AGUDELO ORDOÑEZ
E. S. D.

2
Procuraduría Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado. consejodeestado4@procuraduria.gov.co
Carrera. 5 No. 15-80 Piso 27. PBX. 5878750 Ext. 12761 www.procuraduria.gov.co
 PROCURADURIA CUARTA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO

Expediente No.400591
190012331000200301507 01

EXPEDIENTE: 190012331000200301507 01 (40059)

Acción de Reparación Directa
ACTOR: MARY LUCY GARZÓN PLAZA y OTROS
DEMANDADO: MINDEFENSA- POLICÍA NACIONAL

Sentido del Concepto: Solicitud de revocación de la sentencia. Falla en el

servicio en concurrencia con el régimen de responsabilidad por el daño
especial. Falta de valoración de la prueba que en la misma sentencia
recurrida se plantea. Pérdida de una oportunidad para los Policías que
resistieron el ataque, pues no ofrecieron apoyo suficiente cuando era
inminente el ataque de subversivos. Pese a que eran Policías, la negligencia
en responder al clamor de ofrecer mayor apoyo, no permite aplicar la
exoneración de responsabilidad administrativa muerte con ocasión del
servicio.

El Ministerio Público presenta a consideración de la Sala concepto para

conciliación en el proceso de la referencia, teniendo en cuenta que la función de
la Procuraduría General de la Nación se centra en la vigilancia del cumplimiento
de la Constitución Política y la Ley, además de la protección de los Derechos
Humanos.

1. ANTECEDENTES

1.1. Demanda.

La sentencia discurre en torno a cuatro procesos acumulados, en donde los

demandantes son Mary Lucy Garzón y su grupo familiar, Flay Sury Mazabel

3
Procuraduría Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado. consejodeestado4@procuraduria.gov.co
Carrera. 5 No. 15-80 Piso 27. PBX. 5878750 Ext. 12761 www.procuraduria.gov.co
 PROCURADURIA CUARTA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO

Expediente No.400591
190012331000200301507 01
Cuasquer y su grupo familiar Danelly Elena Marín Barrera y su grupo familiar y
María Calixta Velázquez y su grupo familiar, por las muertes ocurridas en un
ataque subversivo al Municipio de Páez (Cauca), el 20 de octubre de 2002.
Acuden en demanda por las muertes de: Ángel Andrés Caicedo Leal, Diego María
Guerrero Navia, Ruber Humberto Girón Alvarado y José Antonio Durán Velásquez.

1.2. LA CONTESTACIÓN

El apoderado del MINISTERIO DE DEFENSA – POLICÍA NACIONAL, contestó

oponiéndose a las pretensiones y manifiesta que para la fecha de los hechos,
todos los alcaldes del Departamento estaban amenazados. Además que los
Policiales Caicedo Leal, Girón Alvarado y Durán Velásquez prestaban sus
servicios a la Estación de Belalcazar, quienes murieron en cumplimiento de un
deber legal al servir a la Policía Nacional. Que cuando se demandó apoyo, el día
de los hechos, este se ofreció.

1.3. Sentencia de Primera Instancia.

El Tribunal Contencioso Administrativo del Cauca, niega las pretensiones,

mediante sentencia proferida el veintiséis (26) de septiembre de dos mil diez
(2010), manifiesta en síntesis las siguientes razones, después de explicitar la
prueba:

 Pese a que se presenta toda la relación de pruebas, en donde se solicita

apoyo policial, por el inminente ataque, considera que no se produjo una
falla en el servicio.
 Que loa agentes muertos estaban en las mismas condiciones de los demás

4
Procuraduría Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado. consejodeestado4@procuraduria.gov.co
Carrera. 5 No. 15-80 Piso 27. PBX. 5878750 Ext. 12761 www.procuraduria.gov.co
 PROCURADURIA CUARTA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO

Expediente No.400591
190012331000200301507 01
policías que tuvieron la suerte de no morir.
 Que la muerte de los policiales ocurrió por actos propios del servicio.

1.4. Argumentos de la apelación

El apoderado de la parte demandante incoa recurso de apelación en contra de la

sentencia, solicitando se REVOQUE la sentencia, en la medida que el Tribunal
Contencioso Administrativo del Cauca, no atendió el acervo probatorio, haciendo
omisión de las circunstancias comprobadas en el sentido de que se había pedido
apoyo con mayor número de Policías para atender la inminencia del ataque al
Municipio de Páez. Analiza las pruebas para concluir que el fallo es aberrante, al
desconocer el desarrollo jurisprudencial, la Constitución, al desconocer que 17
valientes Policías enfrentaron a más de 400 guerrilleros en ataque despiadado
(Páginas 98 a 107).

II. CONSIDERACIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO

2.1. Problemas Jurídicos

Pueden ser expresados en los siguientes términos:

2.1.1. ¿La sentencia objeto del recurso de alzada, desconoció las pruebas
obrantes en el expediente?
2.1.2. ¿Es posible aplicar la teoría de la Falla en la prestación del servicio, con
ocasión de muertes de Policías, por ataque guerrilleros inminentes?
2.1.3. ¿La sentencia objeto de apelación debe ser revocada?

2.2. Marco Teórico.

2.2.1. Responsabilidad del Estado por falla en la prestación del servicio.

5
Procuraduría Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado. consejodeestado4@procuraduria.gov.co
Carrera. 5 No. 15-80 Piso 27. PBX. 5878750 Ext. 12761 www.procuraduria.gov.co
 PROCURADURIA CUARTA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO

Expediente No.400591
190012331000200301507 01
La responsabilidad en materia extracontractual del Estado, encuentra su sustento
en el artículo 90 de la Constitución Política.

Frente al tema, para que proceda la declaratoria de responsabilidad estatal, el

Consejo de Estado, varias décadas atrás, ha señalado que se den los siguientes
presupuestos:

“a) Una falta o falla del servicio o de la administración, por omisión,

retardo, irregularidad, ineficiencia o ausencia del servicio. La falta de que
se trata no es la del agente administrativo, sino la del servicio o anónima
de la administración.
b) Lo anterior implica que la administración ha actuado o dejado de
actuar, por lo que se excluyen los actos del agente, ajenos al servicio,
ejecutados como simple ciudadano
c) Un daño que implica la lesión o perturbación de un bien protegido por
el derecho bien sea civil, administrativo, etc. con características
generales predicadas en el derecho privado para el daño indemnizable,
como de que sea cierto, determinado o determinable, etc.
d) Una relación de causalidad entre la falta o falla de la administración y
el daño, sin la cual, aún demostradas la falta o falla del servicio, no habrá
lugar a la indemnización...”

De otro lado es tan reiterada la Jurisprudencia que en los últimos

pronunciamientos en torno al tema ha dicho el Consejo de Estado en la Sección
Tercera:

De acuerdo con la jurisprudencia reiterada de la Sala, las actuaciones de

los funcionarios sólo comprometen el patrimonio de las entidades públicas
cuando las mismas tienen algún nexo o vínculo con el servicio público. La
simple calidad de funcionario público que ostente el autor del hecho no
vincula necesariamente al Estado, pues dicho funcionario puede actuar
dentro de su ámbito privado separado por completo de toda actividad
pública. En doctrina que la Sala ha acogido en reiterada jurisprudencia, se
señala que para que la conducta causante del daño, desplegada por un
agente estatal, tenga vínculo con el servicio, se requiere que ésta se

6
Procuraduría Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado. consejodeestado4@procuraduria.gov.co
Carrera. 5 No. 15-80 Piso 27. PBX. 5878750 Ext. 12761 www.procuraduria.gov.co
 PROCURADURIA CUARTA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO

Expediente No.400591
190012331000200301507 01
presente externamente como expresión o consecuencia del
funcionamiento del servicio público1

2.2.2. Deber del Juez de analizar la prueba conjuntamente.

En el proceso de análisis, para solucionar los problemas jurídicos que le

plantean las partes involucradas en la Litis, el Juez está en la obligación de
estudiar todas y cada una de las pruebas, integrándolas y sobre todo
entendiéndolas. El Juez con mayor razón cuando es colegiado, debe analizarlas
en el Contencioso Administrativo, teniendo en cuenta además los desarrollos
jurisprudenciales ofrecidos por el Consejo de Estado, a fin de determinar cuál es
el régimen de responsabilidad aplicable para el caso.

2.2. Los supuestos fácticos

Para el caso concreto, son relevantes las siguientes pruebas allegadas al plenario
y esta Delegada considera son importantes todas las que han sido explicitadas en
el fallo recurrido, esto es las que aparecen en los folios 91 al 93 del Cuaderno del
Consejo de Estado, que a su vez son las páginas 10 a 12 de la sentencia
recurrida. Esta prueba guarda relación con el tema de la responsabilidad de la
Policía Nacional.

La otra prueba relacionada es en cuanto a la legitimación en la causa por activa y

de suyo, el derecho a reclamar el daño irrogado por la muerte de los policiales.

2.3. Caso concreto

Estudiando el expediente en su totalidad, se advierten los siguientes aspectos que

son relevantes para con meridiana claridad determinar que si se tipificó una
1
Consejo de Estado. Sentencia del 28 de abril de 2010. Expediente 17201. Consejera Ponente
Dra. Ruth Stella Correa
7
Procuraduría Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado. consejodeestado4@procuraduria.gov.co
Carrera. 5 No. 15-80 Piso 27. PBX. 5878750 Ext. 12761 www.procuraduria.gov.co
 PROCURADURIA CUARTA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO

Expediente No.400591
190012331000200301507 01
evidente falla en la prestación del servicio, imputable a la Policía Nacional.
Veamos:

 En primer lugar no cabe dudas que tempranamente se pidió ayuda a las

autoridades del Departamento, no solo a la Gobernación, sino también al
Departamento de Policía del Cauca, ante la inminencia de ataque de la
subversión.
 Es tan relevante la situación fáctica ignorada por el Tribunal Administrativo
del Cauca, además de explicitada en el sentencia, que causa asombro,
dentro del manejo que debe ser cotidiano en el Juez Colegiado, de las
teorías de responsabilidad, en este caso concreto de la falla evidente en la
prestación del servicio, que en este evento se dio por omisión de los
deberes de ordenar más apoyo a la Estación de Policía del Municipio que
evidenciaba el ataque guerrillero, anunciándolo a través de sus autoridades
y solicitando la urgencia de tales apoyos.
 Parodiando el título de una obra del Nobel de literatura, se trató de “la
crónica de un ataque anunciado”, en donde el apoyo se ofreció
tardíamente, cuando ya había ocurrido el ataque. Es decir, que se puso en
peligro a toda la población que sufrió las consecuencias de la incursión
armada comprobada y anunciada.
 La no valoración del Video, resulta altamente curiosa, porque si bien se
trata de noticias, éstas podían corroborarse con los testimonios y la nutrida
prueba testimonial acercada al proceso de manera oportuna.
 De otro lado, no se requería prueba de oficio, con la que se encontraba
acreditada en el plenario, era más que suficiente, para resolver todos los
problemas jurídicos que surgían de la demanda y de la contestación.
 De otro lado, si bien es cierto eran Policías quienes murieron al
valerosamente repeler el ataque, no por ello, queda relevada la
responsabilidad de la Policía Nacional. De hecho resulta infame el
argumento, de que los otros Policías de la Estación no habían muerto,

8
Procuraduría Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado. consejodeestado4@procuraduria.gov.co
Carrera. 5 No. 15-80 Piso 27. PBX. 5878750 Ext. 12761 www.procuraduria.gov.co
 PROCURADURIA CUARTA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO

Expediente No.400591
190012331000200301507 01
como premisa para contra argumentar a la parte demandante. Triste
situación, porque al final, si se hubiera ofrecido mayor apoyo, si se hubiera
dado respuesta oportuna, no habría lugar a la demanda. En este caso
concreto no se ofreció la respuesta que constituía un verdadero clamor,
colocando en situación de desventaja la Policía Nacional a sus
uniformados, porque eran solo 17 y la realidad comprobó que la subversión
atacó con un numero demasiado superior a las fuerzas oficiales.
 En otras palabras se les restó oportunidad de mantener la vida a los
uniformados, de tal suerte que puede aplicarse la teoría de la “pérdida de
una oportunidad”.
 Esta falla del servicio, es atribuible a los oficiales superiores de Policía del
Departamento de Cauca, incluso a la Policía Nacional en sus oficiales de
más alto rango a nivel nacional, al hacer oídos sordos de una necesidad
urgente, permitiendo con ello el sacrificio de vidas de Policías, por lo que el
argumento de muerte con ocasión del servicio, no resulta de recibo para
exonerarse de la declaratoria de responsabilidad administrativa.

III. CONCLUSIÓN

En concepto del Ministerio Público se dan las condiciones suficientes, para

REVOCAR la sentencia proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo del
Cauca del 23 de septiembre de 2010, y en su lugar CONDENAR al comprobarse
la responsabilidad patrimonial del Ministerio de Defensa- Policía Nacional por los
daños inferidos a las partes demandantes en los cuatro procesos acumulados, con
ocasión de las muertes de cuatro Policías en una incursión armada al Municipio de
Páez (Cauca), el día 20 de octubre de 2002. Así mismo, se dan los presupuestos
para condenar al pago del daño irrogado a cada una de las partes que
demostraron su capacidad para actuar por pasiva, así como ser acreedores del
reconocimiento correspondiente.

9
Procuraduría Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado. consejodeestado4@procuraduria.gov.co
Carrera. 5 No. 15-80 Piso 27. PBX. 5878750 Ext. 12761 www.procuraduria.gov.co
 PROCURADURIA CUARTA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO

Expediente No.400591
190012331000200301507 01
Del H. Magistrado,

MARÍA PATRICIA ARIZA VELASCO

Procuradora Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado

10
Procuraduría Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado. consejodeestado4@procuraduria.gov.co
Carrera. 5 No. 15-80 Piso 27. PBX. 5878750 Ext. 12761 www.procuraduria.gov.co