CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO E TRIBUTÁRIO

Ano letivo 2017/2018

AULAS PRÁTICAS – PROFESSOR
JOSÉ DUARTE COIMBRA
CASOS PRÁTICOS RESOLVIDOS

Aluna Joana Maria Costa Lopes

N.º 26161 | 4.º ANO – subturma 9
 I. Primeira aula prática | Resolução do caso Prático n.º1

Matéria: âmbito da Jurisdição e competência dos tribunais

administrativos;

1. Pressupostos Processuais Relativos ao Tribunal:

Os pressupostos relativos ao tribunal dizem respeito à identificação aos requisitos de

cujo o preenchimento depende a competência do tribunal para julgar a causa que é
submetida à sua apreciação. De acordo com o art. 5.º do ETAF, a competência dos
tribunais fixa-se no momento da propositura da ação sendo irrelevantes as modificações
de facto e de direito que ocorram posteriormente.

A questão coloca-se em quatro planos que devem ser objeto de análise e resolução
sucessiva:

a) Competência em razão da jurisdição – o esclarecimento da questão neste plano

exige que se estabeleça quando é que uma ação deve ser proposta perante a
jurisdição administrativa e fiscal, e não perante tribunais judiciais; - art. 4.º
ETAF.

b) Competência em razão da matéria – tendo sido estabelecido qye a ação deve

ser proposta perante jurisdição administrativa e fiscal, o esclarecimento da
questão neste plano exige que se estabeleça quando é que, dentro da jurisdição
administrativa e fiscal, a ação deve ser proposta perante os tribunais
administrativos e não perante os tribunais tributários.

c) Competência em razão da hierarquia – tendo sido estabelecido que a ação deve

ser proposta perante juízes administrativo o esclarecimento da questão neste
plano exige que se estabeleça o nível hierárquico do tribunal perante o qual a
 ação deve ser proposta: nos tribunais administrativos de primeira instância nos
tribunais Centrais Administrativos ou no STA?

d) Competência em relação do território – se for estabelecido que a ação deve ser

proposta num tribunal de primeira instância ou num tribunal Central
administrativo, e não no STA, o esclarecimento da questão neste plano exige
que se determine perante qual dos vários tribunais de primeira instância que
integram a rede que cobre o território nacional, ou perante qual dos dois
Tribunais Centrais Administrativos existentes, deve ser proposta a ação.

i) O CPTA – estabelece um conjunto de critérios da repartição das

competência em razão do território – os critérios estão entre o art. 16.º a 22.º
CPTA;
ii) Uma vez identificado o local a adoptar como ponto de referência, cumpre em
seguida, identificar o tribunal cujo âmbito de jurisdição abrange o local
em causa. De acordo com o art. 3.º do DL nº 325/2003 de 29 de Dezembro,
existem hoje em Portugal tribunais de primeira instância com sede em;

- Almada, Aveiro, Beja, Braga, Castelo Branco, Coimbra, Funchal, Leiria, Lisboa,
Loulé, Mirandela, Penafiel, Ponta Delgada, Porto, Sintra, e Viseu. A área de jurisdição
de cada um destes tribunais encontra-se estabelecida np mapa anexo ao DL nº
325/2003de 29 de Dezembro – é este o diploma a consultar para o efeito de identificar
concretamente o tribunal competente em razão do território.

 O critério regra é o que consta do art. 16.º é o do local da residência

habitual ou da sede do autor.

 Contrapõe-se-lhe como segundo critério com maior índice de aplicação práti ca,
o critério do art. 20º/1 da área da desse da entidade demandada. Este critério vale
para as ações propostas contra as Regiões Autónomas e as autarquias locais,
contra as entidades por ela constituídas e contra as pessoas coletivas de utilidade
pública. – A nova redação de 2015 veio clarificar o âmbito de aplicação deste
critério , apenas compreende as entidades relacionadas com as Administrações
regionais e autárquicas, como empresas e institutos municipais, e não entidades
tuteladas pelo Estado, como as instituições públicas de ensino superior.
 Tal como no processo civil, os artigos 17.º, 18.º e 19.º, consagram entretanto
critérios próprios para ações respeitantes a bens imóveis, responsabilidade
civil extracontratual e contratos;

i) O art. 17.º respeitante aos processos relacionados com bens imóveis,

reveste-se de especial relevo nos domínios do ordenamento do território,
urbanismo, edificação e utilização de prédios. Com efeito, parece de
entender que a sua previsão não abrange apenas as ações relativas a
direitos reais sobre imóveis, mas também ações referentes a direitos
pessoais de gozo sobre imóveis – e compreende os processo que tenham
por objeto mediato bens imóveis ou direitos a eles referentes, como é o
caso dos processos impugnatórios de atos administrativos que incidam
sobre bens imóveis, como os atos de expropriação, embargo,
demolição, ou licenciamento de construções.
ii) No que respeita ao regime do art. 19.º atinente À competência em
matéria relativa aos contratos, é muito importante começar por sublinhar
que esse regime só é aplicável aos processos que têm por objeto questões
de interpretação, validade e execução dos contratos, a que se refere o art.
37./1/l) não abrangendo assim os processos de impugnação de atos
administrativos pré-contratuais, integrados no procedimento de formação
de contratos, que não corresponde a um contencioso de contratos, mas de
impugnação de atos administrativos.

e) A incompetência dos tribunais administrativos também pode resultar da

existência de convenção arbitral, pela qual as partes no litígio o tenham
subtraído à apreciação dos tribunais do Estado, para o submeterem a tribunal
arbitral. A competência dos tribunais administrativos também depende, pois, da
inexistência de convenção arbitral sobre a matéria, sob pena de ilegítima
preterição do tribunal arbitral, por violação de convenção arbitral.
§ COMPETÊNCIA EM RAZÃO DA JURISDIÇÃO:

Em bom rigor as questões de delimitação da jurisdição não deixam de ser de

acordo com quadro tradicionais, questões de competência em razão da matéria, pois
que se trata de distribuir competências entre tribunais de acordo com um critério de
especialização em função da natureza dos litígios a dirimir. Considera-se no entanto,
justificado diferenciar as questões de mera competência que se colocam dentro do âmbito
da jurisdição administrativa e fiscal daquelas que que se colocam na delimitação do
âmbito de jurisdições , reservando desse modo o conceito de competência em razão da
matéria . (em sentido estrito) apenas para aquele primeiro plano.

Em matéria de delimitação do âmbito de jurisdição administrativa e fiscal é

regulada pelo ETAF no art. 4.º,

Em conformidade com art. 212/3.º CRP, agora enunciando a nova alínea o) do

n.1, resulta que do artigo 4.º do ETAF, que de um modo geral , pertence ao âmbito da
jurisdição administrativa e fiscal e apreciação de todos os litígios que versem sobre a
matéria jurídica administrativa e fiscal e cuja apreciação não seja expressamente
atribuída, por norma especial, à competência dos tribunais judiciais, assim como
aqueles que, embora não versem sobre matéria jurídica administrativa e fiscal e cuja
apreciação não seja expressamente atribuída, por norma especial, à competência dos
tribunais judiciais, assim como aqueles que, embora não versem sobre matéria jurídica
administrativa e fiscal, sejam expressamente atribuídos, por norma especial, à
competência desta jurisdição – sendo que encontramos desde logo, no próprio art. 4.º do
ETAF, algumas disposições especiais com um e com outro destes dois alcances, restritivo
ou ampliativo do âmbito de jurisdição, para além das normas que, sobre a matéria, é
possível, pontualmente, encontrar legislação avulsa.

Na verdade, o artigo 4.º continua a seguir o modelo do artigo 4.º do anterior ETAF,
de anunciar listas de matérias cuja apreciação se encontra incluída (art. 4.º/1) e excluída
(art. 4/3 e 4) do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal.

Muitas das matérias elencadas no artigo 4.º já pertenciam a esta jurisdição , mesmo
que este artigo não existisse, por mera aplicação do critério constitucional, hoje enunciado
na alínea o) do n.1 do art. 4.º do ETAF. Em relação a estas matérias, pode dizer-se que o
artigo 4.º se limita nessa parte, a explicitar o alcance do referido critério.

Com efeito olhando para as alíneas do art. 4.º , afigura.se em todos esses casos, mais
não se trata do que aplicar o critério da existência de um litígio sobre uma relação
administrativa ou fiscal.

2. Litígios incluídos no âmbito da jurisdição administrativa.

2.1 Em geral: os direitos e interesses de natureza jurídico-administrativa

Caso prático 1:

Hoje tentei votar na secção 22 do Lumiar, mas na altura em que o fiz a mesa de voto alegou
que já não tinha mais boletins; de resto, olhando à minha "pinta de esquerdista sanguinário",
o mais certo era "votar errado", disseram-me. perante isto, pretendo dirigir-me a um tribunal
administrativo e reagir de alguma forma. posso fazê-lo?

- Em primeiro lugar estamos perante a violação do art. 13.º da CRP (Princípio da igualdade), art.
49.º CRP (Direito de sufrágio), art.4.º da Lei Eleitoral dos Órgãos das Autarquias Locais: Lei
Orgânica n.º 1/2001, de 14 de agosto.

- O problema que se coloca é relativo ao âmbito de jurisdição, sendo que como estamos perante
um direito fundamental, poderíamos referir que o particular poderia reagir perante um tribunal
administrativo ao abrigo do art. 4.º/1/a) do ETAF.

- Mas a questão não é assim tão simples: em primeiro lugar, temos de averiguar o que é uma
relação jurídica administrativa: o critério deve ser teleológico: ao invés de estatutário: o Direito
Administrativo é o “direito comum da função administrativa,” o que significa que ele “não
regula apenas a atuação da administração em sentido orgânico” mas regula também “a atuação
de todos os sujeitos jurídicos, ainda que não integrantes daquela, que exerçam a função
administrativa, e ainda a atuação de todo o qualquer que exerçam a função administrativa, e ainda
a atuação de todo e qualquer sujeito jurídico, quando e na medida em que se interseccione com o
exercício da função administrativa”.

- Ora não obstante poder-se falar das mesas de voto pertencerem à administração eleitoral: o que
está aqui em causa é um crime ou contraordenação tipificado no artigo 181.º da Lei Eleitoral dos
órgãos das Autarquias Locais (Admissão ou exclusão abusiva do voto)
Os membros de mesa de assembleia de voto que contribuírem para que seja admitido a votar
quem não tenha direito de sufrágio ou não o possa exercer nessa assembleia, bem como os que
contribuírem para a exclusão de quem o tiver, são punidos com pena de prisão até 2 anos ou
com pena de multa até 240 dias.

Assim sendo nos termos da Constituição, os tribunais judiciais são os tribunais comuns
em matéria cível e criminal, é óbvio que, salvo derrogações pontuais contidas na lei está desde
logo excluída do âmbito da jurisdição administrativa e apreciação de litígios em matéria
criminal.

Correção do PROFESSOR JOSÉ DUARTE COIMBRA:

Sim, esta é uma solução possível, mas a solução correta seria analisar o art. 4.1/m) do
ETAF, sendo que na última parte onde se refere para que não seja competente outro tribunal.

Sendo certo que os tribunais administrativos não seriam competentes para julgar a
ação, haveria recurso direto para o Tribunal Constitucional.

§ Esquema de resolução dos casos práticos quanto ao âmbito da jurisdição e

competência administrativa:

 COMPETÊNCIA EM RAZÃO DA JURISDIÇÃO: A ação deve ser intentada

perante jurisdição administrativa?

i. Ponto de partida: art, 211.º/1 do CRP e art. 212.º/3 da CRP.

ii. Art.4.º do ETAF.

 COMPETÊNCIA EM RAZÃO DA MATÉRIA: ter em atenção ao artigo 49.º

ETAF. – esta norma diz respeito à competência dos tribunais tributários.

 COMPETÊNCIA EM RAZÃO DA HIERARQUIA: qual é o nível hierárquico do

tribunal perante o qual a ação deve ser proposta: nos tribunais
administrativos de primeira instância? No tribunais Centrais
Administrativos ou no STA?
 i) Ponto de partida: análise do art. 24.º do ETAR | diz respeito à competência
da secção do Contencioso Administrativo do STA.
ii) Segundo passo: art. 31.º ETAF quanto à competência dos tribunais centrais
administrativos;
iii) Terceiro passo, que no entanto é o mais comum, é a aplicação do art. 44.º
ETAR que diz respeito à competência dos tribunais administrativos de
círculo.

 COMPETÊNCIA EM RELAÇÃO AO TERRITÓRIO:

i) Ponto de partida: Artigos 16.º a 22.º do CPTA; (elementos de conexão) –

regra geral é a residência habitual do autor (ao invés do Direito Processual
Civil, que regra geral é o domicílio do réu).
ii) Uma vez identificado o local a adotar como ponto de referência, cumpre em
seguida, identificar o tribunal cujo âmbito de jurisdição abrange o local em
causa.

§ RESOLUÇÃO DOS CASOS PRÁTICOS

1. Determine se os seguintes litígios devem ser julgados na jurisdição administrativa e,

em caso afirmativo, indique qual o Tribunal concretamente competente para o efeito;

a) A, RESIDENTE EM CASCAIS, E ALUNO NA FACULDADE DE DIREITO DA

UNIVERSIDADE DE LISBOA DE LISBOA PRETENDE IMPUGNAR O ATUAL

REGULAMENTO DE AVALIAÇÃO:

i) Competência em relação à jurisdição: a ação deve ser intentada perante

jurisdição administrativa: base legal – art. 4.º/1/b) ETAF: em primeiro lugar
atendendo ao preceito verificamos que o regulamento é um conjunto de
 normas que é emanado de um órgão da Administração Pública, neste caso pela
Faculdade de Direito da Universidade (mais especificamente pelo Conselho
pedagógico) que faz parte da Administração Pública Autónoma – art. 76/2.º
CRP.
ii) Competência em relação à matéria e hierarquia, depois de verificadas as
normas do art. 49.º ETAF e art. 24.º, 31.º do ETAF e art. 44.º , verificamos
que a competência irá pertencer aos tribunais administrativos de círculo, ou
seja aos tribunais de primeira instância. Analisando as competências do STA
e dos Tribunais Centrais Administrativos podemos concluir que não têm
competência, portanto iremos focar-nos na competência dos tribunais
administrativos de primeira instância.
iii) Quanto à competência em relação ao território: teremos de atender aos
critérios dos art. 16.º a 22.º do CPTA, o art. 16.º do CPTA diz-nos que a regra
geral é a residência do autor, neste caso A (autor/particular) reside em Cascais,
cumrpe agora identificar o tribunal cujo âmbito de jurisdição abrange o local
em causa : ou seja teremos de aplicar o DL 325/2003 de 29 de Dezembro – e
atendendo ao Mapa Anexo: o tribunal administrativo de círculo será o de
Sintra que congrega o Município de Cascais.

b) B, RESIDENTE EM AVEIRO, MAS DE PASSAGEM POR LISBOA, PRETENDE PROPOR

UMA AÇÃO DE RESPONSABILIDADE CIVIL EXTRACONTRATUAL CONTRA

VALORSUL, S.A, EMPRESA RESPONSÁVEL PELA RECOLHA DE LIXO NA CIDADE,

EM VIRTUDE DOS DANOS QUE SOFREU DEPOIS DE TER SIDO ATROPELADO POR UM

CAMISÃO DO LIXO.

i) Âmbito de jurisdição: contencioso da responsabilidade civil extracontratual:

análise do art. 4/1/f) e g) do ETAF:

Em especial o art. 4/1/h) ETAF – prevê a competência de jurisdição administrativa

para apreciar questões de responsabilidade civil extracontratual de entidades privas: nos
casos em que nº5 do art. 1º do RRCEE submete à aplicação deste regime – quando a
respetiva responsabilidade resulte de ações adotadas no exercício de prerrogativas de
poder público.
 ii) Agora quando à competência territorial: art. 18.º CPTA: competência em
matéria da responsabilidade civil : temos de atender ao lugar constitutivo da
responsabilidade portanto, o dano ocorreu em Lisboa, teremos ir ao art. 3.º do
DL 325/2003 de 29 de Dezembro – relativo aos tribunais administrativos de
círculo e o tribunal competente será efetivamente o tribunal administrativo do
círculo de Lisboa, atendendo ao mapa em anexo; partindo do pressuposto
correto de que quanto à competência hierárquica verificamos o art. 24.º , 31.º
e 44.º do ETAF, de facto são os tribunais de primeira instância que têm
competência.

c) C, EMPRESA COM SEDE EM ALMADA, PRETENDE IMPUGNAR A VALIDADE DO ATO

DE ADJUDICAÇÃO RELATIVO A UM PROCEDIMENTO PRÉ-CONTRATUAL

PROMOVIDO PELO MUNICÍPIO DO PORTO;

i) Âmbito da jurisdição: art. 4/1/e) ETAF:

Apontamentos:1 A alínea é hoje expressa em assumir que pertence ao âmbito da

jurisdição administrativa a apreciação dos litígios relativos a contratos administrativos:
nas cinco espécies, em que, tal como la se encontra delimitada pelos artigos 1.º/6, 3.º e
8.º do CCP, a afigura hoje desdobra-se no nosso ordenamento jurídico. Com o quem se
substitui a anterior alínea f), que deixou de ter razão de existir após o surgimento do CCP.

O âmbito de jurisdição administrativa em matéria de contratos é mais amplo do que a

categoria dos contratos administrativos: o critério do contrato administrativo é um dos
critérios adotados pelo art. 4.º/1 do ETAF, mas não é o único critério do que faz depender
a delimitação do âmbito da jurisdição administrativa em matéria de contratos, pois há um
outro critério, o da submissão do contrato a regras de contratação pública.

Cumpre, na verdade, recordar que, embora não haja qualquer dúvida de que, ao
qualificar todos os contratos de aquisição e locação de bens móveis e de aquisição de
serviços por contraentes públicos como contratos administrativos, o CCP ampliou muito

1
Mário Aroso de Almeida.
o âmbito da figura, tornando assim, ainda mais residual do que já era antes a categoria
dos contratos de direito privado celebrados pela Administração Pública, a verdade é que
ele não deixou de manter a distinção, diferenciando os contratos administrativos dos
demais contratos celebrados pela Administração Pública (nesse sentido, veja-se, aliás
entretanto, o novo nº1 do art. 200º do CPA. E diferenciando em termos que não são isentos
de dúvidas, atenta a ambiguidade de contornos que caracteriza, em particular, a alínea d)
do nº6 do art. 1º do CCP.

Continua, pois a revestir-se de grande importância, para evitar ambiguidades na

delimitação do âmbito de jurisdição num domínio tão importante como é o dos contratos
públicos, que o ETAF continue a complementar o critério da natureza administrativa do
contrato do qual emerge o litígio com o critério da submissão a regras de contratação
pública, ao qual faz referência expressa a referida alínea d) do n.º6 do art. 1 do CCP.

São, assim, os seguintes os critérios hoje adotados pela alínea e) do n.1 do artigo
4.º do ETAF em matéria de litígios sobre contratos.

1.º Critério do contrato administrativo:

Estão, desde logo, abrangidos pelo âmbito da jurisdição administrativa os

contratos administrativos, isto é, os contratos que apresentem alguma das notas de
administratividade enunciadas no art. 6.º/1 do CCP.

O n.º6 do art. 1º do CCP é constituído por quatro alíneas. São, no entanto, cinco
categorias de situações contratuais a que nele se faz corresponder a qualificação de
contrato administrativo: e em bom rigor pode dizer-se que essas categorias podem ser
reconduzidas a três grandes grupos:

i) O primeiro grupo corresponde aos dos contratos administrativos por natureza,

que são submetidos a um regime do Direito Administrativo em razão da
natureza pública do seu objeto ou do seu fim. Pode dizer-se que integram este
grupo os contratos a que se referem as alíneas b), c), e d) do n.º6 do artigo 1
dos CCP.
ii) O segundo grupo corresponde aos contratos administrativos por determinação
da lei e abrange os tipos contratuais que, ainda que não sejam contratos
administrativos por natureza, a própria lei opta diretamente por qualificar
como administrativos: submetendo-os a um regime substantivo de direito
 público ( art. 1./6, alínea a) do CCP). Integram este grupo : i) os contratos
administrativos típicos previstos no Título II da Parte III do CCP, e ii) os
demais contratos administrativos típicos ou nominados previstos em
legislação avulsa.
iii) O terceiro grupo: corresponde aos contratos administrativos por qualificação
das partes e abrange contratos administrativos atípicos que poeriam ser
contratos de direito privado (por esse motivo a doutrina qualifica-os como
contratos administrativos com objeto passível de contrato de direito privado),
mas não são contratos administrativos apenas porque as partes assim o
quererem e determinam: trata-se contratos que, não sendo administrativos por
natureza, nem a lei os qualificando como administrativos, só são
administrativos na medida em que a lei aceita que as próprias partes, desde
que uma delas seja um contraente público, os qualifiquem como
administrativos, ou os submetam a um regime substantivo de direito público
(art. 1.º/6/ alínea a), art. 3/1/b) e 8.º do CCP).

Era em relação a estes contratos que, no passado se colocavam as maiores dificuldades

na delimitação da figura do contrato administrativo com implicações no plano da
determinação da jurisdição competente. A referida opção do CCP de qualificar rodos os
contratos de aquisição e locação de bens móveis e de aquisição de serviços pro
contraentes públicos como contratos administrativos veio no entanto, esvaziar
praticamente esta modalidade de contratos administrativos, retirando-lhe relevo, assim
como às questões que a seu respeito se colocavam.

2. Critério do contrato submetido a regras de contratação pública;

Tal como antes, a alínea e) do n.1 do artigo 4.º ETAF atribui à jurisdição
administrativa a competência para dirimir os litígios emergentes dos contratos que a lei
submeta a regras de contratação pública. A previsão do preceito compreende claramente
litígios respeitantes a quaisquer contratos, que não apenas a contratos administrativos , e
tanto contratos celebrados por pessoas coletivas de direito público~, como contratos
celebrados por entidades privadas, quando sujeitas a regras de direito público em matéria
de procedimentos pré-contratuais (ou seja, quando legalmente qualificadas como
entidades adjudicantes, segundo a terminologia do CCP).
 Como é evidente, a previsão em referência abrange a espécie de contratos
administrativos a que se refere o artigo 1.º/ n.6 /alínea d) do CCP, dos contratos que a lei
submeta, ou admita que possam ser submetidos a um procedimento de formação regulado
por normas de direito público e em que a prestação do co-contratante possa condicionar
ou substituir de forma relevante, a realização das atribuições do contraente público.

Não há pois, qualquer dúvida de que estes contratos estão abrangidos pelo âmbito
da jurisdição administrativa.

A previsão da alínea e) do n.º1 do artigo 4.º do ETAF, possui contudo, um alcance

mais amplo, atribui à jurisdição administrativa a competência para dirimir os litígios
emergentes de todos os contratos que a lei submeta a regras de contratação pública,
independentemente da questão de se saber se “a prestação do co-contrataente” pode
condicionar ou substituir, de forma relevante a realização das atribuições do contraente
público”.

O critério não é aqui o contrato administrativo, mas o do contrato submetido a

regras de contratação pública: desde que um contrato seja submetido a regras
procedimentais de formação de Direito Administrativo, todas as questões que dele
possam vir a emergir devem ser objeto de uma ação a propor perante tribunais
administrativos e não perante a tribunais judiciais – e isto, independetemente da sua
qualificação ou não como contrato administrativo , nos termos do CCP.

Cumpre agora notar que, a relevância desta solução administrativa se encontra

fortemente limitada desde o momento em que, como já foi referido, o CCP optou por
qualificar todos os contratos de aquisição e de locação de bens móveis e de aquisição de
serviços por contraentes públicos como contratos administrativos, na medida em que
esses eram os tipos de contratos, que por serem anteriormente, contratos administrativos,
mas estarem submetidos a regras de contratação pública , eram objeto prioritário de
aplicação da previsão da alínea e) do n.1 do artigo 4.º ETAF. Mas a solução normativa
continua a revestir-se de grande importância, quando mais não seja, para evitar que se
repercutam no plano da delimitação do âmbito já jurisdição administrativa as dificuldades
de interpretação que coloca a previsão do artigo 1.º, n.º6, alínea d) do CCP.
 § Resolução do caso prático:

1. Âmbito de jurisdição:, podemos concluir que a impugnação da validade do ato

de adjudicação relativo a um procedimento pré-contratual, corresponde alínea e)
do n.1 do artigo 4.º ETAF que atribui à jurisdição administrativa a competência
para dirimir os litígios emergentes dos contratos que a lei submeta a regras de
contratação pública.

2. Competência em relação à matéria e hierarquia: depois de verificadas as

normas do art. 49.º ETAF e art. 24.º, 31.º do ETAF e art. 44.º , verificamos que a
competência irá pertencer aos tribunais administrativos de círculo, ou seja aos
tribunais de primeira instância. Analisando as competências do STA e dos
Tribunais Centrais Administrativos podemos concluir que não têm competência,
portanto iremos focar-nos na competência dos tribunais administrativos de
primeira instância.

3. Quanto à competência em relação ao território: teremos de atender aos critérios

dos art. 16.º a 22.º do CPTA.

No que respeita ao regime do art. 19.º atinente À competência em matéria relativa aos contratos,
é muito importante começar por sublinhar que esse regime só é aplicável aos processos que têm por objeto
questões de interpretação, validade e execução dos contratos, a que se refere o art. 37./1/l) não
abrangendo assim os processos de impugnação de atos administrativos pré-contratuais, integrados no
procedimento de formação de contratos, que não corresponde a um contencioso de contratos, mas de
impugnação de atos administrativos.

Portanto teremos de atender ao art. 20.º /1 do CPTA : que confere o critério da

área da sede da entidade demandada, sendo que esta ação vale para as ações propostas
contra as autarquias, que é o caso: pois o procedimento pré-contratual foi promovido pelo
Município do Porto, assim sendo, analisando o DL 325/2003 de 29 de Dezembro,
nomeadamente o art. 3.º deste diploma, e o respetivo mapa em anexo, chegamos à
conclusão que o tribunal competente é o tribunal administrativo do círculo do Porto.
 d) D, PRETENDE IMPUGNAR O ATO DE APLICAÇÃO DE UMA COIMA PRATICADO PELA
INSPEÇÃO GERAL DOS MINISTÉRIOS DO AMBIENTE, ORDENAMENTO DO

TERRITÓRIO E ENERGIA E DA AGRICULTA E DO MAR (IGAMAOT), POR

VIOLAÇÃO DE NORMAS AMBIENTAIS.

ÂMBITO DA JURISDIÇÃO:

Estamos perante uma impugnação de uma decisão administrativa de aplicação de

uma coima por violação de normas ambientais, sendo certo que não cabe no âmbito do
art. 4/1/l) do ETAF sendo que a contrario poderíamos excluir o âmbito de jurisdição dos
tribunais administrativos porque a norma citada supra refere expressamente que a
impugnação diz respeito à matéria de urbanismo, assim sendo verificamos que esta
impugnação está excluída do âmbito de jurisdição dos tribunais administrativos, porque
existem disposições normativas contidas num diploma legal avulso que consagram
soluções derrogatórias do critério geral (art. 212/3.º CRP), impondo aos tribunais judiciais
a incumbência de dirimir litígios jurídico-administrativos, sendo que o regime que neste
caso prático há que ter em conta face à matéria de impugnação de decisões administrativas
de aplicação de coimas, é REGIME DO ILÍCITO DE MERA ORDENAÇÃO SOCIAL. DL N.º
433/82, DE 27 DE OUTUBRO – ART. 55.º E 59.º

Advertência: é indiscutível a natureza administrativa do ilícito de mera ordenação

social e das decisões de aplicação de coimas, que ao abrigo do respeito regime, são
tomadas por diversos tipos de entidades administrativas. Quando em 1979, foi criado o
ilícito de mera ordenação social, a impugnação das decisões de aplicação das coimas que
lhe correspondem foi assumidamente reservada aos tribunais judiciais, por razões
relacionadas com o reduzido número de tribunais e juízes administrativos existentes – na
altura em Portugal e com as limitações relativas aos poderes instrutórios, de
conhecimento e de pronuncia que o tradicional regime do recurso contencioso conferia
aos juízes administrativos.

A justiça administrativa portuguesa foi objeto, de uma transformação profunda,

mas nem ir isso deixam de se manter hoje, como então razões que explicam a não
atribuição em bloco dessa matéria à competência dos tribunais judiciais. E a principal
razão continua a residir reduzido número de tribunais judiciais.
 Na revisão de 2015, o legislador do ETAF, assumiu o reconhecimento da natureza
administrativa dos litígios sobre o ilícito de mera ordenação social, reconhecendo aos
tribunais administrativos o poder de fiscalizarem a legalidade desses atos, mas ao mesmo
tempo, continuou a assumir que as insuficiências de que enferma a rede dos tribunais
administrativos não permite a atribuição, em bloco, àqueles tribunais de competência
genérica na matéria. E nesse sentido consagrou a alínea l) do n.1 do artigo 4.º , uma
solução de meio termo.

E) E, RESIDENTE EM BEJA, PRETENDE IMPUGNAR O ATO DE APLICAÇÃO DE UMA

COIMA PRATICADO PELA DIVISÃO DE URBANISMO DA CÂMARA MUNICIPAL DE LISBOA,

POR VIOLAÇÃO DE NORMAS URBANÍSTICAS.

1. Âmbito da jurisdição:

§ Art. 4/1/l) ETAF – esta norma diz respeito aos litígios relativos a decisões de
aplicação de coimas por violação de normas em matéria de urbanismo, como vimos esta
norma é uma solução de meio termo, que atribui aos tribunais administrativos a
competência para as impugnações de decisões que apliquem coimas no âmbito do ilícito
de mera ordenação social, mas apenas quando a aplicação dessas coimas se fundar na
violação de normas em matéria de urbanismo, que é exatamente o nosso.

2. Competência em relação à matéria e hierarquia: depois de verificadas as

normas do art. 49.º ETAF e art. 24.º, 31.º do ETAF e art. 44.º , verificamos que a
competência irá pertencer aos tribunais administrativos de círculo, ou seja aos
tribunais de primeira instância. Analisando as competências do STA e dos
Tribunais Centrais Administrativos podemos concluir que não têm competência,
portanto iremos focar-nos na competência dos tribunais administrativos de
primeira instância.

3. Quanto à competência em relação ao território: teremos de atender aos

critérios dos art. 16.º a 22.º do CPTA.

Portanto teremos de atender ao art. 20.º /1 do CPTA : que confere o critério da área
da sede da entidade demandada, sendo que esta ação vale para as ações propostas contra
as autarquias, que é o caso: pois a impugnação é dirigido à Divisão de Urbanismo da
Câmara Municipal de Lisboa, sendo que esta divisão de Urbanismo é uma entidade
instituída pela autarquia local, neste caso de Lisboa, assim sendo, analisando o DL
325/2003 de 29 de Dezembro, nomeadamente o art. 3.º deste diploma, e o respetivo mapa
em anexo, chegamos à conclusão que o tribunal competente é o tribunal administrativo
do círculo de Lisboa.

F) E, RESIDENTE EM LEIRIA, PRETENDE IMPUGNAR O ATO DE DECLARAÇÃO DE

UTILIDADE PÚBLICA (INSERIDO NUM PROCEDIMENTO DE EXPROPRIAÇÃO) PRATICADO

PELO MUNICÍPIO DE VISEU EM RELAÇÃO A UM IMÓVEL AÍ SITO.

1. Âmbito de jurisdição :

Os tribunais administrativos não são competentes no âmbito jurisdicional

relativamente aos atos de declaração de utilidade pública por parte de um órgão da
Administração Pública, mas sim os tribunais judiciais, pois a par o art. 4.n.º1 /alínea o)
do ETAF, que é o regime geral e onde poderiam caber as situações que dizem respeito à
atribuição de indemnizações devidas em virtude da imposição de sacrifícios por razões
de interesse público, sendo certo que é indiscutível a sua natureza jurídico-adminsitrativa.
Sendo que a jurisdição administrativa é, pis, a sede naturalmente competente para atribuir
as indemnizações decorrentes da imposição de sacrifícios por razões de interesse público.
É esta a regra que o ETAF institui, ainda que de modo não explícito, tal como já sucedia
antes da revisão de 2015.

Esta regra, como regra geral, é no entanto, derrogada por disposições especiais,
designadamente pelo Código das Expropriações, que de acordo com uma velha tradição,
confere aos tribunais judiciais a competência para atribuir as indemnizações devidas por
expropriações servidões e requisições administrativas, as normas do Código das
Expropriações devem ser considerados normas especiais que derrogam o regime geral.
 G) G, trabalhadora afeta aos serviços do Instituto da Conservação da
Natureza das Florestas com vínculo de contrato individual de trabalho pretende
contestar jurisdicionalmente o despedimento de que foi alvo.

1. Âmbito de jurisdição: Em princípio os tribunais administrativos não terão

competência de jurisdição relativamente a este litígio devido ao art. 4/4/b) ETAF – a
alínea b) do n.4 remete para os tribunais judiciais a apreciação das ações emergentes dos
contratos individuais de trabalho da Administração Pública, com exceção dos litígios
emergentes do vínculo de emprego público ainda neste último caso, deve entender-se que
os contratos individuais de trabalho na Administração Pública não são contratos
exatamente iguais aos outros, pois são submetidos, em determinados aspetos a um regime
substantivo próprios, na ausência da previsão do artigo 4.º/4 alínea b) do ETAF, seriam
por isso segundo o Prof. MÁRIO AROSO DE ALMEIDA de qualificar como contratos
administrativos e por essa via, submeter à competência dos tribunais administrativos:
criticando esta solução Prof. VASCO PEREIRA DA SILVA:

 Prof. Vasco Pereira da Silva: refere que de facto é de admitir a

necessidade de existência de regimes contratuais diferentes, no seio da AP,
assim como a consideração de que relativamente a determinadas tarefas
administrativas (natureza económica ou social), em razão da respetiva
natureza (e não aleatoriamente para responder a conjunturais
preocupações, como por vezes sucede, quando a realização da mesma
tarefa no mesmo serviço, é desempenhada por sujeitos com estatuto
contratual distinto) , deve admitir-se a celebração de contratos individuais
de trabalho (Lei nº23 /2004 de 22 de Junho). Mas tal fenómeno de “fuga
para o direito privado” não pode nunca significar fuga às vinculações
jurídico-públicas, nem à prossecução dos fins próprias da função
administrativa, da mesma maneira não deveria ter também singinifacdo a
consagração de dualidade jurisdicional para esta modalidade de contratos.
Assim o Professor regente defende que em vez da criação de uma nova
“esquizofrenia” jurisdicional no domínio da contratação pública, teria sido
preferível seguir uma de duas soluções:
i) A de transferir todo o “direito laboral administrativo” (contrato de
trabalho em funções públicas, regulado pela Lei n.º 59/2008 de 11
Setembro, que substituiu o anterior contrato de provimento na função
 pública, mas o contrato de trabalho na Administração Pública) para o domínio
da jurisdição administrativa e fiscal, dando prevalência ao critério da função
administrativa sobre o regime jurídico , que segundo o Professor seria a
solução mais indiciada segundo o nosso ordenamento.
ii) Ou em alternativa a de transferir todo o “direito laboral administrativo”
(tanto o contrato de trabalho em funções públicas como o contrato individual
de trabalho) para os tribunais judiciais, dando prevalência ao critério da
similitude material das situações contratuais (relações de natureza laboral)
sobre o da natureza (pública ou privada) das regras jurídicas 2.

A remissão do contencioso do contrato individual de trabalho para os tribunais

judiciais, para além de ter criado uma nova e indesejável dualidade de jurisdições, veio
ainda criar um imbróglio interpretativo, decorrente da dificuldade de conciliação do
regime do ETAF com o da referida Lei do Contrato de Trabalho na Administração
Pública.

H) H, Pretende propor uma ação de responsabilidade civil extracontratual

por ato jurisdicional contrário ao Direito da União Europeia em virtude de uma
decisão do Tribunal Central Administrativo Sul transitada em julgado:

i) Âmbito de jurisdição: art. 4/1/f) conjugado com a análise do art. 4/4/a)

do ETAF:

 Análise do PROF. MÁRIO AROSO DE ALMEIDA: O preceito faz referência

expressa às funções política, legislativa e jurisdicional para entender o
âmbito da jurisdição administrativa aos fanos emergentes do exercício
dessas funções. No que respeita à responsabilidade do exercício da função
jurisdicional, está contudo, excluída do âmbito de jurisdição
administrativa a apreciação dos litígios relativos à apreciação de ações de
responsabilidade por erro judiciário cometido por tribunais pertencentes a

2
À semelhança do que aconteceu recentemente no direito italiano, em que se verificou a unificação
contenciosa de tais contratos, ao nível da jurisdição comum, ainda que isso não tenha impedido a
doutrina de os continuar a qualificar como sendo materialmente administrativos.
 outras ordens de jurisdição, assim como das correspondentes ações de
regresso (art. 4/4./a) do ETAF), note-se noe tanto que só estão excluídas
as ações em que a causa de pedir seja um facto ilícito imputado a um juiz
dos tribunais judiciais no exercício da sua função de julgar, e não qualquer
oturo facto, imputável ao juiz ou a qualquer outro órgão da administração
judiciária, que não configure erro judiciário (Ac. Tribunal de Conflitos de
21 de Março de 2006.).

 PROFESSOR VASCO PEREIRA DA SILVA: o julgamento das questões da

existência ou não de erro judiciário cabe à jurisdição da qual a sentença foi
emitida, em razão da especialidade das matérias que constitui o principal
fundamento da instituição de jurisdições separadas, já o mesmo não
procede quanto à questão do julgamento da responsabilidade civil por erro
judiciário, que é diferente da anterior, pois uma coisa é apurar se houve ou
não erro judiciário – o que deveria ser matéria da jurisdição de onde
provém a sentença contestada, ou coisa é saber se tendo ocorrido, deve ou
não haver lugar à responsabilidade civil extracontratual do tribunal – e isto
deveria ser sempre competência dos tribunais administrativos, a quem se
quis atribuir a globalidade dos litígios em matéria de responsabilidade civil
pública. 3

Em suma: o âmbito de jurisdição da propositura da ação de responsabilidade civil

extracontratual por ato jurisdicional contrário ao Direito da União Europeia em
virtude de uma decisão do Tribunal Central Administrativo Sul transitada em
julgado, será atribuído aos tribunais administrativos, tendo em conta o art. 4/1/f) do
ETAF: sendo certo que não se aplica a exclusão do âmbito de jurisdição nos moldes do
art. 4/4/a) como supra foi indicado:

3
PROF. VASCO PEREIRA DA SILVA: tal como está esta norma ema preço remete tanto para a jurisdição
de onde provem a sentença constestada, o que cria uma indesejável – mesmo se limitada – dualidade
de jurisdições no contencioso da responsabilidade civil pública.
 ii) Competência em relação à matéria e hierarquia: A competência em
relação à hierarquia pertence à Secção de Contencioso Administrativo do
Supremo Tribunal Administrativo, por via art. 24.º/1/a)/v) do ETAF, sendo
certo que este processo será relativo uma ação de um Tribunal Central
Administrativo (neste caso o TAC do Sul), a dúvida instala-se quanto a
abrangência desta alínea: abrange apenas pedidos de
impugnação/condenação à prática de ato devido ou também outros (ex:
responsabilidade civil extracontratual)?, que é o fundamento do particular
neste caso prático.

I) I., RESIDENTE EM FARO, PRETENDE CONSULTAR OS ARQUIVOS

ADMINISTRATIVOS RELATIVOS AO SEU PERCURSO ACADÉMICO NA
FACULDADE DE DIREITO DA UNIVERSIDADE DE COIMBRA,QUE LHE NEGOU
ESSE ACESSO.

Âmbito de jurisdição: art. 4/1/a e b) ETAF: esta alínea faz referência genérica a
tipos de situações cuja inserção no âmbito da jurisdição administrativa depende da
aplicação do art. 1/1 do ETAF. Como refere o preceito a jurisdição administrativa é
genericamente competente para o reconhecimento de quaisquer direitos ou interesses
legalmente protegidos dos particulares que se fundem em normas de Direito
Administrativo ou decorram de atos jurídicos praticados ao abrigo de disposições de
Direito Administrativo, veja-se a título de exemplo que a atuação da FDUC viola os art.
11.º CPA e art. 17.º CPA (princípio da Administração aberta) , para além de do art. 2.º do
Regime de acesso à informação administrativa /da Lei de Acesso aos Documentos
Administrativos. – Lei 26/2016 de 22/08/2016.

Competência em relação ao território: Será no tribunal administrativo do Círculo

de Coimbra – ex vi art. 20/4.º CPTA. + art. 3.º DL N.º 325/2003 de Dezembro.
 J) J., EMPRESA COM SEDE EM BRAGA E VENCIDA NUM PROCEDIMENTO PRÉ-
CONTRATUAL PROMOVIDO PELO CENTRO HOSPITALAR DE LISBOA NORTE, E.P.E.,
PRETENDE PROPOR UMA AÇÃO DE ANULAÇÃO DO CONTRATO DE AQUISIÇÃO DE
MATERIAL MÉDICO DESTINADO AO HOSPITAL DE SANTA MARIA CELEBRADO POR ESTA
ENTIDADE E A EMPRESA ADJUDICATÁRIA.

Âmbito de jurisdição – art. 4/1/e) ETAF: atendendo ao critério do contrato

administrativo, podemos dizer que este contrato está abrangido pelo âmbito da jurisdição
administrativa, porque apresenta notas de administratividade enunciadas no n.º 6 do art.
1.º do CCP, neste caso concreto teremos de atender à alínea a), estes contratos
administrativos por qualificação das partes são administrativos na medida em que a lei
aceita que as próprias partes, desde que uma delas seja um contraente pública, os
qualifiquem como administradores ou os submetam a um regime substantivo de direito
público, assim sendo estamos perante uma ação de anulação do contrato de aquisição de
material médico: que é um contrato de aquisição de bens móveis – art. 20.º CCP (Escolha
do procedimento de formação de contratos de locação ou de aquisição de bens
móveis e de aquisição de serviços).

Competência territorial: teremos de atender ao art. 19.º

K) K., FUNCIONÁRIA DOS SERVIÇOS DA ASSEMBLEIA DA REPÚBLICA E

RESIDENTE EM SINTRA, PRETENDE IMPUGNAR AS NOVAS NORMAS REGIMENTAIS QUE
REGULAM OS HORÁRIOS DE TAIS SERVIÇOS, APROVADAS PELA PRESIDENTE DA
ASSEMBLEIA DA REPÚBLICA.

Âmbito de jurisdição: art. 4/1/c) ETAF: as normas regimentais são qualificadas

como atos administrativos, o art. 148.º CPA e art. 51/1 do CPTA qualifica-os em matéria
de impugnação dos atos administrativos.

Competência em relação do território: STA: art. 24/1/a)) ii) ETAF.

 Resolução do Professor JOSÉ DUARTE COIMBRA:

Na nossa alínea k), a integração do caso no âmbito da jurisdição administrativa

dá-se por via da alínea d) do n.º 1 do artigo 4.º do ETAF, embora se possa defender que
isso ocorre por via da alínea c). Mas nunca por via da alínea b). Isto porque:

- a alínea b), ao referir-se às normas e demais atos jurídicos emanados por órgãos da
Administração Pública, apela a um conceito orgânico de AP; isto é: apenas estão em
causa atos e normas praticados ou emitidas por entidades públicas que integrem a
Administração Pública (Estado, Institutos Públicos, Entidades Públicas Empresariais,
Autarquias Locais, etc.).

- as alíneas c) e d) funcionam como extensões da alínea b). No seguinte sentido:

(i) a alínea c) tem em vista atos administrativos (literalmente, apenas atos

administrativos, não normas, embora as razões que justificam a alínea valham também
para normas) praticados por órgãos públicos que não integrem a Administração Pública
em sentido orgânico; isto é: tem em vista os casos em que órgãos que a título primário
desempenham outras funções, também possam exercer, residualmente, a função
administrativo e nesse âmbito praticar atos administrativos (é o caso justamente da AR
ou da Presidente da AR: trata-se de órgãos primariamente destinados a exercer a função
legislativa, mas que desempenham funções administrativas residuais; pensem por
exemplo num ato disciplinar praticado pela Presidente da AR em relação a um funcionário
da AR: entra aqui);

(ii) a alínea d) tem em vista atos jurídicos ou normas (as duas coisas) quando
praticados por quaisquer entidades (isto é: públicas ou privadas) no exercício de poderes
de autoridade (leia-se: no exercício da função administrativa). A alínea tem sobretudo em
vista as hipóteses (bastante frequentes) de atos ou normas praticados por entidades
privadas no exercício de funções públicas (pensem, por exemplo, em concessiónários, aos
quais são por vezes atribuídos poderes para a emissão de atos administrativos ou normas).
No entanto, ao referir-se a atos ou normas de quaisquer entidades no exercício da função
administrativa, abrange também as hipóteses de atos ou normas de órgãos públicos.
 Se pensarem bem, a alínea d) acaba por consumir a alínea c) e, em último termo,
a própria alínea b). Nos atos jurídicos ou normas de quaisquer entidades quando
praticados no exercício da função administrativa (que é ao que se refere a alínea d))
cabem (i) quer os atos ou normas da AP (a que se refere a alínea b)) (ii) quer os atos
administrativos de outros órgãos do Estado (a que se refere a alínea c)). Não quer dizer
que as alíneas b) e c) sejam inúteis. Como já disse, a alínea b) apresenta o caso óbvio; a
alínea c) estende-a e a alínea d) estende-a ainda mais. Mas, ao fazê-lo, utiliza uma
fórmula que acaba por a abranger as duas anteriores.

Perante isto, e perante o caso das normas regimentais (que são normas
regulamentares, não atos administrativos) aprovadas pelo Presidente da AR, da nossa
alínea k) do exercício, das duas uma:

- ou se entende que, apesar de apenas referir a atos administrativos, caem na

alínea c);

- ou sempre cairão na alínea d).

L) L. PRETENDE IMPUGNAR O ATO DE LIQUIDAÇÃO DE UMA TAXA APLICADA

PELO MUNICÍPIO DE LISBOA, TENDO PROPOSTO A RESPETIVA AÇÃO IMPUGNATÓRIA

JUNTO DO TRIBUNA ADMINISTRATIVO DE CÍRCULO DE LISBOA.

- ART. 4/1/B) – COMPETÊNCIA EM RELAÇÃO AO ÂMBITO DE JURISDIÇÃO;

- ART. 49.º/1/a)/i) do ETAF – Competência em relação à matéria: competência

dos tribunais tributários;
 - Consequência: absolvição da instância: art. 14.º CPTA – remessa para o tribunal
competente. – Mas isto porque a ação impugnatória foi intentada no tribunal de circulo
administrativo de Lisboa, porque Lisboa não tem um “TAF” (tribunal administrativo e
fiscal), como nos outros tribunais de 1.ª instância no resto do país.

II. Comente, sob a perspetiva do âmbito da jurisdição administrativa e da

competência dos Tribunais Administrativo, o Acórdão do Supremo Tribunal
Administrativo de 2 de julho de 2015, Proc. n.o 0637/15, através do qual este
Tribunal se declarou absolutamente incompetente para a apreciar o pedido de
“suspensão da eficácia do Decreto-Lei n.o 181-A/2014, de 24 de dezembro”, que
aprovou o processo de reprivatização indireta do capital social da TAP –
Transportes Aéreos Portugueses, S.A.

Pontos chave:

§ INCOMPETÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO

TAP - análise da delimitação em relação à função política e legislativa. – art.

4/ n.3, alínea a) do ETAF.

I - Os dispositivos impugnados não contêm actos materialmente administrativos

sob a forma de lei.

II - O STA é incompetente em razão da matéria para conhecer de acção em que

se impugnam actos de natureza legislativa.

Factos:

A requerente/ pedido e causa de pedir: A requerente, que se trata de uma

“associação cívica, sem fins lucrativos, constituída por tempo indeterminado, de
natureza altruísta, destinada à consagração e defesa de valores cívicos consagrados na
Constituição da República Portuguesa e dotada de personalidade jurídica, constituída
de harmonia e em conformidade com o estabelecido pelo regime jurídico das
associações” (art. 1.º, n.º 2), e que contam-se, entre os seus “fins e atribuições”, os de
“n) Intervir, também política e civilmente, contra a alienação total ou maioritária das
Empresas estratégicas do Setor empresarial do Estado”; e (…) “r) Dinamizar a
realização de petições, ações populares, referendos e iniciativas legislativas de cidadãos,
instaurou no Supremo Tribunal Administrativo a presente providência cautelar
contra a Presidência do Conselho de Ministros (PCM), o Conselho de Ministros
(CM) e as contra-interessadas F………….., SGPS, SA (F…………….) e
G……………, SGPS SA.

Ao abrigo do artigo 120.º do CPTA, cujos requisitos (positivos e negativos)

relativos à concessão da providência cautelar entenderam estar preenchidos (se não
pela via da al. a), pelo menos pela via da al. b) e do n.º 2), peticionaram a adopção
de providência cautelar de “suspensão da eficácia do Decreto-lei 181-A/2014 de 24
de Dezembro, que aprovou o processo de reprivatização indirecta do Capital Social da
TAP. (O pedido inicialmente formulado foi objecto de rectificação, passando o mesmo a
dirigir-se à decretação da “suspensão da eficácia dos actos administrativos supra
referidos, contidos no Decreto-lei 181-A/2014 de 24 de Dezembro).

O CM, nos termos e para os efeitos do n.º 1 do artigo 128.º do CPTA, proferiu
resolução fundamentada (cfr. fls. 162-172), na qual sustenta, em síntese, que a suspensão
da eficácia de comandos constantes do Decreto-Lei n.º 181-A/2014, de 24 de Dezembro,
acarretará graves prejuízos para o interesse público.

 O interesse público que compete ao Governo defender sairia gravemente

prejudicado pela suspensão naquele momento do processo de
reprivatização indireta da TAP, S.A., pelo que se adota a presente
resolução.

Assim, através desta resolução reconhece-se que existe grave prejuízo para o
interesse público na suspensão de eficácia de comandos constantes do Decreto-lei n.º
181-A/2014, de 24 de dezembro, nos termos e para os efeitos previstos na parte final
do n.º 1 do artigo 128.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos”

§ De direito:

 O pedido inicialmente formulado pelos Requerentes – a suspensão da

eficácia do DL n.º 181-A/2014, de 24.12 – foi objecto de posterior
rectificação, passando o mesmo a dirigir-se à decretação da suspensão
da eficácia dos actos administrativos “supra referidos” alegadamente
contidos no DL n.º 181-A/2014, de 24.12. Ora, os comandos
individualizados no requerimento inicial são três: os artigos 1.º, n.º 1, 2.º,
n.º 1 e 8.º, n.os1 e 2, do decreto-lei em apreço (cfr. fls. 11 a 13). Aí se diz,
em síntese (cfr. artigos 48.º a 57.º):

1. Começando pelo artigo 1º, nº 1 que estabelece: «É aprovado (acto

decisório) o processo de reprivatização indirecta do capital social da TAP e
que é regulado (novo acto decisório) pelo presente diploma…».

2. Seguidamente, no artigo 2º, nº 1:«O processo de reprivatização do capital

social da TAP, compreende uma venda directa de referência de acções
representativas de até 61% do capital social da TAP – novo acto decisório.
(…)

3. Atentando ao artigo 8º cuja epígrafe se denomina “Regulamentação”,

constata-se que o artigo em causa, vem-se regular os procedimentos
necessários para a concretização da reprivatização da TAP.

4. Diz o n.º 1 que as condições finais e concretas das operações a realizar são
estabelecidos mediante a aprovação de uma ou mais resoluções (novo acto
decisório).

5. Estamos, sem margem para dúvidas, na presença dum acto administrativo,

porquanto decide que as condições finais e concretas, no âmbito da TAP., só
podem ser estabelecidas por meio de resoluções.
 E a verdade, não existe qualquer traço de um acto legislativo, não só porque
lhe faltam os pressupostos de generalidade e abstracção e como assim e ainda porque se
trata de um acto decisório – características que pertencem ao que se entende por um acto
administrativo.

Pode ainda verificar-se no nº 2 do artigo e no que toca à venda directa de

referência, igual conteúdo decisório ao atribuir competências ao Conselho de Ministros
para todos os actos necessários para a operação de reprivatização da TAP onde entre
essas competências, se encontra a competência do Conselho de Ministros para a
elaboração e aprovação do caderno de encargos, procedimento que entretanto já se
efectuou.

 Assim, o nº 2 do dito artigo é, tal como o nº 1, um acto materialmente

administrativo, pelo seu carácter decisório de atribuição de competências
ao Conselho de Ministros para uma série de actos.

 Produzindo o Decreto-lei, através dos seus actos decisórios, efeitos na

esfera jurídica de uma pessoa (colectiva), aqui em concreto a TAP
estamos perante um acto materialmente administrativo por excelência.

E dúvidas houvesse que o referido artigo 8.º – tal como os demais actos
mencionados a título de exemplo – embora sob a forma de acto legislativo, fossem um
acto materialmente administrativo, sempre estariam tais dúvidas dissipadas”.

Esta individualização dos alegados actos materialmente administrativos a

suspender faz-se no âmbito de uma parte do requerimento inicial que se intitula “III – Da
sindicabilidade da acção”. Nesta sede, além de se enfatizar a natureza de actos
materialmente administrativos dos actos suspendendos, aflora-se a questão da sua
impugnabilidade. De facto, a certa altura diz-se: “33 – Para terminar, diz ainda o mesmo
Acórdão: «São fiscalizáveis pelos tribunais administrativos todos os actos materialmente
administrativos, independentemente da sua forma»”.

 De forma mais explícita, o Requerido e a contra-interessada, nas suas

respectivas oposições ao pedido inicial – bem assim como na oposição ao
pedido de decretamento provisório da providência cautelar –, vêm suscitar
a questão da incompetência da jurisdição administrativa para conhecer
 dos actos suspendendos, haja em vista que, contrariamente ao
entendimento dos Requerentes, sustentam que se trata de actos de natureza
legislativa, quer do ponto de vista formal, quer do ponto de vista material,
e, por esse motivo, inimpugnáveis junto dos tribunais administrativos.

A esta excepção da incompetência da jurisdição administrativa para conhecer

das pretensas ilegalidades e inconstitucionalidades dos actos suspendendos acresceram as
excepções de caducidade do direito de acção dos Requerentes (arguida pelo Requerido e
pela contra-interessada) e de ineptidão da petição inicial por incompatibilidade entre o
pedido e a causa de pedir (arguida pelo Requerido), aduzidas nas respectivas oposições à
providência cautelar, e, de igual modo, nas oposições que deduziram contra o pedido de
decretamento provisório da providência cautelar.

 Em face disto, resulta com clareza que, antes mesmo de passar à

apreciação do mérito da providência cautelar – designadamente a apurar
se os respectivos requisitos de concessão, previstos no artigo 120.º do
CPTA, se encontram preenchidos –, assim como do mérito do incidente
de declaração de ineficácia dos actos de execução indevida, e bem assim
do mérito do pedido de decretamento provisório da providência cautelar,
há que apreciar as excepções arguidas pelos requeridos.

 E, desde logo, deve preceder nesta análise a questão da alegada

incompetência ratione materiae deste Supremo Tribunal, e da jurisdição
administrativa em geral, para conhecer das ilegalidades e
inconstitucionalidades dos actos suspendendos, sobre cuja natureza
jurídica divergem Requerentes e Requerido e contra-interessada.

Cumpre, antes de mais, atentar no teor dos preceitos postos em crise. Vejamos:

Artigo 1.º (Objecto)

“1 – É aprovado o processo de reprivatização indireta do capital social da TAP S.A.,

adiante designada , o qual tem lugar mediante a reprivatização do capital social (..), e que
é regulado pelo presente diploma e pelas resoluções do Conselho de Ministros e demais
instrumentos jurídicos que venham a estabelecer as suas condições finais e
concretas”.

Artigo 2.º (Operações e modalidades de reprivatização)

“1 – O processo de reprivatização do capital social da TAP compreende uma venda direta

de referência de ações representativas de até 61% do capital social da G………. - SGPS,
S.A., e a alienação, numa oferta destinada aos trabalhadores, de um lote adicional de ações
representativas de até 5% do capital social da G……….. - SGPS, S.A.”.

Artigo 8.º (Regulamentação)

“1 – As condições finais e concretas das operações a realizar no âmbito da reprivatização

da G………… - SGPS, S.A., e o exercício das competências atribuídas ao Conselho de
Ministros no âmbito do presente diploma, são estabelecidos mediante a aprovação de uma
ou mais resoluções.

2 – No que respeita à venda direta de referência, compete ao Conselho de

Ministros, deignadamente:

a) Aprovar o caderno de encargos que define as condições específicas dessas

operações, podendo sujeitar as ações adquiridas e subscritas ao regime de
indisponibilidade;

b) Determinar o tipo e o número de fases para a seleção do investidor ou

investidores e detalhar os critérios para a alienação de ações;

c) Estabelecer a exigência de uma prestação pecuniária, em montante a

determinar, para a celebração de cada contrato respeitante à venda direta;

d) Identificar o investidor ou investidores selecionados para adquirir as ações;

e) Fixar o preço unitário de cada alienação de ações;

f) Condicionar, se assim o entender, a aquisição das ações à celebração ou plena

eficácia de quaisquer instrumentos jurídicos destinados a assegurar a concretização da
venda direta de referência e o cumprimento dos objetivos decorrentes dos critérios
enunciados no n.º 3 do artigo 4.º e outros definidos mediante resolução do Conselho de
Ministros;

g) Determinar as condições concretas de exercício da opção de venda

designadamente o seu preço de exercício, e os termos em que pode ser contratada a opção
de compra referida no n.º 3 do artigo 2.º;

h) Decidir sobre exercício da opção de venda ou sobre a alienação de ações que

dela são objeto, através de qualquer uma das modalidades previstas na Lei n.º 11/90, de
5 de abril, alterada pelas Leis n.os 102/2003, de 15 de novembro, e 50/2011, de 13 de
setembro”.

Os dispositivos em questão dizem respeito ao processo de reprivatização da TAP

mais concretamente, a certos aspectos relacionados com o modo como este se irá
desenrolar.

Os Requerentes sustentam estarmos em presença de actos materialmente

administrativos sob a forma legislativa, fundamentando a sua posição, basicamente, na
circunstância de estarem em causa actos decisórios que, além disso, não possuem carácter
geral e abstracto.

§ Passando à análise das várias pretensões dos Requerentes, cabe dizer, em primeiro
lugar, que o carácter decisório não é atributo exclusivo dos actos administrativos.

§ Os actos políticos, e designadamente aqueles plasmados em actos de natureza

legislativa que prescrevem de forma vinculativa a adopção de determinadas condutas,
também podem perfilhar esse carácter.

§ Além disso, a generalidade e a abstracção configuram características

tradicionais ou clássicas das leis, é certo. Não são hoje, todavia, consideradas essenciais
para a qualificação de um acto como lei (lato sensu).

O que releva agora é o conceito de normatividade, que aponta para a sua

capacidade de inovar na ordem legislativa pré-existente, suportada em valorações
políticas, típicas dos órgãos dotados da função de indirizzo politico, como é o caso do
Governo (veja-se o fenómeno das leis individuais). Esta capacidade de inovar poderá
encontrar-se, quer em leis gerais e abstractas, quer em leis menos genéricas (v.g., leis
individuais e concretas, leis concretas e gerais).
Um pouco na sequência do que foi dito, pode afirmar-se que, de certa forma, a aplicação
de uma lei não tem que consistir necessariamente na sua execução mediante actos
administrativos ou actos normativos de natureza regulamentar, podendo, outrossim,
consistir na criação de uma lei menos genérica, portadora de uma opção política mais
particularizada, mas igualmente inovadora, a qual, por seu turno, poderá vir a carecer de
actos de execução a cargo da Administração para se tornar operativa – como é
manifestamente o caso do DL n.º 181-A/2014, designadamente dos comandos
suspendendos.

O próprio Pleno deste Supremo já teve a ocasião de afirmar que estaremos perante
um acto materialmente legislativo naqueles casos em que o acto jurídico impugnado
introduz na ordem jurídica uma opção primária e inovadora, que tem como único
parâmetro de validade a Constituição, e isso, “independentemente de saber se essa
materialidade se exprime com carácter geral e abstracto, visando destinatários
determináveis ou indetermináveis ou através de uma determinação individual e concreta”
(cfr. Acórdão do Pleno de 05.06.14, Proc. n.º 01031/13).

Mais recentemente, reiterou esta tese no Acórdão do Pleno de 19.03.15, Proc. n.º
949/14, que, citando em parte M. Aroso de Almeida, afirma: “«a materialidade do ato
legislativo não se confunde com o carácter geral e abstracto das determinações nele
contidas», sendo que, se pese embora e por regra, a «intencionalidade própria da função
legislativa se tenda a exprimir na emissão de regras de conduta, de carácter geral e
abstracto» também «é verdade que é frequente o fenómeno da aprovação de actos
legislativos, que embora exprimam uma opção política primária, inovadora, introduzem
uma ou mais determinações de conteúdo concreto», pelo que «o exercício da função
legislativa só tendencialmente se concretiza na emanação de normas gerais e abstractas»,
já que «decisiva é a intencionalidade do acto, o facto de introduzir opções políticas
primárias» e «quando isso suceda, temos um acto materialmente legislativo, ainda que as
opções nele contidas tenham conteúdo concreto», na certeza de que só estaremos em
presença de ato administrativo quando, praticado o ato sob a forma de diploma legislativo,
o comando em causa exprima o exercício de competências administrativas, situação essa
que terá então enquadramento nos citados arts. 268.º, n.º 4, da CRP, e 52.º, n.º 1, do CPTA
(…)”.

Já quanto aos actos administrativos, não só as características da individualidade e

concretude não são seus apanágios exclusivos, como, além disso, e conforme sustentado
pelo Pleno deste Supremo Tribunal, “um acto, para ser administrativo, não lhe basta ser
individual e concreto”, haja em vista que “para assim ser qualificado tem ainda de
proceder do exercício da função administrativa” (cfr. Acórdão do Pleno do STA de
04.07.13, Proc. n.º 0469/13).

Perante estas constatações, torna-se imperioso distinguir os actos políticos e

legislativos dos actos administrativos. Embora não se afigure tarefa fácil, o melhor
caminho para alcançar esta diferenciação passa por distinguir as funções política e
legislativa da função administrativa.

As duas primeiras são ambas funções primárias do Estado-colectividade e visam

a “realização das opções sobre a definição e prossecução dos interesses essenciais da
colectividade”. A função administrativa, por sua vez, possui um carácter secundário, o
qual “reside na sua subordinação às funções primárias, que se traduz na não interferência
na formulação das escolhas essenciais da colectividade política, na necessidade de que as
suas decisões encontrem fundamento em tais escolhas e de que não as contrariem”
- Marcelo Rebelo de Sousa e André Salgado de Matos

A distinção entre actos políticos e legislativos, de um lado, e actos

administrativos, de outro, é crucial para efeitos de impugnação contenciosa nos
tribunais administrativos. Igualmente fundamental para o mesmo efeito se revela a
caracterização rigorosa dos denominados “actos materialmente administrativos sob a
forma legislativa”.

Como é sobejamente sabido, está excluída do âmbito da jurisdição administrativa

a impugnação e, portanto, o conhecimento de processos cautelares que tenham por
objecto actos praticados no exercício da função política e legislativa (arts 4.º, n.º 3, al.
a), e 24.º, n.º 1, al. c) do ETAF).

Visto pela perspectiva inversa, apenas são passíveis de impugnação em sede

cautelar os actos emanados do exercício da função administrativa (Acórdão do Pleno
do STA de 07.06.06, Proc. n.º 01257/05, e Acórdãos do STA de 04.04.13 e 10.09.14,
Procs n.os 0399/13 e 0623/14, respectivamente).

Num plano mais concreto, e atendendo ao teor prescritivo e inovador dos actos
atacados pelos Requerentes, tais actos devem ser vistos como possuindo natureza
legislativa, e isto não apenas pela circunstância de ser essa a forma exigida pela Lei-
Quadro das Privatizações (LQP – Lei n.º 11/90, de 05.04, com a última redacção dada
pela Lei n.º 50/2011, de 13.09), a qual, no seu artigo 13.º estipula que “O decreto-lei
referido no n.º 1 do artigo 4.º aprovará o processo, as modalidades de cada operação de
reprivatização, designadamente os fundamentos da adopção das modalidades de
negociação previstas nos n.os 3 e 4 do artigo 6.º, as condições especiais de aquisição de
acções e o período de indisponibilidade a que se referem os artigos 11.º, n.º 1, e 12.º, n.º
2 em termos de competência objetiva e subjetiva, diretamente”.

Na verdade, todos eles se situam ainda num plano normativo, se bem que menos
genérico, materializando uma opção política conformadora de uma nova estratégica
adoptada pelo XIX Governo Constitucional no que toca ao sector empresarial do Estado,
estratégia complexa que abarca, entre outros aspectos, um programa de privatizações que
inclui o domínio específico das empresas públicas de transportes.

Num outro plano se situa a LQP, a qual abriu as portas, tornando possível, esta
nova etapa, em que, dando corpo a nova opção política especificamente referida ao sector
público empresarial no domínio dos transportes (em particular, às empresas públicas de
transportes deficitárias), se determina a reprivatização de uma certa empresa e se define
o quadro normativo em que esta reprivatização se vai mover. Na lei-quadro em apreço
está cristalizada a opção política primária de possibilitar a abertura do capital de empresas
do sector empresarial do Estado à iniciativa privada. No diploma legislativo do actual
Governo, de onde se extraem os comandos suspendendos, está cristalizada a opção
política primária de reprivatizar a G……….. –, sem que se possa afirmar, portanto, que
apenas a LQP corporiza com total exclusividade a opção política primária.
Em suma, os actos contidos nos preceitos suspendendos não são apenas actos de natureza
legislativa por ter sido essa a forma escolhida para a sua exteriorização. Efectivamente, e
como se viu, os preceitos visados pela presente providência cautelar de suspensão de
eficácia (e pelo posterior pedido de decretamento provisório) não foram produzidos “no
exercício da competência administrativa do Governo, previamente tipificada em lei
anterior, traduzindo uma escolha sobre um aspecto secundário ou instrumental das opções
já contidas nessa lei”. Eles “não se reconduz[e]m a uma mera expressão ou um mero
exercício da função administrativa enquanto simples realização de opções circunscritas a
aspetos secundários, menores ou instrumentais quanto a opções já contidas em lei anterior
que encerre e tenha assumido todas as opções políticas primárias” (Acórdãos do STA de
05.07.14 e de 19.03.15, Procs n.os 1026/13 e 949/14, respectivamente), antes contêm
previsões jurídicas com um conteúdo inovador, que exprimem uma opção política
primária definida em função do que se assume ser o interesse geral da comunidade
nacional. Por não estarmos perante o exercício da função administrativa, pode de igual
modo concluir-se que não estamos perante ‘normas administrativas’.

Adquirida a natureza legislativa dos actos suspendendos, ou, visto de uma

perspectiva diferente, não se vislumbrando neles quaisquer actos administrativos, afigura-
se-nos óbvio concluir pela incompetência da jurisdição administrativa para
conhecer do objecto dos vários meios processuais utilizados pelos Requerentes
cautelares, nos termos da al. a) do n.º 3 do artigo 4.º do ETAF, na medida em que este
dispositivo afasta do âmbito da jurisdição administrativa a apreciação de litígios que
visem a impugnação de actos praticados no exercício da função política e legislativa.

Assim sendo, fica prejudicado o conhecimento do mérito da providência cautelar

e, pelos mesmos motivos, do mérito do incidente de declaração de ineficácia dos actos de
execução indevida e do mérito do pedido de decretamento provisório da providência
cautelar.

III – Decisão

Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam em conferência os Juízes

da Secção de Contencioso Administrativo em declarar a incompetência absoluta em razão
da matéria deste STA, o que obsta ao conhecimento do mérito da causa, absolvendo-se
os requeridos da instância, nos termos do artigo 278.º, n.º 1, al. a), do CPC.

Em suma: não é portanto possível proceder à impugnação direta de atos

legislativos nos tribunais administrativos, a não ser (que não era o caso), que esses atos
embora emanados sob forma de ato legislativo, contenham decisões materialmente
administrativas, e não sejam por isso, nessa parte do ponto de vista material, manifestação
do exercício da função legislativa, pois nesse caso, a impugnação é possível, como resulta
do art. 52.º CRP, e do art. 268/4.º CRP que consagra a impugnabilidade de todos os atos
administrativos, independentemente da sua forma.

§ EROS E THANATOS”: A DICOTOMIA ACÇÃO COMUM/ACÇÃO

ESPECIAL:4

1. Todo o processo administrativo se tornou de plena jurisdição. Meios

processuais e poderes do juiz no novo Contencioso Administrativo.

O direito fundamental a uma tutela plena e efetiva dos direitos dos particulares,
consagrado no art. 268/4.º CRP , é a pedra angular do Processo Administrativo. Trata-se
de um direito fundamental dos particulares e de um princípio fundamental de organização
do Contencioso Administrativo, que tem vindo a ser progressivamente explicitado a
aperfeiçoado em sucessivas revisões constitucionais e que, na sua última formulação,
decorrente da revisão constitucional de 1997, representou uma verdadeira «revolução
corpeniciana» no modo se encontra formulada a garantia constitucional de acesso à
Justiça Administrativa, uma vez que agora passam a ser os diferentes meios processuais
que “giram” à volta do princípio da tutela plena e efetiva dos direitos dos particulares e
não o contrário.

§ Entre nós o Código de Processo Administrativo regulou os seguintes meios

processuais:

 Ação administrativa comum – (art. 37.º ss do CPTA)

 Ação administrativa especial – (art. 46.º e ss do CPTA); revogado

4
Vasco Pereira da Silva – O Contencioso no Divã da Psicanálise; - pág. 242
  Os processos urgentes:
- Do contencioso eleitoral – (art. 97.º ss CPTA)
- Contencioso pré-contratual; -(art. 100.º CPTA;)
- Intimações – para a prestação de informações e consulta de processos
ou a passagem de certidões (art. 104.ºss);
-Intimação para a proteção de direitos, liberdades e garantias – (art. 109.º
ss);
- Os processos cautelares (art. 112.º e ss)
- E o processo executivo (artigos 157.º e ss).

O método português da reforma do CTA parece estar mais próximo do modelo

dito latino que unifica todos os meios processuais, independentemente dos pedidos ou
dos efeitos das sentenças – ainda que no que respeita aos meios principais (e
descontados os processos urgentes, de natureza especial em razão especial em razão das
suas características temporais), se tenha optado por consagrar uma dicotomia de meios
processuais:

1. AÇÃO ADMINISTRATIVA COMUM:

2. AÇÃO ADMINISTRATIVA ESPECIAL;

De aqui resultando que, no interior do género meio processual ou, dentro de cada
um dos meios processuais referidos, podem existir tantas espécies de efeitos das
sentenças quanto os pedidos suscetíveis de ser formulador. Cada meio processual é pois,
uma espécie de “ação-quadro”, na qual cabem as mais distintas “sub-ações”,
qualificadas em razão do respetivo pedido, e que podem dar origem a qualquer das
modalidades de sentenças. Tão ou mais importante do que a enumeração dos meios
processuais, é a identificação dos pedidos possíveis – isolados ou em cumulação, pelo
que para a averiguação dos poderes de pronúncia do juiz administrativo não basta saber
qual o meio processual utilizado, mas também quais os pedidos suscetíveis de ser
formulados, ou quais os efeitos das sentenças correspondentes a tais pedidos.

O CPTA, começa por consagrar, no .art 2.º o princípio da tutela judicial efetiva,
estabelecendo na lógica ampla da formulação constitucional, que ele corresponde ao
direito a obter, atempadamente, uma decisão judicial favorável, tanto no que respeita à
tutela declarativa , como à cautelar ou à executiva (n.º1). E o art. 7.º explicita ainda que
o conteúdo do princpio da tutela efetiva implica o diteito a uma justiça materal, que se
pronuncie sobre o mérito das pretensões formuladas, não se limitando a uma mera
apreciação formal do litígio.

Mas a formulação legislativa do direito à tutela judicial plena e efetiva só fica

completa mediante a enumeração dos efeitos da sentença correspondentes,
independentemente dos meios processuais que estejam em causa (art. 2/2.º CPTA). O
que se prende com a conclusão de há pouco, segundo a qual, para determinar os poderes
de pronúncia do juiz não basta saber qual o pedido suscetível de ser apreciado. E que
conduz à exist^3ncia de dois critérios para se chegar ao elelenco dos poderes de
pronuncia do juiz.

De facto o art. 2/2.º do CPTA estabelece uma enumeração (exemplificativa) dos

poderes de pronuncia judicial integrantes do princípio da tutela efetiva, cuja lógica para
ser a do progressivo aumento de intensidade de tais poderes, partindo das sentenças de
simples apreciação para as de condenação., passando pelas constitutivas (ainda que a
formulação de tal progressão não seja integralmente linear). Assim, os poderes de
pronuncia referidos nas:

 Alíneas a), b), c), correspondem a sentenças de simples apreciação

(reconhecimento de direitos, qualidades, de direitos de abstenção, de
declaração de ilegalidade de normas).
 Alínea d), h), são correspondes a sentenças constitutivas (de atos e de
regulamentos administrativos).
 Alíneas e), f), g), i), j), l), são configuráveis como sentenças de
condenação.

As alíneas a), b), c), e) f), g) correspondem À ação administrativa comum;

As alíneas d), h), i), j) correspondem à ação administrativa especial;

Em síntese, por um lado, a amplitude dos poderes de pronúncia dos tribunais

administrativos, no Âmbito da reforma em curso, já não se distingue mais da de
qualquer outro tribunal, superando-se assim os “complexos da infância difícil “ do
Contencioso Administrativo, de pretensa limitação “por natureza” à mera anulação, por
outro lado os dois principais meios processuais do CPTA (ação administrativa comum e
a especial), tanto podem dar origem a sentenças de simples apreciação, como anulação,
como de condenação, já que a qualificação dos efeitos da sentença fica dependente do
pedido.

§ Critério de distinção entre ação administrativa comum e

especial; (já que o dos critérios das sentenças não é, operativo).

Ao comparar os art. 37.º e o revogado art. 46.º do Código de Processo

Administrativo, daí parece resultar que o critério do legislador da reforma foi o de
considerar que pertencem à ação administrativa comum todos os litígios administrativas
não especialmente regulados, integrando a ação administrativa especial, os processos
relativos a atos e regulamentos Administrativos. Que o mesmo é dizer, que o critério
corresponde a um tratamento processual diferenciado de duas particulares formas de
atuação administrativa, que são o ato e o regulamento administrativo, pois todos os
litígios que lhes digam respeito constituem matéria de ação administrativa especial, ao
passo que os demais litígios integram a ação administrativa comum.

§ Atualmente: Formas do processo declarativo e âmbito

da sua aplicação; Autor MÁRIO AROSO DE ALMEIDA;

A lei estabelece os modelos de tramitação que devem seguir os diferentes

processos, desde a propositura da ação até ao momento em que o tribunal vem a proferir
a correspondente decisão. Ao modelo de tramitação do processo dá-se o nome de forma
de processo, designação que, desse modo, corresponde ao conjunto ordenado de atos e
formalidades que devem ser observados na propositura e desenvolvimento da ação em
tribunal.

A previsão legal de diferentes formas de processo resulta de uma opção do

legislador no sentido de que os processos não devem ter todos a mesma tramitação, mas
devem ser reconduzidos a tipos diferenciados, sendo que a tramitação dos processos
correspondentes a cada tipo deve obedecer a uma sequência específica de atos e
formalidades. O campo de aplicação de cada forma de processo estabelecido pela lei por
referência aos tipos de pretensões que devem ser deduzidos em juízo de acordo com o
correspondente modelo de tramitação.
 São portanto as especificidades características de certos tipos de pretensões que
conduzem o legislador a diferenciar os processos por tipos, determinando a forma de
processo que deve corresponder a cada um dos tipos legalmente previstos e delimitados.

É assim que o CPTA tipifica diferentes formas de processo.

Até à revisão de 2015, o enquadramento que o CPTA dava aos diferentes tipos de
pretensões que podiam ser deduzidos perante a jurisdição administrativa, ao nível da
estruturação das formas do processo declarativo – tal como ele resultava do Código, e
portanto, sem prejuízo de outras formas especiais, consagradas em legislação avulsa,
consubstanciava-se na previsão de 4 formas de processo no âmbito de aplicação
circunscrito, que o Código qualificava como urgentes e de duas formas de processo que,
por contraposição, se podiam qualificar como não-urgentes , e de duas formas de
processo que, por contraposição , se podiam qualificar como não urgentes e de amplo
espectro de aplicação, que o Código designava como ação administrativa comum e como
ação administrativa especial.

Portanto sem prejuízo da existência de quatro formas de processos declarativos

urgentes de âmbito circunscrito de aplicação, o CPTA estruturava os processos
declarativos não-urgentes, que correspondiam à esmagadora maioria das pretensões
dedutíveis perante os tribunais administrativos, segundo um modelo dualista, assente na
contraposição entre as formas de ação administrativa comum e da ação administrativa
especial.

Seguiam a forma de ação administrativa especial os processos de impugnação

de atos administrativos e normas regulamentares e os processos dirigidos à condenação
da Administração à emissão desse tipo de atos, em caso de recusa ou omissão.

Nos restantes casos, ou seja sempre que estivessem em causa pretensões

pertencentes ao âmbito de jurisdição administrativa mas não relacionadas com o
exercício de poderes administrativos de autoridade, consubstanciados na emissão ou
omissão de atos administrativos ou normas regulamentares, o processo seguia a forma de
ação administrativa comum.

O modelo dualista adoptado assentava, pois na contraposição, no plano

substantivo, entre pretensões que se reportavam e pretensões que não se
 reportavam ao exercício de poderes de autoridade, consubstanciando na
emissão ou omissão de atos administrativos ou normas regulamentares.

Hoje deixou de ser assim: com a revisão de 2015, foi afastada a estrutura dualista
anterior, pelo que todos os processos que correspondiam às duas formas referidas de
processo passaram a ser submetidos a uma única nova forma de processo, chamada de
ação administrativa; - art. 37.º CPTA.

Segundo MÁRIO AROSO DE ALMEIDA: nem por isso deixou , no entanto, de ter
relevância, não só no plano substantivo, mas também no plano processual, distinguir as
pretensões relativos a atos administrativos e regulamentos, na medida em que mesmo,
após a revisão de 2015, o CPTA não deixou, como é natural, de fazer depender a dedução
dessas pretensões de pressupostos processuais específicos, ou em todo o caso, com um
regime próprio que não se aplica aos demais tipos de pretensões. Continua por isso a
revestir-se de grande importância identificar a caracterizar estes tipos de pretensões, para
efeito de determinar o conteúdo do regime processual próprio que lhes corresponde.

§ Formas do processo declarativo e âmbito da sua aplicação;

1. Formas do processo declarativo: ação administrativa e processos urgentes (art.

35.º e 36.º)

Em processo administrativo, o tema das formas do processo declarativo é objeto

da Secção II do Capítulo V da Parte Geral do CPTA, que é constituída apenas por dois
artigos, art. 35.º e o art. 36.º CPTA.

A referida Secção II e, em especial, o artigo 35.º desempenham um papel

fundamental na determinação da estrutura no Código.

Com efeito, aí se diz quais os modelos de tramitação a que, em processo

administrativo, devem obedecer os processos declarativos, e como expressamente aí se
refere, a estrutura do Código é determinada, no subsequentes Títulos II e III, em função
das formas de processo que, nessa sede, são identificadas.
 Resulta do esquema genericamente traçado no artigo 35.º que, sem prejuízo de
outros que possam ser consagrados em legislação especial, o regime das formas do
processo administrativo declarativo concretiza-se na previsão de uma forma de processo
que é o processo declarativo comum, que pode classificar-se como não urgente, e de
formas de processo especiais, que Código qualifica como urgentes.

 A forma de processo não urgente é designada como ação

administrativa, art. 35/1.º e Título II, artigos 37.º do CPTA e seguintes,
ao que acrescem os processos declarativos urgentes (art. 35.º/2, 36/1.º
alíneas a) a e), e Título III: artigos 97.º e ss, em que se enquadram as
formas da ação administrativa urgente, constituída pelo:

- Contencioso dos atos administrativos em matéria eleitoral da

competência dos tribunais administrativos;
- Contencioso dos atos administrativos praticados no âmbito de
procedimentos de massa;
- Contencioso dos atos relativos à formação dos contratos das Diretivas
europeias da contratação pública (artigos 97.º a 103.º-B);
- Intimações – que incluem a intimação para a prestação de informações,
consulta de processos e passagem de certidões e a intimação para a
proteção de direitos, liberdades e garantias (art. 104.º a 111.º).

Como refere o art. 35.º a ação administrativa rege-se pelas disposições previstas
no Título II, portanto observa, como determina o art 37.º/1 a tramitação regulada no
Capítulo III desse título, que consta dos artigos 78.º e ss, e as cinco formas de processos
declarativos urgentes seguem a tramitação que para elas é fixada no Título III.

Com a revisão de 2015, todas as ações nos tribunais administrativos passaram a

ser tramitadas segundo um modelo de tramitação próprio, que se encontra
especificamente regulado no CPTA, isto sem prejuízo naturalmente, de o regime do
processo civil continuar a ser amplamente aplicável, seja por transposição direta, seja com
fundamento na previsão de aplicação supletiva do art. 1.º

Este é o ponto que se afigura importante sublinhar, porque segundo MÁRIO AROSO
DE ALMEIDA, o atingimento da maioridade da justiça administrativa, no nossa Estado de
Direito Democrático, que tendo sido instituída com o CPTA, só uma vez dado esse passo
se liberta de injustificadas peias herdadas do passado.

Com efeito, se na redação anterior à revisão de 2015, o CPTA estruturava os

processos declarativos não-urgentes em torno do modelo dualista, assente na
contraposição entre duas formas de processo, a que dava o nome de ação administrativo
comum e de ação administrativa especial, isso deveu-se ao propósito de , num contexto
de verdadeira mudança de paradigma, se preservarem elementos do modelo que se estava
a abandonar, tradicionalmente estruturado em função da contraposição entre o recurso
contencioso interposto dos atos de autoridade da Administração e o chamado
contencioso das ações sobre contratos e responsabilidade civil das entidades públicas.

Estas solução era incoerente com diversos elementos. Com efeito, embora do
ponto de vista da estrutura das formas de processo, tenha de facto consagrado o referido
modelo dualista, a verdade é que, por outro lado, o CPTA, fez outras opções que
introduziram uma evidente incoerência no modelo efetivamente adotado.

Com efeito, embora se possa dizer que a tramitação que, nos artigos 78.º ss, o
Código estabeleceu para a ação administrativa especial era, de algum modo, a sucessora
daquela que, no regime que o precedeu, correspondia ao recurso contencioso de
impugnação de atos administrativos, a verdade é que poucos eram os traços em que ela
se aproximava desse modelo. A matriz da tramitação da ação administrativa especial
residia, na verdade, em aspetos fundamentais, no processo declarativo comum do CPC,
podendo mesmo, dizer-se que já correspondia a uma adaptação deste modelo a certas
especificidades próprias do processo administrativo.

A principal explicação reside no facto do Código ter assumido como fundamental,

nos artigos 4.º e 5.º da livre cumulabilidade de pedidos, na medida em que a
consagração deste princípio exigiu quem do ponto de vista da tramitação processual, se
criassem as condições necessárias para que, numa única não, a ação administrativa
especial, pudessem ser apreciados, não apenas os pedidos dirigidos aos estrito
reconhecimento da ilegalidade de atos administrativos ou regulamentos, mas também
todos os demais pedidos que com aqueles pudessem ser cumulados.

Ora, a introdução da possibilidade da dedução e apreciação, no âmbito da ação

administrativa especial, dos pedido que correspondiam aforma da ação administrativa
comum, com a consequente aproximação da tramitação da ação administrativa especial
ao processo civil, indispensável para que fosse possível, autorizava a que se perguntasse:
se a tramitação da ação administrativa especial foi, afinal desenhada para conjugar a
necessidade de dar resposta a exigências que são próprias do processo administrativo,
designadamente do domínio da impugnação de atos administrativos e de regulamentos,
com a necessidade de viabilizar a apreciação de todos os demais litígios que se inscrevem
no âmbito da jurisdição administrativa, por que não submeter todos os processos não -
urgentes do contencioso administrativo a um único modelo de tramitação, o da ação
administrativa especial?

E no sentido da consagração da ação administrativa especial como o modelo único

de tramitação dos processos não-urgentes, concorria por outro lado, a conveniência em
dar resposta, a dificuldades que a delimitação do âmbito de intervenção da ação
administrativa comum e da ação administrativa especial colocava.

Bastava pensar na incoerência de se enquadrar o contencioso dos contratos no

âmbito da ação administrativa comum e dos atos administrativos no da ação
administrativa especial, num contexto de crescente fungibilidade entre as figuras do ato
administrativo e do contrato, ou nas dificuldades práticas que resultavam da circunstância
de se erigir em critério de delimitação do âmbito de aplicação de duas formas diferentes
de processo a distinção , fundada do ponto vista substantivo mas complexa entre os atos
administrativos e as declarações que a AP profere fora do exercício de poderes de
autoridade.

As razões enunciadas justificavam que fosse dado o passo que, com a revisão de
2015, foi dado, de se submeterem todos os processos administrativos não urgentes a uma
única forma de processo. E que a partir do modelo da anterior ação administrativa
especial, mas com muito relevante influência do mais recente e inovador regime do
processo civil essa forma de processo fosse objeto de regulação própria, que a estruturasse
nos seus aspetos essenciais, em função das suas necessidades próprias, sem prejuízo da
aplicabilidade supletiva do CPC.

Deste modo nasceu a ação administrativa, que é assim o resultado de uma

síntese de aspetos específicos de regime provenientes do anterior modelo de ação
administrativa especial, com uma forte componente de transposição, ainda que com
importantes adaptações, do regime do processo declarativo comum do CPC. E como tal,
uma forma de processo de aplicação flexível, na medida em que contém disposições que
por terem em vista processos da atingia ação administrativa especial, respeitantes a atos
de autoridade da AP, em função dos quais nasceram, só serão aplicáveis a processo desse
tipo (pense-se no art. 84.º CPTA, que impõe o envio do processo instrutor “quando
exista”, ou no art. 83/4.º, que afasta o ónus de impugnação especificada nas ações sobre
atos administrativos e normas regulamentares), ao lado de outras de aplicabilidade geral,
transpostas do processo civil, ainda que com adaptações.

A ação administrativa é a forma de processo que corresponde à generalidade

das pretensões, que não colocam exigências que o legislador considere deverem
corresponder a uma forma de processo especial.

Sem prejuízo de outros, que possam ser consagrados em legislação especial, o

âmbito de aplicação desta forma de processo é asisim delimitado, na economia do CPTA
enquanto processo declarativo comum do contencioso administrativo, em função do
âmbito de aplicação dos processos declarativos especiais urgentes instituídos nos art. 97.º
a 111.º.

Nos tipos de situações que o Código faz corresponder a cada uma das cinco formas
de processo, que, em substituição da forma não-urgente da ação administrativa, são
instituídas em função do reconhecimento pelo legislador da existência de situações de
urgência que exijam a obtenção, de modo mais célere, de uma pronúncia sobre o mérito
da causa.

Sistematizando:

1. O CPTA institui e regula uma forma de processo comum, a que dá o nome de

ação administrativa;
2. Esta é a forma de processo, ou seja, o modelo de tramitação que devem seguir,
tanto no plano da propositura, como no do desenvolvimento subsequente e
da decisão final pelo juiz.
3. Os processos que como refere o art. 37.º/1 tenham como objeto litígio de cuja
apreciação se inscreva no âmbito da jurisdição administrativa e que, nem no
CPTA, nem legislação avulsa, seja, objeto de regulação especial;
4. Como resulta dos artigos 35.º em 37./1, seguem, portanto a forma da ação
administrativa todos os processos em que não seja deduzida nenhuma das
pretensões para as quais o CPTA estabelece um modelo especial da tramitação
e que, hoje, são aquelas que o Código especificamente prevê nos artigos 98.º,
 99.º, 100.º, 104.º e 109.º - pretensões a que cada um destes cinco artigos fazem
corresponder uma forma especial de processo urgente.
5. A ação administrativa é por conseguinte, a forma de processo declarativo
comum do contencioso administrativo, no sentido em que se trata da forma de
processo que “podendo culminar com sentenças condenatórias, de simples
apreciação e constitutivas, recebe no seu âmbito todos os litígios jurídico-
administrativo excluídos pela incidência típica dos restantes meios
processuais. (Prof. Sérvulo Correia).

§ DA AÇÃO ADMINISTRATIVA ESPECIAL À NOVA AÇÃO ADMINISTRATIVA;

SÉRVULO CORREIA

1. Da bipolaridade imperfeita à matriz unitária atenuada;

Em 2002-2003, com a adoção do CPTA, deu-se a forma a uma matriz bipolar

para as ações administrativa com natureza de processo declarativo não urgente
(art. 37.º a 96.º). O sistema anterior, versado na lei de Processo nos Tribunais
Administrativos, contrapunha meios processuais principais e acessórios e arrumava os
primeiros em “recursos contenciosos”, “contencioso eleitoral”, “impugnação de
normas”, e “ações”. Estas últimas eram por seu turno subclassificadas em “ações para
reconhecimento de direito ou interesse legítimo”, e “outras ações”.

“Outras” seria “… quaisquer ações pertencentes ao contencioso administrativo e

não especialmente reguladas” art. 73.º da LPTA. As “ações para o reconhecimento de
direito ou interesse legítimo” só podiam “ser propostas quanto os restantes meios
contencioso, incluindo os relativos à execução de sentença, não assegurem a efetiva
tutela jurisdicional do direito ou interesse em causa”.

Com este sistema, deu-se um passo significativo na abertura da jurisdição plena

para além do apertado âmbito tradicional constituído pelos litígios sobre contratos
administrativos e a responsabilidade civil extracontratual por prejuízos decorrentes
de atos de gestão pública. Reinava a incerteza sobre a existência de uma verdadeira ação
administrativa comum, cujo âmbito de incidência fosse determinado, positivamente,
pela natureza jurídico-administrativa, da situação controvertida e negativamente, por
exclusão da aplicabilidade de outras formas processuais. Se bem que, numa fase final da
vigência da LPTA, o STA tivesse aberto a via de um entendimento mais amplo,
duvidou-se sobre se por “reconhecimento de um direito ou interesse legalmente
protegido”, se não significava, no art. 69.º da LPTA, tão-só uma ação de simples
apreciação e sobre se “quaisquer ações pertencentes ao contencioso administrativo e não
especialmente reguladas”, o legislador visava, no art. 73.º todos os conflitos de
pretensões jurídico-administrativas insuscetíveis de dirimição através de um meio
específico, ou apenas previa residualmente outras ações avulsamente nomeadas mas não
especificamente disciplinadas.

Relativamente ao período que mediou entre 1985 e 2003, aquele que releva é já
a perspetiva histórica. E sobre esta interesse sublinhar que, a par do recurso do
contencioso ou ação de impugnação , tendo por referente a figura do ato
administrativo como cláusula geral delimitadora de garantia pelo art. 268/4.º
CRP.se foi firmando uma ação de plena jurisdição , formalmente compósita mas
assente sobre uma outra cláusula geral: a dos litígios emergentes das relações jurídico
administrativas.

Ainda que num plano sublimar, e não obstante a diversificação formal dos meios
processuais, continuava a perfilar-se a matriz dualista, enraizada entre nós ao longo do
período decorrido entre 1933 e 1974: a tramitação das ações seguia os termos do
processo civil de declaração, ao passo que a do recurso contencioso de ato
administrativo se regia primariamente por um complexo de normas processuais
administrativas extensivas ao processo de impugnação de normas. Abria-se, é certo, já
uma brecha, quando o art. 70.º n.1, remetia a tramitação das ações para o
reconhecimento de direito ou interesse legítimo para os termos dos recursos de atos
administrativos dos órgãos da administração local.

Mas se a análise doutrinária revelava a continuada presença inspiradora de

uma visão sistémica bipolar, a face aparente de arquitectura do sistema de meios
processuais principais podia ser caracterizada em termos de matriz multipolar. E na
primeira fase dos trabalhos de preparação do CPTA, era esta ainda a visão que
prevalecia. Com efeito o Anteprojeto inicialmente posto à discussão pública
sistematizava uma série de ações principais, muito embora procurasse estabelecer entre
elas um certo grau de porosidade através da admissibilidade da cumulações de pedidos.

O Prof. SÉRVULO CORREIA sugeria que na fase inicial da discussão que se

estudasse a aglutinação destes meios processuais em módulos mais abrangentes, mas
sem se pontar para a unicidade do meio processual principal. Dois meses após insistir
pela preservação do recurso contencioso, embora criticando o Anteprojeto por não
prever (ainda naquele momento) a cumulabilidade do pedido de anulação ou da
declaração de nulidade do ato administrativo com os pedidos de condenação na
realização de prestações e na prática de atos devidos , bem como com o de
indeminização por perdas e danos.

Segundo o SÉRVULO CORREIA , que teve o cuidado de então elucidar, que com a
subsistência do meio processual designado “recurso contencioso”, ainda do que a
salvaguarda de um noment iuris aquilo que interessava preservar era a ação de
impugnação tendo por objeto imediato o ato administrativo desta forma jurídica nuclear
pela qual se mantinha o poder público de definir unilateral e imperativamente situações
jurídico administrativas concretas.

Importava revitalizar o Contencioso Administrativo, mas sem desfigurar o

frontispício que a História o dotara, a preservação de um ato processual especificamente
dirigido à impugnação de atos administrativos não era porém incompatível com a sua
articulação, através da unidade tendencial do regime de tramitação, com outros
elementos processuais, também centrados sobre o exercício unilateral do poder
administrativo: a condenação à prática de ato administrativo devido e a impugnação de
normas de declaração de ilegalidades e respetiva omissão.

Da pluralidade desestruturada dos meios processuais principais de que se

ressentia o Anteprojeto sobre a qual incidiu o debate universitário, transitava-se também
assim, para a necessidade de uma opção entre matriz dualista ou uma matriz monista. A
matriz dualista ou bipolar tomaria como eixos o recurso contencioso e o processo civil
de declaração. Uma das correspondentes tramitações seria estendida a processos sujos
pedidos e causas de pedir justificassem um tratamento idêntico. A questão passara a
cifrar-se na opção entre a clamação da matriz dualista ou a sua redução à luz de
viabilidade técnica.
A unificação requeria uma ponderação cautelosa dos seus modos alternativos
concretização: a generalização a tosos os processos principais do regime do recurso
contencioso, emanam todos eles do processo civil de declaração.

Quanto à hipótese de partir do regime então em vigor para o recurso contencioso

e a impugnação de normas para ainda, que com alguns desenvolvimentos inovatórios,
estruturar uma ação principal não urgente única, ela ressentir-se-ia sempre da falta de
flexibilidade proporcionada por normas do processo civil da dirimição de litígios não
emergentes do exercício unilateral do poder administrativo.

Não seria a simples aplicação supletiva de tais normas que permitiria adequar o
processo à extrema diversidade de estrutura e conteúdo das relações jurídicas
administrativas contemporâneas.

Por outro lado, no entanto, se como não haveria impossibilidade técnico- jurídica
quanto a uma solução unitarista baseada no processo civil, também não contraríamos aí
perante uma hipótese caracterizada pelo realismo. Não pareceria com efeito
minimamente razoável por de lado a tramitação consolidada a partir do recurso
contencioso, que se tinha vindo a aperfeiçoar ao longo do tempo. Nem o seu emprego
despertava na altura uma contestação capaz de se transformar em apoio alargado a tão
radical privatização do processo administrativo-

Nunca poderia de resto proceder-se à adoção pura e simples do processo civil de

declaração: sempre seria indispensável o tratamento específico, em alguns processos de
aspetos como os pressupostos processuais, os prazos de interposição , a legitimidade, o
emprego do processo burocrático na instrução, a ordem de conhecimento das questões
na sentença, o âmbito do caso julgado ou a execução da sentença. Também a aplicação
prioritária das normas originadas a partir dos meios processuais relativos aos atos e a`s
normas administrativas não facultaria uma aplicação sistematicamente coerente do
processo civil atrvés da aplicação supletiva, pois que esta se reveste quase sempre de
natureza casuística.

E, em abstrato, a terceira hipótese de evolução, no princípio do séc. XXI, para

uma única forma de ação administrativa principal não urgente consistiria em conceber
de raiz um novo processo administrativo polivalente quanto às causas de pedir e quanto
aos pedidos de pronúncia jurisdicional. Mas não existia trabalho teórico em que se
pudesse apoiar uma iniciativa legislativa tão radical, nem se viam razões para pôr
totalmente de lado uma longa praxis, de aplicação conjugada de uma legislação do
contencioso administrativo sucessivamente aperfeiçoada a do processo civil, ora a título
principal ora supletivo.

Foi assim com naturalidade que o legislador de 2002-2003, se inclinou para a

solução da matriz bipolar, estruturada sobre a ação administrativa comum e ação
administrativa especial. Embora não aparente, a biporalidade encontrava-se já antes
ínsita no sistema formalmente multipolar. Mas de acordo com uma já longa tradição do
nosso direito processual administrativo, a bipolaridade firmada pela Reforma de 2002-
2003 não tem caracter absoluto.

§ Cumpre antes de falar de bipolaridade relativa ou imperfeita, visto que o

acréscimo de densidade normativa da ação especial em face da legislação anterior não
significou o afastamento do emprego a título supletivo da lei de processo civil no
Âmbito daquela meio processual, do mesmo passo que também se estabeleceram
diversos instrumentos de interpenetração entre blocos processuais comum e especial.

Em suma, com a Reforma de 2002-2003, o legislador rejeitou tanto uma solução

unipolar (quer assentasse num único meio principal de cariz processual administrativo,
quer na aplicação exclusiva da lei processual civil) como uma solução multipolar,
baseada numa multiplicidade de ações em função de uma série de pedidos e causas de
pedir típicos.

Da matriz bipolar adotada, pode no entanto diz-se que ela corresponde a uma
bipolaridade imperfeita. É certo que com a ação administrativa comum se reservou
lugar alargado ao emprego de normas do processo civil no domínio da justiça
administrativa. Mas em contrapartida, os dois blocos normativos dinamizados pela
ação comum e pela ação especial articulam-se através de um sistema de vasos
comunicantes, que vão desde a aplicação supletiva do processo civil à ação
administrativa especial, à cumulabilidade de pedidos próprios das duas formas de
processo, à apreciação incidental da ilegalidade de atos administrativos na ação
administrativa comum ou à possibilidade de ampliar o objeto da ação de impugnação de
ato administrativo pré-contratual à apreciação da validade do contrato celebrado na
pendência do processo.

Com a projetada revisão do CPTA, assistiu-se no domínio do processo

declarativo não urgente, um novo passo evolutivo, traduzido na transição de um
modelo de bipolaridade imperfeita para outro, caracterizado como unipolaridade
atenuada.

A nova ação administrativa configura uma solução unipolar, visto que passa a
ser ela o único meio processual principal não urgente para dirimir quaisquer litígios
administrativos.

Mas vários fatores contribuem para a atenuação do significado da forma única

de meio processual. O modelo assente em duas ações administrativas principais comum
e a especial, não fugia à porogisidade em constituir os dois institutos graças à presença
do processo civil na ação especial, e de algumas normas específicas de processo
administrativo na ação comum, bem como, ainda graças à suscetibilidade de estender
um dos meios processuais a parcelas do litígio que em princípio estariam sob incidência
de outrem.

§ Quanto à nova ação administrativa, o carácter atenuado do seu unitarismo

resulta de conotações das listas de ordem estrutural ou relativas ao regime.

 DO PONTO DE VISTA ESTRUTURAL, a ninguém escapava que no Título II,

o Projeto de Revisão dedicado à ação administrativa, o Cap. II sobre
“Disposições particulares”, preservava o grosso dos preceitos que na
versão do CPTA naquela altura, estabeleciam os aspetos específicos de
cada uma das três modalidades da ação administrativa especial:
i) Impugnação de atos administrativos;
ii) Condenação à prática de atos admininistrativo;
iii) Impugnação de normas de celebração de ilegalidade por omissão;

Trata-se de uma herança incontornável da fase evolutiva do processo

administrativo sobre o exercício do poder público. E assim demonstra que a
relativa especificidade processual que marcava estes meios tem de ser mantida
ainda que sob a capa de introdução de exceções ao regime comum. Não há afinal
um tratamento normativo único abrangendo a ação comum.

Não se trata porém, apenas da estruturação face ao título II, mas também da
própria tessitura de requesitos, atos e formalidade que varia consoante os quatro
tipos de pedidos correspondentes às respetivas causas de pedir.
 Permanece a separação tendencial de regimes processuais consoante se trate
de litigar sob o emprego de normas típicas do exercício do poder administrativo
ou de inovar causas de pedir alheias. A par, convém desta linha de continuidade
na evolução do processo administrativo, deparamo-nos com inovação radical no
modo de construir o pendor unitarista do novo modelo: em vez de assentar no
emprego maciço do processo civil ou na omnibragência de um regime
desenvolvido a partir de soluções tradicionais do processo administrativo, o Cap.
III, sobre a marcha do processo na ação administrativa, entenrece-se em uma
minuciosa e ponderada urdidura de dias de normalidade advenientes ora da
anterior versão do CPTA ora da renovada versão do CPC, aqui e ali ponteada de
novas ideações.

II. As disposições gerais sobre a ação administrativa;

É interessante verificar em que medida é que o título II do CPTA, dedicado ao

enunciado dos preceitos processuais administrativos que emolduram a ação
administrativa comum, no resto regida pelo CPC, se transforma, no Projeto de Revisão,
num Cap. I, formado por “Disposições gerais” de novel ação administrativa. Em que de
um contrapeso de processo administrativo à aplicação dos termos do processo de
declaração do CPC, as “disposições gerais” aplicavam-se como o nome indica a toda a
discussão de litígios jurídico-administrativos em ação não urgente.

A par de aperfeiçoamentos pontuais independentes do alagardo âmbito de aplicação

destas normas, houve que revogar as que não se adaptavam ao novo papel, transferir
algumas para diferentes localizações, e ainda ajustar outras.

Em vez do objeto da ação administrativa comum, o art. 37.º versa agora sobre o
objeto da ação administrativa.

Houve assim que lhe aditar a referência aos objetos das anteriores ações
administrativas especiais. Vários aperfeiçoamentos foram também introduzidos como
referência à condenação da Administração à adoção das condutas necessárias ao
restabelecimento de direitos ou interesses em situações de via de facto desprovidas de
título que as legitime, a condenação ao pagamento de indeminzações decorrentes da
afetação do conteúdo essencial de direitos ou às pretensões de repetição do indevido ( a
par das situações de enriquecimento sem causa).

Importantes aperfeiçoamentos foram introduzidos no art. 39.º sobre o interesse

processual – no tocante aos pedidos de simples apreciação, aditou-se a título
exemplificativo, às situações de ilegítima afirmação por parte da AP da existência de
determinada situação jurídica, os casos de inexistência do ato administrativo. E
acrescentou-se a este o art. 39.º n.2 destinado a especificar que a condenação à não
emissão de atos administrativos só pode ser pedida, quando seja provável a emissão de
atos lesivos de direitos ou interesses legalmente protegidos e a utilização dessa ia se
mostre imprescindível.

Entre os preceitos revogados, destacam-se os que respeitavam *a aplicação dos

termos do processo de declaração do CPC.

São transferidos para outras passagens preceitos como os relativos à

legitimidade para ação relativas e execução de contratos (visto que estas passam a ser
enquadradas pelo capítulo sobre as disposições particulares, à fixação de prazos para o
cumprimento dos deveres impostos à AP e imposição de sanções pecuniárias
compulsórias ou à cumulação de pedidos.

Quanto à reformulação do art. 48.º , cuja epígrafe em lugar de “processos em

massa” passa a referir a seleção de processos em andamento prioritário, este preceito,
que respeitava apenas À ação administrativa especial, incide agora sobre quaisquer
ações administrativa o, quando num mesmo tribunal, sejam intentados mais de dez
processos, respeitando à mesma relação jurídico material ou a relações paralelas
suscetíveis de ser decididas com base na aplicação das emas normas a situações de facto
do mesmo tipo. Passa a prever-se também a possibilidade da seleção conjugada de mais
de um processo quando a verificação dos pressupostos requeridos no tocante à plena
representatividade do processo selecionado apenas possa ser alcançada desse modo.

III. Preservação de um subsistema normativo de disciplina especial das ações

sobre as formas típicas da conduta administrativa;
. Sublinhamos já o significado e o peso do título II sobre a ação administrativa do
Cap. II (Disposições especiais) – art. 50.º CPTA – aqui localiza-se um subsistema
normativo dedicado às ações respeitantes às formas típicas da conduta administrativa. A
matéria versada em tais normas mostra como seria utópico pretender instaurar um meio
processual principal único, do qual se versem todos os resquícios da tradicional
bipolaridade portuguesa entre ações respeitantes ao exercício (ou não exercício) das
normas típicas da conduta administrativa e os restantes processos emergentes de
relações jurídicas administrativas. O que sucede graças à revisão do CPTA é que a
bipolaridade se transfere do confronto entre duas formas axiais de processo, originárias
de distintas tradições processuais (administrativa e civil), para o seio de uma ação
formalmente única. Mas a total unificação do regime da ação principal continua a
constituir uma meta fugidia. É certo que, no seio da ação administrativa temos agora
normas de enquadramento geral e norma sobre a marcha do processo que se aplicam a
qualquer ação de declaração não urgente. Mas também no seio do regime dessa ação,
encontramos normas particulares, parcialmente estruturantes dos processos, que,
embora formalmente integradas no novo meio processual omniagragente, não respeitam
ao emprego das formas jurídicas típicas de conduta administrativa;

Merece ser assinalada a importância sistemática da inclusão, no Capítulo II,

“Disposições Particulares”, de uma Secção IV respeitante às ações relativas à
validade e execução dos contratos.

Até agora, as ações sobre os contratos sempre foram arrumadas, no sistema

processual administrativo, à parte das ações sobre atos e normas administrativas. Trata-
se de uma herança da histórica contraposição entre “contencioso próprio” ou de
anulação e contencioso “impróprio” ou de plena jurisdição.

Considerava-se este último entregue à competência dos tribunais administrativos

por razões de simples conveniência. Embora em Portugal tivesse reconhecido
relativamente cedo a figura o contrato administrativo, também em construção como a de
Marcello caetano, tal administratividade resultava mais de uma escolha por parte do
legislador de todos de contratos para efeito de um delimitação taxativa da competência
jurisdicional do que uma norma jurídica principal de conduta administrativa, a par da do
ato administratividade da norma emitida ao abrigo de disposições de direito
administrativo, por isso reserva “—aos tribunais administrativo do conhecimento das
contestações entre as partes, e relativas à validade , interpretação e execução dessas
cláusulas”, era considerada pelo ilustre fundador da Escola de Direito Pública de
Lisboa” como o elemento do próprio conceito de contrato administrativos. Sabia-se que
já naquela época que a ação sobre o contrato administrativo tanto comportava pedido de
simples apreciação (nomeadamente para efeito de interpretação de cláusulas, portanto,
uma sentença declarativa, como uma sentença condenatório (sobre aa execução deo
contrato ou a efetivação de responsabilidade contratual), como ainda uma sentença
constitutiva , ou seja de anulação do contrato.

Porém, nos dias de hoje, dúvidas não restam sobre o papel do contrato
administrativo como forma principal de conduta administrativa, vigorando
inclusivamente o princípio geral da discricionariedade procedimental de opção entre ele
e o ato administrativo para efeito do exercício das competências dos órgão
administrativo.

§ Ainda que nimiamente empírico o método consistindo em comprar o número de

artigos e dos preceitos que os integram proporciona-nos uma primeira pespetiva sobre o
diferente grau de densidade de regulação processual especial das ações enquadradas
pelas “disposições particulares” do Cap. II do Título II.

Contando 16 artigos somando 54 números, avantaja-se claramente das outras a

Secção I, dedicada à impugnação de atos administrativos. Ela estrutura-se em normas
que regem o objeto e efeitos da impugnação (art. 50.º), a impugnabilidade (secção I), a
legitimidade (subsecção III), e ainda regras especiais sobre a própria instância
(apensação, prossecução da ação pelo MP, ampliação da instância, anulação
administrativa, sanação e revogação do ato impugnado co m efeitos retroativos e
revogação do ato impugnado com efeitos retroativos e revogação do ato impugnado sem
efeitos retroativos.

Dada até a correspondência dos números dos artigos o atual CPTA e o Projeto
de Revisão, é fácil verificar que, não obstante uma elevada introdução de
aperfeiçoamento e aditamentos de pormenor, se mantém intacta a estrutura da ação
administrativa de especial de impugnação de atos administrativos.

O mesmo se pode dizer quanto à permanência intocada da estrutura das ações

administrativas especiais de condenação à prática de ato devido e da ação administrativa
especial de impugnação de normas e declração de ilegalidade por omissão.
Fica assim bem patente o caracter imperfeito ou atenuado da matriz unipolar
agora perfilhada. Carácter imperfeito ou atenuado que era, aliás, também o da
anterior matriz bipolar, devido sobretudo, à permeabilidade da ação
administrativa especial ao influxo do processo civil, e á natureza não estanque da
distribuição dos processos em função do respetivo objeto entre os eixos processuais
comum e especial.

IV. A unificação híbrida e relativa da marcha do processo;

Na versão revista do CPTA, a matriz unipolar, cristalizada na nova ação

administrativa, enquanro meio processual principal não urgente singular, assenta
fundamentalmente no regime unificado da marcha do processo estabelecido no Cap. III
do Título II. A natureza evolutiva da reforma manifesta-se aqui claramente na técnica
adotada, que, em lugar de uma clara rutura com o emprego do processo civil de
declaração, mas também sem o manter como corpo de um meio processual específico,
aposta na construção de um meio processual revestido de unicidade formal mas tecido
mediante uma subtil e compassada urdidura, combinando, até no seio de um mesmo
artigo, regras provenientes ora da marcha do processo na ação administrativa especial
do atual CPTA, ora do CPC, ora ainda de preceitos inovatórios em relação aquelas duas
fontes.

Se se tivesse simplesmente procurado alicerces a disciplina da tramitação da ação

administrativa num complexo normativo desenvolvido a partir da marcha do processo
na atual ação administrativa especial.

Pontos importantes:

 Preceitos do Cap. III do Título II sobre a marcha do processo na ação

administrativa;
- regime dos articulados – art. 78.º CPTA – os preceitos decalcam-se
sobre os da ação administrativa especial, deste modo estendidos à ação
administrativa geral;
- Inovação prende-se no art. 83/4.º CPTA – passa haver confissão em
caso de falta da própria contestação. Trata-se de uma nova fórmula de
 concordância entre os princípios de igualdade de armas por um lado, e
os da verdade material e da salvaguarda do interesse público, sendo certo
que também esta última pode ser gravemente preterida pela inércia do
órgão administrativo competente.
- Outra inovação – art. 78.º- A CPTA;

 Recolha de material normativo a partir do CPC; -

- art. 80/2.º CPTA
- art. 81/2.º CPTA;
- Art. 83/2.º CPTA;
- Art. 83/3.º CPTA
- art. 83/5.º CPTA;
- art. 83.º A – regime da reconvenção;
- Art. 85.º - CPTA – regime da réplica;

§ Outro exemplo da tessitura híbrida do regime da marcha do processo na ação

administrativa e bastantes mais poderiam se apresentado se não fossem limitações de
espaço, é aquele que se respeita ao conteúdo da sentença e ao objeto e limites da decisão
– art. 94.º e 95.º CPTA.

- Art. 94.º CPTA: aproxima-se mais do n.º1 do art. 607.º CPC; , sendo que o n.º3 sobre
a exposição de fundamentos aproxima-se do n-4 do art. 607º do CPC, mas afota uma
formulação ais contida.

- Art. 95.º CPTA – o n.1 – sobre o princípio do dispositivo: com o aperfeiçoamento

formal.

- Art. 95/2.º CPTA – corresponde ao art. 609/1 e 2.º CPC.

§ Conclusões:

No Capítulo III , sobre “Marcha do Processo do Título II” a redução à unidade das
regras sobre tramitação do processo principal não urgente, do contencioso
administrativo, agora denominado por ação administrativa, traz consigo a inequívoca
vantagem de simplificação da tarefa dos operadores jurídicos envolvidos e do próprio
funcionamento dos tribunais adminsitrativos de círculo. De certo modo ocorrera o
mesmo, embora a uma escala mais reduzida, quando o CPTA, veio a pôr termos à
dicotonomia mantida pela LPTA de 1985, entre as tramitações dos recursos
contenciosos de atos adminsitrativos e de atos em matéria administrativa, consosante a
asua apreciação em primeira grau coubesse na competência dos tribunais
administrativas de mcírculo ou do STA.

Estas unificações de regimes até aí plurais dispensam os operadores que atuam na área
em causa da necessidade de dominar com idêntica segunraça dois padrões de conduta
rpcoessual, e«que ora divergem substancialmente oera se copiam mutuamente, ora se
assemelham, mas mantendo ainda assim diferenças que é preciso ter em conta:

Assim sendo, pdoer-seá perguntar porque motivo se não criou desde logo uma ação
única com a entrad em vigor do CPTA. Durante o debate académico que acompanhou a
preparação do Código o Prof. Sérvulo Correia pronunciou-se a favor da matriz bipolar
atenuada que veio a prevalecer. E não vê contradição entre essa posição então assumida
e a participação não discrepatante nos trablahdos da Comissão de onde surgiu na altura
um Projeto de molelo unipolar igualmente atenuado ou relativo. As sucessivas
alterações introduzidas no direito processual adminsitivo no quadro da CRP de 1976
não podem ser bem entendidas quando desligadas umas das outras.

Na realidade, elas têm constituído etapas de um processo evolutivo, simultaneamente

impulsionado por tendências de futuro e enquadrado por um lastro jurídico cultural
próprio da identidade autónoma de uma instituição quase bicentenária.

A estruturação das ações principais no Código de 2002-2003 não constituiu uma tarefa
fácil. Unificava-se, por um lado, a tramitação até aí dualista do processo de impugnação
dos atos administrativos. Essa passo envolvia também o processo de impugnaçãlo de
normas, até então submetido à tramitação dos recursos contenciosos dos atos da
administração local. Instituía-se por um lado, o processo de condenação à prática de ato
devido, também ele enquadrado por um conjunto de disposições particulares próprias,
que teriam de ser conjugadas com a aplicação dinâmica das nromas sobre a atramitação
comuns às várias modalidades da nova ação especial. A aplicação a estas distintas “açõe
especiais” de um modelo único de amrcha do processo, desenvolvido (com
signnifcativas inovações) a partir do instituto do recurso contencioso de anulação, abria
novos horizontes.

Não era pois desde logo, a altura de impulsivamente e sem medir as consequências
sujeitas à tramitação processual administrativa as ações sobre contratos e sobre
responsabilidade que desde que em 1936 – o elgilador as acolhera no contencioso
administrativo sempre se haviam regido pelo processo civil, sendo que se reconheceu no
âmbito da ação especual sobre pedidos indemnizatórios ou de apreciação d«a validade
de contatos -. Art. 5/1/ e 4/2/a)b) e d) do CPTA.

§ PRESSUPOSTOS PROCESSUAIS GERAIS RELATIVOS ÀS PARTES

Resumos: Fonte: MÁRIO AROSO DE ALMEIDA

I. Enquadramento: personalidade judiciária, capacidade judiciária, patrocínio

judiciário e legitimidade processual;

A título preliminar refira-se que a personalidade judiciária e a capacidade judiciária

são pressupostos processuais que dizem respeito a atributos próprios, que, em abstrato,
são necessários para que uma pessoa ou entidade possa ser parte em qualquer processo
administrativo e possa estar por si própria, em juízo no âmbito desse processo. Pelo
contrário, o pressuposto da legitimidade processual não se reporta, em abstrato à pessoa
do autor ou do demandando, mas afere-se em função da concreta relação que
(alegadamente) se estabelece entre as partes e uma concreta ação, com um objeto
determinado.

I.I Personalidade e capacidade judiciária;

- Como estabelece o n.º1 do artigo 8.ºA, do CPTA, a personalidade e a capacidade

judiciárias consistem, respetivamente na suscetibilidade de ser parte e na de estar por si
em juízo. Por conseguinte, acrescenta o n.2 que, por regra, a personalidade e a capacidade
judiciárias coincidem com a personalidade e a capacidade jurídicas, pelo que podem ser
partes em ações e estar por si próprios, em juízo no âmbito da ação os sujeitos jurídicos
capazes , isto é, dotados de personalidade jurídica e de capacidade de exercício de direitos.

Cumpre, no entanto, notar que o CPTA contém, em matéria de legitimidade,

disposições cujos efeitos se projetam neste plano. Com efeito, o art. 10/2.º estabelece que
embora as ações que tenham por objeto ações ou omissões de entidades públicas sejam
propostas conta a pessoa coletiva de direito público, no caso do Estado elas são propostas
contra o Ministério a cujos órgãos seja imputável e ato jurídico impugnado ou sobre cujos
órgãos recaia dever de praticar os atos jurídicos ou observar os comportamentos
pretendidos.

Esta solução implica a atribuição de personalidade e capacidade judiciária aos

Ministérios pese embora eles não tenham personalidade nem capacidade jurídica;

De igual modo ao rt. 10.º/6 estabelece que, nos processos respeitantes a litígios entre
órgãos da mesma pessoa coletiva (em geral o art. 55/1/d) e ainda a primeira parte da
al+inea e), nos termos da qual os presidentes dos órgãos colegiais têm legitimidade para
impugnar os atos praticados por esses órgãos , a ação é proposta contra órgão cuja conduta
deu origem ao litígio. Esta solução também implica a atribuição de personalidade e
capacidade judiciária aos órgãos públicos, pese embora eles não tenham personalidade
nem capacidade judiciária.

Por estas duas razões, estabelece o n.3 do novo art. 8.ºA do CPTA, que para além dos
demais casos de extensão da personalidade judiciária estabelecidos no CPC, para efeitos
do CPTA, os ministérios e os órgãos da administração pública tèm personalidade
judiciária. Significa isto que o Código reconhece personalidade judiciária (e capacidade
judiciária) aos ministérios e órgãos da AP, mas apenas no âmbito dos processos em que
eles tenham legitimidade. Mas também que, quando um ministérios ou um órgão sejam
parte ilegítima numa ação, não existe apenas ilegitimidade, mas também falta de
personalidade judiciária (e de capacidade judiciária).

Por isso acrescenta o n.4 do art. 8.ºA do CPTA, - aqui o problema da sanação pelo
Estado não será de ilegitimidade, mas falta de personalidade judiciária da figura
organizatória indevidamente demandada.
 Já o n.º 5 faz referência ao regime do n.4 do artigo 10.º de acordo com o qual se
considera regularmente proposta a ação que, devendo ser intentada contra uma pessoa
coletiva ou ministério, seja intentada contra um órgão dessa pessoa coletiva, ou desse
ministério, nesse caso o referido preceito sana ele próprio, diretamente, a irregularidade
ocorrida, sem necessidade de sanação pela parte legítima e dotada de personalidade e
capacidade judiciárias.

I.II Patrocínio Judiciário

- Base legal inequívoca. Art. 11.º CPTA.

I.III A LEGITIMIDADE PROCESSUAL:

O CPTA assume a legitimidade como um pressuposto processual e não como uma

condição de procedência da ação, cuja titularidade se refere, portanto, por referência às
alegações produzidas pelo autor.

Possui assim, legitimidade ativa quem alegue a titularidade de uma aituação suja
conexão com o objeto da ação proposta o apresente como em condições de nela figurar
como autor e possui legitimidade passiva quem deva ser demandado na ação com o
objeto configurado pelo autor.

Se depois, no julgamento da causa, se chegar à conclusão de que a questão não se

colocava no termos em que o autor a apresentou, haverá absolvição do pedido, e não da
instância, dado que o juízo em que se funda essa conclusão já é um juízo sobre o mérito
da causa sustentando no respetivo julgamento e não o juízo preliminar sobre a questão da
admissibilidade, da ação , em que se concretiza a mera aferição do pressupsotos
processual da legitimidade.

O pressuposto processual da legitimidade não se confunde com o do interesse

processual ou interesse em agir. Com efeito, pode não haver qualquer dúvida quanto à
questão de saber se o autor se apresenta como titular de uma situação que o legitime a
propor a ação, basta pensar no impugnate que alegue ser proprietário de um prédio,
relativamente a atos praticados pela AP no âmbito do procedimento de declaração da
utilidade pública desse prédio, ou no funcionário que alegue ser arguido num
procedimento disciplinar respeitante a factos por si praticados – e no entanto, poder
questionar-se a a existência, nas concretas circunstâncias do caso, de interesse processual
ou interesse em agir, por falta de uma necessidade efetiva de tutela judiciária e portanto
de factos objetivos que tornem necessário o recurso à via judicial:

- Basta pensar na questão de saber se o proprietário tem interesse em agir perante

meros indícios da intenção de desencadear um procedimento expropriativo do seu imóvel,
mas sem que esse procedimento tenha sido efetivamente desencadeado, ou na questão de
saber se o funcionário tem interesse em agir perante a mera instauração do inquérito à
sua atuação, de cujos resultados ainda dependerá a decisão de lhe instaurar ou não um
procedimento disciplinar, que pdoerá concluir pela sua absolvição e portanto ainda não
lhe impõe a aplicação de qualquer sanção.

Que em processo administrativo, o pressuposto do interesse processual ou

interesse em agir, não se confunde com o da legitimidade, evidencia-o o art. 39.º que
lhe dá uma expressão autónoma.

Desde logo num dos domínios em que precisamente, ele assume maior relevo, a
que faz referência expressa no n.1 e que diz respeito às ações meramente declarativas
ou de simples apreciação, que viam acorrer a lesões efetivas, resultantes da existência
de situações graves de incerteza objetiva. Ou ameaças de lesão resultantes do fundado
receio da verificação de condutas lesivas num futuro próximo, determinadas por uma
incorreta avaliação da situação existente.

O AUTOR: REGIME DA LEGITIMIDADE ATIVA;

A autonomização do tratamento da legitimidade processual no âmbito do CPTA

justifica-se pela relevância das especificidades que a diversos níveis, o
contencioso administrativo apresenta nesse domínio.

O CPTA dedica , na sua Parte Geral dois arigos à matéria da legitimidade, ativa e
passiva: s art. 9.º e 10.º respetivamente. A solução é inovadora e deve ser encarada
como um fenómeno eminentemente processual de âmbito geral , respeitante à
situação das partes do rpcoesso, sem que anda jusitifque que, a respeito da
natureza do instituto, se adote no âmbito do contencioso adminsitraitvo, uma
pespetiva sensivelmente diferente daquela que resulta da teoria geral do processo.

Ao contrário do que é comum, e por exemplo no que sucede no art. 30.º do CPC,
o CPTA regula separadamente as questões da legitimidade ativa e da legitimidade
passiva. É assim que na Parte Geral do Código, encontramos o art. 9,º dedicado à
legitimidade ativa e ao rt. 10.º dedicado à legitimidade passiva.

A explicação para o facto reside na circunstância de que, seja no que toca à

definição de regimes especiais, são numerosos e diferenciados os aspetos a regular
quanto à legitimidade ativa, por um lado e passiva por outro.

No que toca à legitimidade ativa cumpre, com efeito advertir para o facto de que
não se esgota no art. 9.º o regime que o CPTA estabelece a seu respeito. Como
claramente resulta do próprio terio do seu n.1, estabelece que o critério, é em
grande medida derrogado por um amplo conjunto de soluções especiais que
noturos artigos o próprio CPTA estebelce em função de diversos tipos especiais
de pretensões: art. 55.º, 57.º, 68.º , 73.º e 77.º A CPTA.

Daqui resulta que o critério do art. 9/1.º podendo dizer-se que o critério
comum, é de aplicabilidade residual, circunscrita aos tipos de litígios cuja
estrutura se aproxima do modelo do processo civil e que, estatisticamente, não são
os mais representativos no processo administrativo, correspondendo apenas aos
casos que não são objeto de um regime especial próprio.

A explicação para a existência de um conjunto de regimes especiais, ao

lado do regime comum, em matéria de legitimidade ativa decorre da circunstância
de o pressuposto processual da legitimidade não ser um pressuposto que se
reporta, em abstrato, à pessoa do autor ou do demandado, mas um pressuposto
cujo preenchimento se afere um função da concreta relação que (alegadamente)
se estabelece entre essas pessoas e uma ação com um objeto determinado,
porquanto não se trata de saber se uma pessoa, em si mesma, tem personalidade
ou capacidade judiciária, mas de saber se ela apresenta em posição de figurar
como parte numa concreta ação, em função do objeto com que ela surge
configurada. Daí a conveniência sentida do legislador de moldar os requisitos de
que depende a legitimidade ativa segundo critérios variáveis de exigência ,
 estabelecendo para oe feito regimes diferenciados consoante os diferentes tipos de
ações.

Tónica comum aos regimes especiais é o alargamento da legitimidade ativa para além dos
limites, resposrtados à alegada titularidade da relação material controvertida, em que ela
é, à partida, definida no art. 9/.º CPTA – alargamento necessário nos múltiplos tipos de
situações em que em processo administrativo , o litígo não pressupõe a pré- existência
DE UMA RELAÇÃO JUR´DICIA ENTRE AS PARTES: Pense-se desde logo, de modo
paradigmático, no interessado em impugnar um ato administrativo que o afeta , sem que
em momento anterior ao da prática do ato, intercorresse qualquer relação juríca entre ele
e a entidade pública que praticou o ato. (ex. vizinho que reage contra licença de
construção que foi atribuída ao seu vizinho).

Este é na verdade, o plano em que mais se evidencia a filosofia inspiradora do

processo administrativo, de procurar “o necessário equilíbrio entre a dimensão objetiva,
na certeza de que o aperfeiçoamento do sistema no sentido de proporcionar aos cidadãos
a mais efetiva tutela dos seus direitos e interesses em nada contende com o
aproveitamento, em paralelo, das vantagens efetivas associadas aos aspetos objetivistas
tradicionais, que lhe permitem funcionar (também) como um instrumento de proteção dos
mais relevantes interesses públicos.

Pelo contrário, do que se trata é de assegurar que o contencioso administrativo,

proporcione a mais efetiva tutela a quem quer que se lhe dirija, admitindo, entretanto, que
não sejam só indivíduos a poderem dirigir-se à jurisdição administrativa, em defesa dos
seus direitos e interesses particulares, mas que também se lhe possam dirigir o Ministério
Público, as entidades públicas, as associações cívicas e os próprios cidadãos, em defesa
de interesses públicos, coletivos e difusos.

É o que sucede no regime especial de legitimidade ativa, previsto noa rt. 77.ºA
CPTA para as ações de impugnação e execução de contratos. Como na verdade, se
escreveu na Exposição de Motivos do CPTA, tratou-se, nesta sede, de dar resposta “ à
necessidade, de há muito sentida, de alargar o âmbito da legitimidade ativa nas ações
sobre contratos, para além das partes na relação contratual. Como os contratos em causa
se inserem, designadamente no que diz respeito ao procedimento pré-contrautal , num
contexto regido por disposições e princípios de direito administrativo, imosotos no
interesse público e de terceiros, e o respeito por tais normas é sindicável pelo MP e pelos
eventuais interessados, justifica-se que estes possam fazer valer as invalidades de que o
contrato possa enfermar por força da violação de tais normas. Por outro lado, ta,bém a
execução dos contratos pode ser do interesse público ou de terceiros.

É o que sucede, muito claramente, com o alargamento da legitimidade atia quanto

à dedução de pretensões relativas a atos administrativos e regulamente, que se deve, ao
facto de essas pretensões dizerem respeito ao exercício de poderes de autoridade da AP,
matéria que embora contenda, muitas vezes, com situações jurídicas individuais, se
reveste de um significado muito mais vasto, por envolver a disposição de interesses
públicos , no respeito pelo princípio da legalidade, valor que respeita a toda a comunidade
e cuja garantia está institucionalmente a cargo de um conjunto de entidades públicas.

§ REGIME COMUM: ART. 9.º CPTA

Titularidade da relação material controvertida (art.9.1) CPTA.

As soluções consagradas no art. 9.º/1 e n.º2 retomam no essencial as que resultam

, do art. 30.º e 31.º CPC.

O regime do art. 9/1.º CPTA, corresponde ao que estabelece o art. 30/3.º CPC, ao
assumir que (salvo disposição legal em contrário), a regra é a de que a legitimidade para
discutir qualquer relação jurídica controvertida em juízo corresponde a quem alegue ser
parte nessa relação jurídica: por conseguinte, o “autor é considerado parte legítima
quando alegue ser parte da relação material controvertida”.

É o que por exemplo, sucede na ação administrativa de responsabilidade civil

extracontratual, em que o autor alega ser titular do direito à reparação dos danos cuja
causa imputa ao demandado, ou na intimação para prestação de informações, consulta de
documentos ou passagem de certidões (art. 104.º a 108.º), em que o autor alega ser titular
do direito de acesso à informação ou documento que não terá sido satisfeito pelo
demandado.
 Legitimidade para defesa de interesses difusos (art.9/2.º).

- O art. 9./2.º reconhece ao MP, às autarquias locais, Às associações e fundações

defensoras dos interesses em causa e , em geral, a qualquer pessoa singular, enquanto
membro da comunidade, o direito de lançarem mão de todo e qualquer meio processual,
principal ou cautelar, existente no contencioso administrativo, para defesa dos valores
que enuncia. Como resulta do art. 9/2.º, encontramo-nos aqui perante um fenómeno de
extensão da legitimidade processual a quem não alegue ser parte numa relação material
que se proponha submeter à apreciação do tribunal.

Embora o preceito não utilize a expressão e se refira a um conjunto de entidades

que se estendem ao MP, e às autarquias locais. Ele tem designadamente em vista o
exercício, no âmbito do contencioso administrativo, por parte dos cidadãos no gozo dos
seus direitos civis e políticos (art. 2.º/1 da Lei n.83/95), do direito de ação popular para a
defesa de “valores e bens constitucionalmente protegidos como a saúde pública, o
amniente, o urbanismo, o ordenamento do território, a qualidade de vida, o património
cultural e os bens do Estado, das Regiões Autónomas e das autarquias locais”, direito que
a CRP lhes reconhece como um direito fundamental de participação política no art. 52.º/3.

Esta é uma das formas de ação popular (e não a única) que é admitida no
contencioso administrativo, uma forma de ação popular que se define pela defesa
daqueles valores, constitucionalmente protegidos.

 O exercício dos poderes de propositura e intervenção previstos 9/2.º ,

processa-se como refere o preceito “nos termos previstos na lei”. A
remissão tem em vista a Lei 83/95 de 31 de Agosto, na parte em que essa
lei, nos seus artigos 2.º e 3.º , densifica o critério de legitimidade que
apenas se encontra genericamente formulado no CPTA e depois, nos
artigos 13.º e ss da mencionada Lei, sendo que estabelece um conjunto de
disposições a aplicar aos processos intentados por atores populares que
sigam termos perante os tribunais administrativos.

A remissão tem um duplo alcance;

1. Por um lado, no plano da legitimidade tem o alcance de conferir legitimidade

ativa para a defesa de interesses difusos a todos os cidadãos no gozo dos seus
 direito civis e políticos, às associações e fundações defensoras dos interesses em
causa , desde que preencham os requisitos mencionados no art. 3.º da Lei n.º
83/95, e às autarquias locais , em relação aos interesses de que sejam titulares
residentes na área da respetiva circunscrição”.

Daqui resulta que não se exige a existência de um elemento de conexão, de

qualquer situação de apropriação individual do interesse difuso lesado, como critério
relevantes para assegurar o exercício de ação popular por qualquer cidadão.

2. Por outro lado,, no que respeita às associações e fundações , infere-se do art.

3º da Lei 83/95 que a legitimidade ativa neste domínio compreende os bens e
interesses cuja defesa se inclua expressamente no âmbito das suas atribuições ou
dos seus objetivos estatutários, segundo um princípio de especialidade e de
territorialidade.

§ Ou seja, o direito de ação encontra-se circunscrito à área da sua intervenção

principal (ambiente, património natural, património construído, conservação da
natureza, património cultural, promoção da qualidade de vida) e de acordo com a
respetiva incidência geográfica, que poderá ser de âmbito nacional regional ou local
(art. 7/3.º da Lei 35/98 de 18 de Julho).

3. Por outro lado, no plano do regime processual, o legislador entende que os

processos intentados nestas circunstâncias apresentam especificidades que
justificam a introdução de adaptações ao modelo de tramitação normal, que
constam dos art. 13.º e ss da Lei 83/95 e se consubstanciam num conjunto de
soluções especiais nos domínios:
i) Da admissão da petição inicial (art. 13.º);
ii) Da representação processual (art.14.º);
iii) Da citação dos titulares dos interesses em causa (art. 15.º);
iv) Da instrução (art. 17.º)
v) Da eficácia dos recursos jurisdicionais (art. 18.º) ;
vi) Efeitos do caso julgado (art. 19.º).

Verifica-se assim que a Lei n.º83/95 estabelece um regime próprio para estes
casos.
 Para que não se gerem equívocos, imposta , porém , deixar claro que a ação
popular não é em si mesma, forma de processo 5. Na verdade qualquer das pessoas e
entidades legitimadas pelo art. 9/2.º pode dirigir-se aos tribunais administrativos para
deduzir pretensões correspondentes a qualquer das formas de processo previstas pela lei
processual administrativa.

É pois nesta perspetiva que deve ser lida a remissão do art. 9.º/2 para os “termos
previsto na lei”. Essa remissão significa que os poderes de propositura e intervenção
processual aí previstos serão exercidos nos casos e observando, para além das regras
gerais específicas de tramitação e sobre a decisão judicial que resultam da Lei n.º 83/95
(art. 2.º , 3.º e artigos 13.º e ss).

§ REGIMES ESPECIAIS:

A impugnação de atos administrativos só pode ter como objeto a anulação ou

declaração de nulidade de tais atos. A declaração de inexistência de ato administrativo
não constitui, pois objeto de um processo impugnatório, na medida em que o que, num
processo com esse objeto, o autor se propõe é, precisamente, demonstrar que não foi
praticado um ato administrativo, pelo que o próprio autor configura o objeto do
processo de um modo que na a existência de um ato passível de impugnação.

Os processos de declaração de inexistência de ato administrativo são pois

processos meramente declarativos ou de simples apreciação. No entanto, o n.2 do artigo
50.º submete a estes processos ao regime de pressupostos processuais da impugnação
de atos administrativos no que diz respeito a um único ponto, que é precisamente o
da legitimidade processual – é pois aplicável aos processos de declaração da
inexistência de atos administrativos o regime do art. 55.º.

5
Ao contrário do que defende VIERA DE ANDRADE, que inclui “ações populares” no elenco das formas de
processo principal.
 Alegação de “interesse direito e pessoal” – art. 55.º/1/a) do CPTA;

Tem antes de mais, legitimidade para impugnar atos administrativos quem alegue
ser titular de um interesse direito e pessoal, designadamente por ter sido lesado pelo ato
nos seus direitos ou interesses legalmente protegidos: art. 55/1.º/a). De harmonia com o
critério adotado no art. 9.º/1 , o preenchimento do requisito , entendido , recorde-se, como
condição para obtenção de uma pronúncia sobre o mérito da causa e não como um
condição de procedência da ação, necessária â obtenção de uma pronúncia de provimento
– não exige a verificação da efetiva titularidade da situação da situação jurídica invocada
pelo autor, mas basta-se apenas com a alegação dessa titularidade. O que naturalmente,
não impede, mas antes obriga o tribunal , logo que porventura verifique que o interessado
não é titular da situação jurídica alegada, a julgar, por esse facto, improcedente a ação de
impugnação.

A utilização da fórmula “interesse direto e pessoal”, em contraposição à

lesão de direitos ou interesses legalmente protegidos, que é apresentada
como um exemplo, e assim , como uma das formas de concretização
possível, aponta no sentido de que a legitimidade individual para impugnar
atos administrativos não tem de basear-se na ofensa de um direito ou
interesse legalmente protegido, mas se basta com a circunstância de o
ato estar a provocar, no momento em que é impugnado, consequências
desfavoráveis na esfera jurídica do autor, de modo que a anulação ou a
declaração de nulidade desse ato lhe traz, pessoalmente a ele, uma
vantagem direta (ou imediata).
Como é tradição do nosso processo administrativo, a anulação ou a
declaração de nulidade de tos administrativos, pode ser, portanto pedida a
um tribunal administrativo, por quem nisso tenha interesse, no sentido em
que reivindica para si próprio uma vantagem jurídica ou económica que
há-de resulta dessa anulação ou declaração de nulidade.

Segundo MÁRIO AROSO DE ALMEIDA: deve ser estabelecida uma clara distinção entre os
requisitos do carácter “direto” e “pessoal”. Na verdade, só o caracter “pessoal” do
interesse diz verdadeiramente respeito ao pressuposto processual da legitimidade, na
medida em que se trata de exigir que a utilidade que o interessado pretende obter com a
anulação ou a declaração de nulidade do ato impugnado seja uma utilidade pessoal, que
ele reivindique para si próprio de modo a poder afirmar-se que o impugnante é
considerado parte legítima porque alega ser, ele próprio, o titular do interesse em nome
do qual se move no processo.

 Já o “carácter “direto” do interesse tem que ver com a questão de saber

se existe um interesse atual e efetivo em pedir a anulação ou a declração
de nulidade do ato que é impugnado.

Admitindo que o impugnante é efetivamente o titular do interesse, trata-se de

saber se o impugnante é efetivamente o titular do interesse, trata-se de saber se o
impugnante e encontra numa situação efetiva de lesão que justifique a utilização do meio
impugnatório. Neste sentido o STA tem sufragado o entendimento de que o interesse
direto deve ser apreciado, por referência ao conteúdo da petição inicial, em função das
vantagens que o impugnante alega poderem advir-lhe da anulação do acto, sendo que «os
efeitos decorrentes da anulação devem repercutir-se, de forma direta e imediata, na
esfera jurídica do impugnante”. Tem assim, legitimidade para impugnar quem «espera
obter da anulação do ato impugnado um certo benefício e se encontra em condições de o
poder receber», sendo o interesse direto desde que «de repercussão imediata na esfera
do interessado». 6

O interesse direto contrapõe-se assim, a um interesse meramente longínquo ,

eventual ou hipotético, que não se dirija a uma utilidade que possa advir diretamente da
anulação do acto impugnado. O requisito do carácter “direto, não tem haver com a
legitimidade (MÁRIO AROSO DE ALMEIDA), mas com a questão de saber se alegado titular
do interesse (que por isso é parte legítima no processo), tem efetiva necessidade de tutela
judiciária «: ou seja tem que ver com o seu interesse processual ou interesse em agir.

EXEMPLOS:

O exemplo do ato de admissão de um concorrente num concurso: é

indiscutível a legitimidade dos demais concorrentes para impugnar este
ato, uma vez que a utilidade que eles prendem obter com a sua anulação
ou declaração de nulidade é uma utilidade pessoal, que ele reivindicam
para si próprios uma vez que eles se apresentam como os titulares do

6
Por exemplo: Acórdãos do Pleno do STA DE 27 DE FEV. DE 1996.
 interesse em nome do qual atuam processualmente, mas a jurisprudência
maioritária (veja-se o Ac. do STA DE 27 DE Janeiro de 2004) entende que
eles não são titulares de um interesse direito em impugnar, porque não s
encontram, perante esse ato, numa situação efetiva de elsão que
fundamente uma necessidade efetiva de lesão que fundamente uma
necessidade efetiva de recorrer à tutela judiciária através da utilização do
meio impugnatório. Com efeito entende-se que a mera admissão de um
concorrente, que não lhe assegura qualquer posição na graduação final do
concurso, não é direta ou imediatamente lesiva dos outros
concorrentes, que podem não vir a ser por ela prejudicados: por
conseguintes, embora lhes assista um interesse especial e por isso tenham
legitimidade, não se lhes reconhece um interesse direito ou seja,
interesse processual ou interesse em agir.

O entendimento é utilizado em relação:

Ao exemplo da ordem de serviço que imponha a instauração de um

processo disciplinar a um funcionário, na medida em que só a decisão do
processo disciplinar a um funcionário poderá vir a ser lesiva da sua esfera
jurídica;
Tal como também é aplicável em relação ao exemplo do ato de nomeação
do júri de um concurso, pois só as decisões que o júri venha a proferir
poderão ser lesivas dos interesses dos participantes no concurso.

Este último exemplo é, no entanto, interessante porque os efeitos do ato que

designa determinadas pessoas para o jurí de um concurso projetam-se na esfera
jurídica das pessoas nomeadas para júri e daquelas porventura devendo sê-lo, não o
tenham sido, e que, a esse título, poderão eventualmente impugná-lo, este ato não pode
ser no entanto impugnado pelos participantes no concurso, na medida em que em relação
a eles, é um ato meramente preparatório, do qual não resulta uma definição que
diretamente se projete na respetiva esfera jurídica, pelo que eles não são titulares de um
interesse direto na sua impugnação.

Exemplo dos pareceres vinculativos: é indiscutível a legitimidade do

requerente de um licenciamento para impugnar um parecer desfavorável
que vincule o órgão competente para decidir a indeferir o seu
 requerimento uma vez que a utilidade que o interessado pretende obter
com a anulação ou declaração de nulidade do parecer é a uma utilidade
pessoal, eu ele reivindica para si próprio, uma vez que ele se apresenta
como o titular do interesse em nome do qual atua processualmente. Mas é
pelo menos questionável que ele seja titular de um interesse direto de
impugnar , fundado na existência atual de uma situação efetiva de lesão
que fundamente uma necessidade efetiva de recorrer à tutela judiciária
através da utilização do meio impugnatório.

MÁRIO AROSO DE ALMEIDA: os pareceres vinculativos decidem em que sentido

devem agir os órgãos que por eles se encontram vinculados, é indiscutível que eles podem
ser impugnados pelas entidades a que estes órgãos pertencem (art, 55/1/c), ou pelos
próprios órgãos que vinculam, quando estes pertençam à mesma entidade pública a que
pertencem os órgãos que os emitiram (art.55º/1/d).

Mas como os efeitos do parecer vinculativo se esgotam no âmbito das relações

que se desenvolvem entre o órgão que os emite e aquele que por eles se encontra
vinculado, não parece que o requerente que aguarda a decisão final a proferir no termo
do procedimento tenha interesse direto na sua impugnação. Cumpre, em todo o caso, dar
conta de que a jurisprudência tem vindo a orientar se num sentido mais permissivo
admitindo que o interessado possa recorrer a uma espécie de tutela antecipada , através
da impugnação direta dos pareceres vinculativos desfavoráveis aos seus interesses.

§ OUTROS TÍTULOS DE LEGITIMIDADE (ART. 55/1 Nº2)

Também têm legitimidade para impugnar atos administrativos as pessoas e entidades que
se passam a anunciar:

a) Ministério Público: tem legitimidade para no exercício da chamada ação pública

impugnar , sem quaisquer limitações , todo e qualquer ato administrativo bis
termos do art. 55/1/b), no puro propósito de “defender a legalidade democrática e
promover a realização do interesse público”.
 b) O CPTA reconhece também legitimidade para impugnar atos administrativos às
pessoas coletivas públicas, quanto aos direitos e interesses que lhes cumpra
defender (art. 55/1/c). Como é evidente para que a impugnação se inscreva nas
incumbências de uma pessoa coletiva pública , é necessário que o ato impugnado
contenda com os interesses legalmente estabelecidos como atribuições dessa
pessoa coletiva. É o que sucede quando a pessoa coletiva é destinatária do ato,
cujos efeitos se projetam diretamente na sua própria esfera jurídica.

O art. 55/1/c) tem um duplo alcance:

a) Na medida que também reconhece legitimidade para impugnar atos

administrativos às pessoas coletivas privadas, quanto aos direitos e interesses que
lhes cumpre defender.
b) Nesta parte do preceito visa consagrar de modo expresso a possibilidade de as
associações de qualquer tipo (o que inclui associações políticas, sindicais, e
patronais) atuarem, no respeito pelo princípio da especialidade, em defesa dos
direitos e interesses dos seus associados;
c) Muita atenção ao preceito: o sentido da previsão em referência é o de atribuir às
pessoas em causa legitimidade para atuarem “quanto aos direito e interesses que
lhes cumpra defender”.
d) Ou seja nela tem portanto em vista legitimar atuações processuais dirigidas à
tutela de direitos e interesses que em primeira linha. Não pertencem às entidades
em causa.

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 CASO PRÁTICO N.º 3 | LEGITIMIDADE PROCESSUAL:

I. Na sequência de aplicação de sanção disciplinar de descida de divisão pela

Comissão Disciplinar da Liga Portuguesa de Futebol ao clube F.C.
Axadrezados, os jogadores do mesmo clube pretendem impugnar a
referida decisão, alegando, para o efeito, a perda de visibilidade e de
estatuto a que ficarão sujeitos como jogadores da 2.a Liga. Sentindo-se
igualmente prejudicados com a decisão da Comissão Disciplinar, os
principais patrocinadores do clube preparam igualmente uma reação
judicial, que incluirá igualmente um pedido de indemnização.

c) Imagine também que uma claque organizada do clube pretende reagir

processualmente “até às últimas consequências”, invocando, para o efeito, o “interesse
público da verdade desportiva”. Pode fazê-lo?

 Estamos perante a impugnação de um ato administrativo, ato esse

que fora praticado pela Comissão Disciplinar da Liga Portuguesa de
Futebol Profissional (LPFP), tendo nós aqui uma questão de
legitimidade ativa, e portanto reportamo-nos ao artigo 55º do Código de
Procedimento dos Tribunais Administrativos (CPTA), e dado que as
claques de apoio dos clubes, pelo menos as que estão legalmente
registadas e consideradas como “Grupos Organizados de Adeptos” ,
pois no Decreto-Lei nº 39/2009, de 30 de Julho, mais precisamente na
Secção III, artigo 14º/1, está estipulado que “É obrigatório o registo dos
grupos organizados de adeptos no IPDJ, I.P., tendo para tal que ser
constituídos previamente como associações, nos termos da legislação
aplicável ou no âmbito do associativismo juvenil”, e portanto os Grupos
Organizados de Adeptos (claques legalizadas e registadas) são
 associações pois previamente ao seu registo no IPDJ têm que ter sido
constituída como tal.

 No presente caso prático a via mais eficaz para a resolução desta

questão é a do artigo 9º/2 do CPTA por remissão da alínea f) do
artigo 55º do CPTA, estando aqui a referir-nos portanto à ação popular
genérica, à legitimidade para defender interesses difusos, sendo que
este mesmo artigo refere as “associações” como uma das entidades que
tem legitimidade para propor e intervir em processos cautelares e
principais destinados à defesa de valores e bens constitucionalmente
protegidos, ou seja, referindo-nos ao caso concreto, com legitimidade
para impugnar (ou não) o ato da Comissão Disciplinar da LPFP.

 Dado que claque invocou a defesa do interesse público da verdade

desportiva convém apurar se de facto é mesmo verdade ou não, e
convém verificar se estamos perante um interesse difuso ou não (sendo
interesse difuso um interesse com uma pluralidade de titulares, ou
seja que respeita a todos e a cada um dos membros da sociedade,
como por exemplo qualquer direito fundamental que tenha uma
dimensão individual bem como supra individual).

E relativamente a isto, temos que atender :

 Ao disposto REGIME DE RESPONSABILIDADE PENAL POR COMPORTAMENTOS

SUSCETÍVEIS DE AFETAR A VERDADE, A LEALDADE E A CORREÇÃO DA

COMPETIÇÃO (LEI N.º 50/2007, DE 31 DE AGOSTO – COM ALTERAÇÃO DA

Lei n.º 13/2017, de 2 de maio, Segunda alteração ao regime de

responsabilidade penal por comportamentos suscetíveis de afetar a verdade,
a lealdade e a correção da competição), que vem clarificar esta questão e vem
no sentido de qualificar como crime comportamentos que afetem a verdade
e a lealdade da competição desportiva.

Neste regime vem escrito que “O interesse fundamental a ter em vista e a proteger
será a lealdade, a correção da competição e do seu resultado e o respeito pela ética na
atividade desportiva. É um interesse público que se revela e manifesta na supra-
individualidade dos interesses de todos quantos (adeptos, simpatizantes e espectadores)
esperam que a prática desportiva pública e os resultados das competições desportivas
não sejam afetados e falseados por comportamentos fraudulentos dos respetivos
agentes, visando precisamente alterar a verdade desportiva.”.

E ainda nesta senda, parece-me claramente relevante fazer um enquadramento

constitucional, e o disposto:

 No artigo 64º/2 b) da Constituição da Republica Portuguesa (CRP) “…bem

como pela promoção da cultura física e desportiva, escolar e popular, e ainda
pelo desenvolvimento da educação sanitária do povo e de práticas de vida
saudável.”.
 Bem como o disposto no artigo 79º/2 da CRP “Incumbe ao Estado, em
colaboração com as escolas e as associações e coletividades desportivas,
promover, estimular, orientar, e apoiar a prática e a difusão da cultura física e do
desporto…”.
 Sendo que podemos argumentar que a verdade desportiva está claramente ligada
a estes bens constitucionalmente protegidos, quer numa vertente negativa quer
numa vertente positiva, pois não havendo verdade desportiva parece-me difícil o
incentivo à prática de desporto, não só a nível escolar e de formação dos
clubes, associações e coletividades, como também a nível profissional e ao nível
do interesse geral das pessoas por futebol e pelo desporto em geral.
 Não obstante estarmos perante um interesse difuso e justificável ao abrigo da
CRP e do Regime de responsabilidade penal por comportamentos
suscetíveis de afetar a verdade, a lealdade e a correção da competição, não
nos podemos esquecer da análise doa rt. 9/2.º CPTA, sendo que como resulta do
art. 9/2.º, encontramo-nos aqui perante um fenómeno de extensão da
legitimidade processual, sendo que temos de ter em vista a Lei 83/95 de 31 de
Agosto, na parte em que essa lei, nos seus artigos 2.º e 3.º , densifica o critério
de legitimidade que apenas se encontra genericamente formulado no CPTA e
depois, nos artigos 13.º e ss da mencionada Lei, sendo que estabelece um
conjunto de disposições a aplicar aos processos intentados por atores populares
que sigam termos perante os tribunais administrativos.
 No que respeita às associações e fundações , infere-se do art. 3º da Lei 83/95
que a legitimidade ativa neste domínio compreende os bens e interesses cuja
 defesa se inclua expressamente no âmbito das suas atribuições ou dos seus
objetivos estatutários, segundo um princípio de especialidade e de
territorialidade, sendo que como vimos, o interesse difuso está justificado à
luz dos critérios estuários e atributivos, falta descodificar a questão da
personalidade jurídica;

II. A. pretende impugnar o Regulamento de Avaliação da Faculdade de

Direito da Universidade de Lisboa. Propõe, para o efeito, ação contra o
Conselho Pedagógico da Faculdade, órgão responsável pela aprovação
do referido Regulamento. Fez bem?

 Matéria: Legitimidade passiva – análise do art. 10.º CPTA;

 Temos de atender ao art. 8.ºA/ n.º5 e art. 10/4.º do CPTA: o referido
preceito sana ele próprio, diretamente, a irregularidade ocorrida, sem
necessidade de sanação pela parte legítima e dotada de personalidade e
capacidade judiciárias.

 Temos de atender em especial ao art. 10.º/4 CPTA e conjugar com o art.

78/3.º CPTA, que admitem que a legitimidade passiva corresponde à pessoa
coletiva pública (Neste caso seria a Faculdade de Direito da Universidade de
Lisboa, )e se o autor indicar (como foi o caso relativamente ao Conselho
Pedagógico) o órgão que praticou o ato impugnado (o Regulamento de
Avaliação) , considera-se neste caso citado através desse órgão, a pessoa
coletiva, ou seja há uma sanação automática por parte da lei.

 Portanto só existiria ilegitimidade passiva se fosse citado um órgão que

não pertencesse à pessoa coletiva.

 Legitimidade ativa: art. 73/1.º CPTA;

III. 120 dos “lesados do papel comercial do BES” pretendem impugnar a
medida de resolução adotada pelo Banco de Portugal em relação ao BES,
no dia 3 de agosto de 2014. Não sabem, no entanto, se o devem fazer
individualmente ou se, para o efeito, devem constituir uma Associação. O
que lhes sugeriria?

 Não aconselharia à constituição de um associação, mas antes à utilização do

regime jurídico do litisconsórcio voluntário ativo, ex vi art. 32.º CPC
aplicado supletivamente ex vi art. 1.º CPTA, pois o CPTA só faz referência ao
litisconsórcio necessário passivo no art. 10.º/1 – porque neste caso estamos
perante uma co-titularidade da mesma relação jurídica entre os litisconsortes
, e por isso a existência de uma única relação material como se houvesse um
único autor: (impugnação da medida de resolução adotada pelo Banco de
Portugal em relação ao BES).
 A pluralidade de partes no processo ocorre quando vários autores litigam com
um só demandado, quanto um só autor acciona vários demandados ou quando
vários autores accionam demandados, a existência de situações de pluralidade
de partes pode ocorrer em processo administrativo, seja sob forma de
coligação, seja sob forma do litisconsórcio, ativos ou passivos e
necessários ou voluntários.
 A coligação é uma situação de pluralidade de partes que assenta numa
pluralidade de relações jurídicas (diz o art. 12.º que ela ocorre quando vários
autores accionam só um ou vários demandados , por peiddos diferentes).
 Nota: Ao contrário do litisconsórcio , que supõe a co-titularidade da mesma
relação jurídica, a coligação permite, assim, que vários autores desencadeiem
um único processo contra um ou vários demandados (coligação de autores) ou
que um autor desencadeie um único processo conjuntamente contra vários
demandados (coligação de réus), por pedidos diferentes com fundamento em
diferentes relações jurídicas intercorrentes entre uns e outros. ( a coligação é
admitida em termos gerais pelo art. 12.º, aplicável a todo âmbito do processo
administrativo.
IV. B. S.A., empresa ordenada em terceiro lugar no procedimento pré-
contratual promovido pela Secretaria-Geral do Ministério da Economia
e nos termos do qual foi adjudicada a proposta de C., Ld.a e ordenada
em segundo lugar a proposta de D., Ld.a, propõe ação de contencioso
pré-contratual urgente destinada a impugnar o ato adjudicatório
praticado. Demanda, para o efeito, apenas o Estado português e C.

Quid iuris?

 Tema: legitimidade ativa nos processos declarativos urgentes:

 Contencioso pré-contratual: Face à remissão do art. 97.º/1/ alínea c), para o
Cap. II e III, afigura-se claro que tem legitimidade para propor as ações do
contencioso pré-contratual urgente dos artigos 100.º e ss, qualquer das
pessoas e entidades referidas no art. 55.º e art. 68.º/1 e portanto que o regime
especial do contencioso pré-contratual é aplicável a todas as ações relativas
aos atos mencionados no art. 100.º /1 e 2.º independentemente do concreto
título de legitimidade em que a propositura da ação se baseie de entre os
vários que constam dos referidos artigos.
 Portanto neste caso concreto como o autor é uma empresa privada , nos
termos do art. 55/1/alínea c) ( B. SA), CPTA, tem legitimidade ativa para
intentar a ação;
 Não foi demandada a empresa D, ver o regime do litisconsórcio necessário
passivo e estatuto jurídico dos contra interessado (art. 57.ºe 68/2.º CPTA).
 Quando há sujeitos privados envolvidos no litígio, na medida em que os seus
interesses coincidem com as da AP, ou pelo menos podem ser diretamente
afetados na sua consistência jurídica com a procedência da ação.
 O CPTA tem no art. 57.º como noa rt. 68/2.º o cuidado de densificar o
conceito de contrainteressado, e em particular de o circunscrever às pessoas
que “possam ser identificadas em função da relação material em causa ou
dos documentos contido no processo administrativo”
 Está aqui presente o propósito de objetivizar a operação de delimitação do
universo dos “titulares de interesses contrapostos aos do autor” que devem
ser demandados no processo (art. 10/1.º), atendendo às consequências
gravosas que resultam da sua falta de citação:
 a) Ilegitimidade passiva obsta ao conhecimento da causa – art. 89/4/e);
b) Inoponibilidade da decisão judicial que porventura venha a ser
proferida à revelia dos contra-interessados (art. 155.º/2.)

V. E., residente e eleitor em Lisboa, pretende impugnar a deliberação da

Câmara Municipal de Lisboa através da qual se atribuiu, a F., um
subsídio tendente à publicação da tese de mestrado deste último,
simplesmente por considerar que a mesma não possui relevo científico
digno do patrocínio do Município. Poderá fazê-lo?

R: E: primeiro temos analisar o art. 55.º CPTA, porque estamos no âmbito da

legitimidade ativa; sendo certo que não estamos perante um interesse direito e
pessoal, não iremos aplicar o art. 55/1/a) do CPTA, mas teremos de analisar então o
art. 55/2.º CPTA, sendo que estamos perante uma ação popular de restauração da
legalidade objetiva (ou ação popular de controlo jurídico objetivo), assim nos
termos no art. 55/2.º CPTA qualquer eleitor, no gozo dos seus direitos civis e
políticos, é permitido impugnar as deliberações adotadas por órgãos das autarquias
locais sediadas na circunscrição onde se encontre recenseado, esta ação popular
impugnatória no âmbito do contencioso autárquico, cuja procedência não depende
da demonstração do efeito lesivo da norma ou ato administrativo sobre qualquer
interesses materialmente qualificados, mas apenas a verificação da respetiva
ilegalidade. (Prof. Sérvulo Correia). Neste caso prático, o requerente não alega
nenhuma ilegalidade quanto à deliberação da Câmara Municipal, apenas alega para
tal que a publicação da tese de mestrado deste último, simplesmente por
considerar que a mesma não possui relevo científico digno do patrocínio do
Município, pois como refere o PROF. SÉRVULO CORREIA, esta é uma ação
popular de controlo jurídico objetivo, ou uma ação de reinstaurarão da
legalidade objetiva.
VI. G., empresa do sector da construção, pretende anular o contrato de
empreitada celebrado entre a Ordem dos Advogados e a empresa F.,
alegando que o mesmo não corresponde, sob o ponto de vista da
determinação do trabalhos a realizar, aos previstos no Caderno de
Encargos. Quid iuris?

R: Estamos mais uma vez, sobre a matéria da legitimidade ativa, desta vez nas
ações sobre contratos, nos termos do regime do art. 77.ºA CPTA;

 Como resulta da ressalva contida na primeira parte do artigo 9.º/1, o art. 77-
A, reúne um conjunto de disposições que afastam o regime consagrado
naquele preceito no que toca á legitimidade para a propositura de alguns dos
tipos de ações relativas a contratos, prevendo, nesse domínio, um conjunto
de situações de extensão da legitimidade processual a quem não alegue ser
parte da relação processual em causa. Essas ações são as ações relativas á
validade e execução dos contratos, já que, no que respeita às ações de
interpretação, vale o regime geral do artigo 9.º.
 A regra geral, consta do artigo 77.º-A /1/a) do CPTA , as ações dirigidas á
invalidação dos contratos também podem ser propostas pelas pessoas e
entidades que o art. 77.º A passam a enunciar.
 Penso que a única solução neste caso prático, seria atribuir legitimidade ativa
à empresa G, que é um terceiro na relação contratual enunciada, por via do
art. 77-A/1/f) do CPTA: pois estamos perante uma alegação nos termos do
qual o requerente refere que o clausulado do contrato não corresponde aos
termos que tinham sido inicialmente estabelecidos e que justificadamente o
tinham levado a não participar no procedimento pré-contratual, embora
preenchesse os requisitos necessários para o efeito (art. 77.º/1/f)).
 Neste caso não estamos perante um interessado que tenha participado no
procedimento pré-contratual. Estamos, no entanto, perante alguém que faz
valer a invalidade do contrato em defesa do interesse que teria tido em
particular num procedimento dirigido á celebração de um contrato com a
configuração daquele que acabou por ser celebrado, à revelia do que
resultava dos parâmetros inicialmente traçados e que alegadamente (e neste
 caso não temos indicação) terão levado o interessado a não participar no
procedimento pré-contratual.

VII. A Assembleia Municipal de Sintra pretende impugnar uma deliberação

da Câmara Municipal de Sintra, por entender que este último órgão
decidiu sobre matérias para as quais não dispunha de competência. Pode
fazê-lo?

R: Estamos perante um problema de legitimidade ativa e também passiva: sendo que

quanto à legitimidade ativa teremos de analisar em primeiro lugar o art. 55/1/d) do CPTA:
este artigo admite hoje a impugnabilidade de atos que, no plano inter-administrativo,
sejam praticados por órgãos de uma entidade pública e se dirijam a outros órgãos
pertencentes a essa mesma entidade, no âmbito do que sido qualificado como relações
inter-orgânicas.

 Apontamentos do Professor PEDRO GONÇALVES – A justiciabilidade dos litígios

entre órgãos da mesma pessoa coletiva pública – in Cadernos de Justiça, n.35

- O CPTA tem duas normas que regulam aspetos particulares da legitimidade processual
nesse no contexto dos litígios inter-orgânicos, quanto à legitimidade passiva temos de ter
em conta o art. 10/8.º CPTA, que estipula que, nos processos respeitantes a tais litígios a
ação é proposta contra o órgão cuja conduta deu origem ao litígio. E depois temos a regra
que estabelece a legitimidade ativa, nos termos já analisados, o art. 55/1/d) CPTA;

Atenção: O prof. Pedro Gonçalves refere que a disposição doa rt. 55/1/d) do CPTA admite
a impugnação de quaisquer atos individuais e concretos, que podem ser portanto externos
ou internos: na medida em que admite a impugnação de atos que devem continuar a ser
considerados internos, aquela norma estabelece um desvio em relação ao princípio geral
fixado no art. 51/1 do CPTA.

Quanto ao fundamento:

 De facto a visão das pessoas coletivas públicas como organizações impermeáveis,

indecomponíveis e indivisíveis excluía a possibilidade de se considerar a
 existência de uma esfera jurídica própria dos seus órgãos, não sendo por essa razão
concebível que os litígios entre eles pudessem ser resolvidos no âmbito de um
processo jurisdicional. Uma tal eventualidade daria lugar, no fim de contas, a um
“processo da pessoa coletiva pública contra si mesma”, sendo que uma mesma
pessoa seria ao mesmo tempo autora e demandada, o que a admitir-se, ofenderia,
além do mais, o princípio processual da dualidade das partes. Os litígios nas
relações inter-orgânicas não seriam portanto justiciáveis.
 O pluralismo de órgãos, a diversidade e o pluralismo de interesses representados
no interior das pessoas coletivas públicas e o carácter jurídico das relações
internas são pressupostos para a ocorrência de litígios de natureza jurídica entre
os vários órgãos que as integram.
 Reconhecimento de uma subjetividade jurídica limitada dos órgãos basta em
certas circunstâncias, para eles poderem ser considerados titulares de direitos
subjetivos ao exercício das suas competências.

 Nota para o patrocínio judiciário:

Embora o art. 11.º sobre o patrocínio judiciário, e representação em juízo , não

contemple os litígios inter-orgânicos, parece (segundo o Prof. Pedro Gonçalves),
parece-nos que valem para este caso os princípios que aquela disposição consagra nos
seus primeiros números: os dois órgãos envolvidos no processo poderão, ser
representados em juízo por advogado ou licenciado em direito com funções de apoio
jurídico. Quanto ao poder de designar o representante em juízo, e por não ser aplicável
aqui o disposto no art. 11/3.º , parece segundo o Prof. Pedro Gonçalves que tal poder
deverá ser exercido pelo presidente do órgão colegial (neste caso seria o Presidente
da Assembleia Municipal), ou no caso de órgão singular, pelo respetivo titular.
VIII. Comente, sob a perspetiva da legitimidade e do interesse processual, o Acórdão
do STA de 14 de julho de 2015, Proc. n.o 0549/15, através do qual se julgou uma
providência cautelar destinada a travar o processo de subconcessão da Metro de
Lisboa e da Carris.

§ Sumário:

 Ocorre interesse em agir do requerente quando, apesar de aprovada Resolução e

lançado concurso público com a aprovação de todas as peças, o procedimento
concursal ainda não terminou.

 Não ocorre ilegitimidade ativa dos requerentes com o fundamento de que era
o Município quem detinha os poderes de concessão e por isso o único ente
legítimo para sindicar judicialmente a titularidade das concessões outorgadas ao
ML e à Carris quando essa matéria é controvertida nos autos.
 Têm legitimidade ativa - independentemente de qualquer lesão específica na
sua esfera jurídica, património ou demonstração de benefícios diretos e
imediatos que derivariam da anulabilidade ou suspensão do ato - os requerentes
que invocam a violação de preceitos constitucionais de legalidade e qualidade
de vida dos habitantes de Lisboa, por estar em causa a defesa de “interesses
difusos” gerais e unitários da comunidade quanto à regularidade de um
concreto desempenho por parte da Administração.
 Consistindo a relação material configurada pelos requerentes na intervenção
do Conselho de Ministros (enquanto órgão autor da Resolução suspendenda) e
dos conselhos de administração do METROPOLITANO DE LISBOA, E.P.E. e
da CARRIS, S.A (enquanto órgãos responsáveis pela preparação e condução do
procedimento concursal desencadeado por essa Resolução) para além das
entidades a quem cumpre a execução da mesma, não ocorre legitimidade
processual, no processo cautelar, da contra-interessada AMT.
 Não se está perante uma situação de facto consumado quando, no caso de a
ação principal vir a ser julgada procedente em momento em que o concurso já
 estiver concluído, tal implicar a anulabilidade dos contratos de subconcessão
entretanto celebrados.
 Encontra-se preenchido o requisito do periculum in mora quando, face aos
interesses públicos e própria natureza e dimensão dos contratos em causa, em
caso de procedência da ação principal, se gerarem prejuízos para o erário
público face às indemnizações a suportar em caso de anulação dos contratos de
subconcessão, acentuados pela atual situação económica do país.
 Em sede de ponderação de interesses, principalmente quando estão em causa
apenas interesses públicos, é de relevar as escolhas e critérios políticos feitas
pelos órgãos da Administração no âmbito dos poderes discricionários de que os
mesmos dispõem como a melhor forma de prosseguir o interesse público e a
oportunidade da decisão.

§ SUSPENSÃO DE EFICÁCIA

.A…………………… e Outros, com os sinais dos autos, no exercício do

direito de ação popular, instauram providência cautelar, previamente
à instauração do processo principal, de suspensão de eficácia da
Resolução do Conselho de Ministros nº 10/2015, e ainda a intimação
da Ministra de Estado e das Finanças, o Ministro da Economia, o
Conselho de Administração da Companhia Carris de Ferro de Lisboa,
S.A. e o Conselho de Administração do Metropolitano de Lisboa, E.P.E.,
para que se abstenham de executar quaisquer atos que visem executar a
identificada Resolução do Conselho de Ministros nº 10/2015 indicando
como Contra-Interessados o Município de Lisboa e a Autoridade
Metropolitana de Transportes de Lisboa.

Citados os Requeridos e os Contra-Interessados veio a Presidência do

Conselho de Ministros requerer a junção de “Resolução
Fundamentada”, nos termos do art. 128º, nº1, CPTA, aprovada por
deliberação do Conselho de Ministros de 28.05.2015, nos termos da qual
o Conselho de Ministros reconhece “…que o diferimento da execução da
Resolução do Conselho de Ministros nº 10/2015, de 26 de fevereiro de
2015, mais concretamente no prosseguimento do Concurso, seria
gravemente prejudicial para o interesse público”.

O Município de Lisboa, na qualidade de contra-interessado, invoca a

ação administrativa especial que moveu neste STA contra o Conselho de
Ministros, tendo por objecto a declaração de nulidade ou a anulação
dos atos administrativos constantes dos nºs 1 a 3 da Resolução do
Conselho de Ministros nº 10/2015, de 26 de Fevereiro, anexando a
respectiva petição, que dá por inteiramente reproduzida, aderindo à
mesma.

A Companhia Carris de Ferro de Lisboa, S.A. e o Metropolitano de

Lisboa, E.P.E., vieram deduzir a sua oposição suscitando as exceções de
falta de interesse processual e de ilegitimidade ativa dos Requerentes
requerendo que seja decretada a absolvição da instância e, caso assim se
não entenda a improcedência do processo cautelar.

.O Ministério das Finanças, apresentou a sua oposição, aderindo, sem

reserva, às peças processuais oferecidas pelos corequeridos Presidência
do Conselho de Ministros, Companhia Carris de Ferro de Lisboa, S.A. e
Metropolitano de Lisboa, E.P.E.

O Ministério da Economia, apresentou a sua oposição por remissão

para os mesmos termos apresentados nas oposições da Presidência do
Conselho de Ministros, Companhia Carris de Ferro de Lisboa, S.A. e o
Metropolitano de Lisboa, E.P.E., relativamente às quais adere
integralmente.

A Autoridade Metropolitana de Transportes de Lisboa, (AMTL) na

qualidade de contra-interessada, veio deduzir a sua oposição, aderindo
à oposição apresentada pelo Metropolitano de Lisboa, E.P.E. e pela
Carris, S.A., arguindo ainda a sua ilegitimidade, e consequente
absolvição da instância.

Os Requerentes, notificados de requerimento apresentado pela

Carris, S.A. e Metropolitano de Lisboa, E.P.E., juntando aos autos a
L. 52/2015, vêm apresentar, articulado superveniente, solicitando que
seja declarada a inconstitucionalidade do art. 5º, nº1, al. c) dessa Lei
que dispõe “reconhecendo-se o Município de Lisboa como
concedente do serviço público de transportes colectivos urbanos de
passageiros na cidade de Lisboa, utilizando autocarros, carros eléctricos e
ascensores mecânicos, bem como do serviço público de transporte
colectivo fundado no aproveitamento do subsolo de Lisboa, e mantendo-
se a vigência do Decreto-Lei nº 36620, de 24 de Novembro de 1947 e do
Decreto-Lei 688/73, de 21 de Dezembro.”.
 § FUNDAMENTAÇÃO
DE FACTO

Com interesse para a decisão a proferir, considera-se como assente o seguinte quadro
factual:

O Conselho de Ministros aprovou em 26 de Fevereiro de 2015 a Resolução do

Conselho de Ministros n.º 10/2015, publicada no Diário da República, I Série,
n.º 46/2015, de 6 de Março de 2015 que contém as seguintes decisões:

a) Determinar o início do processo de abertura ao mercado da exploração dos

serviços públicos de transporte de passageiros prestados pelas empresas
Companhia Carris de Ferro de Lisboa, S.A. (CARRIS) e Metropolitano de
Lisboa, E.P.E. (ML), através da subconcessão destes serviços.

b) Encarregar os conselhos de administração da CARRIS e do ML de preparar e

aprovar as peças do procedimento de concurso público destinado à
subconcessão referida no número anterior, bem como da condução do mesmo.

c) Delegar na Ministra de Estado e das Finanças e no Ministro da Economia, com a

faculdade de subdelegação, os poderes para proceder à atualização dos
contratos de concessão de serviço público celebrados com a CARRIS e o ML,
os quais devem ter em conta o objetivo de assegurar o equilíbrio operacional
destas empresas sem recurso a indemnizações compensatórias, de acordo com os
princípios estabelecidos no Documento de Estratégia Orçamental 2014-2018 e no
Orçamento do Estado para 2015.

Foram publicados para a celebração de dois contratos de subconcessão:

(i) “Um, relativo à subconcessão do serviço público de transporte por

metropolitano de passageiros na cidade de Lisboa e nos concelhos limítrofes da
Grande Lisboa, atualmente concessionado ao Metropolitano de Lisboa, E.P.E.,
conforme decorre do Decreto-Lei n.º 175/2014, de 5 de dezembro e do contrato de
concessão celebrado entre o Estado Português e o METRO, tendo por objeto principal a
Exploração do Sistema de Transporte do ML nomeadamente a Operação do Sistema de
Transporte do ML e a Manutenção das Infraestruturas e a Manutenção dos Sistemas
Técnicos em conformidade com o disposto no Contrato, abrangendo ainda a exploração
comercial, direta ou indireta, de estabelecimentos comerciais, escritórios, máquinas de
venda de produtos e a realização de serviços de publicidade, utilizando para o efeito os
bens que integram o estabelecimento da Subconcessão bem como a prestação de serviços
de consultadoria e de apoio técnico, no âmbito do setor dos transportes de acordo com o
Caderno de Encargos e respetivos anexos.”

(ii) “Outro, relativo à subconcessão do serviço público de transporte público

coletivo de superfície de passageiros na cidade de Lisboa, atualmente concessionado
à Companhia Carris de Ferro de Lisboa, S.A., ligação entre a cidade de Lisboa e os
municípios adjacentes, igualmente concessionado àquela empresa, conforme decorre do
Decreto-Lei n.º 174/2014, de 5 de dezembro, e do contrato de concessão celebrado entre
o Estado Português e a CARRIS tendo por objecto principal a Exploração do Sistema de
Transporte da Carris a) nomeadamente a Operação do Sistema de Transporte da Carris e
a Manutenção em conformidade com o disposto no Contrato abrangendo ainda a
exploração comercial, direta ou indireta, de estabelecimentos comerciais, escritórios,
máquinas de venda de produtos e a realização de serviços de publicidade, utilizando para
o efeito os bens que integram o estabelecimento da Subconcessão bem como a prestação
de serviços de consultadoria e de apoio técnico, no âmbito do setor dos transportes de
acordo com o Caderno de Encargos e respetivos anexos.”

A presente providência deu entrada neste tribunal em 13/5/015.

i) “...Cumpre destacar, antes de mais, que o lançamento do Concurso teve como

desiderato fundamental dar consecução às reformas estruturais delineadas
pelo Governo no Plano Estratégico dos Transportes, aprovado pela
Resolução do Conselho de Ministros nº 45/2011, de 10 de novembro (PET), e
no PET13+, que lhe sucedeu, tratando-se de um compromisso assumido pelo
Estado no contexto do memorando de Entendimento relativo ao Programa de
Assistência Económica e Financeira (PAEF) celebrado com a Comissão
Europeia, o Banco Central Europeu e o Fundo Monetário Internacional.
ii) Com efeito, no início de 2011, as empresas públicas de transportes tinham
acumulado uma dívida global que ascendia a mais de €16.800 milhões de
euros- cerca de 10% do PIB. Sublinhe-se, neste particular, que, de acordo
com os estudos levados a cabo pelos consultores da Carris e do ML na
preparação do Concurso, a abertura ao mercado irá gerar poupanças estimadas
na ordem dos 170 milhões ao longo do período de vigência das sobreditas
concessões.(...).
iii) Além disso, a eventual suspensão do Concurso teria como consequência o
incumprimento das reformas a que o Estado se comprometeu perante as
instâncias internacionais, bem como das metas plurianuais previstas no
Programa de Estabilidade 2015-2019, com todas as consequências daí
advenientes.(...)

 Na eventualidade de uma suspensão deste procedimento

adjudicatório, e tendo em conta que, dada a sua complexidade, o mesmo
obriga ao dispêndio, por parte dos interessados, de avultadas verbas na
preparação das respetivas propostas, não é expectável que estes estejam
dispostos a continuar a gastar mais verbas num concurso suspenso e
com um desfecho incerto.(...).
 Há ainda a considerar...os prazos estabelecidos nos contratos de
concessão vigentes entre o Estado e as sobreditas empresas públicas (ML
e Carris) são de cerca de oito anos, o que constitui uma limitação aos
prazos das respetivas subconcessões, objeto do Concurso.
 Ora, uma eventual suspensão do Concurso implicaria inevitavelmente a
redução dos referidos prazos das concessões, o que obrigaria a uma
alteração radical do racional económico-financeiro e consequentemente,
do modelo financeiro que foi preparado e que estão subjacentes ao
concurso, sendo certo que relações concessionárias desta natureza perdem
necessariamente interesse com a sujeição a prazos inferiores aos
anualmente previstos.(...)”
 § QUESTÕES DE QUE CUMPRE CONHECER:
Cumpre conhecer das seguintes questões:

 Falta de interesse processual dos requerentes;

 Ilegitimidade ativa dos requerentes;
 Ilegitimidade passiva da AMTL;
 Pressupostos do art. 120º nº1 al. b) do CPTA;

Vem invocado um articulado superveniente relativamente à

inconstitucionalidade do art. 5º, nº1, al. c) da Lei 52/2015 mas tal questão tem a ver
com a impugnação da ação principal e a partir do momento em que não está em causa
quer o conhecimento nos termos do art. 120º nº1 al. a) do CPTA quer a antecipação da
causa principal fica tal questão prejudicada.

I. FALTA DE INTERESSE PROCESSUAL DOS REQUERENTES

Alegam as requeridas Carris e Metropolitano de Lisboa que a Resolução aqui

em causa determina o início do processo de abertura ao mercado da exploração dos
serviços públicos de transporte assegurados pela Carris e pelo ML, pelo que tendo-se já
iniciado o processo com a aprovação da indicada Resolução e lançamento do concurso
público com a aprovação de todas as peças do Concurso, por via das deliberações
tomadas em 23 de Março de 2015, pelos Conselhos de Administração da Carris e do
ML para a adjudicação das subconcessões dos sistemas de transporte do ML e da Carris,
e por se terem esgotado todos os efeitos da referida resolução , ocorre falta de interesse
em agir dos aqui requerentes.

Concluem pela impossibilidade de suspensão do Concurso, e inaplicabilidade

do art. 129º do CPTA.
Quid iuris?
Diferentemente da legitimidade o interesse em agir consiste no facto de o
direito do demandante estar carecido de tutela judicial - MANUEL ANDRADE,
distinguindo-se do interesse direto em demandar, determinante da legitimidade do autor
e ou requerente.
 Pode dar-se o caso de o autor, sendo embora parte legítima, não ter necessidade
de recorrer à tutela do tribunal para satisfação do seu direito, quer porque não foi
violado, quer porque não se encontra sequer ameaçado.

A doutrina dominante (designadamente, MANUEL ANDRADE, ANSELMO DE

CASTRO, e ANTUNES VARELA, sustenta que o interesse em agir constitui um
pressuposto processual.
Na jurisprudência, a opinião dominante é também no sentido de que o
interesse em agir constitui um pressuposto processual (vide entre outros, o ac. do
STJ de 08/03/2001, proc. n.º 00A3277).

 A este propósito JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE refere:

“. (…) Normalmente designada por “ interesse processual “ ou “ interesse em agir”

este pressuposto exige a verificação objectiva de um interesse real e actual, isto é, da
utilidade na procedência do pedido e constitui um pressuposto comum, directamente
decorrente da ideia de economia processual (…).“

Por outro lado, e tal como já foi referido, também no artigo 55º nº1 alínea a),
embora misturada com a questão da legitimidade, surge uma manifestação do mesmo
requisito na exigência de um carácter “ directo” ao interesse individual para impugnar
actos administrativos. Com efeito, quando se exige que o interesse do impugnante seja
directo, no sentido, tradicionalmente construído neste domínio, em que ele deve ser
actual, está a fazer-se apelo à ideia de que o impugnante deve estar constituído numa
situação e efectiva necessidade de tutela judiciária. (…)

A questão que, a partir de aí, se há-de colocar é, pois, a de apurar, em cada caso
concreto, se quem se propõe impugnar esse acto se apresenta como parte legítima e, por
outro lado, como estando colocado em situação que, do ponto de vista do interesse em
agir, fundamente a necessidade de recorrer à via judicial.”

Em suma, devemos entender que o interesse em agir continua no novo CPTA a

ser um pressuposto da ação quer a nível principal quer a nível cautelar.
§ Atenhamo-nos ao caso sub judice.

 O interesse que os requerentes vêm invocar é um interesse perfeitamente útil

já que apesar de iniciado o processo com a aprovação da indicada Resolução e
lançamento do concurso público com a aprovação de todas as peças do Concurso,
 por via das deliberações tomadas em 23 de Março de 2015, pelos Conselhos de
Administração da Carris e do ML para a adjudicação das subconcessões dos
sistemas de transporte do ML e da Carris, não se esgotaram todos os efeitos da
referida resolução na medida em que, desde logo, não resulta dos autos que o
procedimento do concurso tenha terminado nem tenham sido celebrados
quaisquer contratos.

Pelo que, não podemos dizer que, atendendo aos pedidos formulados e causa de
pedir, independentemente de os factos por si alegados serem ou não suficientes para
conduzir à concessão da providência, o deferimento do pedido de suspensão da
deliberação e demais pedidos formulados seja inútil para os interesses que se visam
proteger.

Pelo que, não se pode concluir pela inexistência de interesse em agir nesta parte.
Improcede, pois, a questão prévia suscitada.

II. ILEGITIMIDADE ATIVA DOS REQUERENTES

 Invocam os requeridos Carris e Metropolitano que os requerentes carecem de

legitimidade ativa por não estar aqui em causa a defesa de valores e bens
constitucionalmente protegidos que ancorem a instauração de qualquer ação
popular.
 Para tanto referem que nem a Lei Fundamental, nem a Lei da Ação Popular, nem
o CPTA, qualificam a “garantia constitucional da autonomia local” como um
interesse susceptível de ser tutelado em sede de ação popular nem está invocado
de que forma as projetadas subconcessões pode afetar a qualidade de vida dos
habitantes de Lisboa concluindo que não se encontram reunidos os requisitos para
lançar mão de uma ação popular.
 Concluem que o Município de Lisboa é o (único) ente legítimo para sindicar
judicialmente a titularidade das concessões outorgadas ao ML e à Carris pelo
que os requerentes são partes ilegítimas e, nos termos do disposto no art. 89º, n.º
1, alínea d. do CPTA e no art. 278º, n.º 1, alínea d. do CPC, aplicável ex vi do art.
1º do CPTA, deve ser declarada a absolvição da instância das Requeridas .
  Respondem os requerentes que estão em causa bens e direitos patrimoniais do
Município de Lisboa e que a sua posição quanto à titularidade dos direitos de
concedente do Município de Lisboa é objecto de controvérsia no presente
processo e deve ser tratada em sede de defesa por impugnação.

Pelo que detêm legitimidade para a presente ação popular.

Quid juris?

 A ação popular é um meio previsto no art. 52º, n.º 3 da CRP, arts. 1º, nºs 1 e 2 e
12º, n.º 1 da Lei n.º 83/95, de 31 de Agosto (“Lei da Ação Popular”) e, no art. 9º,
n.º 2 do CPTA.

 O artigo 9º do CPTA estipula, sob a epígrafe legitimidade ativa o seguinte:

“1- Sem prejuízo do disposto no número seguinte e do que no artigo 40º e no âmbito da acção
administrativa especial se estabelece neste código, o autor é considerado parte legítima quando
alegue ser parte na relação material controvertida;

2- Independentemente de ter interesse pessoal na demanda, qualquer pessoa, bem como as

associações e fundações defensoras dos interesses em causa, as autarquias locais e o Ministério
Público têm legitimidade para propor e intervir, nos termos previstos na lei, em processos
principais e cautelares destinados à defesa de valores e bens constitucionalmente protegidos,
como a saúde pública, o ambiente, o urbanismo, o ordenamento do território, a qualidade de
vida, o património cultural e os bens do Estado, das Regiões Autónomas e das autarquias locais.”

 O artigo 55º nº 1 do CPTA, sobre a legitimidade ativa para impugnar um ato

administrativo, preceitua:
“1- Tem legitimidade para impugnar um acto administrativo:
a) Quem alegue ser titular de um interesse directo e pessoal, designadamente por ter sido lesado pelo acto
nos seus direitos ou interesses legalmente protegidos;

b) O Ministério Público;

c) Pessoas colectivas públicas e privadas, quanto aos direitos e interesses que lhes cumpra defender;

d) Órgãos administrativos, relativamente a actos praticados por outros órgãos da mesma pessoa colectiva;

e) Presidentes de órgãos colegiais, em relação a actos praticados pelo respectivo órgão, bem como outras
autoridades, em defesa da legalidade administrativa, nos casos previstos na lei;

f) Pessoas e entidades mencionadas no nº 2 do artigo 9º.”

 E, nos termos do art. 68º nº1 al. d) do CPTA têm também legitimidade para
pedir a condenação à prática de um ato administrativo legalmente devido, as
demais pessoas e entidades mencionadas no nº2 do artigo 9º.

A este propósito diz MÁRIO AROSO DE ALMEIDA E CARLOS ALBERTO CADILHA, em

anotação a este artigo 9º no seu “ Comentário ao Código de Processo nos Tribunais
Administrativos” que: “O nº 2 do artigo 9º, em paralelo com a correspondente
disposição do artigo 26º - A do CPC, incorpora no regime processual administrativo a
regra de legitimidade que se encontrava já prevista no artigo 2º da Lei nº 83/95; mas dá
mais um passo: alarga o campo de incidência da acção popular, incluindo no elenco dos
interesses difusos os valores ou bens relativos ao urbanismo e ao ordenamento do
território, e confere uma genérica capacidade de iniciativa processual ao Ministério
Público.”

E, continua “ No que se refere ao elenco de bens ou valores cuja defesa poderá ser
objecto de acção popular, note-se que a enumeração constante deste artigo 9º, nº2, é
meramente exemplificativa, tal como se depreende também do próprio enunciado verbal
do artigo 52º, nº3, da CRP, que dá cobertura constitucional ao direito de petição e de
acção popular. Para além da individualização feita no art. 1º, nº2, da Lei nº 83/95, este
artigo 9º, nº2, adita uma referência ao urbanismo e ordenamento do território, por ser
matéria específica da área do contencioso administrativo …”

Desde logo a ação popular administrativa aplica-se a todas as espécies processuais

que integram o contencioso administrativo, nomeadamente as impugnações principais de
atos administrativos e as respetivas providências cautelares interpostas por qualquer
pessoa e associação defensora dos interesses em causa quando esteja em causa uma
alegada defesa de interesses difusos, “pertença” duma pluralidade indiferenciada de
sujeitos membros da Comunidade, em relação a certos bens e valores constitucionalmente
protegidos.

E, independentemente de qualquer lesão na esfera jurídica, património, nome ou

dignidade, ou benefícios diretos e imediatos da invalidação do ato administrativo ou sua
suspensão na esfera jurídica dos requerentes.

 Ora, no caso aqui em causa, previamente à instauração do processo

principal, de suspensão de eficácia da Resolução do Conselho de Ministros
nº 10/2015, in DR, I S, de 06.03.2015, e da sua conformidade com a CRP e
demais quadro legislativo ordinário os requerentes pretendem suspender a
mesma no sentido de assegurar a utilidade da decisão principal que venha
a ser proferida no âmbito de ação administrativa especial de impugnação
daquele ato administrativo.

 Assim, há-de ser por referência à pretensão e objeto/fundamentação da

mesma que hão--de ser aferidos os pressupostos supra referidos dos arts.
09.º, 55.º e 112.º do CPTA.

 Pretendem os requerentes com a presente suspensão e inerente ação

“(i) Assegurar a defesa de bens e direitos do Município de Lisboa;”

“(ii) Promover a perseguição judicial de actos administrativos que ofendam o
conteúdo da garantia constitucional da autonomia local”
“(iii) Assegurar a qualidade de vida dos habitantes de Lisboa, evitando
alterações negativas no serviço público de transporte de passageiros”.
 Para tanto invocam que está em causa a conformidade dos órgãos do Estado
com a Constituição e a própria autonomia local.
§ Ora, tal como a pretensão e fundamentos dos aqui requerentes vêm
colocados, efetivamente, não PODEMOS DEIXAR DE CONSIDERAR QUE ESTÁ AQUI EM CAUSA
A GARANTIA CONSTITUCIONAL DA AUTONOMIA LOCAL ASSIM COMO A DEFESA DO
PATRIMÓNIO DO MUNICÍPIO COMO VALORES DIFUSOS, que asseguram a participação
política dos respectivos eleitores, num plano de autonomia relativamente às tomadas de
decisão de caráter nacional, onde se pode incluir a Resolução do Conselho de Ministros
aqui em causa relativamente ao Município de Lisboa e direitos de participação política
dos cidadãos recenseados no Município de Lisboa.

E, não se diga que não está aqui em causa a defesa do património do Município,
já que as concessões aqui em causa foram “nacionalizadas” desde 1975.

Efetivamente, o que vem invocado é que quer a rede do Metropolitano de

Lisboa, quer o serviço público de transporte público colectivo de superfície de
passageiros na cidade de Lisboa utilizam essencialmente o domínio público da cidade de
Lisboa e respectivo subsolo daí se concluindo estar em causa um bem do Município.

Outra é a perspetiva dos requeridos mas sendo a titularidade dos direitos de

concedente do Município de Lisboa objecto de controvérsia no presente processo não
pode ser invocado como fundamento de ilegitimidade.

Nesta matéria o CPTA não contém alterações significativas em relação aos

critérios de legitimidade anteriores à reforma, apenas não se fazendo referência ao
interesse legítimo como condição de legitimidade.

Pelo que, tal como resulta do artº 26º nº 3 do CPC, a legitimidade processual afere-
se pela relação jurídica controvertida tal como é apresentada pelo autor.

Sendo a relação jurídica apresentada pelos requerentes, a falta de intervenção do

Município de Lisboa enquanto concedente, matéria manifestamente controvertida nos
autos, não pode proceder a exceção de ilegitimidade processual ativa dos requerentes com
esse fundamento.
Conclusão do Tribunal: pelo que, a ilegitimidade para invocar a violação da
autonomia local por se entender que era o Município que detinha os referidos poderes
de concessão não pode proceder.

Por outro lado e relativamente à violação de preceitos constitucionais de

legalidade e qualidade de vida dos habitantes de Lisboa, evitando alterações negativas no
serviço público de transporte de passageiros, independentemente de estar aqui em causa
património do Município ou do Estado a exploração dos serviços públicos de transporte
de passageiros prestados pelas empresas Companhia Carris de Ferro de Lisboa, S.A.
(CARRIS) e Metropolitano de Lisboa, E.P.E. (ML), através da subconcessão destes
serviços e o alargamento das mesmas ao sector privado é matéria suscetível de afetar
preceitos constitucionais invocados.
 Têm, pois, os aqui requerentes legitimidade ativa independentemente de
qualquer lesão específica na sua esfera jurídica, património ou demonstração de
benefícios diretos e imediatos que derivariam da anulabilidade ou suspensão do ato,
por estar em causa a defesa de “interesses difusos” gerais e unitários da comunidade
quanto à regularidade de um concreto desempenho por parte da Administração.

Improcede, pois, a questão prévia.

III. ILEGITIMIDADE PASSIVA DA AMTL

Invoca a Autoridade Metropolitana de Transportes de Lisboa que é parte ilegítima

neste processo cautelar já que está aqui em causa a suspensão da Resolução do Conselho
de Ministros n.º 10/2015 de determinar o início do processo de abertura ao mercado da
exploração de serviços públicos de transporte de passageiros prestados pelo
METROPOLITANO DE LISBOA, E.P.E. e pela CARRIS, S.A., através da subconcessão
destes serviços.
E que, o Decreto-Lei nº 268/2003, de 28/10, que criou as Autoridades Metropolitanas
de Transportes de Lisboa e Porto, não transferiu para os Municípios, v.g., para o de
Lisboa, a posição do concedente do serviço público explorado pela Carris e pelo
Metropolitano de Lisboa.
Quid juris?

Como resulta do artigo 114º nº3 do CPTA: Momento e forma do pedido

“1 - A adopção de uma ou mais providências cautelares é solicitada em requerimento próprio, apresentado
(...)

3 - No requerimento, deve o requerente:

a) Indicar o tribunal a que o requerimento é dirigido;

b) Indicar o seu nome e residência ou sede;

c) Identificar a entidade demandada;

d) Identificar os contra-interessados a quem a adopçaõ da providência cautelar possa directamente

prejudicar;”

Resulta do Decreto-Lei nº 268/2003, de 28/10, e nomeadamente do seu art. 3º

que :“Artigo 3.º | Natureza e objecto:

1 - As AMT são pessoas colectivas de direito público, dotadas de autonomia

administrativa e financeira, que têm por objecto o planeamento, a coordenação e
organização do mercado e o desenvolvimento e a gestão dos sistemas de transportes no
âmbito metropolitano.
2 - As AMT ficam sujeitas à superintendência do Ministro das Obras Públicas,
Transportes e Habitação e, enquanto não se verificar o disposto no n.º 4 do artigo 11.º, à
tutela económica e financeira conjunta dos Ministros das Finanças e das Obras Públicas,
Transportes e Habitação.

Com o Decreto-Lei nº 232/2004, de 13/12, as ATM passaram a ser entidades

públicas empresariais (cf. artº 1º) e com a Lei nº 1/2009, de 5/1, são: “Art. 2ª Natureza

1 - As AMT são pessoas colectivas públicas, dotadas de autonomia administrativa e

financeira e de património próprio.

2 - As AMT são as autoridades organizadoras de transportes no âmbito dos sistemas de

transportes urbanos e locais das áreas metropolitanas de Lisboa e do Porto.
§ Artigo 3.º | Âmbito Territorial

As áreas de intervenção da AMTL e da AMTP correspondem, respectivamente,

às áreas metropolitanas de Lisboa e do Porto, definidas pela Lei 46/2008, de 27 de Agosto.
§ Artigo 4.º | Atribuições
Sem prejuízo de outras legalmente previstas, as AMT têm atribuições em matéria
de planeamento, organização, operação, financiamento, fiscalização, divulgação e
desenvolvimento do transporte público de passageiros. (...)
§ Artigo 12.º | Supervisão e acompanhamento

A supervisão e o acompanhamento da actividade das AMT são exercidos

conjuntamente pelo membro do Governo responsável pela área das finanças, pelo
membro do Governo com a tutela dos transportes e pelo presidente da junta metropolitana
da respectiva AMT.

Assim, apesar de estarem em causa entidades relevantes para a cooperação entre

a administração central e a administração local e que exercem poderes de forma
coordenada entre ambas não deixam de pertencer à Administração indireta do
Estado.

Ora, através dos Decretos-Lei n.º 174/2014 e n.º 175/2014, de 5 de dezembro,

procedeu-se à atualização e reformulação do quadro jurídico ao abrigo do qual são
desempenhadas as atividades de exploração dos serviços públicos de transporte na área
metropolitana de Lisboa e que prevêem a abertura à iniciativa privada dos mesmos
permitindo que uma nova entidade privada venha a participar, através de uma
subconcessão, no desempenho das tarefas hoje prosseguidas, mediante contrato de
concessão de serviço público, pelo Metropolitano de Lisboa, E.P.E. e pela Carris, S.A..

Ora, quer no Decreto-Lei n.º 174/2014, relativo ao serviço público de transporte público
coletivo de superfície de passageiros na cidade de Lisboa, quer no Decreto-Lei n.º
175/2014, que respeita ao serviço público de transporte por metropolitano nesta cidade,
determina-se que aquelas empresas públicas podem subconcessionar a atividade objeto
das concessões de que são titulares, com autorização prévia do concedente Estado.
Na verdade, quer o artigo 8.º do Decreto-Lei n.º 174/2014 quer o artigo 13.º do Decreto-
Lei n.º 175/2014 permitem que para a formação dos contratos de subconcessão, ambas as
concessionárias, enquanto entidades adjudicantes, possam, em certas circunstâncias,
“agrupar-se com outra entidade adjudicante do setor dos transportes públicos”.

E, é certo que resulta dos artsº 5º a 10º da referida Lei 1/2009 várias atribuições
devidamente clarificadas nas áreas referidas no art. 4º da mesma nomeadamente ao nível
do planeamento, organização, financiamento, fiscalização e divulgação do transporte
público de passageiros no âmbito dos sistemas de transportes urbanos e locais de Lisboa
e Porto.

Contudo, a decisão política legislativamente consagrada no Decreto-Lei n.º 174/2014 e

no Decreto-Lei n.º 175/2014 que veio a ser concretizada pela Resolução do Conselho de
Ministros n.º 10/2015, de desencadear o processo de abertura ao mercado da exploração
dos serviços públicos de transporte rodoviário e metropolitano de passageiros na cidade
de Lisboa omite por completo a intervenção da AMTL no agrupamento de entidades
adjudicantes que será responsável por esse processo na medida em que encarrega os
Conselhos de administração do Metropolitano de Lisboa EPE e da Carris S.A – e apenas
estes órgãos – de preparar e aprovar as peças do procedimento de concurso público
destinado à subconcessão daqueles serviços públicos e, posteriormente, de conduzir esse
concurso.

E, não invocam os requerentes na petição cautelar quaisquer fundamentos donde resulte

aquele interesse da ATM.

Resulta do art. 10º nº1 do CPTA que devem intervir como contrainteressados “as pessoas
ou entidades titulares de interesses contrapostos aos do autor”.

Por outro lado resulta do artigo 114.º, n.º 3, alínea d) do mesmo diploma que serão contra-
interessados em tais processos apenas aqueles sujeitos jurídicos “a quem a adoção da
providência possa diretamente prejudicar”.

Ora, a relação material tal como configurada pelos requerentes consiste na intervenção
do Conselho de Ministros (enquanto órgão autor da Resolução suspendenda) e os
conselhos de administração do METROPOLITANO DE LISBOA, E.P.E. e da CARRIS,
S.A (enquanto órgãos responsáveis pela preparação e condução do procedimento
concursal desencadeado por essa Resolução) para além das entidades a quem cumpre a
execução da mesma.

Pelo que, de acordo com os termos da petição não se vê de onde resulta a legitimidade
processual como contra-interessada da AMT no processo cautelar.

Na verdade, os Requerentes pretendem, com a suspensão da Resolução do Conselho de

Ministros n.º 10/2015, paralisar o “procedimento de concurso público para a
subconcessão dos serviços públicos constantes do ponto 1 daquele Resolução” alegando
que a “eventual conclusão desse procedimento e a celebração dos contratos de
subconcessão” poderão trazer prejuízos para os interesses do município de Lisboa cuja
proteção se arrogam também pertencer-lhes.
Ora, a eventual procedência deste pedido de suspensão do procedimento para a formação
dos contratos de subconcessão dos serviços públicos de transporte de passageiros
explorados pelo METROPOLITANO DE LISBOA, E.P.E. e pela CARRIS, S.A. não se
repercute diretamente na esfera jurídica da AMTL uma vez que esta entidade não assume
a posição de entidade adjudicante responsável por esse procedimento.

CONCLUSÃO: A AMTL não é, pois, uma “entidade diretamente prejudicada” pela

adoção das providências cautelares requeridas, pelo que não preenche o requisito
previsto no artigo 114.º, n.º 3, alínea d) do CPTA, devendo ser absolvida da instância,
nos termos do disposto no artigos 576.º, n.º 2 e 577.º, alínea d) do Código do Processo
Civil, aplicável ex vi do artigo 1.º do CPTA.

IV. SUSPENSÃO DE EFICÁCIA

 Invocam os requerentes que deve ser concedida a providência nos termos do art.
112º nº2 do CPTA por estarem preenchidos os requisitos do periculum in mora e
do fumus boni iuris.
 A alegação dos requerentes é susceptível de integrar a al. b) do art. 120º do
CPTA, e já que, em parte alguma, apesar de se pronunciarem pela procedência
dos vícios de que entendem padecer as resoluções aqui em causa, (que também
serve para o preenchimento do fumus boni iuris) invocam a previsão do art. 120º
nº1 al. a) do CPTA.

Pelo que, vejamos se estão preenchidos os respetivos pressupostos do art. 120º nº1
al.b).

i) O requisito do fumus boni iuris a que alude a al. b) do art. 120º do CPTA tem
a ver com a aparência do direito da aqui requerente.

 Assim, para que o tribunal possa dar como verificado este requisito, torna-se
necessário que inexistam circunstâncias que impeçam o conhecimento de mérito
do pedido formulado ou a formular no processo principal, e que exista aparência
do direito quanto ao mérito da pretensão.
 Os requerentes “fazem ancorar a invalidade do ato suspendendo em

a) Inconstitucionalidade das normas que transferem atribuições do Município

de Lisboa e competências dos seus órgãos para o Estado ou para a
Autoridade Metropolitana de Lisboa”, por violação dos princípios do “não
retrocesso da descentralização administrativa”, “da garantia do núcleo
essencial da autonomia local”, “da autonomia patrimonial das autarquias
locais”, “da reserva relativa da competência da Assembleia da República” “da
violação de normas procedimentais na elaboração de actos legislativos”; b)
Violação de normas procedimentais”
 E concluem que “Em suma, a assunção pelo Estado de competências ao nível da
organização, planeamento e fiscalização dos transportes públicos nas áreas
metropolitanas e o seu exercício pelas autoridades metropolitanas de transportes é uma
solução que, para além de ser plenamente justificada pela dimensão supra-municipal que
a satisfação das necessidades coletivas de circulação das populações assume naqueles
espaços territoriais...foi concebida de forma a garantir a efetiva participação dos
municípios na estrutura orgânica dessas entidades...pelo que não envolve, em caso algum,
uma violação dos princípios da descentralização administrativa e da autonomia local...não
havendo a apontar qualquer inconstitucionalidade aos diplomas legislativos reguladores
daquelas autoridades metropolitanas de transportes ou a quaisquer outros que aloquem a
entidades públicas estaduais a prossecução dos mesmos interesses.

 O Metropolitano e a Carris entendem que nenhuma das regras ou princípios ou

normas legais invocadas pelos requerentes resultam violadas pelo ato
suspendendo já que, a L. 1/2009, de 5.01, seu enquadramento e evolução
legislativa, nomeadamente os diplomas instituidores das autoridades
metropolitanas de transporte estão em consonância com os princípios
constitucionais da descentralização administrativa e da autonomia local.

 Ora, basta atentar nas posições veiculadas por ambas as partes relativamente a
cada um dos vícios invocados para ser patente que as questões não são de imediata
e evidente resolução e que ocorre a aparência do direito.

 Verifica-se o pressuposto do fumus boni iure pelo que cumpre aferir se estão
preenchidos os restantes pressupostos para o deferimento da providência cautelar.

ii) .Como refere o legislador o “periculum in mora” traduz-se no “fundado

receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de
prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa
assegurar [ou ver reconhecidos] no processo principal”.

O PROF. MÁRIO AROSO DE ALMEIDA diz “(...) se não falharem os demais

pressupostos de que, nos termos do artigo 120º, depende a concessão da providência, ela
deve ser concedida desde que os factos concretos alegados pelo requerente inspirem o
fundado receio de que, se a providência for recusada, se tornará depois impossível, no
caso de o processo principal vir a ser julgado procedente, proceder à reintegração, no
plano dos factos, da situação conforme à legalidade. É este o único sentido a atribuir à
expressão “facto consumado.”

Nestas situações, em que a providência é necessária para evitar o risco de

infrutuosidade da sentença a proferir no processo principal, o critério deixa, pois, de ser
o da susceptibilidade ou insusceptibilidade da avaliação pecuniária dos danos, para passar
a ser o da viabilidade do restabelecimento da situação que deveria existir se a conduta
ilegal não tivesse tido lugar.
 Do ponto de vista do periculum in mora, a providência também deve ser,
entretanto, concedida quando, mesmo que não seja de prever que a reintegração, no plano
dos factos, da situação conforme à legalidade se tornará impossível pela mora do
processo, os factos concretos alegados pelo requerente inspirem o fundado receio da
produção de “prejuízos de difícil reparação” no caso de a providência ser recusada, seja
porque a reintegração no plano dos factos se perspectiva difícil, seja porque pode haver
prejuízos que, em qualquer caso, se produzirão ao longo do tempo e que a reintegração
da legalidade não é capaz de reparar ou, pelo menos, de reparar integralmente...”.

A questão da existência de periculum in mora terá, assim, que ver com a maior ou
menor dificuldade no restabelecimento da situação que deveria existir se a conduta ilegal
não tivesse tido lugar, devendo o juiz ponderar as circunstâncias concretas do caso em
função da utilidade da sentença e não decidir com base em critérios abstractos.

 Alegam os requerentes que a eventual conclusão do procedimento

concursal e a celebração dos contratos de subconcessão poderão
inviabilizar, em tempo útil, o exercício pelo Município de Lisboa dos
poderes de concedente em que entendem este estar investido, originando
uma situação consumada, com graves efeitos negativos no erário público em
caso de procedência da ação principal, face às mais que previsíveis
indemnizações a suportar no caso de anulação do contrato que venha
celebrado.
 Acrescentam que a alteração dos contratos de concessão previstos na
Resolução do Conselho de Ministros n.º 10/2015, sem que o Município de
Lisboa tenha qualquer intervenção ou poderes, aumentará ainda a
incerteza jurídica de todo o quadro aqui descrito, sendo manifestamente
prováveis para além dos custos financeiros, perdas de operacionalidade dos
serviços públicos de transportes de passageiros face ao alheamento imposto
ao Município e aos seus órgãos.

Quid juris?
É certo que o ónus geral de alegação da matéria de facto integradora dos requisitos
legais de que depende a concessão da providência requerida cabe ao requerente (cfr. arts.
114º CPTA e 264º, n.º 1 do CPC), bem como o ónus do oferecimento de prova sumária
de tais requisitos, não podendo o tribunal substituir-se-lhe, porquanto o dever de
investigação que a lei processual comete ao juiz apenas abarca a matéria de facto trazida
ao processo (cfr. art. 664º, 2ª parte do CPC).

Por outro lado e a propósito da situação de facto consumado diz-se no Acórdão

do STA de 31 de Outubro de 2007 (Proc. n.º 0471/07), o seguinte: “...Numa acepção lata,
todo o facto acontecido consuma-se «qua tale», dada a irreversibilidade do tempo; mas
não é obviamente esse o sentido da expressão da lei. Na economia do preceito, o «facto»
será havido como «consumado» por referência ao fim a que se inclina a lide principal, de
que o meio cautelar depende; e isto significa que só ocorre uma «situação de facto
consumado» quando, a não se deferir a providência, o estado de coisas que a acção quer
influenciar ganhará entretanto a irreversível estabilidade inerente ao que já está terminado
ou acabado – ficando tal acção inutilizada «ex ante»”.

 Vejamos, então, no caso sub judice, se se tornará impossível, no caso de o processo

principal ser julgado procedente, proceder à restauração natural, no plano dos
factos, da situação conforme à legalidade.

Através do requisito do periculum in mora visa-se apurar se a prolação tardia de

um juízo definitivo na causa principal é suscetível de produzir danos em grau tal ou
uma situação de tal modo irreversível que a eficácia reintegratória da decisão principal já
não assegure a plena reconstituição anterior, por a mesma ser muito difícil ou impossível.

Na situação sub judice, no caso de a ação principal vir a ser julgada procedente em
momento em que o Concurso já estivesse concluído e, portanto, os contratos de
subconcessão já tivessem sido celebrados, não haveria uma situação de facto consumado,
por tal implicar a anulabilidade dos contratos de subconcessão entretanto celebrados. (cfr.
o art. 283º do Código dos Contratos Públicos).
Contudo, apesar de a situação dos autos não poder integrar uma situação de facto
consumado, como esta deve ser considerada, e resulta do acórdão supra transcrito, não se
pode deixar de considerar, num juízo de prognose, que antevendo-se demorada a
resolução da ação principal a interpor nestes autos, com provável recurso para o Tribunal
Constitucional, ocorre grande probabilidade da conclusão do procedimento aqui em causa
antes da decisão transitada em julgado.

E, se este estiver concluído antes da prolação da decisão final no processo

contencioso, face aos interesses aqui em causa, ocorre forte probabilidade de grandes
dificuldades não só em sede de execução e reintegração da ordem jurídica violada como
de graves perdas para o erário público comprometendo os interesses que os Requerentes
visam assegurar na ação principal.

Ora, face aos interesses públicos aqui em causa e que resulta da argumentação e
factos trazidos aos autos por ambas as partes assim como da própria natureza e
dimensão dos contratos em causa, em caso de procedência da ação principal gerar-se-ão
prejuízos para o erário público face às indemnizações a suportar em caso de anulação dos
contratos de subconcessão que atenta a atual situação económica do país merecem a
relevância de “ prejuízos de difícil reparação”.

Encontra-se, pois, preenchido do periculum in mora.

 O juiz, em providências cautelares, fora da situação excepcional prevista no art.
120º, n.º 1, al. a) do CPTA, mesmo verificados os respectivos requisitos ou
pressupostos deve recusar a concessão da providência cautelar quando o prejuízo
resultante para o requerido se mostre superior ao prejuízo que se pretende
obviar ou evitar com a providência.
§ Na verdade, e como resulta do nº 2 do artº 120º do CPTA:
“ Nas situações previstas nas alíneas b) e c) do número anterior, a adopção da providência ou
das providências será recusada quando, devidamente ponderados os interesses públicos e
privados, em presença, os danos que resultariam da sua concessão se mostrem superiores
àqueles que podem resultar da sua recusa, sem que possam ser evitados ou atenuados pela
adopção de outras providências.”

Tal superioridade, nas palavras do Prof. J. C. Vieira de Andrade “(...) há-de

estabelecer-se tendo em consideração a possibilidade de evitar ou atenuar os prejuízos
causados pela concessão através de contra-providências (...) artigo 120º, n.º 2, in fine (...)”
(A Justiça Administrativa, Coimbra, 2012, pág. 302), sendo que na ponderação a efectuar-
se ela deve ser feita entre prejuízos ou danos e não entre os interesses em presença.

Não há, pois, prevalência do interesse público face aos demais interesses em
conflito, tanto mais que, como é defendido por este Professor “ (...) não se trata aqui de
ponderar o interesse público com o interesse privado, mesmo que muitas vezes o interesse
do requerido seja o interesse público e o interesse do requerente seja o interesse privado:
o que está aqui em conflito são os resultados ou os prejuízos que podem resultar para os
interesses, da concessão ou a recusa da concessão, para todos os interesses envolvidos,
sejam públicos, sejam privados. (...) o que está em causa não é ponderar valores ou
interesses entre si, mas danos ou prejuízos e, portanto, os prejuízos reais, que numa
prognose relativa ao tempo previsível de duração da medida, e tendo em conta as
circunstâncias do caso concreto, resultariam da recusa ou da concessão (plena ou
limitada) da providência cautelar.”.

A adoção da providência ou providências há de ser recusada quando, devidamente

ponderados os interesses públicos e privados, em presença, os danos que resultariam da
sua concessão se mostrem superiores aqueles que podem resultar da sua recusa, sem
que possam ser evitados ou atenuados pela adopção de outras providências.
A este respeito, MÁRIO AROSO DE ALMEIDA E CARLOS ALBERTO FERNANDES
CADILHA, esclarecem que “nada impede, assim, que no juízo a efetuar sobre a
ponderação dos interesses envolvidos no decretamento de uma providência cautelar
requerida, o julgador se veja confrontado com a presença de interesses públicos
conflituantes e que seja em relação a tais interesses públicos que o mesmo se veja
compelido a efetuar a ponderação a que se alude no n.º2 do art.º 120.º do CPTA,
sopesando os riscos que a concessão da providência pode acarretar para o interesse
público sacrificado com a dimensão dos danos que a sua recusa pode causar ao interesse
público prosseguido pelo requerente da providência cautelar.”

É que, não existe um interesse público em abstrato, mas uma heterogeneidade

de interesses públicos, muitas vezes conflituantes entre si.
Ponderemos, então, os referidos interesses públicos aqui em causa.
1. Pretendem os aqui requerentes que o decretamento desta providência cautelar não
é lesivo para o interesse público antes pelo contrário, na medida em que os últimos
 resultados operacionais conhecidos (2013) das empresas concessionárias foram
já, em 2013, positivos (€ 1 034 007,09 no caso da Carris e € 22 623 909 no caso
do Metropolitano de Lisboa), apenas se mantendo os Resultados Líquidos das
empresas concessionárias negativos por via dos custos financeiros com o pesado
passivo das empresas.

Assim, estes Resultados Operacionais positivos contribuiriam para aliviar as

necessidades de injeção de capital pelo Estado nas empresas concessionárias, ao
diminuírem o resultado líquido negativo.

Pelo que, se com as projetadas subconcessões se privatizará apenas a atividade

operacional, isto é, a atividade que se vem revelando lucrativa, mantém-se na esfera das
concessionárias e no Estado a dívida das empresas e respectivos encargos acumulando o
erário público apenas os prejuízos.

Concluem pela vantagem para os cofres públicos no decretamento desta providência

cautelar.
Referem, ainda, que o Regulamento (CE) N.º 1370/2007 do Parlamento Europeu
e do Conselho, de 23 de Outubro de 2007, apenas será aplicável quanto às obrigações
previstas no seu artigo 5.º a partir do fim das concessões outorgadas pelo Município de
Lisboa à Carris e ao Metropolitano de Lisboa (artigo 8.º, n.º 3), pelo que o decretamento
da providência cautelar não porá em causa o interesse público.

Ora, conforme referido na resolução fundamentada junta aos autos, a abertura dos
serviços públicos de transporte ao mercado é um compromisso assumido pelo Estado no
contexto do Memorando de Entendimento relativo ao Programa de Assistência
Económico e Financeiro (PAEF) celebrado com a Comissão Europeia, o Banco Central
Europeu e o Fundo Monetário Internacional.

E, de acordo com os estudos levados a cabo pelos consultores da Carris e do ML

na preparação do Concurso, a abertura ao mercado irá gerar poupanças estimadas na
ordem dos 170 milhões ao longo do período de vigência das sobreditas concessões.

Por outro lado, e conforme bem explicitado na referida resolução fundamentada a

eventual suspensão do Concurso teria como consequência o incumprimento das
reformas a que o Estado se comprometeu perante as instâncias internacionais, bem
como das metas plurianuais previstas no Programa de Estabilidade 2015-2019, com o
risco de desinteresse por parte dos interessados, e as limitações relativas aos prazos das
subconcessões estabelecidos nos contratos de concessão vigentes entre o Estado e a ML
e Carris que são de cerca de oito anos.

Acresce que a paralisação do concurso na fase em que o mesmo se encontra na

fase da entrega de propostas é passível de colocar em causa o interesse dos candidatos
face aos custos acrescidos que poderão advir da suspensão do processo até decisão final
da ação principal com risco para a capacidade de resposta aos compromissos financeiros
assumidos e para a viabilidade das referidas concessões.
 Por outro lado não podemos esquecer que o tribunal tem de ter presente na
ponderação de interesses, principalmente quando estão em causa apenas interesses
públicos, e principalmente os interesses públicos que aqui importa ponderar, as
escolhas e critérios políticos feitas pelos órgãos da Administração no âmbito dos poderes
discricionários de que os mesmos dispõem como a melhor forma de prosseguir o interesse
público e a oportunidade da decisão.

As razões referidas na resolução fundamentada devem assim ser analisadas e

valoradas nesse contexto de ponderação sempre sem se entrar na análise da bondade e
legalidade substancial do ato suspendendo.

Em suma, atendendo a tudo o que ficou dito os danos para o interesse público que
resultariam da suspensão do ato são superiores aos que podem resultar da sua
recusa.
*
Em face de todo o exposto acordam os juízes deste STA em:
a) julgar procedente a exceção de ilegitimidade passiva da ATM , absolvendo-a da
instância.
b) julgar improcedente a pretensão cautelar requerida e pedido de intimação.
 § CASOS PRÁTICOS: IMPUGNAÇÃO DE ATOS ADMINISTRATIVOS;
TRAMITAÇÃO DA AÇÃO ADMINISTRATIVA;

I. Em 11 de setembro de 2015, foi publicado no Diário da República um

Decreto-Lei através do qual o Governo determinava que “todos os
funcionários públicos do sector dos transportes da região de Lisboa
devem ficar sujeitos a um horário semanal de 50 horas em vez das
atuais 40 horas semanais”, tendo em vista a melhoria da qualidade da
prestação de serviços de transportes a nível nacional.

Perante isto, o Sindicato dos Maquinistas dos Caminhos de Ferro decidiu-se a

impugnar aquele que considerava ser um ato administrativo “totalmente ilegítimo”,
violador dos direitos dos trabalhadores previstos no artigo 59.o da Constituição, do
princípio da igualdade, do princípio da proporcionalidade, do direito à audiência prévia –
uma vez que os Sindicatos não tinha sido ouvidos antes ou durante a adoção daquela
medida – e do dever de fundamentação. Sob a forma de ação administrativa de
impugnação de ato administrativo contra o Primeiro-Ministro, a petição inicial deu
entrada no Tribunal Central Administrativo Sul no dia 17 de dezembro de 2015. Na
contestação que apresentou 40 dias após ter sido citado, o Primeiro-Ministro invocou:

(i) A falta de legitimidade ativa do Sindicato, por não representar todos os

funcionários públicos do setor dos transportes, mas apenas os maquinistas da
CP sindicalizados;
(ii) A ilegitimidade passiva do Primeiro-Ministro para esta ação;
(iii) A incompetência do Tribunal Central Administrativo Sul e, ainda
(iv) A impropriedade do meio processual escolhido, tendo em conta que se tratava
de uma norma geral e abstrata e não de um ato administrativo. Já após a
produção de alegações por ambas as partes, o Sindicato dos Trabalhadores da
Carris veio a constituir-se como assistente no processo. No acórdão, o
Tribunal Central Administrativo Sul, que não houvera proferido despacho
 saneador, acabou por absolver o Réu da instância por intempestividade da
ação.

Aprecie todas as situações jurídico-processuais que considere relevantes.

§ Resolução do caso prático:

1. Competência em relação à jurisdição: art. 4.º/1/b) ETAF;

2. Competência em relação à hierarquia: A ação foi intentada no Tribunal Central
Administrativo Sul, sendo que deveria ter sido intentada no Supremo Tribunal
Administrativo, nos termos do art. 24/1/a) iii) do ETAF, porque o DL aprovado
pelo Governo é um ato emanado pelo Conselho de Ministros, a consequência está
prevista no art. 14.º do CPTA – remessa para o Tribunal competente, que neste
caso seria o STA.
3. Falta de legitimidade ativa dos Sindicatos: têm legitimidade ativa nos termos
do art. 55/1/c) CPTA: sendo que é uma associação privada que segue o interesse
coletivo dos trabalhadores;
4. A ilegitimidade passiva do Primeiro-Ministro para esta ação; A ação deveria
ter sido demandada contra o Estado, no termos do art. 10/2.º CPTA, mas o art. 8-
A e o art. 10/4.º CPTA procedem à sua sanação imediata, portanto o Primeiro
Ministro não está afeto à ilegitimidade.
5. Quanto ao Patrocínio Judiciário: nos termos do art. 11/1/in fine do CPTA:
portanto o representante do Estado, será o Ministério Público, sendo que há uma
crítica subjacente a este artigo, porque aquando da revisão do CPTA, havia o
intuito de retirar esta última parte, porque poderia acontecer que o Ministério
Público demandasse o Estado, e quem é mandatário do Estado é o Ministério
Público, mas o Ministério Público não quis que se retirasse esta cláusula do CPTA,
porque seria retirar-lhe poderes. Portanto ficou o regime definido deste modo, e
segundo o Prof. AROSO DE ALMEIDA, que não obstante não concordar com a
solução exposta, admite que é esta a leitura que se deve fazer da parte final do art.
11/1.º.
6. Quanto ao facto de o Sindicato dos Trabalhadores veio a constituir-se como
assistente do processo: teremos de atender ao art. 10/10.º CPTA: quanto à
intervenção de terceiros: nestes termos teremos de atender ao momento em que o
Sindicato dos Trabalhadores veio a constituir-se como assistente no processo: já
 após a produção de alegações por ambas as partes – portanto teremos de atender
ao art. 327.º CPC. 7
7. Quanto à impropriedade do meio processual escolhido, tendo em conta que
se tratava de uma norma geral e abstrata:

 De acordo com a nova definição introduzida pela revisão de 2015 no n.1 do

artigo 50.º, a impugnação de atos administrativos só tem por objeto a
anulação ou a declaração de nulidade de tais atos;
 Como resulta do art. 51/1.º CPTA, as pretensões impugnatórias por regra, têm
como objeto um ato administrativo. Nessa medida, o processo de impugnação
tem portanto, de reportar-se ao conceito de ato administrativo, para efeito de
pressupor a existência de um ato jurídico que reúna os atributos que permitem
qualifica-lo como ato administrativo.
 A impugnabilidade depende apenas do simples preenchimento do conceito, da
reunião dos respetivos elementos constitutivos: desde que, como diz o n.º1 do art.
51.º, tenhamos um ato administrativo, temos um ao impugnável.
 O conceito de ato administrativo resulta, no vigente ordenamento jurídico
português do art. 148.º CPA, que o define como a decisão que no exercício de
poderes jurídico-administrativos, visa produzir efeitos jurídicos externos numa
situação individual e concreta.
 É pois, por referência aos elementos constitutivos deste conceito que haverá de ser
em primeira linha, identificado o ato impugnável, independentemente da natureza
da entidade que o pratique e da forma sob a qual seja praticado.
 Um primeiro aspeto a assinalar prende-se com a natureza das entidades que
praticam atos administrativos;

Artigo 327.º (art.º 336.º CPC 1961)

Intervenção e exclusão do assistente
1 - O assistente pode intervir a todo o tempo, mas tem de aceitar o processo no estado em que se
encontrar.
2 - O pedido de assistência pode ser deduzido em requerimento especial ou em articulado ou
alegação que o assistido estivesse a tempo de oferecer.
3 - Não havendo motivo para indeferir liminarmente o pedido de intervenção, ordena-se a
notificação da parte contrária à que o assistente se propõe auxiliar; haja ou não oposição do
notificado, decide-se imediatamente, ou logo que seja possível, se a assistência é legítima.
 i) Atualmente o art. 148.º CPA, adota um conceito mais amplo de ato
administrativo que abrange todas estas manifestações. Daí resulta que
sempre que um sujeito, independentemente da sua natureza pública pu
privada, pratique atos jurídicos concretos ao abrigo de normas de Direito
Administrativo, que permitam que esses atos projetem unilateralmente os
seus efeitos no ordenamento jurídico geral, esses atos são atos
administrativos, o que implica que a sua legalidade está submetida à
apreciação dos tribunais administrativos segundo o regime processual da
impugnação de atos administrativos , nos termos do art. 51/1.º, neste caso
o primeiro elemento constitutivo, está preenchido.
 Um segundo aspeto: Conteúdo decisório: como já sucedia no anterior art. 120.º,
o conteúdo decisório continua a ser um elemento determinante de definição de ato
administrativo do art. 148.º CPA. Para que um ato jurídico concreto possa ser
qualificado como um ato administrativo, é assim necessário que ele seja uma
DECISÃO, que possua conteúdo decisório , exprimindo uma resolução que
DETERMINE o rumo de acontecimentos ou o sentido de condutas a dotar.
 Terceiro aspeto: Produção dos efeitos externos do ato administrativo; Resulta
entretanto da definição introduzida pelo novo art. 148.º CPA: que os atos
administrativos visam produzir efeitos externos, sendo assim, de molde a afetar
direitos ou interesses de entidades exteriores aquela que os pratica, com exclusão
de todos os demais atos jurídicos concretos.
 ASPETO IMPORTANTE DO CASO PRÁTICO:

i) Segundo o art. 52/1.º a impugnabilidade dos atos administrativos não

depende da forma sob a qual tenham sido praticados.

Trata-se de um princípio consagrado no art. 268/4.º CRP, que garante a

impugnação dos atos administrativos independentemente da sua forma. Um ato
administrativo pode ser, portanto impugnado ainda que esteja inserido num ato
legislativo (por exemplo num Decreto-Lei) ou regulamentar (num decreto
regulamentar), e isto naturalmente, com fundamento em qualquer das causas de
invalidade de que o ato padeça (portanto tanto vícios de forma ou de procedimento , como
vícios de violação de lei, ou desvio de poder), independentemente da circunstância de ter
sido praticado sob forma de ato legislativo ou regulamentar, na medida em que o sentido
dos preceitos constitucional e legal em presença é precisamente o de fazer prevalecer,
neste domínio a substância sobre a forma; (Neste sentido também Professor Jorge
Miranda e Professor Sérvulo Correia).

ii) Cumpre na verdade, ter presente que um ato (formalmente) legislativo pode
conter, uma ou mais determinações de natureza administrativa, passíveis de
serem qualificadas como atos administrativos. A doutrina distingue,
portanto, dentro do universo dos atos jurídicos que são adotados sob forma
legislativa, aqueles que ser qualificados como legislativo, não apenas o
ponto de vista formal, mas também do ponto de vista material, daqueles que
são apenas formalmente legislativos, mas, na realidade, contêm decisões
materialmente administrativas;
iii) No primeiro tipo de situação a decisão pode e deve ser qualificada , do ponto
de vista material, como legislativa, na medida em que que exprime a
realização de opções primárias, inconstituídas, com um conteúdo inovador,
expressão da intencionalidade específica, consubstanciada na formulação de
opções políticas primárias da comunidade política, que é característica do
exercício da função legislativa.
iv) Pelo contrário no segundo tipo de situação, a decisão embora contida num
ato formalmente legislativo, é meramente administrativa porque é na
realidade, adoptada ao abrigo de lei anterior, em cujos pressupostos já se
encontram assumidas as opções políticas primárias que competiam ao
legislador: trata-se, na verdade , de uma decisão produzida no exercício de
uma competência administrativa que como tal , está previamente
tipificada na lei e portanto apenas se pode envolver a eventual realização de
opções circunscritas a aspetos secundários, menores ou instrumentais em
relação às opções já contidas nessa lei.
v) Com efeito, como a função legislativa exprime a vontade política primária da
comunidade, definido o que esta assume ser o interesse geral, para que uma
norma seja ,materialmente legislativa, ela tem de ser um conte de direito
inicial e portanto de ter um conteúdo inovador, determinado por direto apelo
à consciência ético-social vigente. Pelo contrário como à função
administrativa corresponde um papel condicionado e subordinado de
concretização, de realização prática do interesse geral superiormente definido
 pelo legislador, o contributo inovador dos comandos ditados a esse nível
não pode deixar de circunscrever-se a aspetos secundários, menores ou
instrumentais, como o desenvolvimento ou a adaptação das norma legais
«, por razões de eficiência, de flexibilidade e de proximidade em relação
aos factos.
vi) Estamos perante um mero ato administrativo praticado sob forma de diploma
legislativo quando o comando é impugnável perante os tribunais
administrativos, nos termos do art. 268/4.º CRP + art. 52/1.º CPTA
vii) Resolução deste ponto em concreto no caso prático: Há que fazer uma
distinção entre normas e entre atos administrativos, sendo certo que a pedra
de toque para uma distinção eficaz, prende-se com a análise do art. 51.º CPTA,
quando nos refere na segunda parte do número 1 que: são impugnáveis todas
as decisões que, no exercício de poderes jurídico-administrativos, visem
produzir efeitos jurídicos externos numa situação individual e concreta,
incluindo as proferidas por autoridades não integradas na Administração
Pública (…).

Ou seja, em primeiro lugar, temos de analisar a questão da individualidade /

concretização vs. A abstração/ e o carácter geral, pois no caso concreto diz-nos que o
DL determinada que “todos os funcionários públicos do setor dos transportes da região
de Lisboa devem ficar sujeitos a um horário semanal de 50 horas (…): ora o ato não é
individual, porquê? Porque não consigo determinar os sujeitos, ou seja, temos de atender
à determinabilidade dos sujeitos, que neste caso prático não é possível: “porque são todos
os funcionários públicos do setor dos transportes” – hoje seja, esta DL abrange os
trabalhadores que exercem funções no presente, mas também os que podem ser
contratados amanhã, assim sendo os sujeitos são indetermináveis.

Conclusão: a norma a ser aplicável seria então a prevista no art. 72.º CPTA: que
diz respeito à impugnação de normas e condenação à emissão de normas;

viii) Quando aos prazos de impugnação e a sua intempestividade:

a) Como estamos perante, uma ação de impugnação de normas, temos de

atender ao art. 74.º CPTA: que nos diz que regra geral a declaração de
ilegalidade de normas pode ser pedida a todo o tempo: mas quando não
resulte de inconstitucionalidade, vem o art. 74/2.º CPTA excecionar a
 regra geral: ou seja o prazo é contado a partir da data de publicação (neste
caso seriam os seis meses contados a partir de 11 de setembro de 2015): o
problema é na na alegação por parte do Sindicato (autor) o mesmo vem
invocar a violação de preceitos constitucionais;
b) Antes de analisar o art. 74.º CPTA, o Professor abriu a hipótese para o
caso de ser a apreciação dos casos sob um ato administrativo:
1. Como sabemos tínhamos de atender ao art. 58.º CPTA; sendo que o
número 1, não prevê os prazo para a nulidade de atos administrativos
(atos nulos art. 161.º CPA).
2. E os atos anuláveis (nos termos do art. 163.º CPA), têm dois prazos:
a) 1 ano, se promovida pelo Ministério Público;
b) Três meses, nos restantes casos;

QUESTÃO: como é que se contam os prazos?

- Temos de atender ao art. 279.º CC: nomeadamente à alínea d), sendo que o ato
administrativo (que já vimos que é norma, mas isto é uma subhipótese) , é publicado a 11
de setembro de 2015, e a petição inicial deu entrada no Tribunal a 17 de Dezembro de
2015, ora se o prazo era de 3 meses (ex vi art. 58/1/b) CPTA), a questão é: então mas começa-
se a contar de dia 11 de setembro, à data da publicação? Temos de ter em atenção o art. 59/1 e 2,º
do CPTA: sendo que o art. 59/2.º CPTA diz-nos que o prazo para a impugnação pelos destinatários
a quem o ato administrativo DEVA SER NOTIFICADO (e aqui o notificado, temos de atender
ao art. 112/1/e) CPA – ou seja as notificações podem ser efetuadas por anúncio quando os
notificados forem em número superior a 50 e art. 112/4.º diz-nos que o anúncio é publicado,
salvo lei especial, no Diário da República, ora e foi o nosso caso!

Problema: Voltamos ao art. 59/1.º do CPTA OUTRA VEZ: que pressupõe que o ato já seja eficaz:
o problema é que o caso nada nos diz quando é que o DL começou efetivamente a produzir efeitos:
ou seja como é que apuramos o período da vacatio legis ?

- Portanto – Lei Formularia mais recente ( Lei n.º 43/2014, de 11/07)- art. 2/2.º - 2 - Na falta de
fixação do dia, os diplomas referidos no número anterior entram em vigor, em todo o
território nacional e no estrangeiro, no quinto dia após a publicação. Portanto: era. 279/1/d)
CC: começa a produzir efeitos o DL dia 16 de setembro e a ação é intentada dia 17 de dezembro:
passados 3 meses, e passa um dia do prazo estipulado.

ix) Quanto a contestação: temos de atender ao art. 82/1.º do CPTA: ora analisando o caso: regra
geral o prazo estipulado para contestar são 30 dias, mas temos de ter em conta o problema da
legitimidade passiva que se colocou logo no inicio do caso prático: porque a ação foi intentada
contra o Primeiro Ministro e deveria ter sido para o Conselho de Ministros, não obstante haver
uma sanação automática do sistema, temos de atender ao prazo do art. 82/2.º do CPTA: ou seja
a entidade demandada tem um prazo suplementar de 15 dias nestes casos, para apresentar
a contestação e enviar o processo administrativo quando exista, portanto dispunha de um
prazo de 45 dias, sendo que contestou em 40 dias após a contestação, está dentro o prazo
estipulado por lei.

§ Última questão do caso:

No acórdão, o Tribunal Central Administrativo Sul, que não houvera proferido

despacho saneador, acabou por absolver o Réu da instância por intempestividade
da ação. | art. 88.º CPTA

1. Ao contrário do que sucede em processo civil, o saneador é pois o único

momento do processo em que este tipo de questões pode ser apreciado, sem que
o tribunal possa, em caso algum, relegar a apreciação de questões prévias para o
termos do processo, deixando-o prosseguir até ao final, para só então lhe vir a pôr
termo com uma decisão de mera forma: vigora de modo inequívoco, um princípio
de “concentração do saneamento do processo num único momento
processual”.

2. Por conseguinte, o tribunal só pode decidir na sentença as questões de fundo, e

não questões prévias ou processuais. Incorre, por isso, em nulidade por excesso
de pronuncia a sentença final que, em desrespeito pelo disposto no art. 88/2.º
venha a decretar a absolvição da instância com base na reapreciação de uma
questão prévia ou da sua invocação que não foi apreciada no momento
devido.
 § RESUMOS: PRESSUPOSTOS PROCESSUAIS EM RAZÃO DO OBJETO DO PROCESSO:

I. PRIMEIRA SECÇÃO: Pressupostos processuais das pretensões respeitantes

a atos administrativos e normas regulamentares;

§ O Cap. II do Título II do CPTA (art. 50.º ss) estabelece um conjunto de

determinações que na sua grande maioria, se referem aos pressupostos específicos de
cujo preenchimento depende a dedução em juízo dos tipos de pretensões respeitantes a
atos administrativos, e normas regulamentares.

O CPTA prevê diferentes formas de processo respeitantes a atos administrativos:

a) Ação administrativa; - art. 37.º a 96.º: - Título II;

b) Ação administrativa urgentes – reguladas do Título III; - art. 97.º a 103.º B.

- O que sobretudo, distingue a forma da ação administrativa nos processos urgentes

(para os efeitos do diposto no art. 36/2.º e no art. 147.º) e do regime específico dos
artigos 98.º, 99.º, 102.º, e 103.º. Mas também no que respeita aos pressupostos
processuais, não é inteiramente o mesmo regime aplicável a cada uma destas
modalidades de processos urgentes.

§ Impugnação de atos administrativos;

De acordo com a nova definição introduzida pela revisão de 2015 no n.1 do

artigo 50.º, a impugnação de atos administrativos só tem por objeto a anulação ou a
declaração de nulidade de tais atos;

A declaração de inexistência, de ato administrativo não constitui, pois, objeto

de um processo impugnatório, na medida em que o que, num processo com esse objeto,
o autor se propõe é precisamente demonstrar que não foi praticado um ato
administrativo, pelo o que o próprio autor configura o objeto do processo de um modo
que nega a existência de um ato passível de impugnação. Os processos de declaração de
inexistência de ato administrativo são, pois processos meramente declarativos ou de
simples apreciação, que só em matéria de legitimidade o n.º2 do art. 50.º submete ao
regime de pressupostos processuais de impugnação de atos administrativos.

1. IMPUGNABILIDADE DOS ATOS ADMINISTRATIVOS E ATOS EQUIPARADOS;

A primeira das secções do Capítulo II do Título II do CPTA (art. 50.º a 65.º) refere-
se aos pressupostos processuais de cujo o preenchimento depende a dedução em juízo da
impugnação de atos administrativos.

A primeira das subsecções refere-se ao “ato administrativo impugnável”.

Esta opção estrutural increve-se na tradição do processo administrativo de se

identificar como um – o primeiro – dos pressupostos processuais no âmbito dos processos
de impugnação de atos administrativos, a existência de um ato administrativo passível de
ser impugnado junto dos tribunais administrativos: tradicionalmente, falava-se, a esse
propósito, no pressuposto processual da recorribilidade do ato administrativo.

Cumpre porém, notar que, amalgamos nessa fórmula aparentemente unitária,

desse modo se misturavam sob única designação um conjunto de requisitos que, bem
vistas as coisas, diziam respeito a aspetos bastante diferenciados uns dos outros.

A propósito da impugnabilidade do ato administrativo, tal como ela é

tradicionalmente entendida, há pois, que distinguir vários aspetos ou dimensões que são
ou podem ser todos, eles cumulativamente necessários para que tenhamos um ato jurídico
concreto que possa ser impugnado por quem se propõe impugná-lo , mas que, em bom
rigor, dizem respeito, cada um deles, a requisitos diferenciados. Iremos, pois, referir-nos,
em separado a cada um deles.

Nota: ao tratar do “ato administrativo impugnável” nos artigos 51.º ss, o

CPTA não se refere apenas ao ato administrativo, no sentido estrito que ao conceito de
hoje confere o art. 148.º do CPA, mas também a atos sem (necessária) eficácia externa,
que estes euipara para efeitos contenciosos no n.2 do art. 51.º.
 1.1 IMPUGNABILIDADE DE ATOS ADMINISTRATIVOS;

Como resulta do art. 51/1.º CPTA, as pretensões impugnatórias por regra, têm
como objeto um ato administrativo. Nessa medida, o processo de impugnação
tem portanto, de reportar-se ao conceito de ato administrativo, para efeito de
pressupor a existência de um ato jurídico que reúna os atributos que permitem
qualifica-lo como ato administrativo.

Na verdade, todos os atos administrativos são por definição impugnáveis,

pelo que para os atos administrativos, a impugnabilidade depende apenas do
simples preenchimento do conceito, da reunião dos respetivos elementos
constitutivos: desde que, como diz o n.º1 do art. 51.º, tenhamos um ato
administrativo, temos um ao impugnável.

O conceito de ato administrativo resulta, no vigente ordenamento jurídico

português do art. 148.º CPA, que o define como a decisão que no exercício de
poderes jurídico-administrativos, visa produzir efeitos jurídicos externos numa
situação individual e concreta.

É pois, por referência aos elementos constitutivos deste conceito que

haverá de ser em primeira linha, identificado o ato impugnável,
independentemente da natureza da entidade que o pratique e da forma sob a qual
seja praticado.

Um primeiro aspeto a assinalar prende-se com a natureza das entidades que

praticam atos administrativos; na verdade o ato administrativo era
tradicionalmente definido como um ato jurídico praticado por um órgão
pertencente à AP (art. 120.º CPA, anterior á revisão de 2015) .

A evolução ocorrida ao longo do tempo for conduzindo, contudo, á necessidade de

equiparar a atos administrativos , quer para efeitos processuais todo um conjunto de
manifestações jurídicas emitidas, por órgãos públicos que não integram a AP, ou por
entidades privadas, mas ao abrigo de disposições de Direito Administrativo.

É assim que antes da revisão de 2015 o art. 51/2.º equiparava a atos administrativos,
para efeitos impugnatórios, as “as decisões materialmente administrativas proferidas por
autoridades não integradas na AP.”
 Tratava-se dos “atos em matéria administrativa”, de órgãos como o Presidente da
República, a Ar e o seu Presidente, os Presidentes do Tribunal Constitucional, dos
Supremos e do Tribunal de Contas, a que se referia o art. 26.º/1/c) alínea c) do ETAF de
1984 , e cuja apreciação em primeiro grau de jurisdição o ETAF continua a reservar, no
art. 24/1.º à secção de contencioso administrativo do STA.

Atualmente o art. 148.º CPA, adota um conceito mais amplo de ato administrativo
que abrange todas estas manifestações. Daí resulta que sempre que um sujeito,
independentemente da sua natureza pública pu privada, pratique atos jurídicos concretos
ao abrigo de normas de Direito Administrativo, que permitam que esses atos projetem
unilateralmente os seus efeitos no ordenamento jurídico geral, esses atos são atos
administrativos, o que implica que a sua legalidade está submetida à apreciação dos
tribunais administrativos segundo o regime processual da impugnação de atos
administrativos , nos termos do art. 51/1.º.

No que especificamente se refere aos atos administrativos praticados por sujeitos

privados, determinante para que a competência pertença, neste domínio, aos tribunais
administrativos, é pois que o sujeito em causa tenha atuado ao abrigo de normas de Direito
Administrativo, ou seja normas, que atribuam prerrogativas ou imponham deveres,
sujeições ou limitações especiais por razões de interesse público, que não intervêm no
âmbito de relações de natureza jurídico-privada.

A título de exemplo, enquadram-se, assim, na previsão do art. 51.º/1 atos como os

praticados no âmbito de procedimento prá-contratuais promovidos ao abrigo de normas
de Direito Administrativo em ordem á celebração de contratos públicos.( neste sentido o
art. 100/2.º), ou em nossa opinião, como os praticados por estabelecimentos de ensino
privados, no exercício de prerrogativas conferidas por normas de Direito Administrativo.

CONTEÚDO DECISÓRIO: como já sucedia no anterior art. 120.º, o conteúdo

decisório continua a ser um elemento determinante de definição de ato
administrativo do art. 148.º CPA. Para que um ato jurídico concreto possa ser
qualificado como um ato administrativo, é assim necessário que ele seja uma
DECISÃO, que possua conteúdo decisório , exprimindo uma resolução que
DETERMINE o rumo de acontecimentos ou o sentido de condutas a dotar, sem
se esgotar na expressão de uma declaração de ciência um juízo de valor ou uma
opinião, como sucede com a generalidade dos atos preparatórios dos
 procedimentos administrativos, como é o caso dos pareceres não vinculativos, das
informações e das propostas que não são impugnáveis porque não contêm
decisões, portanto não são atos administrativos.

Note-se no entanto, que não têm só conteúdo decisório ao atos finais dos
procedimentos administrativos, mas também os atos praticados ao longo dos
procedimentos, que ainda que parcialmente, definam situações jurídicas dos interessados,
determinando o direito aplicável a determinada questão ou a determinado aspeto de uma
questão, em termos que já não possam ser objeto de reapreciação em momento ulterior
do procedimento – podendo, nesse sentido, dizer-se que se trata de decisões
interlocutórias que formam o caso decidido formal – no âmbito do procedimento;

PRODUÇÃO DOS EFEITOS EXTERNOS DO ATO ADMINISTRATIVO;

Resulta entretanto da definição introduzida pelo novo art. 148.º CPA: que os atos
administrativos visam produzir efeitos externos, sendo assim, de molde a afetar direitos
ou interesses de entidades exteriores aquela que os pratica, com exclusão de todos os
demais atos jurídicos concretos.

Ao contrário do que, segundo o Prof. Mário Aroso de Almeida, sucedia

anteriormente, a nova definição de ato administrativo de ato administrativo do artigo
148.º do CPA, exige pois, que dentro do universo dos atos jurídicos concretos com
conteúdo decisório, se estabeleça a distinção entre atos que visam produzir efeitos
externos e aqueles que, por não possuírem esse alcance , devem ser qualificiados como
atos internos.

O prof. Mário Aroso de Almeida: refere que a introdução do requisito da eficácia

externa no conceito de ato administrativo tem o sentido e o alcance de excluir da categoria
os atos decisórios praticados no âmbito de relações intra-administrativas ou
interorgânicas. O Prof. Assim a adoção de um conceito estrito e preciso de ato interno,
que respeita exclusivamente aos atos praticados no âmbito das relações intra-
administrativas ou interorgânicas.

Os atos internos podem ser de dois tipos, consoante sejam praticados fora do âmbito
de procedimentos administrativos com relevância externa , como paradigmaticamente
sucede com a emissão de ordens de serviço, oi no âmbito de procedimentos
administrativos com relevância externa – sendo que, neste último, apenas são internos os
atos que certos órgãos pratiquem em relação a outros órgãos da própria entidade no
ÂMBITO da qual o procedimento corre os seu termos. Por conseghuinte, não são,
naturalmente internos os atos decisórios praticados ao longo dos procedimentos, que
ainda que parcialmente, definem situações jurídicas dos interessados, comoa queles que,
em procedimentos escalonados ou faseados, contêm pré-decisões, sejam elas decisões
prévias ou decisões parcelares.

Mas já o são a ordem que o órgão supoerior dirige aos serviços para que instaurem
um processo disciplinar a um funcionário , o ato de iniciativa oficiosa de um
procedimento administrativo e o ato mediante o qual um órgão ordena a outra que demita
um funcionário. Sendo que de acordo com o art. 51/2.º CPTA, não são só impugnáveis
aotos administrativos com eficácia externa.

SEGUNDO O ART. 52/1.º A IMPUGNABILIDADE DOS ATOS ADMINISTRATIVOS NÃO

DEPENDE DA FORMA SOB A QUAL TENHAM SIDO PRATICADOS.

Trata-se de um princípio consagrado no art. 268/4.º CRP, que garante a

impugnação dos atos administrativos independentemente da sua forma. Um ato
administrativo pode ser, portanto impugnado ainda que esteja inserido num ato
legislativo (por exemplo num Decreto-Lei) ou regulamentar (num decreto
regulamentar), e isto naturalmente, com fundamento em qualquer das causas de
invalidade de que o ato padeça (portanto tanto vícios de forma ou de procedimento , como
vícios de violação de lei, ou desvio de poder), independentemente da circunstância de ter
sido praticado sob forma de ato legislativo ou regulamentar, na medida em que o sentido
dos preceitos constitucional e legal em presença é precisamente o de fazer prevalecer,
neste domínio a substância sobre a forma; (Neste sentido também Professor JORGE
MIRANDA E PROFESSOR SÉRVULO CORREIA).

Cumpre na verdade, ter presente que um ato (formalmente) legislativo pode conter,
uma ou mais determinações de natureza administrativa, passíveis de serem qualificadas
como atos administrativos. A doutrina distingue, portanto, dentro do universo dos atos
jurídicos que são adotados sob forma legislativa, aqueles que ser qualificados como
legislativo, não apenas o ponto de vista formal, mas também do ponto de vista material,
daqueles que são apenas formalmente legislativos, mas, na realidade, contêm decisões
materialmente administrativas;

i) No primeiro tipo de situação a decisão pode e deve ser qualificada , do ponto

de vista material, como legislativa, na medida em que que exprime a
realização de opções primárias, inconstituídas, com um conteúdo inovador,
expressão da intencionalidade específica, consubstanciada na formulação de
opções políticas primárias da comunidade política, que é característica do
exercício da função legislativa.
ii) Pelo contrário no segundo tipo de situação, a decisão embora contida num
ato formalmente legislativo, é meramente administrativa porque é na
realidade, adoptada ao abrigo de lei anterior, em cujos pressupostos já se
encontram assumidas as opções políticas primárias que competiam ao
legislador: trata-se, na verdade , de uma decisão produzida no exercício de
uma competência administrativa que como tal , está previamente tipificada
na lei e portanto apenas se pode envolver a eventual realização de opções
circunscritas a aspetos secundários, menores ou instrumentais em relação às
opções já contidas nessa lei.

Com efeito, como a função legislativa exprime a vontade política primária da

comunidade, definido o que esta assume ser o interesse geral, para que uma norma seja
,materialmente legislativa, ela tem de ser um conte de direito inicial e portanto de ter um
conteúdo inovador, determinado por direto apelo à consciência ético-social vigente. Pelo
contrário como à função administrativa corresponde um papel condicionado e
subordinado de concretização, de realização prática do interesse geral superiormente
definido pelo legislador, o contributo inovador dos comandos ditados a esse nível não
pode deixar de circunscrever-se a aspetos secundários, menores ou instrumentais,
como o desenvolvimento ou a adaptação das norma legais «, por razões de eficiência,
de flexibilidade e de proximidade em relação aos factos.

§ Repara-se entretanto, que a materialidade do ato legislativo, não se confunde

com o caracter geral e abstrato das determinações nele contidas.

Embora por regra a intencionalidade própria da função legislativa se tenda a exprimir

na emissão de regras de conduta, de caracter geral e abstrato, a verdade é que é frequente
o fenómeno da aprovação de atos legislativos que, embora exprimam uma opção primária,
inovadora introduzem uma ou mais determinações de conteúdo concreto,
correspondendo, assim, ao que, na doutrina, tem sido qualificado como leis-medida.

 § Pode, pois dizer-se que o exercício da função legislativa só tendencialmente se

concretiza na emanação de normas gerais e abstratas. Decisiva é a
intencionalidade do ato, o facto de introduzir opções políticas primárias, por
apelo direito à consciência ético-social vigente na comunidade.

Quando isto suceda, temos um ato materialmente legislativo, ainda que as opções
nele contidas tenham conteúdo concreto. Estamos, pelo contrário, perante um mero ato
administrativo praticado sob forma de diploma legislativo quando o comando é
impugnável perante os tribunais administrativos, nos termos do art. 268/4.º CRP + art.
52/1.º CPTA

Ainda a respeito do requisito do conteúdo decisório, de que como vimos, depende

nos termos do art. 148.º CPA, a existência de um ato administrativo , cumpre fazer
referência específica à regra segundo a qual não são impugnáveis os atos jurídicos através
dos quais a Administração se limite a confirmar definições jurídicas introduzidas por atos
administrativos anteriores: é a regra da inimpugnabilidade dos chamadas atos
meramente confirmativos, que o CPTA consagra no art. 53.º.

A regra vale, em primeira linha, para os atos que se limitem a reconhecer que sobre
determinada questão já anteriormente foi tomada uma decisão e que, portanto, não
envolvam o reexercício do poder de decidir. E isto porque não estamos perante decisões
e , portanto, perante atos administrativos (art. 148.º CPA) mas perante meras declarações
enunciativas ou representativas da realidade, mediante as quais a administração se limita
a reconhecer que já anteriormente foi tomada uma decisão sobre a matéria e porventura
se recusa a reexercer o poder de decidir.

E isto porque não estamos perante decisões e, portanto, perante actos administrativos
(148.º CPA), mas perante meras declarações enunciativas ou representativas da realidade,
mediante as quais a Administração se limita a reconhecer que já anteriormente foi tomada
uma decisão sobre a matéria e porventura se recusa a reexercer o poder de decidir.

O acto meramente confirmativo não pode ser aproveitado para reabrir um litígio. Por
isso, ele não pode ser impugnado, como determinada o art. 53.º por quem, tendo sido
constituído no ónus de impugnar o ato anterior dentro dos prazos legais, não o tenha feito,
na medida em que, de outro modo, se estaria a permitir que o litígio fosse suscitado sem
observância dos prazos legais. Neste sentido, resulta da remissão do n.2 do art. 53.º que
ato meramente confirmativo não pode ser impugnado se o acto anterior tiver sido
notificado ao interessado, ou em alternativa, se o ato anterior tiver sido publicado, nos
casos em que o interessado não tivesse de ser notificado, e por isso bastasse a publicação
para que ele se lhe tornasse automaticamente oponível (artigo 59.º).

Repare-se que, para além destas situações discriminadas no artigo 53.º, a

impugnação de atos meramente confirmativos é possível. Quem não tenha impugnado
um ato que, devendo ser obrigatoriamente publicado, não o tenha sido, ou do qual não
tenha sido notificado, tendo direito a sê-lo (art. 59/2.º), pode assim, impugnar os atos que
o venham confirmar, por ser atrvés deles que pela primeira vez se vê confrontando com
o ónus de reagir contra a decisão que, até aí, constava de um ato que não tinha o ónus de
impugnar.

Pag. 274.

§ TEMPESTIVIDADE DA IMPUGNAÇÃO

i) PRAZOS;

Como estabelece do art. 58.º/1, a dedução do pedido de declaração de nulidade de

atos administrativos não está, de um modo geral, sujeita a prazo.

- É a solução que decorre, no plano substantivo, do artigo 162/2.º CPA, não é contudo
assim nos domínios específicos do contencioso eleitoral e pré-contratual urgente, em que
a lei estabelece um prazo único de propositura da ação.

- A impugnação fundada na anulabilidade dos atos administrativos pode ser deduzida pelo
MP no prazo de um ano, art. 58/1/a). Este prazo, contando desde a data da prática do ato
ou da sua publicação, quando obrigatória (art. 59/6) ´de o prazo mais longo que a lei faz
depender a impugnação fundada em anulabilidade.
 O prazo-regra aplicável, “salvo disposição em contrário”, nos restantes casos e
portanto, aplicável à impugnável fundada em anulabilidade, quando deduzida, por
particulares, é de três meses (art. 58/1/b).

O art. 58.º/4 CPTA, admite, entretanto, que qualquer das pessoas ou entidades
legitimadas a impugnar o possa fazer, mesmo que já passado, o prazo de três meses dentro
do qual, em princípio, o deveria ter feito, desde que o tribunal, uma vez ouvida a outra
parte no processo, considere demonstrada a ocorrência de uma das três circunstâncias,
taxativamente previstas, em que, no entender da lei “ a tempestiva apresentação da petição
não era exigível a um cidadão normalmente diligente”. Essas circunstâncias são as
seguintes, enunciadas nas alíneas a), b), c) do art. 58/4.º:

a) Verificou-se uma situação de justo impedimento, nos termos em que a figura é

admitida em processo civil;
b) O interessado não impugnou porque a Administração o induziu em erro, podendo
mesmo ter agido de má -fé – pense-se, desde logo, na hipótese de a Administração
se ter comprometido a revogar o ato e a reconhecer que o interessado tinha razão,
fazendo assim com que ele não impugnasse dentro do prazo.
c) O atraso da impugnação é desculpável em virtude da ambiguidade do quadro
normativo ou das dificuldades que colocava a identificação do ato impugnável ou
a questão da sua qualificação como ato administrativo ou como norma.

O CPTA consagra diferentes soluções que visam promover o acesso à justiça

administrativa, facilitando a obtenção de decisões sobre o mérito das causas que são
submetidas à apreciação dos tribunais administrativos. O prazo legal de impugnação
constitui, porém, um pressuposto cuja inobservância é por definição, insuprível a
posteriori.

Daí a importância da consagração de soluções dirigidas a introduzir alguma

flexibilidade num domínio tradicionalmente caracterizado por uma acentuada rigidez e
da observância do dever do art. 7.º impõe ao juiz de em caso de dúvida, interpretar as
normas processuais num sentido , que favoreça a emissão de pronúncias sobre o mérito
das pretensões formuladas.
 Também no exercício dos poderes de apreciação que a interpretação das três alíneas
do art. 58.º/4.º, lhe confere, o juiz administrativo não deve, pois esquecer-se que está
vinculado pelo imperativo do art. 7.º do CPTA: ( Promoção do acesso à justiça) – que
impede o juiz de proceder a uma interpretação restritiva daqueles preceitos e pelo
contrário, exige que ele os interprete num sentido que deles permita extrair todas as
virtualidades que eles comportam.

ii) MODO E INÍCIO DE CONTAGEM DOS PRAZOS:

É importante notar que a revisão de 2015 afastou a regra do anterior art. 58/3.º
segundo o qual o prazo de impugnação de três meses se contava de acordo com o
disposto no art. 144.º CPC, suspendendo-se durante as férias judiciais. Na verdade,
ao estabelecer que os prazos estabelecidos no n.º1 se contam nos termos do art. 279.º
do CC, o novo n.2 do art. 58.º assume que eles se contam de modo contínuo, sem
suspensão durante as férias judiciais. O prazo que termine em dia em que os tribunais
estejam encerrados ou haja tolerância de ponto é entretanto , prolongado para o
primeiro dia útil seguinte.

Resulta do art. 59/2.º que a notificação garantida no art. 268/3.º CRP, é condição
absoluta da oponibilidade dos atos administrativos aos destinatários que deles
têm o direito de ser notificados (art. 66º CPA),independentemente da eventual
sujeição do ato a publicação obrigatória.

Hoje a solução encontra correspondência, de âmbito mais geral, no art. 160.º CPA
– o destinatário que tem direito a ser notificado , mas não é notificado, tem a faculdade
de impugnar o ato, se tomar conhecimento por outra via da sua existência e se assim
o quiser, mas ausência de notificação implica que não se constitui na sua esfera
jurídica o ónus de impugnação, pelo que não se constitui na sua esfera jurídica o ónus
de impugnação, pelo que, se ou enquanto não for notificado, não corre, em relação a
ele, o prazo de impugnação.

De acordo com o art. 60/1.º do CPTA quando haja notificação ou publicação, não
só são, entretanto , oponíveis aos interessados a notificação ou publicação
incompreensíveis, que não dêem sequer a conhecer o sentido da decisão. Se a
notificação ou a publicação padecerem de deficiências menores, que inclui a falta de
indicação dos fundamentos da decisão e a ausência da indicação do autor e data, o art.
60/2.º, apenas reconhece aos interessados a faculdade de requererem a notificação das
indicações em falta ou passagem de certidão que as contenha.

A apresentação do requerimento no prazo de trinta dias interrompe o prazo de

impugnação do ato (art. 60/3.º). O prazo de que a Administração dispõe para
responder ao requerimento é de dez dias: é o prazo que decorre do art. 86 do CPA.

Se a Administração indeferir o requerimento ou não der integral satisfação ao

pedido no prazo devido, o interessado pode pedir ao tribunal administrativo, que ela
seja intimada a fornecer-lhes as informações ou a passar a certidão requeridas.

De acordo com o art. 60/4.º CPTA: não são também oponíveis ao interessado
“eventuais erros contidos na notificação ou na publicação, no que se refere à indicação
do autor, da data, do sentido ou dos fundamentos da decisão, bem como eventual erro
ou omissão quanto à existência de delegação ou subdelegação de poderes”:

Significa isto que o interessado não pode perder o prazo de impugnação e deve
ser, portanto , admitido a suprir as falhas de que possa enfermar a petição apresentada,
sempre que essa falhas sejam imputáveis a erros ou omissões cometidos na
notificação ou na publicação do ato.

O suprimento das falhas pode ter de passar apenas pela correção ou substituição
da petição – art. 87.º CPTA.

Como estabelece ao rtigo 59/3 CPTA o prazo para impugnação por parte de quem
não tem direito a ser notificado começa a correr da publicação, se esta for obrigatória,
já que na ausência de publicação, nesse caso, o ato é ineficaz, pelo que, não só não
existe o ónus da sua impugnação, como o ato nem sequer pode ser impugnado, a
menos que seja objeto de execução ilegal, como dispõe o art. 54/2/a).
 Na verdade , se o ato estiver sujeito a publicação obrigatória, não interessa que os
interessados a que o preceito se refere tenham sido notificados ou tenham tido, por
outra via, conhecimento do ato ou da sua execução, enquanto a publicação obrigatória
não tiver lugar, o ato (ainda) não produz efeitos, pelo que (ainda), não pode ser
impugnado). – art. 59.º CPTA.

 Acrescenta, entretanto, o mesmo preceito que, na hipótese mais frequente, que é a

de o ato não estar sujeito a publicação obrigatória, o prazo para impugnação
começa a correr da notificação ou da publicação, se estas tiverem lugar, apesar de
não serem obrigatórias , ou na ausência de qualquer destas, da data do
conhecimento pelo interessado da existência do ato ou da sua execução.

Por regra é esta ultima circunstância que ocorre, o que pode diferir de modo
significativo o início da contagem do prazo de impugnação do ato por parte daqueles que
dele não têm de ser notificados: pense-se no exemplo do vizinho, em relação a uma
licença de construção que alegadamente o afecte.

§ Note-se que o ónus de impugnação tempestiva dos atos administrativos só se

constitui uma vez preenchidos os requisitos de que depende a respetiva eficácia, pelo que
só a partir desse momento passam a correr os respetivos prazos de impugnação – é o
que resulta do art. 54/2.º que apenas configura a impugnação de atos ineficazes como um
faculdade, e não como um ónus de exercício sujeito a prazo, e ainda assim, de âmbito
circunscrito.

É hoje clarificado pelo n.1 do art. 59.º CPTA nesta pespetiva deve ser por isso,
entendido o regime dos n.º2 do art. 59.º, quando determinam o momento em que se inicia
a contagem dos prazos de impugnação. Com efeito, a notificação, a publicação ou o
conhecimento ou do ato da sua execução só fazem correr o prazo de impugnação se
implicarem a constituição do ónus de impugnar. Mas se, mesmo depois da notificação
ou da publicação, o ato continuar a não produzir efeitos porque por exemplo: está sujeito
a condição suspensiva ou a termo inicial, só se e quando o ato vier a produzir efeitos se
constitui o ónus de impugnar, e portanto começarem a correr os prazos de impugnação.

Segundo dispõe o art. 59/4.º CPTA, a utilização voluntária de qualquer meio de

impugnação administrativa tem efeitos suspensivo sobre o prazo de impugnação
contenciosa dos atos administrativos.
 Como é evidente, esta solução não vale para os casos excecionais.

Pressuposto da solução do art. 59/4.º CPTA, que a possibilidade de impugnação

contenciosa esteja aberta, que o ónus dessa impugnação esteja constituído e portanto, que
o correspondente prazo esteja a correr, é nessa hipótese que o preceito estabelece que a
eventual opção do interessado de lançar mão a uma impugnação administrativa
(facultativa portanto), dentro do prazo estabelecido para o efeito, tem o alcance de
suspender o prazo de impugnação contenciosa que estava a correr e que retomará o seu
curso, no ponto em que tinha ficado suspenso, se a impugnação administrativa utilizada
vier a ser rejeitada ou indeferida ou não vier a ser decidida dentro do prazo legalmente
estabelecido. Pretende-se, deste modo, valorizar e assim, estimular a utilização das
impugnações administrativas facultativas.

Basta para o efeito que se preencham dois requisitos:

1. Que a impugnação administrativa em causa seja legalmente admitida: é sempre

possível deduzir reclamação de qualquer ato administrativo «, mas o recurso
hierárquico só é possível quando o órgão autor do ato esteja integrado numa
estrutura hierárquica e não se encontre no topo dessa estrutura e a possibilidade
de recursos tutelares só existe nos casos expressamente admitidos pela lei.
2. Que a impugnação administrativa seja utilizada dentro do prazo legalmente
estabelecido para efeito, sendo que o regime regra previsto no CPA, que vale salvo
quando lei especial fixe prazo diferente, é o de que o prazo de reclamação é de 15
dias (art. 191/3.º CPA) e o prazo de interposição do recurso hierárquico necessário
é de 30 dias (art. 193/2.º CPA). Uma vez utilizada a impugnação administrativa,
o interessado deve aguardar a sua resolução ou o decurso do prazo dentro do qual
nos termos da lei ela deve ser decidida. Quando a lei especial não fixe prazo
diferente, o prazo para decisão das reclamações e recursos hierárquicos é de 30
dias (art. 192/2.º, 198/1 do CPA). Uma vez decorrido o prazo para a decisão sem
que esta haja sido proferida considera-se rejeitada a impugnação administrativa –
art. 174/3.º CPA. Retoma pois nesse momento, o seu curso o prazo de propositura
da ação em tribunal, que se encontrava suspenso desde o momento em que foi
utilizada a impugnação administrativa.

Note-se que no entanto o art. 59/4.º CPTA não estabelece que a ultização de qualquer
meio de impugnação administrativa suspende os efeitos do ato impugnado, mas apenas
que ela suspende o prazo de impugnação contenciosa. Por este motivo se garante ao
interessado, no n.5, a faculdade de, a todo o momento prescindir desse efeito suspensivo
e proceder à impugnação contenciosa do ato na própria pendência da impugnação
administrativa, assim como se lhe assegura a possibilidade lançar mão na tutela cautelar,
designadamente para o efeito de obter do tribunal administrativo, a suspensão da eficácia
do ato, que não resultou da sua impugnação administrativa.

O interessado continua, portanto, a poder, ao mesmo tempo, impugnar o mesmo ato

pela via administrativa, e pela via contenciosa, assim como deduzir o correspondente
pedido de providência cautelar de suspensão de eficácia.

§ FORMA DA AÇÃO ADMINISTRATIVA; TRAMITAÇÃO;

A MARCHA DO PROCESSO.

A exemplo do que sucede em processo civil, também no contencioso administro

vale o critério de que “o processo especial aplica-se aos casos expressamente designados
na lei, o processo comum é aplicável a todos os casos a que não corresponda processo
especial; Art 546/2.º CPC.

O CPTA institui e regula uma forma de processo comum, a que dá o nome de ação
administrativa. Esta é a forma de processo, ou seja, o modelo de tramitação que devem
seguir, tanto no plano da propositura, como no do desenvolvimento subsequente e da
decisão final do juiz: os processos como refere o art. 37.º CPTA, que tenham por objeto
litígios cuja apreciação se inscreva no âmbito da jurisdição administrativa e quem nem
no CPTA serão objeto de regulação especial;

Como resulta dos art. 35.º e 37.º/1 seguem portanto aforma de ação administrativa
todos os processos em que não seja deduzida nenhuma das pretensões para s quais o
CPTA estabelece um modelo especial de tramitação e que, hoje, são aqueles em que o
Código especificamente prevê nos artigos 98. 99, 100.º, 104.º e 109.º - pretensões a que
cada um destes cinco artigos fazem corresponder uma forma especial de processo urgente.

A ação administrativa é por conseguinte a forma de processo declarativo comum

do contencioso administrativo, no sentido em que se trata da forma de processo “ que
podendo culminar com sentenças condenatórias, simples apreciação e constitutivas,
recebe no seu âmbito todos os litígios jurídico-administrativos, excluídos pela incidência
típica dos restantes meios processuais.

O CPTA regula os aspetos respeitantes à ação administrativa no Título II, a que

correspondem os artigos 37.º a 96.º. O modelo da tramitação dos processos submetidos á
forma da ação administrativa é definido no respetivo capítulo III, que corresponde aos
artigos 78.º ss, atinentes à marcha do processo.

1. CONSTITUIÇÃO E DESENVOLVIMENTO DA INSTÂNCIA.

§ REQUISITOS DA PETIÇÃO INICIAL;

Considera-se constituída a instância quando a petição inicial é recebida na secretaria

do tribunal ao qual é dirigida (art. 78/1.º).

Tal como sucede em processo civil, a secretaria recebe a petição, devendo recusá-la
nos casos previstos no art. 80.º CPTA. Como estabelece o n.2 do art. 80.ºm a recusa da
petição pela secretaria tem os efeitos e consequências que lhe correspondem no CPC,
podendo ser objeto de reclamação e recurso nos termos ali previstos.

Um vez recebida a petição, a secretaria promove oficiosamente e citação simultânea

da entidade pública demandada e dos contra-interessados (art. 81.º CPTA).

O juiz pode no entanto, ser chamado a intervir, nos termos do CPC, para decidir os
conflitos a que a recusa da petição pela secretária possam dar origem. E quando esteja em
causa um pedido de declaração com força obrigatória geral da ilegalidade de uma norma,
ou nos demais tipos de processos, quando os contra-interessados sejam em número
superior a dez, o juiz intervém para o efeito de determinar a publicação de um anúncio
destinado a dar conhecimento da existência do processo aos eventuais interessados em
nele se constituírem como contra-interessados (art. 81/3 e 5).

O art. 78.º CPTA estabelece requisitos da petição inicial e o art. 79.º refere-se aos
documentos que devem instruir a petição, estabelecendo o n.4 do art 79.º, que mediante
alegação de motivo justificado, pode ser fixado prazo ao autor para a junção de
documentos que não tenha podido obter a tempo.
 § CONTRAINTERESSADOS:

O novo regime do art. 78.º-A visa a dar entretanto resposta às dificuldades com que
o autor se pode deparar para identificar os contrainteressados, que nos termos da alínea
b) do n.2 do art. 78. Devem ser indicados na petição inicial, quando a Administração
pública não lhe faculte a informação necessária para o efeito.

§ CITAÇÃO DOS DEMANDADOS: ART. 81.º CPTA

Os contra-interessados são citados ao mesmo tempo que a entidade demandada,

dispondo de idêntico prazo que esta para contestar (art. 81.º CPTA). Em princípio o
contrainteressado se uma vez citado quiser contestar e sentir necessidade de consultar o
processo administrativo, deve em primeira linha, dirigir-se à própria Administração,
pedindo que lhe seja facultada tal consulta. Se no entanto, a consulta não lhe for facultada
em tempo útil, o Código admite no art. 82/3.º que o contrainteressado disso dê
conhecimento ao juiz do processo, dispondo, nesse caso, de novo prazo, de quinze dias,
que só corre a partir do momento em que o contra-interessado venha a ser notificado de
que o processo administrativo foi junto dos autos.

§ CONTESTAÇÃO: ART. 82 E 83.º CPTA;

Toda a defesa dos demandados deve ser deduzida nas respetivas contestações,
devendo nelas ser tomada posição em relação aos factos que constituem a causa de pedir
invocada pelo autor. Por regra no processo administrativo, impõe-se, assim aos
demandantes o ónus de contestarem e de, na contestação procederem à impugnação
especificada dos factos alegados pelos autores, importando a falta da contestação e de
impugnação especificada confissão desses factos – art. 83/3 e 4.º CPTA.

Regra especial do art. 83/4.º: que refere que nos antes da revisão de 2015,
correspondiam à forma de ação especial, a falta de impugnação especificada não importa
confissão dos factos articulados pelo autor.

É reconhecido que, nos processos cujo objeto diga respeito ao exercício de poderes
de autoridade por parte da Administração, o acesso ao processo administrativo, a que a
tradição significadamente deu o norma de processo instrutor, no qual estão contidos os
“documentos em que se traduzem os atos e formalidade que integram o procedimento
administrativo” (art.1 /2 do CPA), é da maior importância para que o tribunal possa ter
acesso a dados probatórios essenciais, que, de outro modo, não poderiam ser acedidos.

§ T RÂMITES SUBSEQUENTES;

Por esse motivo, o art. 84.º impõe à entidade demandada o dever de, com a
contestação ou dentro do respetivo prazo: remeter ao tribunal o processo administrativo,
quando exista e todos os demais documentos respeitantes à matéria do processo de que
seja detentora.

A eventual demora no envio do processo administrativo pode ter consequências

negativas sobre o andamento do processo: daí a importância de se assegurar que a AP
cumpre, em tempo útil, o dever que lhe é imposto e procede efetivamente ao envio dos
documentos respeitantes ao processo, neste sentido o art. 84/5.º, prevê a possibilidade da
imposição de sanções pecuniárias compulsórias em caso de incumprimento, por parte da
entidade demandada, do dever que se lhe impõe, “sem justificável aceitação”.

§ INTERVENÇÃO DO MINISTÉRIO PÚBLICO | ART. 85 CPTA

A intervenção do Ministério Público nos processos em que não configure parte , nos
termos do art. 85.º CPTA: em defesa de direitos fundamentais dos cidadãos, de interesses
públicos especialmente relevantes ou de interesses difusos identificados no art. 9/2.º,
deixou de lhe ser reconhecida apenas nos processos respeitantes aos exercícios de poderes
de autoridade da AP, de impugnação de atos administrativos ou de normas (ou seja os
processos que correspondiam à forma da ação administrativa especial), passando a existir
em todos os processos que seguem a forma da ação administrativa,

A inovação assegura-se, na medida em que também as ações relativas a contratos

públicos ou de responsabilidade civil das entidades públicas, contendem com valores em
nome dos quais o art. 85.º CPTA prevê do MP nos processo em que não é parte.

Nos termos do art. 85.º CPTA sempre que num processo se diga a forma da ação
administrativa não seja intentado pelo MP no exercício da ação pública, logo que a petição
é inicial é recebida, e desse modo se considera constituída a instância (art. 78/1) , desse
facto deve ser dado de imediato conhecimento ao MP atrvés de remessa, pela secretaria
de cópia da petição, bem como os documentos que a instruem.

A partir desse momento, o MP fica ciente, ainda que em termos genéricos, do que está
em causa em cada processo, e desse modo, em condições de avaliar, em termos
perfunctórios, da relevância dos interesses nele alegadamente envolvidos, para oe feito
de formular um primeiro, juízo sobre a atenção que o processo parece merecer.

O prazo limite para a intervenção é de 30 dias, contando, da apresentação das

contestações ou da junção do processo administrativo aos autos quando esta tenha disso
(tardiamente) lugar em momento ulterior (art. 84.º ) por forma a poderem ser considerados
o teor das contestações e dos documentos relevantes (art. 85/4.º). E a intervenção deve
ser fundamentada no facto, de no prcoesso, estarem em causa valores e bens
constitucionalmente protegidos, como a saúde pública, o ambiente, o ordenamento do
território (…).

SANEAMENTO, INSTRUÇÃO E ALEGAÇÕES;

§ DESPACHO PRÉ-SANEADOR.

§ De acordo com o disposto no art. 87.º CPTA o processo é concluso ao juiz no termos
dos articulados, cujo o conteúdo cabe-lhe avaliar.

Nesse contexto prevê o art. 87.º a eventualidade de ser necessário proferir despacho
pré-saneador: destinado a providenciar pelo suprimento de exceções dilatórias ou pelo
aperfeiçoamento dos articulador, ou a determinar a junção dos documentos com vista a
permitir a apreciação de exceções dilatórias , no todo ou em parte, do mérito da causa no
despacho saneador.

No despacho de aperfeiçoamento: destinado a convidar as partes a corrigir a

irregularidades dos articulados, o juiz fixa prazo para suprimento ou correção do vício –
designadamente por faltarem requisitos legais: ou por não ter sido apresentado documento
essencial de que a lei faça depender o prosseguimento da causa – art. 87/2.º.

Caso o autor não proceda ao suprimento ou correção dentro do rpazo que lhe foi
fixado para o efeito há lugar à absolvição da instância nos termos do art. 87/7.º CPTA.

Ter em atenção ao rt. 87/8.º CPTA: admite o autor a apresentar nova petição na qual
observe as prescrições em falta, dispondo, para o efeito, o prazo de 15 dias.
 O art. 87-A passou, entretanto, a prever a realização de audiência prévia, em termos
próximos daqueles que se encontram previstos no CPC. A audiência prévia desempenha
um papel muito importante, à luz do dever de gestão processual que, de harmonia com o
novo regime do CPC, o novo artigo 7.º-A impõe ao juiz administrativo. Com efeito a
audiência prévia permite ao juiz, já de posse de um conhecimento profundo do processo,
que previamente estudou promover, sendo caso disso, a discussão entre as partes, com
vista a obter uma definição mais precisa da matéria, de facto controvertida e do âmbito
do litígio, e em diálogo com as partes, programar o andamento subsequente do processo,
designadamente adotando medidas de simplificação e agilização do processo – em
particular as alíean c), e) e g) do n.1 do art. 87.º A.

Não resulta no entanto, daí que a realização de audiência prévia seja sempre
necessária.

Como estabelece o artigo 87.º-B ela não se realiza, desde logo “quando seja claro que
o processo deve findar no despacho saneador pela procedência de exceção dilatória”. Com
efeito, como, na ação administrativa é admitida a apresentação de réplica para resposta a
exceções deduzidas nas contestações (art. 85-A), por regra as exceções dilatórias já terão
sido debatidas nos articulado quando o juiz compete decidi-las no saneador. Se no
entanto, não tiver sido o caso, por exceção não ter sido invocada pelos demandantes e ser
de conhecimento oficioso afigura-se que o contraditório deverá ser assegurado em
audiência prévia para os efeitos do disposto na alínea d) do n.1 do art. 87-A.

§ DESPACHO SANEADOR – ART. 88.º CPTA:

O art. 88.º refere-se ao despacho saneador, estabelecendo que ele é proferido quando
haja que conhecer das exceções dilatórias e nulidades processuais que hajam sido
suscitadas pelas partes ou que, em face dos elementos constantes dos autos, o juiz deva
apreciar oficiosamente, ou que conhecer, total ou parcialmente, do mérito da cuasa,
quando a questão seja apenas de direito ou quando, sendo também de facto, o estado do
processo permita, sem necessidade de mais indagações, a apreciação dos pedidos ou de
algum dos pedidos deduzidos, ou de alguma exceção perentória.

Dir-se-ia, pois, que só há lugar à prolação de despacho saneador quando cumpra

tromar uma decisão, de forma ou de mérito, destinada a formar caso julgado formal em
relação às questões prévias suscitadas, ou sendo caso disso, caso julgado material em
relação ao mérito da causa, no todo ou em parte, nos termos do art. 88/4.º. A verdade,
porém é que o próprio n.1 do art. 89.º-A parece pressupor que há sempre lugar à
protelação do despacho saneador, quanto mais não seja para assumir que, não se
colocando nem tendo sido suscitadas questões prévias, o processo deve prosseguir.

São duas hipóteses que o art. 88/1.º prevê para a prolação de despacho saneador:

1. A primeira dessas hipóteses, prevista na alínea a), é aquela em que haja que
conhecer das exceções dilatórias e nulidades processuais que hajam sido
suscitadas pelas partes, ou que, em face dos elementos constantes nos autos, o juiz
deva apreciar oficiosamente.

O art. 88/2.º impõe aliás , ao juiz o dever de decidir em definitivo, no despacho

saneador, todas as questões prévias que obstem ao conhecimento do objeto do
processo, estabelecendo que as “questões prévias (…) que não tenham sido
apreciadas no despacho saneador não podem ser suscitadas nem decididas em
momento posterior do processo e as que sejam decididas no despacho saneador
não podem vir a ser reapreciadas.

Ao contrário do que sucede em processo civil, o saneador é pois o único momento

do processo em que este tipo de questões pode ser apreciado, sem que o tribunal
possa, em caso algum, relegar a apreciação de questões prévias para o termos do
processo, deixando-o prosseguir até ao final, para só então lhe vir a pôr termo com
uma decisão de mera forma: vigora de modo inequívoco, um princípio de
“concetração do saneamento do processo num único momento processual”.

Por conseguinte, o tribunal só pode decidir na sentença as questões de fundo, e

não questões prévias ou processuais. Incorre, por isso, em nulidade por excesso
de pronuncia a sentença final que, em desrespeito pelo disposto no art. 88/2.º
 venha a decretar a absolvição da instância com base na reapreciação de uma
questão prévia ou da sua invocação que não foi apreciada no momento devido.

2. A segunda hipótese prevista no art. 88/1.º é a do juiz proferir o chamado saneador

sentença, quando, no despacho saneador já esteja em condições de conhecer total
ou parcialmente do mérito da causa, por estado do processo permitir, sem
necessidade de mais indagações, a apreciação dos pedidos ou de algum dos
pedidos deduzidos, ou de alguma exceção perentória.

§ FASE DO SANEAMENTO DO PROCESSO:

Quando na fase de saneamento do processo, não haja lugar à absolvição da

instância, nem à emissão de saneador sentença, que decida a totalidade do mérito da
causa, o juiz profere despacho destinado a identificar o objeto do litígio e a enunciar os
temas de prova, no qual determina a abertura da instrução, destinada a realização das
diligências de prova necessárias para esclarecer a matéria controvertida (art. 87.º-A
/alínea f) e art. 89.º-A CPTA).

A exemplo do que se sucedeu no CPC, também o CPTA abandonou a figura de

base instrutória, que foi substituída pela enunciação dos temas de prova. Em processo
civil, tem sido atribuída grande relevância a esta alteração, que é vista como uma mudança
de paradigma. Pela sua complexidade, o tema não pode ser, no entanto, desenvolvido
nesta sede. Nem tal, tão pouco, se justifica por se tratar de temática sobre a qual , por não
apresentar especificidades dignas de nota no âmbito do processo administrativo é possível
remeter para a doutrina do processo civil.

Sempre se fará, em todo o caso, notar que, no aparente propósito de compensar a

menor densidade que, a montante, pode resultar da inexistência de uma base instrutória,
o n.4 do art. 607.º CPC é de tal modo exigente no que diz respeito à fundamentação de
facto da sentença que, na prática exige ao juiz que , na sentença, responda a uma base
instrutória que não tinha elaborado a priori, mas que parece ter de deduzir a posteriori da
instrução realizada. A solução afigura-se incoerente, pelo que não é acompanhada do art.
94.º CPTA, que é menos exigente no que diz respeito à fundamentação da sentença,
limitando-se a estabelecer, no n.3 que “na exposição dos fundamentos, a sentença deve
discriminar os factos que julga provados e não provados, analisando criticamente as
provas, e indicar interpretar, e aplicar as normas jurídicas correspondentes.

§ Instrução: art. 90.º e 91 CPTA

 § Caso Prático 2.

A é trabalhadora no Instituto Português da Juventude com vínculo de trabalho

em funções públicas. No dia 2 de novembro de 2015 foi-lhe aplicada pelo Diretor de
Serviços a sanção disciplinar de suspensão por 30 dias, por alegadas violações do dever
de obediência. Inconformada, parte de imediato à impugnação deste ato
administrativo, reputando-o de inexistente, desde logo por não ter tido conhecimento de
qualquer procedimento disciplinar que pudesse ter conduzido à prática de tal ato.

Antes mesmo da apresentação da contestação por parte do IPJ, emite parecer no

processo o Ministério Público, secundando as razões da Autora, mas alertando, em
qualquer caso, que a ação sempre deveria improceder, por não ter sido precedida do
necessário recurso hierárquico, previsto no n.o 4 do artigo 225.o da Lei Geral do
Trabalho em Funções Públicas.

Na contestação, o IPJ invoca, entre outras exceções, a falta de constituição de

advogado por parte de A. Sem mais, o Tribunal profere despacho saneador através do
qual “julga procedente a exceção de falta de constituição de advogado da parte da A.,
absolvendoo IPJ da instância”. Quid iuris?

§ PRESSUPOSTOS PROCESSUAIS RELATIVOS AO TRIBUNAL:

1. ÂMBITO DE JURISDIÇÃO: Em princípio os tribunais administrativos terão

competência de jurisdição relativamente a este litígio devido ao art. 4/4/b) ETAF
a contrario, porque a alínea b) do n.4 remete para os tribunais judiciais a
apreciação das ações emergentes dos contratos individuais de trabalho da
Administração Pública, com exceção dos litígios emergentes do vínculo de
emprego público ainda neste último caso, deve entender-se que os contratos
individuais de trabalho na Administração Pública não são contratos exatamente
iguais aos outros, pois são submetidos, em determinados aspetos a um regime
substantivo próprios, na ausência da previsão do artigo 4.º/4 alínea b) do ETAF.
 Mas no presente caso prático trata-se de um vinculo de trabalho em funções
públicas, portanto não se suscita dúvidas quanto ao âmbito de jurisdição dos
tribunais Administrativos;
2. Este contrato de trabalho encontra-se regulado na Lei Geral do Trabalho em
Funções Públicas, LEI N.º 35/2014, DE 20 DE JUNHO.

§ PRESSUPOSTOS PROCESSUAIS RELATIVOS ÀS PARTES:

3. Legitimidade ativa: sim nos termos do art. 9.º e art. 55/1/a) CPTA: interesse
direito e pessoal de A.
4. Legitimidade passiva:Sim tem, nos termos gerais do art. 10/2.º CPTA:

§ PRESSUPOSTOS PROCESSUAIS EM RAZÃO DO OBJETO DO PROCESSO:

QUESTÃO: quanto à impugnação de atos administrativos, nos termos do art. 50.º

CPTA, e o art. 51.º, temos de procurar saber o enquadramento de ações de
inexistência de ato administrativo, nomeadamente teremos de descobrir como é que
se procede a uma declaração de inexistência de um ato administrativo, e se esta
declaração de inexistência por parte da trabalhadora é válida.

 A impugnação de atos administrativos, tal como o CPTA hoje configura no art.

50/1.º, dirige-se á anulação ou á declaração da nulidade de atos administrativos.
Afigura-se hoje, pois forçoso distinguir de forma clara a situação de declaração
de inexistência, de ato administrativo das de impugnação de atos
administrativos inválidos, dirigidas a obter a anulação ou a declaração de
nulidade de tais actos.
 Com efeito, só nas situações de invalidade estamos na presença de um ato
administrativo que veio a pôr em causa uma situação jurídica estática detida pelo
impugnante, tratando-se por isso, de aferir da validade de tal ato. Pelo contrário, a
declaração de inexistência dirige-se ao reconhecimento, por Parte do tribunal de
que em determinadas circunstâncias, apenas existe a aparência de um ato
 administrativo que na realidade não foi produzido, e portanto o reconhecimento
jurisdicional de que, no caso concreto, não existe qualquer ato administrativo.
 Cumpre na verdade recordar que, tanto o conceito de existência, como o
conceito de validade, do ato administrativo, estão relacionados com o
preenchimento de exigências que ao ato administrativo, são impostas pela ordem
jurídica.
 A distinção entre os conceitos pressupõe, por isso a distinção entre os
requisitos a que cada um deles está ligado. Como as normas estabelecem
requisitos de existência e requisitos de validade, um ato administrativo só existe
se preencher os requisitos de existência e só é válido, se para além dos requisitos
de existência, também preencher os requisitos de validade.
 São requisitos de existência de um ato administrativos os elementos constitutivos
do conceito de ato administrativo: tal como o art. 148.º CPA os configura.
 Para que uma determinada declaração possa portanto, ser qualificada como ato
administrativo, é necessário que apresente um conjunto de características que
correspondam às exigências que, no referido preceito, o ordenamento jurídico
coloca para a existência de um ato administrativo. De outro modo, não teremos
um ato administrativo, mas estaremos perante uma situação de inexistência de
ato administrativo.
 Importa, sublinhar que as declarações que não reúnem as características
próprias de atos administrativo não devem ser qualificadas como atos
administrativos inexistentes, na medida em que essa expressão é uma contradição
nos próprios termos: com efeito, ou bem que estamos perante um ato
administrativo, e ele existe, ou bem que não existe ato administrativo, que se
caracteriza pela inexistência.
 Deve apenas dizer-se, perante cada manifestação que não é um ato
administrativo, que não existe um ato administrativo nesse caso, e por isso , falar-
se a esse propósito, da inexistência de qualquer ato administrativo;
 Com efeito, a inexistência, não é uma forma de invalidade que possa afectar um
ato administrativo, pela simples razão de que o primeiro e indispensável requisito
para que se possa falar da invalidade de um ato administrativo é que estejamos
perante um ato administrativo, e portanto que ele exista, ou seja , que estejamos
perante uma manifestação que possa ser qualificada como ato administrativo.
  É pois a esta luz, que devem ser enquadradas as situações em que, por razões de
segurança jurídica, um interessado se dirige a um tribunal administrativo para
pedir que este declare que determinada pronúncia que, pelo menos
aparentemente, foi emitida por um órgão da Administração Pública não é um ato
administrativo porque não preenche os requisitos necessários para se poder ser
qualificada como um ato administrativo.
 Nestas situações em que se pede a declaração da inexistência de ato
administrativo, o que na realidade, o interessado solicita ao tribunal é que ele
reconheça que, na situação em causa, não foi praticado nenhum ato
administrativo.

Aplicação prática:

 Penso que neste caso prático a Trabalhadora não poderia invocar a

impugnação de um ato administrativo, tendo em conta a sua inexistência,
porque é contraditório: porque o que na realidade, o interessado solicita ao
tribunal é que ele reconheça que, na situação em causa, não foi praticado
nenhum ato administrativo.

 Mas será que não foi praticado nenhum ato administrativo? Sendo certo que
a recorrente invoca o desconhecimento da violação por não ter tido
conhecimento de qualquer procedimento disciplinar que pudesse ter conduzido
à prática de tal ato, ora, este desconhecimento da violação, não tem em conta o
crivo da existência, o ato administrativo existe, a questão que se podia discutir
era se era válido ou não era válido.

 Sendo certo que este procedimento disciplinar existe nos termos do art. 180 e ss
da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas, ex vi violação do art. 73/2/f)
(dever de obediência),desta mesma lei, concretizando em concreto a previsão do
art. 183.º da LGTFP.8

8
Infrações a que são aplicáveis as sanções disciplinares
Artigo 183.º
Infração disciplinar
Considera-se infração disciplinar o comportamento do trabalhador, por ação ou omissão, ainda que
meramente culposo, que viole deveres gerais ou especiais inerentes à função que exerce.
  Atendendo ao art. 148.º CPTA: temos ou não um ato administrativo,
portanto existente:

a) Conteúdo decisório – sim;

b) Emanado por uma entidade pública; - sim;
c) PRODUÇÃO DOS EFEITOS EXTERNOS DO ATO ADMINISTRATIVO;

Resulta entretanto da definição introduzida pelo novo art. 148.º CPA: que os atos
administrativos visam produzir efeitos externos, sendo assim, de molde a afetar direitos
ou interesses de entidades exteriores aquela que os pratica, com exclusão de todos os
demais atos jurídicos concretos.

Ao contrário do que, segundo o Prof. Mário Aroso de Almeida, sucedia

anteriormente, a nova definição de ato administrativo de ato administrativo do artigo
148.º do CPA, exige pois, que dentro do universo dos atos jurídicos concretos com
conteúdo decisório, se estabeleça a distinção entre atos que visam produzir efeitos
externos e aqueles que, por não possuírem esse alcance , devem ser qualificiados como
atos internos.

O prof. Mário Aroso de Almeida: refere que a introdução do requisito da eficácia

externa no conceito de ato administrativo tem o sentido e o alcance de excluir da categoria
os atos decisórios praticados no âmbito de relações intra-administrativas ou
interorgânicas. O Prof. Assim a adoção de um conceito estrito e preciso de ato interno,
que respeita exclusivamente aos atos praticados no âmbito das relações intra-
administrativas ou interorgânicas.

Os atos internos podem ser de dois tipos, consoante sejam praticados fora do âmbito
de procedimentos administrativos com relevância externa , como paradigmaticamente
sucede com a emissão de ordens de serviço, oi no âmbito de procedimentos
administrativos com relevância externa – sendo que, neste último, apenas são internos os
atos que certos órgãos pratiquem em relação a outros órgãos da própria entidade no
ÂMBITO da qual o procedimento corre os seu termos.

 Por conseguinte, não são, naturalmente internos os atos decisórios praticados

ao longo dos procedimentos, que ainda que parcialmente, definem situações
jurídicas dos interessados, como aqueles que, em procedimentos escalonados
 ou faseados, contêm pré-decisões, sejam elas decisões prévias ou decisões
parcelares.

Mas já o são a ordem que o órgão superior dirige aos serviços para que instaurem um
processo disciplinar a um funcionário , o ato de iniciativa oficiosa de um procedimento
administrativo e o ato mediante o qual um órgão ordena a outra que demita um
funcionário. Sendo que de acordo com o art. 51/2.º CPTA, não são só impugnáveis
aotos administrativos com eficácia externa.

Ver se é um ato interno ou não.

§ SEGUNDA PARTE DO CASO:

Antes mesmo da apresentação da contestação por parte do IPJ, emite parecer no

processo o Ministério Público, secundando as razões da Autora, mas alertando, em
qualquer caso, que a ação sempre deveria improceder, por não ter sido precedida
do necessário recurso hierárquico, previsto no n.o 4 do artigo 225.o da Lei Geral
do Trabalho em Funções Públicas.

 Temos de ter em conta a análise do art. 85.º CPTA;

 Sendo que, nos termos do n.1 do aert. 85.º CPTA, refere que no momento da
citação dos demandados, é fornecida cópia da petição inicial e dos documentos
que a instruem ao MP.
 Ora penso que não cumpre a exigência do art. 85/2.º CPTA: porque o MP só se
pode pronunciar sobre o mérito da causa, quando estejam em causa, a defesa
dos direitos do cidadãos, de interesses públicos especialmente relevantes, ou de
algum dos valores elencados no art. 9/2.º CPTA, sendo que neste caso, não está
em causa a defesa destes direitos/interesses públicos ou interesses difusos.

 Agora quanto ao MP referir que ação sempre deveria improceder, por não ter
sido precedida do necessário recurso hierárquico, previsto no n.o 4 do
artigo 225.o da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas, temos de ter
em conta o art. 85/3,º CPTA; - art. 224.º refere que os atos proferidos em
processo disciplinar podem ser impugnados hierárquica ou tutelarmente,
 nos termos do Código do Procedimento Administrativo, ou
jurisdicionalmente, acho que não cabe na previsão do art. 82/2.º CPTA.

Aqui tenho de ver a problemática toda do recurso hierárquico, a história e cenas.

 A intervenção do Ministério Público nos processos em que não configure

parte , nos termos do art. 85.º CPTA: em defesa de direitos fundamentais
dos cidadãos, de interesses públicos especialmente relevantes ou de
interesses difusos identificados no art. 9/2.º, deixou de lhe ser reconhecida
apenas nos processos respeitantes aos exercícios de poderes de autoridade
da AP, de impugnação de atos administrativos ou de normas (ou seja os
processos que correspondiam à forma da ação administrativa especial),
passando a existir em todos os processos que seguem a forma da ação
administrativa,
 A inovação assegura-se, na medida em que também as ações relativas a
contratos públicos ou de responsabilidade civil das entidades públicas,
contendem com valores em nome dos quais o art. 85.º CPTA prevê do MP
nos processo em que não é parte.
 Nos termos do art. 85.º CPTA sempre que num processo se diga a forma da
ação administrativa não seja intentado pelo MP no exercício da ação
pública, logo que a petição é inicial é recebida, e desse modo se considera
constituída a instância (art. 78/1) , desse facto deve ser dado de imediato
conhecimento ao MP atrvés de remessa, pela secretaria de cópia da petição,
bem como os documentos que a instruem.
 A partir desse momento, o MP fica ciente, ainda que em termos genéricos,
do que está em causa em cada processo, e desse modo, em condições de
avaliar, em termos perfunctórios, da relevância dos interesses nele alegadamente
envolvidos, para oe feito de formular um primeiro, juízo sobre a atenção que o
processo parece merecer.
 O prazo limite para a intervenção é de 30 dias, contando, da apresentação
das contestações ou da junção do processo administrativo aos autos quando
esta tenha disso (tardiamente) lugar em momento ulterior (art. 84.º ) por
 forma a poderem ser considerados o teor das contestações e dos documentos
relevantes (art. 85/4.º). E a intervenção deve ser fundamentada no facto, de
no prcoesso, estarem em causa valores e bens constitucionalmente
protegidos, como vimos neste caso não estão estes valores em causa.

3ª PARTE DO CASO:

Na contestação, o IPJ invoca, entre outras exceções, a falta de constituição de

advogado por parte de A. Sem mais, o Tribunal profere despacho saneador através do
qual “julga procedente a exceção de falta de constituição de advogado da parte da A.,
absolvendo IPJ da instância”.

Quando à contestação e o seu conteúdo, temos de atender ao art. 83.º CPTA: os

demandados devem:

1. Individualizar a ação: não o fizeram;

2. Expor as razões de facto e de direito por que se opõem à pretensão do autor; -
também não o fizeram;
3. Expor os factos essenciais em que se baseiam as exceções deduzidas,
especificando-as separadamente – apenas apresentaram uma exceção dilatória,
nos termos do art. 89/3/h) CPTA;

Sendo que se impõe ao demandantes o ónus de contestarem e , na contestação,

procedem à impugnação especificada dos factos alegados pelo autor, importando a falta
de contestação e de impugnação especificada a confissão desses factos nos termos do
art. 83/3.º CPTA .

Agora uma ressalva: se Instituto tivesse impugnado a ação relativa ao ato

administrativo, se fosse no exercício dos poderes de autoridade, então aplicaríamos o
art. 83/4.º CPTA: estabelece este artigo que nos processos cujo objeto diga respeito ao
exercício de poderes de autoridade por parte da Administração, sejam eles processos de
impugnação de atos administrativos ou de normas, - ou seja os processos que antes da
revisão de 2015, correspondiam à forma da ação administrativa especial – a falta de
impugnação especificada não importa confissão dos factos articulados pelo autor.

MAS ATENÇÃO: repare-se que ao contrário do que, antes da revisão de 2015,

sucedia no âmbito da ação administrativa especial, o preceito, no âmbito dos processos
do tipo a que se refere, não afasta o ónus de contestar, mas apenas ónus de
impugnação especificada.

O que aqui acontece é que há uma falta de contestação absoluta quanto às razões
de direito e de facto que se opõem à pretensão do autor: sendo assim importa a
confissão dos factos articulados pelo autor.

Pelo que só, na falta na contestação apresentada, da impugnação

especificada dos factos articulados pelo autor é livremente apreciada pelo tribunal
para efeitos probatórios: assinalando também este ponto: Prof. Sérvulo Correia e
Vieira de Andrade.

§ Despacho Saneador:

Neste caso prático, o juiz não deveria ter emitido o despacho saneador, de
imediato, deveria ter-se socorrido ao mecanismo processual do despacho pré-saneador:
nos termos do art. 87.º CPTA: porque como vimos houveram factos que foram
admitidos por confissão, devido à preterição do ónus de contestação: ora diz-nos o art.
87.º CPTA que existe a possibilidade de proferir despacho pré-saneador, destinado a
providenciar pelo suprimento de exceções dilatórias ou pelo aperfeiçoamento dos
articulador.

O despacho de aperfeiçoamento: destinado a convidar as partes a corrigir as

irregularidades dos articulados, o juiz fixa um prazo para o suprimento ou correção do
vício, designadamente por faltarem requisitos legais, como neste caso prático não ser
sido constituído o mandatário do autor, de que faça depender o prosseguimento da causa
(art. 87/2.º). Caso o autor não proceda ao suprimento ou correção dentro do prazo que
lhe foi fixado para o efeito, há lugar à absolvição da instância (art. 87/7.º do CPTA).

 Mas se o juiz determinar a absolvição da instância sem ter previamente

emitido despacho de aperfeiçoamento, o art. 87/8.º admite o autor a
apresentar nova petição na qual observe as prescrições em falta, dispondo,
para o efeito, do prazo de 15 dias, contando desde a data da notificação da
decisão. A substituição da petição não compromete a tempestividade do uso
 do meio processual utilizado, considerando-se, para esse efeito, que a
segunda petição foi apresentada na data em que o tinha a primeira.

§ Caso 3

II. Imagine, na sequência do caso anterior, que, na pendência do processo, o

Presidente do Conselho Diretivo do IPJ viria a anular o ato que determinou a
suspensão de A., praticado pelo Diretor de Serviços. No saneador, o
Tribunal vem a extinguir a instância, por inutilidade superveniente.

Mais tarde, porém, o Presidente do Conselho Diretivo vem a emitir despacho no

qual “substitui a anterior sanção aplicada a A. por suspensão por 20 dias”. A.
pretende reagir de novo, mas ouve de um seu Colega, um jurista consagrado, que já
não podia fazer nada, designadamente por, ao não ter reagido logo no dia após
aquele último despacho, já ter aceitado o ato. O Presidente do Conselho Diretivo,
por sua vez, alega que o ato desse último despacho não havia sido sequer notificado
ou publicado, pelo que nada haveria a impugnar. Quid iuris?

ACÓRDÃO DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL – 16-12-2015

1. Esta causa de extinção da instância contém dois requisitos que necessitam

estar verificados para a sua aplicação. São eles, a inutilidade da lide, e que essa
inutilidade decorra de facto posterior ao início da instância, para poder dizer-se
que é superveniente, a qual dá lugar à mesma extinção da instância sem
apreciação do mérito da causa.

2. Só se verifica a inutilidade superveniente da lide quando essa inutilidade for

uma inutilidade jurídica. A utilidade da lide correlaciona-se, assim, com a
possibilidade da obtenção de efeitos úteis da mesma pelo que a sua extinção só
 deve ser declarada quando se conclua que o seu prosseguimento não poderá
trazer quaisquer consequências vantajosas para o autor/recorrente.

§ Resumos dos art. 64.º e 65. Do CPTA:

O art. 64.º contempla a hipótese de emissão, na pendência do processo

impugnatório, de um ato de anulação administrativa do ato impugnado (no sentido
hoje previsto no art. 165/2.º CPTA), acompanhado ou sucedido de nova regulação da
situação, permitindo que o impugnante requeira que o processo prossiga contra o novo
ato, com a faculdade de alegação de novos fundamentos e do oferecimento de diferentes
meios de prova. A parte final do n.3 estende, entretanto, o âmbito de aplicação do n.1 no
caso de o ato anulatório não ter sido emitido na pendência, mas ainda antes do
processo ter sido intentado, sem que o autor tivesse ou devesse ter conhecimento.

O processo impugnatório pode prosseguir contra o novo ato, quer este

introduza uma nova disciplina conformadora do caso com alteração do sentido da
decisão anterior, quer ele se limite a alterar ou substituir total ou parcialmente o ato
revogado, mantendo os seus efeitos de direito.

Por outro lado, a modificação objetiva da instância é possível ainda que para o
efeito se torne necessário alterar os fundamentos do pedido. Por regra o requerimento da
modificação do objeto do processo deve ser apresentado no prazo de impugnação do ato
anulatório e antes do trânsito em julgado da decisão que julgue extinta a instância por
impossibilidade superveniente da lide (art. 164/2.º CPTA).

O art. 164/4.º CPTA prevê, entretanto, a hipótese de a Administração começar

por anular o ato impugnado, mas só proceder à sua substituição em momento ulterior ao
previsto no n.2, admitindo nesse caso, se o interessado entender que o novo ato incorre
nas mesmas ilegalidades, ele possa requerer, dentro do prazo de impugnação
contenciosa, a reabertura do processo contra o ato em questão, sendo aproveitada a
prova produzida e dispondo o autor da faculdade de oferecer novos meios de prova.

Esta solução compreende-se na medida em que o art. 168/3.º do CPA, ao

introduzir a solução inovadora de permitir que, quando um ato administrativo tenha
sido objeto de impugnação contenciosa, a Administração possa proceder à sua anulação
até ao encerramento da discussão em juízo e portanto durante toda a pendência do
processo, veio ampliar os poderes da Administração para dispor unilateralmente do
objeto dos processos impugnatórios.

Esta solução deve ter por contrapartida o reforço da efetividade da tutela dos
interessados nas situações em que de modo capcioso a Administração apenas anule o
ato impugnado para o efeito de esvaziar o objeto do ato impugnatório, provocando a
extinção da instância , mas no propósito de manter a regulação ilegal da situação através
da subsequente emissão de ato renovatório do ato anulado com reincidência nos
mesmos vícios. Ora estando em causa a arguição dos mesmos vícios contra o novo
ato, pode ser útil, de um ponto de vista de celeridade processual, que o processo seja
retomado, perante o mesmo juiz, no ponto em que tinha sido declarada extinta a
instância, com aproveitamento da prova produzida.

No art. 64.º do n.5 estende a aplicação do disposto nos números anteriores aos
casos de revogação de ato impugnado com efeitos retroativos, quando a esta haja lugar
ao abrigo do disposto do art. 171.º CPA.

Ao contrário do que sucede no art. 64.º, o art. 65.º contempla a hipótese de

emissão, na pendência do processo impugnatório, de um ato de revogação do ato
impugnado, fundado na inconveniência do ato revogado, e não na sua invalidade (no
sentido estrito hoje previsto no art. 165/1.º CPA), e isto, quer este ato seja acompanhado
ou não de nova regulação da situação (portanto, quer ele opere ou não uma revogação
por substituição).

Assim na hipótese de a revogação se limitar a extinguir o ato impugnatório, sem

introduzir nova regulação da situação, o n.1 limita-se a estabelecer que o processo
prossegue em relação aos efeitos produzidos, posto que, em princípio, a revogação não
produziu efeitos retroativos. Se, no entanto a revogação for excecionalmente decretada
com efeitos retroativos, nos termos previsto no n.1 do art. 171.º CPA, já não é
aplicável o art. 65.º mas o art. 64.º como determina o n.5 deste artigo.

O n.2 declara entretanto, extensivo o regime do n.1 a todos os casos em que, por
motivo diverso de uma revogação, cesse ou se esgote a produção de efeitos do ato
impugnado, designadamente pela sua integral execução no plano dos factos.
 Esta previsão impede a emissão de pronuncias de extinção dos processos de
impugnação de atos administrativos por inutilidade superveniente da lide em
situações de esgotamento dos efeitos do ato impugnado apenas para o futuro como as
que foram proferidas no passado, desde há muito tempo que o Prof. Mário Aroso de
Almeida defende que só deste modo se assegura a efetiva eliminação da ordem jurídica
do ato ilegal, resultando da maior relevância quando esteja em causa a anulação de
decisões disciplinares punitivas, quando a anulação for necessária para obter certo tipo
de prestações para demonstrar a existência de um facto danoso, para o efeito de se poder
exigir a correspondente indemnização ou para salvaguardar o eventual interesse na
imposição judicial de vínculos quando ao ulterior exercício do poder por parte da
AP – componente que hoje reconhecidamente integra a pretensão anulatória e a que
corresponde um momento de acertamento da sentença anulatória, ao qual é reconhecida
a autoridade de caso julgado.

RESOLUÇÃO:

 Aplicação do art. 64/4.º CPTA;

 Mais tarde, porém, o Presidente do Conselho Diretivo vem a emitir despacho no
qual “substitui a anterior sanção aplicada a A. por suspensão por 20 dias”.
 A. pretende reagir de novo, mas ouve de um seu Colega, um jurista consagrado,
que já não podia fazer nada, designadamente por, ao não ter reagido logo no dia
após aquele último despacho, já ter aceitado o ato. O Presidente do Conselho
Diretivo, por sua vez, alega que o ato desse último despacho não havia sido sequer
notificado ou publicado, pelo que nada haveria a impugnar.

Aqui temos de ter em conta a figura da aceitação do ato prevista do art. 56.º CPTA: ora a
questão que se prende neste caso é que não houve sequer aceitação tácita nem expressa
por parte de A, e aqui tínhamos de ter especial atenção ao art. 56/3.º CPTA: que refere
que a execução ou acatamento por funcionário ou agente não se considera aceitação
tácita do ato executado ou acatado.
A Autora tinha de facto ainda possibilidade de impugnar nos termos gerais sob o art.
58:º/1/b) CPTA: tinha 3 meses, logo o seu amigo ilustre jurista não tinha razão quando
lhe disse que por não ter impugnado logo no dia a seguir, então a sua impugnação naquele
momento já não tinha qualquer efeito.

Sendo certo que a contagem para o prazo de impugnação só conta a partir da sua
notificação, nos termos do art. 59/1 e 2 do CPTA.

Caso 4:

Mais tarde, porém, o Presidente do Conselho Diretivo vem a emitir despacho no

qual “substitui a anterior sanção aplicada a A. por suspensão por 20 dias”. A. pretende
reagir de novo, mas ouve de um seu Colega, um jurista consagrado, que já não podia fazer
nada, designadamente por, ao não ter reagido logo no dia após aquele último despacho,
já ter aceitado o ato. O Presidente do Conselho Diretivo, por sua vez, alega que o ato
desse último despacho não havia sido sequer notificado ou publicado, pelo que nada
haveria a impugnar.

 Questão dos atos confirmativos previstos no art. 53.º CPTA: estes atos não
são impugnáveis: porque não são atos administrativos: efetivamente só há
um ato a proposta dos serviços académicos é apenas um ato preparatório.
 Quanto ao indeferimento: mega o pedido do particular temos de olhar para
o art. 51/4.º CPTA: quanto à ação de impugnação de atos devidos: é este
artigo que traça a fronteira entre o objeto de ação de condenação de atos
administrativos aos atos de impugnação administrativa.
 AÇÃO DE CONDENAÇÃO À PRÁTICA DE ATO LEGALMENTE DEVIDO;
AÇÕES SOBRE REGULAMENTOS E AÇÕES SOBRE CONTRATOS;
OUTRAS PRETENSÕES

I. A. requereu à Câmara Municipal de Lisboa uma licença de construção para finalmente

concretizar o seu sonho: construir uma marquise, ao estilo barroco, em pleno Bairro Alto.
Tendo sabido das pretensões de A., logo se juntam ao procedimento administrativo B. e
C., comerciantes que detinham espaços comerciais no rés-do-chão do prédio de A. e que
frontalmente se opunham àquela que julgavam ser uma pirosice da pior espécie. Mais de
90 dias volvidos, e sem resposta alguma da parte da Câmara Municipal, A. pretende
agora reagir, tendo sido aconselhado por um seu amigo, famoso jurista, a (i) propor uma
ação administrativa comum de condenação à prática de comportamentos (ii) contra a
Câmara Municipal de Lisboa, (iii) sendo certo que o deveria fazer no prazo de 3 meses
contados desde o termo daqueles 90 dias. Quid iuris?

 Art. 67/1.º CPTA:

a) Requisito da prévia apresentação de requerimento, que tenha constituído o

órgão competente no dever de decidir.
b) Aqui o interessado deduziu um pedido dirigido à prática de um ato
administrativo através da apreciação formal de um requerimento;
c) A apresentação de requerimento representa um requisito de cuja observância
depende da existência de uma situação de necessidade de tutela jurídica,
portanto constituição de um interesse em agir (sem requerimento não há
interesse processual).

 Há inércia da AP – art. 67/1/a) CPTA: contrário ao art. 13.º do CPA – princípio

da decisão;

a) Quanto à questão de saber quando é que um requerimento constitui o órgão

competente? Art. 13/2.º CPTA;
 b) Esta situação do art. 67/1/a) corresponde àquela que no regime anterior do
CPTA havia lugar à formação do chamada indeferimento tácito: nos termos
do art. 109.º.
c) A figura do indeferimento tácito prevista no art. 109.º do CPA era uma ficção
legal – criada porque, no modelo tradicional do processo administrativo era
necessário ficcionar a existência de um ato administrativo de indeferimento
para que o interessado de um ato administrativo de indeferimento para que o
interessado pudesse lançar mão no seu único meio de tutela contenciosa que
era a ação de impugnação de atos administrativos ou o recurso.
d) Esta omissão pura e simples é tratada como um mero facto constitutivo
de interesse em agir.
e) A revisão de 2015 revogou o art. 109.º passando a analisar o art. 128.º e art.
129.º CPA:

§ PRAZOS PARA A DECISÃO DA AP:

a) Art. 128/1.º CPA: regra geral: 90 dias;

b) O prazo conta-se desde a data de entrada do requerimento – art. 128/3.º CPA;
c) Consequência do incumprimento do dever de decisão: art. 129.º do CPA;
d) Prazo de 90 dias – do art. 128/1.º - suspende-se aos sábados, domingos e feriados
– art. 87.º do CPA. – porque é um prazo procedimental administrativo;

 Quando o amigo da interessada lhe diz que só tem 90 dias para propor a ação,
temos de ter em conta o art. 99/1.º CPTA: que nos diz que o prazo geral é de um
ano.
 i) propor uma ação administrativa comum de condenação à prática de
comportamentos – temos de ter em conta que o amigo da interessada está
desatualizada, porque já não existe a diferença esquizofrénica entre ação
administrativa comum e especial, portanto temos de ter em conta o art. 2/2/b) do
CPTA: porque uma coisa é a tramitação da condenação à prática de atos devidos,
nos termos da lei ou de vínculo contratualmente assumido, outra é a condenação
à adoção ou abstenção de comportamentos, pela Administração Pública ou por
particulares;
  Quanto à legitimidade passiva: deveria ter sido contra a Câmara Municipal: já
vimos a propósito do art. 10/2.º do CPTA: que neste caso há uma sanação
automática: deveria se ter demandado o a autarquia.

Atenção que no caso prático: estávamos perante um requerimento para uma licença de
construção, portanto temos de atender aos seguintes artigos do RJUE:

Artigo 111.º

Silêncio da Administração

Decorridos os prazos fixados para a prática de qualquer ato especialmente regulado no

presente diploma sem que o mesmo se mostre praticado, observa-se o seguinte:

a) Tratando-se de ato que devesse ser praticado por qualquer órgão municipal no âmbito
do procedimento de licenciamento, o interessado pode recorrer ao processo regulado no
artigo 112.º;

b) [Revogada];

c) Tratando-se de qualquer outro ato, considera-se tacitamente deferida a pretensão, com

as consequências gerais.

Contém as alterações dos seguintes diplomas:

- Lei n.º 60/2007, de 04/09

- Consultar versões anteriores deste artigo:

-1ª versão: DL n.º 555/99, de 16/12

Artigo 112.º

Intimação judicial para a prática de ato legalmente devido

1 - No caso previsto na alínea a) do artigo anterior, o interessado pode deduzir junto dos
tribunais administrativos um pedido de intimação dirigido à interpelação da entidade
competente para o cumprimento do dever de decisão.

2 - O requerimento de intimação deve ser instruído com cópia do requerimento

apresentado.
3 - O prazo para a contestação da entidade requerida é de 14 dias e, apresentada a
contestação ou decorrido o respetivo prazo, o processo é concluso ao juiz para decisão no
prazo de 5 dias.

4 - A intimação pode ser rejeitada por falta de preenchimento dos pressupostos para a
constituição do dever de decisão, por violação de disposições legais ou regulamentares.

5 - O processo pode terminar por inutilidade superveniente da lide se for provada a prática
do ato pretendido dentro do prazo da contestação.

6 - Na decisão, o juiz estabelece prazo não inferior a 30 dias para o cumprimento do dever
de decisão e fixa sanção pecuniária compulsória, nos termos previstos no Código de
Processo nos Tribunais Administrativos.

7 - Ao pedido de intimação é aplicável o disposto no Código de Processo nos Tribunais

Administrativos quanto aos processos urgentes.

8 - O recurso da decisão tem efeito meramente devolutivo.

9 - Decorrido o prazo fixado pelo tribunal sem que se mostre praticado o ato devido, o
interessado pode prevalecer-se do disposto no artigo 113.º, com exceção do disposto no
número seguinte.

10 - Na situação prevista no número anterior, tratando-se de aprovação do projeto de

arquitetura, o interessado pode juntar os projetos das especialidades e outros estudos ou,
caso já o tenha feito no requerimento inicial, inicia-se a contagem do prazo previsto na
alínea c) do n.º 1 do artigo 23.º

a) Imagine que, tendo já sido proposta a ação, a Câmara Municipal viria a finalmente
responder à pretensão de A., indeferindo-a com fundamento na falta de previsão daquele
tipo de marquises no plano especial de conservação do Bairro Alto.

- Aqui temos de ter em conta o art. 70/1.º do CPTA ex vi art. 68/1/b) do CPTA;

b) Imagine que, sabendo da situação de A., é o Ministério Público que pretende propor
uma ação tendente a resolver a situação. E se fosse a Assembleia Municipal?

- Aqui nem o Ministério Público nem a Assembleia Municipal podiam propor a ação, não
estavam preenchidos os trâmites do art. 67/4/a) , nem o art. 68/b) do CPTA, nem quanto
à Assembleia Municipal do art. 68/d) do CPTA, portanto nenhuma destas entidades tinha
legitimidade ativa;

 Neste caso prático tínhamos ainda de analisar o regime dos contrainteressados,

previsto no art. 68/2.º do CPTA: quanto à sociedade comercial A e B, sendo que
no caso concreto, ambas as sociedades se consideravam competentes;

III. Analise criticamente, sob a perspetiva dos poderes de pronúncia do juiz no

contexto de pedidos de condenação à prática de ato devido, o Acórdão do
TCA Norte de 28 de setembro de 2006, Proc. n.o 00121/04.0BEPRT.

IV. A Associação «Pesca no Bugio» pretende impugnar o Plano de

Ordenamento do Estuário do Tejo que prevê restrições à atividade
piscatória dos seus associados. Afirma esta associação que, para além de
virem a impor restrições claramente desproporcionais à luz da
Constituição da República Portuguesa – e, nomeadamente, à luz dos
direitos ao livre desenvolvimento da personalidade e da livre iniciativa
económica privada -, diversas normas contidas naquele Plano padeciam
ainda de ilegalidade formal, por não terem sido precedidas da necessária
consulta pública. O referido Plano foi aprovado pelo Conselho de
Ministros.

Resolução do caso Prático:

 Compreensão do Plano como ato essencialmente composto por

normas regulamentares administrativas e compreensão do objetivo da
Associação como o de sendo a impugnação das normas restritivas da
atividade dos seus associados;
 A jurisdição administrativa como sede do controlo do exercício do poder
regulamentar do Estado e demais entidades públicas: alínea b) do n.º 1 do
artigo 4.º do ETAF;
  Competência: ex vi subalínea iii) da alínea a) do n.º 1 do artigo 24.º do
ETAF, a competência para o julgamento da ação seria, em primeira
instância do STA (na linha do tradicionalmente entendido por “ações
ou omissões”: remissão para ações sobre atos e ações sobre normas);

 Compreensão da estrutura e eficácia das normas em questão:

imediatamente operativas ou mediatamente operativas? O caso aponta
para que tenha sido o Plano, por si só, a determinar as alegadas restrições
à atividade piscatória dos associados, parecendo por isso que contém
normas imediatamente operativas;

Dada a alteração ao CPTA operada pelo DL 214-G/2015,

independentemente do pedido in casu, pressupõe-se sempre a imediata
operatividade da norma. Caso a norma seja mediatamente operativa (i.e.,
necessite de ato administrativo de aplicação), a sua ilegalidade deverá ser
invocada a título de impugnação do ato de aplicação – há, nestes termos,
uma impugnabilidade indireta e incidental, obtendo os efeitos da anulação
nestes termos, ex vi artigo 73.º/3 CPTA.9

 Meio processual: a necessidade de propositura ação administrativa de

impugnação de normas (artigos 72.º a 76.º do CPTA):

 Em relação aos fundamentos de inconstitucionalidade (ofensa a direitos

fundamentais – art. 18/2.º CRP), necessariamente assente num pedido de
declaração de ilegalidade sem força obrigatória geral (n.º 2 do artigo 72.º e
n.º 2 do artigo 73.º do CPTA);

 Em relação aos fundamentos de ilegalidade (preterição da consulta

pública), necessariamente assente num pedido de declaração de ilegalidade
com força obrigatória geral (n.º 1 do artigo 73.º do CPTA).

9
Diferentemente da versão de 2002, onde não era exigida a imediata operatividade, desde que
verificados três casos de desaplicação.
Exemplos de normas imediatamente operativas: normas que proíbem ou impõem condutas específicas
a cidadãos, que se encontrem em condições determinadas ou que modifiquem o estatuto jurídico de
uma categoria de pessoas, a norma que fixa o preço de determinado bem ou serviço e a que priva um
órgão de determinada competência que lhe pertencia.
  Legitimidade ativa: a Associação como lesada: “diretamente prejudicada” pela
vigência das normas (n.º 1 e n.º 2 do artigo 73.º do CPTA) e não como «autora
popular»: a Associação mobilizar-se-á em juízo em defesa de interesses
próprios e não na tutela de interesses difusos;

 Legitimidade passiva: tendo em conta a autoria das normas a impugnar

(Conselho de Ministros), deveria ser demandado o Estado (n.º 2 do artigo 10.º),
enquanto pessoa coletiva a que pertence esse órgão (formalmente não integrado
em nenhum Ministério em particular – embora a doutrina e a jurisprudência
admitam pacificamente que ações semelhantes sejam dirigidas contra a
Presidência do Conselho de Ministros [departamento central do Governo que
presta apoio ao CM]; de resto, citando-se diretamente o CM, a irregularidade ter-
se-ia por sanada: cfr. os n.os 4 e 5 do artigo 10.º do CPTA);

 Discussão sobre a existência de eventuais contrainteressados (parte final do n.º 1

do artigo 10.º do CPTA e eventual utilização dos mecanismos previstos no
artigo 78.º-A e n.º 3 do artigo 81.º do CPTA);

 Prazo de propositura da ação: a todo o tempo, em relação a qualquer dos

pedidos (n.º 1 e n.º 2 do artigo 74.º do CPTA/n.º 1 e n.º 2 do artigo 144.º do CPA);

 Eventual referência à possibilidade de mobilização de uma providência

cautelar de suspensão da eficácia das normas impugnadas ou a impugnar
(artigo 130.º do CPTA).

§ REGIME JURÍDICO: ENQUADRAMENTO GERAL.

 Em primeiro lugar, importa dizer que a matéria aqui tratada diz respeito à
impugnação de normas, regulada nos arts. 72º a 77º do CPTA.

 O CPTA agrega nos termos do art. 72.º CPTA um conjunto de disposições

respeitantes aos processos que “tenham por objeto a declaração da ilegalidade de
 normas emanadas ao abrigos de disposições de direito adminsitrativo; - art. 72/1.º
CPTA.

 Legitimidade ativa nas ações de impugnação e condenação à emissão de

regulamentos (art. 73.º CPTA):

a) O tema é regulado no artigo 73.º CPTA que identifica as categorias de

pessoas e entidades legitimadas a pedir a declaração da ilegalidade de normas
emanadas no exercício da função administrativa, ou no dizer da lei “ao abrigo
de disposições de direito administrativo”, e que, ara simplificar designa-se
como normas regulamentares.

b) Em primeiro lugar, o art. 73/1.º, reconhece legitimidade para pedir declaração

de ilegalidade com força obrigatória geral a quem alegue ser prejudicado pela
aplicação da norma ou poder previsivelmente vir a sê-lo em momento
próximo, ao Ministério Público;

c) Por outro lado o art. 73/2.º do CPTA: reconhece legitimidade para pedir a
declaração de ilegalidade com efeitos circunscritos ao seu caso a quem seja
diretamente lesado ou possa vir previsivelmente a sê-lo em momento próximo
pela aplicação de norma cujos efeitos se produzam imediatamente, sem
dependência de atos concretos de aplicação, desde que a ação seja proposta
com algum dos fundamentos previstos no art. 281.º CRP:

d) O Ministério Público tem o dever de pedir declaração de ilegalidade com

força obrigatória geral quando tenha conhecimento da verificação de três
casos concretos de recusa de aplicação de uma norma com fundamento na sua
ilegalidade.

e) No que diz respeito ao prazo de impugnação das normas regulamentares, é

entretanto, importante notar que, embora a regra continue a ser a da ausência
de prazo nos termos do art. 74.º/1.º do CPTA. Sendo que o n.º 2 do art. 144.º
CPA veio estabelecer que “os regulamentos que enfermem de ilegalidade
formal ou procedimental da qual não resulte a sua inconstitucionalidade só
podem ser impugnados ou declarados oficiosamente inválidos pela
 Administração no prazo de seis meses, a contar da data da respetiva
publicação, salvo nos casos de carência absoluta de forma legal ou de
preterição de consulta pública exigida por lei”. Por conseguinte o n.2 do art.
74.º prevê, hoje o prazo de seis meses.

f) Desta forma, da leitura conjunta dos artigos 9º e 73º podem levantar-se duas
possíveis soluções. Uma é a de identificar no artigo 73º uma norma especial
em relação à legitimidade para impugnar normas com força obrigatória geral,
afastando a aplicação da regra geral. Outra hipótese passa pela abordagem das
disposições relativas à declaração de ilegalidade como meros corolários da
regra geral, a interpretar nos termos balizados pelo artigo 9º.
g) A história da elaboração do 73º/1 fornece-nos alguns elementos importantes
para a interpretação do mesmo. Na versão inicial do CPTA aprovada pela Lei
nº 15/2002 de 22 de Fevereiro não existia qualquer referência no artigo 73º às
pessoas e entidades referidas no 9º/2.
h) Assim, considerava-se, naturalmente que, nos casos de impugnação de
normas, a legitimidade popular se retiraria da norma geral, ou seja, à luz do
artigo 9º/2 os actores populares seriam partes legítimas.
i) Contudo, as modificações introduzidas no CPTA em 2003 pela Lei nº 4-
A/2003, de 19 de Fevereiro, antes mesmo da entrada em vigor do novo regime
do contencioso administrativo, introduziram a referência expressa aos actores
populares, que hoje consta, somo acima vimos, do nº2 do artigo 73º. Contudo,
a verdade é que a Assembleia da República rejeitou inclusão de idêntica
referência no nº1 daquele artigo, conforme constava da proposta do Governo.
j) A verdade é que a introdução de remissões expressas para as pessoas e
entidades do artigo 9º/2, nada introduziram de novo, uma vez que aquela
norma se aplicava de pleno direito, enquanto regra geral. Ainda assim, o
Governo entendeu ser necessária uma clarificação de regime, propondo os
aditamentos ao nº 1 e 2. Face à recusa da Assembleia da Republica em incluir
expressamente a legitimidade dos actores populares no nº1.
k) Outra clarificação que cumpre fazer diz respeito ao âmbito de aplicação do
artigo 73.º/2. Ora, o supra citado artigo apenas exclui do regime do CPTA (e
consequentemente, da competência dos tribunais administrativos) a
declaração de ilegalidade com força obrigatória geral, com fundamento no art.
 281.º CRP, admitindo-se, por isso, sem qualquer ressalva, a declaração de
ilegalidade qualificada e de inconstitucionalidade, desde que com efeitos
restritos ao próprio processo.

Imagine, na sequência do caso anterior, que a Associação «Velejadores no Bugio»,

também pretende fazer-se valer da que julga ter sido a desaplicação com força
obrigatória geral que foi obtida pela Associação «Pesca no Bugio». Ou necessitará
aquela Associação de propor ela mesma nova ação?

 Efeitos da declaração de ilegalidade com força obrigatória geral: art. 76.º

CPTA. Os seus efeitos passam a produzir-se desde a data da emissão da norma (
art. 73º/1), podendo o tribunal, excecionalmente, consagrar eficácia ex nunc (artº.
76/2). Este regime é claramente similar ao modelo de fiscalização da
constitucionalidade previsto no art.º 282 da Constituição da República
Portuguesa.

 Apesar de neste texto a atenção incidir sobre o pedido de declaração de

ilegalidade com efeitos circunscritos ao caso concreto (artigo 73º/2) existem duas
modalidades decorrentes deste meio processual de impugnação de normas sendo
a outra o pedido de declaração de ilegalidade com força obrigatória geral
(artigo 73º/1).

 O Código prevê, uma dualidade de regimes de impugnação de normas

regulamentares, consoante o âmbito da eficácia de pronúncia que é pedida ao
tribunal:

a) Declaração de ilegalidade com força obrigatória geral das normas regulamentares,

que pode ser pedida, sem preencher os requisitos previstos para outros interessados,
pelo Ministério Publico (artº.73/3), oficiosamente ou por requerimento de uma das
entidades previstas no art.º 9/2 e ainda nos casos em que tem o “ dever “ de fazer
 esse pedido, isto é, quando tenha conhecimento de três decisões de desaplicação
de uma norma com fundamento na sua ilegalidade (art.º73/4).
b) Esta declaração pode ser pedida, nos termos do art.º 73/1 por quem tenha sido
prejudicado pela aplicação de norma ou possa no futuro vir a sê-lo, só podendo
requerer este pedido, quando essa norma já tenha sido julgada ilegal em três casos
concretos.
c) Existe uma diferença entre a ressalva do caso julgado para efeitos do art.º 282/3 CRP
e a extensão desta ressalva no art.º 76/4 do CPTA para os atos “inimpugnáveis”. Para
VASCO PEREIRA DA SILVA, discordando da redação deste preceito, entende que
a ressalva dos efeitos da declaração de ilegalidade da norma administrativa, aos atos
inimpugnáveis “ não se afigura correta”, o autor afirma que existindo no art.º 76/4
in fine, uma "exceção a própria exceção", de iure condendo, deve ser estendida a
outros casos.

d) DELGADO ALVES, quando afirma que no âmbito do processo administrativo, é

extremamente importante os tribunais administrativos disporem de uma margem de
apreciação e de flexibilidade quanto a fixação de efeitos ,para que seja possivel, num
caso em concreto, tomar uma decisão adequada e proporcional, não sendo
excessivamente rígido .

 Resolução do caso prático: art. 73/4 e 5.º CPTA;

a) Imagine agora que se tratava de um Plano Municipal e que no julgamento o

Tribunal de primeira instância se depara com questões jurídicas de alta
complexidade, novas e que antevê poderem vir a repetir-se em novos
processos.

Quid iuris?

 Art. 75.º CPTA;

§ NESTA MATÉRIA: ACÓRDÃO DO SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO | 10-03-
2016

O artigo 73º do CPTA consagra uma dualidade de regimes quanto ao âmbito de eficácia
das pronúncias judiciais no domínio do contencioso de impugnação de normas
regulamentares resultantes do exercício da função administrativa: - a «declaração de
ilegalidade com força obrigatória geral»; - e a «declaração de ilegalidade com efeitos
circunscritos ao caso concreto»;

II - A primeira pode ser pedida a tribunal pelo Ministério Público, oficiosamente ou a

requerimento de qualquer das entidades referidas no artigo 9º nº2 do CPTA, e deve por
ele ser pedida a tribunal «quando tenha conhecimento de 3 decisões de desaplicação» da
respectiva norma «com fundamento na sua ilegalidade»; Quando se verifique este último
pressuposto, a declaração de ilegalidade com força obrigatória geral também pode ser
pedida «por quem seja prejudicado pela aplicação da norma ou possa previsivelmente vir
a sê-lo em momento próximo»;

III - A segunda pode ser pedida a tribunal pelo «lesado» ou «qualquer das entidades
referidas no nº2 do artigo 9º» do CPTA, quando os efeitos da norma se produzam
imediatamente, sem dependência de um acto administrativo ou jurisdicional de aplicação;

IV- A expressão «caso concreto» não pode, pois, deixar de ter, neste domínio, uma
relação conatural com a esfera jurídica do «lesado» ou da «entidade» em causa que vê
prejudicados os valores ou interesses que prossegue e promove;

V - A dimensão subjectiva que subjaz à legitimidade do nº2 do artigo 73º do CPTA

dificilmente se coaduna com um processo de pendor marcadamente objectivista, como é
o processo desencadeado num contexto de acção popular, em que se encontra sobretudo
em causa a defesa da legalidade e do interesse público, seja ele qual for;
VI - Este escopo objectivista aproxima o autor popular muito mais do autor público do
que do autor particular, seja ele o «lesado» ou «qualquer das entidades» do nº2 do artigo
9º do CPTA;

VII - A restrição da legitimidade ao «lesado ou qualquer das entidades referidas no nº2

do artigo 9º» não conflitua com o direito de acção popular consagrado no artigo 52º, nº3
alínea a), da CRP, porque ela advém da própria natureza das coisas, ou seja, porque a
legitimidade popular e a declaração de ilegalidade de norma sem força obrigatória geral
surgem como inconciliáveis;

VIII - A discrepância com o preceito constitucional deslocar-se-á antes, segundo tudo

indica, para a não extensão da legitimidade pública, prevista no artigo 73º, nº3, do CPTA,
também à legitimidade popular.