BOLILLA 2 – EL ESTADO PROVINCIAL

1. Elementos constitutivos. Al considerar a las provincias como verdaderos

Estados, corresponde el estudio de los elementos propios de tales organismos. Ellos son:
la población, el territorio y el poder.
A. Población. Puede decirse que el elemento poblacional hace referencia a los
habitantes, que son quienes, con cierto carácter de permanencia, viven en el territorio
provincial.
Éstos pueden ser ciudadanos, expresión que comprende a los nacionales por
nacimiento, por opción o por naturalización, y extranjeros.
Los nacionales y los extranjeros gozan de los mismos derechos civiles. La
Constitución Nacional, en su art.20, otorga a éstos todos los derechos civiles del
ciudadano, y el art.8° establece que los ciudadanos de cada provincia gozan de todos los
derechos, privilegios e inmunidades inherentes a dicho título en los demás Estados.
La regulación de los derechos civiles de los habitantes y el dictado de las leyes
generales sobre naturalización y ciudadanía es competencia del gobierno federal.
Las provincias, en cambio, se han reservado atribuciones para legislar sobre el
ejercicio de derechos políticos, y es así como han requerido determinado número de
años de ciudadanía o de residencia para ejercer determinadas funciones.

B. Territorio. El elemento territorio comprende todo el ámbito físico donde el

Estado ejerce su autonomía, donde tiene jurisdicción y donde posee dominio,
incluyendo el suelo, el subsuelo, las aguas y el espacio.
El territorio fija los límites de la soberanía de los estados, siendo el ámbito de
validez del orden jurídico estatal.

C. Poder. El término “poder” ha sido impropiamente utilizado en la Constitución

Nacional y en todas las constituciones provinciales que la siguen –Poder Legislativo,
Poder Judicial, Poder Ejecutivo-, porque en realidad se trata de mencionar a órganos
que tienen diversos cometidos y que para cumplirlos ponen en ejecución el poder del
Estado.
El poder es el imperium, fuerza o coacción del Estado que se hace efectivo en
cualquiera de los órganos donde éste desenvuelve su actividad.
El poder del Estado se realiza por medio de una organización establecida por el
derecho.

Autonomía. La autonomía es un concepto político comprensivo de la más amplia

descentralización del Estado.
 González Calderón ha sostenido que: “la autonomía es el poder efectivo de
organizar el gobierno local en las condiciones de la Constitución de la República,
dándose las instituciones adecuadas al efecto, rigiéndose por ellas, exclusivas de elegir
sus autoridades públicas, independientemente del gobierno federal, de regular el
desempeño de sus funciones, en la capacidad, finalmente, de desarrollar dentro de su
territorio el imperio jurisdiccional por leyes y otros estatutos, con relación a todo asunto
no comprendido entre los que la Constitución ha acordado al gobierno nacional y en los
de facultad concurrente que les incumbe”.
Las normas de la Constitución que dan fundamento a los conceptos
anteriormente señalados, establecen que las provincias conservan todo el poder no
delegado por la Constitución al gobierno federal (art. 121); se dan sus propias
instituciones locales y se rigen por ellas, eligen a sus gobernadores, a sus legisladores y
a los demás funcionarios, sin intervención del gobierno federal (art. 122), y se dictan su
propia Constitución, aseguran la autonomía institucional y reglan su contenido y alcance
en el orden institucional, político, administrativo, económico y financiero (art. 123).
En nuestro sistema federal, la autonomía es la potestad de las provincias para
darse sus propias normas constitutivas y regirse por ellas, con independencia del
gobierno federal, pero reconociendo las condiciones impuestas por la Constitución de la
Nación, la cual ha limitado, en ese aspecto, el poder constituyente originario de las
provincias.
Cada uno de los niveles del Estado (nacional, provincial y municipal) ejerce el
poder de manera autónoma. La autonomía se da a nivel político, económico/financiero,
legislativo, administrativo.

2. El Poder Constituyente de las provincias. Concepto. El poder Constituyente

es definido por LINARES QUINTANA como “la facultad soberana del pueblo a darse
su ordenamiento jurídico-político fundamental originario por medio de una Constitución
y a revisar ésta total o parcialmente cuando sea necesario”. En el primer caso, el poder
constituyente es originario; en el segundo derivado. Siguiendo estas ideas, recordamos,
que el art. 30 de la Constitución Nacional, instituye a la Convención como el órgano
que ejercita el poder constituyente, en este caso, derivado.
En el marco de las constituciones escritas y rígidas, como lo es nuestra
Constitución Nacional y las provinciales, el poder constituyente originario es el que,
mediante el acto correspondiente, provee a la organización jurídico-política del Estado
nacional o provincial, por medio del dictado de normas fundamentales. Se caracteriza
por ser en principio ilimitado, ya que trasciende al orden jurídico positivo.
El poder constituyente derivado es el que se ejerce para reformar una
constitución mediante el procedimiento que esta misma ha previsto en su texto. Es
esencialmente limitado, ya que no se cumple fuera de la jurisdicción positiva sino
dentro de ella. El poder constituyente derivado esta limitado desde tres puntos de vista:
1. Se fija un procedimiento necesario para habilitar con validez la
instancia constituyente derivada;
2. Están delimitadas las normas a reformarse; lo que implica la
prohibición expresa de reformar otras normas restantes.
3. Existen límites temporales;

En cuanto a las constituciones provinciales es importante resaltar los arts.5° y

123, de la Ley Suprema, que expresan: “Cada provincia dictará para sí una Constitución
bajo el sistema representativo republicano, de acuerdo con los principios, declaraciones
y garantías de la Constitución Nacional; y que asegure su administración de justicia, su
régimen municipal y la educación primaria. Bajo de estas condiciones, el gobierno
federal garante a cada provincia el goce y ejercicio de sus instituciones”; y “Cada
provincia dicta su propia Constitución, conforme a lo dispuesto por el art.5° asegurando
la autonomía municipal y reglando su alcance y contenido en el orden institucional,
político, administrativo, económico y financiero”, respectivamente.

Son cinco los requisitos exigidos por la primera de dichas normas para la
sanción de las constituciones provinciales: 1) un sistema representativo republicano; 2)
de acuerdo con los principios, declaraciones y garantías de la Constitución Nacional, y
que asegure: 3) la administración de justicia (consecuencia del sistema republicano que
deben tener las provincias), 4) el régimen municipal y 5) la educación primaria.

Respecto del significado de lo representativo, débese recordar que la propia Ley

Suprema de la Nación, en el art.22 indica que “El pueblo no delibera ni gobierna, sino
por medio de sus representantes y autoridades creadas por esta Constitución”; o sea que
no puede establecerse una democracia directa como la ateniense del siglo V a.c, en que
las más importantes cuestiones del Estado se resolvían en asamblea.
Y en cuanto a lo republicano, ya sabemos de su esencia contrapuesta a lo
monárquico, importa la vigencia los siguientes principios: soberanía popular, igualdad
de los ciudadanos, separación y equilibrio de los poderes, periodicidad de los mandatos
electivos, publicidad y control de los actos de gobierno, libertad de prensa y
responsabilidad de los funcionarios públicos.

Además de lo mencionado, debe respetarse todo el contenido de la Constitución

Nacional y el llamado bloque de constitucionalidad federal, ya que la Ley Suprema
también ha consignado el principio de supremacía del art. 31, según el cual: “Esta
Constitución, las leyes de la Nación que en su consecuencia se dicten por el Congreso y
los tratados con las potencias extranjeras son la Ley Suprema de la Nación; y las
autoridades de cada provincia están obligadas a conformarse a ella, no obstante
cualquiera disposición en contrario que contengan las leyes o constituciones
provinciales…”.
Debe, también, tenerse presente que desde 1994 la Constitución federal de
nuestro país dotó de jerarquía constitucional a varios instrumentos internacionales de
derecho humanos, que son de aplicación en las provincias; art. 75 inc.22 CN.

El control de constitucionalidad de una Constitución provincial está a cargo de la

Corte Suprema de Justicia de la Nación, que debe asegurar la supremacía de la
Constitución Nacional y dirimir los conflictos de competencias entre los diversos
órdenes gubernamentales.
Asimismo, en aquellos casos en que una provincia transgreda estas previsiones
constitucionales del art.5°, la Ley Suprema también posibilita una intervención federal
según lo indicado en el art. 6°, que le acuerda al gobierno federal la facultad de
intervenir en el territorio de las provincias para garantizar la forma republicana de
gobierno, entre otras causales. Se trata de una intervención política, de naturaleza
extraordinaria, con el objetivo de asegurar los principios de la Federación Argentina.
Un régimen particular se estableció para la Ciudad Autónoma de Buenos Aires,
según lo dispuesto por el art. 129, Ley Suprema de la Nación, incorporado en la reforma
constitucional de 1994, que al reconocer un status especial a este nuevo miembro de la
Federación, le reconoció la posibilidad de sancionar su propio Estatuto Organizativo de
sus instituciones, mediante el ejercicio de poder constituyente.

El titular del poder constituyente. En nuestro derecho constitucional, el titular

del poder constituyente es el pueblo, por cuanto allí reside el principio de la soberanía
popular que es la base de la legitimidad democrática y del Estado de Derecho. Sólo el
pueblo puede originariamente sancionar una Constitución o reformarla, por medio de
sus representantes o por otros procedimientos.

El poder constituyente y los poderes constituidos. La diferencia entre poder

constituyente y poder constituido resulta fundamental en la teoría constitucional. El
poder constituyente opera en un nivel superior, pues es el que establece los grandes
principios constitucionales del Estado de Derecho, dando origen a los poderes
constituidos, que en nuestra organización son el Poder Legislativo, el Poder Ejecutivo y
el Poder Judicial. A su vez, también deviene indiscutible que la primera obligación de
los poderes constituidos es la de cumplir la Constitución en su letra y espíritu.
 Sistemas de reforma constitucional en las provincias. Los sistemas de reforma
constitucional actualmente utilizados en el orden provincial pueden sintetizarse así:
a) Por Convenciones Constituyentes, que es el más utilizado en nuestro
derecho público provincial.
b) Por la Legislatura ad referéndum del pueblo, que se aplica en algunas
provincias argentinas para la modificación de uno o dos artículos y que
se denomina sistema de “enmienda”.
c) El sistema de reforma de la provincia de Buenos Aires, consistente en
que la Ley de Declaración de Necesidad de Reforma establecerá si se
convoca o no a la Convención Constituyente, o sea que el Poder
Legislativo elige el procedimiento. Y si no opta por el sistema de
convención, la ley deberá contener la enmienda que luego será
sometida a plebiscito en la próxima elección, y si es aprobado por el
pueblo, se la incorpora a la Constitución.

Reformas por convenciones constituyentes. La reforma total o parcial está

prevista por todas las constituciones provinciales. En general, se utiliza un sistema
similar al orden federal, o sea, por medio de Convenciones Constituyentes, a través de
un procedimiento que consta de dos etapas: pre-constituyente, a cargo de las
respectivas Legislaturas, que deben declarar la necesidad de la reforma constitucional, y
constituyente, a cargo de las Convenciones Constituyentes reformadoras, electas por el
pueblo.
En cuanto a los procedimiento de este sistema de convención, corresponde a la
Legislatura declarar la necesidad de la reforma total o parcial de la Constitución, la
cual en general debe ser aprobada por una mayoría de dos terceras partes de los
miembros de cada Cámara, en los regímenes bicamerales, o de la Cámara en aquellos
casos en que el sistema sea unicameral.
La iniciativa en materia de reforma constitucional la tienen los legisladores o el
Poder Ejecutivo. Sin embargo, algunas constituciones (como la de Córdoba) le prohíben
expresamente a este último iniciar el procedimiento de reforma, como también vetarlo.
Ello así, ya que se trata de una declaración de naturaleza pre-constituyente, aunque
tenga la forma de una ley en sentido convencional.
En cuanto al contenido de la reforma, varias constituciones exigen que con la
declaración de necesidad se fijen los temas, puntos o artículos que se habilitan para la
reforma por la Convención.
Ya dijimos que la etapa específicamente constituyente corresponde a la
“Convención Constituyente” electa directamente por el pueblo, en ejercicio del poder
constituyente derivado.
 El modo de integración, condiciones de elegibilidad, incompatibilidades e
inmunidades son establecidos por las propias constituciones o por las leyes de
declaración de necesidad de la reforma. Lo mismo suele ocurrir en cuanto al lugar o
sede de las deliberaciones de la Convención, así como el plazo fijado para la realización
de su tarea.
La Constitución de la provincia de Córdoba prescribe que la declaración de la
necesidad de la reforma debe ser publicada treinta días en los principales diarios de la
provincia, juntamente con la fecha del comicio (art. 197). Y en cuanto al número de
miembros de la Convención, dispone que sea el mismo de la Legislatura, elegidos
directamente por el pueblo, mediante sistema proporcional, con los mismos requisitos e
inmunidades de los legisladores. Asimismo, se establece la compatibilidad del cargo de
convencional con cualquier otro que no sea el de gobernador, vicegobernador,
magistrados y funcionarios del Poder Judicial (art. 198). Se ordena que el término para
el cumplimiento de su misión por la Convención sea fijado por la Legislatura y que no
exceda de un año, y que aquélla deba constituirse dentro de los treinta días corridos a
partir de la fecha de proclamación de los electos (art.199). Finalmente, la Ley Suprema
provincial indica que el gobernador debe promulgar la reforma dentro de los días de
realizada y ordenar su publicación, correspondiendo la promulgación tácita si no lo
hiciere (art. 200)

Importante destacar:
- Las convenciones Reformadoras tienen límites materiales y temporales para el
ejercicio de sus competencias. En cuanto a los primeros, están vinculados al carácter del
poder constituyente de segundo grado que tienen las provincias, además de los aspectos
vinculados a la ley declaratoria de la necesidad de reforma, que circunscribe la
competencia de la Convención a los temas fijados ya sea en forma expresa o implícita.
Y en cuanto a los segundos, la Convención no debe exceder el límite temporal fijado
por la Constitución provincial o la ley declaratoria de la necesidad de la reforma.
- La convención ejerce su competencia dentro de los límites señalados
anteriormente, es soberana para reformar o no la Constitución y para hacerlo según su
voluntad, pues representa al pueblo en su más alta expresión.

El sistema de enmiendas. Varias constituciones provinciales (Bs. As.; Chubut;

Tucumán; Mendoza), con distintas modalidades, admiten la posibilidad de que la
reforma a uno o dos artículos se efectúe por las Legislaturas, con ratificación posterior
del pueblo mediante referéndum, lo que se denomina el sistema de enmiendas. En
general, en estos casos, la Legislatura debe producir la modificación con el voto de los
dos tercios de la totalidad de los miembros que la integran.
 Se comprende que el objetivo de este sistema es facilitar las reformas de pocos
artículos, para evitar el procedimiento más complejo de la convocatoria a una
Convención Constituyente.

La inconstitucionalidad de una reforma constitucional. Debemos preguntarnos

si puede haber una reforma de la Constitución que sea inconstitucional. A ello
respondemos afirmativamente. En consecuencia, pensamos que la “inconstitucionalidad
de una reforma constitucional” puede producirse cuando se violentan los límites
establecidos para el ejercicio del poder constituyente derivado.

Dentro de nuestro sistema institucional, corresponde al Poder Judicial la

función de controlar la constitucionalidad de las leyes, convirtiéndose así en un
verdadero guardián de la Constitución. El problema se plantea respecto de si el Poder
Judicial puede declarar la inconstitucionalidad no ya de una ley sino de una reforma a
la ley fundamental de la nación o de una Provincia. Para responder a este interrogante,
es necesario distinguir entre: a) considerar el aspecto de forma (procedimiento), y b) el
aspecto de fondo (contenido de la reforma).
a) Aspecto de forma: si se introduce una reforma a la Constitución
violando el procedimiento que la Constitución señala, resulta afectada
la validez lógica de la reforma y entonces los jueces podrían declarar
inconstitucional la reforma. No obstante, conforme a nuestro derecho
vigente, a través del derecho judicial no hay control judicial de
constitucionalidad de la reforma, porque la jurisprudencia de la Corte
ha determinado que se trata de una cuestión política no judiciable.
b) Aspecto de fondo: Si una reforma se encuentra en pugna con el
ordenamiento legal que la propia constitución ha impuesto, con sus
principios fundamentales, esa reforma puede ser declarada
inconstitucional. En caso contrario, estaríamos frente a una
desnaturalización del ordenamiento legal; ya no podríamos hablar de
reforma sino de supresión o destrucción de la Constitución.

3. El territorio provincial.
A. Límites. La integridad territorial de las provincias está garantizada por la
Constitución de la Nación. El ámbito de sus territorios comprende, además del suelo, el
subsuelo, el espacio aéreo y el mar territorial, con las limitaciones, en estos dos últimos
casos, impuestas por el derecho internacional.
Es el Congreso Nacional el que por disposición del art. 75 inc.15, tiene
atribuciones para fijar los límites provinciales, pero nada impide que sean establecidos
sobre la base de las pautas acordadas por las propias provincias interesadas o mediante
arbitraje del presidente de la Nación.
Algunas provincias, como la de Buenos Aires, establecen que sus límites
territoriales son los que por derecho le corresponden con arreglo a los que la
Constitución Nacional establece; en cambio, otras, como Corrientes y Chubut, fijan en
forma imperativa, y con toda precisión, los puntos que circunscriben sus límites
territoriales.

B. Cesión de territorio y formación de nuevas provincias. El Congreso de la

Nación tiene atribuciones para declarar capital de la República a determinada ciudad
(art. 3°), o para erigir una nueva provincia en el territorio de otra o de varias formar una
sola, pero es necesario el previo consentimiento de las legislaturas de las provincias
interesadas.
Las constituciones provinciales autorizan a las legislaturas para disponer la
cesión de parte del territorio.
La provincia de Córdoba se particulariza por distinguir la simple cesión, de
aquella que importa el desmembramiento del territorio o abandono de jurisdicción,
exigiendo en el primer caso el voto de dos tercios de los presentes y en el segundo caso
la unanimidad de votos.

4. Intervención federal. El art. 6° de la Constitución Nacional; el gobierno

federal interviene:
i) Sin pedido de la provincia (es decir por decisión del gobierno federal) para:
- garantizar la forma republicana alterada en la provincia.
- repeler invasiones exteriores.

ii) Con pedido de las autoridades constituidas en la provincia para:

- Sostener o restablecer a las autoridades, cuando hubiesen sido depuestas por
sedición o por invasión de otras provincias.

Por autoridades constituidas se debe entender el Poder Ejecutivo, el Legislativo

y el Judicial, así como también al poder constituyente que pudiera estar en
funcionamiento.
La sedición o la invasión de otra provincia pueden haber provocado la acefalía
de las autoridades constituidas, y al no haber autoridad que pueda requerir el auxilio
federal, éste se presume solicitado, y el gobierno federal debe acudir en su protección
para restablecer las.
El art. 6° de la CN encomienda la intervención al gobierno federal, sin
individualizar al órgano competente. Pero la reforma de 1994 vino a esclarecer la
ambigua alusión al “gobierno federal”, disponiendo que es al Congreso de la Nación al
que le compete disponer la intervención federal a una provincia o la ciudad de Buenos
Aires (art. 75 inc.31). Por su parte, el artículo 99 establece que corresponde al
Presidente de la República decretar la intervención en caso de receso del Congreso,
debiendo convocarlo inmediatamente para que este cuerpo apruebe o revoque la
intervención decretada.
Una vez dispuesta la intervención, el nombramiento del interventor federal
corresponde siempre al Poder Ejecutivo de la Nación. El interventor es un funcionario
federal que representa al gobierno federal y actúa como delegado del Presidente de la
república. La intervención no extingue la personalidad jurídica de la provincia, ni
suprime su autonomía. El interventor debe respetar la constitución y las leyes
provinciales, apartándose sólo y excepcionalmente cuando deba hacer prevalecer el
derecho federal de la intervención.
Distintas constituciones provinciales –en especial en los últimos años- han
tratado de poner algunos límites al accionar de los interventores federales que, en
general, tan malos recuerdos han dejado en las provincias, donde más que normalizar la
vida de ellas, muchas veces han asolado la vida provincial. De ahí que se habló de
“langosta federal” por la voracidad que pusieron de manifiesto. Con relación a ello, la
Constitución de Córdoba dispone en su artículo 14 que “todos los funcionarios públicos,
aún el interventor federal, prestan juramento de cumplir esta Constitución, y son
solidariamente responsables por lo daños que resulten del mal desempeño de sus
funciones. Responden por todos los actos que impliquen la violación de los derechos
que se enuncian en la Constitución Nacional y en la presente. Al asumir y dejar sus
cargos deben efectuar declaración patrimonial, conforme a la ley”.