Apuntes para Una Estrategia de Superación Pobreza Rural PDF

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APORTES PARA UNA ESTRATEGIA DE

SUPERACIÓN DE LA POBREZA DESDE UN
ENFOQUE DE DESARROLLO RURAL
Janette Pacheco Santos

Lima, diciembre 2017
Octubre de 2017 R.J. Pacheco S.

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APORTES PARA UNA ESTRATEGIA DE SUPERACIÓN DE LA POBREZA DESDE UN

ENFOQUE DE DESARROLLO RURAL
RESUMEN EJECUTIVO
La pobreza – situación de falta de acceso a derechos básicos y de negación de la ciudadanía, es
un hecho social que afecta a importantes sectores poblacionales, como resultado de procesos
económicos, sociales y políticos históricos y actuales, como tal es un fenómeno
multidimensional y multicasual, cuya superación, en muchos países, es dificultada por las graves
desigualdades en la disponibilidad de capacidades y acceso a oportunidades, lo que origina que
los pobres enfrenten barreras mayores o más complejas para integrarse al progreso.
El crecimiento económico ha sido un factor muy importante para la superación de la pobreza,

sin embargo, está evidenciado que no ha sido suficiente para sacar a significativos grupos de
pobladores de la misma.
Características principales de la pobreza en Perú
El importante crecimiento económico del país, sostenido por más de una década, a la par que el
buen funcionamiento de programas de alivio a la pobreza, han incidido en la notable reducción
de la pobreza (38 puntos entre el 2004 y el 2016), también la desigualdad disminuyó, pero no
tanto como la pobreza (el Coeficiente de Gini sólo disminuyó 11 puntos entre el 2004 y el 2016);
al 2016 aún el 20.7% (6 millones 518 mil personas) de la población nacional vivía en situación de
pobreza y un millón 197 mil personas (3.8%), vivían en miseria.
Al 2016, alrededor del 44% de los pobres, es decir más de tres millones de personas eran pobres
crónicos. A la par, si bien alrededor del 30% de los pobres emergieron a la condición de
vulnerables, entre el 2004 y el 2016, esta tendencia se está frenando; además, muchos de los
emergentes son susceptibles de retornar a situaciones de pobreza, pues la precariedad de los
empleos, así como la ralentización del crecimiento están condicionando la disminución de los
ingresos familiares.
La pobreza crónica o estructural está estrechamente condicionada por la localización geográfica

de los hogares de los pobres y la menor disponibilidad de fuentes de ingreso. Asimismo, la
pobreza - en especial la pobreza crónica y la extrema pobreza - se concentra territorialmente.
Así, en 10 departamentos del país viven alrededor del 75% de los pobres del país, en seis de ellos la
pobreza afecta a la tercera parte o más de su población. Aunque estos ámbitos son altamente
diversos entre sí, su población pobre comparte algunas características, en orden de prioridad: (i) La
ubicación de sus hogares en lugares inhóspitos; (ii) La insuficiencia e inestabilidad media-alta de los
ingresos familiares; (iii) Las altas tasas de dependencia económica; (iv) La escasez de activos que
posee el hogar, (v) La carencia de cualquier tipo seguro de salud; (vi) El bajo nivel educativo del jefe
de hogar; (vii) Tener como lengua materna una indígena; (viii) La no pertenencia a organizaciones;
(ix) Las carencias estructurales de sus viviendas; (x) Los desastres naturales (único tipo de shock
externo que tiene impacto por sí solo) o la acumulación de varios choques adversos.
La pobreza en las zonas rurales
Aclarando que la importancia de la ruralidad esté subvaluada en las estadísticas oficiales y

teniendo en cuenta las articulaciones que existen entre las áreas rurales y las ciudades a las
cuales nutren, usando las definiciones de ruralidad del INEI, en términos absolutos, la cantidad
de pobres urbanos es casi igual que la de pobres rurales (3.363 millones vs. 3.193 millones, al

3
2016), pero las tasas de pobreza son mucho más elevadas en las áreas rurales (el 43.8% de la
población rural es pobre, frente al 13.9% de la población urbana con la misma condición) y casi
un millón de personas rurales son indigentes, mientras que el número de pobres extremos
urbanos es de 218,000.
La pobreza rural pobre se concentra en la sierra, casi la mitad de los pobladores serranos rurales son
pobres (47.8%) y el 15% son indigentes; también en la selva y costa rurales las proporciones de pobres
y pobres extremos también es mayor que en sus equivalentes urbanas. Asimismo, la profundidad de
las carencias de los pobres rurales es tres veces mayor que la urbana (brecha de pobreza) y la
desigualdad entre los pobres rurales (severidad) es casi cinco veces mayor que su similar urbana.
Factores que inciden en la pobreza rural en el país
Está largamente probado que el crecimiento agrario tiene alta incidencia en la reducción de la
pobreza, siendo el desarrollo del capital humano el factor con mayor impacto en la mejora de
ingresos de las familias. Los activos que generan capital humano son la educación y los servicios
de salud, en complementariedad con acceso a servicios de información y comunicaciones. En el
país hay importantes déficits educacionales por subsanar dado que la tasa de analfabetismo de
la población pobre del área rural en 18,8% y 22.6% entre los pobres extremos rurales. Asimismo,
el 51,9% de los pobres de 15 años y más de edad, solamente lograron estudiar algún año de
educación primaria o no tenían nivel alguno de educación.
Numerosas constataciones internacionales y nacionales han probado que el desarrollo de

capacidades técnicas y de gestión logran incrementos sustanciales en los ingresos de los
productores rurales, en especial si se combinan con acceso a insumos productivos. También hay
evidencia de que los impactos en los agricultores capacitados se mantienen a lo largo tiempo o
de manera escalable.
La disponibilidad de activos privados por parte de las familias rurales, como son la disponibilidad
efectiva de tierras productivas, la existencia de buena infraestructura y otro capital de trabajo,
influyen significativamente en su capacidad de aprovechar mejor las transferencias
condicionadas y/o de acceder a crédito, y en general de desarrollar dinámicas positivas para
reducir su pobreza. El Centro RIMISP calculó que el acceso a una mejor combinación de activos
agropecuarios públicos: titulación, riego, capacitación, significa un 10% más de ingreso per
cápita de los hogares rurales y que si los hogares incrementan la infraestructura de estos tipos,
a nivel medio o alto, ello repercute en aproximadamente un aumento adicional del 11% de los
ingresos esperados.
Varios estudios estiman que el contexto institucional tiene mucha gravitación en el logro mayor
o menor de resultados por las familias, porque proporciona activos públicos complementarios,
y/o posibilita la diversificación de fuentes de ingreso, facilitando el nivel de capitalización. El
acceso a mercados y la capacidad de negociación en ellos es fundamental para elevar la
rentabilidad de los productores. En Perú, la infraestructura de comercialización es muy precaria
y ocasiona una pérdida estimada de entre el 15 a 30% del valor bruto producido.
De manera complementaria, el acceso a bienes públicos —como electricidad, vialidad y otros

medios de comunicación— y su accesibilidad tiene alto impacto en la ampliación de capacidades
y el logro de beneficios tangibles monetarios y no monetarios por las familias rurales (utilidad
que ha sido largamente medida). Afortunadamente, existen varias experiencias de desarrollos
tecnológicos alternativos que facilitan el acceso a este tipo de servicios.

4
Respecto de la salud mental y emocional de las personas, trabajos reportados por el Banco
Mundial identifican una relación estrecha entre países con altas tasas de pobreza crónica y sus
más bajos niveles de expectativas positivas para el futuro. De manera similar, identifican que la
ubicación socioeconómica de las personas también incide de manera significativa en su
percepción sobre el futuro, lo cual influye en que los pobres carezcan de los recursos (o
capacidades) aspiracionales para actuar y modificar las condiciones de su pobreza, romper con
esta predisposición es indispensable, basados en experiencia – los estudios señalan que la forma
de pensar de las personas pueden ser modificada y mejorada mediante intervenciones de
carácter social.
Resultados de importantes estudios de investigación sobre la importancia de los programas y

redes de protección social, así como de la asociatividad y el rol de las instituciones locales en el
desarrollo local aportan fuerte evidencia que las instituciones locales activas y participativas
ayudan a reducir la pobreza y promueven el desarrollo equitativo.
El desarrollo de las políticas y programas sociales en el país, en los últimos 20 años, ha sido
significativo en términos de crecimiento de cobertura, presupuesto y prestación de servicios a
la población pobre, la mejora de la focalización en las prestaciones, a nivel nacional, y su impacto
ha sido positivo en la reducción de la pobreza; sin embargo, subsisten retos para su mejor
rendimiento. Entre ellos, la estructura sectorial de la institucionalidad pública dificulta mucho
responder a objetivos y metas comunes, esto es más evidente en la institucionalidad del
desarrollo social, donde la resolución de brechas sociales de naturaleza multicausal, requieren
de distintas intervenciones distribuidas en diferentes sectores gubernamentales; el Sistema
Nacional de Desarrollo e Inclusión Social (SINADIS), institución que tenía el encargo específico
para convocar y coordinar la acción social del Estado, no ha sido implementado a cabalidad y
por tanto su funcionamiento no se ha dejado sentir.
Otra cuestión que enfrentar es la desarticulación entre la política de desarrollo económico y la

política social, privilegiándose el desarrollo de la primera, lo que se refleja en que el presupuesto
agregado de los programas sociales se encuentra por debajo del promedio latinoamericano
como porcentaje del PBI.
Apuntes para una estrategia de superación de la pobreza rural
Para la solución del atraso y pobreza, concentrados territorialmente, se requiere del

desenvolvimiento de políticas y acciones de desarrollo territorial altamente específicas, que
reconozcan los sistemas productivos territoriales, los mercados locales de empleo, los contextos
socio-institucionales y medioambientales respectivos y que, con los actores locales, promuevan
la creación de redes, instituciones y capital social para sustentar los acuerdos que necesita la
estrategia de desarrollo local. Todo ello desde un nuevo entendimiento de la complejidad de
roles de los productores rurales, con modelos de desarrollo que se adecuen a sus características
de baja densidad poblacional, múltiples actividades económicas y mayor afectación por diversos
tipos de riesgos; dando mayor relevancia en la estrategia al fortalecimiento de la accesibilidad
regional, al relacionamiento urbano-rural, al fomento de las articulaciones económicas, al
desarrollo de servicios locales para el incremento de la productividad y el rendimiento rurales y
al desarrollo de una institucionalidad local para la gobernanza.
Para lo cual es necesario fortalecer el papel de las regiones y las provincias en la planificación y
coordinación de las iniciativas de desarrollo rural, desde un enfoque de descentralización
asimétrica, que vincule mejor, responsabilidades con recursos y capacidades, hacia un buen
funcionamiento del sistema de gobernanza multinivel.

5
Contenido
RESUMEN EJECUTIVO ...............................................................................................................2
LA POBREZA EN PERÚ ...............................................................................................................6
¿Qué es y cómo es la pobreza? ............................................................................................6
Tipología de la pobreza ........................................................................................................8
¿Cómo es la pobreza en Perú? .............................................................................................9
Pobreza urbana y pobreza rural .........................................................................................14
Factores que inciden en la pobreza rural en el país ...........................................................21
Contexto Habilitador ..........................................................................................................31
Asociatividad y acción colectiva .........................................................................................40
Institucionalidad .................................................................................................................43
Salud mental y emocional ..................................................................................................44
Políticas públicas para el enfrentamiento de la pobreza ........................................................48
Apuntes para una estrategia de superación de la pobreza rural ............................................56
BIBLIOGRAFÍA .........................................................................................................................64
OTRAS REFERENCIAS ..............................................................................................................70
ANEXOS ..................................................................................................................................71

6
LA POBREZA EN PERÚ
¿Qué es y cómo es la pobreza?
El MIDIS define la pobreza1 como un “estado de carencia - de bienes materiales y simbólicos,
servicios, ingresos, oportunidades, autonomía, poder, autoestima - que impide a las personas
alcanzar niveles de vida socialmente aceptables y de impedimentos para desarrollar y ejercer
capacidades”. CEPAL2, desde el enfoque de derechos, dice: “la pobreza no se considera un
estado de carencia o necesidad, sino una situación de falta de acceso a derechos básicos y de
negación de la ciudadanía”.
El INEI, al respecto dice3: “Estudios e investigadores especializados han demostrado que la

pobreza es un fenómeno multidimensional y multicasual, por ello vivir en pobreza no solo implica
la falta de bienes o servicios necesarios para el bienestar material, sino también la oportunidad
de vivir una vida digna. Los años de vida pueden acortarse prematuramente o puede discurrir
difícil, dolorosa o riesgosa, asimismo, puede estar privada de conocimientos y comunicación.
También se puede denegar la confianza y el respeto por sí mismo, así como el respeto de los
demás. Todos son aspectos de la pobreza que limitan y afectan la vida de las personas”.
La pobreza es un hecho social que afecta a importantes sectores poblacionales, como resultado
de procesos económicos, sociales y políticos históricos y actuales, en determinados territorios.
La solución a la pobreza, el desarrollo social también es territorial, “el desarrollo no puede ser
sino local, de igual modo que no puede ser sino "humano", o "sustentable", o "endógeno", o lo
que se quiera, porque de otro modo, ¿qué entelequia sería?”4. En ese sentido, el desarrollo
territorial es una condición fundamental para la superación de la pobreza.
Está ampliamente demostrado que el crecimiento económico ha sido un factor muy importante
para la superación de la pobreza, sin embargo, también está evidenciado que no ha sido
suficiente para sacar a significativos grupos de pobladores de la misma5 sobre todo por las graves
desigualdades6 en la disponibilidad de capacidades y acceso a oportunidades, lo que origina que
ellos enfrenten barreras mayores o más complejas para integrarse al progreso.
1
MIDIS (2015): Evaluación de la Medición de la Pobreza, Estimaciones con datos de Perú, tomado de
https://www.inei.gob.pe/media/MenuRecursivo/boletines/ponencia2.pdf
2
CEPAL (2013): La Medición multidimensional de la pobreza, 2013, Chile, pág.3
3
INEI: Perú (2016): Perfil de la Pobreza por dominios geográficos, 2004-2015, pág. 83 Lima
4
Boisier, Sergio: “Hay Espacio para el Desarrollo Local en la Globalización”, publicado en Comunidad Virtual para
Gobernabilidad, Desarrollo Humano e Institucionalidad, www.gobernabilidad.cl. Enero 2006
5
Ver, por ejemplo: Poverty Accounting - A fractional response approach to poverty decomposition, de Richard
Bluhmy, Denis de Crombrugghez y Adam Szirmaix, World Bank working paper, 2016; Los Olvidados, Pobreza crónica
en América Latina y el Caribe, de Renos Vakis, Jaleme Rigolini y Leonardo Lucchetti, BIRF-World Bank, 2015; Growth,
Inequality, and Poverty Reduction in Developing Countries: Recent Global Evidence, de Augustin Kwasi FOSU, OECD
Development Centre, 2010.
6
El estudio del 2015 sobre 124 países, difundido por el World Bank y citado en la nota anterior, señala que: “El
crecimiento fue principalmente responsable de la reducción de la pobreza en el período anterior a 2000, pero los
cambios en la desigualdad desempeñan un papel mucho más importante desde el cambio de milenio. Por lo tanto, la
desigualdad importa, no sólo en el corto plazo. El Trabajo de A. Berg, y J. Ostry, (2011): Inequality and Unsustainable
Growth: Two Sides of the Same Coin? del International Monetary Fund (FMI), dice: Los principales resultados de este
estudio son que: (i) aumentar la cobertura de los impactos del crecimiento, en lugar de sólo impulsar el avance del
crecimiento, es fundamental para lograr ganancias de ingresos a largo plazo; y (ii) los países con distribuciones de
ingresos más iguales tienden a tener un crecimiento significativamente más durable. (…) La principal contribución de
este trabajo puede ser que contribuya a impulsar la consideración de que la atención a la desigualdad puede servir
tanto a la equidad como al crecimiento al mismo tiempo.

7
La desigualdad afecta todas las dimensiones de la existencia, siendo la desigualdad territorial la

que aglutina y expresa con mayor nitidez los otros tipos de inequidad, las condiciones de vida y
de desarrollo en la sierra o selva son menos benignas que en la costa, lo mismo sucede en las
áreas rurales, respecto de las zonas urbanas.
El Foro Económico Mundial (WEF) señala, en su Informe Inclusive Growth and Development
Report 2017, que la mayoría de los países están perdiendo oportunidades importantes para
aumentar el crecimiento económico y reducir la desigualdad al mismo tiempo porque el modelo
de crecimiento (basado en el cambio tecnológico y la globalización) y las herramientas para
medirlo que han guiado a los dirigentes durante décadas necesitan un importante reajuste, para
responder de forma más eficaz a la inseguridad y desigualdad que acompañan dicho modelo. El
informe sugiere que el progreso sostenido del nivel de vida, que abarca ingresos además de
oportunidades económicas, seguridad y calidad de vida, debería reconocerse por parte de los
dirigentes como el objetivo principal del rendimiento económico nacional en lugar del
crecimiento del PBI. Propone un nuevo marco de políticas y un nuevo conjunto de herramientas
de medida para guiar la práctica y evaluar el rendimiento de los países en consecuencia.
El Informe aludido presenta un Índice de Desarrollo Integrador, basado en tres pilares:

Crecimiento y Desarrollo (que incluye aumento del PBI, participación en el mercado de trabajo
y productividad, y esperanza de vida sana); Inclusión (que engloba ingresos medios por familia,
pobreza y dos medidores de desigualdad e Igualdad intergeneracional) y Sostenibilidad (que
incluye ahorro neto ajustado - junto con reducción del capital natural e inversión en capital
humano-, ratio de dependencia demográfica, deuda pública e intensidad de carbono). El índice
de Desarrollo Integrador facilita tener una mirada macro sobre los grandes factores que condicionan
el desarrollo o su ausencia, la pobreza.
Por su parte, Renos Vakis, Jamele Rigolini y Leonardo Lucchettiel, en el libro “Los olvidados
Pobreza Crónica en America Latina y el Caribe”, publicado por el Banco Mundial, el 2015
proponen un marco conceptual7 para entender la pobreza crónica, el cual resume en tres los
tipos de factores que inciden de manera decisiva en condicionar el desarrollo o su ausencia
motiva la pobreza y su persistencia:
(i) Las condiciones propias de los hogares - capacidades de las personas (habilidades y
conocimientos) y los activos físicos de que disponen;
(ii) El contexto favorable o desfavorable al desarrollo de las personas (al que el Banco
Mundial denomina contexto habilitador), el cual incluye principalmente acceso a
mercados y servicios8, protección frente a riesgos e institucionalidad (entendida como
reglas sociales que se cumplen, organizaciones y participación)
(iii) La salud, con énfasis en la salud mental y emocional de las personas9.
En muchos estudios sobre pobreza se suele tener en cuenta los dos primeros tipos, el tercero se suele
reducir a entender la salud en relación con la ocurrencia de enfermedades o carencias físicas;
perdiéndose de vista que el principal activo de las personas es su familia y por extensión su comunidad,
por tanto, el afecto y salud emocional son fundamentales. Además, un factor que ayuda a atenuar la
7
Vakis et al. (2015), pág. 9.
8
Disponibilidad de y acceso a infraestructura (de riego, carreteras, comunicaciones, salud, educación, etc.) y servicios
públicos o privados (energía eléctrica, comunicaciones, acceso a mercados, servicios financieros, servicios básicos, educación
y salud, etc.).
9
El reporte del Banco Mundial: Mind, Society and Behavior (2015) analiza profundamente su relación con la pobreza.

8
desigualdad y es muy importante para el enfrentamiento y superación de la pobreza, son las redes de
protección, familiares y sociales, por extensión, la asociatividad y la acción colectiva, tanto más
importantes si los países carecen de mecanismos institucionales suficientes para mitigar el impacto de
choques exógenos adversos que agravan la situación de pobreza. Estas formas de organización son el
capital social básico de las familias.
El Banco Interamericano de Desarrollo (BID, 2001, págs. 8-9) refiere varios estudios que han
demostrado la importancia que tiene el capital social en el desempeño económico y político de los
países, encontrando una fuerte correlación entre las variables de confianza y normas de cooperación
cívica, los niveles de inversión y el crecimiento económico, o significativas correlaciones entre el grado
de confianza existente en una sociedad y factores como la eficiencia judicial, la ausencia de corrupción,
la calidad de la burocracia y el cumplimiento con los impuestos. Asimismo, otros estudios encuentran
que el nivel de acceso a redes sociales y comunitarias explica parte de los diferenciales de ingresos y
empleos. Los estudios sobre micro financiamiento y préstamos grupales en el Perú encontraron que el
capital social genera mayores tasas de repago y ahorro. Dice el BID (2001): Toda esta evidencia empírica
muestra que el capital social es un factor importante para el desarrollo económico, social y político de
nuestras sociedades y para la reducción de la pobreza.
Tipología de la pobreza
En las ciencias sociales, desde el enfoque de pobreza monetaria y gasto, tradicionalmente se ha
distinguido entre pobreza y pobreza extrema, definiéndose la pobreza como aquella situación
en la que una persona no accede a una canasta básica de bienes y servicios (CBT)10, que incluye
además de los alimentos, rubros como los servicios públicos, la salud, la educación, la vivienda
o la vestimenta y como pobreza extrema aquella situación en la que una persona no accede a
la canasta básica de alimentos (CBA) que le permita consumir una cantidad básica de calorías
por día.
Desde el enfoque multidimensional de evaluación de la pobreza 11, se suele considerar pobres a

quienes tienen dos o más privaciones 12 y pobres extremos o indigentes a las personas que tienen
tres o más privaciones. Este enfoque se diferencia del método de medición de necesidades
básicas insatisfechas (NBI)13, porque no sólo aborda las condiciones particulares de los hogares,
sino que aborda la naturaleza social de la pobreza 14.
10
El Banco Mundial, en octubre 2015, ha cuantificado el valor de la CBT en 3.10 dólares/ día y el costo de la CBA en
1.90 dólares /día.
11
Existen varias metodologías para estimar el índice de pobreza multidimensional, las más conocidas son El índice de
pobreza multidimensional del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) elaborado por Oxford
Poverty & Human Development Initiative (OPHI), el índice multidimensional de pobreza de Colombia (IMPC), el índice
de pobreza multidimensional de México (CONEVAL, 2010).
12
Se trata de carencias en dimensiones específicas, las cuales pueden ser medidas, estandarizadas y asociadas a
indicadores, las dimensiones más frecuentemente usadas para evaluar la pobreza son: La educación, la salud, la
calidad de vida.
13
El cual, a decir del INEI, define las necesidades indispensables para un hogar o familia, en los aspectos de educación,
salud, condiciones de la vivienda, empleo adecuado, servicios de la vivienda. Ver Métodos de Medición con el Enfoque
Absoluto, en http://proyectos.inei.gob.pe/web/biblioineipub/bancopub/Est/Lib0068/pob00003.htm.
14
En México la pobreza multidimensional se estima en relación a tres espacios: (i) El del bienestar económico que
comprende las necesidades asociadas a los bienes y servicios que puede adquirir la población mediante el ingreso;
(ii) el espacio de los derechos sociales (educación, salud, seguridad social, calidad de vivienda, servicios básicos en
vivienda, alimentación nutritiva y de calidad); y (iii) el espacio del contexto territorial, que incorpora aspectos que
trascienden al ámbito individual y está referido a características geográficas (accesibilidad), sociales (grado de
cohesión social), y culturales; una persona se encuentra en situación de pobreza cuando tiene al menos una carencia
social de entre las siguientes: rezago educativo, no acceso a servicios de salud, no acceso a la seguridad social, baja
calidad de la vivienda, déficit de servicios básicos en la vivienda y de acceso a la alimentación; y su ingreso es

9
Por otra parte, revisiones sobre evolución de la pobreza identifican que ésta no es una condición
estable, mas bien, en función de la evolución de las personas pobres y de su contexto, algunos
dejan de serlo y, por el contrario, otros caen en pobreza. De acuerdo a este tipo de análisis, la
pobreza puede ser temporal o crónica, Higa, M. (2011) refiriendo a Morduch (1994) precisa que
“la pobreza transitoria en los países en desarrollo, se produce al no encontrar protección alguna
contra los elementos estocásticos del entorno económico; es decir, se trata de un tipo de pobreza
vinculado al riesgo”, mientras que la pobreza crónica es la ‘pobreza estructural’ que enfrentan
los hogares al perder su fuente o capacidad generadora de ingresos (…). Es decir, la ‘pobreza
estructural’ ocurre cuando el ingreso permanente está por debajo de la línea de pobreza. Este
tipo de pobreza afecta a los hogares que viven en condiciones prolongadas de privación, los
cuales no acceden a oportunidades de mejora de empleo y de ingresos, por lo que, además de
no poder adquirir rutinariamente los mínimos bienes y servicios, no han logrado obtener una
vivienda adecuada ni asegurar a todos sus miembros el acceso a la educación, a los servicios de
salud.
Asimismo, varios estudios muestran que la mayoría de las personas que salen de la pobreza no
lo hacen de manera definitiva, por lo cual pasan a ser parte de un grupo denominado
“vulnerable”, el cual se denomina así porque mantiene el riesgo de volver a caer en la pobreza.
¿Cómo es la pobreza en Perú?
Gráfico 1.- Perú: Evolución de Pobreza y vulnerabilidad, 2004-2016

100.0
90.0
80.0
70.0
60.0
50.0
40.0
30.0
20.0
10.0
0.0
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
No pobres Vulnerable no pobre Pobres no extremos Pobres Extremos
Fuentes: INEI (2016 A), INEI (2017) y J. Herrera y A. Cozzubo (2016). Elaboración propia.
Según el INEI (2017), el 2016 subsistían en condición de pobreza 6 millones 518 mil personas, de
los cuales el 18.36% (1 millón 197 mil personas) eran indigentes, es decir sobrevivían con un
gasto inferior al costo de la canasta básica de alimentos).
insuficiente para adquirir los bienes y servicios que requiere para satisfacer sus necesidades alimentarias y no
alimentarias. Con la misma lógica, en México, una persona se encuentra en situación de pobreza extrema cuando
tiene tres o más carencias, de las seis enunciadas para definir la pobreza. Para mayor conocimiento, ver: Consejo
Nacional de Evaluación de la Política de Desempeño Social (CONEVAL) (2014): Lineamientos y Criterios Generales para
la Definición, Identificación y Medición de la Pobreza, Administración Pública Federal de México.

10
El importante crecimiento económico del país 15, sostenido por más de una década, a la par que
el buen funcionamiento de programas de alivio a la pobreza, han incidido en la notable
reducción de la pobreza (38 puntos entre el 2004 y el 2016), también la desigualdad (uno de los
factores que más inciden en la pobreza) disminuyó, pero no tanto como la pobreza (el
Coeficiente de Gini el 2004 fue 0.45, el 2016 ha sido 0.34); a la actualidad aún subsisten
significativos grupos poblacionales en situación de pobreza y extrema pobreza (20.7% y 3.8%,
de la población nacional, respectivamente, el 2016).
Gráfico 2.- Perú: Evolución de pobreza crónica, 2005-2016

1.2
0.8
0.6
0.4
0.2
0
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Pobres crónicos (%) Pobres transitorios
Fuentes: INEI (2016 A), INEI (2017) y J. Herrera y A. Cozzubo (2016). Elaboración propia.
Algunos estudios16 muestran que parte importante de estos grupos son pobres crónicos
(alrededor del 44% de los pobres, es decir más del 9% de la población total nacional, tenían esa
característica el 2016), ellos han permanecido en esa situación durante varios años (el promedio
de pobres crónicos, respecto del total de pobres, entre el 2004 y el 2016 ha sido de 60%).
15
El Banco Mundial en su Informe de Pobreza del Perú 2005, señalaba que “La relación entre crecimiento económico
y pobreza es más débil en el Perú que en otros países del mundo” principalmente por cuatro factores: (i) el ritmo de
crecimiento de la economía era menor que el del crecimiento poblacional, (ii) el crecimiento estaba sesgado hacia
sectores con un alto coeficiente de capital y una baja demanda de mano de obra; (iii) históricamente el crecimiento
ha sido muy volátil, lo que debilitaba los incentivos para invertir y contratar a nuevos trabajadores (el manejo
macroeconómico prudente y las políticas de disciplina fiscal ayudaron a mejorar esta situación); (iv) la inversión y la
creación de empleo en el Perú han sido bajas porque existía una significativa capacidad instalada ociosa como
resultado del deterioro económico de 1998-99. En el periodo transcurrido desde dicho informe a la fecha, el
desenvolvimiento de algunos de esos factores ha revertido su tendencia (el crecimiento poblacional o la volatilidad
del crecimiento económico), sin embargo la inversión y el empleo no han sido suficientes para incluir importantes
grupos poblacionales y territorios en el desarrollo, principalmente por la lógica predominante en las empresas de
generar ganancias de corto plazo y/o su orientación exportadora, que colisiona con las limitaciones en término de
capacidades, dotación de tecnología y acceso que caracteriza a las poblaciones pobres crónicas; por su parte el Estado
no colabora suficientemente en superar esas limitaciones por “la tiranía del corto plazo en política” (Daniel Innerarity
(2015): La Política como actividad Inteligente, pág.3)
16
Por ejemplo: Chacaltana J. (2006): Se puede prevenir la pobreza, CIES, Lima; Herrera J. y Cozzubo, A (2016): La
vulnerabilidad de los hogares a la pobreza en el Perú, 2004-2014, PUCP, Lima.

11
A la par, alrededor del 30% de los pobres emergieron a la condición de vulnerables 17, entre el
2004 y el 201618, pero esta tendencia se está frenando y el 2015-2016 ha disminuido en
alrededor de siete puntos porcentuales, respecto del promedio; además, muchos de los
emergentes son susceptibles de retornar a situaciones de pobreza, pues la precariedad de los
empleos (de baja calificación y frecuentemente informales) así como la ralentización del
crecimiento están condicionando la disminución de los ingresos familiares.
Asimismo, la pobreza es estructural, quiere decir que está estrechamente condicionada por la
localización geográfica de los hogares de los pobres y la menor disponibilidad de fuentes de
ingreso.
Gráfico 3.- Perú: Localización de la pobreza el 2004 Gráfico 4 .- Perú: Localización de la pobreza el 2016
15.6 16.90
34.20
43.9
40.5 48.90
Costa Sierra Selva Costa Sierra Selva
Fuente: INEI (2013) e INEI (2017). Propia elaboración
Gráfico 5.- Perú: Distribución territorial de la pobreza extrema
80
70
60
50
40
30
20
10
0
2004 2016
Costa Sierra Selva
Fuente: INEI (2013) e INEI (2017). Propia elaboración
Herrera y Cozzubo (2016), refiriéndose a la vulnerabilidad a la pobreza, dicen19: la vulnerabilidad

se incrementa a medida que los hogares residen en pisos ecológicos de mayor altitud. Sin
embargo, el gradiente de vulnerabilidad es específico; el residir en yungas o quebradas (500 a
2300 msnm) implica un 20% de riesgo mayor caer en la pobreza respecto a los residentes en la
costa. El riesgo de pobreza alcanza su máximo (47% superior al de la costa) en Suni o Jalca (3550
a 4000 msnm) que se caracteriza por la escasez de tierras agrícolas y, por ende, las pocas
posibilidades de diversificar las actividades productivas. Los hogares residentes en la zona
17
Sobre vulnerabilidad en Perú es útil revisar las publicaciones de: Higa, M. (2011): Vulnerabilidad a la pobreza: el
“Perú avanza… o ¿retrocede?, CEDEP, Lima; y Herrera, J. y Cozzubo, A. (2016): La vulnerabilidad de los hogares a la
pobreza en el Perú, 2004-2014, PUCP, Lima
18
Entre el 2004 y el 2016 dejaron de ser pobres cerca de 9.6 millones, 2.9 millones permanecerían como vulnerables.
19
Herrera, J. y Cozzubo, A. (2016), pág. 38

12
Quechua (2300 a 3500 msnm), quienes se benefician de un clima templado y lluvias regulares de
octubre a diciembre, son 12% más vulnerables a la pobreza que los hogares de la costa.
Finalmente, los hogares residentes en selva alta (Rupa Rupa) y Selva baja (Omagua) son menos
vulnerables que los hogares en la costa (en 13% y 26% respectivamente). La pobreza, en especial
la pobreza crónica y la extrema pobreza, se concentra territorialmente, así, 10 departamentos
del país concentran casi 3/4 partes de la población pobre del país (el 75%), ellos son: Lima,
Cajamarca, Piura, Puno, La Libertad, Loreto, Cusco, Huánuco, Ancash y Huancavelica, de ellos,
en seis la pobreza afecta a la tercera parte o más de su población, esta situación también se da
en cuatro departamentos más: Ayacucho, Apurímac, Amazonas y Pasco, como podemos
apreciar en el cuadro siguiente.
Cuadro 1.- Población en pobreza, por departamentos, 2016
Ámbito Población 2016 Porcentaje de la población

territorial
Total en pobreza departamental pobre nacional
Máxima Mínima Máxima Mínima Máxima Mínima
LIMA 9,985,664 1,198,280 958,624 12.0% 9.6% 17.0% 16.0%
CAJAMARCA 1,533,783 780,696 668,729 50.9% 43.6% 11.1% 11.2%
PIURA 1,858,617 670,961 602,192 36.1% 32.4% 9.5% 10.1%
PUNO 1,429,098 515,904 463,028 36.1% 32.4% 7.3% 7.8%
LA LIBERTAD 1,882,405 464,954 387,775 24.7% 20.6% 6.6% 6.5%
LORETO 1,049,364 378,820 339,994 36.1% 32.4% 5.4% 5.7%
CUSCO 1,324,371 327,120 272,820 24.7% 20.6% 4.6% 4.6%
HUÁNUCO 867,227 313,069 280,982 36.1% 32.4% 4.4% 4.7%
ANCASH 1,154,639 285,196 237,856 24.7% 20.6% 4.0% 4.0%
HUANCAVELICA 498,556 253,765 217,370 50.9% 43.6% 3.6% 3.6%
AYACUCHO 696,152 251,311 225,553 36.1% 32.4% 3.6% 3.8%
JUNÍN 1,360,382 246,229 190,453 18.1% 14.0% 3.5% 3.2%
LAMBAYEQUE 1,270,794 230,014 177,911 18.1% 14.0% 3.3% 3.0%
SAN MARTÍN 851,883 210,415 175,488 24.7% 20.6% 3.0% 2.9%
APURÍMAC 460,868 166,373 149,321 36.1% 32.4% 2.4% 2.5%
AREQUIPA 1,301,298 156,156 124,925 12.0% 9.6% 2.2% 2.1%
AMAZONAS 423,898 153,027 137,343 36.1% 32.4% 2.2% 2.3%
PROV. CALLAO 1,028,144 123,377 98,702 12.0% 9.6% 1.7% 1.7%
PASCO 306,576 110,674 99,331 36.1% 32.4% 1.6% 1.7%
TACNA 346,013 62,628 48,442 18.1% 14.0% 0.9% 0.8%
UCAYALI 500,543 60,065 48,052 12.0% 9.6% 0.9% 0.8%
ICA 794,919 34,182 14,309 4.3% 1.8% 0.5% 0.2%
TUMBES 240,590 28,871 23,097 12.0% 9.6% 0.4% 0.4%
MOQUEGUA 182,333 21,880 17,504 12.0% 9.6% 0.3% 0.3%
M. DE DIOS 140,508 16,861 13,489 12.0% 9.6% 0.2% 0.2%
Fuente: INEI (2017). Elaboración propia
Si bien, los pobres que habitan en la capital nacional sólo representan el 12% del total de su
población, sin embargo, la población pauperizada que vive en el departamento de Lima suma
alrededor de un millón de habitantes, el 65% de estos pobres viven en 11 distritos (el 6% de un
total de 178 distritos), sólo el distrito San Juan de Lurigancho hospeda el 14.3% de los pobres
del departamento. Los restantes 10 distritos tienen poblaciones pobres mayores a 60 mil
personas cada uno.

13
Otros departamentos que tienen distritos con alta concentración de pobres, tanto numérica
como en su predominio respecto del total poblacional, son: Piura, donde el 14% de sus distritos
alojan al 45% del total de los pobres del departamento, Cajamarca (17% de sus distritos son
residencia del 51% de la totalidad de pobres del departamento); La Libertad (en el 17% de los
distritos viven el 46% de los pobladores pobres); Puno (el 6% de los distritos albergan el 27% de
los pobres). Además, en ellos, las magnitudes de los pobres en áreas urbanas y los que viven en
zonas rurales son elevadas.
Los distritos con mayor cantidad de población pobre se caracterizan por ser urbanos, así – a nivel
nacional - de los 31 distritos que tienen más de 30,000 habitantes pobres, sólo tres son
predominantemente rurales: Tambo Grande en Piura, con más de 51 mil pobres y Bambamarca y
Cutervo en Cajamarca, cada uno con más de 30 mil pobladores pobres en cada caso.
Aunque los ámbitos donde se concentra la pobreza son altamente diversos entre sí, su población
pobre comparte algunas características20:
La insuficiencia e inestabilidad media-alta de los ingresos familiares.

• Herrera y Cozzubo (2015) dicen: “Los hogares que se mantienen en pobreza tienen un gasto
en promedio 30% por debajo de la línea de pobreza”. Esta condición se da, en el caso de los
pobladores urbanos, principalmente por el muy limitado acceso a fuentes de trabajo
adecuado, así como el bajo nivel de ingresos y la precariedad de la inserción laboral
provenientes del autoempleo y las microempresas familiares; para los pobladores rurales, se
debe a la alta dependencia de ingresos provenientes de sectores primarios 21; la escases de
tierras agrícolas, la destrucción de otros recursos productivos; escasas capacidades para
diversificar sus fuentes de ingresos y las grandes dificultades para acceder a mercados y/o
mejorar los términos de intercambio en ellos, principalmente.
• La muy alta variabilidad de los ingresos declarada por los hogares tiene una altísima
incidencia sobre el riesgo de pobreza. “Los hogares con ingresos muy inestables tienen una
vulnerabilidad de casi 50% superior a la de los hogares con ingresos estables mientras que
para los hogares con ingresos más o menos inestables dicha probabilidad se reduce a 25%”.
Las altas tasas de dependencia económica, mientras mayor sea la proporción de perceptores de
ingresos dentro del hogar, menor será su vulnerabilidad (cada punto porcentual disminuye en
72% el riesgo de caer en pobreza). Pero, en contrario de lo que se suele creer, los hogares
extendidos tienen mayor vulnerabilidad -en 20%- a ser pobres que los hogares nucleares, pero
puede tratarse del resultado de la pobreza y no su causa, aunque seguramente se trata de
círculos viciosos de causa-efecto.
La escasez de activos que posee el hogar, cada activo suplementario reduce la vulnerabilidad a
la pobreza en 20%, “mientras más activos acumulen los hogares, mayor será su capacidad para
movilizar recursos que les permita hacer frente a los choques adversos”.
La carencia de cualquier tipo seguro de salud, Los hogares que se benefician del seguro de
EsSalud u otro seguro (privado en particular), son 55% y 66% menos vulnerables a la pobreza,
respectivamente.
20
El trabajo de Herrera J. y Cozzubo, A. (2016), usando data proveniente de la ENAHO, 2004-2014, estima la influencia
de los factores en la pobreza, señalamos los que mayor incidencia muestran, las explicaciones son nuestras.
21
Estos productores presentan el mayor nivel de vulnerabilidad -41% mayor al de trabajadores en el sector terciario.

14
El bajo nivel educativo del jefe de hogar. Según Herrera y Cozzubo “El haber alcanzado el nivel
superior de educación reduce en 60% la vulnerabilidad respecto a aquellos con únicamente nivel
primario. El tener educación secundaria representa también una reducción importante de la
vulnerabilidad (-35%) respecto a aquellos jefes de hogar que no sobrepasaron el nivel primario
de educación”.
Tener como lengua materna una indígena (que en realidad denota su condición de migrante),
según el estudio que venimos citando, origina un riesgo 14% mayor de caer en pobreza.
La no pertenencia a organizaciones, “El no pertenecer a ninguna asociación implica un riesgo

11% mayor que en el caso de hogares que si participan en alguna asociación”.
Las características de sus viviendas, que, en las palabras de Herrera J. y Cozzubo, A. (2015),
“reflejan en cierto modo las carencias estructurales de los hogares y resultan bastante
significativas. Hogares en viviendas hacinadas o sin servicios higiénicos tienen una vulnerabilidad
58% y 13% superior a la de los hogares que cuentan con viviendas no hacinadas o con acceso a
servicios higiénicos, respectivamente”;
Su ubicación en espacios más inhóspitos sea por altura (según el estudio de Herrera y Cozzubo
“El riesgo de pobreza alcanza su máximo - 47% superior al de la costa - en Suni o Jalca, que se
ubican a 3550 o 4000 msnm”), lejanía y/o accesibilidad (en sierra y selva), aridez, terrenos
abruptos y agrestes, etc.; entre las principales.
Asimismo, respecto de los shocks externos que pueden incidir en la caída en pobreza o su
agravamiento para las familias, el estudio de Herrera y Cozzubo (2016) analiza nueve tipos de
choques adversos individuales y considera que únicamente los desastres naturales tienen un
impacto negativo por sí solos, incrementando la vulnerabilidad del hogar en 35%, los cuales
afectan principalmente a las poblaciones que se encuentran principalmente en la sierra y cuya
principal fuente de ingresos proviene de la agricultura; la acumulación de varios choques
adversos incrementa la vulnerabilidad de los hogares a la pobreza en 33%.
Pobreza urbana y pobreza rural

Sobre la definición de lo rural en el país
Es necesario señalar que la importancia de la ruralidad esté subvaluada en las estadísticas oficiales,
dado que la definición de lo rural predominante en el Estado peruano es en negación de la descripción
de las áreas urbanas22, sin identificar sus principales características y usando como patrón calificador
de centro poblado urbano que tenga 100 o más viviendas contiguas (aproximadamente 500 personas)
y si tiene menos es centro poblado rural23. E incluso considera, por excepción como centros poblados
22
El INEI, define el área rural como: El territorio integrado por los centros poblados rurales y que se extiende desde
los linderos de los centros poblados urbanos hasta los límites del distrito. Asimismo, define los centros poblados
rurales así: Un centro poblado rural es aquel que no tiene 100 viviendas contiguas, ni es capital de distrito; o que,
teniendo más de 100 viviendas, estas se encuentran dispersas o diseminadas sin formar bloques o núcleos. (Página
Web, Preguntas Frecuentes)
23
Entre los países de Latinoamérica que definen una cifra como criterio calificador, sólo Cuba (Censo de 1981)
determina como centros poblados rurales los que tienen 500 habitantes o tienen entre 501 y 2,000 si carecen de por
lo menos cuatro de las siguientes condiciones: alumbrado público, calles pavimentadas, acueductos, red de
alcantarillado, cloacas, servicios médicos asistenciales, centro educativo. Chile (Censo del año 2002) y Nicaragua
(Censo 1995) fijan poblados de 1,000 habitantes o menos y poblados más numerosos si no incluyen determinadas
características (en Chile que menos del 50% de población esté dedicada a actividades económicas secundarias; en
Nicaragua, si no cuentan con ninguna estructura urbanística). Panamá determina en 1,500 o menos habitantes o que
no cuenten con luz eléctrica, acueductos y alcantarillado, calles pavimentadas, establecimientos comerciales,
facilidades de comunicación, escuela secundaria. Argentina y Bolivia (en sus respectivos Censos nacionales del 2001)
establecen como poblados rurales los que tienen menos de 2,000 habitantes; Guatemala (Censo 2002) también define

15
urbanos a todos los que sean capitales de distritos, aun cuando no alberguen cien o más viviendas
agrupadas24.
Entre las principales características para tener en cuenta en una definición de las poblaciones
rurales proponemos:
a) Son poblaciones vinculadas a territorios con base productiva agropecuaria, forestal y/o de
pesca artesanal;
b) Las familias rurales combinan actividades agrarias y actividades no agrícolas, en función de

los recursos disponibles y por necesidad de diversificar sus ingresos y reducir riesgos; de ahí que
sus necesidades de activos y relaciones son múltiples;
c) Son espacios territoriales con condiciones de vida, por lo general, menos benignas, porque
han sido menos atendidos por el Estado y, por el contrario, se ha desvalorizado su aporte y por
tanto no se ha promovido la inversión ni el desarrollo locales, reiterándose el círculo del
deterioro y la pobreza.
d) Para promover su desarrollo es necesario identificar no sólo sus carencias, sino

principalmente, sus aportes actuales y potenciales, teniendo en cuenta que estas poblaciones
son las principales productoras - para ellos, sus familias y la sociedad - de alimentos, de
conservación y reproducción de la biodiversidad, de los recursos naturales presentes en sus
territorios, cuya mantención es crucial para el país en su conjunto, así como de la gestión de
riesgos, de cara al cambio climático; además,
e) Con alta frecuencia estos grupos sociales son repositorios vivos de conocimientos ancestrales,
culturas, diversidad cultural y étnica, muy valiosos para la humanidad;
f) todo ello teniendo presentes las articulaciones que existen entre estos territorios y las
ciudades y territorios urbanos a los cuales nutren.
Por otra parte, respecto del desarrollo territorial urbano del país, CEPLAN25 dice: El sistema
urbano actual del Perú puede definirse a partir de la evaluación de dos factores básicos: la
jerarquía y las funciones económicas de los conglomerados, continuos urbanos establecidos o
áreas urbanas integradas. Los cuales incorporan a centros urbanos menores localizados en sus
áreas de influencia y, con ellos, conforman una unidad espacial y económico-social de mayor
nivel. (…) Las jerarquías urbanas se establecen a partir del rango poblacional y la dinámica de
urbanización de los centros urbanos, complementados con la función político-administrativa que
desempeñan en su ámbito, en términos de capitales departamentales o de provincia.
CEPLAN26 distingue seis rangos de centros poblados en función a su tamaño poblacional, en el

primero incluye a Lima Metropolitana (con más de 10 millones de habitantes); en el segundo
la misma cifra o los centros poblados cuyo 51% de hogares no dispone de servicios de energía eléctrica y agua por
tubería; Honduras también señala 2000 habitantes o menos o si los centros poblados carecen de: agua por cañería,
comunicación terrestre (carreteras, ferrocarriles), servicios aéreos o marítimos regulares, escuela primaria completa
(6 grados). México (Censo 2010) y Venezuela (Censo 2000) establecen en 2,500 pobladores o menos la cantidad de
habitantes de un poblado rural. Esta información proviene del documento de la CEPAL: Definición de población
urbana y rural utilizadas en los censos de los países latinoamericanos.
24
Así lo señala en varios documentos metodológicos como La Encuesta de Caracterización de la Población Retornante
(ECPR) o en el Perfil sociodemográfico del departamento de La Libertad, por ejemplo.
25
Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (2011): Visión de Futuro del Desarrollo Territorial, Cuadernos de
Trabajo Nº14, págs.119 y 120, Lima
26
Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (2011), pág.122

16
ubica las “áreas metropolitanas o conglomerados urbanos” de Arequipa (casi 900 mil), Trujillo
(más de 800,000) y Chiclayo (cerca de 600,000); en el tercero a las ciudades con menos de 500
mil y más de 200 mil habitantes (Piura, Iquitos, Cusco, Chimbote, Huancayo, Pucallpa, Tacna, Ica,
Juliaca, Cajamarca y Sullana); en el cuarto grupo figuran las ciudades de: Ayacucho, Chincha,
Huánuco, Tarapoto, Puno, Tumbes, Huaraz, Pisco y Talara (cada una con poblaciones entre
100,000 y 200,000 vecinos); en el quinto grupo se ubican 20 ciudades que cuentan con menos
de 100 mil y más de 50 mil pobladores; en el sexto y último grupo incluyen las ciudades que
tienen menos de 50 mil y más de 20 mil residentes, las cuales al 2016 suman 31. CEPLAN estima
que las ciudades de más de 20,000 habitantes “son las que tienen una función importante dentro
del ámbito donde se ubican”.
Estudiosos del desarrollo rural también consideran necesario cambiar el criterio de definición
de centros poblados urbanos, María Isabel Remy, dice al respecto: “En un estudio sobre el
crecimiento urbano del INEI, se muestra que recién en centros poblados por encima de 5,000
personas se puede apreciar una población con algún nivel de diversificación de actividades y un
cierto desarrollo del comercio, más allá de las necesidades del propio centro poblado, es decir,
cumpliendo un primer escalón de la función de aprovisionamiento del área rural circundante.
Pero recién en centros poblados por encima de 10,000 personas se encontraban actividades
diversificadas de servicios o instalaciones industriales. Según Vergara (2000), a partir de los
10,000 habitantes, un centro poblado empieza a tener una dinámica de atracción migracional y
desarrollo de servicios más complejos (hospitales, secundarias)” 27.
El Banco Mundial y la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OECD) han

sugerido que el Perú modifique su definición de zonas rurales y urbanas 28, porque consideran
que el país tendría más personas viviendo en zonas rurales de las que oficialmente estima, las
cuales requieren de políticas públicas destinadas a este segmento.
De hecho, en el país el 85% de los distritos (que alojan el 25.4% de la población) tienen menos
de 20,000 habitantes; incluso el 37% de los distritos tienen 3,000 o menos habitantes (más de
un millón de habitantes viven en ellos) y sólo el 15% de ellos cuentan con más de 20,000
personas, pero son residencia del 74.6% de los peruanos.
Independientemente de una definición numérica, es clara la interdependencia funcional que

existe entre áreas rurales y urbanas, articulaciones generadas a partir de las características
principales de su economía, unas proveen alimentos, insumos primarios, servicios turísticos y de
recreación, las otras brindan productos industriales, servicios.
La OECD, rescatando el rol dinámico de las articulaciones urbano rurales, identifica tres tipos de
zonas rurales:
a. Zonas rurales en el entorno de zonas urbanas, funcionales a ellas;
b. Zonas rurales adyacentes al entorno de las zonas urbanas, también funcionales a ellas;
c. Zonas rurales alejadas de zonas urbanas / zonas remotas.
27
Remy, MI (2009): Las Urbes, las ciudades y la población rural, en Revista Argumentos Edición Año 3, N° 2, mayo
2009. Pág. 2. http://www.revistargumentos.org.pe/index.php?fp_verpub=true&idpub=164
28
Para la OECD es rural una zona con menos de 150 personas por kilómetro cuadrado, a más de una hora de viaje de
las principales zonas urbanas. El World Bank propone que la ruralidad sea considerada como un gradiente y no una
medida discreta, recomendando el criterio que usa la OECD (para mayor detalle, ver: World Bank (2005): “Beyond
the city - The rural contribution to development”, Washington, D.C., págs. 46 – 60.

17
Respecto de las zonas rurales en el entorno de las ciudades, forman parte del entorno del núcleo
urbano y su desarrollo está íntimamente ligado al de la ciudad, en los países miembros de la
OECD identifica las siguientes características:
• Han sido más dinámicas que las regiones rurales remotas;

• Han sido más resistentes, mostrando un desempeño económico similar al de las zonas urbanas.
• Han registrado un crecimiento promedio anual de la productividad del 2,15% (2000-2007) -
más alto que cualquier otro tipo de región (incluyendo las urbanas).
• El crecimiento de la productividad en estas regiones rurales fue acompañado en su mayoría
(2/3 partes de estas zonas) por el crecimiento del empleo. (2000-2007).
• Desde el 2008, este patrón ha sido difícil de mantener.
Los principales retos a los que se enfrenta este tipo de área son: a) la prestación de servicios en
ellas, ya que los servicios se concentran en el área central, b) adecuación de las competencias de
sus pobladores a los requisitos del mercado de trabajo, c) la gestión de las políticas del uso de la
tierra, en respuesta a las presiones crecientes de cambio de uso por parte del núcleo urbano.
Respecto de las áreas rurales externas a los entornos urbanos, pero en estrecha proximidad con
ellos: Este tipo de área rural es muy común en los países de la OCDE. Estas comunidades rurales
a menudo disfrutan de una buena mezcla rural- industrial, lo que hace que sus economías locales
sean más resistentes. A menudo, son capaces de atraer a nuevos residentes. La diversidad
económica y social puede plantear desafíos, entre ellos: La competencia por la tierra (uso para
servicios logísticos empresariales, versus, usos agrarios) y el paisaje en el caso de las actividades
económicas, y las diferentes necesidades y visiones entre antiguos y nuevos residentes.
En las regiones rurales alejadas, de los países miembros de la OECD, las actividades primarias
desempeñan un papel relevante en su economía. Su crecimiento depende de la mejora de sus
ventajas absolutas y comparativas, mejorando su conectividad con mercados de exportación,
adecuando las competencias en los ámbitos con ventajas comparativas y mejorando la provisión de
servicios esenciales. Ellas son particularmente vulnerables a los choques globales. Con posterioridad
al 2008, su productividad media disminuyó un 0,61% anual durante el período 2008-12.
Las condiciones de la pobreza urbana y las de la pobreza rural en Perú

A la actualidad, usando las definiciones de ruralidad del INEI, en términos absolutos, la cantidad
de pobres urbanos es casi igual que la de pobres rurales (3.363 millones vs. 3.193 millones, al
2016), pero las tasas de pobreza son mucho más elevadas en las áreas rurales (el 43.8% de la
población rural es pobre, frente al 13.9% de la población urbana con la misma condición).
Desde la lógica del desarrollo capitalista se puede asumir que “es natural” que las condiciones
de desarrollo se concentren en las urbes, en menoscabo de las áreas rurales, pero se olvida que
las zonas rurales proveen el 70% o más de los alimentos y productos naturales que consume la
población nacional, pero más importante aún, en términos geopolíticos, la localización de
recursos naturales estratégicos para el desarrollo nacional, guarda estrecha relación con el
devenir de las áreas rurales y sus pobladores (agua, recursos vegetales, recursos minerales, etc.)

18
Gráfico 6.- Perú: Población urbano - rural, según grado de

pobreza, 2016 (en miles)
960
217
2,228 4,097
No pobres rurales
3,142 No pobres urbanos
pobres no extremos urbanos
pobres extremos urbanos
pobres no extremos rurales
20,834 pobres extremos rurales
Fuentes: INEI (2017) y CPI (2016). Elaboración propia
Cuadro 2.- Resumen de situación de la pobreza en Perú, al 2016

Pobreza total nacional: 6.518 millones (20.7% de la población)
Población total en extrema pobreza: 1.197 millones (3.8%)
Descripción Urbana Rural
Pobreza total (Nº) 3.363 millones 3.193 millones
Incidencia Pobreza total (%) 13.9% 43.8%
Costa 13.7% 28.9%
Sierra 16.9% 47.8%
Selva 19.6% 39.3%
Indigencia (Nº) 0.218 millones 0.979 millones
Incidencia de Indigencia (%) 0.9% 13.2%
Costa 0.3% 6.0%
Sierra 2.2% 14.9%
Selva 3.0% 12.0%
Brecha de pobreza 2.80% 12.30%
Severidad de la pobreza 0.90% 4.80%
Coeficiente de Gini 0.31 0.29
Fuentes: INEI (2017) y CPI (2016). Elaboración propia
En segundo lugar, la pobreza se concentra en la sierra. La proporción de población serrana pobre

(2.955 millones de habitantes) es mayor que su equivalente en costa (2.253 millones) y que la
población pobre selvática (1.251 millones) y la magnitud de indigentes en la sierra más que
septuplica la proporción de ellos en costa (773,613 vs 88,011 personas) y es 2.6 veces mayor que la
de pobres extremos en selva (296,780). Si bien, en las tres regiones naturales han decrecido
significativamente la pobreza y la indigencia en la última década, en la costa el ritmo de disminución
ha sido mayor (-56% y -73.7%, respectivamente), mientras que en la sierra la pobreza y la pobreza
extrema decayeron en menor proporción (-45.4% y -66.5%); la caída de la pobreza en selva fue -51%
y la menor caída de la pobreza extrema se ha dado en dicha zona (-55.5%).
Asimismo, la profundidad de las carencias de los pobres rurales es tres veces mayor que la urbana
(brecha de pobreza) y la desigualdad entre los pobres rurales (severidad) es casi cinco veces mayor
que su similar urbana.

19
Gráfico 7.- Perú, Evolución de la Pobreza y

70.00 Pobreza Extrema, 2007 - 2016
60.00
50.00
40.00 -45.4%
30.00
-50.9%
20.00 -55.5% -56.3%
10.00 -66.5%
-73.7%
0.00
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Pobreza Total Costa Pobreza Total Sierra

Pobreza Total Selva Pobreza Extrema Costa
Pobreza Extrema Sierra Pobreza Extrema Selva
-
16.4
La concentración de la pobreza se manifiesta también en territorios macro-departamentales como

el trapecio andino, departamentales como: Cajamarca, Amazonas o Loreto, en general se trata de
territorios que históricamente no se integraron bien a los circuitos de articulación económica, o
espacios territoriales que perdieron importancia frente a la predominancia de los flujos costeros
impulsados por la carretera panamericana (sierra de Piura y La Libertad, Cajamarca, Huánuco)29; lo
mismo sucedió en poblaciones distritales urbanas que no se han articulado exitosamente a las
dinámicas económico -sociales de las ciudades.
Cuadro 3.- Característica de la pobreza en Perú (2013)

Característica Urbana Rural
8 Departamentos congregan el 70% de los pobres

rurales:
Cajamarca (21%), excepto 3 distritos de 120, todos
tienen más del 50% de su población rural en
pobreza.
148 distritos de los departamentos de Lima, Puno (10%), 6 provincias (de 13) aglutinan el 68.4%
Piura, La Libertad, Cajamarca y Puno concentran del total de pobres rurales del departamento.
el 98.7% de los pobres urbanos del país. Huánuco (9%), 6 provincias (de 11) suman el 73%
Lima y Callao: 20 distritos (de 178) son de la población rural pobre.
residencia del 84.4%, de los pobres urbanos del Piura (7%), 5 provincias con población rural (de 9),
Estructural: departamento; 3 de ellas agrupan el 91.7% de su población rural
Concentración Piura: 13 (de 65) distritos alojan el 75.4% de los pobre.
geográfica según pobres urbanos; La Libertad (6%), 52 distritos con población rural,
localización Cajamarca: 4 distritos (de 127) concentran el de los cuales sólo 2 tienen menos del 50% de
95.6% de la pobreza urbana del departamento población pobre; 4 provincias agrupan el 77.7% de
La Libertad: 14 (de 83) distritos acumulan el 80% los pobres rurales.
de la pobreza urbana departamental; Cusco (6%), de 82 distritos con población rural, 37
Puno: En 6 distritos (de 109) viven el 77.3% de alojan el 63.3% de la población rural pobre
los pobres urbanos del departamento. departamental.
En Huancavelica (6%), en 47 distritos (de 86 con
población rural) se aloja el 77.3% de la población
pobre.
En Ayacucho (5%) 4 provincias (de 11) vive el 80.8%
de pobres rurales del departamento.
Fuente: INEI: Mapa de Pobreza Provincial y Distrital 2013, propia elaboración
29
En Anexo 1 se incluye información sobre la población pobre, por departamentos, agrupados según concentración
geográfica de la pobreza, indicadores de desarrollo en dichos espacios territoriales y una breve explicación sobre su devenir.

20
Gráfico 7.- Concentración macrorregional de la pobreza según información de pobreza distrital 2013
Piura
La Libertad
Ancash
Huánuco
Cusco
Apurímac
Ayacucho
Puno
Mapa tomado de: http://nestorgeografia.blogspot.pe/2012/12/mapa-de-las-provincias-del-peru-para.html, áreas

graficadas por la autora

21
Factores que inciden en la pobreza rural en el país

Crecimiento Agrario
A decir del Banco Mundial (2008): El crecimiento agrícola tiene una capacidad especial para
reducir la pobreza en todos los tipos de países. Estimaciones realizadas sobre diversos países
indican que el crecimiento del PIB originado en la agricultura es al menos el doble de eficaz en
reducir la pobreza que el crecimiento del PIB generado en otros sectores. Varios estudios de
metaanálisis afirman también esta estrecha relación, entre ellos citamos a: de Janvry, A. y
Sadoulet, E. (2010)30, Loayza, N. y Raddatz C. (2009)31, Ravallion, M., et al (2007)32
En Perú, también se observa la estrecha relación inversa existente entre el crecimiento agrícola
medido a través del Valor Agregado Bruto (VAB) agrario nacional y la incidencia de pobreza
monetaria (-99%). El VAB agrario creció en 77% entre 2007 y 2015, y la pobreza cayó a una tasa
promedio anual de -2.28% anual; en el caso peruano, un incremento de 4.4 puntos porcentuales
en el VAB significan una disminución de un punto en la pobreza.
Aunque el desenvolvimiento de la agricultura no es homogéneo ni al interior de un mismo

distrito, la correlación negativa entre VAB y pobreza es más alta en los departamentos donde
predomina la agricultura moderna, mejor vinculada a mercados, Ica, La Libertad (costa), Lima,
Arequipa o Junín; también lo es en departamentos como Apurímac, Huánuco, Loreto y San
Martín, donde la adopción progresiva de tecnologías medias y su mejor conexión a mercados
han posibilitado el incremento de los rendimientos/ precios 33 y la expansión de sus áreas
productivas, lo cual se refleja en altas correlaciones, como se puede apreciar en el Anexo 2.
También el crecimiento menor del VAB y el menor decrecimiento de la pobreza pueden mostrar
una elevada correspondencia, es el caso de Huancavelica. Es necesario tener en cuenta que en
departamentos con mayor desarrollo industrial (Lima, Arequipa), minero (Moquegua, Madre de
Dios, Pasco), turístico (Cusco, Puno) o comercial (Lambayeque), el peso de la agricultura es
menor, puede incidir menos en el decrecimiento de la pobreza y la correlación es menor.
En Cajamarca el crecimiento del VAB agrario, entre el 2007 y 2015, ha sido reducido e incluso a
partir del 2013 se contrajo, a la par, la reducción de la pobreza ha estado bastante debajo del
promedio nacional (-1.16% promedio anual). La evolución de la economía agraria en Ayacucho
ha sido errática durante el período analizado y aunque la pobreza ha disminuido a un ritmo
ligeramente mayor que el promedio nacional (-3%), dado el grado de afectación de la población
departamental, para el 2015 aún más del 40% de su población sigue siendo pobre.
30
Quienes, sobre la base de una revisión de numerosos estudios en Europa Oriental, África y Latino América y el
Caribe dicen: El crecimiento del PIB originado en la agricultura induce el crecimiento en un 40 por ciento en los más
pobres, que es del orden de tres veces mayor que el crecimiento originado en el resto de la economía. (…) Las
ganancias de productividad son el principal mecanismo por el cual se logra el crecimiento. En agricultura, lo más
importante son la productividad de la tierra y la mano de obra.
31
Ellos demuestran que, para 55 países, el factor más importante para la superación de la pobreza, es la capacidad
de crecimiento de la mano de obra no calificada de un sector. En esta perspectiva, el crecimiento proveniente de la
agricultura es 2,9 veces más efectivo en la reducción de la pobreza que el crecimiento originado en la manufactura y
1,8 veces que el crecimiento originado en la construcción.
32
sobre la base de un conjunto de datos recopilados acerca de la distribución de los ingresos o del consumo de 100
países en desarrollo, a partir de unas 600 encuestas de hogares, hacen dos declaraciones contundentes sobre el papel
del crecimiento agrícola para reducir la pobreza: La primera es que el crecimiento que se origina en la agricultura
tiende a ser más eficaz para reducir la pobreza que el crecimiento originado en otros sectores de la economía y la
segunda es que el crecimiento basado en la producción agraria hace relativamente más grandes contribuciones
indirectas al crecimiento agregado.
33
De papa, para los dos primeros, café, para el tercero, maíz amarillo en todos los casos y arroz y acuicultura en Loreto.

22
Para priorizar las variables que mayor incidencia tienen en el crecimiento de las economías de
los hogares rurales, de su bienestar y la superación de la pobreza rural en el país, utilizamos el
esquema del marco conceptual propuesto por Vakis et al. (2015), resumido en el siguiente
gráfico, ligeramente modificado, que usaremos de guía para este acápite.
Gráfico 8.- Superación de la pobreza rural
I
N
S
U
M
O
S
P
R
O
C
E
S
O
R
E
S
U
L
T
A
D
O
Fuente: Vakis, R. et al. (2015), gráfico modificado por la autora
Capital Humano
Siendo obvio, a veces se pierde de vista que el primer componente de cualquier mejora es el
actor y sujeto del mismo, en el caso de la pobreza rural, los pobladores rurales, su capital
humano y social, medido en capacidades y organización; y, en segundo término, los activos
físicos de que disponen sus hogares.
La importancia del capital humano en la superación de la pobreza ha sido bastante estudiada,

así, un trabajo de la CEPAL cita numerosos estudios que muestran la relación directa entre mayor
nivel educativo y mejores ingresos rurales 34, otro, del Banco Mundial, hecho en 15 países,
34 Por ejemplo, señala: “Con relación a los salarios existe una fuerte evidencia de que la educación ofrece
rendimientos salariales positivos (véase por ejemplo la revisión a la literatura que hace Card, 1999). Duryea y Pagés
(2002) encuentran que, en diferentes países de América Latina, la educación por sí sola tiene un efecto positivo para
el incremento de los salarios de las personas. Otros autores han demostrado que las familias cuyos jefes están mejor
educados tienen mejores niveles de salud y nutrición y menores tasas de fertilidad (Breierova y Duflo, 2004). Ordaz,
J.L. (2009): México: impacto de la educación en la pobreza rural, CEPAL, México D.F., pág.10

23
identifica que la combinación de mayor educación y acceso a infraestructura productiva tienen

alto impacto en la mejora de ingresos de las familias35.
En Perú, Escobal J. y Torero, M. (2005)36 mostraron que los activos que generan capital humano
(educación y servicios de salud) en complementariedad con servicios de información y
comunicaciones tienen alto impacto en la situación de pobreza rural.
Pero, según el INEI (2017, pág. 69) “el 2016, el 13,1% de la población pobre de 15 y más años de
edad no sabía leer ni escribir, es decir, era analfabeto. Este fenómeno afectó más a los pobres
extremos ya que el 20,6% eran iletrados. (…) la tasa de analfabetismo de la población pobre del
área rural en 18,8%” y 22.6% entre los pobres extremos rurales. Asimismo, el 51,9% de los
pobres de 15 años y más de edad, solamente lograron estudiar algún año de educación primaria
o no tenían nivel alguno de educación (entre los no pobres, el 24,2% sólo ha alcanzado ese
mínimo nivel de educación). (…) El 6.4% de los pobres alcanzaron el nivel superior de educación,
frente al 33.8% de los no pobres que lo lograron.
Entre la población rural (INEI; 2016 B, pág.28), el 2015, sólo el 3.7% tenía estudios superiores
universitarios, el 4.8%, estudios superiores no universitarios, el 39.5%, educación secundaria y
el 42.2% sólo nivel primario. Profundizando la información, el 201237, dos terceras partes de los
productores agrarios, no habían superado los estudios primarios e incluso el 45% no tenía
primaria completa. Por otra parte, en promedio nacional, sólo el 5% de los productores agrarios
han concluido estudios superiores.
En los departamentos predominantemente serranos el nivel educativo de los agricultores está

por debajo de los promedios nacionales, en ellos el 50% o más de los productores no ha
superado el nivel primario (la excepción es Puno, pero tampoco ahí el promedio de productores
con estudios superiores es mejor que el nacional). El detalle del nivel educativo logrado por los
agricultores, según departamentos se puede ver en el Anexo 3.
Capacidades técnico-productivas y de gestión

A nivel internacional, una importante revisión sistemática de experiencias del 2014 38 reporta
impactos de importancia sustantiva de las escuelas de campo (ECAS) para agricultores, en sus
resultados agrícolas, informa el aumento del 13 % en los rendimientos y un aumento del 20%
en beneficios (ingresos netos). Los efectos sobre los ingresos parecen ser particularmente
mayores cuando las escuelas se implementan lo más cercanamente posibles a los predios
agrícolas y/o con intervenciones complementarias como acceso a semillas y otros insumos.
También hay evidencia de que los impactos en los agricultores capacitados se mantienen a lo
largo tiempo o de manera escalable.
A nivel nacional, varios estudios muestran los importantes beneficios que la capacitación o
asistencia técnica comportan a los productores, así Escobal, J. (2003) 39 muestra que los
35
Winters, P., Davis, B., Carletto, G., Covarrubias, K., Quiñones, E., Zezza, A., Statamoulis, K. (2009). Assets, activities
and rural income generation: Evidence from a multi-country analysis. World Development, 1435-1452.
36
Escobal, J. y Torero, M. (2005): Measuring the Impact of Asset Complementarities: The Case of Rural Peru.
Cuadernos de economía, 42, Santiago, Chile, págs. 137-164
37
La fuente de esta información es el Censo Agropecuario Nacional 2012
38
Waddington, H., Snilstveit, B., Hombrados, J., Vojtkova, M., Phillips, D., White, H. (2014): Farmer Field Schools for
Improving Farming Practices and Farmer Outcomes: A Systematic Review, The Campbell Collaboration, London. Ellos
revisaron 28,525 títulos seleccionados, 1,453 resúmenes, 369 textos completos, 134 trabajos incluidos 92 estudios,
de 71 programas.
39
Estudio hecho con alrededor de 600 productores de papa y café ubicados en los departamentos de Cajamarca,
Amazonas, San Martín y Junín.

24
productores beneficiarios de los servicios de asistencia técnica y capacitación ofrecidos por

INCAGRO (con el apoyo de ECOSER, FOVIDA, IDAGA y PERUNOR) aumentaron su productividad
en promedio en 60% respecto de otros productores de similares características que no
recibieron la asistencia técnica.
Un importante documento elaborado para el MIDIS40 reporta varios trabajos, al respecto, como:
(i) Nishikawa (2012) el cual mostró que la incorporación de buenas prácticas agrícolas y
ambientalmente sanas asociadas a la certificación orgánica, desarrolladas por instituciones
como FOVIDA y CARE, permitió posicionar la producción de papa nativa en mercados nacionales
selectos y de exportación. La intervención, complementada con fortalecimiento de
organizaciones locales y capacitación en gestión empresarial, logró que las familias
incrementaran en 187% los ingresos provenientes de la venta de papa nativa. (ii) De Los Ríos y
Zárate (2011) quienes evalúan una experiencia asistencia técnica y capacitación en engorde
técnico y comercialización del ganado, mediante la metodología del tipo “campesino a
campesino”, además de la implementación de las cadenas productivas y reducción de los costos
de comercialización concentrando la oferta de ganado vacuno de buen acabado, en Puno,
impulsada por CARE. Los resultados muestran mejoras de 29% en el ingreso familiar de los
participantes, en comparación al grupo de control no participante.
El Programa Presupuestal por Resultados 0121 del Ministerio de Agricultura y Riego (MINAGRI),
refiere varios estudios de campo en Perú, los que muestran los beneficios del desarrollo de
capacidades en agricultores, así, un estudio en Cusco41, demostró que los agricultores
capacitados mediante Escuelas de Campo Agrícolas (ECAS) lograron un incremento de
rendimientos productivos, por manejo de la enfermedad (tizón en papa) mayor a 75% con
respecto a los no capacitados y aprendieron del uso de los controles químicos. Otro estudio en
Valle Grande – Cañete42 demuestra que el uso de las ECAS Campo para el fortalecimiento de
capacidades ha conseguido resultados positivos ya que los productores implementaron las
mejoras tecnológicas en sus campos de producción. Un tercer trabajo43 muestra cómo las
Buenas Prácticas Ganaderas (BPG), en particular las adecuadas al control de enfermedades han
mejorado la producción pecuaria por parte de los productores.
Lamentablemente, según el IV CENAGRO 2012, sólo el 10.4% de los productores agrarios

peruanos habían recibido capacitación y/o asistencia técnica en el lapso del año anterior a su
aplicación. Siendo los menos atendidos por este tipo de servicios los productores agrarios de
áreas serranas, proporcionalmente, los cuales han recibido menos cantidad de capacitación o
asistencia técnica que sus similares de áreas costeras e incluso de selva. Estas diferencias se
explican en gran medida por la influencia de las cadenas agroindustriales en la oferta o demanda
de adiestramiento para el manejo de cultivos agroindustriales y/o de exportación, los cuales
incluyen el café y el cacao en selva.
Activos físicos, Tierras

Respecto de la disponibilidad de tierras de las familias campesinas, Kjöllerström (2004, pág. 49),
revisando varios estudios, dice: “El resultado de una política pública depende fuertemente de las
características de los hogares, y en particular de los activos privados que posee el hogar
40
Ver Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social –MIDIS (2013)
41
Realizado por Julio Gabriel Edison, Rudy Torres, Antonio Gandarillas, y reportado en LEISA Revista de Agroecológica,
2003
42
Llevado a cabo por Never Baras, en el Valle de Cañete, Lima, en el 2006.
43
Estudio de Sergio Gonzales, sobre el control estratégico de la prevalencia de Fasciola Hepática en Cajamarca,
realizado por FONCREAGRO, 2006

25
beneficiario. Por ejemplo, el título de la tierra no es condición suficiente para tener acceso al
crédito formal, como se ilustra en los casos de México (PROCAMPO) y Perú (PETT). El tamaño del
predio, la calidad de la tierra, la existencia de buena infraestructura y el capital de trabajo
determinan, en gran medida, el efecto de la titulación sobre la posibilidad de acceder a crédito y
de aumentar la productividad del predio”.
Sobre Perú, Kjöllerström dice: “Los resultados del estudio de Aldana y Fort (2001) conducen a
(las siguientes) conclusiones: (i) En el caso de los productores con pequeñas a muy pequeñas
explotaciones, el registro no tiene ningún efecto en la probabilidad de acceder a crédito (formal).
Para el caso de la Costa, el registro se vuelve significativo a partir de las 3 hectáreas, y en la
sierra, a partir de 0,5 hectáreas. (ii) Para las explotaciones con áreas superiores a las
mencionadas, sin embargo, el efecto del registro sobre el acceso a crédito es significativo y
aumenta con la dimensión de las explotaciones. Por lo tanto, el registro no constituye una
condición suficiente para acceder a crédito formal. En este estudio se sugiere que tal resultado
se debería “a los altos costos fijos de transacción que caracterizan a los mercados de crédito en
el medio rural” Kjöllerström (2004, pág. 30).
Sadoulet, de Janvry y Davis (2001, pág. 21), señalan que el efecto marginal de las transferencias
de PROCAMPO44 sobre la variación del ingreso total de los hogares es significativo en relación
con la posesión de activos físicos y otras características de los hogares, concluyen: a un peso
adicional recibido, corresponde un incremento de 1,5 a 2,6 pesos en los ingresos. Por otro lado,
encontraron que la magnitud del multiplicador varia directamente con el tamaño del predio y la
ubicación en las regiones del centro y del golfo; e inversamente con el número de adultos en el
hogar (es decir, los hogares que tienen menos posibilidades de recurrir a mano de obra familiar
para generar ingresos) y la “etnicidad” (es decir, si el hogar es indígena o no).
Respecto del tamaño del predio, determinaron que el multiplicador de ingreso es de sólo 0,24
para los predios más pequeños (menos de 3 ha.), 2,04 para los predios más grandes (más de 7
ha.), y 2,77 para los de tamaño mediano (entre 3 y 7 ha.). Dicen: “Esto está de acuerdo con la
noción de que no son los hogares más pobres, ni los más ricos que más se benefician de
PROCAMPO, pero sí los que poseen alguna tierra, y la tienen subutilizada debido a restricciones
de liquidez. Lo anterior sugiere además que los subsidios son utilizados para incrementar la
productividad de los predios”.
Escobal y Ponce (2015, págs. 32 y 34), identifican un tipo de relación entre pobreza y
disponibilidad de tierras productivas: “Las provincias en las cuales la pobreza se redujo entre
1993 y el 2007 tenían una estructura agraria más favorable en comparación con la que existía
en las provincias donde se ha incrementado la tasa de pobreza rural. Las provincias con
dinámicas positivas de reducción de la pobreza no solo tienen una cantidad de tierra agrícola —
en equivalente de riego— significativamente más alta que la tierra agrícola disponible en las
provincias donde la pobreza se incrementó, sino que, además, las primeras muestran un menor
grado de fragmentación de su tierra en múltiples parcelas. Asimismo, las provincias con
trayectoria positiva partieron con un menor nivel de desigualdad en la distribución de tierra
agrícola respecto de las provincias con trayectoria negativa. Cabe notar que las provincias donde
se redujo la pobreza cuentan con una proporción menor de unidades agrícolas conducidas por
comuneros. (…)
44
Evaluación del impacto del Programa PROCAMPO de transferencias condicionadas en México.

26
Otra diferencia significativa entre los dos grupos de provincias es el mayor nivel tecnológico de
partida, tanto en mecanización como en acceso a semillas certificadas, que muestran las
provincias que han experimentado reducción de la pobreza. Por último, las diferencias en
estructura agraria también se hacen evidentes al comparar la historia agraria de ambos grupos
de provincias”.
Los mismos estudiosos45, respecto de la influencia de la estructura de propiedad en la evolución

de la pobreza, citan a otros autores y dicen: “Finan y otros (2005), y Keswell y Carter (2014), al
estudiar los casos de México y África, respectivamente, muestran que los cambios en la
estructura de propiedad pueden no generar impactos positivos sobre el crecimiento o la
reducción de la pobreza si es que no son complementados por la tenencia de otros activos claves,
como el capital humano. Los autores muestran, además, que el contexto en el que ocurre la
trasferencia de tierra importa. En zonas donde la densidad de activos públicos es menor, no es
de extrañar que los impactos no sean tan significativos. La literatura también ha reconocido la
importancia del contexto institucional y de la historia (Borras Jr. y otros 2007), y que los cambios
en la estructura de la propiedad y de la tierra pueden tener impactos negativos no anticipados.
En conclusión, es evidente que la relación entre la estructura agraria y las dinámicas de pobreza
rural observadas en el país no tiene un signo claro. Más bien, el signo de la relación es un tema
empírico, dependiente de la existencia de activos complementarios —públicos y privados— que
están a disposición de los productores, así como del contexto histórico, social, económico e
institucional en el que ellos operan. (…)
En el caso específico de un hogar rural, los activos claves son los vinculados a la tierra, al ganado
y a la tecnología productiva utilizada, y su rentabilidad esta mediada tanto por sus
características individuales y el contexto en el que opera como por su capacidad para diversificar
fuentes de ingreso fuera de la agricultura”.
Sobre la incidencia de la seguridad de tenencia de la tierra en el índice de infraestructura

productiva, Kjöllerström (2004)46, citando a Aldana y Fort (2001) dice:
“En el caso de la Costa, tener el predio registrado impacta positiva y significativamente el nivel
de capitalización del productor. En la Sierra ello no se verifica. Los autores sugieren que esto
podría deberse al efecto de inversiones públicas en la región no consideradas en el modelo. La
pertenencia a una comunidad campesina influye positiva y significativamente en el acceso a
crédito en la Sierra, sugiriendo que ahí, las comunidades campesinas sustituyen de alguna forma
el registro como forma de asegurar seguridad de tenencia, pero no en la Costa”.
Fort (2007)47 explorando la relación entre la desigualdad en el acceso a la tierra y las

oportunidades de crecimiento de los productores, muestra que la titulación y registro de tierras
pueden ser considerados como una condición necesaria para mejorar las oportunidades de
inversión cuando su procedimiento de aplicación se basa en el reconocimiento de los derechos
sobre la tierra y las redes comunitarias anteriores e informales, debido a que su efecto en la
reducción de los costos de transacción a nivel regional mejora la dinámica de los mercados de
suelo y facilita la entrada de las instituciones financieras formales.
45
Escobal, J. y Ponce, C. (2015), pág.28
46
Kjöllerström, M. (2004), pág.28
47
Fort, Ricardo (2007): Los derechos de propiedad después de las reformas de liberalización del mercado,
Wageningen University

27
Señala también que la presencia de otras limitaciones que restringen la participación de los
pequeños agricultores en el mercado de crédito formal, y la incapacidad de titulación para
resolverlos por sí mismo, lo cual hace que sea difícil considerar a la política de titulación de
tierras como una condición suficiente para mejorar la vida de los agricultores más pobres, por
lo cual serían necesarias políticas complementarias que proporcionen a los pequeños
agricultores la oportunidad de aumentar sus minifundios, así como la posibilidad de adquirir un
seguro contra shocks negativos, las cuales son de necesidad urgente.
El Censo Nacional Agropecuario 2012 (CENAGRO) señala que, de 2,128,087 unidades

agropecuarias existentes, 1,455,699 (68.4%) se encuentran en propiedad individual (incluyendo
tituladas y registradas y tituladas, pero no registradas); 249,774 (11.7%) se mantienen en
propiedad comunal y 87,174 (4.1%) se encuentran en posesión, es decir no registradas ni
tituladas. Por otra parte, los productores agrarios en Perú, el 2012 sumaban 2,246,702, de los
cuales, el 31% eran mujeres (691,921), pero, es muy probable que esta data oculte la
participación femenina y familiar en la producción y conducción de los predios agrarios 48. Por su
parte, el Proyecto Especial de Titulación de Tierras y Catastro Rural (PETT) 49 determinó que los
beneficiarios específicos del programa eran “agricultores que acrediten posesión y explotación
económica en forma directa, continua, pacífica, pública por un plazo mayor de 1 ó 5 años, según
se trate de terrenos de propiedad del Estado o de particulares”.
Respecto de los resultados de este proceso de titulación en el reconocimiento de los derechos

de las productoras, la FAO50 dice: “El registro se llevaba a cabo normalmente en nombre del jefe
de familia (por lo general un hombre) y los que podían demostrar la posesión y la explotación
económica de las tierras. Además, las parcelas se adjudicaban sobre la base de la situación
jurídica del actor, lo que significa que una persona sin documentos de identidad no podía ser
considerada. Las mujeres rurales, con mayores niveles de analfabetismo e indocumentación que
sus pares varones tenían, por lo tanto, menores posibilidades de ver formalizados sus derechos.
Esto dio lugar a diversos esfuerzos de la sociedad civil para impulsar la implementación del
proyecto con atención al género más débil en PETT 2 (Glavin, 2011).
PETT 2 se efectuó con resultados positivos. Más de 1,5 millones de parcelas fueron titulados en
menos de una década (Ministerio de Finanzas y el Banco Interamericano de Desarrollo, 2005) y
el programa ayudó a aumentar las oportunidades de inversión para los beneficiarios al tiempo
que reduce los costos de transacción a nivel regional (Fort, 2008).
En materia de resultados relacionados al género, el proyecto tuvo un considerable efecto de

empoderamiento (Wiig, 2013) y las mujeres con títulos de tierra tenía una mayor probabilidad
48
Dado que dicho Censo define al productor agrario como “persona natural o jurídica que tiene a su cargo la
conducción técnica y económica de una Unidad Agropecuaria ”. Ello a pesar de que, el Código Civil de 1984 ha
establecido que el marido y la mujer tienen en el hogar autoridad, consideraciones, derechos, deberes y
responsabilidades iguales, suprimiéndose la noción de jefe de familia para las consideraciones de la
legislación nacional.
49
Constituido en 1992, mediante el Decreto Legislativo No. 667, como un proyecto especializado del Ministerio de
Agricultura (MINAG), con el objeto formalizar los derechos de propiedad privada a través de la titulación, fomentar
el desarrollo de un mercado de tierras rurales eficientes y transparentes y promover la inversión en la agricultura. El
proyecto tuvo dos fases: El PETT 1 se desarrolló entre 1993-2000 y el PETT 2, entre 2000-2006. Una tercera fase se
inició en 2007 cuando el PETT se fusionó con la Organización de Formalización de la Propiedad Informal (COFOPRI),
entidad que estaba encargada de la titulación en áreas urbanas y desde el 2007 se encarga también de las áreas
rurales.
50
Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación -FAO (2013): La titulación de tierras en
el Perú: ¿cuál es el futuro de la tenencia de tierras segura para las mujeres?, Lima, pág.4

28
de obtener crédito. Sin embargo, los resultados de la titulación conjunta en el empoderamiento

económico de las mujeres, así como el aumento de su poder de negociación, son más difíciles de
rastrear”.
Tierras bajo riego y riego tecnificado

Respecto de la utilidad de proveer de sistemas de riego a las familias rurales, una evaluación
global (meta análisis) realizada sobre el Programa de Desarrollo de Cuencas Hidrográficas en la
India51 y sus experiencias de incorporación de infraestructura de riego, incluyendo riego por
aspersión, en 636 cuencas hidrográficas, donde el 60% de la agricultura era de secano, mostró
que el Programa fue eficaz y proporcionó múltiples beneficios en términos de aumentar los
ingresos, la generación de empleo rural, el aumento de rendimiento de los cultivos, el aumento
de la intensidad de cultivo, la reducción de la escorrentía y la pérdida de suelo, incremento del
nivel de las aguas subterráneas, la construcción de capital social y la reducción de la pobreza.
A continuación, citamos en extenso a Kjöllerström, M. (2004) 52, porque su revisión de

experiencias al respecto es bastante exhaustiva, e ilustrativa respecto de Perú.
“El acceso a tierra irrigada en países en desarrollo ha demostrado tener un efecto positivo
importante tanto en elevar el ingreso agrícola como en disminuir su volatilidad. Además de
mejorar la vida de los agricultores locales, la agricultura irrigada es un instrumento para lograr
la seguridad alimentaria a nivel nacional a través de una producción aumentada y más variada
(Ringler, Rosegrant and Paisner, 2000). La FAO (2003) estima que los rendimientos físicos por
hectárea en los campos de cereales irrigados son más del doble que los rendimientos en
condiciones de secano. (…)
El énfasis que el gobierno del Perú tradicionalmente ha dado a grandes proyectos hidráulicos se
explica por la necesidad de traer agua de los Andes hasta la costa, donde se ubican las mejores
tierras agrícolas, y que depende enteramente del riego dadas sus condiciones climáticas (Eguren y
Cancino, 1999). Aquellos proyectos fueron muchas veces ejecutados pese a no tener viabilidad
económica (Ringler, Rosegrant y Paisner, 2000). Un problema importante en Perú es la pérdida de
superficie bajo riego por problemas de salinidad e inundación (FAO, 2000), así como la falta de
financiamiento para reparar y hacer funcionar los sistemas, incluyendo el bombeo de agua. (…)
En un estudio publicado en 1995 (Jones, 1995), el Banco Mundial concluyó que los proyectos de
irrigación en América Latina tienen tasas de rentabilidad interna bastante menores que el
promedio internacional. Ello sería en parte un resultado de la ineficiencia del riego en la región
(…), (Ringler, Rosegrant y Paisner, 2000). Uno de los factores que más contribuye a esta
ineficiencia sería la duración excesiva de riego, seguido de pérdidas en conducciones (Alfaro y
Marín, 1994; FAO, 2000). Además, Easter, Plusquellec y Subramanian (1998) describen un círculo
vicioso que caracteriza los sistemas de irrigación en muchos países en desarrollo. La falta de
mantención genera un mal servicio de irrigación, que conduce a bajos niveles de satisfacción por
parte de los usuarios, que dejan de cumplir con los pagos debidos. Ello reduce el presupuesto
disponible para mantención del sistema, y el ciclo se repite. Asimismo, la opción por invertir en
grandes proyectos de riego en muchos casos sólo ha tenido beneficios tangibles para los
productores más grandes. En cambio, los proyectos de micro-riego (e.g. del INDAP en Chile) y las
51 Joshi PK, Jha AK, Wani Suhas, Sreedevi TK, Shaheen FA.: Impacto del Programa de Cuencas: Condiciones para el
éxito, un enfoque meta-analítico. 2008.
52
Kjöllerström, M. (2004), pág.33-36

29
inversiones en tecnología del riego (e.g. Fertiirrigación en México) han tenido resultados muy
positivos para los pequeños agricultores (Echeverría, 1998a). (…)
Los beneficios de la participación de los usuarios en el manejo de sistemas de riego como forma
de solucionar los problemas de mantención (Participatory Irrigation Management) están bien
documentados, siendo uno de los casos más exitosos el de México, donde se transfirieron
importantes distritos de riego a los usuarios a partir de 1989, mientras Colombia sería una
excepción. Sin embargo, esta privatización ha implicado un incremento, en muchos casos
substancial, de costos para los usuarios. En vista de que se trata de un costo fijo, los pequeños
agricultores son los más afectados. El gobierno puede desempeñar un papel importante en el
incremento de la productividad de este grupo de productores, ofreciendo servicios de extensión,
acceso a crédito y comercialización que les permitan beneficiarse mejor del servicio de riego
(Svendsen, Trava y Johnson 2000).
El caso de Perú ilustra el efecto de los problemas institucionales en la eficiencia de los sistemas
de irrigación. Los proyectos de construcción y mejoramiento del riego en la sierra peruana, según
Solís (2002, p.427), estarían en su mayoría “abandonados, subutilizados o simplemente no
logrando promover los cambios para los que fueron planificados”. El mismo autor sugiere que
esto se debería al desconocimiento, por parte de los agentes de desarrollo, de los “aspectos
técnicos, organizativos, distributivos y de gestión y administración” (p.429) de los sistemas de
riego tradicionales. Por otro lado, según Eguren y Cancino (1999, p.22), “...la infraestructura de
riego fue establecida, en gran parte, a la escala de la gran propiedad agraria. Las cooperativas
creadas por la reforma agraria mantuvieron esas escalas, pero, debido a su posterior parcelación
en predios familiares, el sistema de canales, bocatomas y drenes ha tendido a complicarse de
manera extraordinaria, lo que ha aumentado la ineficiencia en la utilización del agua y los
conflictos por ella”.
En el documento “Borrador de Lineamientos para … la Inclusión Económica” del MIDIS 53 se

incluye evidencias en este mismo sentido:
El estudio de caso de Rojas, Nishikawa, Chidiac y Pennotti (2010) analizó la experiencia de una
alianza público – privada formada por el Programa Subsectorial de Irrigación (PSI) y la Dirección
de Promoción Agraria del MINAG, y la empresa Tecsagro, la EDPYME Edificar, y la Caja Rural Los
Libertadores para la implementación de sistemas de riego con financiamiento y asesoría en la
identificación de cultivos de alta rentabilidad. La intervención tenía como condicionantes: (1)
Existencia de infraestructura de riego de gran escala y disponibilidad de agua en cantidad
suficiente; (2) Productores que operan o pudieran operar como parte de una cadena de
producción rentable; (3) Historial de crédito impecable. La estrategia combinada logró mejoras
en la productividad de la arveja (160%) y de la palta (79%). Además, los ingresos por ventas
pasaron de 2,251 a 7,966 soles por hectárea en el caso de la arveja y de 7,123 a 32,034 soles por
hectárea en el caso de la palta.
La mejora en las tecnologías de riego a nivel de parcela supone la existencia de infraestructura

de riego en las zonas de intervención. Tal como lo muestran Datar, y Del Carpio (2009), los
proyectos de rehabilitación de riego tienen impactos progresivos. En dicho estudio se muestra
que los campesinos pobres aumentan sus ingresos en US$ 200 al año (respecto al grupo de
control) mientras que los campesinos menos pobres no muestran mejoras significativas respecto
al grupo de control. Impactos similares respecto a mejoras de producción obtenidas gracias a
53
MIDIS (2013), pág. 25

30
una mejor infraestructura de riego han sido mostradas en la literatura internacional (Hussain y
Hanjra, 2004; Smith, 2004; Van Den Berg y Ruben, 2006).
Según el Censo Nacional Agropecuario 2012 (CENAGRO), sólo el 36.2% de las tierras agrícolas se
cultivan bajo riego, en 18 años sólo se ha ampliado el área bajo riego en 4.2%. De la superficie
bajo riego, sólo el 8.4% se maneja con riego tecnificado.
El Centro RIMISP54 calculó que el acceso a una mejor combinación de activos agropecuarios
públicos: titulación, riego, capacitación, significa un 10% más de ingreso per cápita de los
hogares rurales y que si los hogares incrementan la infraestructura de estos tipos, a nivel medio
o alto, ello repercute en aproximadamente un aumento del 11% de los ingresos esperados.
Insumos de calidad
En el mundo actual es muy frecuente que el rendimiento de cultivos y crianzas esté determinado
en gran medida por la calidad de los insumos que se usan para su producción.
Al respecto, King, D. et al.55, señalan: “Se ha demostrado en una serie de contextos que la promoción
de este tipo de buenas prácticas agrícolas y de enfoques de “agricultura climáticamente inteligente”
puede ser muy eficaz. Por ejemplo, en Brasil el análisis muestra que el uso de fertilizantes, semillas y
plántulas de calidad; ganado mejorado y otras razas de ganado; o la implantación de sistemas de
micro riego por goteo puede aumentar la productividad en un 25-150% (Graf et al. 2015). Y estos
resultados están estrechamente vinculados a la disponibilidad y calidad de los servicios agrícolas.
Solo el 24% de los pequeños agricultores tiene acceso a este tipo de asistencia. Sin embargo, las
municipalidades con suficiente asistencia técnica son 47% más productivas que las que no la tienen
(Assunção et al. 2013).
Un documento del MIDIS56 dice, al respecto: “La introducción de tecnologías que ahorran insumos y
conservan recursos, como la rotación de cultivos comerciales con legumbres mejoradas pueden
proporcionar múltiples beneficios, particularmente la fijación biológica del nitrógeno, que reduce la
necesidad de fertilizantes químicos. Angus (2001) mostró que buena parte de las ganancias de
rendimientos en la producción de cereales en Australia a lo largo de los últimos 60 años, se origina
en sistemas de rotación que incluyen legumbres. En zonas de baja fertilidad y bajo uso de fertilizantes
químicos, sistemas de fertilización del suelo basados en la agroforestería para la fijación de nitrógeno
y sistemas de rotación resultan valiosos. CGIAR (2006) estudió los impactos de sistemas de descanso
rotacional asociado permanente de árboles fijadores de nitrógeno. En la región subhúmeda del sur
de África, se lograron más que duplicar los rendimientos del maíz e incrementar los retornos netos a
la tierra y al trabajo. En Zambia, los beneficios financieros a los cerca de 80.000 agricultores que
practican los descansos mejorados fueron de casi US$2 millones para 2005/06. Si bien son
experiencias valiosas, estas tecnologías son bastante específicas a la localización y a la investigación
para adaptarlas a sistemas agrícolas definidos por los suelos, la presión sobre la tierra y la
disponibilidad de trabajo”.
En Perú, la introducción de una nueva variedad de alfalfa, “alfalfa dormante” por el proyecto de
Caritas del Perú, “Incremento Forrajero y Crianzas Familiares”, el 2002, en Puno y posteriormente
en Cusco, Apurímac y Ayacucho, ha sido muy importante para elevar los rendimientos de la
54
Centro RIMISP (2014), pág.18
55
King, D. et al. (2016), págs.12-13
56
MIDIS (2013 B), pág. 28

31
producción ganadera en zonas de secano ubicadas entre los 3,600 hasta 4,500 msnm. Al respecto,
una evaluación57 del proyecto señala:
El proyecto muestra una Tasa Interna de Retorno (TIR) de 336,8% y una relación Beneficio: Costo
(B/C) de 1,4. Estas cifras demuestran su alta rentabilidad económica. Posiblemente este hecho es el
que genera la alta demanda por la implantación de alfalfares y producción de leche y queso. En las
zonas donde aún no se han introducido los alfalfares, el valor de venta de una hectárea de pasto
natural es de S/. 2,000.00 y en las zonas donde es común la siembra de alfalfares, el valor de venta
de una hectárea es de S/. 23,000.00. (…) Esta estrategia ha permitido que miles de campesinos
continúen plantando alfalfares sin el apoyo de Caritas ni de otras instituciones, y que las regiones del
Sur posean ya más de 30,000 has con alfalfares puros y asociados. Las municipalidades distritales y
algunas provinciales financian en parte el aporte de los beneficiarios, en algunos casos cancelando
un porcentaje, en otros casos cooperando con roturar los terrenos de los campesinos. Algunas
proporcionan técnicos de campo a disposición de Cáritas a tiempo completo.
Contexto Habilitador
Acceso a mercados
Un diagnóstico de la agricultura58 peruana describe el mercado agrario peruano de la siguiente
manera: “El mercado agropecuario tiene una estructura que se caracteriza por la gran cantidad
de intermediarios en el proceso de comercialización, que tienen mayor poder de negociación
debido al acceso a la información, volúmenes negociados en los mercados y a su capacidad
económica para financiar a los productores (crédito informal), que, a cambio comprometen su
producción.
Otra limitación para la rentabilidad del agro se refiere a la desconexión entre la oferta y la
demanda. Las zonas más alejadas del país tienen poco acceso a mercados de productos e
insumos, lo que limita sus posibilidades de desarrollo. Incluso cuando se logra acceso a
acopiadores, el poder de negociación de los productores es mínimo, no solamente por la poca
producción que pueden ofrecer al mercado, sino por la falta de organización y estandarización
de sus productos.
Paralelamente, la producción agrícola en el Perú se caracteriza por el escaso valor agregado a la

producción, debido principalmente a la falta de capacitación de los productores en manejo
postcosecha y transformación, así como el incipiente desarrollo del mercado nacional que no es
muy exigente en calidad e inocuidad de los productos.
Finalmente, la infraestructura de comercialización es muy precaria, pues no se cuenta con un

sistema de mercados mayoristas que permitan una mejor formación de precios, brindando
facilidades para el encuentro de la oferta y la demanda. Igualmente, los centros de acopio no
desempeñan su papel de acumuladores de oferta, por la desconfianza entre productores. (…)
En resumen: Se tiene la inhabilidad de los pequeños productores para vender sus productos en
el mercado. La primera causa indirecta se refiere a las malas prácticas postcosecha y de
transformación de los pequeños productores. La segunda causa identificada se refiere al déficit
57
Centro Internacional de la Papa (CIP) 2006: Crianzas y Políticas en los Andes: aprendiendo de experiencias exitosas,
Lima. Este libro sistematiza los resultados del Concurso de Experiencias Exitosas 2005, actividad impulsada por la
Iniciativa “Crianzas y Políticas en los Andes”, iniciativa resultado de un esfuerzo global de la FAO, en el marco del Pro-
Poor Livestock Policy Initiative (PPLPI) apoyada por la Agencia de Desarrollo del Reino Unido (DFID) y apoyada, en los
Andes, por el Consorcio para el Desarrollo Sostenible de la Ecorregión Andina (CONDESAN). En este concurso, el
Proyecto de alfalfa dormante ganó el primer puesto en el concurso 2005.
58
Libélula (2011), pág.5 y 23

32
de infraestructura comercial y de sistemas de comercialización en zonas rurales y ciudades

pequeñas / medianas. Paralelamente, la falta de infraestructura adecuada en zonas rurales y la
débil articulación del sector público agrario, son causas indirectas que afectan transversalmente
nuestro problema central”.
Otro estudio59, dice, sobre los mercados agrícolas en Perú: “existe una deficiente infraestructura
de mercados, estimada entre el 15 a 30% del VBP se pierde debido a las mermas producidas por
un deficiente manipuleo, almacenamiento, transporte de las cosechas. Algunos estudios indican
que la falta de bienes y servicios públicos afecta tanto la competitividad como la eficiencia de los
mercados agropecuarios”.
Escobal et al. (2015, pág.35), en un análisis comparativo sobre el desempeño productivo y

comercial de territorios peruanos dice: “En lo que respecta a los niveles de diversificación y
especialización, las provincias que han experimentado reducción de la pobreza muestran un
mayor grado de especialización en su cartera de cultivos, compatible con el aprovechamiento de
economías de escala. Al mismo tiempo, estas provincias con mejor desempeño relativo se ubican
en entornos en los que las estructuras productivas son más diversificadas, con un peso mayor de
las actividades de procesamiento industrial y producción de servicios, lo cual está asociado a la
presencia de ciudades y, por lo tanto, de mercados de compra para los cultivos que producen las
unidades agropecuarias. De manera complementaria, el acceso a bienes públicos —como
electricidad y vialidad— y su accesibilidad —medida aquí por la altitud donde operan— es
superior en dichas provincias”.
Frente a estas limitaciones, varias experiencias analizadas por Libélula (2011, pág.59), han
desarrollado nuevas estrategias que se enfocan en el desarrollo territorial rural, incluyendo
intervenciones relacionadas con el territorio, multisectoriales y multi-mercado, que se
potencian sinérgicamente, de ellas, las relacionadas con el acceso a mercados son:
▪ El desarrollo de un mercado de abastos semanal al que asisten más de dos mil campesinos de
la región para vender a unos 30 mil compradores (Asociación Regional de Productores de
Qosqo); o el desarrollo de la cadena de productores de banano orgánico (MINAG), que son un
conjunto de pequeños productores que exportan directamente sus producciones.
▪ Los servicios informativos de precios de mercados (agro-mensajes del MINAG), se

identificaron como herramientas innovadoras. Este servicio funciona desde el 2008 a través
del envío de mensajes de texto por celular, el productor puede acceder en tiempo real a los
precios de sus productos en los mercados mayoristas de Lima y así mejorar la negociación
diaria que hace con el intermediario desde su chacra. Los beneficiarios aproximados son un
millón de agricultores en diez mil localidades del Perú que obtienen información de forma
rápida, por tratarse de mensajería satelital, y confiable ya que la información recibida
procede directamente del Ministerio de Agricultura.
▪ La creación de mercados (de ARPAC) es otra herramienta de articulación que consiste en

organizar mercados y ferias con periodicidad regular, que permiten generar un conglomerado
de consumidores que se interesen por la oferta variada de productos. La Asociación Regional
de Productores Agropecuarios del Cusco (ARPAC) se creó en el año 2004 con el objetivo de
articular al mercado a los diversos productores agropecuarios. Al inicio congregó 300
productores y a los tres de creación, reunía a más de 10,000 campesinos en toda la región,
los cuales venden directamente su producción los días sábados durante todo el año en el
59
Vela, L., Gonzales, J. (2011), pág.10

33
mercado de productores de Huancaro. Esta iniciativa recibió el apoyo de la Dirección Regional

de Agricultura de Cusco, quien prestó sus agencias en las provincias para acreditar a los
productores. Al 2009 se contaba con la presencia de 2,500 productores formando parte del
mercado, 1,600 puestos de venta y 16,000 familias que realizaban sus compras en él. Según
estudios, el 76% de la producción agraria comercializada iba directamente al consumidor.
▪ Los esquemas de articulación empresarial para la agricultura de contrato son una

herramienta de éxito moderado, pues requieren de mucha coordinación. A través de ellos los
agricultores se organizan para ofrecer volúmenes y productos homogéneos con altos
estándares de calidad a empresas. Un proyecto exitoso en tal sentido fue el programa
“Cambio empresarial de pequeños agricultores para la producción de papa” desarrollado por
FOVIDA (Fomento de la Vida), en el que logró reducir los costos de transacción asociados a la
agricultura de contrato, permitiendo que se desarrolle un mercado dinámico interesante.
Infraestructura productiva y servicios públicos rurales

A la base de que los productores agrarios se doten de condiciones para lograr un adecuado
acceso a mercados se encuentra el acceso a infraestructura productiva que ayude a incrementar
la disponibilidad de bienes productivos (rehabilitación de andenes, irrigaciones, protección de
laderas), instalaciones (centros de acopio, invernaderos, cobertizos) e infraestructura
productiva (sistemas de riego, fitotoldos, módulos para la producción de crianzas menores, etc.)
que sirven a una comunidad, un caserío, un grupo de familias, son activos públicos o privados
de alta relevancia para mejorar la eficiencia y la rentabilidad de la producción de las familias
campesinas, su impacto ha sido medido por varios estudios e investigaciones.
En el documento “Borrador de Lineamientos del MIDIS60 se dice al respecto: “El Banco Mundial
(2008) señala que la perecibilidad de la mayor parte de productos agrícolas de alto valor requiere
un cuidadoso manejo, instalaciones especiales (empacadoras, almacenamiento en frío y
transporte refrigerado) y un rápido despacho hacia los consumidores para mantener la calidad
y reducir pérdidas físicas y nutricionales. En muchos países en desarrollo, la larga cadena de
oferta, el bajo acceso a vías y electricidad y los inadecuados servicios de infraestructura en los
mercados físicos, aumentan los costos de transacción y generan deterioro de la calidad y altas
pérdidas de manejo. CII-McKinsey & Co. (1997) estiman que en la India las pérdidas postcosecha
de frutas y vegetales llegan a ser alrededor del 40% de la producción total anual.
Reardon y Timmer (2006) señalan que entre los determinantes más importantes para la
participación de los pequeños agricultores en mercados más remunerativos está el acceso a los
activos físicos como bombas, cadenas de frío, invernaderos, agua de buena calidad para
irrigación (libre de contaminantes), vehículos y cobertizos para empaque. La disponibilidad de
activos físicos, sumada a la disponibilidad de servicios económicos que permitan a los
agricultores de bajos ingresos organizados acceder a contratos directos con agroindustrias,
supermercados y otros compradores estables de mercados de alto valor. La participación en las
cadenas modernas de oferta puede aumentar el ingreso de un agricultor entre el 10% y el 100%
como muestran Flores, Reardon y Hernández (2006) en Guatemala, Indonesia, Kenia”.
El documento de trabajo de Anríquez et al. (2016), presentado por el BID61 afirma: “La
subinversión en bienes públicos en los países donde predominan pequeños productores con un
capital limitado es particularmente debilitante para el crecimiento sectorial. La falta de una base
60
MIDIS (2013), pág.26
61
Anríquez et al. (2016)

34
desarrollada de bienes públicos complementarios relacionados con infraestructura, tecnología y

conocimiento limita la rentabilidad de las inversiones privadas en mejoras de la tierra,
maquinaria y planta física, en capital humano, y en la experimentación con sistemas de cultivo.
Todo esto conduce a un crecimiento más lento de la productividad agrícola y la generación de
ingresos. Como resultado, la inversión no realizada en bienes públicos relacionados con la
agricultura en países en desarrollo se asocia a menudo con dos problemas que limitan el
crecimiento sectorial a más largo plazo: el desempeño inapropiado de los sistemas de I+D y la
subinversión en educación (Lederman y Maloney, 2003). El segundo problema se agudiza por
una simultánea falta de atención a la resolución de obstáculos institucionales para mejorar
mercados imperfectos de crédito y de seguros; esto agrava las dificultades que enfrentan los
pobres en el financiamiento de inversiones en capital humano”.
Energía eléctrica
La Revisión Sistemática y Meta análisis sobre los beneficios de la instalación de servicios de
electricidad a hogares pobres a nivel mundial62, que se cita, muestra que los beneficios más
tangibles son no monetarios, a corto plazo para los hogares son más sólidos, porque las conexiones
domiciliarias posibilitan la participación de los familiares en trabajos no agrícolas, el crecimiento
del empleo y el número de emprendimientos, el crecimiento de horas trabajadas, la disminución
en los gastos en alimentos, en consecuencia el aumento de los ingresos no agrícolas; para las
familias, la reducción de los problemas respiratorios (disminución de hollín), el incremento del
número de años de estudios en la escuela y del tiempo de estudio. Aunque aclaran que los
resultados relacionados con los ingresos dependen no solamente de la electricidad, sino también
en un número de factores que permite de forma conjunta su uso productivo.
Otro estudio63 presentado en el III Simposio Internacional Historia de la electrificación.

Estrategias y cambios en el territorio y la sociedad, realizado en México el 2015, dice: Los
proyectos de electrificación rural constituyen una plataforma de gran interés para la ampliación
de las capacidades de los beneficiarios, puesto que los procesos constructivos requieren del
apoyo de la comunidad, y de cierto sentimiento de fortaleza social que asume un papel
catalizador de la agencia colectiva. (…) La electrificación refuerza los procesos de desarrollo rural
cuando éste es un elemento ausente o insuficiente. De hecho, la capacidad transformadora de
la electricidad en las parroquias analizadas la convierte en un instrumento potente para lograr
un cambio en la matriz productiva. En este sentido, contar con un servicio eléctrico de calidad
alienta la idea de pasar de una realidad rural principalmente agrícola, a otra que integre el
aprovechamiento de otros recursos endógenos del territorio. De este modo, la electrificación
rural no sólo crea sinergias positivas en torno a la creación de actividades industriales de base
agrícola en las zonas rurales, sino que también contribuye a mejorar y diversificar la producción
en base a una mayor potencia eléctrica”.
Otro trabajo64 muestra los beneficios de la dotación de energía eléctrica a comunidades rurales,
en los siguientes términos: “La implementación de micro centrales hidroeléctricas en
comunidades aisladas contribuye a la reducción de la pobreza, puesto que los comunitarios
reducen en un 54% sus gastos en energéticos (…) Respecto al aumento de ingresos domésticos,
su incidencia es menor y no es generalizada, pues depende mucho de la actividad productiva a
la que se dedica cada comunitario, siendo más importante este aumento en el caso de tiendas,
pensiones donde se sirven comidas y servicios dirigidos a turistas. Los procesos productivos
62
Pueyo et al. (2013)
63
Escribano y Mendieta. (2015)
64
Hueso, A. (2007)

35
proyectados no han tenido éxito y no han contribuido prácticamente al aumento de la

productividad, debido tanto a fallos en las máquinas como a la no priorización por parte de los
comunitarios de esa actividad. Sin embargo, indirectamente la disponibilidad de electricidad sí
ha fomentado la mejora de muchos negocios ya existentes como tiendas, pensiones,
alojamientos para visitantes y una carpintería, aumentando algo su nivel de ingresos. Asimismo,
ha permitido la apertura de varios talleres (para automóviles y metalmecánicos) y unos billares.
La dotación de energía eléctrica no tiene porqué ser costosa, pues existen métodos no
convencionales de aprovisionamiento, como explicita un estudio65 que se cita a continuación:
“Las tecnologías energéticas no convencionales cumplen un rol protagónico cuando se trata de
elevar la calidad de vida principalmente en comunidades rurales aisladas. Esto se vincula no sólo
con la mejora en la satisfacción de las necesidades básicas de la población, sino que va
acompañada de un mejoramiento de las condiciones del medio ambiente. Sin embargo, no
podemos contentarnos con un análisis parcial de la situación. Las tecnologías energéticas
alternativas, por sí solas no aportan soluciones mágicas a los problemas de bajos niveles de
calidad de vida de las poblaciones rurales aisladas, o marginales respecto a las redes
convencionales de electricidad. Estas tecnologías, pueden funcionar como elementos
catalizadores del cambio, siempre que las comunidades participen en las etapas de diseño y
puesta en marcha de las políticas. Pero serán vistas como elementos extraños, si simplemente
son impuestas por actores extra locales”.
Si bien, el Informe Técnico sobre pobreza más reciente (INEI 2017, pág. 90) reporta que el 84%
y el 70%de los hogares de la población pobre o extremadamente pobres, respectivamente,
cuentan con energía eléctrica por red pública y la Encuesta Demográfica y de Salud Familiar-
2015 (INEI 2016D) el 77.6% de los hogares rurales disponían de electricidad, según información
del IV CENAGRO 2012, sólo 23,547 productores agrarios (1.1% del total) hacían uso de energía
eléctrica abastecida por Red Pública para la producción agrícola o pecuaria.
Dados los altos costos de la distribución de energía eléctrica en zonas rurales mediante los
sistemas convencionales, es necesario promover la adopción de sistemas alternativos para la
producción y provisión de este tipo de servicios, cuyo costo de instalación per cápita suele ser
más elevado, pero cuyo costo de suministro suele ser más bajo que el de las modalidades
tradicionales, en el mediano y largo plazo; por lo cual sería conveniente acompañar el uso de
estas innovaciones con servicios de financiación adecuados y suficientes. El rédito social de estas
mejoras y el retorno económico de invertir en incremento de productividad más que en
paliativos a la pobreza justifica este tipo de inversiones.
Vías de comunicación
Sobre la base de una amplia revisión de estudios sobre competitividad rural, Kjöllerström
(2004)66 dice: “La inversión en infraestructura, particularmente en caminos, puede tener un
importante impacto en la pobreza rural, al bajar los costos de transacción entre el campo y el
mercado, como lo muestra el caso de Perú 67. La opción por dedicar sólo una pequeña parte de la
65
Combetto A. et al. (2000)
66
Kjöllerström, M. (2004), pág.49
67
Refiere el estudio de Escobal (2000) en Tayacaja, Huancavelica: “en promedio, los costos de transacción representan
la mitad del valor de venta de los productos agrícolas y que aquellos son significativamente superiores para los
agricultores cuyo acceso al mercado se hace a través de caminos de herradura que para aquellos que tienen acceso a
caminos carrozables. Asimismo, al ser en gran parte fijos, los costos de transacción son más importantes para los
productores más pequeños en virtud de su menor volumen de ventas. Estos resultados sugieren que la inversión en
caminos rurales puede tener un impacto potencial importante sobre los ingresos agrícolas de la población rural”.

36
tierra a la producción de cultivos para venta, por ejemplo, es una respuesta racional a la
existencia de altos costos de transacción y no un comportamiento “ineficiente” (Omamo, 1998,
p.160). En principio, uno debería esperar que nuevos o mejores caminos, lleven más agricultores
a especializarse en actividades asociadas a mayores retornos.
Finan, Sadoulet y de Janvry (2002, p.17) encuentran que, en el contexto de comunidades rurales
pobres en México, aquellos hogares con acceso a caminos obtienen rendimientos agrícolas dos
a tres veces más altos que los hogares sin acceso. Además, los primeros “sólo necesitan menos
de una hectárea de tierra para llegar a la línea de pobreza, comparado con hogares sin acceso
que necesitan ocho hectáreas”, lo que resulta principalmente del acceso limitado de los últimos
a actividades alternativas a la agricultura por cuenta propia. (…)
Basados en una encuesta a 2.038 hogares rurales en 10 departamentos de la sierra y de la selva

peruanas, que incluye hogares beneficiarios y hogares no beneficiarios “comparables”, Fort y
Aragón (2002) concluyen que el acceso a un camino rehabilitado no influye significativamente en
las diferencias de ingreso total de los hogares (ingreso medido por los gastos del hogar). Estos
mismos autores sugieren como explicación, el hecho que la ausencia de caminos en buen estado
es sólo un problema entre muchos otros, como son las diferencias entre hogares en términos de
activos privados, así como el acceso a capital público (acceso a alcantarillado y a electricidad). (…)
Concluye: Las inversiones en infraestructura rural disminuyen los costos de transacción,

incluyendo transporte y costos de búsqueda, pero no son per se conducentes al desarrollo y sus
efectos pueden incluso aumentar la inequidad del ingreso. En Bolivia, los resultados de los
proyectos camineros han diferido bastante dependiendo de la calidad de la tierra y la densidad
de población y en las comunidades con buenas tierras, el tamaño del predio ha determinado la
medida en que los productores se pueden beneficiar del mejor acceso a mercados.
Según el Censo Agropecuario 2012, A nivel nacional, casi el 43% de las familias de productores
agrarios viven en la capital distrital o a menos de una hora de ella (en la costa el 72.9%, en sierra
el 39.2% y en selva el 30.6%), y el 47.6% han localizado sus viviendas a menos de cuatro horas
(en costa el 22.9%, en sierra el 52.6% y en selva el 51.2%). Asimismo, al 2015, el 16.6% de los
hogares rurales poseían motocicleta, el 11.8%, bicicleta, el 4%, camión o carro y el 0.5% bote
con motor (ENDES 2016). Todo lo cual denota el importante esfuerzo que hacen las familias
rurales por tener sus viviendas cerca o en las capitales distritales y estar vinculados con otras
localidades, con los consecuentes mayores costos y dificultades que ello supone, en mayor
grado las de sierra y selva, por lo cual la articulación territorial debe ser parte importante de una
estrategia de apoyo a la superación de la pobreza por parte de las poblaciones rurales.
Servicios de telecomunicación
Entre el 2001 y 2004, el Gobierno Peruano, a través del Fondo de Inversión en
Telecomunicaciones (FITEL), proporcionó al menos un teléfono público en 6,509 centros
poblados rurales que no contaban con ningún tipo de comunicación. Un estudio68 hecho sobre
esta experiencia, estima incrementos de 14.8% en los ingresos de los agricultores y una
reducción equivalente a 22.6% en los costos agrícolas. Asimismo, este efecto favorable en los
ingresos se ha visto traducido en una reducción de la probabilidad de trabajo infantil equivalente
a 13.6 puntos porcentuales y una reducción en trabajo infantil agrícola de 9.1 puntos
porcentuales, sobre lo cual dicen: “la evidencia sugiere que el efecto ingreso domina al efecto
sustitución en la demanda laboral infantil de las zonas rurales aisladas”.
68
Beuermann y Paredes (2013)

37
Una Nota Técnica del BID69, refiriéndose al estudio antes citado dice: “Estos resultados son
sólidos frente a la inclusión de variables de control, así como también frente a las diferentes
tendencias de las regiones geográficas. Sin embargo, las cabinas telefónicas no tuvieron efecto
sobre la cantidad de producción agrícola. Chong, Galdo y Torero (2009) analizaron la misma
política en la región sur del Perú, la cual está dentro de las regiones más pobres del país, y
encontraron incrementos significativos en el ingreso agrícola per cápita del 17 al 21 por ciento”.
Este mismo estudio, después de la revisión de varios trabajos señala: “Nakasone (2014) explora
el efecto de proporcionar información detallada de los precios de mercado, vía SMS, sobre los
resultados de mercadeo de pequeños dueños de tierras del Valle de Montero en la sierra central
del Perú. (…) Los resultados muestran que los precios de venta de los hogares que recibían
información de precios incrementaron entre 13 y 14 por ciento en comparación con los no
beneficiarios, lo cual se relaciona principalmente al incremento en los precios de cultivos
perecibles más que cultivos no perecibles. Adicionalmente, la información de precios incrementó
significativamente la probabilidad de involucrarse en transacciones comerciales; sin embargo,
solo se encontraron efectos positivos insignificantes sobre el margen intensivo y ninguna
evidencia de efectos de derrame (spillover). En otras palabras, los resultados indican que la
información de precios tuvo efectos significativos sobre el poder de negociación de los
productores frente a los comerciantes y no sobre el volumen de ventas en los mercados. (…)
La principal lección que se deriva de estas evaluaciones de impacto que observan los efectos de
acceder a información agrícola en la región, especialmente información relacionada al mercado
es que el reducir las disparidades y brechas de información, parece tener impactos positivos y
significativos sobre la habilidad y capacidad de los agricultores para negociar mejores precios o
términos de venta más atractivos. (…)
La evidencia muestra que las TIC tienen efectos significativos sobre la productividad agrícola, por
ejemplo, la adopción de insumos industriales modernos para la producción (Lio y Liu, 2006). Por
lo tanto, las TIC juegan un rol que influencia el desarrollo y crecimiento del sector agrícola. Las
mejoras clave se derivan de factores tales como, mejor información acerca de los servicios
financieros, provisión de datos relacionados a la agricultura, pronósticos del tiempo y un mayor
acceso a información relacionada a los mercados”.
RIMISP70 refiere dos estudios que muestran los beneficios de los servicios de telefonía en
ámbitos rurales: “Galdo Cavero (2009) cuantifica el impacto del uso de telefonía pública en el
sector rural, de su estudio se desprende que políticas orientadas a expandir la cobertura del
servicio de telefonía pública rural mejoran el bienestar de los hogares. Winters et al (2009)
examinan la relación entre los activos y las actividades económicas de los hogares rurales para
un conjunto de países en desarrollo con el fin de conocer como la promoción de ciertos activos,
como la educación, acceso a tierra e infraestructura, influencian las decisiones económicas de
los hogares. La información, con representatividad nacional de 15 países, muestra que una
mayor educación y acceso a infraestructura está ligado a un mayor salario en actividades no
agropecuarias. Igualmente, mayor acceso a tierra por parte de los hogares genera incrementos
en los ingresos agropecuarios”.
Además, RIMISP calcula que el acceso a servicios de telecomunicaciones por sí solo significa un
incremento en los ingresos familiares rurales del orden del 40%, siendo la intervención que
69
López, C.A. et al. (2017)
70
RIMISP (2014), pág.15

38
mayor retorno tiene aún si se da en forma aislada. Si se combina este tipo de intervención con
otros activos, según los cálculos presentados en la Propuesta de RIMISP, ello se traduce en un
incremento de los ingresos per cápita de aproximadamente el 70%.
El Borrador de Lineamientos para la Inclusión Económica del MIDIS (MIDIS 2013, pág. 20) refiere:
El estudio de Barrantes (2010) muestra cómo cuando la asistencia técnica se combina con el
acceso a la información, a partir de la telefonía móvil es posible obtener impactos significativos
sobre los ingresos. Utilizando una muestra de productores agropecuarios en Puno, con técnicas
de variables instrumentales, encuentra una relación positiva entre el uso de telefonía móvil para
el proceso de información relacionada con la comercialización y las ganancias generadas por las
actividades productivas en la muestra bajo estudio.
La Encuesta Demográfica y de Salud Familiar-2015 (INEI 2016D) reporta que el 1.8% de la

población rural tenía teléfono residencia; asimismo, según el último Informe Técnico sobre
pobreza (INEI 2017), sólo el 3.2% de la población pobre tiene teléfono fijo en sus hogares, pero
el 79.3% tiene algún miembro de la familia que posee celular, mientras que el 53% de los
hogares rurales poseen televisor, sólo el 11.3% de las familias pobres dispone de televisión con
cable en casa y sólo el 3% cuenta con internet. El acceso a servicios de internet, por parte de las
familias rurales, según la información reportada por el CENAGRO 2012, es en promedio del 1.9%.
Protección frente a riesgos

“La gestión integral de riesgo de desastres es fundamental para un país que como el Perú, quiere
encaminarse hacia el desarrollo sostenible, más aún cuando sabemos que somos altamente
vulnerables a las consecuencias del cambio climático, somos a su vez un país de alta frecuencia
sísmica; un tercio de nuestra energía proviene de fuente hídrica; actividades productivas como
la pesca (y la agricultura) dependen del mantenimiento de ciertas condiciones climáticas; los
grupos humanos ubicados en determinados lugares del territorio sufren y a veces mueren por
condiciones de heladas y/o friajes, entre otras. Es claro por lo tanto, que si no gestionamos
preventivamente los riesgos frente a desastres, las pérdidas que estos pueden generar serán
infinitamente superiores al supuesto ahorro de nuestra inacción” (MINAM 2015, pág. 35)
En el mundo es cada vez mayor la conciencia de la necesidad de la acción social conjunta para
enfrentar condiciones como el cambio climático, la degradación ambiental, la actividad sísmica
y otros factores que atentan contra el desarrollo sostenible y la erradicación de la pobreza.
Así, el 2015, en el seno de la Tercera Conferencia Mundial de las Naciones Unidas, realizada en
Japón, con la participación de 187 países, se aprobó “El Marco de Sendai para la Reducción del
Riesgo de Desastres 2015-2030” que se propone como resultado para los próximos 15 años, la
reducción sustancial del riesgo de desastres y de las pérdidas ocasionadas por los desastres,
tanto en vidas, medios de subsistencia y salud como en bienes económicos, físicos, sociales,
culturales y ambientales de las personas, las empresas, las comunidades y los países, para lo cual
ha definido las siguientes Las Prioridades de Acción: 1) Comprender el riesgo de desastres; 2)
Fortalecer la gobernanza del riesgo de desastres para gestionar dicho riesgo; 3) Invertir en la
reducción del riesgo de desastres para la resiliencia y 4) Aumentar la preparación para casos de
desastre a fin de dar una respuesta eficaz y para “reconstruir mejor” en los ámbitos de la
recuperación, la rehabilitación y la reconstrucción.
El país se ha ido dotando de instrumentos de política y de gestión, al respecto: Desde el 2010 la

Gestión del Riesgo de Desastres es una política de Estado (32ª Política adoptada por el Acuerdo
Nacional); el 2011 se creó el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres -SINAGERD

39
(Ley Nº29664), el 2012 se aprobó la Política Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y el
2014, el Plan Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres 2014 – 2021 (PLANAGERD), sin
embargo todavía hay mucho por hacer en gobernanza y conciencia ciudadana para enfrentar
este tipo de riesgos, como ha quedado demostrado con la reciente ocurrencia del Niño Costero.
La exposición a condiciones climatológicas extremas 71, se agrava más por las condiciones de vida
de la mayor parte de la población pobre, en especial la rural, la cual enfrenta factores adversos
como la lejanía de los lugares donde residen, lo accidentado de los terrenos donde viven y
laboran, las dificultades de acceso a ellos, viviendas precarias, falta de acceso al agua potable y
a instalaciones sanitarias, nutrición de baja calidad, alta prevalencia de enfermedades
epidémicas y endémicas, lo cual condiciona baja calidad y mal estado general de salud,
frecuentemente agravados por la ausencia o baja calidad de los servicios sanitarios y médicos
disponibles, por lo cual la protección social es un tema crítico para ellos.
Seguros
Uno de los mecanismos de protección social ante el riesgo son los seguros, los seguros de salud
son los más difundidos en Perú. Para la población rural también son de mucha conveniencia los
seguros agrícolas.
Respecto de los seguros de salud, según el Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI
2017, pág. 72), el 81.5% de la población en situación de pobreza, el 2016, contaba con un seguro
de salud, habiéndose incrementado muy significativamente la cantidad de población con acceso
a este tipo de seguro desde el 2007 (en 45.3 %); siendo el Seguro Integral de Salud -SIS, el servicio
predominante (75%); el acceso a seguro de salud de la población en extrema pobreza es
ligeramente mejor (85.6%), siempre liderado por el SIS (84.5%).
Según la Encuesta Demográfica y de Salud Familiar – ENDES 2015 (INEI 2016 D, pág. 112) la
disposición de seguro de salud por la población rural sería similar, aunque es necesario tener en
cuenta que la Encuesta reporta la posesión de seguro de salud por mujeres, el 77.8% de mujeres
rurales contaban con SIS y el 6.1% con EsSalud, el 2015, pero es razonable suponer que la
tenencia de seguro por mujeres refleja la cobertura de seguro de salud para otros miembros de
la familia.
Seguro Agrario72
El 2007 se estableció por ley la implementación y el funcionamiento del Fondo de Garantía para
el Campo y del Seguro Agropecuario -FOGASA (Ley Nº 29148) y el 2008 se aprobó el Reglamento
Operativo y el Contrato del Fideicomiso para el Seguro Agropecuario, con la finalidad de reducir
la exposición de los productores agropecuarios a riesgos climáticos y a la presencia de plagas
que afecten su producción y rentabilidad y garantizar los créditos otorgados por las instituciones
financieras a los pequeños y medianos productores agropecuarios que orienten su actividad
hacia mercados nacionales y/o internacionales y que presenten proyectos rentables.
71
El estudio de Herrera y Cozzubo (2016) considera que los desastres naturales incrementan la vulnerabilidad del
hogar a la pobreza en 35%, los cuales afectan principalmente a las poblaciones que se encuentran principalmente en
la sierra y cuya principal fuente de ingresos proviene de la agricultura; la acumulación de varios choques adversos
incrementa la vulnerabilidad de los hogares a la pobreza en 33%.
72
La información para este acápite proviene de: MINAGRI (2016) y MINAGRI (2013).

40
En ese marco, entre el 2009 y 2013, el Fondo de Garantía financió primas de seguro agrario
catastrófico73 por casi de 189 millones de soles, asegurando a 2,126,479 Has de cultivos, de
924,433 productores de ocho departamentos del país74, con un monto global de 1,122 millones;
dado un índice de siniestralidad de 42.74%, atendió a 310,587 productores indemnizados, con
un monto total de S/. 67,534,770.78. De esa experiencia el MINAGRI se planteó como lecciones
aprendidas que era necesario gestar la seguridad productiva como un bien público, procurando
el mantenimiento de condiciones favorables para dicho bien, y focalizar el subsidio de primas
de seguros, como excepción temporal, a productores de menor escala y de condiciones de
extrema pobreza. Asimismo, el Estado debe diseñar instrumentos financieros adecuados para la
transferencia de riesgos, desde la valoración de responsabilidad estatal y su capacidad fiscal.
El 2014 se aprobó un nuevo Reglamento del Seguro Agropecuario y la Adenda Nº001 al Contrato
de Fideicomiso, así como la Resolución Ministerial Nº 076-2014-MINAGRI que aprueba los
nuevos textos de las Condiciones Generales del Seguro Agrícola y Condiciones Especiales del
Seguro Agrícola Catastrófico, procurando además de financiar el costo de las primas de los
Seguros Agropecuarios, fomentar la participación de los sectores público y privado para
financiar Seguros Agropecuarios e impulsar el desarrollo y consolidación de los mecanismos de
prevención y protección ante los riesgos que enfrenta la actividad agropecuaria. En la campaña
2014-2015 se ha atendido con seguro agrario catastrófico a 143,100 productores y 343,441 Has,
habiendo sido el índice de siniestralidad de 46.08%. Para las campañas agrícolas 2015-2016 y
2016-2017 se ha asegurado cobertura del seguro agrícola para 550,296 has, por un valor total
de seguro de 302 millones de soles, con financiamiento del Fondo por 39 millones de soles/año.
Si bien el apoyo a los productores agrarios mediante el seguro agrario catastrófico es un esfuerzo
loable del MINAGRI, su cobertura de productores es baja (no llega al 8%), lo mismo que la
protección de hectáreas agrícolas cultivadas (10.9% en promedio) y del territorio nacional (la
tercera parte de los departamentos del país), así como el reducido monto indemnizado (en
promedio S/. 97/ha), por lo cual es necesario seguir profundizando las herramientas de
protección productiva a los productores agrarios y rurales del país.
Asociatividad y acción colectiva

Un mecanismo que los grupos sociales se dan para protegerse es la organización. La dimensión
social de la experiencia humana es imprescindible para la sobrevivencia de la especie, tanto más
cuanto más difíciles sean las condiciones en que se desenvuelva.
Este activo privado, siendo de naturaleza social, tiene altas implicancias en todas las otras
dimensiones de la vida en los territorios, pero a nivel nacional, en las últimas décadas, ha sido
poco estudiado. El Borrador de Lineamientos 75 que se ha revisado incluye al respecto,
información a nivel internacional, como sigue: A nivel internacional la evidencia sobre la
importancia de la acción colectiva en general y de la formación de organizaciones de
productores, en particular es bastante amplia. Estudios como los de Gebremedhin et al (2004),
Place et al (2004), y McCarthy et al (2004) muestran evidencia clara de los beneficios de la acción
colectiva tanto en el espacio de manejo de los recursos naturales como en lograr una articulación
más beneficiosa a los mercados de productores y factores.
73
Cubre riesgos climáticos catastróficos (sequía, bajas o altas temperaturas, granizo, exceso de humedad,
inundaciones, heladas, vientos fuertes, huaicos, pérdida de suelo para cosechar, enfermedades, plagas y
depredadores, incendio) que afecten todo o casi todo lo sembrado, aunque no cubre los costos de producción.
74
Apurímac, Ayacucho, Cajamarca, Cusco, Huancavelica, Huánuco, Pasco y Puno.
75
Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social –MIDIS (2013), pág. 40

41
En general, la población peruana participa poco en organizaciones, el 2015 el 8.4% de los

peruanos pobres pertenecían a asociaciones vecinales, el 7% al programa Vaso de Leche, el 4%
a organizaciones de regantes, el 3.3% a rondas campesinas, el 2.9% a asociaciones de
profesionales, el 2.8% a sindicatos o asociaciones de trabajadores 76.
La situación de dispersión característica del quehacer agropecuario de la población rural, a la

que hay que añadir, en el caso de Perú, el limitado acceso de las familias rurales a servicios e
infraestructura, los bajos niveles de producción y su poca capacidad de negociación e influencia,
hacen más necesaria la asociatividad; la experiencia internacional y nacional demuestra que
“entre más asociado está un productor, tiene más capacidades y condiciones de hacer buenos
negocios ”77.Sin embargo, el Censo Nacional Agropecuario del 2012 mostró que – a nivel
nacional – sólo el 23% del total de productores rurales estaban organizados (517,667). Por su
parte, la SUNAT (data estadística del periodo 1995-2012), evidencia que solo 4 mil
contribuyentes agropecuarios (cooperativas agrarias, comunidades campesinas y nativas, y
Sociedades Agrarias de Interés Social) están inscritos y activos en la SUNAT, lo que representa
solo un 0.08% del total nacional de contribuyentes inscritos y activos.
A nivel nacional, las organizaciones que cuentan con mayor número de afiliados (77% del total
de productores organizados) son las Comisiones y Comités de Regantes 78, dada la importancia
que el agua tiene para loso agricultores, pero también tiene mucha relación con el soporte
público legal que el Estado da al funcionamiento de este tipo de organizaciones. Las
organizaciones de regantes tienen mayor cantidad de participantes en la costa, donde también
predominan las comisiones de regantes sobre los comités de riego, lo cual se explica por la
presencia de infraestructura de riego cuyo uso hay que coordinar y su envergadura.
El único otro tipo de organización cuyo porcentaje de asociados es significativo a nivel nacional
(11%) son las asociaciones de productores agropecuarios, siendo la selva el espacio donde
mayor peso social tienen (33% de los productores amazónicos pertenecen a alguna asociación
de este tipo), también en la Amazonía las organizaciones vinculadas con la producción de café
tienen mucha importancia, así las asociaciones de productores cafetaleros agrupan al 6% del
total de productores en esta región natural y las cooperativas agrarias cafetaleras asocian al 17%
de los productores en selva. Las asociaciones de productores de cacao también afilian al 4% del
total de productores en selva.
En la sierra no existe un producto o factor de aglutinación significativa para los productores

agrarios, las asociaciones agropecuarias vinculan al 7% del total de productores en ese espacio 79.
76
INEI: Perú: Perfil de la Pobreza por dominios geográficos, 2004-2015, pág. 107. Lima 2016
77
Chiriboga, Manuel: En Encuentro Internacional promovido por el Proyecto Conocimiento y Cambio en Pobreza
Rural, Grupo de Diálogo Rural Ecuador – RIMISP, basado en estudio sobre la experiencia de 47 asociaciones
latinoamericanas de pequeños productores que busca identificar y diseñar propuestas de política pública para el
desarrollo rural, Ecuador, 2014
78
Organizaciones de usuarios de agua de riego, titulares de derechos de uso de agua que comparten sistemas
hidráulicos comunes, según el Decreto Supremo Nº 005-2015-MINAGRI que reglamenta la Ley Nº 30157, Ley de las
Organizaciones de Usuarios de Agua, los Comités de Usuarios constituyen el nivel básico de las organizaciones de
usuarios de agua, mientras que las Comisiones de usuarios constituyen el nivel intermedio de las organizaciones de
usuarios de agua y se conforma por usuarios de agua organizados sobre la base de un subsector hidráulico.
79
Las organizaciones de criadores de camélidos, incluyendo las cooperativas vinculadas con ellos, no llegan a
articular ni al 1% de productores agropecuarios de sierra.

42
En el Programa Presupuestal 0121, el Ministerio de Agricultura y Riego de Perú, identifica

algunos estudios que validan la importancia de este factor en el desarrollo agrario 80:
Para el caso peruano, Escobal y Reardon (2000) muestran que cuando se combina la
participación de productores en organizaciones colectivas con servicios de gerencia eficaces es
posible aprovechar las economías de escala que la acción colectiva ofrece. Los autores muestran
que, gracias a la combinación de asociatividad y servicios de gerencia, una muestra de pequeños
productores de la costa norte del Perú logró mejores precios para sus productos, insumos más
baratos, acceso a crédito y recuperación de crédito tributario. Las ganancias de la asociatividad
y gerencia se estimaron en 15%.
Por otro lado, Fort y Ruben (2009) comparan a productores de banano no organizados con un
grupo comparable de productores de banano que han logrado organizarse y con un tercer grupo
que no sólo han consolidado su organización, sino que han logrado la certificación orgánica. El
estudio confirma que la participación de productores en organizaciones formales genera un
incremento en la rentabilidad del negocio de 11%, cifra que se eleva a más de 60% cuando se
combina con la certificación orgánica.
EL Banco Interamericano de Desarrollo -BID (2001, pág.8) En su estudio sobre reducción de la

pobreza y fortalecimiento del capital social y la participación, denota que, si bien las
organizaciones locales son muy valiosas para apoyar los esfuerzos de las familias, su efectividad
es limitada en los mercados extra locales, frente a lo cual señala:
Un área prometedora es el fortalecimiento de las instituciones supra-comunales (…) El estudio

de Bebbington y Carroll (2000) sobre federaciones en Bolivia, Ecuador y Perú muestra el valor de
estas organizaciones de segundo piso que actúan como paraguas de las organizaciones
comunitarias y permiten combinan fuerzas para obtener recursos y dialogar con niveles más
altos del gobierno. La asistencia técnica y financiera puede estimular este tipo de organizaciones
y así promover una mayor creación de capital social.
Una experiencia muy ilustrativa de los beneficios del asocio y el trabajo en redes empresariales
es la del Programa de Apoyo a la Micro y Pequeña Empresa en el Perú (APOMIPE) – programa
de cooperación bilateral de la Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperación (COSUDE) y el
Ministerio de la Producción (PRODUCE), el cual impulsó el desarrollo de redes empresariales con
campesinos, entre el 2005 y el 2011. En Cajamarca, APOMIPE ha propiciado el funcionamiento
de 34 redes empresariales de cuy en el valle de Condebamba.
Entre los beneficios logrados por los pequeños productores agropecuarios de la cadena de cuy
en Condebamba, se refiere una mejora de alrededor de 170% en los ingresos totales de las 350
familiar organizadas en las 34 redes empresariales y un aumento del valor de las ventas del cuy
en más de 400%, lo que ha permitido articularlos al mercado y sacarlos de la pobreza al 73% de
las familias beneficiarias de esta cadena. Asimismo, reportan81: Impactos muy importantes en la
economía del conjunto del territorio. En primer lugar, observamos un gran impulso en la oferta
de servicios a la producción del cuy, tales como la instalación en el territorio de proveedores de
insumos necesarios para la crianza, la presencia de oferentes de asistencia técnica y
capacitación, y el desarrollo de productos crediticios específicos para la cadena del cuy por parte
de entidades crediticias del valle. En segundo lugar, observamos cambios significativos en las
actitudes de los diversos actores vinculados con la cadena, tales como el gobierno regional de
80 MINAGRI (2014), pág. 17

81
(APOMIPE) -COSUDE (2011), pág. 8

43
Cajamarca, los municipios de Condebamba y Cajabamba, y todas aquellas instituciones que

conforman el Grupo impulsor de la cadena del cuy del valle de Condebamba.
El presidente de la Sociedad de Agricultores de Colombia dice, al respecto: Es la globalización

misma la que nos está llevando a animar al pequeño, mediano y grande productor y a estos con
la agroindustria, a vincularse con la oferta de escala amplia. Una integración que combine
producción, diversificación y calidad, con un enfoque claro de competitividad. Es claro que la
asociatividad hace un aporte inigualable al mejorar la calidad de vida de la población rural,
elevando la productividad de los alimentos y mejorando la comercialización de los mismos
dándole capacidad de negociación, pues al tener grupos más organizados hay posibilidades de
participar en la dinámica comercial a través de la identificación de nuevos mercados. Las
relaciones asociativas no se resumen en la defensa de intereses colectivos, sino que van más allá
de la función misma de la agricultura desde el ámbito empresarial, razón por la cual requiere el
respaldo de actores tanto públicos como privados que le permitan alcanzar un verdadero valor
agregado de los productos agropecuarios 82.
Por lo expuesto, una estrategia de superación de la pobreza rural debe incluir mecanismos que
promuevan la asociatividad de las poblaciones rurales.
Institucionalidad
Resultados de importantes estudios de investigación sobre el rol de las instituciones locales en
el desarrollo local aportan fuerte evidencia que las instituciones locales activas y participativas
ayudan a reducir la pobreza y promueven el desarrollo equitativo.
Donnelly et al (2001) dice: Estas organizaciones impactan de las siguientes maneras en la

reducción de la pobreza: Reducen los niveles de desigualdad en el acceso a información y
recursos, fomentan el involucramiento de las familias en objetivos de crecimiento y
productividad, combinándolos con valores sociales de solidaridad y equidad; además, dado que
las instituciones locales de desarrollo local requieren y dependen de la internalización de la
participación, como parte de la cultura del grupo, endogenizan el desarrollo.
Además, la cantidad y calidad de interacciones que posibilita el funcionamiento de las redes de

organizaciones locales y la confianza que ellas generan influencian muy significativamente en la
calidad de la burocracia, el funcionamiento de las entidades públicas, la ausencia de corrupción,
entre otros resultados (demostrado por: Grootaert, C. et al, World Bank, 2001; Porta et al,1997,
Lederman et al, 2001).
La Contraloría83 identifica los siguientes problemas, respecto de la institucionalidad local:
Un factor importante que limita la articulación en el Estado peruano es que no existe un consenso
intra-sectorial e intergubernamental para que los distintos grupos de interés se sientan
comprometidos con el proceso de reforma. En este sentido, los gobiernos sub nacionales
reclaman que las políticas y estrategias son elaboradas desde Lima y en gabinete, y que no
recogen las diferentes realidades territoriales de la nación, llevando a establecer políticas
sectoriales homogéneas para realidad heterogéneas. Además, (como señala la Secretaría de
Gestión Pública de la Presidencia del Consejo de Ministros). existe una fuerte desarticulación
entre las Políticas Públicas Nacionales, Sectoriales, Regionales y Locales, que se expresan en las
82
Mejía, L.R.: Editorial Hacia un verdadero asociativismo agrario, Revista Nacional de Agricultura, Sociedad de
Agricultores de Colombia, edición 958, junio 2013, Colombia.
83
La Contraloría General de la República (2014), págs. 214-218

44
descoordinaciones existentes entre de los Planes de Desarrollo Concertado (PDC), con el Plan
Estratégico Institucional (PEI), el Plan Operativo (POI), el Programa Multianual de Inversiones y
el Presupuesto. (…) La desarticulación existente se debe en parte a que no se asegura el
alineamiento entre las políticas públicas nacionales y sectoriales con las territoriales de
responsabilidad. Asimismo, el diseño de las políticas públicas carece de un diagnóstico
comprehensivo de costo-beneficio e impacto. Ello genera que las intervenciones del Estado
queden muchas veces incompletas y que no se provean bienes y servicios de calidad que
satisfagan las necesidades de la población y aseguren el desarrollo integral del país. Esto último,
a su vez, se debe a que no existe un sistema eficiente de planeamiento que se articule con el
sistema de presupuesto público.
Como consecuencia de la ausencia de un sistema adecuado de planificación, las entidades

públicas no cuentan con un sistema de seguimiento y evaluación con tableros de indicadores que
faciliten el monitoreo del cumplimiento de objetivos y metas en todos los niveles de gobierno.
Adicionalmente, no se cuenta con un sistema de gestión del conocimiento.
En el mismo sentido, la OECD (2016, pp. 2 a 5) recomienda que en las políticas y estrategias
públicas de reducción de la pobreza es necesario sumar, a la lógica tradicional de derivar de lo
nacional las intervenciones locales (top-down), un enfoque que dé protagonismo a los actores
locales (bottom-up), reconociendo además la diversidad de los territorios, y por tanto más que
normas, lo que es conveniente es desarrollar herramientas y mecanismos que puedan ser
adoptados, adaptados y mejorados, para el impulso de procesos sostenibles de desarrollo local
con poblaciones pobres.
Por otra parte, PIDERAL84 ,dice:
Para lograr el desarrollo de los territorios rurales (DTR), no basta con articular las políticas y
programas existentes que en mayor o menor medida inciden en el DTR. Por tanto, una política
pública de DTR requiere no solo articular las políticas, programas y fondos ya existentes que
inciden en el DTR, sino también establecer nuevos elementos institucionales, normativos,
intervenciones y financieros específicos o bien adaptar los ya existentes.
Salud mental y emocional

Un estudio publicado recientemente por el Banco Mundial85 señala que “las enfermedades
mentales afectan el desarrollo de un país ya que son una de las mayores causas para
discapacidad en el mundo. “Los trastornos mentales son una de las principales causas de pérdida
de productividad a nivel nacional” El mismo estudio dice: La depresión es el trastorno mental
más común a nivel mundial. En América latina el 5% de la población adulta padece de ella, pero
la mayoría no busca —ni recibe— tratamiento, según la OMS 86” y sigue diciendo: “Para dar una
idea de la dimensión del problema: los trastornos mentales y neurológicos representan casi una
cuarta parte de la carga de las enfermedades en América latina y el Caribe. Estos van desde
depresión y ansiedad hasta el trastorno bipolar”. (…) La inadecuada salud mental también afecta
más a los pobres, empeorando el círculo vicioso de la desigualdad en los países
latinoamericanos”.
84
Sumpsi, J. Proyecto PIDERAL (2013), pág. 3
85
Cruz, Antonio: La mala salud mental, un obstáculo al desarrollo de América Latina, en
http://www.bancomundial.org/es/news/feature/2015/07/13/bad-mental-health-obstacle-development-latin-america
86
Según la OMS, menos del 2% del presupuesto de salud en la región está destinado a la salud mental.

45
Para explicar esa aseveración cita al profesor del Departamento de Medicina preventiva de la
Universidad de Sao Paulo Paulo Rossi Menezes, quien ha dicho: “Hay una clara relación entre la
condición de vida y los trastornos mentales comunes”. Aclara: ·Los pobres no solamente tienen
más riesgo de padecer de un trastorno mental como la depresión -porque enfrentan más
dificultades en la vida-, pero también tienen menos acceso a un cuidado adecuado”.
Vakis et al. (2015, págs. 26 y 27), sobre el particular dice: “Las aspiraciones y el estado mental
abatidos de los pobres crónicos pueden ser una importante barrera para su inserción en el proceso
de movilidad ascendente. Es probable que se trate de una relación en ambos sentidos: la situación
de pobreza conduce a un estado mental abatido, lo que a su vez reduce las aspiraciones y las
posibilidades de movilidad ascendente, perpetuando un círculo vicioso de la pobreza”.
Tratar adecuadamente este tipo de problemas requiere encarar varios aspectos: En primer lugar,
es necesario borrar el estigma con que se han teñido los trastornos mentales, lo cual dificulta la
búsqueda de apoyo de las personas que los padecen o sus familiares; al respecto hay mucha
desinformación, muchos mitos sociales, en particular respecto de la depresión, lo cual entorpece
la atención oportuna, sistemática e incluso el desenvolvimiento normal de las personas.
La escasa difusión de información y de conocimientos, en torno a la salud mental e incluso, la

forma de pensar y tomar decisiones por las personas (tema que se abordará con mayor detalle
a continuación) son otro factor que no facilita el abordaje de esta condición tan importante para
el desempeño de las personas.
En tercer lugar, el Sistema de Salud en general ha desarrollo poco la prevención y la atención

primaria de la salud, pero menos aún en el caso de la salud mental, por lo cual el personal médico
en general está poco capacitado en reconocer trastornos mentales y la atención de los mismos
se proscribe sólo en nosocomios especializados, con lo cual la atención temprana no se da.
Respecto de la salud emocional, Vakis et al. identifican una relación estrecha entre países con altas
tasas de pobreza crónica y sus más bajos niveles de expectativas positivas para el futuro. De
manera similar, identifican que la ubicación socioeconómica de las personas también incide de
manera significativa en su percepción sobre el futuro, al respecto señalan: “los pobres crónicos de
América Latina son los más pesimistas en lo que concierne a sus actitudes frente al futuro: uno de
cada cinco considera que su situación económica empeorará en el próximo año, el doble en
comparación con aquellos que salieron de la pobreza o que nunca fueron pobres. Asimismo, es dos
veces menos probable que los pobres crónicos esperen que su situación mejore en el futuro frente
a aquellos que salieron de la pobreza. Es interesante observar que las personas que salieron de la
pobreza son las más optimistas, incluso entre aquellas que nunca fueron pobres, lo cual es
coherente con la evidencia causal de cómo los eventos positivos pueden afectar la actitud de las
personas frente a la vida”.
Estos investigadores, citando otros estudios dicen: “Parafraseando a Appadurai (2004) y Ray (2006),
las aspiraciones se encuentran socialmente determinadas, y por lo tanto la capacidad de aspirar es
inherentemente desigual entre ricos y pobres. Eso tiene como consecuencia que los pobres carezcan
de los recursos (o capacidades) aspiracionales para actuar y modificar las condiciones de su pobreza.
En consecuencia, es posible que los pobres no inviertan en el futuro parcialmente debido a sus propias
experiencias, pero también porque las personas que están cerca de ellos sugieren que escapar de la
pobreza no constituye una opción viable. Romper con este canal de transmisión es indispensable. Así
como el contexto es relevante para los aspectos físicos de la pobreza crónica, el contexto de los
comportamientos también importa, y por lo tanto aprender acerca de las experiencias positivas de
terceros puede ser beneficioso para las propias aspiraciones”.

46
El Banco Mundial, en su Reporte del Desarrollo Mundial 2015: “Mind, Society and Behavior”
señala: “La pobreza no es solo un déficit de recursos materiales, sino también un contexto en el
que se toman decisiones. Puede imponer una carga cognitiva sobre los individuos que les hace
especialmente difícil pensar de manera deliberativa. Quienes todos los días deben destinar gran
cantidad de su energía mental tan solo a asegurarse el acceso a necesidades básicas como el
alimento y el agua potable tienen menos energía para embarcarse en una deliberación
cuidadosa que quienes, simplemente por vivir en una zona con buena infraestructura y buenas
instituciones, pueden enfocarse en invertir en una empresa o en asistir a las reuniones de los
comités escolares. De este modo, es posible que los pobres se vean forzados a recurrir a las
decisiones automáticas con mayor frecuencia aún que quienes no viven en la pobreza”87.
Dice el reporte del Banco Mundial que venimos citando: “Tras el análisis de los cientos de
trabajos empíricos sobre la decisión humana en los que se basa este informe, se destacan tres
principios que sirven de orientación para los nuevos enfoques sobre cómo comprender el
comportamiento y diseñar e implementar políticas de desarrollo. En primer lugar, los individuos
adoptan la mayoría de sus opiniones y de sus decisiones de manera automática, no deliberativa:
llamamos a esto “pensamiento automático”. En segundo lugar, el modo en que las personas
actúan y piensan suele depender de lo que hacen y piensan quienes los rodean; llamamos a esto
“pensamiento social”. En tercer lugar, los individuos de una sociedad determinada comparten
una perspectiva común sobre el mundo que los rodea y sobre sí mismos; llamamos a esto
“pensamiento basado en modelos mentales”. El reporte muestra - basado en experiencia – que
los tres factores que determinan la forma de pensar de las personas pueden ser modificados y
mejorados mediante intervenciones de carácter social.
En reconocimiento de la enorme importancia del pensamiento y la conducta de las personas en

la superación de pobreza, el Banco Mundial dice: “Si se presta atención al modo en que los seres
humanos piensan (los procesos de la mente) y al modo en que la historia y el contexto configuran
el pensamiento (la influencia de la sociedad), se puede mejorar el diseño y la implementación de
las intervenciones y las políticas de desarrollo que se centran en la elección y la acción (conducta).
Para expresarlo de otra manera, ha llegado el momento de rediseñar las políticas de desarrollo
a partir de una consideración minuciosa de los factores humanos”.
87
World Bank (2015), pág. 14

47
Fuente: (1) INEI (2016 C), (2) AFIN (2015), propia elaboración

48
Políticas públicas para el enfrentamiento de la pobreza

La política social del Estado Peruano tiene dos componentes, la atención universal y permanente
de algunas necesidades, como son la educación y la salud88 y la atención particularizada a grupos
poblacionales en pobreza y extrema pobreza, mediante programas focalizados.
Los programas de atención a poblaciones pobres tomaron mayor relevancia en los años 90 del siglo
pasado, buscando paliar temporalmente los efectos de la implementación drástica de las políticas de
ajuste y reforma estructural, se trataba principalmente de programas alimentarios. El número y tipo de
programas sociales ha variado mucho a lo largo de los años, a la actualidad existen 26 programas sociales.
Los primeros Lineamientos de la Política Social datan de 1993 89, Du Bois et al. (2004) dice sobre
la política social en ese periodo: “A pesar de los distintos avances en materia de política social
durante la década pasada, ésta se caracterizó por la falta de coordinación y el desorden en el
diseño e implementación de la misma” 90.
El 2001, el Gobierno de Transición creó la Mesa de Concertación para la Lucha contra la Pobreza
(MCLCP) e inició un proceso de diálogo nacional para la definición de una nueva política social.
La MCLCP presentó una propuesta de Carta Social al gobierno de Toledo, el cual ratificó los
principios y compromisos propuestos mediante el documento Bases para la Estrategia de
Superación de la Pobreza y Oportunidades Económicas para los Pobres, en el cual se establecía
nuevos lineamientos en materia de políticas sociales. El 2004, mediante Decreto Supremo Nº
064-2004-PCM se aprobó el Plan Nacional de Superación de la Pobreza que establecía tres ejes
transversales de la política social: Eje 1, Desarrollo de capacidades humanas y respeto de los
derechos fundamentales; Eje 2, Promoción de oportunidades y capacidades económicas para
las personas y familias en situación de pobreza; y Eje 3, Establecimiento de una red de protección
social que opere ante crisis económicas o desastres naturales y que afectan principalmente a los
individuos, familias y comunidades en situación de pobreza extrema y mayor vulnerabilidad.
Al decir de la Contraloría General de la República91: “Los dos primeros ejes aluden a un cambio
de estrategia social, de lo protector asistencial a lo habilitador. Ello responde a la evidencia
internacional que señala que la forma más efectiva de combatir la pobreza pasa por el desarrollo
del capital humano y de las oportunidades de empleo e ingresos (…) y para la población más
vulnerable, los programas protectores (…) son indispensables para evitar pérdidas de
capacidades en las personas y crear condiciones básicas para aprovechar las oportunidades
educativas y económicas”. Sin embargo, esta estrategia global para la política social no se
tradujo en “objetivos y metas más concretas con plazos y responsables específicos. Asimismo,
los múltiples programas y proyectos no se han alineado con base en estos tres ejes orientadores”.
La Contraloría General de la República identificó además los siguientes problemas a la base de

la insuficiente implementación de la política social: “La política social peruana no ha planteado
objetivos y metas comunes de cumplimiento obligatorio para todas las dependencias y
88
Aunque el Seguro Integral de Salud (SIS), estando destinado a atender sólo a poblaciones pobres, por su cobertura
y extensión temporal rebasa las condiciones de un programa temporal .
89
En dichos Lineamientos se reconocía que dicha política constituía una inversión en el desarrollo de los recursos
humanos, por lo cual los programas sociales debían esforzarse en focalizar la población destinataria y motivar su
activa participación; sin embargo los resultados en focalización y en participación de dichos programas no fueron
muy exitosos y evaluaciones de los mismos mostraron que más del 60% de los beneficiarios de los programas del
Vaso de Leche, los Desayunos Escolares y Comedores Populares no eran pobres y no pertenecían a la población
objetivo de los mismos. Al respecto se puede revisar Du Bois, F. et al (2004), Chacaltana,J. (2001)
90
Du Bois, F. et al (2004), pág. 19
91
Contraloría General de la República (2008), pág. 17

49
programas responsables de los programas sociales. La estructura sectorial de la institucionalidad

pública determina la multiplicidad de objetivos y metas parciales. Cada sector funciona en forma
auto referenciada con nula o poca coordinación intra e intersectorial. En esta estructura, resulta
muy difícil responder a objetivos y metas comunes 92.
En segundo lugar, señala que “el presupuesto agregado de los programas sociales (…) se
encuentra por debajo del promedio latinoamericano como porcentaje del PBI” y explica que ello
se debe a “la baja recaudación fiscal como porcentaje del PBI y una baja prioridad fiscal a los
sectores sociales”. Sigue diciendo: Incrementar el gasto social supone, por tanto, dos decisiones
políticas: ampliar la cobertura de la recaudación y obtener mayores recursos fiscales, y el dar
prioridad a los sectores sociales en la asignación del presupuesto público”.
Seguidamente, agrega: “Otro problema relacionado es la asignación de recursos a programas,

no en base a resultados, sino a sus niveles históricos”, por lo cual considera que la asignación
presupuestal hacia la gestión por resultados es una buena alternativa.
Otra cuestión que señala es la desarticulación entre la política de desarrollo económico y la

política social93. Dice: “No sólo existen grados de desconexión entre ambas, sino que
históricamente se ha observado que el gasto social tendía a ser procíclico y sensible a las
coyunturas electorales o coyunturas políticas inestables. Dar mayor transparencia al gasto social
y hacerlo menos volátil son dos de los otros requerimientos de la política social”.
La Contraloría señala también que: “A diferencia de la política económica, la política social no

ha tenido definida con precisión una autoridad responsable encargada de planificar, normar,
orientar y evaluar la política social. La Comisión Interministerial de Asuntos Sociales (CIAS) con
el apoyo de su Secretaría Técnica, debería en teoría cumplir estas funciones. En la práctica, sin
embargo, ha venido cumpliendo funciones deliberativas, sin que se acentúen los aspectos
normativos, de gestión y coordinación sistemática de los programas sociales 94. En la medida en
que ésta se consolide técnica y financieramente, y además reciba un claro apoyo político al más
alto nivel, la CIAS se convertirá en la autoridad social nacional que la situación requiere”.
identifica como fundamentales los problemas de gestión en: (a) La política social, es el caso de
la no coordinación entre los diferentes programas en ámbitos específicos, que debería
orientarse a permitir la “graduación” de aquellos beneficiarios que alcanzan ciertas capacidades
o niveles adecuados de vida de acuerdo con el apoyo recibido y en los programas sociales;
(b) En los programas sociales: (i) La mala focalización que determinan problemas de sub-cobertura
(los programas no llegan a los supuestos beneficiarios) y de filtración (los programas llegan a los que
no los necesitan); (ii) La escasa o nula coordinación con actores de la sociedad civil, sea
organizaciones de la sociedad civil y agencias de desarrollo internacional, que realizan intervenciones
importantes en varios ámbitos sociales95; (iii) La débil o nula participación de los involucrados, en
especial de la población beneficiaria y sus organizaciones. “Uno de los riesgos de la falta de
92
Contraloría General de la República (2008), págs. 16 a 22
93
En alternativa propone: “Para dar coherencia a las políticas de Estado en un horizonte temporal más amplio se
aprobó durante la gestión del gobierno anterior la creación del Centro Nacional de Planeamiento Estratégico
(CEPLAN), sin embargo, aún no se ha implementado su funcionamiento. En tal sentido, consideramos que
correspondería que un sistema especial se encargue de los objetivos sociales del Estado y de coordinar con el MEF la
armonización de las estrategias económicas con dichos objetivos sociales”.
94
Y también de las políticas y funciones públicas sociales, proponemos.
95
Propone: Unir fuerzas con estas instituciones no sólo permitiría mayores recursos y una mejor coordinación con el
Ejecutivo, sino también aprovechar su experiencia y capacidades técnicas. En efecto, una de las ventajas comparativas
de muchas ONG y agencias privadas de desarrollo es su poder de innovar y asumir los riesgos que esto supone.

50
participación es que los beneficiarios orienten su intervención como grupos de interés y presión
desvirtuando la focalización y objetivos iniciales de los proyectos; (iv) La transferencia de programas
sociales a gobiernos locales, en el marco de la descentralización, “en la medida en que muchos
gobiernos sub nacionales han expresado limitaciones importantes respecto de recursos humanos y
técnicos para asumir estas nuevas responsabilidades en forma eficiente y eficaz”.
Por último, identifica que una parte importante de los programas sociales carece de mecanismos de
monitoreo y evaluación sistemáticos y permanentes, muchos de ellos carecen de línea de base
actualizada, por lo que resulta difícil, cuando no imposible, medir avances, resultados e impacto.
El segundo Gobierno Aprista (2006 -2011), mediante DS Nº 027-2007-PCM definió y estableció

las Políticas Nacionales de obligatorio cumplimiento para las entidades del Gobierno Nacional,
entre las cuales se contaban varias relacionadas con: La descentralización, la igualdad de
oportunidades para todos los peruanos, en materia de inclusión, el aumento de las capacidades
sociales, la promoción del empleo y la MYPE y Políticas Anticorrupción, Seguridad y Defensa
Nacional, entre las más importantes, dicha norma fue una declaración de principios pero no
incluyó una guía de acción. En ese marco, se impulsó una reforma de los programas sociales que
incluía tres iniciativas promovidas por diferentes sectores:
La primera ha sido la fusión de los programas sociales, liderada por la Comisión Interministerial
de Asuntos Sociales; entidad que identificó 82 programas, los cuales fueron clasificados de
acuerdo con dos criterios: (i) Su relación con alguno o algunos de doce grandes objetivos
estratégicos y (ii) la población objetivo de su intervención. Si dos programas tenían la misma
población objetivo y el mismo objetivo estratégico, debían fusionarse; si tenían el mismo
objetivo estratégico y diferente población, debían integrarse; si tenían la misma población, pero
diferente objetivo, debían articular su intervención; y si tenían diferente población y diferente
objetivo, debían funcionar de manera independiente. Sin embargo, la alineación de los
programas tras prioridades, objetivos y metas, con metodologías claras no se dio. También, en
la práctica hubo dificultades técnicas importantes para los procesos de fusión o integración, lo
que devino en la agrupación de programas, sin articulación de su funcionamiento96.
La segunda iniciativa fue la conformación de un Comando de Lucha contra la Pobreza, liderada

por el Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social; creado el 20 de noviembre de 2007 mediante
un convenio marco de cooperación interinstitucional entre los principales programas sociales y
bajo la dirección de un secretario ejecutivo. El objetivo de esta instancia fue establecer
mecanismos de coordinación y cooperación entre los principales programas sociales del sector
público para realizar intervenciones conjuntas en espacios de actuación compartida y permitir
articular y complementar esfuerzos y recursos orientados al mejoramiento del acceso de la
población pobre a los servicios básicos y a las oportunidades económicas y productivas. La meta
fundamental fue la reducción sostenida de la pobreza extrema y la desnutrición crónica infantil,
con énfasis en el área rural. Se planteó iniciar la intervención mediante el Programa Articulado
de Nutrición (PAN), como plan piloto aplicado en parte de los distritos más pobres del país,
mediante un plan articulado de inversión social, un sistema de gerencia social, una ficha única
de evaluación socioeconómica y planes distritales.
96
Ver: Francke, P.: Políticas sociales de Alan 2.1, en Perú Hoy, DESCO, 2008, Lima; PCM-NNUU: Perú: Tercer Informe
Nacional de Cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, Lima, 2013.

51
Respecto de la superación de la pobreza en este período, el Segundo Informe de cumplimiento

de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (2009)97, reportaba avances sustantivos en reducción
de la pobreza total (-36%) y disminuciones importantes de la desnutrición crónica infantil, la
mortalidad infantil y una alta presencia de las mujeres en el Parlamento, tras varios años de alto
crecimiento económico, mayor concertación de esfuerzos entre sectores de la sociedad, y
significativo aumento de los presupuestos públicos.
“No obstante, la debilidad estatal todavía dificulta el cierre de las brechas de desarrollo, y es
particularmente marcada en los niveles sub-nacionales. (…) Entre los desafíos que enfrenta el
Estado peruano, destaca su presencia desigual en el territorio nacional. Muchos autores han
recalcado que la ciudadanía y los derechos no han sido ni son los mismos en todo el territorio (…)
Sobre este aspecto, el Informe sobre Desarrollo Humano Perú 2009 (PNUD) midió la densidad del
Estado en el territorio. (…) Al llevar el análisis hasta el nivel provincial se encontró que, a pesar
de innegables avances, la provisión efectiva de bienes y servicios públicos se concentra aún en la
Costa y en las principales ciudades. Incluso dentro de cada región, es bastante desigual la
presencia del Estado. Suele ser baja o muy baja la densidad del Estado justamente donde hay
mayores necesidades: en las áreas rurales de la Sierra y la Selva”98.
La tercera iniciativa incluida en la reforma de los programas sociales fue la implementación del
Presupuesto por Resultados (PPRs), liderada por el Ministerio de Economía y Finanzas 99. Sobre
la implementación de esta estrategia, el Tercer Informe de Cumplimiento de los Objetivos de
Desarrollo del Milenio (ODM) dice100: En 2007 se estableció un grupo piloto de ministerios y
gobiernos regionales en los que se implementaría el Presupuesto por Resultados (PPR), ligado a
la planificación y a los planes estratégicos sectoriales, así como la evaluación presupuestal desde
la equidad de género (…) alcanzando para 2013 a 67 programas presupuestales con recursos por
S/.40.324 millones. Esto representa 48% del presupuesto no financiero ni previsional.
Un estudio sobre los avances en la realización de los PPRs al 2013101, señala que: Los programas
presupuestales, el seguimiento del desempeño, las evaluaciones independientes, presentan
deficiencias en su implementación y no cuentan con mecanismos efectivos para el seguimiento
del desempeño y utilizar de manera sistemática la información de desempeño en el proceso
presupuestario. (…). Dado que la implementación de muchos PPRs implica la articulación de
diferentes actores a nivel sectorial y multisectorial incluyendo los tres niveles de gobierno, “Se
observa una débil apropiación de los instrumentos de la reforma por parte de los rectores de la
política y de los ejecutores (…) es necesario empoderar a las entidades rectoras de los programas,
a través de mecanismos que permitan articular los esfuerzos de diferentes entidades. Un
elemento básico para una adecuada articulación es contar con un diseño consensuado entre el
ente rector del programa y los demás actores; y contar con la capacidad operativa para difundir
y brindar la asistencia técnica correspondiente.
El Tercer Informe de Cumplimiento de los ODM102 señala: “mientras Perú consolidó rápidamente
sus capacidades de la Gestión por Resultados para el Desarrollo en temas de gestión financiera,
fue débil el avance inicial en temas de monitoreo, evaluación y articulación de los presupuestos
97
Cuya elaboración fue liderada conjuntamente por el Gobierno del Perú y el Sistema de las Naciones Unidas.
98
PCM-SNU (2013), pág. 16
99
Con la finalidad de establecer metas y estándares para la asignación de recursos, la determinación de los procesos
y la evaluación de los resultados.
100
PCM-SNU (2013), pág. 19
101
Delgado, I. (2013), págs. 116-119
102
PCM-SNU (2013), pág. 19

52
con planes de mediano plazo. En especial, queda pendiente una mayor articulación y
retroalimentación entre el ente rector de la planificación pública, el Centro Nacional de
Planeamiento Estratégico (CEPLAN), y las entidades encargadas de programación, presupuestos,
implementación, seguimiento y evaluación en todos los sectores y niveles de gobierno”.
El gobierno de Ollanta Humala (2011-2016), autodefinido como el gobierno de la inclusión social,

ha llevado a cabo varias iniciativas respecto de las políticas sociales, así,
(A) Entre los servicios universales: (i) En educación, la revalorización de la carrera magisterial
(que incluye capacitación, evaluaciones, incentivos, mejoras salariales y becas) la mejora en la
calidad del aprendizaje (incremento de la cobertura en inicial, la jornada completa en
secundaria, el acompañamiento para mejorar el aprendizaje de inglés y TICs), la modernización
de la gestión educativa ( vinculando metas y procesos, articulando el MINEDU con los Gobiernos
Regionales, las UGELs y la supervisión en escuela) y la inversión en infraestructura educativa
(Programa Nacional de Infraestructura Educativa y los Colegios de Alto Rendimiento), entre las
principales.
Al respecto, la OECD103 estima que “los avances educativos en los últimos años han sido
significativos. Los niveles de acceso al sistema educativo han aumentado considerablemente,
particularmente en los niveles de educación inicial (tasa neta de matrícula de 84% en 2014),
secundaria (78% en 2014) y terciaria (tasa bruta de matrícula de 68.8% en 2014, de acuerdo a
cifras oficiales), con una mayor tasa de finalización en los niveles educativos más altos. El
desempeño también ha mejorado, fundamentalmente para los alumnos de primaria.
El incremento en el acceso ha venido acompañado por una mayor permanencia de los

estudiantes peruanos dentro del sistema educativo (pasando de 8.1 años en 2007 a 9 años en
2014, aún por debajo del promedio de la OCDE - 11.7 años en 2014)., y por un mayor porcentaje
de finalización del ciclo educativo en el que se encuentran (entre el 2005 y 2014, el porcentaje de
población con educación secundaria finalizada aumentó de un 32.1% a un 40.5%, mientras que
para educación superior finalizada creció de un 15.1% a un 19.2% en ese mismo período Además,
los estudiantes repiten menos: en Perú la tasa de repetición en el primer ciclo de secundaria pasó
de 7% en 2005 a 5% en 2013, mientras que para el promedio OCDE en ese mismo año se situaba
en un 2.2%). De igual manera, entre 2005 y 2014, el porcentaje de población sin ningún tipo de
escolarización cayó de 8.4% a 5.8%, y la población con un nivel de primaria incompleta se redujo
desde un 18.7% hasta un 14.4%.
La inversión en educación ha aumentado de manera significativa: el gasto en educación como

porcentaje del PIB pasó de representar un 2.9% en 2010 a ser de 3.6% en 2015 (…) pero esta
proporción de la inversión en educación sigue estando muy por debajo del promedio OCDE que
se ha mantenido en torno al 5.5% del PIB en los últimos años.
(ii) La reforma en salud ha procurado desarrollar la Protección y gestión de los riesgos; Acciones
de promoción y de Prevención de las enfermedades, Vigilancia y control epidemiológico;
Protección del usuario y Seguridad del paciente; Calidad de la atención - Efectividad de la
prestación; Protección financiera, Ampliación de la cobertura, Gestión del aseguramiento; en
Gestión, Vinculación de metas y procesos, Articulación (redes de salud) y Supervisión.
103
CD OCDE (2016): Avanzando hacia una mejor educación para Perú, Haciendo que el desarrollo suceda, Volumen 3

53
Según un estudio publicado por el Colegio Médico del Perú 104, “A consecuencia de la
promulgación de la ley de aseguramiento universal en salud (AUS) 105, en el 2009, en el país, se
experimentó un avance progresivo en las coberturas de aseguramiento de salud. En 2011, 64,5
% de la población contaban con seguro de salud, este porcentaje subió a 72,9 % en 2015. El
incremento en la cobertura de aseguramiento se observó en la mayoría de las regiones, pero
especialmente en aquellas con mayores índices de pobreza como Huancavelica y Apurímac, que
en 2015 alcanzaron 94,5 % y 90,6 % de población asegurada, respectivamente. Las regiones con
menores coberturas fueron Tacna (54,8 %) y Madre de Dios (60,6 %). (…) El Seguro Integral de
Salud (SIS) es la principal intervención pública para la protección individual en salud. (…) el cual
ha incorporado alrededor de dos millones de personas que viven en poblados lejanos,
indocumentados, personas privadas de la libertad, niños residentes en albergues y personas en
situación de calle. En 2015 se afiliaron 350 mil recién nacidos, 132 mil menores de tres años, y
unos tres millones de escolares de educación inicial y primaria de instituciones educativas
públicas. El SIS Emprendedor ha logrado la protección a independientes del Nuevo Régimen
Único Simplificado y sus derechohabientes; en 2015 alcanzó a cubrir 257 mil asegurados activos
y 427 mil registrados.
Respecto del financiamiento del sector salud, dice: El presupuesto público en salud, con respecto
al presupuesto general de la República, ha tenido un crecimiento sostenido, de 4,6 %, en 2006, a
5,5 %, en 2014. No obstante, presenta una brecha financiera promedio para el período de 2 %
con respecto al producto bruto interno (PBI) de la región de América Latina.
(B) Respecto de los Programas Sociales, la medida más importante ha sido la creación del
Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social (MIDIS) en 2011, como ente rector de los programas
sociales. El MIDIS, el 2013, se dotó de la Estrategia Nacional de Desarrollo e Inclusión Social
“Incluir para Crecer” (ENDIS), diseñada para orientar la articulación de las intervenciones de
desarrollo e inclusión social del Estado con enfoque en el ciclo de vida de las personas y con
horizonte de corto plazo (programas de alivio temporal de la pobreza), mediano plazo
(desarrollo de capacidades orientadas a mejorar el acceso de los hogares a servicios de
infraestructura básica y a incrementar su autonomía en cuanto a la generación de ingresos) y
largo plazo (generación de oportunidades para la siguiente generación, haciendo énfasis en la
protección y mejora del capital humano).
El CIES y Macroconsult realizan un Balance de las políticas sociales en este quinquenio 106 y
señalan: La ENDIS “debía funcionar como un esquema de articulación de programas y proyectos
sociales (focalizados y universales) a lo largo del ciclo de vida (…) los cuales dependen
funcionalmente de una diversidad de ministerios o sectores. Por lo tanto, la estrategia debía
sostenerse sobre plataformas institucionales que le permitiesen una adecuada coordinación,
tanto intersectorial como intergubernamental. En el primer caso, la plataforma diseñada fue el
Sistema Nacional de Desarrollo e Inclusión Social (Sinadis), que actuaría como espacio de
coordinación de políticas. En el segundo caso, asegurar la formulación de las intervenciones
104
Lazo-Gonzales, O. et al. (2016), págs. 34-35
105
Dice el documento del Colegio Médico citado: La Ley Marco de AUS aprobó el Plan Esencial de Aseguramiento en
Salud (PEAS), el cual consiste en un paquete integral de atenciones (preventivas, diagnósticas, curativas y de
rehabilitación). El PEAS atiende un total de 140 condiciones asegurables durante todo el ciclo de vida y cubre
alrededor de 65 % de la carga de enfermedad a nivel nacional. En 2010-2011, al PEAS se suma la cobertura de planes
complementarios para traslado y sepelio; y, en 2012, la cobertura de enfermedades de alto costo como el cáncer, en
el marco del Plan Esperanza. Entre 2009 y 2016, si bien el PEAS continúa con 140 condiciones asegurables, se pasó de
510 a 676 procedimientos médicos que involucran 1 317 diagnósticos (variantes clínicas). Obra citada, pág. 48
106
Monge, A. y Grey, Lais (2016), págs. 2 a 5

54
dentro de la Endis –bajo el esquema de presupuesto por resultados (PpR) (a nivel central) y la
implementación del Fondo de Estímulo al Desempeño (FED) (a nivel subnacional)– permitiría
implícitamente la coordinación presupuestal alrededor de metas concretas. A partir de ahí,
conceptos de gestión estratégica moderna –como monitoreo, evaluación, focalización, rendición
de cuentas, entre otros– serían fácilmente asimilados por una burocracia alrededor de la
estrategia, que suponía elevados niveles de calidad técnica.
El estudio citado antes, analizando la ENDIS dice 107: El principal aspecto positivo es la formulación
de una estrategia coherente de metas y principios donde se establecen objetivos claros de alivio
y superación de la pobreza. Además, cada uno de estos objetivos ha sido desarrollado
individualmente, bajo modelos causales que permiten identificar la multiplicidad de
intervenciones que deben actuar de manera conjunta para resolver las vulnerabilidades sociales
y económicas de la población excluida. Asimismo, se establecen criterios de focalización claros
que van más allá de lo estrictamente monetario, a través de la definición de la población en
proceso de inclusión (PEPI). Mientras tanto, en el ámbito particular, el incremento paulatino de
los programas presupuestales bajo el enfoque de PpR fue un impulso importante en la
modernización del gasto social. La mayor relevancia de la evidencia empírica en la formulación
de políticas públicas y el interés mostrado en incluir actividades específicas de evaluación
confirman una nueva cultura en diseño y hacen prever una mejora continua en los programas
sociales. Sin embargo, es importante reconocer que este proceso es todavía imperfecto en lo
metodológico y ha mostrado retrasos en su implementación.
El estudio que venimos citando explica que el principal aspecto negativo de la reforma, los
retrasos en la implementación, debido a la novedad de la propuesta108, que requería la
implementación de pilotos en la etapa preoperativa y destinar recursos a actividades de
monitoreo y supervisión. Esta situación fue más evidente en la puesta en marcha del programa
Qali Warma, que significaba un nuevo modelo de alimentación escolar, a diferencia del proyecto
Haku Wiñay/Noa Jayatai, el cual ha implementado etapas piloto progresivas, con escalamiento
condicionado a la realización de las evaluaciones correspondientes.
La labor del MIDIS ha permitido ordenar y reestructurar los programas focalizados109 de

manera coordinada, incluyendo el programa Juntos, Cuna Más, Qali Warma, Pensión 65 y
FONCODES, ampliando significativamente su cobertura110 y mejorando la calidad del gasto111,
107
Monge, A. y Grey, Lais (2016), pág. 9
108
Identifica los programas sociales como “cadenas logísticas de producción de servicios”, siendo necesaria las
revisiones de sus procesos operativos para detectarse los cuellos de botella que dificulten su implementación,
teniendo en cuenta que ellos deben enfrentar restricciones estructurales que condicionan el flujo de los procesos,
como son las condiciones geográficas adversas de los centros poblados donde se concentra la mayor pobreza del país
y las limitaciones de los recursos humanos disponibles, dada la baja calidad en algunos casos y la elevada rotación en
otros. Asimismo, es importante reconocer que, en el caso de la producción de un servicio social, los ciudadanos
beneficiarios no son simples receptores de la ayuda, sino que reaccionarán estratégicamente a la misma, al modificar
su comportamiento y posiblemente los supuestos sobre los cuales se construyó el diseño. La implementación de pilotos
en la etapa preoperativa sería una forma de reducir los problemas de la implementación, así como preservar la calidad
de las intervenciones.
109
Es conveniente señalar que los programas Vaso de Leche y Comedor Popular operan descentralizadamente bajo
la conducción de los gobiernos subnacionales y el Seguro Integral de Salud es conducido por el Ministerio de Salud.
110
Las tasas de crecimiento anual de los programas sociales fueron mayores que en el quinquenio anterior (Pensión
65 creció en 49%/año; Cuna Más, en 39% anual; el Programa Foncodes, 7% anual; Qali Warma, 16%/año y también
tuvo una cobertura mayor que su antecesor el PRONAA); excepto JUNTOS, que, si bien creció en 14% anual, este
ritmo de crecimiento fue menor que el del segundo gobierno aprista.
111
La ejecución del gasto durante este periodo, en los programas sociales, ha sido bastante buena, llegando al 95%
en todos los programas sociales a cargo del MIDIS.

55
aunque la cobertura del proyecto Haku Wiñay/Noa Jayatai de FONCODES ha sido mucho menor
que la de los otros programas sociales.
Según el Balance de CIES -MACRO CONSULT, el principal aspecto pendiente ha sido la

implementación de los esquemas de articulación en el eje de coordinación de políticas, las cuales
procuran la resolución de brechas sociales de naturaleza multicausal, y requieren de distintas
intervenciones distribuidas en diferentes sectores gubernamentales ; el Sistema Nacional de
Desarrollo e Inclusión Social (SINADIS), liderado por el MIDIS, institución que tenía el encargo
específico para convocar y coordinar la acción social del Estado, de modo que se aseguren los
principios de articulación programática e institucional. Lamentablemente, estos modelos de
articulación no fueron implementados plenamente.
Existen múltiples hipótesis respecto a esta dificultad. Los esquemas de incentivos de los
funcionarios públicos –definidos sectorialmente y no de modo transversal–, los compromisos
previamente adquiridos –que determinan cierta inercia en la implementación individual de
programas y proyectos– y la diferente velocidad mostrada por los sectores en alinearse con los
principios de la estrategia son probablemente las de mayor importancia. Asimismo, la débil
institucionalidad en los diferentes niveles gubernamentales impide asumir y sostener
compromisos, por lo que la efectividad de los acuerdos depende críticamente en la mayoría de
los casos de la disposición de parte de los funcionarios de turno. Lamentablemente, puesto de
esa forma, los problemas de calidad de los recursos humanos, la elevada rotación laboral y la
superposición de los cronogramas electorales limitan la capacidad de acción conjunta.
Finalmente, se debe señalar que entre el 2011 y el 2016 el crecimiento de la economía se

desaceleró112, con lo cual el gobierno tuvo una menor disposición de recursos para invertir en
programas y proyectos sociales; sin embargo, el gasto social en Perú 113 ha crecido
sostenidamente, aumentó 15% en promedio anual, entre 2011 y 2015, pasó de corresponder al
28% de todo el presupuesto nacional el 2010 a representar el 36% del presupuesto 2017, de
hecho fue el tipo de gasto que más creció en el septenio 114, pero su importancia dentro del PBI
es menor aunque creciente (el 2010 fue el 5.1% y el 2015, 6.3%) 115; a su interior, el gasto público
en Salud fluctuó crecientemente entre 0.8% y 1.3%; Educación, entre 1.2% y 1.6% y el gasto en
protección social, como porcentaje del PBI, alrededor de 2.6%. la pobreza siguió reduciéndose,
pero a un ritmo menor (de 27.8% a 20.7%). Es decir que gasto social no solo aumentó, sino que
ha sufrido una recomposición a favor de bienes, servicios y transferencias.
A pesar de dicho crecimiento, la proporción de gasto social en el PBI es la segunda más baja,
sólo por encima de Haití (5.5%, el 2015), entre 19 países en la Región. El 2012 el gasto social per
cápita anual era de US$ 419, el tercero más bajo después de Ecuador y Bolivia, muy por debajo
del gasto social per cápita anual de Argentina (US$ 1,893) o el de Uruguay (US$ 1,846).
Monge, A. y Grey, Lais (2016), analizan que la Reforma de las políticas sociales llevada a cabo
por el Gobierno Nacionalista deja múltiples aspectos positivos, sobre todo asociados a la
112
Pasó de crecer alrededor del 7% en el periodo 2006 – 2010 a 5% en el periodo 2011 – 2016.
113 El cual agrupa las funciones de educación, salud, saneamiento y protección social.
114
Los otros tres bloques de gasto son: Planeamiento Previsional y Gastos Financieros (cuya participación se redujo de
40% a 30%, en el mismo período); Económico-productivo (incluye transporte, energía, comunicaciones, agricultura,
turismo, pesca, minero y energía), el cual mantuvo su participación del 16%; y Otros, en los que se agrupan medio
ambiente, cultura, relaciones exteriores, defensa, orden interno, justicia y otros (creció su participación en 1%).
115
Información publicada por CEPAL: (http://estadisticas.cepal.org/cepalstat/Perfil_Nacional_Social.html?pais=PER&
idioma=spanish),

56
planificación y diseño de políticas públicas, entre ellos la ENDIS (tempranamente) y la Reforma

Educativa (tardíamente), las innovaciones en programas específicos (como Cuna Más) o los
Criterios de evaluación en el Presupuesto por resultados. Sin embargo, la curva de aprendizaje
en las innovaciones fue muy prolongada (casi medio gobierno), por lo cual recomiendan acortar
los procesos de aprendizaje mediante la implementación de nuevos programas sin etapa
preoperativa o mediante pilotos y mejorando el monitoreo y supervisión de los mismos.
Los mismos autores señalan que queda pendiente avanzar en los esquemas de articulación, pues
el Estado organizado sectorialmente y descentralizado requiere desarrollar espacios de
coordinación, retomando la agenda de articulación como estrategia para sostener las
reducciones de la pobreza y fortaleciendo el SINADIS o cualquier otro arreglo institucional que
asegure integralidad de intervenciones. Asimismo, dicen que la micro-articulación fue limitada
(FONIE, Haku Wiñay y Juntos, Pensión 65 y SIS). Se deben impulsar políticas activas que
promuevan el escalamiento de las estrategias que articulan lo social con lo productivo y
posteriormente con lo comercial (todavía ausente en el diseño). En el largo plazo, se debe pensar
en estrategias para “incluir” al núcleo duro de la pobreza (concentrado en zona rural dispersa)
y reducir la vulnerabilidad (concentrada en zonas urbano-marginales).
Apuntes para una estrategia de superación de la pobreza rural

Reconociendo que el Estado peruano ha logrado importantes avances en la superación de la
pobreza ― al amparo del crecimiento económico, de políticas de ampliación de la dotación de
servicios sociales que han beneficiado la incorporación de las poblaciones pobres y por la mejora
de la cobertura, focalización y eficiencia de los programas sociales de alivio a la pobreza ― es
necesario advertir que aún subsiste un importante grupo poblacional sumido en pobreza (más de
la quinta parte de la población peruana), del cual el núcleo duro, constituido por la pobreza crónica
y la pobreza extrema, se encuentra principalmente ubicado en zonas rurales. Además, no se debe
perder de vista la importante magnitud de la población que dejó la condición de pobre y se
considera vulnerable (un tercio de la población nacional) y que, ante la disminución del
crecimiento económico, el riesgo es muy alto de que se incremente la población pobre y/o se
agrave su situación, así como que los vulnerables vuelvan a ser pobres.
Por otra parte, se identifica que la pobreza se localiza y concentra en determinados territorios,
predominantemente, dichos territorios muestran importantes déficits económicos y sociales,
sea por las dificultades de acceso geográfico a ellos, sea por su descolocación respecto de los
principales circuitos económicos actuales116, se trata de amplias regiones o zonas que incluyen
localidades urbanas y rurales, en áreas serranas o amazónicas, y aun costeras como sucede por
ejemplo con algunos distritos urbanos limeños o piuranos. Para la solución del atraso y pobreza
concentrados territorialmente, se requiere del desenvolvimiento de políticas y acciones de
desarrollo territorial.
Impulsar el desarrollo territorial, al decir del Programa Regional de Formación para el Desarrollo
Local con Inclusión Social en América Latina y El Caribe -ConectaDEL117, significa reconocer los
sistemas productivos territoriales, los mercados locales de empleo y el contexto socio-
institucional y medioambiental respectivo y, con los actores locales ― desde políticas y acciones
116
Es el caso, por ejemplo, de los departamentos del denominado Trapecio Andino, es decir: Huancavelica, Apurímac
y Ayacucho; pero lo mismo sucede con las provincias serranas y amazónicas de Piura, La ibertad, Cajamarca,
Amazonas, Ancash, Huánuco, y los distritos alto-andinos de Lambayeque.
117
Integrante de la Agenda de Desarrollo Local del Fondo Multilateral de Inversiones (FOMIN), miembro del Banco
Interamericano de Desarrollo (BID)

57
territoriales, no sólo sectoriales o agregadas ― promover la construcción social del territorio,

esto es, la creación de redes, instituciones y capital social para sustentar los acuerdos que
necesita la estrategia de desarrollo local.
“El desarrollo territorial no puede implantarse desde arriba, ni desde una instancia externa. El
desarrollo territorial depende esencialmente de un esfuerzo de articulación y coordinación
interinstitucional, y de cooperación entre los diferentes actores territoriales e institucionales, con
el fin de compartir un enfoque de desarrollo integrado, para el diseño de estrategias basadas en el
fortalecimiento y diversificación de la base productiva y de empleo de cada ámbito territorial” 118.
La superación de la pobreza rural está aún más estrechamente vinculada al desarrollo territorial
rural dado el predominio de las actividades agropecuarias, y/o forestales y/o de pesca artesanal
en la dedicación de los habitantes rurales, así como la naturaleza de los recursos económicos
principales con los que cuentan (tierra, agua, semovientes), factores que dependen en muy alta
medida de los territorios específicos y las condiciones del entorno.
El desarrollo territorial rural es no sólo beneficioso para las poblaciones pobres que habitan en
los territorios rurales, sino que, como dice la OECD119: Las zonas rurales realizan una importante
contribución a la economía nacional, pero no están explotando su potencial. Los vínculos entre
las zonas rurales y urbanas son débiles debido a factores tales como el ineficaz planeamiento
estratégico territorial, la mala calidad de la infraestructura, y la ausencia de incentivos para
facilitar la coordinación de la inversión y la prestación de servicios a una escala funcional. (…)
El actual enfoque para la política rural es en gran medida sectorial. Los programas para aliviar la
pobreza y las políticas para promover el desarrollo económico rural se encuentran poco
conectados entre sí.
Una primera reflexión sobre cuál debiera ser el norte del desarrollo territorial rural, viene de un
mejor entendimiento de lo que se puede considerar exitoso económica-social y ecológicamente
para las economías rurales. Un nuevo entendimiento del rol de los productores rurales se viene
presentando en el mundo, así, según la Academia de Ciencias de Estados Unidos 120, cualquier
unidad productiva, convencional u orgánica, es sostenible si abastece a un núcleo social con
alimentos de calidad, procura conservar y fomentar la base de recursos naturales de su entorno,
es financieramente viable y contribuye al bienestar de campesinos y sus comunidades. Esto lleva
a preguntarse sobre los parámetros que se evalúan para considerar un campo agrícola, o un
sistema producto exitoso.
La OECD121 dice que, siendo las regiones rurales muy diversas y profundamente influenciadas
por sus ambientes naturales específicos, su trayectoria de desarrollo es sustancialmente
diferente a la de los modelos urbanos estándar; además, el éxito o fracaso de la economía de
las regiones rurales se ve más afectado por los cambios en las condiciones económicas globales
que las zonas urbanas, por tanto, requieren emplear modelos de desarrollo diferentes o
adaptados, que se adecuen a sus características de baja densidad de población, múltiples
actividades económicas y mayor afectación por diversos tipos de riesgos.
Sobre la base de las constataciones empíricas hechas por la OECD para sus países miembros,
reconoce importante variación en el desempeño de las economías rurales, el cual sugiere que
118
ConectaDEL (2015), págs. 42 – 43.
119
OECD-CEPLAN (2016), págs. 6 a 10.
120
Jackson-Smith, et al. 2010, pág. 23
121
Ver: OECD (2016, A), OECD (2014)

58
enfrentan retos particulares a cada una, ligados a factores tales como la diversificación limitada
de la actividad económica, la accesibilidad, la falta de masa crítica para el desenvolvimiento
económico y el envejecimiento de la población debido, en parte, a la emigración de los jóvenes.
Frente a dicha problemática, sugiere dar mayor relevancia al concepto de accesibilidad regional
para una mejor distinción entre regiones rurales, pues dicho criterio ayuda a comprender mejor
los retos y el funcionamiento de los tipos de economías de baja densidad y el análisis de las
interacciones rurales-urbanas. En la distinción entre regiones rurales, recomienda tener en cuenta
las articulaciones que se generan a partir de las características principales de su economía, de este
modo, se puede identificar regiones rurales con mayor o menor articulación a sus vecinas urbanas,
y entre ellas, mientras que hay regiones rurales que están menos relacionadas con otras y se
constituyen en remotas, ellas han perdido terreno en el mundo actual.
Para las primeras, que a menudo disfrutan de una buena mezcla rural- industrial, lo que hace
que sus economías locales sean más resistentes, su diversidad económica y social puede
plantear desafíos, entre ellos: La competencia por la tierra (uso para servicios logísticos
empresariales, versus, usos agrarios) y el paisaje en el caso de las actividades económicas, y las
diferentes necesidades y visiones entre antiguos y nuevos residentes. Para las regiones rurales
alejadas, dado que las actividades primarias desempeñan un papel relevante en su economía su
crecimiento depende de la mejora de sus ventajas absolutas y comparativas, mejorando su
conectividad con mercados foráneos, adecuando las competencias en los ámbitos con ventajas
comparativas y mejorando la provisión de servicios esenciales.
Propone que, en general, las regiones rurales deben abordar los siguientes pasos críticos, para
desarrollarse: (I) Aprovechar las oportunidades de las interacciones entre las zonas rurales y
urbanas, (II) Aumentar la productividad rural; (III) Identificar y adoptar mecanismos innovadores
de prestación de servicios rurales; (IV) Mejorar el diálogo sobre políticas rurales a nivel nacional
e internacional.
Un estudio reciente del Banco Mundial 122 sobre la agricultura peruana señala: “En los últimos
años, el crecimiento de la productividad en la agricultura peruana parece haber sido robusto
comparado con el crecimiento de la productividad en otros países de América Latina. Sin
embargo, si bien los datos macroeconómicos sugieren que la productividad agrícola ha
aumentado, es evidente que persisten diferencias significativas entre las regiones y dentro de las
categorías de productores. La agricultura en el Perú abarca varias realidades muy contrastantes.
Una realidad, visible en gran parte de la región de Costa, así como en algunas áreas de la región
de Selva, ventajosamente ubicadas y mejor dotadas, que cuentan con sistemas agrícolas
dinámicos, altamente productivos y bien integrados en cadenas de valor locales y / o
internacionales. La otra realidad, mucho más común en grandes áreas de las regiones de Sierra
y Selva, se caracteriza por presentar sistemas agrícolas estáticos, improductivos, orientados a la
subsistencia, que están poco integrados en el mercado y ofrecen medios de vida inaceptables
para los participantes”.
El estudio antes nombrado, identifica seis factores que limitan la productividad y la

competitividad: (1) Promoción de la innovación; (2) Fortalecimiento de la proveeduría de
insumos y servicios al sector; (3) Desarrollo de las capacidades de los recursos humanos; (4)
Mejoramiento del acceso a los mercados, (5) Promoción del mercado de tierras, y (6) Facilitación
de la gestión de riesgos (incluyendo la gestión climática).
122
World Bank (2017)

59
RIMISP (2014, pág. 12) señala que un concepto amplio del desarrollo territorial rural incluye dos
dinámicas importantes: (i) la articulación a mercados dinámicos y; (ii) el desarrollo de una
institucionalidad local para la gobernanza en los territorios rurales. En este enfoque los
territorios rurales no son definidos solamente como lugares geográficos sino como espacios más
amplios de identidad social, económica y cultural. Igualmente, se presta particular atención a la
heterogeneidad de los actores económicos y sociales en los territorios, y a las articulaciones
urbano-rurales y agrícolas y-no agrícolas, entendiendo que los hogares rurales desarrollan
estrategias múltiples y con opciones de multi-actividad para salir de la pobreza.
La articulación a mercados dinámicos requiere planificarse desde enfoques no tradicionales,

pues ellos suelen privilegiar “cadenas agroalimentarias de productos específicos, considerando
el futuro de su cultivo a nivel país, con un enfoque de mercado amplio, global, competitivo y
único, deja fuera del juego a productores cuyas condiciones de terreno y de acceso a los recursos
productivos –financieros o naturales– es limitado. (…) Encontrarse en una escala familiar de
producción con pocos recursos, generalmente implica, también, escaso capital social que
permita integrarse efectivamente a una cadena productiva. Esto obliga a un análisis prospectivo
con atención a escalas, observando al productor y los problemas que enfrenta para producir y
subsistir, sus aspiraciones y posibilidades de cambio con base en sus conocimientos, prácticas y
recursos, empleando un enfoque cultural-social, no economicista. (…) Tampoco se trata de
convertir a grupos de productores en mano de obra y a su entorno de sobrevivencia en recursos
para lograr el éxito en términos de productividad para la capacidad competitiva de un sector que
obnubila el bienestar de su base, como contrapunto a pensar y trabajar por fortalecer las redes
de coproducción locales. (…) Cada producto y productor constituyen un mundo
alternativo/diferente, su integración en la elaboración de escenarios futuros garantizaría mayor
éxito para ese mundo deseado. 123
El artículo antes citado continúa diciendo: Un modelo alternativo de prospección de mercados

debe tener como principio general el desarrollo humano, buscando incrementar opciones viables
en distintas escalas. Una posibilidad es prestar atención a las capacidades locales y al contexto
social, político y cultural local, brindando alternativas que permitan sostener e incluso mejorar
las condiciones del entorno ambiental. En el terreno agrícola, querer lidiar uniformemente con
la incertidumbre que se observa en los ciclos climáticos y en el rendimiento de las tierras, pone
en riesgo el futuro de la base productiva, así como de las sociedades que dependen de su salud
para vivir y subsistir. (…) La prospección tiene que apuntar a ambientes productivos sanos y
diversos, así como a redes de cooperación estables, reduciendo la vulnerabilidad ante impactos
externos, sean mercantiles, ambientales, climáticos, sociales o políticos. Esto equivalente a
buscar resiliencia social y productiva como generadores de sustentabilidad.
Los mismos estudiosos ponen el siguiente ejemplo: En términos económicos, un meta-análisis

revisó los rendimientos financieros de 40 años de estudios, cubriendo 55 cultivos en cinco
continentes, y encontró que cuando hay precios “premium” agregados a productos de cultivo
orgánico, esta agricultura es significativamente más redituable (22 a 35 % de valor neto presente
adicional), y con mayores proporciones de beneficio/costo (20 a 24 %) que la agricultura
convencional. Sin estos premiums, los valores netos presentes y los retornos disminuyeron hasta
en un 20 % (Crowder y Reganold, 2015). Sin embargo, aunque los rendimientos de la agricultura
123
Pardo, J. et al. (2016), págs. 32 a 37

60
orgánica fueron de 10 a 15 % menores que en la convencional, el premium compensaba y

aumentaba las ganancias124.
De todas maneras, es necesario recordar que la agricultura pierde importancia

progresivamente, respecto del aporte a los ingresos de las familias rurales, lo que no quiere decir
que no sea fuente importante de ingresos en los hogares rurales pobres, además de ser fuente
de resiliencia.
Otras fuentes de ingresos rurales son el creciente empleo rural no agrícola, el cual incluye
actividades de comercio, manufacturas, construcción, transporte, y servicios, pero con
frecuencia se trata de empleos de mala calidad, en circunstancias que no facilitan la retención
de jóvenes en las localidades rurales.
Asimismo, los negocios familiares y el autoempleo son otra fuente de ingresos de las familias en
general, en el país se han desenvuelto varias experiencias que han promovido el
emprendimiento rural con familias pobres exitosamente, ellos – por lo general - han requerido
que los emprendedores tengan un mínimo de acumulación, como punto de partida (con
excepción del Proyecto Haku Wiñay de FONCODES-MIDIS, que también ha sido exitoso), sin
embargo el Estado Peruano no asume suficientemente los aprendizajes de dichas experiencias.
Por otra parte, el desarrollo territorial rural enfrenta por un lado las limitaciones de la provisión acceso
de las poblaciones rurales a un conjunto apropiado de servicios públicos y privados cruciales para la
calidad de vida de los ciudadanos y la competitividad de productores, empresas y emprendimientos y
por otro, a la existencia de numerosos servicios y emprendimientos de muy baja calidad.
Frente a este tipo de desafíos, en los países de la OECD se vienen dando ciertas estrategias de
política consideradas como buenas prácticas, las cuales hacen hincapié en la "innovación" para
el desarrollo/prestación de servicios locales por pobladores locales, el co-diseño y co-
administración de los mismos por los usuarios locales, la co-localización de servicios (instancias
multiservicios), mecanismos alternativos de entrega de servicios (bibliotecas móviles, las clínicas
itinerantes, telemedicina); soluciones basadas en la comunidad, por ejemplo servicios
comunitarios, sin fines de lucro, que operan como empresas sociales; mecanismos de
información sobre servicios y proveedores, etc.
Una estrategia de superación de la pobreza rural requiere reconocer en cada territorio las
distintas estrategias que las familias rurales despliegan para subsistir y potenciar las que tengan
mayor potencial de desarrollo sostenible. Se requiere pues una estrategia general de desarrollo
de los territorios rurales y de una institucionalidad que la encabece y coordine.
La OECD dice que, aunque las regiones varían en términos de activos y ventajas comparativas,
ha quedado largamente demostrada125 la importancia de los factores políticos e institucionales
en adición a los motores tradicionales del crecimiento (capital humano, innovación e
infraestructura); pues las instituciones formales e informales facilitan la negociación y diálogo
entre actores clave, los movilizan e integran en el proceso de desarrollo. Ellas deben crear
124
Como se sabe, la agricultura orgánica procura ser amable con las condiciones del entorno rural, demandando
menos recursos externos a él; asimismo, los productos orgánicos no se dirigen a mercados masivos, por lo cual la
escala de su producción no debe ser muy amplia, sin embargo, la agricultura orgánica comporta otros requerimientos
como la diversidad productiva, el control de su manejo y las influencias del entorno productivo y el desarrollo de
asocio y alianzas a mayor escala que la agricultura convencional.
125
Refiere al estudio: OECD (2012), Promoting Growth in All Regions, OECD Publications, Paris.

61
vínculos entre actores públicos y privados y la Academia, a la vez que fortalecen la "voz" de la
región en el trato con otras regiones y países126.
En el mismo sentido, recomienda127 que en las políticas y estrategias públicas de reducción de la

pobreza es necesario sumar, a la lógica tradicional de derivar de lo nacional las intervenciones
locales (top-down), un enfoque que dé protagonismo a los actores locales (bottom-up),
reconociendo además la diversidad de los territorios, y por tanto más que normas, lo que es
conveniente es desarrollar herramientas y mecanismos que puedan ser adoptados, adaptados y
mejorados, para el impulso de procesos sostenibles de desarrollo local con poblaciones pobres.
En el estudio específico sobre el desarrollo territorial peruano 128, la OECD identifica a los
gobiernos regionales como los actores claves en la colaboración efectiva entre niveles de
gobierno y así lograr mejores resultados de política, para lo cual es muy necesario que tengan
un rol efectivo en la coordinación y adaptación de las políticas públicas a las realidades
territoriales, teniendo en cuenta que se requiere la aplicación de un enfoque de
descentralización asimétrica (funciones acordes a la magnitud del ámbito provincial o distrital),
que vincule mejor responsabilidades con recursos y capacidades, hacia un buen funcionamiento
del sistema de gobernanza multinivel.
Dice también que, siendo esa la mejor manera de coadyuvar desde las políticas públicas a poner
en valor el potencial de los territorios rurales; se requiere mejorar la calidad y la efectividad de
los Planes de Desarrollo Regional Concertado e integrar el planeamiento regional con el marco
fiscal; la OECD también enfatiza la necesidad de desarrollar las capacidades y habilidades a nivel
sub-nacional (aplicación de la Ley SERVIR en el nivel regional y local).
En ese marco, Sumpsi, J. (2013, págs. 1 a 3) a partir de los aprendizajes del Proyecto PIDERAL,
entre otras, hace las siguientes recomendaciones:
(i) Las mancomunidades, provinciales o distritales como espacios territoriales suficientes para
desenvolver estrategias de desarrollo territorial 129, en alternativa a “los gobiernos municipales,
distritales o provinciales, aunque cumplan, o al menos deban cumplir, un importante papel en
cuanto a la provisión de servicios públicos e infraestructuras básicas locales, sobre todo después
del proceso de descentralización y la transferencia de competencias, no son en cambio las
instituciones más adecuadas para planear y gestionar el desarrollo productivo del territorio, que
es un elemento central (del desarrollo territorial rural -DTR), al no incluir a la iniciativa privada”;
(ii) La creación o consolidación de organizaciones locales público-privadas para el desarrollo, que
llama Organizaciones Locales para el Desarrollo del Territorio (OLDET).
(iii) Modificar la norma legal que regula la creación de mancomunidades municipales, para
incorporar legalmente órganos e instancias de participación de la sociedad civil e iniciativa privada;
(iv) Establecer un nuevo marco normativo, para regular fórmulas de organización local para el
desarrollo territorial (OLDET), que integren a actores públicos y privados.
(v) Proveer de ayuda y asistencia técnica para la creación y consolidación de las OLDET,
financiación de su equipo técnico; sistemas de evaluación y certificación de las OLDET; ayudas
126
OCDE (2016 B, pág. 20)
127
OECD (2016 A, págs. 2 a 5)
128
OECD-CEPLAN (2016)
129
Sumpsi, J. (2012) propone como siguientes criterios para la delimitación operativa del "territorio rural" o territorio
de intervención de una política pública de DTR: (1) Agregación de distritos; (2) Dimensión del territorio; (3)
Homogeneidad del territorio; (4) Identidad del territorio; (5) Vertebración del territorio; (6) Identificación de
corredores económicos; (7) Coincidencia con la zonificación ecológica y económica (ZEE-OT); (8) Consulta a los actores
del territorio.

62
para organizar concursos de ideas de proyectos productivos; ayudas para redactar perfiles de
proyectos y planes de negocios; participación de las OLDET en los espacios regionales de
articulación. Para las ayudas a las OLDET propone la constitución de un Fondo para promoción
de la inversión productiva (FONIP).
La OECD ha proporcionado evidencia empírica sobre la dinámica rural-urbana en sus países

miembros y ha documentado el surgimiento de asociaciones entre varias comunidades
territoriales constituidas para coordinar las políticas de entrega y ampliación de servicios entre
territorios, en toda la complejidad que ello supone, e identifica cuatro factores que poseen un
efecto positivo en este tipo de relacionamiento, los cuales son: (i) Objetivos claramente
definidos, (ii) Comprender la interdependencia de las zonas rurales y urbanas, (iii) Participación
democrática, (iv) Liderazgo.
Enfatiza que la participación del sector privado es crucial para la mejora las conexiones con las
economías rurales, pero dicha participación es un resultado difícil de lograr en la mayoría de los
casos observados. Otro problema es la dificultad de monitorear y evaluar los resultados de la
asociación y su impacto en las condiciones regionales. Asimismo, señala que la cooperación parece
ser más difícil cuando las diferencias de tamaño, recursos y capacidad entre zonas urbanas y
rurales zonas son grandes. Otros factores perjudiciales para la efectiva asociación rural-urbana son
los obstáculos normativos y políticos, falta de confianza, y la fragmentación política, frente a lo
cual remarca que la flexibilidad en la gestión es necesaria para gobernar estas relaciones
complejas, señalando que con frecuencia los marcos políticos nacionales y subnacionales no
suelen estar preparados para organizar y orientar las interacciones urbano-rurales.
Por su parte, RIMISP (2014), en camino a construir una gobernanza que propul se el
desarrollo territorial rural y la superación de la pobreza, propone un esquema de gobierno
del proceso de desarrollo rural que se impulse con la participación conjunta y coordinada
de los Ministerios de inclusión social y agricultura (MIDIS y MINAGRI) y un esquema de
diseño y ejecución descentralizada en los espacios provinciales, donde los actores relevantes
firman convenios de desarrollo territorial-rural. Igualmente, propone generar un proceso de
planificación conjunta y concertada, con metas claras y un esquema de asignación de
recursos que facilite la rápida movilización de recursos humanos y monetarios bajo el
control local de los pobladores organizados.
En resumen, la superación de la pobreza requiere de una estrategia multisectorial de desarrollo

territorial rural, conducida nacionalmente, que se adecue a las condiciones específicas de cada
territorio, en base a las condiciones y capacidades locales, principalmente, organizada e
implementada de manera concertada entre las organizaciones locales, privadas y públicas.
Dicha estrategia conjugaría esfuerzos de articulación económica productiva a procesos de

desarrollo económico en curso (sea en corredores u otros espacios económicos) a la par que
incentiva el desarrollo de mercados locales de productos, servicios, trabajo, etc. que den
sostenibilidad a los procesos de mejora.
Se requiere promover inversiones estratégicas para el desarrollo de las actividades más

productivas en las áreas rurales; como medio de generar nuevas ventajas competitivas, tales
como los servicios (ambientales o culturales) o productos locales; fomentando el
funcionamiento de las asociaciones entre los sectores público, privado y voluntario, en el

63
desarrollo de iniciativas diseñadas para mejorar la productividad y las oportunidades de

diversificación de las comunidades rurales.
Impulsar la articulación de los programas y proyectos JUNTOS, Haku Wiñay y AGRORURAL, de

tal manera que ellos propicien procesos progresivos de desarrollo de habilidades y condiciones
de mejora de la productividad y el emprendimiento exitoso, con las familias rurales, en
esquemas de graduación – migración que premien el esfuerzo en el desarrollo vigoroso y
sostenido de ingresos familiares autónomos.
Promover la constitución de un Fondo para promoción de la inversión productiva rural,

destinado a promover y apoyar: 1) la creación o consolidación, desarrollo de capacidades
administrativas y técnicas y funcionamiento de las organizaciones rurales, y 2) la inversión en
proyectos productivos.
A la par, esta estrategia requiere dotarse de instrumentos e incentivos que promuevan y

fomenten la participación organizada de los pobladores rurales en la definición y gestión de los
procesos de desarrollo territorial en sus localidades e incentivos que motiven a las entidades
públicas a coordinar y articular planes y esfuerzos, así como a fortalecer los procesos de
gobernabilidad y desarrollo participativo.
Propiciar e incentivar la coordinación y convergencia, así como la mejora del funcionamiento y

composición de los Consejos de Coordinación Local Provincial y Distrital, para que puedan
cumplir su función de coordinación entre niveles distrital, provincial y regional.
Fortalecer el papel de las regiones y las provincias en la planificación y coordinación de las

iniciativas de desarrollo rural, desde un enfoque de descentralización asimétrica, que vincule
mejor, responsabilidades con recursos y capacidades, hacia un buen funcionamiento del sistema
de gobernanza multinivel que incluya esfuerzos para mejorar la coordinación de las políticas
sectoriales a nivel del gobierno central, integrando las distintas políticas sectoriales a nivel
regional y local y fortaleciendo el desarrollo y aplicación de las políticas locales y regionales de
superación de la pobreza rural.
Dados los altos costos de la provisión de servicios productivos y/o básicos en zonas rurales,
mediante los sistemas convencionales, es recomendable la adopción de sistemas alternativos y
la articulación territorial para su provisión, por lo cual dicha articulación debe ser parte
importante de una estrategia de apoyo a la superación de la pobreza y es tarea del Estado, pues
por su magnitud no pueden ser abordada por familias, ni siquiera por comunidades locales.
A la par, para la provisión de servicios económicos y otros a las familias rurales, es necesario
desarrollar la innovación y la inclusión en su diseño, procurando que los usuarios finales de
dichos servicios, en el ámbito de la comunidad sean parte integral del proceso de
aprovisionamiento de los mismos, con lo que habrá mejores probabilidades de prestación de
servicios más útiles a la comunidad y de proporcionarlos de una manera rentable.
Dada la concentración de la pobreza rural, la estrategia para superarla puede desenvolverse

mediante el desarrollo de experiencias piloto que posibiliten esfuerzos concentrados y
optimización de aprendizajes.

64
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71
ANEXOS

72
Anexo 1: Concentración territorial de la pobreza en áreas macro regionales
Total Población en pobreza Población en pobreza

DEPARTA- Población
Pobreza predominantemente: extrema:
MENTOS Total
Población Urbana Rural Urbana Rural
CAJAMARCA 1,518,340 809,818 65,555 744,264 19,782 368,910
PIURA 1,806,319 622,970 428,587 194,383 47,520 96,020
LA LIBERTAD 1,811,860 530,026 282,562 247,464 22,380 121,294
LAMBAYEQUE 1,238,077 268,685 193,473 75,212 8,790 18,634
% de P.Nacional 21% 30% 25% 36% 24% 44%
PUNO 1,386,836 478,596 129,201 349,394 24,197 117,949
CUSCO 1,296,597 275,148 65,134 210,014 8,696 57,297
% de P.Nacional 9% 10% 5% 16% 8% 13%
HUANCAVELICA 487,053 220,119 13,849 206,271 2,243 66,997
AYACUCHO 671,107 351,434 125,686 225,749 34,745 88,923
APURÍMAC 450,892 203,107 48,359 154,748 12,334 57,494
% de P.Nacional 5% 10% 5% 17% 12% 16%
HUÁNUCO 846,115 354,582 55,790 298,792 13,998 123,342
ANCASH 1,134,019 275,577 106,789 168,788 11,025 50,160
% de P.Nacional 7% 8% 4% 13% 6% 13%
LORETO 1,017,045 358,059 187,119 170,940 40,296 53,349
SAN MARTÍN 817,632 240,345 152,170 88,175 30,656 22,701
AMAZONAS 415,888 190,083 57,456 132,628 15,244 60,901
JUNIN 1,328,010 270,544 140,037 130,507 16,481 29,444
PASCO 298,385 134,412 81,750 52,662 22,365 24,526
UCAYALI 483,458 60,831 38,137 22,695 1,782 3,304
LIMA 9,539,441 1,331,303 1,314,497 16,807 51,026 4,200
CALLAO 982,656 179,009 179,009 7,948
ICA 771,464 47,327 45,791 1,536 155 466
AREQUIPA 1,257,501 137,040 116,982 20,058 13,369 8,367
MOQUEGUA 176,634 18,184 12,354 5,831 1,235 1,766
TACNA 333,103 48,135 45,763 2,372 4,671 523
MADRE DE DIOS 129,726 3,864 3,704 160 151 8
TUMBES 231,369 33,086 33,086 1,634
% de P.Nacional 58% 41% 61% 18% 50% 15%
Elaboración propia en base a INEI (2013)

73
Indicadores Unidad País Cajamarca La Libertad Piura

1
POBREZA 2015 % 21.8 48.2 26.9 26.9
1 %
POBREZA EXTREMA 2015 4.1 22.6 6.6 6.6
2 Miles de soles
PBI Departamental 2015 482,369,629 10,826,235 20,214,043 18,818,479
Participación del VAB en el PBI
% 90.8 2.2 4.2 3.9
2015 4
% de participación de la
% 7.0 13.0 14.0 10.0
agricultura en el VAB 2015³
Crecimiento del PBI real
% 3.3 -0.7 1.7 4.1
departamental 2015⁴
PBI percápita 2015 ⁴ S/. 18,392 9,626 14,643 13,454
Variación de Ingreso real anual
% 54.0 8 49 49
de hogares quintil 1, 2004-2015 ⁴
Empleo Informal 2015⁴ % 73.2 89.5 77.0 81.4
Competitividad Regional 2016⁴ Puesto/24 - 24 9 13
Ejecución del Presupuesto

% 73.5% 69% 69.3% 78.4%
público local 2015⁴
Ejecución de la Inversión Pública
(gasto devengado como % del PIM
% 79.3 73.9 75.2 83.1
de inversión Gob. Local, regional y
nacional)⁴
Acceso a Seguro de Salud⁴ % 72.8 82.6 69.8 70.2

Índice de Desarrollo Humano
Índice 0.5 0.38 0.47 0.43
(IDH) 2013 ⁴
Cobertura Eléctrica 2015⁴ % 93.9 85.4 94.2 94.6
Analfabetismo 2015⁴ % 6.0 13.1 6.0 7.6
¹ Fuente: INEI - (2015): Informe Técnico: Evolución de la Pobreza Monetaria 2009-2015

² Fuente: INEI - PBI por Años, según Departamentos, Valores a Precios Constantes de 2007
³ Fuente: INEI - PBI por Años, Departamentos, Valores constantes de 2007, Variación Porcentual
⁴ Fuente: IPE - Índice de Competitividad Regional 2016
Estos tres departamentos forman parte de un bloque geopolítico mayor que, al amparo del proceso de
descentralización nacional se trató de conformar a inicios del presente siglo: la Macro Región Norte. Las
articulaciones económicas y sociales de esta parte del país son de larga data; tanto así que en la Colonia
ha sido conocida como el “gran norte” y en la primera mitad del siglo pasado como el “sólido norte”. Sin
embargo, esas relaciones construidas sobre la base de complementariedades productivas y comerciales
han ido variando. La construcción de la carretera Panamericana, la consecuente mayor relación comercial de las
áreas costeras con Lima, el crecimiento del agro orientado a la exportación ha motivado la concentración de las
actividades económico financieras en la costa y la pérdida de la importancia económica de la sierra, salvo, en menor
medida, en algunas áreas dedicadas a la ganadería y lechería.
A la actualidad, hay configurado con nitidez un eje económico longitudinal de la costa norte que articula las ciudades
de Piura, Chiclayo y Trujillo, con sus respectivos sistemas urbanos fuertemente articulados entre sí y con sus
respectivos entornos rurales. A la par, existe un corredor económico de la sierra, configurado por la conexión entre
sí de ciudades serranas pequeñas, con escaso dinamismo. La carretera Belaunde Terry y otras vías de penetración
configuran dos dinámicos corredores amazónicos, el de Jaén-Bagua y el de Tarapoto - Tocache.
En el espacio serrano es predominante la población rural, mayoritariamente pobre e indigente, de hecho, en los
departamentos de La Libertad y de Cajamarca se encuentran 14 de los 20 distritos más pobres del Perú. El territorio
amazónico de estos departamentos está conformado por las provincias de Jaén y San Ignacio de Cajamarca, también
predominantemente rurales, con poca diversidad productiva (café, arroz, coca), cuyas poblaciones también son muy
pobres.

74
Indicadores Unidad País Apurímac Ayacucho Huancavelica

1
POBREZA 2015 % 21.8 36.4 36.4 48.2
POBREZA EXTREMA 2015 1 % 4.1 6.6 13.9 13.9
2
PBI Departamental 2015 Miles de soles 482,369,629 2,650,948 5,285,376 3,261,378
% 90.8 0.6 1.1 0.7
2015 4
% 7.0 18.0 14.0 11.0
% 3.3 7.3 7.1 0.1
PBI percápita 2015 ⁴ S/. 18,392 7,631 10,228 8,195
% 54.0 90 35 96
Empleo Informal 2015⁴ % 73.2 88.3 89.7 90.3
Competitividad Regional 2016⁴ Puesto/24 - 16 17 19

% 73.5% 47% 74.1% 75.9%
% 79.3 60.6 82.2 83.7
nacional)⁴
Acceso a Seguro de Salud⁴ % 72.8 90.6 87.7 94.5

Índice 0.5 0.34 0.33 0.30
(IDH) 2013 ⁴
Cobertura Eléctrica 2015⁴ % 93.9 91.3 88.4 85.5
Analfabetismo 2015⁴ % 6.0 13.8 11.5 14.3

³ Fuente: INEI - PBI por Años, Departamentos, Valores constantes de 2007, Variación Porcentual
El “Trapecio Andino” fue llamado así a partir del primer gobierno de Alan García y la publicación del documento “Plan de
trapecio andino” del Instituto Nacional de Planificación (INP, 1986), plan dirigido a los departamentos de Huancavelica,
Apurímac, Ayacucho, Cusco y Puno, los más pobres de ese período, antaño identificados como “la mancha india”.
Posteriormente con el proceso de descentralización y la identificación de Cusco y Puno con la Macro Región Sur, el
nombre ha seguido denominando a los departamentos de Apurímac, Ayacucho y Huancavelica. Se trata de un área que
se ha mantenido casi aislada de los circuitos de articulación más importantes a nivel nacional, por sus difíciles condiciones
geográficas, como la abrupta topografía, las escasas áreas de llanura con capacidad agrícola, las insuficientes y mal
conservadas vías de comunicación, etc., predominando en ella la producción agrícola para el autoconsumo y la crianza de
camélidos sudamericanos por parte de numerosas comunidades campesinas y poblaciones indígenas. A la pobreza
estructural dominante en estos departamentos se sumó el deterioro económico social resultante de la violencia senderista
que azoló esta zona desde mediados del siglo pasado.
A pesar de la coincidencia en las características antes señaladas y su contigüidad geográfica, entre estos departamentos no
se ha conformado una identidad territorial, aun cuando entre algunas de sus provincias existan articulaciones económicas.
Por el contrario, predominan las diferenciaciones; así, en el territorio del departamento de Apurímac, en la época
prehispánica se desarrollaron dos grupos poblacionales que tenían diferentes raíces culturales e históricas, los que en la
Colonia estuvieron integrados a distintos corregimientos o intendencias. Para la creación del departamento (1873), se
incorporaron territorios pertenecientes a los departamentos de Ayacucho y Cusco; la evolución posterior del departamento
no ha facilitado la superación del desencuentro y la construcción de una identidad unitaria apurimeña. Ayacucho también
es un departamento fragmentado en dos grandes zonas, con escasas relaciones entre sí, la zona norte, con eje en la
ciudad de Ayacucho, y la zona sur, con eje en la ciudad de Ica. Las dos zonas estas vinculadas por carreteras asfaltadas
y afirmadas, pero, al tener dos dinámicas económicas diferentes, no están integradas. Aunque en Huancavelica no
sucede lo mismo, las vías de comunicación principales han sido construidas principalmente para el transporte de la
producción minera, existiendo muchas limitaciones de conectividad para las localidades no mineras.

75
Indicadores Unidad País Cusco Puno

1 %
POBREZA 2015 21.8 18.8 36.4
1
POBREZA EXTREMA 2015 % 4.1 2.1 6.6
PBI DEPARTAMENTAL 2015 2 Miles de soles 482,369,629 21,004,515 8,553,106
% 90.8 4.4 1.8
2015 4
% 7.0 7.0 22.0
% 3.3 0.5 0.7
PBI percápita 2015 ⁴ S/. 18,392 16,981 8,697
% 54.0 43 39
Empleo Informal 2015⁴ % 73.2 83.0 89.3
Competitividad Regional 2016⁴ Puesto/24 - 10 22

% 73.5% 83.3% 63.8%
% 79.3 86.6 70.5
nacional)⁴
Acceso a Seguro de Salud⁴ % 72.8 76.3 68.5

Índice 0.5 0.44 0.39
(IDH) 2013 ⁴
Cobertura Eléctrica 2015⁴ % 93.9 90.3 88.9
Analfabetismo 2015⁴ % 6.0 11.5 9.4

³ Fuente: INEI - PBI por Años, Departamentos, Valores c onstantes de 2007, Variac ión Porc entual
Los departamentos de Cusco y Puno forman parte de un bloque mayor conocido como la Macro Región Sur, integrado
además por los departamentos de Arequipa, Moquegua y Tacna. Este espacio regional se configuró en la Colonia en torno
a la extracción de minerales desde las minas en el Alto Perú hacia los puertos de la costa con rumbo a España; con su centro
administrativo en la ciudad de Arequipa y las demás ciudades y pueblos proveyendo de mano de obra, alimentos, y otros
recursos; configurándose un espacio regional bastante articulado entre sí, más que con Lima, dada su significativa lejanía de
la capital. En ese contexto, las poblaciones de Puno tenían un rol preponderante por su capacidad de abastecimiento de
recursos, principalmente mineros y ganaderos. Con el decaimiento de la mina de Potosí y el devenir de la República, se dio
una reestructuración paulatina de la organización del territorio, donde el protagonismo económico lo tuvo, en sus inicios, la
comercialización y transformación primaria de fibras de camélidos y lana de ovino, a la par se seguían desarrollando los
circuitos comerciales en torno a la pequeña minería, con la ciudad de Arequipa como centro de transformación y/o
comercialización y las localidades alto andinas como proveedoras de recursos primarios, manteniéndose un fluido
intercambio de productos agropecuarios al interior de este espacio territorial.
En el primer medio siglo pasado, la acumulación comercial y las políticas promotoras de la industrialización favorecieron el
desarrollo industrial de Arequipa; a la par, que la producción de derivados de la leche, del trigo, cuero, etc., incidieron en el
desarrollo de los entornos rurales, las articulaciones económicas urbano-rurales y el desarrollo de varios corredores
económicos. Con la construcción de la Carretera Panamericana y el fortalecimiento del comercio marítimo a través del Callao
se afecta significativamente ese proceso de desarrollo regional y se favorece el desarrollo costero en detrimento del
desarrollo rural, serrano y selvático, lo que explica en gran medida el decaimiento de las economías puneñas y cusqueñas.
Sin embargo, la estructura económica diversificada de la región sur, con relativas especializaciones productivas,
desarrollo turístico y articulaciones extra-regionales y extra nacionales han posibilitado el mejor aprovechamiento
del crecimiento económico por parte de las poblaciones rurales, no exento de conflictos, lo cual a su vez ha
repercutido en la disminución más significativa de las tasas de pobreza en los departamentos del sur, respecto de los
del norte, a pesar de lo cual, subsisten importantes grupos poblaciones en pobreza e indigencia.

76
ANEXO 2.- Perú: Correlación entre crecimiento del VAB Agrario y reducción de la pobreza, 2007-2015
Años índice de
Ámbito Variable
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Correlación
VAB Ag. (M.S/.) 19,074,328 20,600,110 20,783,970 21,655,968 22,516,613 23,943,890 24,261,754 24,608,526 25,306,815
PERÚ -0.9901627
Pobreza (%) 39.3 36.2 34.8 30.8 27.8 25.8 23.9 22.7 21.8
VAB Ag. (M.S/.) 525,853 543,825 547,552 592,532 584,538 675,664 724,192 747,152 781,209
Loreto -0.9746071
Pobreza (%) 54.6 49.8 56.0 49.8 48.1 41.8 37.4 35.2 34.6
VAB Ag. (M.S/.) 1,359,513 1,423,570 1,462,209 1,510,089 1,669,429 1,796,520 1,825,237 1,955,731 1,974,991
Ica -0.96084174
Pobreza (%) 15.1 17.3 13.7 12.4 10.9 8.1 4.7 4.1 4.9
VAB Ag. (M.S/.) 260,818 272,342 283,287 302,258 321,851 363,315 366,212 376,909 391,232
Apurímac -0.95604457
Pobreza (%) 69.5 69.0 70.3 62.0 57.0 55.5 42.8 42.6 38.7
VAB Ag. (M.S/.) 2,157,076 2,271,551 2,346,322 2,463,598 2,639,154 2,681,068 2,783,765 2,852,795 2,855,388
La Libertad -0.9301291
Pobreza (%) 37.3 36.7 38.9 31.4 29.4 30.6 29.5 27.4 25.7
VAB Ag. (M.S/.) 2,930,353 3,166,890 3,168,945 3,276,594 3,462,142 3,593,336 3,680,843 3,853,772 4,103,667
Lima -0.88546064
Pobreza (%) 19.4 18.3 15.3 17.3 17.6 16.4 13.3 12.8 11.5
Huanca- VAB Ag. (M.S/.) 186,797 234,394 251,981 250,182 304,479 370,655 322,182 307,476 292,651
-0.86511318
velica Pobreza (%) 85.7 82.1 77.2 63.0 54.6 49.5 46.6 52.3 45.1
VAB Ag. (M.S/.) 965,370 987,243 1,078,200 1,122,882 1,139,077 1,146,450 1,226,997 1,295,106 1,384,568
Puno -0.86399258
Pobreza (%) 67.2 62.8 60.8 48.6 39.1 35.9 32.4 32.8 34.6
VAB Ag. (M.S/.) 736,288 767,285 759,510 716,685 759,137 791,356 862,320 904,078 938,128
Huánuco -0.86315359
Pobreza (%) 64.9 61.5 64.5 54.7 54.1 44.9 40.1 40.0 35.5
VAB Ag. (M.S/.) 1,296,368 1,430,241 1,386,861 1,374,603 1,415,362 1,528,671 1,551,373 1,610,550 1,562,166
Arequipa -0.85119667
Pobreza (%) 23.8 19.5 21.0 13.6 11.5 11.9 9.1 7.8 8.2
VAB Ag. (M.S/.) 875,807 960,742 1,017,084 1,077,496 1,139,344 1,257,282 1,207,305 1,331,309 1,341,317
San Martín -0.8443259
Pobreza (%) 44.5 33.2 44.1 36.9 31.0 29.6 30.0 28.4 27.4
VAB Ag. (M.S/.) 518,225 561,166 531,852 581,763 592,336 614,332 630,869 623,913 667,209
Ancash -0.84034349
Pobreza (%) 42.6 38.4 31.5 27.1 27.2 27.4 23.5 23.9 24.0
VAB Ag. (M.S/.) 898,497 1,077,874 1,019,080 1,116,788 1,252,364 1,266,535 1,206,037 1,110,686 1,204,492
Junín -0.7968052
Pobreza (%) 43.0 38.9 34.3 28.4 24.1 23.7 19.5 18.2 19.1
VAB Ag. (M.S/.) 70,949 84,376 79,572 81,596 88,823 86,217 99,495 92,210 95,525
Moquegua -0.71706689
Pobreza (%) 25.8 30.2 19.3 14.3 10.9 9.6 8.7 11.8 7.7
VAB Ag. (M.S/.) 1,081,344 1,118,573 1,117,843 1,315,866 1,234,777 1,454,625 1,600,448 1,393,386 1,551,563
Piura -0.70392683
Pobreza (%) 45.0 41.4 39.6 44.3 35.2 34.9 35.1 29.6 29.4
Madre de VAB Ag. (M.S/.) 100,040 112,010 121,319 132,752 124,301 132,554 154,808 144,377 161,257
-0.67423139
Dios Pobreza (%) 15.6 17.4 12.7 5.0 4.1 2.4 3.8 7.3 7.1
VAB Ag. (M.S/.) 234,185 271,642 258,356 261,586 299,225 319,566 333,214 318,560 347,824
Pasco -0.63202134
Pobreza (%) 63.4 64.3 55.4 36.3 40.7 41.9 46.6 39.0 38.6
VAB Ag. (M.S/.) 240,620 302,065 182,261 268,036 276,242 291,152 291,313 423,658 273,672
Tacna -0.62303515
Pobreza (%) 20.4 16.5 17.5 14.2 16.6 11.7 11.8 11.8 15.1
VAB Ag. (M.S/.) 119,031 127,156 145,740 161,138 181,240 187,450 162,771 206,631 185,721
Tumbes -0.60541407
Pobreza (%) 18.1 17.2 22.1 19.7 13.9 11.7 12.7 15.0 12.8
VAB Ag. (M.S/.) 908,163 970,631 1,001,799 1,008,142 1,102,533 1,115,502 1,088,579 986,353 984,116
Cusco -0.59039352
Pobreza (%) 57.4 58.4 51.1 42.7 29.7 21.9 18.8 18.7 17.6
VAB Ag. (M.S/.) 676,232 729,685 746,233 781,302 727,210 848,815 870,507 926,366 947,102
Amazonas -0.58170688
Pobreza (%) 55.0 59.7 59.8 50.5 44.6 44.5 47.3 51.3 42.2
VAB Ag. (M.S/.) 1,260,057 1,303,761 1,322,345 1,361,611 1,380,041 1,396,103 1,390,066 1,321,997 1,341,076
Cajamarca -0.51378133
Pobreza (%) 64.5 53.4 56.0 55.2 55.8 54.2 52.9 50.7 50.8
VAB Ag. (M.S/.) 344,818 354,070 365,077 355,818 347,068 379,350 343,887 368,312 394,858
Ucayali -0.44836547
Pobreza (%) 45.0 32.5 29.7 21.7 13.5 13.2 13.4 13.9 11.4
Lamba- VAB Ag. (M.S/.) 755,879 875,268 915,673 902,003 861,423 933,796 859,199 837,689 899,059
-0.43120945
yeque Pobreza (%) 40.6 31.6 31.8 38.2 30.4 25.2 24.7 24.7 20.8
VAB Ag. (M.S/.) 572,045 653,750 674,869 640,648 614,517 713,576 680,134 619,510 628,024
Ayacucho -0.13066566
Pobreza (%) 68.3 64.8 62.6 48.2 52.7 52.6 51.9 47.4 40.6
Fuente: Instituto Nacional de Estadística e Informática. Elaboración propia.

77
ANEXO 3.- Niveles educativos de los productores agrarios, por departamentos, 2012
Superior Superior Superior Superior Proporción
Sin Primaria Primaria Secundaria Secundaria
Departamentos no univ. no univ. univ. univ. Total Productores /
estudios incompleta Completa incompleta completa
incompleta completa incompleta completa T.Nacional
5,775 18,764 23,340 8,220 8,792 1,037 1,877 335 969 69,109 3.1%
Amazonas
8% 27% 34% 12% 13% 2% 3% 0% 1%
34,309 50,121 31,469 16,350 21,960 2,639 6,678 1,049 4,272 168,847 7.5%
Ancash
20% 30% 19% 10% 13% 2% 4% 1% 3%
19,360 22,699 13,162 10,695 10,992 1,352 1,946 664 1,781 82,651 3.7%
Apurímac
23% 27% 16% 13% 13% 2% 2% 1% 2%
4,065 11,735 9,381 7,685 13,909 1,595 3,101 1,259 5,062 57,792 2.6%
Arequipa
7% 20% 16% 13% 24% 3% 5% 2% 9%
26,111 34,333 18,600 14,572 12,435 1,544 2,986 579 1,741 112,901 5.0%
Ayacucho
23% 30% 16% 13% 11% 1% 3% 1% 2%
58,389 112,535 89,919 27,703 35,332 3,792 7,044 1,289 3,424 339,427 15.1%
Cajamarca
17% 33% 26% 8% 10% 1% 2% 0% 1%
187 604 546 557 795 112 128 30 49 3,008 0.1%
Callao
6% 20% 18% 19% 26% 4% 4% 1% 2%
33,540 55,419 31,128 23,221 26,053 2,680 4,058 1,182 3,360 180,641 8.0%
Cusco
19% 31% 17% 13% 14% 1% 2% 1% 2%
15,904 22,938 13,232 9,614 9,216 814 1,210 306 964 74,198 3.3%
Huancavelica
21% 31% 18% 13% 12% 1% 2% 0% 1%
18,906 39,088 20,913 12,724 10,160 1,076 1,699 506 1,488 106,560 4.7%
Huánuco
18% 37% 20% 12% 10% 1% 2% 0% 1%
1,138 6,609 5,083 3,761 8,242 703 2,035 509 3,747 31,827 1.4%
Ica
4% 21% 16% 12% 26% 2% 6% 2% 12%
12,051 33,927 26,541 22,060 27,489 2,777 4,800 1,265 4,039 134,949 6.0%
Junín
9% 25% 20% 16% 20% 2% 4% 1% 3%
19,479 49,681 31,117 8,051 11,651 1,135 2,649 484 2,406 126,653 5.6%
La Libertad
15% 39% 25% 6% 9% 1% 2% 0% 2%
8,090 19,045 12,450 5,204 9,189 795 1,946 381 1,794 58,894 2.6%
Lambayeque
14% 32% 21% 9% 16% 1% 3% 1% 3%
3,307 14,136 17,062 10,936 19,667 1,842 3,678 1,229 5,193 77,050 3.4%
Lima
4% 18% 22% 14% 26% 2% 5% 2% 7%
4,834 22,262 18,517 11,643 7,564 710 771 230 467 66,998 3.0%
Loreto
7% 33% 28% 17% 11% 1% 1% 0% 1%
Madre de 414 1,457 1,166 1,294 1,331 250 349 126 204 6,591 0.3%
Dios 6% 22% 18% 20% 20% 4% 5% 2% 3%
1,216 3,216 2,454 2,026 2,837 524 875 209 764 14,121 0.6%
Moquegua
9% 23% 17% 14% 20% 4% 6% 1% 5%
3,403 7,557 6,749 4,670 6,731 658 893 429 1,139 32,229 1.4%
Pasco
11% 23% 21% 14% 21% 2% 3% 1% 4%
23,503 55,808 30,570 10,217 15,240 1,519 2,939 541 2,011 142,348 6.3%
Piura
17% 39% 21% 7% 11% 1% 2% 0% 1%
35,938 54,240 41,811 24,434 43,145 3,701 5,370 1,409 3,418 213,466 9.5%
Puno
17% 25% 20% 11% 20% 2% 3% 1% 2%
5,646 26,278 32,038 11,950 10,923 983 1,899 414 936 91,067 4.1%
San Martín
6% 29% 35% 13% 12% 1% 2% 0% 1%
1,244 4,509 3,303 2,927 5,876 604 1,390 553 1,535 21,941 1.0%
Tacna
6% 21% 15% 13% 27% 3% 6% 3% 7%
424 2,821 1,523 876 1,522 137 554 59 218 8,134 0.4%
Tumbes
5% 35% 19% 11% 19% 2% 7% 1% 3%
1,814 7,411 5,566 4,875 3,991 449 648 170 376 25,300 1.1%
Ucayali
7% 29% 22% 19% 16% 2% 3% 1% 1%
339,047 677,193 487,640 256,265 325,042 33,428 61,523 15,207 51,357 2,246,702 100%
Nacional
15% 30% 22% 11% 14% 1% 3% 1% 2% 100%
Fuente: Censo Agropecuario Nacional 2012, Propia elaboración

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1

APORTES PARA UNA ESTRATEGIA DE

Janette Pacheco Santos

Octubre de 2017 R.J. Pacheco S.

APORTES PARA UNA ESTRATEGIA DE SUPERACIÓN DE LA POBREZA DESDE UN

El crecimiento económico ha sido un factor muy importante para la superación de la pobreza,

Características principales de la pobreza en Perú

La pobreza crónica o estructural está estrechamente condicionada por la localización geográfica

La pobreza en las zonas rurales

Aclarando que la importancia de la ruralidad esté subvaluada en las estadísticas oficiales y

Octubre de 2017 R.J. Pacheco S.

Factores que inciden en la pobreza rural en el país

Numerosas constataciones internacionales y nacionales han probado que el desarrollo de

De manera complementaria, el acceso a bienes públicos —como electricidad, vialidad y otros

Octubre de 2017 R.J. Pacheco S.

Resultados de importantes estudios de investigación sobre la importancia de los programas y

Otra cuestión que enfrentar es la desarticulación entre la política de desarrollo económico y la

Apuntes para una estrategia de superación de la pobreza rural

Para la solución del atraso y pobreza, concentrados territorialmente, se requiere del

Octubre de 2017 R.J. Pacheco S.

Octubre de 2017 R.J. Pacheco S.

El INEI, al respecto dice3: “Estudios e investigadores especializados han demostrado que la

Octubre de 2017 R.J. Pacheco S.

La desigualdad afecta todas las dimensiones de la existencia, siendo la desigualdad territorial la

El Informe aludido presenta un Índice de Desarrollo Integrador, basado en tres pilares:

Octubre de 2017 R.J. Pacheco S.

Desde el enfoque multidimensional de evaluación de la pobreza 11, se suele considerar pobres a

Octubre de 2017 R.J. Pacheco S.

¿Cómo es la pobreza en Perú?

Gráfico 1.- Perú: Evolución de Pobreza y vulnerabilidad, 2004-2016

No pobres Vulnerable no pobre Pobres no extremos Pobres Extremos

Octubre de 2017 R.J. Pacheco S.

Gráfico 2.- Perú: Evolución de pobreza crónica, 2005-2016

Pobres crónicos (%) Pobres transitorios

Octubre de 2017 R.J. Pacheco S.

Costa Sierra Selva Costa Sierra Selva

Fuente: INEI (2013) e INEI (2017). Propia elaboración

Gráfico 5.- Perú: Distribución territorial de la pobreza extrema

Costa Sierra Selva

Fuente: INEI (2013) e INEI (2017). Propia elaboración

Herrera y Cozzubo (2016), refiriéndose a la vulnerabilidad a la pobreza, dicen19: la vulnerabilidad

Octubre de 2017 R.J. Pacheco S.

Cuadro 1.- Población en pobreza, por departamentos, 2016

Ámbito Población 2016 Porcentaje de la población

Octubre de 2017 R.J. Pacheco S.

La insuficiencia e inestabilidad media-alta de los ingresos familiares.

Octubre de 2017 R.J. Pacheco S.

La no pertenencia a organizaciones, “El no pertenecer a ninguna asociación implica un riesgo

Pobreza urbana y pobreza rural

Octubre de 2017 R.J. Pacheco S.

b) Las familias rurales combinan actividades agrarias y actividades no agrícolas, en función de

d) Para promover su desarrollo es necesario identificar no sólo sus carencias, sino

CEPLAN26 distingue seis rangos de centros poblados en función a su tamaño poblacional, en el

Octubre de 2017 R.J. Pacheco S.

El Banco Mundial y la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OECD) han

Independientemente de una definición numérica, es clara la interdependencia funcional que

Octubre de 2017 R.J. Pacheco S.

• Han sido más dinámicas que las regiones rurales remotas;

Las condiciones de la pobreza urbana y las de la pobreza rural en Perú

Octubre de 2017 R.J. Pacheco S.

Gráfico 6.- Perú: Población urbano - rural, según grado de

Fuentes: INEI (2017) y CPI (2016). Elaboración propia

Cuadro 2.- Resumen de situación de la pobreza en Perú, al 2016