UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO DE JANEIRO

UFRJ 2018-2

PROFESSORA: Ellen Delmas

Disciplina:DIREITO ADMINISTRATIVO I ( de acordo com o Plano Pedagogico de
Ensino – PPC)

1-HISTORIA DO DIREITO ADMINISTRATIVO –2-CONCEITO DE DIREITO

ADMINISTRATIVO – 3-DMINISTRAÇÃO PÚBLICA – 4-FUNÇÃO ADMINISTRATIVA –
DISTINÇÃO ENTRE AS FUNÇÕES ADMINISTRATIVA, NORMATIVA E
JURISDICIONAL – 5-ORGANIZAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA: 6-
ADMINISTRAÇÃO DIRETA E INDIRETA – 7-ORGÃOS PÚBLICOS – 8-TEORIAS DO
ÓRGÃO – 9-CARACTERIZAÇÃO DO ÓRGÃO – 10-CAPACIDADE PROCESSUAL – 11-
CLASSIFICAÇÃO – TERCEIRO SETOR. 12-PRINCIPIOS E REGRAS GERAIS DO
DIREITO ADMINISTRATIVO – 13-PRERROGATIVAS ADMINISTRATIVAS – 14-ATO
ADMINISTRATIVO – 15-DISCRICIONARIEDADE E VINCULAÇÃO. 16-PODER DE
POLICIA. 17-PODER REGULAMENTAR – 18-SERVIÇOS PUBLICOS

1- A HISTORIA DO DIREITO ADMINISTRATIVO, O ESTADO E SEUS

ELEMENTOS FORMADORES - CONSIDERAÇÕES E CONCEITO DE DIREITO
ADMINISTRATIVO

Originalmente, porém, remonta ao período após a Revolução Francesa e o fim do

Segundo Império na França. O acontecido foi que lentamente o direito administrativo se
esboçou com a afirmação de uma jurisdição administrativa especializada e que submetia
a administração a regras distintas das do direito privado, ou seja, não simplesmente
aplicava as regras do direito civil.

A criação do Conselho de Estado na França foi, entretanto, o que permitiu os maiores

avanços para o direito administrativo.

O direito administrativo encontra-se vinculado à Revolução Francesa em questão

de princípios e não foi responsável propriamente pela criação de um novo tipo de Estado.

1
 Iniciando outro período na história do direito administrativo, no ano de 1872, a
partir da lei de 24 de maio, temos o Conselho de Estado francês recebendo a justiça
delegada, a conhecida jurisdição administrativa.

O direito administrativo surgiu com a instauração dos governos subordinados a

uma constituição. Diferentemente dos governos absolutistas que só respeitavam leis de
manutenção de assuntos financeiros e patrimoniais privados. O conhecido Estado de
Polícia precedeu o direito administrativo. A afirmação do princípio da divisão dos poderes
e a sujeição do poder executivo às normas criadas no poder legislativo tornou possível a
própria eficácia das leis de organização e atividade dos órgãos da administração pública,
além do surgimento de relações jurídicas entre o Estado e os cidadãos.

As sociedades, para exercerem e para garantirem sua autodeterminação,

organizam-se política e juridicamente em certo território, instituindo o Estado – elemento
geográfico.

No conceito clássico, essas sociedades se individualizavam sociologicamente

como nações, de modo que o Estado não seria apenas um instrumento por elas criado,
mas a própria transfiguração da nacionalidade, entendido, assim, como a nação política e
juridicamente organizada.

A ideia de nação, porém, como um grupo social com atributos étnicos ou culturais
comuns, é fluida e vaga, como tão bem captou a pena elegante de Ernest Renan, “uma
nação é uma alma, um princípio espiritual”, de modo que em sua compreensão
combinam-se lembranças, costumes, vicissitudes, glórias, língua, passado e aspirações
comuns, todos esses aspectos, como liames culturais que dão unidade e propósito a um
grupo humano, mas que não se prestam a uma caracterização jurídica.

Por isso, que o elemento da nacionalidade tornou-se dispensável à formulação do

conceito de Estado, ainda porque, multiplicam-se os Estados conformados por várias
nações que se reúnem por conveniência política, econômica ou social ou, mesmo, nada
mais que perpetuando uma tradição histórica.

2
 Nessa evolução, do mesmo modo a ideia de soberania, originariamente
concebida como autodeterminação juspolítica plena, um atributo dos soberanos, deixa de
ser relevante para a organização política de muitos desses grupos nacionais, que passam
a se satisfazer, realisticamente, com o gozo de uma razoável autonomia, que lhes
garanta, mínima e simultaneamente, a identidade e a segurança, associando-se, para
isso, a vários outros grupos e de vários modos, como sucede em inúmeros modelos de
Estado contemporâneos complexos e de conglomerados estatais.

Necessário se faz destacar que o sistema jurídico brasileiro se utiliza de

organização estatal sob o foco da Federação que se constitui de componentes que
materializam o estado (União, Estados-Membros, Municípios e Distrito Federal) cada um
deles atuando nos limites da competência prevista na CRFB.

O Estado no sentido Latu Sensutem natureza jurídica de Pessoa Jurídica de

Direito Público, integrando a composição da Federação como Ente Público (ou Ente
Politico) com personalidade jurídica (sujeito de direitos e obrigações) de direto público,
gozando de prerrogativas expressamente previstas em nossa Constituição da República
Federativa do Brasil para o exercícios de suas atividades administrativas em todos os
seguimentos de atendimento a população brasileira.

Diante da Constitucionalização do Direito Civil Brasileiro, este através da Lei

10.406/2002 atualizou o elenco das pessoas jurídicas de direito público interno conforme
norma do artigo 41 em vigor, encerrando os entes políticos de forma expressa.

Com a evolução da instituição que remonta 2 séculos atrás, acabou-se por surgir o
Estado de Direito, pelo qual ao mesmo tempo em que Estado cria Direito, deve se sujeitar
a ele, seguindo as próprias leis que edita.

2-Conceito de Direito Administrativo

Dentre vários conceitos e autores da referida disciplina, podemos coadunar o

conceito de direito administrativo, considerando os seguintes elementos: regime jurídico
hibrido, relação jurídica entre Estado e administrado, interesse público/necessidades
básicas e secundárias, coletividade, autonomia.

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1-Regime Jurídico – conjunto de normas que para o Direito Administrativo é tratado
como uma disciplina DIFUSA, ou seja, cada ente federativo ou seus órgãos autônomos
tem suas legislações próprias sobre a organização, gestão, cargos, compras e serviços,
ou seja, tudo o que é necessário, útil, oportuno e conveniente para o funcionamento da
Administração Pública.

2-Relação jurídica entre Estado e administrado – este elemento, inicialmente deve ser
visto como uma relação jurídica linear, onde o Estado Administração dita as regras como
também é parte na relação jurídica estabelecida que pode ser pacifica ou conflituosa. E
mais, o administrado por assumir roupagens diversas como, por exemplo: contribuinte,
pessoas jurídicas, cidadãos, os agentes públicos (conceito do artigo 2º da lei 8429/92):

“Lei nº 8.429 de 02 de Junho de 1992

Lei de Improbidade Administrativa

Dispõe sobre as sanções aplicáveis aos agentes públicos nos

casos de enriquecimento ilícito no exercício de mandato, cargo,
emprego ou função na administração pública direta, indireta ou
fundacional e dá outras providências.

Art. 2° Reputa-se agente público, para os efeitos desta lei, todo

aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem
remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação ou
qualquer outra forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo,
emprego ou função nas entidades mencionadas no artigo anterior.

3-Interesse público/necessidades: primárias e secundárias

O interesse público, afirma-se tratar de conceito jurídico indeterminado, nesse passo, sua
classificação em primário e secundário, ajuda o operador do direito e entende-lo melhor.

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O interesse público primário corresponde ao interesse geral, da coletividade, dos grupos
sociais como um todo, ao passo que o interesse público secundário é o que pertence ao
próprio Estado como pessoa jurídica pública.

De acordo com jurisprudência atual que trata das questões e demandas que envolvem
interesse publico primário e secundário, temos:

PROCESSUAL CIVIL – ADMINISTRATIVO – AÇÃO DE

INDENIZAÇÃO – COMPANHIA NACIONAL DE ABASTECIMENTO
(CONAB) – SAFRA DE ALGODÃO – CLASSIFICAÇÃO DO
PRODUTO APONTADA COMO FRAUDULENTA EM AÇÕES DE
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – DESNECESSIDADE DE
INTIMAÇÃO DO MINISTÉRIO PÚBLICO PARA TODOS OS ATOS
DO PROCESSO – INTERESSE PÚBLICO SECUNDÁRIO. 1. O fato
de a pessoa jurídica de Direito Público figurar na lide, ou de haver
interesse patrimonial da Fazenda Pública, não configura, por si só,
justificativa para a intervenção do Ministério Público, nos moldes do
art. 82, III, do CPC. 2. Deve-se analisar, caso a caso, qual a ordem
de interesse objeto da demanda. Tratando-se de interesse público
meramente secundário, a intervenção do Ministério Público, como
custos legis, não se torna imprescindível a ponto de gerar nulidade
processual absoluta. 3. Ademais, in casu, não se pode olvidar que o
interesse público secundário encontra o devido resguardo pela
própria entidade pública, que empreende a sua defesa por meio de
grupo próprio de profissionais da advocacia pública. 4. Portanto, não
há que se falar em nulidade no caso concreto em que os autos
versam sobre Ação de Indenização ajuizada pela Companhia
Nacional de Abastecimento – CONAB contra o Estado de Goiás e
agente público, objetivando a condenação solidária dos
demandados ao ressarcimento dos prejuízos advindos de supostas
irregularidades na classificação de produto agrícola adquirido do
primeiro réu e classificado pelo segundo réu referente à safra
97/98)PRECEDENTE: REsp 1.153.076/GO, Rel. Min. Luiz Fux,

5
Primeira Turma, julgado em 16.3.2010, DJe 29.3.2010. Agravo
regimental improvido. (STJ - AgRg no REsp: 1152116 GO
2009/0155393-7, Relator: Ministro HUMBERTO MARTINS, Data de
Julgamento: 08/06/2010, T2 - SEGUNDA TURMA, Data de
Publicação: DJe21/06/2010)

AÇÃO DE COBRANÇA Ausência de proposta de acordo Alegada

falta de interesse de agir Extinção do processo sem resolução de
mérito Impossibilidade Ainda que se trate de interesse público
secundário, a Administração Pública não tem a obrigação de
transigir - Anulação da sentença e prosseguimento do feito -
Recurso provido. (TJ-SP - APL: 00363873520128260053 SP
0036387-35.2012.8.26.0053, Relator: Magalhães Coelho, Data de
Julgamento: 02/02/2015, 7ª Câmara de Direito Público, Data de
Publicação: 18/02/2015)

REEXAME NECESSÁRIO E APELAÇÃO CÍVEL.

CONSTITUCIONAL. PACIENTE PORTADORA DE NEOPLASIA
DE CÉLULAS CLARAS DO RIM, COM METÁSTASE PULMONAR.
NECESSIDADE DE MEDICAMENTO DE ALTO CUSTO.
PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. JUDICIALIZAÇÃO
DO DIREITO À SAÚDE. DIREITO SUBJETIVO PÚBLICO
JUDICIALMENTE EXIGÍVEL QUANDO OMISSOS OS PODERES
PÚBLICOS QUANTO AO CUMPRIMENTO DE SEUS DEVERES
CONSTITUCIONAIS. – PRINCÍPIO DA LEGALIDADE.
ATUALMENTE PRECISA SER COMPREENDIDO COMO
PRINCÍPIO DA JURIDICIDADE, IMPONDO, ASSIM, AO
ADMINISTRADOR PÚBLICO A OBEDIÊNCIA AO
ORDENAMENTO JURÍDICO COMO UM TODO, O QUE INCLUI OS
PRINCÍPIOS E REGRAS CONSTITUCIONAIS, SOBRETUDO EM
RESPEITO À SUPREMACIA DA CONSTITUIÇÃO SOBRE
QUALQUER OUTRA NORMA JURÍDICA. – PRINCÍPIO DA
EFICIÊNCIA. SUPREMACIA DO INTERESSE PÚBLICO
PRIMÁRIO SOBRE O SECUNDÁRIO NA DEFESA DA VIDA
HUMANA. – PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DA ISONOMIA E

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DA IMPESSOALIDADE. RAZOABILIDADE DA
UNIVERSALIZAÇÃO DA PRETENSÃO, COMPETINDO AO
PODER JUDICIÁRIO ATUAR, POR MEIO DA DIMENSÃO
POLÍTICA DA FUNÇÃO JURISDICIONAL, NO SENTIDO DE
SANAR AS OMISSÕES INCONSTITUCIONAIS DO PODER
PÚBLICO. EXIGÊNCIA HERMENÊUTICA DE COMPREENSÃO DA
DIGNIDADE DA PESSOA HUMANA COMO NÚCLEO
AXIOLÓGICO DO CONSTITUCIONALISMO CONTEMPORÂNEO
E VALOR CONSTITUCIONAL SUPREMO QUE INFORMA TODA A
ORDEM NORMATIVA. – INOPONIBILIDADE DA "RESERVA DO
POSSÍVEL" AO "MÍNIMO EXISTENCIAL". APELAÇÃO E
REEXAME CONHECIDOS E DESPROVIDOS. 1. O direito de todos
à saúde é corolário indissociável do direito à vida digna, segundo a
doutrina. A dignidade da pessoa humana constitui-se em núcleo
axiológico do constitucionalismo contemporâneo, informadora de
todo o sistema normativo, notadamente do sistema de direitos
fundamentais. 2. Na esteira de Miguel Reale, o homem deve ser
compreendido como o valor-fonte de todo o ordenamento jurídico.
Embora a ordem normativa não tenha o poder de atribuir dignidade
a alguém, possui a função de proteger e promover este valor,
impondo-se aos Poderes Públicos os deveres de respeitar, proteger
e promover os meios necessários para o alcance de uma vida
digna. 3. Boa parte da doutrina e a jurisprudência do Supremo
Tribunal Federal entendem que não se pode obstaculizar a
efetivação de um direito social integrante do "mínimo existencial" -
como é o direito à saúde - com base em alegações vagas e
indiscriminadas acerca da denominada "reserva do possível", sob
pena de aniquilação dos direitos constitucionais marcados pela nota
característica da fundamentalidade material, no sentido atribuído por
Canotilho. 4. O Tribunal de Justiça do Estado do Ceará também já
decidiu, em casos análogos, fazendo prevalecer o "mínimo
existencial" em face da "reserva do possível". 5. Na atualidade, a
doutrina compreende que, com a constitucionalização dos
princípios, promovida pelo constitucionalismo contemporâneo, o

7
princípio da legalidade, compreensivo do respeito às leis em sentido
estrito, deu lugar ao princípio da juridicidade, segundo o qual a
atuação estatal deve-se pautar pela obediência ao ordenamento
jurídico como um todo, o que passaria a abranger as regras e
princípios de estatura constitucional. Portanto, a decisão liminar, ao
pautar-se pelos princípios constitucionais da prevalência da vida e
da saúde humanas em face do denominado interesse público
secundário, não acarreta ofensa ao princípio da legalidade. Pelo
contrário, realiza o interesse público primário ao fazer o ente
federativo cumprir com a sua obrigação constitucionalmente
estabelecida de proteger a inviolabilidade do direito à vida
humana e de cuidar da saúde de todos, tudo com fundamento
no princípio da dignidade humana (artigo 1º, III, Constituição da
República). 6. Não há violação aos princípios constitucionais da
isonomia e da impessoalidade, pois, em primeiro lugar, há
razoabilidade da universalização da pretensão exigida judicialmente,
e, em segundo lugar, o direito à saúde é de todos, competindo ao
Poder Judiciário, como fruto da dimensão política da prestação
jurisdicional, atuar no sentido de sanar as omissões
inconstitucionais do Poder Público no que se refere à efetivação de
tal direito. 7. Eventuais alegações acerca da inobservância do
princípio da eficiência administrativa jamais podem prevalecer em
face do iminente risco de vida de um ser humano, que deve ser
amparado pelo Estado (gênero). Pensar contrariamente seria
inverter o postulado kantiano de que o homem deve ser um fim em
si mesmo, o que acabaria por ferir sua dignidade,
constitucionalmente alicerçada como o valor-fonte de toda a ordem
normativa brasileira. 8. Não há violação ao princípio da separação
dos poderes, estabelecido como cláusula pétrea no artigo 2º da
Constituição da República, quando o Poder Judiciário atua no
sentido de garantir o direito à saúde no caso de omissão
inconstitucional dos entes federativos. Pelo contrário, esta atuação
incrementa a força normativa da Constituição ao conferir máxima
efetividade aos direitos fundamentais. 9. Apelação e reexame

8
 conhecidos, mas desprovidos. ACÓRDÃO: Vistos, relatados e
discutidos estes autos de apelação/reexame necessário em que é
apelante o Estado do Ceará, remetente o juiz de direito da 9ª Vara
da Fazenda Pública da Comarca de Fortaleza e apelado Francisco
Pereira de Sousa, acorda a 4ª Câmara Cível do Tribunal de Justiça
do Estado do Ceará, por unanimidade, em conhecer do presente
recurso e do reexame, mas para negar-lhes provimento, nos termos
do voto do Relator. Fortaleza, 20 de janeiro de 2016. Presidente do
Órgão Julgador DESEMBARGADOR EMANUEL LEITE
ALBUQUERQUE Relator (TJ-CE - APL: 08984691820148060001
CE 0898469-18.2014.8.06.0001, Relator: EMANUEL LEITE
ALBUQUERQUE, 4ª Câmara Cível, Data de Publicação:
20/01/2016)

4- Coletividade – soma de indivíduos ou categorias necessitadas da prestação da função

administrativa, do serviço publico e também de manter relação jurídica com a
administração pública.

3-ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA - SENTIDOS –

SUBJETIVO – Sujeito da função - agentes e órgãos;

OBJETIVO – atividade desempenhada - ação dinâmica e própria da gestão dos

interesses públicos executados pelo estado

A administração pública no sentido subjetivo não deve ser confundida com nenhum dos
poderes estruturais do Estado.

4-PODERES E FUNÇÕES – ATIVIDADES ADMINISTRATIVAS

Os poderes são segmentos em que se divide o poder geral (abstrato e oriundos da

soberania) que são inerentes e indispensáveis ao exercício da atividade estatal e sua
abstração é diluída pelas funções de cada um destes poderes – instituição, devendo

9
prevalecer entre eles o sistema de freios e contra-pesos em que se estabelece o equilíbrio
no exercício das referidas funções, não havendo pois qualquer preponderância entre eles,
segundo Montesquieu. As linhas definidoras das funçõesexercidas pelos poderes tem
caráter politico e figuram na constituição. È nesse sentido que se há de entender a
independência e a harmonia entre eles: se de um lado possuem sua própria estrutura,
não se subordinando a qualquer outro, devem objetivar, ainda os fins colimados pela
Constituição Federal.

Os poderes Estatais figuram expressamente na CRBF art. 2º – Os poderes da

união independentes e harmônicos entre si são: Legislativo, Executivo e Judiciário. São
eles estruturas internas destinadas ao cumprimento das funções especificas.

A cada um dos poderes tem atribuídas funções típicas e preponderantes: Poder

Executivo- função administrativa, Poder Judiciário- função jurisdicional- Poder Legislativo
– função legiferante.

Não há exclusividade no exercício destas funções pelos Poderes, mas sim

preponderância. A exemplo dos artigos 49, V (poder de sustação do poder legislativo), 52,
caput ( poder do Senado Federal- Poder legislativo- de processar e julgar o Presidente da
República e outros), 103-A todos da Constituição da República ( poder de legislar do
poder judiciário).

Como as linhas definidoras dos poderes constam na CR, elas são eminentemente
Políticas.

As funções atípicas provenientes da não exclusividade dos outros poderes, são

funções que materialmente seriam por configurar também a noção de poder, só e
somente se a Constituição permitir.

LEGISLATIVO- função normativa – Mas exerce a função jurisdicional quando o Senado

processa e julga o Presidente da República nos crimes de responsabilidade – Art. 52 CR
e exerce a função administrativa quando organiza-se internamente

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JUDICIÁRIO - além de sua função preponderante exerce a função normativa com a
elaboração de seu regimento interno art. 96, I , “a” CR e função administrativa quando
organizar seus serviços , artigo 96, I, a, b, c e 96 , II, a, b, c).

EXECUTIVO- pratica função normativa quando exerce poderes e normas gerais e

abstratas através de seu poder regulamentador ou quando edita as MPs ou Leis
delegadas.

Quanto à função jurisdicional o sistema constitucional pátrio não autorizou o seu

desempenho por tal Poder.

Quanto a tipicidade das funções dos poderes, tanto podem se converter em atipicas ou
tipicas nos termos da lei e da Constituição, a exemplo do que ocorreu com a edição da lei
11.441/2007 que alterou o CPC quanto aos inventarios e divorcios e separações
consensuais que sempre constituiram função jurisdicional atípicas, pois apesar de serem
funçoes administrativas, tinham que ser processadas e finalizados com a prestação
jurisdicional, independente de existir litigio. Com a referida lei, tais procedimentos quando
não houvremlitigios e os interessados foram capazes a concordes podem ser feitos por
procedimentos de escritura publica em cartório de oficio de notas

OBS.: Segundo Diogo Figueiredo Moreira Neto (Administrativista)admite-se que o

executivo exerça a função jurisdicional, porém sem definitividade. José Santos
Carvalho Filho discorda, posto que seu argumento se baseia no fato de que a
existência de conflitos administrativo não representa o exercício da função
jurisdicional, uma vez que esta sim produz a resposta indicada ( coisa julgada)

Constata-se, pois, que a função jurisdicional é praticamente monopolizada pelo poder

judiciário, com algumas exceções como os casos julgados pelo poder legislativo através
do Senado Federal;

FUNÇÃO ADMINISTRATIVA - Segundo Otto Mayer (há divergência de todos os

estudiosos sobre o tema) este defendia ao final do século passado a autonomia do direito
administrativo ao final do direito constitucional”. Dizia que a Administração Pública é
atividade do Estado para atender seus fins, sob a ordem jurídica.”

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Muitos autores têm se valido de 3 critérios para caracterizar e identificar a função
administrativa: Subjetivo (sujeito ou agente da função) Objetivo material (examina o
conteúdo da atividade) e objetivo formal (explica a função pelo regime jurídico)

Tecnicamente a função administrativa é aquela exercida pelo Estado ou por seus

delegados, sob a ordem jurídica constitucional e legal, sob regime de direito público, com
objetivo de atender aos fins colimados pela ordem jurídica (interesse público: Estado
(delegados) - sob regime de direito público- para atender os fins Estatais.

Este conceito é proferido pelo renomado Administrativista Aricê Moacyr Amaral Santos
(seguido por Carvalhinho)-

Na administração pública o grande alvo é a gestão dos interesses coletivos na sua mais
vasta amplitude.

Em razão das mais variadas tarefas desempenhadas pela administração pública, muitos
autores vem fazendo distinção entre GOVERNO e ADMINISTRAÇÂO e FUNÇÃO
ADMINISTRATIVA E FUNÇÃO POLÍTICA.

FEDERAÇÃOé forma de Estado.

No Brasil esta forma de Estado existe desde a Constituição de 1891 quando passou a ser
república.

Em que pese a Federação ter origem americana onde os Estados se libertaram

proveniente da luta das Colônias inglesas, formou-se um Único Estado, tornando-se
unidos e com soberania- e aí para este processo se chama AGREGAÇÃO.

No Brasil foi diferente, onde o processo se deu por SEGREGAÇÃO pois, o Império
adotava o Estado Unitário, com apenas um único poder político.

3. CARACTERÍSTICAS DA FEDERAÇÃO

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Descentralização política - Vários entes com autonomia, onde além do poder central
existem outros centros de poder conferidos às repartições;

Participação da vontade dos entes políticos na vontade nacional – art. 46 CRBF;

Poder de autoconstituição de forma a permitir que sejam constituídos também por suas
próprias constituições ;

Os Municípios passaram ao status de ente federado, porém sua autoconstituição se dápor

suas Leis orgânicas Municipais art. 29 CR;

Autonomia – Capacidade de auto-administração. A CR deixa claro que os entes que

compõem a Federação são dotados de autonomia que no sentido político quer dizer:
auto- organização, auto-governo e auto-administração

Auto- organização poder criar seu próprio estatuto digo diploma constitutivo

Auto- governo- organizar seu governo e eleger seus próprios dirigentes

Auto- administração- organiza seus próprios serviços

Órgãos Públicos

Compartimento constituído por lei onde se desempenham as atividades estatais através

de seus agentes públicos, de acordo com a vontade de do poder público.

Repartições internas e necessárias à organização do Estado

Teorias - Evolução
Teoria do mandato - não vingou, pois o Estado não possuindo vontade não poderia
outorgar mandato cujos poderes não são de livre disponibilidade para delegação a
terceiros sem qualquer vinculo com a administração pública.

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Teoria da Representação - neste o Estado estaria sendo considerado incapaz,
precisando de representação o que não é o caso e em havendo discordância do
representante não poderia atribuir responsabilidade ao Estado- não vingou

Teoria do órgão – ou teoria da imputação volitiva -configura que a vontade do Estado

como pessoa jurídica é pelos órgãos que o compõem. Sua característica básica ou
sinônimo é a reserva do princípio da imputação volitiva ou seja, a vontade do órgão é
imputado á pessoa jurídica que pertence. Configura uma função de fato, de forma que
uma vez integrando o órgão, o agente sempre manifestará a vontade do Estado, mesmo
que e este não tenha sido investido legitimamente, bastando a aparencia da investidura e
o exercicio da atividade pelo órgão, e os efeitos da conduta vão ser imputados a pessoa
juridica.

CRIAÇÃO E EXTINÇÃO

Por Lei( lei formal) chamadas das reservas legais– art. 48 XI CR. Antes se exigia lei para
criação, estrutura e atribuições dos órgãos. A organização e estruturação pode ser por
decreto do chefe do executivo – art. 84 VI da CR, alterada pela EC 32/2001

OBS.: CNJ e CNMP – órgãos originários da constituição e não de uma lei ordinária.

Conceito- compartimento na estrutura estatal a que são atribuídas funções determinadas,

sendo integradas por agente para sua execução. Manifesta a própria vontade do Estado.

CAPACIDADE PROCESSUAL

Órgão não tem capacidade processual e por isso não pode estar em juízo. Exceção-
Mandado de Segurança –defesa de suas competências e ainda a capacidade judicial
extraordinária quando os órgãos podem estar em juizo para defesa de suas prerrogativas
constitucionais.

A ideia de conferir capacidade processual aos órgãos públicos tem evoluido para certos
litigios. Já se admitiu a impetração de mandado de segurança por Câmara Municipal
contra Prefeito para obrigá-lo a devida prestação de contas ao legislativo, tendo sido

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concedida a segurança. Esta especial capacidade judiciária só é aceita em relação aos
órgãos de mais elevada posição no poder público. Exemplo: TJ-RJ, MS 200800400067 –
Relator Marcos Alcino de Azevedo Torres – Publicado em 18-09-2008

Não nos parece adequado a formação de litisconsórcio entre órgão e a própria pessoa
juridica a que pertence como já foi decidido pela corte superior – STJ – RESP 241637-BA
1 TURMA REL. MIN. GARCIA VIEIRA – JULGADO EM 17-2-2000. Neste caso a
personalidade judiciária é atribuida ao órgão em si para defesa de sai competencia ou se
o problema é outro a capacidade deve ser da pessoa juridica de direito público.

Há exceção como aquela tratada pelo CDC onde há previsão de serem legitimados para
promover a liquidação e execução de indenização as entidades e órgãos da
administração pública direta ou indireta ainda que sem personalidade juridica,
especificamente destinado a defesa dos interesses e direitos protegidos pelo CDC –
artigo 82, III.

AGENTES PÚBLICOS – são os elementos humanos que são indispensáveis para o

desempenho das atividades administrativas existentes na administração pública. Sem
eles, que são pessoas fisicas que a qualquer titulo estão vinculados a administração
publica, não eremos o movimento volitivo capaz de concretizar o objetivo da
administração pública.

PRINCÍPIOS ADMINISTRATIVOS

PRINCIPIOS ADMINISTRATIVOS- PRINCIPIOS EXPRESSOS DO DIREITO

ADMINISTRATIVO- LEGALIDADE- IMPESSOALIDADE- MORALIDADE-
PUBLICIDADE.EFICIÊNCIA. PRINCIPIOS RECONHECIDOS. PRINCÍPIO DA
SUPREMACIA DO INTERSSE PÚBLICO. PRINCIPIO DA AUTOTUTELA. PRINCIPIO
DA INDISPONIBILIDADE DO INTERESSE PÚBLICO. PRINCIPIO DA CONTINUIDADE
DO SERVIÇO PÚBLICO. PRINCIPIO DA RAZOABILIDADE. PRINCIPIO DA
PROPORCIONALIDADE – PRINCÍPIO DA MOTIVAÇÃO.

1- PRINCÍPIOS ADMINISTRATIVOS

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-São Postulados Fundamentais, verdadeiros cânones pré- normativos que norteiam a
atividade dos administradores (Estado) quando exerce atividade administrativa ;
- Cretella Junior- Não se pode encontrar qualquer instituto do departamento administrativo
que não esteja informado por seus responsáveis princípios;
-Doutrina Moderna – entende que através dos seus princípios se dá a melhor
interpretação das normas jurídicas;
- Esta doutrina – Robert Alexy e Ronald Dworkin - as normas jurídicas admitem duas
categorias clássicas: princípios e regras;
- As regrassão processadas de forma disjuntiva, ou seja, se o conflito entre elas é dirimido
no plano da validade, ou seja, ambas sendo aplicável à situação somente uma delas a
regulará sendo a outra invalidada pela nulidade;
- Os princípios em razão de seu valor processam-se pelo modo da ponderação de valores
ou de interesses, ou seja, deverá o interprete avaliar o grau de preponderância entre eles,
não havendo modificação do princípio não utilizado (Paulo Bonavides)
- Há divergências entre autores quanto à aplicação dos princípios administrativos e
constitucionais, vistos aqueles pelos estudiosos como de maior relevância
- Postulados – Cânones –interpretação (Alexy e Dworkin)
- Normas Jurídicas - Regras e Princípios- Processo de Invalidade e Ponderação
2- PRINCÍPIOS EXPRESSOS
- Capitulo VII Titulo III da CR art 37, caput;
- Revela a diretriz fundamental da Administração Pública
3- PRINCIPIO DA LEGALIDADE
-Origem – Estado de Direito
- Diretriz básica do administrador- toda e qualquer atividade administrativa deve ser
autorizado por lei, do contrario é ilícita;
- Helly Lopes Meirelles – para o campo privado “- pode-se fazer tudo que a Lei não
proíbe” no campo público” só pode fazer o que a lei autoriza”.
- Conseqüência – a própria garantia dos direitos do indivíduo do confronto entre a
atividade administrativa e a Lei
- Havendo dissonância entre a conduta e a lei, prevalece esta, devendo ser corrigida a
ilicitude.
- A lei precede a atividade administrativa, logo é importante lembrar que o exercício da
atividade pressupõe o exercício da atividade legiferante.
4- PRINCIPIO DA IMPESSOALIDADE

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- Não pertence a uma pessoal em especial
- Objetivo 1- igualdade de tratamento para os administrados que estiverem em idêntica
situação jurídica
- Faceta do princípio da isonomia
- Objetivo 2- Administração deve voltar-se para o interesse público, impedindo
favorecimentos- reflexo do princípio da finalidade (ou seja, alcance do interesse publico)
- Quando ocorre a pessoalidade (conduta ilícita), dá ensejo ao desvio de finalidade.
-Este princípio tem proteção no direito positivo – art. 2° alínea é da lei 4717/65- Ação
Popular que comina sanção de invalidade o desvio de finalidade
5- PRINCÍPIO DA MORALIDADE
- Não dispensa os preceitos ético de sua conduta
- Destingue de honesto e desonesto
- Foi bem aceito na sociedade
- Objetivo- coibir condutas imorais no seio da administração
- Está associado ao principio da legalidade
- Em algumas situações a imoralidade configuração ofensa à lei, também tratamento
discriminado- positivo ou negativo
- Ato de improbidade são imorais –Lei 8429/92
- Instrumento para tutelar jurisdicionalmente a moralidade- Ação Popular – art. 5° LXXIII
- Entendimento de que basta lesar o princípio para motivar ação e não configurar única e
simplesmente lesão patrimonial;
- Sergio de Andréa Ferreira, discorda quando diz que há necessidade de dúplice
exigência da invalidade porque o ato inválido tem que produzir, com seu objeto, resultado
danoso.
- Ação Civil Pública- Lei 7437/85 (art. 129 III CR) Instrumento de proteção à moralidade
pública . Só MP pode. Ex. Resolução nº 07/05 do CNJ – Nepotismo
Quanto ao nepostismo algumas situações atuais devem ser mencionadas, onde para este
fim, fica proibida a nomeação para cargos em comissão ou funções gratificadas de
conjuge ou companheiro ou parente em linha direta ou por afinidade, até o terceiro grau
inclusive demembros de tribunais, juizes e servidores investidos em cargos de direção ou
assessoramento, estendendo-se a vedação a ofensa por via obliqua, concretizada pelo
favorecimento recíproco, ou por cruzamento, excetuando-se da vedação para tais
hipóteses, é claro, os casos em que a nomeação recai sobre conjuge ou parente que
ocupam cargos efetivos por efeito de aprovação em concurso público. Ainda assim,

17
porém, não podem exercer funções de subordinação direta ao juiz ou a autoridade
administrativa aos quais estejam vinculados por matrimônio, união estável ou parentesco.

No caso em questão ficaram de fora da proibição as nomeações de parente para cargos

politicos como os do Ministro ou Secretario Estadual ou Municipal e isso em virtude de
terem esses cargos natureza eminentemente politica, diversa, do que caracteriza os
cargos e funçoes de confiança em geral os quais tem feição nitidamente
administrativa./PR Rel. Min. Ellen Grace – 16-10-2008 – Informativo STF 524 – out 2008

Ex.: STF Recl 6650-MC-Agr - Súmula Vinculante 13 e Agente Político

O Tribunal, por maioria, negou provimento a agravo regimental interposto contra decisão
que deferira pedido de liminar em reclamação, na qual se impugna, sob alegação de
afronta à Sumula Vinculante 13, decisão proferida em ação popular que suspendera o ato
de nomeação do reclamante, irmão do Governador do Paraná, para o cargo de Secretário
Estadual de Transportes (Decreto estadual 3.3.48/2008). Entendeu-se irretocável a
decisão recorrida. Reportando-se ao que decidido no RE 579951/RN (DJE de 12.9.2008),
asseverou-se que a nomeação de parentes para cargos políticos não implica ofensa aos
princípios que regem a Administração Pública, em face de sua natureza eminentemente
política, e que, nos termos da Súmula Vinculante 13, as nomeações para cargos políticos
não estão compreendidas nas hipóteses nela elencadas. Dessa forma, não seria possível
submeter o caso do reclamante - nomeação para o cargo de Secretário Estadual de
Transporte, agente político - à vedação imposta pela referida Súmula Vinculante, por se
tratar de cargo de natureza eminentemente política. Por fim, no que se refere ao pedido
formulado pelo agravante no sentido de se impedir o exercício pelo reclamante do cargo
de responsável pela Administração dos Portos de Paranaguá e Antonina - APPA,
autarquia estadual, considerou-se o fato de não se estar a analisar o mérito da presente
reclamação, devendo o julgamento ficar restrito apenas à aferição da fumaça do bom
direito. Vencido o Min. Marco Aurélio, que dava provimento ao recurso, ao fundamento de
que não seria possível empolgar o que decidido no RE 579951/RN para se ter base para
a reclamação, por se tratar de processo subjetivo, e porque o Verbete Vinculante 13 não
versaria expressamente a possibilidade da nomeação verificada.
Rcl 6650 MC-AgR/PR, rel. Min. Ellen Gracie, 16.10.2008. (Rcl-6650)

18
Entretanto, o STF não considerou a nomeação de Conselheiro do Tribunal de Contas
Estadual como agente politico, vedando sua nomeação feita pelo Governador do Estado,
seu irmão.

Ex. Recl 6702.

6- PRINCIPIO DA PUBLICIDADE

- Atos da administração pública devem merecer a mais ampla divulgação entre só

administradores;
- Objetivo- proporcionar o controle da legitimidade da conduta do agente;
- A publicação se dá em órgãos da empresa e afixação entre determinados locais;
- O princípio da publicidade pode ser reclamado de duas formas: 1- direito de petição
art. 5° XXXIV CF; 2- certidões – uma vez expedidas revelam a verdade dos fatos
edireitos, ou não veiculadas a informação ou veiculadas incorretamente, terá o
administrado os instrumentos Constitucionais para garantir a restauração da
legalidade – MS art. 5° LXIX CF, Hábeas data art. 5° LXXI CF
-
7- PRINCIPIO DA EFICIÊNCIA
- Origem EC 19/98 – elevou o princípio a status constitucional
- Efeitos – conferiu direitos aos usuários para cobrar os serviços desempenhados
- Núcleo do princípio: produtividade e economicidade -redução de desperdícios do
dinheiro público;
- Abrange os serviços prestados aos administrados, mas também aos órgãos internos
– a administração deve recorrer a moderna tecnologia e outros métodos para dar
qualidade ao serviço: Ex.: EC 45 que acrescentou ao art. 5° CF o inciso LXXVIII
quando fala em prazo razoável de tramitação dos processos.
8- PRINCÍPIOS RECONHECIDOS
- aceitação geral
- doutrina e jurisprudência se referem a eles
-critério principiológico
9- PRINCÍPIO SUPREMACIA DO INTERESSE PÚBLICO
- atividades administrativas desenvolvidas para beneficio da coletividade
- destinatário- coletividade. Ex. desapropriação, poder de polícia do Estado

19
 10-PRINCÍPIO DAAUTOTUTELA
- Poder de revisão de seus atos – Não é faculdade – é dever
11-PRINCÍPIO DA INDISPONIBILIDADE DO INTERESSE PÚBLICO
- bens e interesses não pertencem a administração nem a seus agentes, cabendo-
lhesatuar em nome de terceiros.
12-PRINCÍPIO DA CONTINUIDADE DO SERVIÇO PUBLICO
- art 37 VII CR
- Não tem caráter absoluto, ma é regra geral
- Está relacionado ao princípio da supremacia
- Em ambos os destinatários são a coletividade
- Exceções –paralisação do serviço para reparos técnicos; obras de expansão de
melhorias; inadimplemento do usuário para com a concessionária e permissionárias:
Ex. luz e telefone
13-PRINCÍPIO DA RAZOABILIDADE

-qualidade do que é razoável

- dentro dos limites acertáveis – standarts
-razoabilidade vai se colocar entre as situações postas e as decisões administrativas
- ofensa a este princípio, fere outro,o da legalidade
- se assenta nos princípios de legalidade e finalidade
14-PRINCÍPIO DA PROPORCIONALIDADE
- fundamento – excesso de poder
- fim- conter atos, decisões e condutas de agentes públicos
- doutrina alemã- 3 fundamentos:
1- adequação – o meio empregado na atuação deve ser compatível com o fim
2- exigibilidade- conduta necessárias - nem mais nem menos grave
3- proporcionalidade em sentido estrito (vantagens)
15- MOTIVAÇÃO -fundamento legal – artigo 93,X da CRFB, artigo 50 da lei
9784/99 – todas as decisões administrativas devem ser motivadas para facilitar o seu
controle no sentido de verificar se estão de acordo com a finalidade pública e a
legalidade.

PODERES ADMINISTRATIVOS – USO E ABUSO DE PODER – EXCESSO E DESVIO

DE PODER – PODER DISCRICIONÁRIO. PODER VINCULADO- PODER

20
REGULAMENTAR – PODER HIERÁRQUICO – PODER DISCIPLINAR – DEVERES
DOS ADMINSITRADORES PÚBLICOS.
1- PODERES ADMINSITRATIVOS.
- Prerrogativa especial de direito público – PODER-DEVER – instrumento para realização
das atividades administrativas;
- Uso do poder – utilização normal pelos agentes públicos das prerrogativas que a lei lhes
conferir
- Poder -dever agir
- Características: a- irrenunciáveis; b- obrigação de seu exercício
- Vedam a inércia (omissão) – esta se reveste de ilegitimidade na medida que o
administrador público tem o dever de agir
- O administrado tem o direito subjetivo de cobrar do administrador o mínimo de atuação
dentro dos parâmetros aceitáveis;
- Temos (1) omissões genéricas – cabe ao administrador avaliar a oportunidade e
conveniência de adoção das providências positivas; (2)omissões específicas – ocorre
mesmo diante de expressa imposição legal no sentido do facere administrativo.
- Conseqüência para o agente omisso- responsabilização civil, penal ou administrativa
2- ABUSO DE PODER- EXCESSO E DESVIO DE PODER
- Excesso - o agente atua fora dos limites de sua competência, invadindo atribuições de
outro agente;

- Desvio - embora dentro de sua competência, afasta-se do interesse público - chamado

de desvio de finalidade- este desvio é mais ocorrente nos atos discricionários
- Efeitos- revisão judicial ou administrativa
- A invalidação do ato abusivo pode dar na esfera da administração com fundamento no
principio da autotutela
- Pode também se dar pela via judicial por MS art. 5° LXIX CF
- Em alguns casos este abuso pode representar ilícito penal nos termos da lei 4898/65
que estabelece sanções para o agente abusivo;
- Esta abusividade é combatida pelo controle Ex.: CNJ e CNMP- EC 45/04
- Nem toda ilegalidade decorre de conduta abusiva, mas toda abusividade representa
ilegalidade
3- PODERES ADMINISTRATIVOS
3.1- Conceito e natureza Jurídica

21
Conceito- são prerrogativas de direito público destinadas aos agentes públicos para o
desempenho de suas funções, conferidas pela ordem pública.
Natureza Jurídica- prerrogativas de direito público
4-PODER DISCRICIONÁRIO
- Núcleo deste poder- valoração da conduta no sentido de eleger dentre várias escolhas a
que mais tem conveniência e oportunidade
- esta escolha deve estar revestida de legalidade com o fim colimado
- Limitações : 1- Adequação da conduta escolhida pelo agente à finalidade que a lei
expressa; 2- verificação dos motivos inspiradores da conduta
- O que se veda ao judiciário é a aferição dos critérios (mérito) administrativos:
oportunidade e conveniência.
- Discricionariedade e Arbritariedade – tais institutos se diferem no sentido de que ao
administrador é conferido o poder discricionário para melhor desempenhar as atividades
estatais enquanto a arbitrariedade é a extrapolação deste poder sobre o manto da
discricionariedade
- Atividades Vinculadas – tais atividades são muitas vezes consideradas como poder
vinculado. Contudo muitos autores entendem que como são vinculadas, ou seja, deve se
reproduzir fielmente o que a lei determinar, sem qualquer possibilidade de escolha de
contuda diversa, seria equivocado o entendimento como poder, não passando de
atividade, efetivamente.
- Controle judicial – Todos os atos administrativos podem ser controlados pelo poder
judiciário no sentido de sua legalidade. Em relação aos atos vinculados não há dúvida em
razão de sua própria natureza, pois se todos os elementos do ato administrativo estão
previstos em lei, seu controle será obrigatório.Quanto aos atos discricionários, deverá o
judiciário também efetuar o seu controle quanto aos elementos vinculados do ato (
competência, objeto, e finalidade), não podendo efetuar o seu controle quanto aos tos de
valoração ( mérito adminsitrativo), sob pena de substituir-se ao administrador público, o
que é vedado por lei, com fundamento no principio da separação dos poderes.
Contudo, muitos doutrinadores, tem entendido, que os princípios da razoabilidade e da
proporcionalidade tem sido instrumentos de valoração para o controle da
discricionariedade, se deparando com condutas que refletem verdadeiros abuso de poder.
- Discricionariedade e conceitos indeterminados – discricionariedade não pressupõe
imprecisão de sentido o que ocorre com os conceitos indeterminados como bons
costumes, ordem pública, interesse público, etc...

22
- CARACTERÍSITCAS DA DISCRICIONARIEDADE: a) norma de previsão aberta que
exija complemento de aplicação; b) margem de livre decisão, quanto a conveniência e
oportunidade da conduta do administrador; c) ponderação valorativa de interesses
concorrentes, com prevalecência do que melhor atender ao fim da norma.
5- PODER REGULAMENTAR
- Complementar as leis para sua aplicabilidade -
- Natureza jurídica – prerrogativa de direito público: 1- originário- vem daCRFB – CNJ/
CNMP artigo 103-B da CRFB; 2- derivados- só poder ser exercido com precedente
legislativo.
- Formalização- decretos e regulamentos – art. 84 IV CR
- Regulamentação técnica- mecanismo moderno de atuação do administrador no sentido
de não só efetivar a aplicação da lei mediante complementação de conteúdo
organizacional, mas sim a criação de normas técnicas não contidas na lei, proporcionando
uma inovação no ordenamento jurídico.
- Lei e Poder Regulamentar
Poder Regulamentar ésubjacente à lei por isso a CRFB autorizou o Chefe do Poder
executivo a expedir decretos e regulamentos, viabilizando a efetiva execução da lei –
artigo 84,VI.
- O poder regulamentar não pode contrariar a lei, ele deve ser secundumlegem, logo, não
podem cirar obrigações e direitos, com fundamento na previsão da norma do artigo 5º, II
da CRFB, que trata do principio da legalidade.
- CONTROLE DOS ATOS DE REGULAMENTAÇÃO -fundamentação – artigo 49, V da
CRFB. Contudo quanto ao controle judicial, temos que avaliar o conteúdo do ato, uma vez
que se for ato regulamentar contra legem, será cabível o controle da legalidade, resultante
do confronto entre o ato e a lei, haverá a crise de legalidade e não de constitucionalidade,
não podendo ai se utilizar da Ação Direta de Inconstitucionalidade, prevista no artigo 102,
I, a da CRFB, sob o argumento de que a mesma menciona leis e atos normativos.
- Se o ato regulamentar ofender diretamente a CRFB, sem que haja lei a que se
subordinar, terá a qualificação de ato autônomo e ai sim poder ser compelido pela ADIN.
- O ato regulamentar então deverá ser normativo e ser autônomo para ser atacado pela
via do controle concentrado da ADIN.

- Portanto, com o advento da Argüição de Descumprimento de Preceito Fundamental –

ADPF, prevista no artigo 102, § 1º da CRFB, regulamentada pela Lei 9882/99, o controle

23
concentrado é mais amplo destes atos regulamentares – autônomos e subordinados,
abrangendo a inconstitucionalidade direta e indireta.
- Outra hipótese é o Mandado de Injunção previsto no artigo 5º, LXXI da CRFB, queprevê
que o judiciário declare a inércia do órgão ou agente incubido de regulamentar a norma e
não o fez, para o fim de possibilitar ao indívíduo a exercer os direitos de liberdades
constitucionais.
- A regra que autoriza o Chefe do Executivo a regulamentar a lei, deve conter o prazo
para tal ato. Neste prazo a lei não se torna exeqüível enquanto não editado o ato.Caso
não haja prazo, o entendimento é de verdadeira inconstitucilidade.
REGULAMENTOS AUTÔNOMOS.

1ª POSIÇÃO – existência em nosso ordenamento jurídico, sobre o fundamento de que

decorrem dos princípios administrativos implícitos – HELY LOPES MEIRELLES, DIOGO
DE FIGUEIREDO;

2ª POSIÇÃO -ainda que tecnicamente existentes, o nosso ordenamento jurídico pátrio

não os admite, pois a atribuição ao Executivo de poder editar atos se dá para a fiel
execução de lei ( regulamentos de execução) – CRETELLA JR., DIOGENES GASPARINI,
MARIA SYLVIA E JOSÉ DOS SANTOS CARVALHO FILHO.
-A CF/67 permitia, pois conferia ao Presidente da República dispor sobre estruturação,
atribuições e funcionamentos nos órgãos da administração federal.
- Hoje a CRFB previu sobre a organização e funcionamento na forma da lei _ artigo 84, VI
- Com a EC 32/01 houve a modificação do artigo 84, VI. Os simpatizantes do
entendimento da existência do decreto autônomo invocam este texto constitucional.
- Para a existência deles, os mesmos devem criar direitos e obrigações e com isto haveria
conflito com o artigo 5º, II da CRFB;
- Para serem admitidos a CRFB deveria prevê-los, assim com fez com a norma do artigo
62 da carta política que prevê as Medidas Provisórias.

DEVERES ADMINISTRATIVOS

1- DEVER DE PROBIDADE - honestidade/moralidade.

24
- efeitos: suspensão dos direitos políticos; perda da função pública; indisponibilidade dos
bens e obrigação de ressarcimento aos cofres pelo administrador que cometeu os danos
e responsabilização penal.
- efeitos expressos na CRFB no artigo 37, §4º - inovação com a manifesta expressão na
carta política;
- regulamentando a disposição Constitucional, adveio a Lei 8429/92 que trata dos atos de
improbidade adminstrativa. 3 formas:
a) enriquecimento ilícito;
b) prejuízo ao erário público;
c) ofensa aos princípios constitucionais;
- A lei abrange todo o agente público, sob qualquer forma de vinculação ao Poder Público
e até aqueles que concorrerem mas que não são agentes públicos, respondem.
- se houver dano ao erário, será competente para propor a ação a pessoa jurídica a qual
pertence o agente ou o MP, com objetivo para seqüestrar os bens do agente e também
para propor ação principal;
- Também poderá ser proposta Ação Popular, regulamentada pela Lei 4717 a ser
proposta por qualquer cidadão.
2- DEVER DE PRESTAÇÃO DE CONTAS
-Encargo do administrador público;
- se acentua na gestão do dinheiro público;
- o controle pode ser feito internamente por seus próprios órgãos ou externamente pelo
Poder Legislativo – tribunal de Contas – artigo 71 da CRFB. Ex. Artigo 84, XXIV da CRFB;
3- DEVER DE EFICIÊNCIA
-obrigação – artigo 37 caput da CRFB;
4- PODER HIERÁRQUICO
- Hierarquia – escalonamento vertical dos órgãos e agentes com o objetivo de
organização da função administrativa.
- efeitos: a) comando dos agentes superiores sobre os inferiores; b) fiscalização; c)
revisão dos atos administrativos; d) delegação e vinculação.
- DELEGAÇÃO -transferência de atribuições de um órgão a outro. Não é irrestrito –
nãoabrange a todas as funções. Abrange funções genéricas e comuns
- AVOCAÇÃO -fato inverso – chefe superior pode substituir-se ao subalterno, chamando
para si as questões afetas aquele. Tem caráter excepcional – è tratada na Lei 9784/99.

25
SUBORDINAÇÃO E VINCULAÇÃO

- São relações jurídicas estabelecidas em razão da delegação e da avocação.

- SUBORDINAÇÃO tem caráter interno e se estabelece entre os órgãos – fator decorrente

de hierarquia e VINCULAÇÃO – tem Carter externo e decorre do controle das pessoas
federativas.

- HIERARQUIA E FUNÇÕES ESTATAIS.

- Hierarquia é cabível nas funções estatais. Inexiste hierarquia entre agentes que exercem
função jurisdicional ou legislativa.
- A função jurisdicional tem o principio da livre convicção do juiz – Exceção que mitigou
este principio – Súmulas vinculante – EC 45/04 que acrescentou o artigo 103-A. Tal
situação dispõe que os juizes de primeiro grau e órgãos do poder judiciário deverão
respeitar as sumulas vinculantes, se estendendo para os demais poderes da República –
Executivo e Legislativo.
- Caso o interessado deseje, poderá promover reclamação ao STF – artigo 103, A § 3º.
- Parafunção legislativa prevalece o principio da partilha de competências constitucionais,
peculiar as federações.

PODER DE POLÍCIA

Poder de Policia – conceito – fundamentos- competência – objeto – finalidade-

policia administrativa – e policia judiciária – atributos – limites- formas de atuação-
legitimidade da policia administrativa.

I- Introdução

Para que o Estado possa atingir seus objetivos, precisa se valer de mecanismos próprios,
que vimos anteriormente, os chamados poderes administrativos, verdadeiras
prerrogativas para o devido exercício do múnus público.

26
Considerando inclusive que ao administrador só é dado fazer o que a lei permite,
relembramos então que o principio da legalidade, informador de todo o direito
administrativo, nos leva a concluir que o direito positivo absorve todos os mecanismos
acima mencionados.

Os poderes, por muitas vezes se defronta com conflitos entre os direitos privados e o
público, e por isso háa necessidade do Estado se impor inclusive restringindo direitos dos
indivíduos.

O alcance dos objetivos de ordem pública que devem ser alcançados pelo Estado, é
imprescindível para assegurar a conveniente proteção aos interesses públicos,
instrumentando os órgãos, segundo o entendimento do d.CelsoAntonio Bandeira de
Mello.

O poder de policia deve ser entendido sobre dois sentidos: Amplo e Estrito

No sentido amplo o poder de polícia siginifica toda e qualquer ação restritiva do Estado
em relação a direitos individuais, ressaltando neste sentido a função legiferante do poder
legislativo, como função típica, no sentido de criar direito novo, através do processo
legislativo propriamente dito, caracterizando desta forma o principio constitucional de que
ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer senão em virtude de lei – artigo 5, II da
CF.

No sentido estrito, o poder de polícia se configura como atividade administrativa,

caracterizada como verdadeira prerrogativa conferida aos agentes da administração
pública para restringir e condicionar a liberdade e a propriedade. Neste sentido pois é
considerada a policia administrativa.

E se é neste sentido que estudaremos a policia administrativa, devemos lembrar que a

mesma obrigatoriamente está subjacente á lei, de forma que esta já preexiste quando os
administradores passam a exercê-la.

27
Devemos diferenciar policia-função e policia-corporação, sendo certo que aquela é a
função estatal propriamente dita em seu sentido material indicando atividade
administrativa e esta considera-se como órgão administrativa.

II- Conceito

É o modo de atuar da autoridade administrativa consistente emintervenção no exercício

das atividades individuais suscetíveis de fazer perigar interesses gerais, evitando danos
sociais que a lei quer evitar.

Segundo José dos Santos Carvalho Filho, poder de policia é prerrogativa de direito
público que embasada em lei, autoriza a administração pública a restringir o uso e gozo
da liberdade e da propriedade em favor dos interesses da coletividade.

O poder de policia é previsto na Constituição da República no artigo 145, II, quando

autoriza a União, Estados, Municípios e Distrito Federal a instituírem taxas ( e não
tarifas) em razão do exercício do poder de policia e o Código Tributário Nacional em seu
artigo 78, define o poder de policia.

O Ibama criou preço por meio de portaria, apesar de a hipótese configurar pagamento
pelo exercício do poder de policia e por isso o STF deferiu liminar para suspender a
eficácia da portaria, segundo a tese de que seria taxa e esta só pode ser instituída por lei

III- Competência

- A competência para exercer o poder de policia, em regra, é da pessoa federativa a qual

a constituição conferiu poder para regular a matéria.

- Os assuntos de interesse nacional ficam sob a competência da União Federal quando

sujeitos a regulamentação e policiamento. Quando falamos em interesse regional, estão
sujeitos as normas e à policia estadual e os assuntos de interesse local ficam sujeitos ao
ente municipal. Este entendimento e do administrativista Hely Lopes Meirelles.

28
- De acordo com o sistema de competências constitucionais, há a fixação de normas
básicasdo poder de regulamentação das pessoas federativas, de acordo com os artigos
21, 22, 25 e 30 da CRFB.

- Contudo há as hipóteses do poder concorrente, onde os entes poderão exercer em

conjunto certas competências, como exemplo o poder de policia por pessoa de nível
federativo diverso. Tal conclusão emana do artigo 22, p. único, 23 e 24 da CRFB.

- Porém será inválido o ato praticado por pessoa federativa que não tenha competência
constitucional para regular a matéria e logo para impor a restrição. Bem como deverá ter
lei que tenha lastro constitucional.

-Porém, em razão do sistema de competência constitucional ser complexo, contando com

3 niveis e com 2 formas: privativas e concorrentes, haverá sempre questionamentos.
Como exemplo temos quanto a fixação do horário bancário, já se ter sido definido pela
jurisprudência como sendo de competência da União através da sumula 19 do STJ,
contudo para fixação do horário comercial das lojas a competência é do Município –
sumula 645 do STF.
Súmula – STJ - A FIXAÇÃO DO HORARIO
BANCARIO, PARA ATENDIMENTO AO PUBLICO, E
DA COMPETENCIA DA UNIÃO.

Súmula nº 645 – STF- Competente o Município para

fixar o horário de funcionamento de
estabelecimento comercial

- O poder de policia em algumas situação gera ensejo de competência concorrente entre

as pessoas federativas, onde sua execução se dá através de cooperação através do
regime de gestão associada nos termos do 241 da CRFB, onde os entes federativos
interessados firmarão convênios administrativos e consórcios públicos para atenderem
aos objetivos do interesse comum. Temos o exemplo do trânsito, onde há infrações
sujeiras as fiscalizações federal, estadual e municipal.

- O poder de policia originário e delegado estão intrinsecamente ligado a questão da

competência, pois aquele ente que tem competência para editar as leis limitativas, é
lógico que lhe cabe minudenciar através de atos normativos e administrativos objetivando

29
tais restrições. Esta pois se trata da competência originária, em sentido amplo. Quanto a
competência delegada, esta se resume na transferência do exercício desta competência.

- Ai temos uma questão controvertida, pois que o Estado não só exerce suas atividades e
presta seus serviços públicos através de seus órgãos internos. Contudo resta saber se as
pessoas administrativas ligadas ao Estado tem idoneidade para exercer o poder de
policia.

- Como exigência temos que tal delegação de prestação de serviços públicos ou mesmo
execução do poder de policia seja feita por lei formal, ou seja, aquela originária do
processo legislativo. Como exemplo do dito acima, temos que O STJ por falta de previsão
em lei formal, o Ministro Ilmar Galvão considerou ilegal multa aplicada por entidade
paraestatal, uma vez que somente lei pode fixar os condicionantes do exercício de
liberdade e da propriedade. No RESP 3745-RJ.

- Se a dúvida consiste em serem estas pessoas administrativas ligadas ao estado idôneas

ou não,temos que a doutrina dominante entende ser positiva a resposta, pois que tais
entidades são o prolongamento do estado, tendo como respaldo também o parecer da
Procuradoria do Estado sobre a FEEMA e para tal invocou os mais nobres
administrativistas.

- Entenda-se que a existência de lei formal é pressuposto de validade da policia

administrativa exercida pela própria administração direta e como tal poderia servir de
amparo para o exercício do poder de policia pela pessoa paraestatal, mesmo que estas
sejam dotadas de personalidade jurídica de direito privado. O importante é que haja
expressa delegação na lei pertinente e que o delegatário seja integrante da Administração
Pública. Como exemplo temos a decisão proferida pelo Tribunal de Alçada Cível do Rio
de Janeiro sobre o poder de policia exercido pela COMLURB, pessoa jurídica de direito
privado, porém paraestatal que atua nas autuações em decorrência de um poder de
policia delegado em legislação.

- Tal assunto levantou polêmica sobre o exercício do poder de policia pela Guarda
Municipal do Rio de Janeiro, criada pelo Município do RJ sob a forma de empresa pública,
embora as funções exercidas pela referida não se enquadrassem na categoria de

30
empresa pública. O argumento trazido pelos que eram contrários a situação, era de que
eram pessoas jurídicas de direito privado, bem como seus servidores eram submetidos às
leis trabalhistas, o que não lhes conferia estabilidade, passando então alguns a
defenderem a anulação das multas proferidas por eles.

- Contudo o entendimento do administrativista José dos Santos Carvalho Filho é no

sentido de não ser razoável o entendimento destes pela anulação das multas com base
em seus argumentos, pois que inexiste qualquer vedação constitucional para que as
pessoas administrativas de direito privado possam exercer o poder de policia na
modalidade fiscalizatória. Contudo é obvio que lhes cabe o poder de criação de normas
restritivas de policia. Porém uma vez criadas, nada impede que fiscalizem o cumprimento
das restrições. Como exemplo temos a lei 9503/97 – Código de Trânsito.

- Logo há necessidade do preenchimento de 3 requisitos: 1- a pessoa jurídica deve

integrar a estrutura da administração Indireta; 2- A competência delegada deve ter sido
conferida por lei.3- Os atos de poder de policia deve ser restringir a fase fiscalizatória,
partindo do principio de que as restrições preexistem e de que se cuida de função
executória e não inovadora. O argumento sobre ser os servidores destas pessoas
administrativas estarem sujeitos , também não deve prosperar, pois temos como exemplo
várias autarquias de fiscalização profissional que contem em seus quadros funcionários
regidos pela CLT, mas que seus atos são verdadeiros atos administrativos.

- Noutro giro, a delegação não pode ser outorgada a pessoa jurídica da iniciativa privada,
desprovida de vinculação oficial com os entes públicos, visto que não são dotadas de
iusimperii, para o desempenho da atividade de policia.

III- Policia Administrativa e Policia Judiciária

Os estudiosos costumam dividir o poder de policia em policia judiciária e policia

administrativa, ressaltando que ambas se enquadram no âmbito da função administrativa,
representando as atividades de gestão de interesses públicos.

31
A policia administrativa é atividade da administração que se esgota em si mesma, ou seja,
inicia e se completa no âmbito da função administrativa, incide basicamente sobre as
atividades dos indivíduos. Tem caráter eminentemente preventivo

A policia Judiciária, embora seja atividade administrativa, não se esgota em si mesma,

mas sim prepara para a atuação jurisdicional penal, sendo regulada pelo Código de
Processo Penal – artigo 4 e seguintes. Incide preordenadamente sobre os indivíduos, ou
seja aquele a quem se atribui o cometimento de ilícito penal. Tem caráter
predominantemente repressivo

Esta distinção não é absoluta, pois pode a policia administrativa agir de forma repressiva
quando interditam um estabelecimento ou apreendem bens obtidos por meios ilícitos.

A finalidade do poder de policia é a de proteger os interesses coletivos, estreitando-se

com o próprio fundamento do poder, ou seja, o interesse público.

IV- Formas de atuação.

A administração no exercício da atividade de policia pode atuar de duas maneiras: 1-

editando atos normativos, que tem como característica o seu conteúdo genérico, abstrato
e impessoal, configurados como atos dotados de ampla abrangência. A formas de
manifestação destes atos se dão por meio de decretos, resoluções, instruções, 2- através
de atos concretos, considerados como preordenados a determinados indivíduos
plenamente identificados.

Os atos de policia quanto ao conteúdo podem expressar determinações de ordem pública

ou consentimentos dispensados aos indivíduos.

As determinações se configuram quando a vontade administrativa se apresenta de forma

impositiva, gerando deveres e obrigações aos indivíduos.

Os consentimentos representam a resposta positiva da Administração Pública aos

pedidos formulados por indivíduos interessados em exercer determinadas atividades, que
dependa de determinado consentimento para que seja considerada legitima. Estes atos

32
de consentimento podem ser as licenças e as autorizações. As licenças são atos
vinculados e como regra definitivos ( licença para construir) e as autorizações são atos
discricionários e precários ( consentimento dado a moradores para fechamento de rua
para realização de festa popular; os consentimentos previstos na lei 10826 que trata do
estatuto do desarmamento).

O instrumento forma de tais atos e normalmente o ALVARÁ, não sendo incomum a

confusão que se faz quanto ao sentido das licenças, autorizações e alvarás, A distinção é
clara. As licenças e autorizações são atos administrativos em si que demonstram a
vontade da administração, sendo o alvará o instrumento de formalização destes atos.
Logo são corretas as expressões alvarás de licença e alvarás de autorização. Portanto,
não revogação ou anulação de alvará.

Outros documentos podem representar tais atos administrativos de licenças e

autorizações como carteiras, declarações, certificados e outros.

A fiscalização pode ter caráter preventivo e repressivo.

V- LIMITES

Segundo CRETELLA Jr. A faculdade repressiva não é ilimitada estando sujeita aos limites
jurídicos que são dos direitos do cidadão, as prerrogativas individuais e liberdades
públicas asseguradas na Constituição e nas leis.

Segundo a doutrina, há uma linha suscetível de ser ignorada, que reflete a junção entre o
poder restritivo da Administração e a intangibilidade dos direitos assegurados aos
indivíduos. Agir aquém dessa linha demarcatória é renunciar ilegitimamente a poderes
públicos. Agir além dela representa arbítrio e abuso de poder. Segundo Diógenes
Gasparini, não se pode a pretexto do exercício do poder de policia, aniquilar os
mencionados direitos.

VI- CARACTERÍSTICAS DO PODER DE POLÍCIA.

- Discricionariedade e Vinculação

33
A discricionariedade no exercício do poder de policia se dá quando a Administração pode
levar em consideração a área de atividade em que vai impor a restrição em favor do
interesse público e depois deescolhê-la, o conteúdo e a dimensão das limitações.

A vinculação se dá quando a dimensão da limitação já está fixada, onde a Administração

deverá submeter-se a referida dimensão.

O controle pelo poder judiciário quanto aos atos do poder de policia, se dá quanto aos
discricionários para evitar excessos e violências da Administração em face de direitos
individuais.

- Auto-executoriedade.

A auto-executoriedade se dá quando ocorre a prerrogativa de praticar atos e colocá-los

em imediata execução, sem depender da manifestação judicial. Esta característica tanto
pode se dar de caráter geral como a que se dirige diretamente ao indivíduo. Verificada a
presença dos pressupostos legais do ato, a Administração pratica-o imediatamente e o
executa de forma integral.

A auto-executoriedade deve estar autorizada em lei e quando isso ocorre é porque se faz
necessária a proteção de determinado interesse coletivo.

Porém há atos que não autorizam a imediata execução pela Administração, como
exemplo as multas, que dependem de ação judicial para a sua cobrança e outra situação
é a de que a auto-executoriedade não pode constituir-se de abuso de poder, de modo que
a prerrogativa deverá compatibilizar-se com o devido processo legal.

Como exemplo temos a situação das vans, que em razão de estar trafegando sem
autorização legal, foi objeto de apreensão e multa pela autoridade de transito e para
liberar o veiculo exige-se o pagamento da multa. Em mandado de segurança o TJ/RJ
decidiu que a multa não pode ser auto-executória e não pode configurar como condição
de outro ato, a menos que haja previsão legal

34
Contudo é plenamente legítima a cobrança de taxa de liberação em virtude do exercício
do poder de policia.

- Coercibilidade

O uso da força em caso necessário é intrínseco a esta característica. Como exemplo

temos em momentos de greve, operários se apoderam manu militarida fábrica e se
recusam a desocupá-la.

VII- LEGITIMIDADE DA POLICIA ADMINISTRATIVA

O requisitos de validade são: competência, forma, finalidade, motivo e objeto.

O princípio da proporcionalidade deve ser respeitado no sentido de haver a referida

proporcionalidade entre os meios e os fins da atividade administrativa, sob pena de se
caracterizar abuso de poder.

ATO ADMINISTRATIVO

Ato Administrativo – Conceito- Elementos – Características – MéritoAdministrativo

– Formas e Efeitos.

I- Fato administrativo e ato administrativo.

A teoria do ato administrativo configura-se o ponto central do Direito Administrativo e

como tal devemos analisar preliminarmente a noção de FATO ADMINISTRATIVO.

FATO ADMINISTRATIVO não guarda relação como o fato jurídico, onde este encontra
base no direito privado. O fato jurídico é aquele que gera efeitos na ordem jurídica, de
forma que dele se originam e se extinguem direitos.

O fato administrativo não tem relação com este conceito, pois que não considera os
efeitos jurídicosproduzidos , mas sim com a atividade material realizada no exercício da

35
função administrativa, que tem condão de gerar efeitos de ordem prática para a
Administração . Exemplos de fato administrativo temos: apreensão de mercadorias e
dispersão de manifestantes, desapropriação de bens privados. Logo percebe-se que tais
fatos retratam única e exclusivamente alteração dinâmica na Administração. A noção de
fato administrativo é mais ampla do que fato jurídico, pois que os fatos administrativos não
retratam somente aqueles fatos que geram efeitos na órbita administrativa mas os simples
também.

O fundamento do fato administrativo é o ato administrativo, ou seja, manifestada a

vontade administrativa através do ato administrativo, temos então a partir daí o fato
administrativo.

Porém há situações que o ato administrativo não fundamenta o fato administrativo. Como
exemplos temos: mudança de departamento, alguma ação da administração que esteja
formalizada através de ato administrativo.

Existem fatos administrativos voluntários e naturais.

II- Atos da Administração

A Administração pratica atos privados e atos públicos. Contratos regidos pelo direito
privado também são praticados pela Administração. São considerados atos da
administração e apesar de podermos chamá-los de atos administrativos, não são atos
administrativos típicos.

Celso Antonio Bandeira de Mello também faz alusão aos atos políticos ou de governo, o
que gera discordância entre os doutrinadores, de forma que os atos administrativos
provem de lei, já que esta os precede e os atos políticos ou de governo são aqueles que
alcançam maior liberdade de ação e resultam de normas constitucionais. O caráter
governamental sobreleva o administrativo

III- Atos Jurídicos e Atos Administrativos

36
O ato jurídico no direito privado se caracteriza como ato de vontade, com capacidade de
produzir determinado efeito no mundo jurídico. Os elementos estruturais do ato jurídico
são: sujeito, objeto, a forma e a própria vontade.

Tais elementos também estão presentes no ato administrativo. Contudo alguns elementos
tem funções especiais. O sujeito é sempre uma pessoa investida de prerrogativas
públicase o objeto terá sempre de atingir um determinado fim publico.

De qualquer forma, o ato administrativo também será um ato de vontade para produção
dos mesmos efeitos do ato jurídico.

O novo Código Civil introduzido pela Lei 10406/2002 apresentou algumas alterações
relativa aos atos jurídicos quando não se faz mais necessário indicar o objeto da vontade
como adquirir, modificar ou extinguir direitos e obrigações, como antes ocorria no artigo
81 do antigo Código.

Outra alteração é a adoção da teoria alemã do negócio jurídico. A noção de ato jurídico se
configura pela manifestação de vontade em conformidade com o ordenamento jurídico e o
negocio jurídico se configura na declaração de vontade dirigida pela obtenção de um
resultado esperado pelo emitente

O núcleo do ato jurídico é vontade jurígena, ou seja, aquela que é capaz de produzir
efeitos no mundo jurídico e não a perseguição especificada pela vontade em relação aos
direitos e obrigações.

Logo o ato jurídico é gênero do qual onegócio jurídico é espécie.

Ato jurídico é toda vontade legitima preordenada à produção de efeitos jurídicos

O antigo código civil tratou o conjuntamente o ato jurídico e o negocio jurídico. O novo
código cuidou especificamente do negócio jurídico – artigos 104 a 184, onde estabeleceu
norma genérica, que aos atos jurídicos lícitos, mas que não representam negócios
jurídicos, se aplicam no que couber, as disposições a estes últimos.

37
Diante então da nova expressão do Código Civil, devem os atos administrativos
enquadrar-se como atos jurídicos, pois a vontade jurígena emitida pelo agente da
administração será emitida em conformidade com a lei e não representará negocio
jurídico, pois que a vontade do agente é a reprodução da disposição legal independente
do desejo ou no agente.

Contudo, a administração também poderá praticar negócios jurídicos.

IV- CONCEITO

Não há uniformidade entre os doutrinadores quanto ao conceito de ato administrativo.

Contudo, três pontos são fundamentais para caracterizar o ato adm. O primeiro deles se
dá quando a vontade emana de agente da administração pública ou dotado de
prerrogativas públicas. O segundo deles é de que a produção de efeitos jurídicos com fim
público e em terceiro e ultimo lugar toda esta categoria de atos deve ser regida
basicamente pelo direito público.

- A vontade administrativa que significa a exteriorização da vontade é considerada como

proveniente do órgão administrativo e não do agente, por isso que o ato administrativo é
um ato jurídico e não um negócio jurídico.

Após estas premissas o ato administrativo pode ser considerado como sendo a
exteriorização da vontade dos agentes da Administrações Pública e ou de seus
delegatários, nessa condição, que sob regime de direito público, vise a produção de
efeitos jurídicos, com o fim de atender ao interesse público.

Os sujeitos da manifestação de vontade do Estado devem estar de alguma forma

vinculados à Administração Pública.

No conceito supra foram mencionados 2 tipos de agentes: agentes da administração

pública e os delegatários.

Os agentes são todos aqueles que integram a estrutura funcional dos órgãos
administração pública das pessoas federativas em qualquer dos poderes, bem como

38
aqueles que pertencem a administração indireta – Autarquias, fundações públicas,
empresas públicas e sociedades de economia mista. O único pressuposto exigido para
sua caracterização é que no âmbito de sua competência exerçam função administrativa.

Os agentes delegatários são todos aqueles que embora não integrem a administração
pública, receberam incumbência de exercer por delegação, função administrativa e
quando estiverem tais pessoas no exercício da referida função administrativa, estarão
atuando na mesma condição dos agentes da administração. Fora desta função, estes
agentes delegatários estarão desempenhando atos jurídicos e negócios jurídicos, próprios
de direito privado.

Os atos administrativos praticados pelos agentes delegatários serão considerados como

atos de autoridade para fins de controle de legalidade por meio das ações especificas
voltadas para os atos estatais, como mandado de segurança e ação popular.

REGIME JURÍDICO DE DIREITO PÚBLICO

Este instituto significa dizer que há regras e princípios jurídicos específicos para os atos
administrativos que não incidem sobre os atos privados, pois que aqueles configuram-se
como atos de poder e como tais devem ser dotados de certas prerrogativas especiais.

Daí que o regime jurídico de direito público é o que rege basicamente os

atosadministrativos, cabendo o direito privado fazê-lo supletivamente.

SILÊNCIO ADMINISTRATIVO

Este tema, se reflete quanto a possibilidade de ocorrer a omissão administrativa, quando

esta é obrigada a se manifestar.

Na lei civil, o silêncio como regra encontra amparo no consentimento tácito considerando-
se os usos ou as circunstâncias normais, só não sendo aceita quando a lei dispuser que
haja manifestação expressa. – artigo 111 do CC.

No direito público, contudo, não será esta a conclusão. O silencio por si só não revela a
pratica de ato administrativo, uma vez que inexiste manifestação formal de vontade, não

39
havendo qualquer declaração do agente, ocorrendo sim um fato jurídico administrativo,
produzindo efeitos de ordem jurídica.

Haverá distinção quando a lei já aponta conseqüências quando ocorrer a omissão e

quando não aponta qualquer referência sobre os efeitos.

Quando a lei indica temos: 1- quando o silêncio importar manifestação positiva – anuência
tácita - neste caso considera-se que a Administração pretendeu emitir vontade com
caráter de anuência- quando o silencia implica manifestação denegatória

ELEMENTOS (ATRIBUTOS) DO ATO ADMINISTRATIVO

1- COMPETÊNCIA

É o circulo de atuação do administrador, definido em lei para o exercício legítimo da

atividade. É chamada de competência administrativa, diferenciando-a da competência
legislativa e jurisdicional.

O fundamento da competência é o da divisão de tarefas. Este elemento anda ao lado da

capacidade do direito privado, que é a idoneidade de atribuir-se a alguém a titularidade de
relações jurídicas.

A competência tem que decorrer de norma expressa. Não há presunção de competência

administrativa. Contudo não é a lei a fonte exclusiva da competência administrativa, pois
para órgãos de elevada hierarquia ou finalidades específicas, pode a fonte da
competência vir da Constituição. Exemplos: artigo 84 a 87 – competência do Presidente
da República; 48, 49, 51 e 52 – congresso nacional, câmara dos deputados e senado
federal; 96, I e II – tribunais do judiciário e 71 – tribunal de contas – todos da CRFB/88.

Logo podemos concluir que se a competência do órgão vem da lei esta é ORIGINÁRIA e
de seus órgãos internos tal competência pode vir de atos administrativos e daí é
competência SECUNDÁRIA.

40
Logo a competência administrativa só pode decorrer de texto expresso, seja da
constituição, da lei e de atos administrativos.

A competência tem duas características: inderrogabilidade, ou seja, a competência de

um órgão não se transfere a outro por acordo entre eles ou por assentimento do agente
da administração. Prevista em texto expresso a competência deverá ser rigidamente ser
obedecida por todos, improrrogabilidade, ou seja, a incompetência não se transmuda
em competência, pois que se um órgão não tem competência para certa função, não
poderá vir a tê-la por fato superveniente, exceto que a norma definidora seja alterada.

A competência pode ser definida de acordo com a matéria, a hierarquia, o lugar e o

tempo.

DELEGAÇÃO E AVOCAÇÃO

Há situações em que o agente pode transferir a outro hierarquicamente inferior, funções

que originariamente lhe são atribuídas. Este fato se chama de delegação de competência,
mas para isso deve ter norma expressa. Exemplo temos o artigo 12 do Decreto lei 200/67.

A lei pode impedir que algumas funções sejam objeto de delegação e são chamadas de
funções indelegáveis que se transferidas acarretam a invalidade.

O ato de delegação não retira a competência da autoridade delegante, que continua

competente cumulativamente com a autoridade delegada.

Se o delegante atrair para sua esfera decisória a prática de ato objeto de delegação dar-
se-á o fenômeno inverso, ou seja, a AVOCAÇÃO, cujo objetivo é evitar decisões
concorrentes e eventualmente contraditórias.

Temos como exemplos de delegação o artigo 84 da CR que admite a delegação aos

Ministros de Estado de algumas de suas funções. Outro exemplo é da modificação de
competência que se deu através da EC 45/2004 que introduziu o inciso XIV no artigo 93
quando passou a admitir que servidores do Judiciário recebam delegação para a prática
de atos de administração e atos de mero expediente sem caráter decisório e temos ainda

41
outro exemplo o do artigo 103-B, § 4, III quanto fala da possibilidade do CNJ avocar os
processos disciplinares em curso instauradoscontra membros ou órgãos do poder
judiciário.

2- OBJETO

É a alteração no mundo jurídico que o ato administrativo pretende processar, é o objetivo

imediato da vontade exteriorizada pelo ato, a vontade com vistas a determinado fim.

Pode o objeto do ato administrativo consistir na aquisição, no resguardo, na transferência,

na modificação, na extinção ou na declaração de direitos.

O objeto para ser válido deve ser lícito e possível.

A vontade do agente exteriorizada pelo ato administrativo, produz muitas das vezes a
própria vontade do legislador e daí se configura uma atividade vinculada e o objeto é
vinculado. Exemplo de objeto vinculado: licença para exercer a profissão em todo o
território nacional e neste caso não Pode o agente restringir o âmbito do exercício
profissional.

Contudo, em outras hipóteses, é permitido ao agente a liberdade de traçar linhas que

delimitem seus atos, mediante avaliação dos elementos que constituem critérios
administrativos, este caso estaremos perante o objeto discricionário constitui a parte
variável do ato, sendo possível a fixação de termos, condições e modo.
Exemplo: autorização para funcionamento de feira em logradouro ou praça pública,
podendo a autoridade fixar os limites de horário, ainda que o interessado tenha pedido de
forma diferente.

3- FORMA

É o meio pelo qual se exterioriza a vontade, pois a vontade tomada de forma isolada, só
existe na mente do administrador.

42
A forma deve ser válida, no sentido de compatibilizar-se com o que a lei ou ato
equivalente com força jurídica dispõe e tudo tem haver com os procedimentos
administrativos adotados pelos agentes.

O princípio da solenidade vigora no direito administrativo, ao contrário do que vigora no

direito privado, pois nesse é a liberdade das formas que prevalece, nos termos do artigo
107 do CC..

No direito público toda a atividade deve estar voltada para o interesse público. O ato deve
ser escrito, registrado e publicado. Contudo, existem exceções quanto a esta exigência:
gestos de guarda de trânsito, palavras como atos de polícia de segurança pública ou
sinais como semáforos ou placas de transito. Mas tais meios são excepcionais.

Quanto ao silencia administrativo, esse só pode ser considerado se a lei não dispuser
diferente para fins de sua validade..

Em algumas hipóteses o vicio de forma constitui, mera irregularidade sanável, sem afetar
a órbita jurídica de qualquer pessoa. Nesses casos não haverá anulação, mas a simples
correção pelo instituto da convalidação do ato. Exemplo temos que um ato deveria ser
formalizado por ordem de serviço e foi por portaria, como exigia a lei.

Em outras hipóteses, o vicio de forma é insanável pois afeta o ato em seu conteúdo.
Temos o exemplo da resolução que determine determinado ato de utilidade pública para
fins de desapropriação, porém a lei exige que seja por decreto do chefe do executivo, logo
este ato tem vicio insanável.

4- MOTIVO

Motivo é a situação de fato ou de direito que gera a vontade do agente quando da pratica
do ato administrativo.

O Motivo pode ser discricionário ou vinculado.

43
Motivo de direito é a situação de fato eleita pela lei como ensejadora da vontade
administrativa. Motivo de fato é a própria situação de fato. Se a situação de fato já está
delineada na lei, caberá ao agente tão somente a aplicação da norma, logo considera-se
neste momento o motivo vinculado.

Quando a lei não determina a situação fática , transfere-se ao agente a verificação da

ocorrência atendendo a critérios de caráter administrativo. Logo o motivo é discricionário.

Motivo e motivação tem sido causa de discussão na doutrina. Contudo há distinção entre
ambos. Motivo é a situação fática que gera o ato administrativo e motivação é a
justificação expressa dentro do texto do ato.

Outra discussão se dá quanto a obrigatoriedade ou não da motivação. Alguns entendem

que tal obrigatoriedade se dá somente quanto aos atos vinculados. Quanto ao motivo este
é obrigatório.

Só se poder considerar a motivação obrigatória se houver norma legal expresse neste

sentido, de forma a aplicar o principio da legalidade. Exemplo: artigo 50 da Lei 9784/99.

Conclui-se, pois que, se os atos mencionados na lei como obrigatória a sua motivação,
caso não haja, serão inválidos por ofensa à lei.

Alguns mencionam o artigo 93, inciso X da CF que menciona sobre as decisões

administrativas dos tribunais. Contudo é importante salientar que tal dispositivo se refere
ao poder judiciário.

5- FINALIDADE

A finalidade do ato administrativo será sempre o interesse público, pois o intuito do

administrador é o bem comum e o desrespeito ao interesse público se configura abuso de
poder sob a forma de desvio de finalidade, ofendendo também a princípios da
impessoalidade e da moralidade.

O desvio de finalidade, segundo alguns, seria um vicio objetivo.

44
CARACTERÍSITICAS

1- IMPERATIVIDADE
Imperatividade ou coercibilidade são atos administrativos cogentes, obrigando a todos
que se encontrem no circulo de incidência.

O principio da supremacia do interesse público, justifica a coercibilidade dos atos

administrativos.

Decorre da imperatividade o poder que tem a administração de exigir o cumprimento do

ato. A exigibilidade, assim, deflui da própria natureza do ato imperativo.

2- PRESUNÇÃO DE LEGITIMIDADE

Os atos assim quanto editados trazem em si a presunção de legitimidade, ou seja,

presunção de que nasceram com as devidas normas legais.

O fundamento precípuo é de que os atos são emanados por aqueles que possuem
parcela do Poder público com objetivo de alcançar o interesse público.

Tal presunção de legitimidade é iures tantum.

O efeito da presunção de legitimidade é a auto-executoriedade, que admite que o ato seja

imediatamente executado.

Outro efeito é o da inversão do ônus da prova cabendo a quem alegar, não ser o ato
legitimo.

3- AUTO-EXECUTORIEDADE

O ato administrativo, tão logo emitido, pode ser imediatadamente executado. No direito
público é permitido a execução de oficio das decisões administrativas sem intervenção do
Poder Judiciário.

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O fundamento da auto-executoriedade é a salvaguarda com rapidez e eficiência do
interesse público. Esta característica é utilizada no poder de policia. Exemplo; destruição
de bens, demolição de obras com risco de desabamento.

Em algumas situações o ato administrativo é desprovido de auto-executoriedade como

cobrança de multa e desapropriação.

MÉRITO ADMINISTRATIVO

O núcleo do mérito administrativo é a oportunidade e a conveniência, avaliando-se a

conduta pelo próprio agente administrativo, relativas ao motivo e ao objeto que inspiram o
ato administrativo discricionário. Quanto aos demaiselementos do ato administrativo não
poderá o administrador exercer qualquer avaliação como na competência, finalidade e
forma.

FORMAÇÃO E EFEITOS DO ATO ADMINISTRATIVO.

1- PERFEIÇÃO -A perfeição somente vai se dar quando o ato administrativo encerrar

o seu ciclo de formação. Logo os atos administrativos podem ser perfeitos e
imperfeitos.

2- EFICÁCIA -E a idoneidade que tem o ato administrativo para produzir efeitos, de

forma que o ato está pronto para atingir o fim a que foi destinado. A eficácia
comporta três tipos: temporal – que leva em consideração o período da produção
de efeitos; espacial: que considera o âmbito de incidência dos efeitos; e subjetiva:
que se refere aos indivíduos que estarão submetidos ao ato.

3- EXEQUIBILIDADE - Efetiva disponibilidade da administração para dar

operatividade ao ato. Logo o ato adm pode ter eficácia mas não ser exeqüível.

4- VALIDADE -conformação do ato com a lei ou outro ato de grau mais elevado.

Algumas situações devemos demonstrar:

46
 A) ato válido, eficaz e exeqüível – os atos foram editados de acordo com a lei, tem
aptidão e efetiva possibilidade de serem concretizados.
B) Ato válido e ineficaz e conseqüentementeinexeqüível – o ato está em
conformidade com a lei, mas não completou seu ciclo de formação e por isso não
tem idoneidade para ser concretizado.
C) Ato inválido, eficaz e exeqüível – ato foi edital em desacordo com a lei, mas já
idôneo a produzir efeitos e pode produzi-los, incidindo aqui a presunção de
legitimidade dos atos adm.
D) Ato Inválido, eficaz e inexeqüível – ato em desconformidade com a lei, embora
formado, está sujeito a termo ou condição futura, não sendo pois operante ainda.
E) Ato Inválido e ineficaz e fatalmente inexeqüível – contraria a lei, não completou
o ciclo de formação e por isso não tem condições de ser executado.

Classificação dos atos administrativos – atos vinculados e discricionários, simples,

complexos e compostos e outros – Motivação – teoria dos Motivos Determinantes.
Mérito Administrativo – Controle da discricionáriedade

Classificação dos atos administrativos.

1- Critério dos Destinatários: Atos Gerais e Individuais

Atos Gerais também conhecidos como normativos, são os que regulam uma quantidade
indeterminada de pessoas que se encontram na mesma situação jurídica. São
considerados também como de natureza legislativa, por trazerem em si os aspectos de
generalidade, abstração e impessoalidade e em alguns casos se submetem-se ao
controle de constitucionalidade nos termos do artigo 102, I, “a” da CRFB/88.

Atos individuaistambém chamados de concretos, são aqueles que são proferidos para
fins de regular situações jurídicas concretas, com destinatários individualizados, definidos
mesmo que para uma coletividade. Exemplos: licença para construção, decreto
expropriatório. Ao contrário dos atos gerais ou normativos, podem ser impugnados
diretamente pelos interessados quanto a legalidade, administrativamente ou
judicialmente.

47
2- Critério das Prerrogativas: Atos de Império e Atos de Gestão.

Atos de Império são os que se caracterizam pelo poder de coerção decorrente do poder
de império (iusimperii), não se sobrepondo a vontade particular do administrador.
Exemplos: atos de policia, decretos de regulamentação.

Atos de gestão se configura quando o Estado atua no mesmo plano jurídico dos
particulares quando se trata da gestão da coisa pública, e neste aspecto intervêm
freqüentemente a vontade do particular. Exemplo: negócios contratuais. Nestes casos não
há coercibilidade dos atos de império.

3- Critério de liberdade de ação: Atos Vinculados e Discricionários.

Atos vinculados – são aqueles em queao agente não é dada a liberdade de apreciação
da conduta, se limitando a repassar o comando da lei, não havendo qualquer subjetivismo
ou valoração, mas apenas averiguação de conformidade entre o ato e a lei.

Atos discricionários – a lei autoriza o agente a proceder a uma avaliação de conduta,

certamente considerando a inafastabilidade da finalidade do ato. A avaliação incidirá
sobre os motivo e o objeto do ato. A doutrina majoritária entende que os atos
discricionários não refletem liberdade absoluta de agir pelo administrador.

4- Critério da Intervenção da Vontade Administrativa: atos simples, compostos e

complexos.

Atos simples – o ato emana da declaração de vontade de um só órgão ou agente

administrativo, seja ele singular ou colegiado. Exemplo: nomeação do Presidente da
República, deliberação de um Conselho.

Atos complexos – são aqueles cuja vontade final da administração exige a intervenção
de agentes ou órgãos diversos, havendo certa autonomia , ou conteúdo próprio em cada
uma das manifestações, mas para fins de formar um único ato. As vontades são
homogêneas, há identidade de conteúdo e fins. Exemplo: investidura do Ministro do STF

48
se inicia pela escolha do Presidente da República, após passa pela aferição do Senado
Federal e culmina com a nomeação.

Atos compostos – não se compõem de vontades autônomas, embora múltiplas. Na

verdade há uma única vontade autônoma de conteúdo próprio, as demais serão
meramente instrumentais, pois se limitam a verificação da legitimidade do ato de
conteúdos próprios. Exemplo: nomeação do Procurador Geral da república depende de
prévia aprovação pelo Senado – artigo 128, § 1 da CRFB. A nomeação é o ato principal,
sendo a aprovação prévia o ato acessório, pressuposto do principal.

Os atos em geral que dependem de autorização, aprovação, proposta, parecer, laudo

técnico, homologação, visto e etc..., são atos compostos.

Celso Antonio Bandeira de Mello, em razão da dificuldade de distinção entre ato

composto e procedimento, nega a existência dessa categoria.

A vontade de órgãos colegiados se configuram como ato simples coletivo, pois as

vontades formadoras são interna corporis.

5- Critérios dos Efeitos: Atos Constitutivos, Declaratórios e Enunciativos.

Atos constitutivos – são aqueles que alteram a relação jurídica, criando, modificando ou
extinguindo direitos. Exemplos: autorização, sanção disciplinar e ato de revogação.

Atos Declaratórios – são os que apenas declaram situação preexistente. Exemplo: ato
que declara irregularidade administrativa em órgãos administrativa, admissão, licença,
homologação, isenção, anulação.

Atos enunciativos – indicam juízos de valor, dependendo de outros de caráter decisório.

Exemplo: certidões, atestados, informações, pareceres, vistos, que configuram juízo,
conhecimento ou opinião.

5- Critério da retratabilidade – Atos revogáveis e irrevogáveis.

49
Atos revogáveis – são aqueles que a administração está livre para retirar do mundo
jurídico, fazendo cessar seus efeitos em razão de critérios meramente administrativos.
Estes atos não chegaram a criar direitos subjetivos aos destinatários, pois que neste caso
deveriam ter os efeitos mantidos.

Atos irrevogáveis – são aqueles que a administração não pode mais retirá-los do mundo
jurídico por razões administrativas de oportunidade e conveniência. Exemplo: licença para
exercer profissão.

6- Critérios da Executoriedade – Atos Auto-executórios e Não auto-executórios.

Atos auto-executórios – são aqueles que tem idoneidade jurídica de serem postos
imediatamente em execução, não dependendo de autorização prévia, nem do judiciário.

Atos não auto-executórios – dependem de autorização prévia.

TEORIA DOS MOTIVOS DETERMINANTES

Esta teoria tem origem no direito francês e baseia-se no principio de que o motivo do ato
administrativo deve sempre guardar compatibilidade com a situação de ato que gerou a
manifestação da vontade. A inexistência dessa situação provoca a invalidade do ato.

A aplicação deste principio incide sobre os atos discricionários, pois que se estes não
exigirem a devida motivação, se assim o fizerem, estarão vinculados a essa e se o
interessado comprovar a inexistência da realidade fática, ao to terá vicio de legalidade.

CONTROLE DO MÉRITO ADMINISTRATIVO

É vedado ao judiciário o controle judicial do mérito administrativo, já sendo entendimento

do STJ e do STF.

ATO ADMINISTRATIVO – Espécies de atos administrativos – decretos, resoluções,

licença, permissão, autorização e outros – extinção dos atos administrativos.

50
Os atos administrativos podem ser classificados em 2 categorias: conteúdo e forma.

Quanto ao conteúdo são: autorização, licença, admissão, permissão, aprovação,

homologação, parecer e visto.

Quanto a forma: decreto, portaria, resolução, circular, despacho e o alvará.

1- AUTORIZAÇÃO – ato administrativo unilateral, discricionário, precário e constitutivo,

pelo qual se consente que o particular exerça atividade ou utilize bem público.

É necessária a autorização quando a atividade solicitada pelo particular não pode ser
exercida legitimamente sem o consentimento do Estado.

Exemplos de autorização: lei 10.826 de 22/12/03, concessão de lavra em matéria de

recursos minerais e radiodifusão sonora e de sons e imagens. contudo tais institutos não
tem fisionomia de contratos administrativos e sim autorizações.

2-LICENÇA – CARATER DEFINITIVO – ato administrativo, unilateral, vinculado e

delcaratório; atos e consentimento estatal, nunca são conferidos de oficio, o direito
preexiste a licença tendo ela natureza declaratória. só há exceção quanto a licença para
construir.

3–ADMISSÃO – ato administrativo unilateral e vinculadopela qual a Administração

reconhece ao particular que preencha os requisitos legais, o direito à prestação de
serviços públicos.

Negado odireito poderá o particular se utilizar de mandado de segurança. Exemplo:

admissão em escola pública, hospitais e estabelecimentos de assistência social.

4- A PREMISSÃO em regra é conduta discricionária do adm pubpode ser chamada de

simples ou incondicionada e pode ser também condicionada

Restou apenas a modalidade de permissão de uso de bem público como ato

administrativo unilateral, discricionário e precário.

51
CONFLITOS – a lei 9472/97 que regula o sistema de telecomunicações trata da
permissão como ato administrativo em que pese a previsão da lei 8987/95 – confusão.

APROVAÇÃO – ato administrativo unilateral e discricionário,sendo condição de

eficácia do ato e pode ser a priori ou a posteriori. No controle a priori equivale a
autorização para a prática do ato e no a posteriori equivale a seu referendo. Exemplos:
Artigo 52, III, IV, XI, e artigo 49, IV, XIV e XVII.

HOMOLOGAÇÃO – manifestação vinculada, unilateral e só pode ser produzida a

posteriori, onde a Administração reconhece a legalidade de um ato jurídico examinando
unicamente o aspecto da legalidade do ato.

Há na doutrina quem entenda que a homologação se presta a exame de legalidade e

também de conveniência. Carvalhinho discorda, pois se fosse possível o exame de
conveniência não haveria distinção da aprovação. Exemplo: artigo 43, VI da Lei 8666/93,
quando há homologação do procedimento licitatório.

VISTO – ato adm que se limita a verificação da legitimidade formal de outro ato, mas pode
ser ato de mera ciência. Visto é condição de eficácia do ato que o exige.

1- DECRETOS E REGULAMENTOS

DECRETOS – atos que se originam da manifestação de vontade do chefe do executivo,

resultante de sua competência administrativaespecifica – artigo 84, IV da CRFB – assim
se aplicam aos governadores e prefeitos pelo PRINCIPIO DA SIMETRIA DAS FORMAS
jurídicas, e também porque são mencionadas nas constituições estaduais e nas leis
orgânicas municipais;

Os decretos podem ser geraisquando adotam os requisitos das leis, ou seja, são
abstratos, genéricos. exemplo : decreto que regulamentar uma lei. Portanto estes
decretos representam atividade de caráter administrativo

52
Os decretos individuaissão aqueles que tem destinatário especifico – exemplo: decreto de
nomeação de servidor público.

De acordo com a construção doutrinária há os decretos regulamentares e os autônomos –

comentar as aulas passadas

Quanto aos regulamentos são considerados atos administrativos – o artigo 84, IV da CR a

ele se refere expressamente;

Embora nem sempre, servem como apêndices dos decretos. segundo HELY, os
regulamentos são atos postos em vigência por decreto, quando outros atos como
resoluções podem tem este fim.

Há diferença entre decreto regulamentar e decreto que põe o regulamento em vigor.

aquele visa a função regulamentar e este visa tão somente dar vigência ao regulamento.

Diferenças entre regulamentos e decretos:

1- OS DECRETOS TEM FORÇA JURIGENA PRÓPRIA, VIGORAM POR SER ATOS

INDEPENDENTES AO PASSO QUE OS REGULAMENTOS NÃO;
2- OS DECRETOS PODEM SER NORMATIVOS OU INDIVIDUAIS AO PASSO QUE
OS REGULAMENTOS SOMENTE SÃO ATOS NORMATIVOS;

2- RESOLUÇÕES E DELIBERAÇÕES

RESOLUÇÃO – ato normativo ou individuais, emanados de autoridades de alto escalão

da administração. São matérias de resoluções aquelas inerentes as competências
administrativas específicas do agente.

São típicos atos adm e portanto tem natureza derivada, pressupondo sempre a existência
de lei que lhe autorize. não se confundem com as resoluções do texto constitucional do
artigo 59, VII que se configuram como atos autônomos e independentes e de natureza
primária – exemplo: atos do senado federal ou do congresso nacional que independem de

53
sanção e são regulamentadas por regras jurídicas de acordo com o regimento interno. e
normalmente tratam de interesse direto das casas legislativas.

OUTRO EXEMPLO – resolução expedidas pelo cnj e ainda artigo 155,§2, IV e 68, § 2 da
CRFB

DELIBERAÇÕES são atos oriundos de órgãos colegiados, como conselhos, comissões,

tribunais administrativos, representam a vontade majoritária de seus componentes.

3- INSTRUÇÕES, CIRCULARES, PORTARIAS, ORDENS DE SERVIÇO, PROVIMENTO

E AVISOS.

Todos estes atos servem para que a adm organize seus serviços.

4- ALVARÁS – DE LICENÇA E DE AUTORIZAÇÃO

Segundo CRETELLA Jr, embora sejam considerados os alvarás como precários ou

definitivos, tais atributos são da licença e da autorização e não do alvará

5- OFICIOS.

São atos formais de comunicação no seio da adm e entre estae terceiros.

6-PARECERES

Podem ter caráter normativo quando adotados pelo administrador a todas as hipóteses
idênticas. Contudo o juízo de valor integrante do parecer não poderia nunca ter cunho
normativo e sempre temopinativo.

Pareceres consubstanciam-se opiniões de alguns agentes administrativos. Quando o

parecer é facultativo é quando a adm não está obrigada a adotá-lo – em alguns casos.

7- CERTIDÕES ATESTADOS E DECLARAÇÕES

54
8- DESPACHOS

10- PREMISSÃO – ato administrativo e precário de consentimento para que o particular

execute serviço de utilidade pública – lei 8987 pacificou tratando-a como contrato adm.

13- APROVAÇÃO, HOMOLOGAÇÃO E VISTO.

14- ATOS SANCIONATÓRIOS – são as punições aplicadas aos que transgridem normas
administrativas. Existem sanções internas e externas

15- ATOS FUNCIONAIS – TIPICOS ATOS ADMI.

EXTINÇÃODE ATOS ADMINISTRATIVOS

EXTINÇÃO NATURAL – ocorre da extinção natural dos efeitos do ato – ex. destruição de
mercadoria nociva ao consumo público. Autorização por prazo certo para exercício de
atividade.

EXTINÇÃO SUBJETIVA – ocorre com o desaparecimento do sujeito que se beneficiou do

ato. sendo o ato intransferível a morte do sujeito extingue o ato por falta do elemento
subjetivo.

EXTINÇÃO OBJETIVA – ocorre qdo praticado o ato desaparece o objeto. Interdição de

estabelecimento e este vem a desaparecer ou desativado.

CADUCIDADE – ocorre quando a nova legislação impede a permanência do ato, é a

perda de efeitos jurídicos em razão de norma jurídica superveniente contrária.

DESFAZIMENTO VOLITIVO – invalidação, revogação e cassação.

Invalidação (ou Anulação). 2- Revogação. 3-Teoria da Convalidação, Sanatória e

Confirmatória do ato administrativo

55
NULIDADES NO DIREITO PRIVADO -obedecem ao sistema dicotômico da nulidade e da
anulabilidade – nulidade artigo 166 do CC e artigo 171 do CC diferenças: nulidade não
admite convalidação e na anulabilidade admite. o juiz pode decretar a nulidade de oficio
enquanto a anulabilidade só pode se for alegado.

NO DIREITO ADMINISTRATIVO, houve conflito doutrinárioquanto esta dualidade dos

atos nulos ou anuláveis. Há quem entenda que a administração pública poderá conviver
com os efeitos dos atos nulos e dos atos anuláveis – Celso Antonio Bandeira De Melo,
Oswaldo Aranha Bandeira De Melo, Seabra Fagundes, Cretlea Junior, Sergio De Andrea
Ferreira.

A DOUTRINA ESTRNGEIRA ADOTA A DOUTRINA DUALISTA.

CARVALHINHO adota a doutrina dualista, contudo a regra geral é da nulidade,

considerando assim graves vícios e somente por exceção pode dar-se a anulabilidade,
até porque o interesse público que rege a admpublicoe os interesses são indisponíveis
como regra.

Uns autores usam a denominação anulação e outros invalidação( Celso Antonio Bandeira
De Melo) o autor quando fala em invalidação empresta sentido amplo, abrangendo a
nulidade e a anulabilidade.

INVALIDAÇÃO – foram de desfazimento do ato em razão de vicio de legalidade. Seu

pressuposto é exatamente a existência do vício.

Os atos adm precisam observar seus requisitos de validade para gerarem efeitos, sem
eles o ato não pode ter eficácia.e por isso para ele seja invalidado deve ter a presença de
vicio.

Logo, vício de competência decorre da inadequação entre a conduta e as atribuições do

agente. ato praticado fora do circulo de sua atuação legitima – enseja abuso de poder na
modalidade excesso de poder. Exemplo ato praticado por agente subordinado, cujo
competência é do agente superior.

56
VÍCIO DE FINALIDADE – pratica de atos direcionados a interesses privados. exemplo:
autorização a determinada pessoa a quem quer beneficiar.

VÍCIO DE FORMA – ato que inobserva ou omite o meio de exteriorização exigido para o
ato. exemplo: punição do sumária do servidor sem abertura de processo adm que garanta
a ampla defesa e o contraditório.

VÍCIO DE MOTIVO – ocorre de três modos: 1- inexistência de fundamento do ato; 2-

fundamento falso, incompatível com a verdade real; 3- fundamento desconexo com o
resultado. se o agente pratica o ato sem razão haverá vicio de motivo

VÍCIO DO OBJETO –vício do objeto – pratica de ato de conteúdo diverso do que a lei
determina. há vicio se o objeto é ilícito, impossível ou indeterminável. Exemplo:
autorização para atividade proibida; aplicação mais grave ao servidor que a adequada ao
fato.

QUEM PODE INVALIDAR?

A adm pub ou o judiciário através de mando de segurança, ação popular, ação civil
pública artigo 103- a – súmulas vinculantes também podem ser adotadas como forma de
anulação de atos adm – lei 11.417.

A adm pub pode invalidar seus atos com base no principio da autotutela e este
fundamento se iniciano principio da legalidade.

Há o dever de invalidar.

LIMITAÇÕES À INVALIDAÇÃO: 1- DECURSO DO TEMPO – prescrição e decadência

para preservar a estabilidade das relações jurídicas e 2) consolidação dos efeitos
produzidos, que em alguns casos são chamados por alguns autores como a teoria do
fato consumado. são situações excepcionais . Exemplo trf 5.

STF JÁ OBSERVOU QUE QUANDO FOREM AFETADOS INTERESSES INDIVIDUAIS

A ANULAÇÃO NÃO PRESCINDE DA OBSERVÂNCIA DO CONTRADITÓRIO.

57
Contudo, o direito positivo apresenta hipótese de contraditório para desfazimento do ato –
lei 8666 – contraditório antes do desfazimento do processo de licitação artigo 49, § 3 da
lei.

EFEITOS– ex nunc para a invalidação – súmulas 473 e 376.

CONVALIDAÇÃO – conhecida por alguns como aperfeiçoamento ou sanatória.

FORMAS:

RATIFICAÇÃO – suprimento da ilegalidade que vicia o ato.

REFORMA - forma de aproveitamento do ato onde outro ato suprime a parte inválida do
ato anterior, mantendo a parte válida.

CONVERSÃO - se assemelha a reforma –

REVOGAÇÃO – pressuposto – interesse público – poder discricionário - origina-se da

administração pública efeitos – extunc

Atos insuscetíveis de revogação: atos que exauriram seus efeitos, atos vinculados e atos
que geram direitos adquiridos (atos de aposentadoria), atos que integram procedimentos
administrativos pela simples razão da preclusão que impede o ato posterior e os meros
atos administrativos como pareceres, certidões e atestados.

Administração Pública. 2-Administração Direta e Indireta. 3-Composição e

Princípios. 4- Administração Indireta: Autarquias. Introdução; Terminologia;
Autarquia e Autonomia; 5- Autarquias Institucionais e Territoriais; Conceito;
Referências Normativas; Personalidade Jurídica; Criação, Organização e Extinção;
Objeto; 6-Classificação; Quanto ao Nível Federativo; Quanto ao Objeto; Quanto ao
Regime Jurídico (Autarquias de Regime Especial);7- Patrimônio; 8- Pessoal; 9-
Controle Judicial; 10-Foro dos Litígios Judiciais; 11- Atos e Contratos; 12-
Responsabilidade Civil; 13- Prerrogativas Autárquicas; 14-Agências Autárquicas
Reguladoras e Executivas; 15- Associações Públicas

58
 1- ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Deve ser analisada sob dois sentidos: objetivo e subjetivo. E ainda sob dois
enfoques gramaticais, ou seja: Administração Pública ou administração pública.

Pergunta-se: porque a análise da Administração Pública por vários sentidos? Se faz

necessário tal forma de conceituação tendo em vista as várias atividades desempenhadas
pelo Estado e os diversos órgãos que sua estrutura possui, bem como a forma como ela é
vista diante dos doutrinadores e do ordenamento jurídico.

Objetivo – A ação do Estado é móvel e dinâmica e por isso administrar significa,

gerir, zelar. Logo, considera-se aqui a atividade administrativa desempenhada pelo
Estado. Neste sentido aqui se emprega a expressão administração pública.

Subjetivo: quando se considera o sujeito da função administrativa, quem a exerce de

fato, ou seja, seus agentes, órgãos e entes ou entidades ( estrutura humana e abstrata).
Aqui a Expressão correta é Administração Pública.

O conceito de Administração Pública engloba os dois sentidos formando a teoria

eclética: “ É o conjunto de agentes, órgãos e pessoas jurídicas que tenham a incumbência
de executar as atividades administrativas” e complementando, regidas tais atividades por
normas de direito público-administrativo. – José dos Santos Carvalho Filho.

ADMINISTRAÇÃO DIRETA

CONCEITO – conjunto de órgãos que integram as pessoas federativas, onde as

atividades administrativas são da titularidade da própria administração e por ela
executadas, cuja a forma de organização de desempenho destas funções se dá pela
centralização.

O Estado em sentido latu sensu engloba todas as pessoas federativas: UNIÃO,

ESTADOS, MUNICÍPIOS E DISTRITO FEDERAL que são a própria Administração Direta.

E para tal temos: União, em seu poder executivo, possui órgãos de classes
distintas: a Presidência da República e os Ministérios considerados como órgãos
auxiliares daquela. A Presidência da República é o órgão superior do Poder Executivo e
tem como seu chefe o Presidente da República – artigo 84,II da CRFB. O Estado em sua
estrutura do poder executivo, conforme o princípio da simetria, temos a Governadoria do
Estado e suas Secretarias e o Município terá sua Prefeitura e suas Secretarias.

Há certas funções administrativas, que em razão de sua importância devem ser

realizadas pela forma centralizada como a administração tributária inserida na CRFB pela
EC 42/2003, que deve ser exercida pelos servidores de carreira, em razão de ter sido
considerada função essencial ao funcionamento do Estado.

ADMINISTRAÇÃO INDIRETA.

CONCEITO: A Administração Indireta é conjunto de pessoas administrativas que são

vinculadas a Administração Direta, cuja forma de organização para desempenho de suas
funções de Estado se dá pela descentralização.

59
 A composição da Administração Indireta é por pessoas jurídicas e também
chamadas entidades por força da norma do D.L 200/67, artigo 4º.

A natureza da atividade é descentralizada, tendo em vista que a transferência da

execução do serviço a outras entidades se dá por delegação.

Quando a delegação é feita por contrato ou ato administrativo, os delegatários são

os permissionários e os concessionários. Quando se dá por lei, ocorre o fenômeno da
Administração Indireta.

• DELEGAÇÃO POR LEI- ADMINISTRAÇÃO INDIRETA

• DELEGAÇÃO POR ATO OU CONTRATO

ADMINISTRATIVO – CONCESSÃO E PERMISSÃO

Por força da autonomia administrativa, todas as pessoas federativas possuem

suaadministração indireta. Logo temos a administração indireta federal, estadual e distrital
e quando os recursos permitirem temos a municipal.

A composição da Administração Indireta é prevista no Decreto-Lei nº 200/67. São

as Pessoas Jurídicas ou as entidades. São elas: a) AUTARQUIAS; B) EMPRESAS
PÚBLICAS; C) SOCIEDADES DE ECONOMIA MISTA E D) FUNDAÇÕES PÚBLICAS.

O que configura a inserção destas pessoas na categoria da Administração indireta

não é o fim a que se destinam, mas sim a natureza de que se revestem, tendo como
exemplos disto, a situação em que é vedada em regra ao Estado o exercício da atividade
econômica, e nem assim, são excluídas as Empresas Públicas e as Sociedades de
Economia Mista. E mais a Lei 11.107/05, que instituiu os consórcios públicos, determinou
que esses são associações públicas, pessoas jurídicas de direito privado e como tal, em
seu artigo 16 alterou o artigo 41 do CCB, ao qualificar estas associações públicas como
autarquia, que são pessoas jurídicas de direito público.

No artigo 37 caput da CRFB, havia a previsão de que os princípios constitucionais

abrangiam as administrações públicas direta, indireta e fundacional, como se existisse
esta distinção, não existindo nem da doutrina nem no direito positivo. Com o advento da
EC nº 19/98 que trouxe a reforma administrativa, esta expressão foi extirpada da CRFB,
constando hoje somente a administração direta e indireta.

As entidades paraestatais, expressão conhecida na doutrina, tem forma híbrida,

pois o prefixo para tem origem grega e o sufixo status tem origem latina. Esta expressão
tem significado ao lado do Estado, paralelo ao estado.

Alguns juristas entendem que paraestatais são aquelas pessoas jurídicas de

direito privado que de alguma forma recebem amparo oficial do Poder Público, como
exemplo as empresas públicas, as sociedades de economia mista, as fundações públicas
e as entidades de cooperação governamental como SESI, SENAI, SESC, SENAC.

Segundo a doutrina de Cretella Junior esta expressão foi empregada pela primeira vez
no direito italiano.

60
2. COMPOSIÇÃO E PRINCÍPIOS REGEDORES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Em nível constitucional, os princípios se impõem sobre todas as esferas federativas,

abrangendo a administração direta e indireta, não havendo qualquer restrição, conforme
se vê do artigo 37, caput da CRFB.

Em relação a União, há ainda mais 5 princípios que devem nortear a administração

pública: planejamento, coordenação, descentralização, delegação de competência e
controle, assim previstos nos artigos 6 a 14 do D.L 200/67.

3.1- ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA: CENTRALIZAÇÃO E

DESCENTRALIZAÇÃO.

O Estado ao atuar por meio de seus órgãos, agentes e pessoas jurídicas, como
vimos anteriormente, se processa por meio das seguintes formas: CENTRALIZAÇÃO,
DESCENTRALIZAÇÃO E DESCONCENTRAÇÃO.

A CENTRALIZAÇÃO configura o próprio Estado sendo o titular e o executor das

atividades administrativas por meio de seus entes federados: União, Estados, Municípios
e Distrito Federal e conseqüentemente por seus órgãos.

A DESCENTRALIZAÇÃO configura que o Estado exerce suas atividades por outras

entidades, através da delegação – é o exercício indireto. Se dá por um processo para fora
da administração direta ( processo de organização externa da Administração Direta).

A DESCONCENTRAÇÃO -o Estado desempenha suas atividades por seus órgãos

para melhor exercer suas funções. Dá-se por um processo interno de distribuição de
atividades dentro do circulo de competências.

Conclui-se pois, que a administração direta possui duas formas de execução de

atividades administrativas – CENTRALIZADA E DESCONCENTRADA e a administração
indireta se perfaz pela DESCENTRALIZAÇÃO ( delegação legal ou negocial).

3.2- PRINCÍPIOS QUE REGEM A ADMINISTRAÇÃO INDIRETA.

Inobstante a prevalência de todos os princípios elencados no artigo 37 da CRFB, a

administração indireta possui mais três que a configuram e a caracterizam, vejamos:

a) Princípio da Reserva Legal – este princípio indica que os integrantes da

administração indireta de qualquer dos poderes, só podem ser instituídos por lei, à luz da
norma do artigo 37, XIX da CRFB.

Por este princípio, somente integram o mundo jurídico os entes, após a manifestação do
poder legislativo e executivo, no processo legislativo de instituição da norma criadora.

Cabe ao Poder executivo a iniciativa da lei por se tratar de matéria estritamente de

organização administrativa. O critério é administrativo. Este princípio também se aplica a
criação das subsidiárias das Empresas Públicas e das Sociedades de Economia Mista.

61
b) Princípio da especialidade. – este princípio reflete a necessidade de estar
expresso na lei as atividades a serem desempenhadas pelo ente. Somente as pessoas
políticas (Administração Direta) é que tem atividades genéricas.

c) Princípio do Controle – relativo a este princípio, entende-se que a entidade só

pode atuar dentro dos parâmetros estabelecidos pela pessoa política que a criou. Logo a
Administração Direta exerce o controle sobre as pessoas administrativas que compõe a
administração indireta. Este princípio também é conhecido como tutela administrativa.
Este controle é de ordem política, institucional, financeira e administrativa e são exercidos
pelos órgãos auxiliares como os Ministérios e as Secretarias, essas em âmbito estadual.

• O controle político diz respeito aos dirigentes das entidades da administração

indireta que são escolhidos e nomeados pela autoridade competente da administração
direta, exercendo função de confiança.
• O controle institucional obriga a entidade a caminhar sempre no sentido dos
fins determinados pela entidade criadora.
• Controle administrativo permite a fiscalização dos agentes e das atividades
eminentemente administrativas;
• Controle financeiro permite a fiscalização dos setores financeiros e contábeis
da entidade.

Para o desempenho deste controle, a União Federal adotou a sistemática da

supervisão ministerial. Este controle funda-se no fato da relação de vinculação, onde toda
pessoa administrativa é vinculada à administração direta, não havendo subordinação, em
razão de sua autonomia.

Conclusão

• Órgãos – constituem a administração direta – sem personalidade jurídica – há

subordinação
• Entidades – constituem a administração indireta - possuem personalidade
jurídica – há vinculação.

4- AUTARQUIAS

Conceito – pessoa jurídica de direito público, integrante da administração pública

indireta, sem cunho econômico, para desempenhar atividades tipicamente de estado.
Este conceito é praticamente unânime do campo doutrinário, quem tem como corrente
dominante encabeçada por Jose dos Santos Carvalho Filho e José Maria Pinheiro
Madeira.

A Constituição do Estado do Rio de Janeiro corrobora com este conceito,

conforme se vê da norma do artigo 77. Já a Lei Orgânica do Município do Rio de Janeiro,
não definiu Autarquia, bem como tratou a referida entidade como se fosse órgão, ou seja,
sem personalidade jurídica, o que não se deve aceitar.

5- AUTARQUIAS INSITUCIONAIS E TERRITORIAS

A) INSTITUCIONAIS - são pessoas jurídicas criadas por lei para o desempenho das
atividades definidas em lei.

62
B) TERRITORIAIS- decorrem de desmembramentos geográficos em certos países, onde
o poder central outorga-lhe prerrogativas de ordem política e administrativa, conferindo-
lhes determinada liberdade de ação. Ex. nossos territórios, pois são entes despidos de
autonomia, mas que desempenham por delegação, algumas funçõespróprias de estado.
Artigo 33 da CRFB.

São elementos indispensáveis para a conceituação de Autarquia: personalidade

jurídica, forma de instituição e objeto.

Exemplos de autarquias: INSS, INCRA, CNEN, BACEN, CVM, IBAMA.

Estados e Municípios também tem suas autarquias.

11- REFERÊNCIAS NORMATIVAS

• Decreto-Lei 200/67 – definiu autarquia, mas não se manifestou sobre a sua

personalidade jurídica.
• Decreto –Lei 6016/43- ainda que anterior ao supra, foi mais amplo, quando diz que
autarquia é pessoa jurídica de direito público. Este decreto trata da imunidade dos bens,
rendas e serviços das autarquias.
• A qualificação foi confirmada pelo CCB, na norma do artigo 41, VI;

Como são pessoas jurídicas de direito público, não incidem sobre elas normas do
CCB, tendo em vista de nascem de lei e não do registro de seus estatutos no órgão
competente.

12 – CRIAÇÃO E EXTINÇÃO

As autarquias são criadas por lei de iniciativa privativa do Chefe do Poder

Executivo, face ser matéria própria da administração pública.

A extinção deve ser pelo mesmo procedimento, tendo em vista a irradiação do

princípio da simetria das formas jurídicas, pelo qual a forma de criação dos institutos
jurídicos deve ser a mesma para a sua extinção.

A organização da Autarquia se dá por ato administrativo, normalmente por decreto

do Chefe do Executivo.

13- OBJETO

O objeto está previsto em lei criadora e são na verdade: atividades típicas da

Administração pública, execução de serviços públicos de natureza social e administrativa.

14- CLASSIFICAÇÃO - CRITÉRIOS

1- Nível Federativo – Federal, Estadual, Municipal e Distrital –

fundamento artigo 18 da CRFB que trata da autonomia dos entes
federativos, não havendo vinculação pluripessoal, cabendo a cada
ente federado executar seus respectivos serviços por suas autarquias
ou outros entes ou mesmo celebrar convênios ou consórcios públicos;

63
 2- Objeto - atividades típicas da Administração pública, execução de
serviços públicos de natureza social e administrativa: autarquias
assistenciais ( EX.: INCRA, ADENE, ADA), autarquias previdenciárias
( INSS), autarquias culturais ( UFRJ), autarquias profissionais ( OAB.
CRM, CREA;.....), Autarquias administrativas ( INMETRO, BACEN,
IBAMA), Autarquias de controle ( agências reguladoras – ANEEL,
ANATEL, ANP)
3- Natureza – regime jurídico – Autarquias comuns e especiais. As
especiais tem algumas características como:
a) poder normativo técnico – proveniente de delegação legal no sentido de
normatizar tecnicamente de forma complementar a regra geral. Este poder é
submetido ao controle administrativo e institucional
b) autonomia decisória – seus conflitos administrativos se solucionam em âmbito
do órgão da Autarquia. O poder revisional é dado a pessoa federativa
vinculada;
c) independência administrativa se dá com a investidura dos seus dirigentes que
se dá a termo e não por mandato como tecnicamente vem apresentando;
d) autonomia econômico-financeira é proveniente de recursos próprios e
recebimento de dotações orçamentárias para gestão de seus próprios órgãos.

15- Patrimônio

A natureza do patrimônio das Autarquias é de bem público e por isso são:

IMPENHORÁVEIS, IMPRESCRITÍVEIS E SUA ALIENAÇÃO DEVERÁ SEGUIR AS
REGRAS DA LEI8666/93.

16- PESSOAL

Poderão integrar a Autarquia pelo regime estatutário ou pela CLT, conforme prevê a sua
lei criadora.

17- CONTROLE JUDICIAL

As autarquias por serem pessoas jurídicas de direito público praticam atos administrativos
e atos privativos. Os atos administrativos estão sujeitos a algumas características
especiais são controlados pelas vias comuns e pela especial como mandados de
segurança ou ação popular.

18- FORO DOS LITÍGIOS

- Se autarquias federais – nos termos do artigo 109,I da CRFB serão processadas e

julgadas pela justiça federal.
- Se Estaduais e Municipais – justiça Estadual
- Litígios trabalhistas – se estatutários de acordo com sua esfera. Se de relação de
trabalho por força da EC n. 45, será na Justiça do Trabalho.

19- ATOS E CONTRATOS

Se são pessoas jurídicas de direito público, praticam em regra atos administrativos

e por isso estes se revestem de atributos como: imperatividade, presunção de

64
legitimidade, auto-executoriedade e exigibilidade. Sua extinção pode dar-se pela anulação
ou revogação conforme o caso.

Os contratos são regidos pela Lei 8666/93 e suas alterações.

20 – RESPONSABILIDADE CIVIL

- OBJETIVA – ARTIGO 37, § 6º DA CRFB

- Poderá ser ressarcido dos prejuízos mediante ação de regresso, mas neste caso
a responsabilidade é subjetiva.

21 – PRERROGATIVAS

A) IMUNIDADE TRIBUTÁRIA CONDICIONADA -artigo 150, § 2º da CRFB, porém

condicionada a situação de que somente ocorre nos casos em que os bens e serviços se
destinarem a sua finalidade.;
B) IMPENHORABILIDADE – a garantiado credor se estabelece pelo sistema de
precatórios judiciais e a execução obedece a regra própria da legislação processual –
artigo 100 da CRFB, artigos 730 e 731 do CPC;
C) IMPRESCRITIBILIDADE DE SEUS BENS – como são bens públicos, não podem ser
adquirido por terceiros por usucapião – artigo 183, § 3 da CRFB e súmula 340 do STF.
D) PRESCRIÇÃO QUINQUENAL – dívidas e direitos em favor de terceiros contra as
autarquias prescrevem em 5 anos, logo se alguém tem crédito contra a autarquia deverá
cobrá-la neste prazo;
E) CRÉDITOS SUJEITOS A EXECUÇÃO FISCAL – os créditos são inscritos na dívida
ativa e podem ser cobrados pelo processo especial das execuções fiscais, como os
créditos da União, Estados e Municípios – Lei 6830.
F) É EQUIPARADA A FAZENDA PÚBLICA E POR ISSO É BENEFICIÁRIA DOS
PRAZOS DO ARTIGO 188 DO CPC, BEM COMO AO DUPLO GRAU DE JURISDIÇÃO –
ARTIGO 475, § 2 DO CPC E TAMBÉM AQUELAS QUE JULGAREM PROCEDENTES
OS EMBARGOS À EXECUÇÃO DE DÍVIDA ATIVA PROMOVIDA PELA FAZENDA
PÚBLICA – artigo 475, II do CPC. E DEFESA DA AUTARQUIA NA EXECUÇÃO POR
QUANTIA CERTA FUNDADA EM TÍTULO JUDICIAL SE FORMALIZA EM AUTOS
APENSOS AO PRINCIPAL E POR MEIO IMPUGNAÇÃO – ARTIGO 741 A 743 DO CPC

22- AGÊNCIASREGULADORAS

São fruto do processo de desestatização, que se deu pelo afastamento do estado

da execução dos serviços públicos, que foi formalizado pela legislação correspondente ao
Plano Nacional de Desestatização ( fonte normativa – Lei 8031/90, revogada pela Lei
9491/97, esta com alterações da Lei 9635/98 e da Lei 9700/98). Como houve o
afastamento do Estado dessas atividades que teve entre outros motivos, reduzir o déficit
público para sanear as contas governamentais, foi necessária a instituição de órgãos
reguladores nos termos do artigo 21, XI e artigo 177, § 2, III da CRFB.

Diante da necessidade, foram criadas as agências reguladoras sob a forma de

autarquias, entidade com típica função de controle a exemplo de : ANEEL, ANATEL, ANP.

65
 A finalidade destas agências é de controlar amplamente os serviços públicos e o
exercício da atividade econômica, bem como das próprias pessoas privadas que
passaram a executar tais atividades.

O regime jurídico dos servidores destas autarquias era previamente

regulamentado pela Lei 9986/00 que previa o regime de emprego público pela CLT, com
alguns cargos em comissão.

Este diploma foi derrogado pela Lei 10.871 de 2004, que instituiu o regime
estatutário para estas autarquias e dispôs sobre a criação de carreiras e organização dos
cargos efetivos.

Na esfera federal estes servidores se sujeitam a Lei 8112/90.

23 – AGÊNCIASEXECUTIVAS

A diferença entre essa e as agências reguladoras se dá quando sua função

precípua não é a de controlar os particulares prestadores de serviços públicos. A base de
sua atuação é a operacionalidade, visando a implementação e execução da atividade
descentralizada.

Tais agências executivas não configuram nova categoria no ordenamento jurídico,

uma vez que já devem estar constituídas sob a forma de autarquias ou fundações. Estas
agências têm uma peculiaridade, pois que se configuram através de qualificação
emanada por decreto do Chefe do Poder Executivo, com base na Lei 9649/99 artigo 51.

Seus servidores seguem as regras próprias previstas em sua legislação criadora.

Exemplos: INMETRO, ADENE, ADA.

24 – ASSOCIAÇÕES PÚBLICAS

Criadas pela Lei 11.107/05, previu normas de instituição de consórcios públicos, no

sentido de que esses deverão se constituir como associação publica ou pessoa jurídica
de direito privado.

ADMINISTRAÇÃO INDIRETA ( CONTINUAÇÃO): EMRPESAS PÚBLICAS E

SOCIEDADES DE ECONOMIA MISTA – CONCEITO-REFERÊNCIAS NORMATIVAS.
CRIAÇÃO, TRASNFORMAÇÃO E EXTINÇÃO. DIFERENÇAS ENTRE AS ENTIDADES.
PATRIMÔNIO. PESSOAL. ATOS E CONTRATOS. FALÊNCIA E EXECUÇÃO.
RESPONSABILIDADE CIVIL. FUNDAÇÕES PÚBLICAS. INTRODUÇÃO.POLÊMICA
SOBRE A NATUREZA JURIDICA DAS FUNDAÇÕES. CARACTERÍSTICAS
FUNDAMENTAIS. CRIAÇÃO E EXTINÇÃO. REGIME JURIDICO. PATRIMÔNIO.
CONTROLE. FORO DOS LITÍGIOS. RESPONSABILIDADE CIVIL. OUTRAS PESSOAS
JURIDICAS VINCULADAS AO ESTADO. INTRODUÇÃO.PESSOAS DE COOPERAÇÃO
GOVERNAMENTAL.

66
1- EMPRESAS PÚBLICAS E SOCIEDADES DE ECONOMIA MISTA – PONTOS
INCONTROVERSOS.

São pessoas jurídicas de direito privado com personalidade jurídica de direito privado e
através delas o Estado exerce algumas atividades com maior flexibilidade.

Há quem diga que o termo pública é impreciso, pois que são pessoas jurídicas de direito
privado, contudo tal nomenclatura tem razão de ser uma vez que o capital social da
empresa pública é composto pelas pessoas administrativas.

Em que pese o exercício de atividades com maior flexibilidade, o Estado não é livre
havendo controle.

Segundo Hely Lopes Meirelles, as empresa publicas, embora já existentes na Itália,

Inglaterra, França e Alemanha, foram introduzidas no Brasil na década de 1950 quando
se deu a denominação do Estado-Empresário.

As EP e as SEM, andam de mãos dadas, pois assemelham-se em seu perfil e coincidem

em seus objetivos estatais.

A idéia básica de ambas é a de Estado-Empresário.

Conceito de Empresa Pública – Pessoa jurídica de direito privado, integrante da

Administração Pública Indireta, criadas por autorização legal, sob qualquer forma jurídica
adequada à sua natureza para que o governo exerça atividades gerais de caráter
econômico ou em certas situações execute a prestação de serviços públicos. Ex.: FINEP,
ECT, SERPRO, CEF, BNDES

Conceito de Sociedade de Economia Mista -Pessoa jurídica de direito privado, integrante

da Administração Pública Indireta, criadas por autorização legal, sob a forma de
Sociedade Anônima, cujo controle acionário pertença ao Poder Público, tendo por
objetivo, como regra, a exploração de atividade geral de caráter econômico e em certas
situações execute a prestação de serviços públicos. Ex.: BB S.A, PETROBRAS S.A, BA
S.A.....

2- REFERÊNCIAS NORMATIVAS.

Artigo 173, §§ 1º, 2º, exploração de atividade econômica.

Artigo 37, XIX e XX – instituição por lei;
Artigo 37, XVII – vedação a acumulação remunerada de cargos e funções.
Artigo 169, § 1º, II – diretrizes orçamentárias – exclusão;
D.L 200/67, artigo 5º, II e III.

3- PRESONALIDADE JURÍDICA

São pessoas administrativas, regidas por normas de direito privado, diferentes das
Autarquias.

Objetivo de sua criação: dar maior flexibilidade na execução das atividades, diferente do
órgão que integra a administração direta que executa atividade econômica.

67
Por serem pessoas jurídicas e direito privado, não as coloca em pé de igualdade com as
demais pessoas privadas, simplesmente por terem sua criação autorizada por lei.

4- CRIAÇÃO E EXTINÇÃO

Com o D. L 200/67, esta pessoas administrativas eram definidas como criadas por lei.
Com o advento da CRFB/88, tal equívoco não foi sanado, somente ocorrendo com a
reforma administrativa advinda com a EC 19/98, com a expressão autorizada por lei.

Quanto a criação, o regime adotado é o do CCB – O estado deve providenciar o ato que
contenha o estatuto ou os atos constitutivos da entidade para posterior inscrição no
registro próprio, conforme artigo 45 do CCB.

A extinção reclama lei autorizativa – princípio da simetria das formas jurídicas.

As subsidiárias devem ter sua criação e extinção autorizada por lei também, que poderá
vir de forma geral na lei autorizativa da entidade primária. Segundo o STF em julgamento
em relação a Lei 9478/97, é dispensável lei específica para tal objetivo.

Estas subsidiárias também são controladas ainda que indiretamente pela pessoa
federativa.

5- OBJETO

- Desempenho de atividade de Carter econômico – artigo 173, § 1 da CRFB.

- Estas atividades são verdadeiros instrumentos de atuação do estado no papel de

empresário.

- o Estado somente pode praticar tais atividades nos termos previstos na CRFB;

- Ainda que estas atividades sejam desempenhadas pelas EP e SEM, ainda há controle e
limites em suas atuações, para impedir que estas atuem no mercado de forma competitiva
com as demais pessoas privadas.

- atividade econômica tem sido vista como gênero como forma de utilização de recursos
para satisfação de necessidades.

- Não são todos os serviços públicos que podem ser desempenhados por estes entes
como: serviços típicos de estado: segurança pública, atividade jurisdicional, defesa da
soberania, assistência social.

6- REGIME JURÍDICO

- Como são pessoas jurídicas de direito privado, não prescindem de fiscalização do

estado.;

- O regime jurídico é híbrido, ou seja, incidem normas de direito público e direito privado;

- quando praticam atividades econômicas incidem sobre elas as normas de direito

privado;

68
- Mas há privilégios materiais e processuais ( Decisão do TJ/RJ Enunciado Cível nº 30 de
03/09/01) e neste caso o STJ já sumulou que prescreve em 20 anos ação de indenização
contra SEM em caso de responsabilidade civil – Súmula 39 – STJ – diferente da
prescrição qüinqüenal das pessoas jurídicas de direito público as favorecem.

- Incidem normas de direito público quanto ao controle administrativo resultante da

vinculação à pessoa administrativa , tendo em vista que várias normas constitucionais e
legais regulam esta vinculação administrativa e institucional das entidades.

- Em nível constitucional temos o principio da autorização legal de sua instituição – artigo

37, XIX, controle pelo Tribunal de Contas – artigo 71 (só são sujeitos a controle os bens,
valores e dinheiros públicos, proveniente diretamente do ente público controlador, mas
não os que resultam de gestão das entidades, caracterizados como bens e valores
privados), o controle e fiscalização pelo Congresso Nacional – artigo 49, X, a exigência de
concurso público para ingresso de seus empregados – artigo 37, II, a previsão de rubrica
orçamentária – artigo 165 § 5º todos da CRFB/88;

- A grande inovação foi sem dúvida, a previsão de lei específica para a disciplina do
regime jurídico dessas entidades nos termos do artigo 173,§1º alterado pela EC 19/98 e
há quem entenda que em razão da autonomia das pessoas federativas, cada uma delas
poderia editar as leis específicas para suas empresas públicas e sociedades de economia
mista. Contudo há entendimentos diversos como o do José dos Santos Carvalho Filho,
que entende não ser possível, sendo necessário ser por lei federal que estabelecerá as
linhas gerais e as administrações regionais e locais deverão editar disciplina
complementar;

- Complementando o raciocínio supra, temos o exemplo do artigo 22, XXVII da CRFB que
regulamenta por lei geral de competência privativa da União Federal para disciplinar
contratações e licitações pertinentes a todas as pessoas federativas.

7- REGIME TRIBUTÁRIO

- Polêmica – as normas voltadas para entidade privada só deve incidir quando houver
exploração de atividade econômica em estrito sensu, podendo haver benefícios para
aqueles que desempenham atividade econômica sob a forma de serviço público –
Entendimento de Maria Sylvia Di Pietro, Diógenes Gasparini e Celso Antonio Bandeira de
Mello.

- Outros entendem que devem as EP e SEM, sujeitar-se ao mesmo regime tributário

aplicável às empresas privadas, pois todas exercem em sentido amplo atividade
econômica. A imunidade tributária é privilégio e só se justifica para as pessoas jurídicas
de direito público – José dos Santos Carvalho Filho.

- São admitidas situações excepcionais, pois ambas as entidades executam serviço

público monopolizado, podendo-se aceitar a concessão de um ou outro privilégio, quando
inexistir ameaça ao mercado ou ausência de risco de abuso de poder econômico.

- Outro motivo para concessão de determinados benefícios em caráter excepcional, se dá

em razão do monopólio e com isto a inexistência de competitividade.

69
- STF reforma decisão do TRF4 quando adota entendimento que a ECT (Empresa Pública
Federal) está abrangida pela imunidade tributária recíproca – artigo 150, VI da CRFB –
por se tratar de prestadora de serviços públicos exclusivo da União.

3. DIREFERNÇAS ENTRE AS ENTIDADES

A) CONSTITUIÇÃO DO CAPITAL

SEM - são constituídas com capital de pessoa jurídica de direito público ou outras
pessoas administrativas além do capital privado. A entidade criadora possui o domínio da
maior parte das ações para garantir os ajustes de suas diretrizes.

As sociedades em que o Estado participa, porém não detem a maioria, não possibilita o
controle societário, são chamadas de sociedades de mera participação do Estado – Lei
10.973/04 e DL 5563/05.

EP – seu capital é constituído de capital de pessoa administrativa,seja de qualquer esfera

e de qualquer natureza jurídica – pública e privada, mas terão que ser pessoas
integrantes da administração pública.

B) FORMA JURÍDICA

SEM -sua forma jurídica é de Sociedade Anônima conforme definição prevista no D.L
200/67 e cuja regulamentação dar-se-á pela Lei 6404/76;

EP – sua forma jurídica poderá se revestir por aquelas admitidas em direito, podendo
ainda por força desta definição que elas poderão ser unipessoais, quando o capital
pertence exclusivamente à pessoa instituidora ou pluripessoal quando o capital pertence a
varias pessoas, além do capital dominante da pessoa criadora;

C) FORO PROCESSUAL PARA ENTIDADES FEDERAIS.

EP - A CRFB privilegiou as empresas públicas federais para a solução dos conflitos em

que figuram como autoras, rés, assistentes ou oponentes, nos termos do artigo 109, I da
CR, sendo o foro da justiça federal para a resolução de seus conflitos. Ex. ECT.

Contudo poderá ocorrer que tais empresas devam ter a tramitação de seus processos na
justiça estadual, por força da súmula 270 do STJ, quando ocorre protesto por preferência
de crédito por ente federal em execução que tramita na justiça estadual, ao deslocando
pois a competência com fundamento no artigo 109,I da CR;

Tais diferenças só abrangem as EP federais, pois que as estaduais e municipais terão

como foro a justiça estadual.

SEM – suas ações serão processadas no foro estadual, já que a CR silenciou sobe o
assunto, corroborado pela súmula n. 517 do STF, só admitindo o deslocamento nos casos
previsto pelo artigo 109 da CR. Ressalta-se ainda a sumula 556 do STF e sumula 42 do
STJ.

9 – PATRIMÔNIO

70
- Os bens destes entes vêm da pessoa federativa e por isso passam a ser privados
quando integram o patrimônio das EP/SEM, sujeitos a sua própria administração, não lhes
sendo concedidos privilégios ou benefícios, em regra.
- O CCB caracteriza como bem público os da pessoa de direito público interno o que não
é caso;
- Hely Lopes Meirelles entende serem bens públicos com destinação específica,
- No caso de extinção destas entidades, a regra é que liquidadas as obrigações por elas
assumidas em face de terceiros, o patrimônio seja incorporado á pessoa controladora,
passando então a serem considerados bens públicos.

10 – PESSOAL

- O pessoal destas entidades se submetem ao regime celetista comum, cujo vínculo

jurídico é contratual – artigo 114 da CRFB.
- Seu ingresso se dá por concurso público – artigo 37, II da CRFB;
- Outras regras aplicáveis: a) não podem cumular seus empregos com cargos ou funções
públicas – artigo 37, XVII; b) são equiparado a funcionários públicos para fins penais –
artigo 327, §1 do CP; c) são considerados agentes públicos para fins de incidência das
sanções na hipótese de improbidade administrativa – Lei 8429/92.
- Em geral os cargos de Presidente ou direção destas entidades correspondem a funções
de confiança e são preenchidos a critério da autoridade competente da administração
direta. Mesmo assim seus escolhidos pertencerão aos quadros da empresa, mesmo que
temporários, regidos pela CLT.

11- ATOS E CONTRATOS

- Em regra são atos jurídicos de direito privado regulamentados pelo Direito Civil e
Comercial, mas se houver função delegada pelo poder público, serão atos administrativos
e portanto suscetíveis de controle por mandado de segurança e regidos por normas de
direito público.

- A lei 8666/93 insere em seu artigo 2º as EP e SEM, no sentido de ambas integrarem a

administração pública indireta. Muitos autores discordam, no sentido de que os contratos
devem ser caracterizados conforme a atividade desempenhada.
- As licitações são obrigatórias.

12- FALÊNCIA E EXECUÇÃO

- EP – A LEI 6404/76 sempre foi omissa quanto ao seu regime.

- com a lei 11.101 de 2005 que regula a recuperação judicial, está expresso que esta lei
não se aplica as EP e SEM, logo não se aplica o regime falimentar a estas pessoas
paraestatais, independente da atividade desempenhada.
- Contudo há autores que entendem que esta lei não está com conformidade com a ratio
do artigo 173, §1 da CR.
- Logo quando se fala em pessoa jurídica de direito privado que não estão sujeitas ao
regime falimentar, acabou-se por criar vantagens em detrimento das outras atividades;
- O regime de execução e penhora continua sendo aplicável, independente da revogação
do artigo 242 da Lei 6404/76 pela Lei 10303/01, mas há controvérsias como:
a) Empresa Pública – ECT teve garantia de impenhorabilidade, porque lei anterior a CR
assim dispunha, sendo-lhe garantido o pagamento por precatório – STF;

71
b) Foi garantido também a ECT a imunidade tributária como se fosse pessoa jurídica de
direito público equiparada a fazenda pública;
c) Suspensão de penhora de recursos financeiros de SEM (metrô) pelo fato de prestar
serviço público essencial e a penhora recair sobre receitas vinculadas ao custeio do
serviço.
- não havendo mais situação de penhora de bens ou rendas, a hipótese é de encampação
da entidade pela pessoa federativa controladora, situação que não comprometerá a
continuidade do serviço público.
- o questionamento na fase de execução sofreu alteração por força da lei 11232/05, onde
não haverá mais embargos de devedor e sim impugnação;

13- RESPONSABILIDADE CIVIL

- Depende da atividade desempenhada – se for mercantil não incide o artigo 37, § 6º; se
for serviço público – aplica-se
- A pessoa federativa que vincula a EP/SEM terá sempre responsabilidade subsidiária e
não solidária, logo somente se o patrimônio destas for insuficientes para solver os débitos,
os credores poderão postular os créditos remanescentes através de ação movida contra a
pessoa política.

FUNDAÇÕES PÚBLICAS

Conceito – pessoa jurídica de direito privado, caracteriza-se pela atribuição de um

patrimônio preordenado a certo fim social. È regulada pelos artigos 62 a 69 do CCB.
- Esta entidade não pode dissociar-se de seu instituidor que é aquele que faz dotação
patrimonial;
- a finalidade social é inerente as fundações embora o CCB não expresse, distanciando-
se do alvo, lucro.
- características básicas: a) figura do instituidor; b) fim social da entidade; c) ausência de
fins lucrativos.
- Assim nasceram as fundações, somente havendo alteração quanto ao instituidor, que
passou a ser o Estado.
- Surge então a 1ª divisão: Fundações privadas – instituídas por pessoas da iniciativa
privada e Fundações públicas – quando o estado for o instituidor.

1- NATUREZA JURIDICA – DEFINE O REGIME JURIDICO A SER ADOTADO –

PUBLICO OU PRIVADO?

- Temos 2 correntes – uma defendida por Oswaldo Aranha B. Mello, Celso Antonio B.
Mello, Maria Sylvia, Diógenes Gasparini, Miguel Reale e Cretella Jr. E STF, no sentido de
que há 2 tipos de fundação: publicas e privadas. Aquelas dotadas de personalidade
jurídica de direito público e esta de personalidade jurídica de direito privado.
- Nesta corrente as fundações públicas são caracterizadas como autarquias, razão porque
são chamadas de fundações autárquicas ou autarquias fundacionais – seriam elas uma
espécie do gênero.
- A2 corrente defende que mesmo sendo instituídas pelo poder público as fundações
públicas terão sempre personalidade jurídica de direito privado. Tal corrente é seguida por
Manoel Oliveira Franco Sobrinho, Caio Tácito, Seabra Fagundes, Eros Roberto Grau.
- Hely Lopes Meirelles entendia ser uma contradição as expressões, pois se a entidade
era uma fundação era de direito privado e se era autarquia era de direito público, não

72
podendo ser ao mesmo tempo de direito público e de direito privado. Mas coma CRFB/88
este doutrinador entendeu que se era uma fundação pública deveria ser de direito público.

- STF faz 4 distinções: a) desempenho de serviço estatal;b) regime administrativo; c)

finalidade, d) origem dos recursos.

- Propriamente nem há diferença entre as finalidades das fundações públicas e as

autarquias, onde poderá haver uma diferenciação é na origem dos recursos.

- O D.L 200/67 não mencionava as fundações, somente sendo inserida pela Lei 7596/87 e
portanto são integrantes da Administração Pública Indireta e se caracterizam como
fundação pública com personalidade jurídica de direito privado, regulada pelo CCB.
- A CRFB nunca tratou da personalidade jurídica das fundações, logo a previsão do D.L
200/67 não guarda incompatibilidade com as regras constitucionais.
- Características fundamentais: a) fins não lucrativos; b) inspirada pela intenção do
instituidor; c) fins sociais: atividades pias, sociais, beneficentes; d) CCB delimitou: fins
religiosos; morais;culturais e assistenciais.

- Havendo valores que ultrapassem os custos da execução, haverá superávit e não lucro.

2- CRIAÇÃO E EXTINÇÃO

- FUNDAÇÃO PÚBLICA DE DIREITO PRIVADO -Lei autoriza a criação, a personalidade

jurídica é adquirida pelo registro de escritura pública.

- FUNDAÇÃO PÚBLICA DE DIREITO PÚBLICO - a regra e da autarquia.

- a extinção nos mesmos termos.

3- PRERROGATIVAS

Fundações públicas de direito privado – regime especial – caráter híbrido – público e

privado;
Fundações pública de direito público – mesmas prerrogativas das autarquias.

4- PRIVILÈGIOS TRIBUTÁRIOS

Imunidade – Fundação Pública de Direito Público.

5- PATRIMÔNIO

FPDP – bens públicos

FPD Privado – bens privados.

6- PESSOAL

FPDP – o mesmoda pessoa federativa

FPDPRIVADO – clt, ainda assim aplicam-se a estes as restrições a nivel constitucional, já
mencionados no item supra.

7- CONTROLE

73
- Qualquer que seja a natureza terá controle político, administrativo e financeiro.
- Controle do Ministério Pùblico através de suas curadorias de fundações caberá nas
fundações privadas, tendo em vista que quanto as fundações públicas o controle caberá a
pessoa federativa criadora.

8 – FORO

- Se instituídas pelo ente federal seu foro será o da Justiça Federal, se estadual e
municipal será o estadual. A regra se for fundação governamental de direito privado o foro
é comum

4. ATOS E CONTRATOS.

-Mesmo nos casos das fundações privadas, se desempenharemfunções delegadas pelo

poder público, praticam atos administrativos.
- A lei 8666 não fez distinção. Logo se obrigam as licitações.

10 – RESPONSABILIDADE CIVIL

- OBJETIVA – pois nunca exercerão atividade econômica. A responsabilidade do ente

primário será sempre subsidiária.

OUTRAS PESSOAS VINCULADAS AO ESTADO

- Embora não integrem a Administração Pública, cooperam com o governo, prestam

inegável serviço de utilidade pública e sujeitam-se ao controle do poder público.

- São entidades paraestatais;

- Pessoas jurídicas de direito privado;

- não são pessoas adminstrativas;

- depende de lei autorizadora para sua criação, embora não tenham sido elencadas o
artigo 37, XIX da CRFB;

- recebem recursos oriundas de contribuição obrigatória pagas compulsoriamente com

previsão em lei.

- estatutos são delineados por regimentos internos;

- objeto: atividade social, com serviço de utilidade pública, Ex.: SESC, SESI, SENAC,
SEBRAE, SENAR, SENAT.

- Recursos financeiros são contribuições parafiscais – artigo 240 da CRFB, não vem do
erário, mas são dinheiro público e estão submetidas ao controle do poder público –
prestam contas, fazem licitações sob o entendimento do TCU.

- Depois o entendimento do TCU mudou, sob o argumento de que não integram a

adminsitração pública.

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- FORO – COMUM

- PRIVILÈGIOS TRIBUTÁRIOS – sim – artigo 150, VI a

75