ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Niega

ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO -

Controversias sobre asuntos de carácter minero. Competencia del Consejo
de Estado para emitir pronunciamiento de fondo / ACCION DE NULIDAD Y
RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Noción. Definición. Concepto

Precisa la Sala que le asiste competencia al Consejo de Estado, en única

instancia, para conocer del presente proceso, toda vez que, de conformidad con lo
normado por el artículo 128 del Código Contencioso Administrativo, modificado por
el artículo 36 de la Ley 446 de 1998, las controversias sobre asuntos relacionados
con cuestiones de carácter minero son de conocimiento privativo de la Sala de lo
Contencioso Administrativo de esta Corporación, disposición que en lo pertinente
preceptúa (…) En efecto, el demandante pretende que se declare la nulidad de los
actos administrativos expedidos por la División Regional de Minas de
Bucaramanga, del Ministerio de Minas y Energía, a través de los cuales se ordenó
la suspensión inmediata de las actividades de explotación minera que el señor
Abelardo Porras Manosalva adelantaba en los frentes D8, D9, D10, D13 y D14,
que según las consideraciones fácticas en que se fundamentaron los
mencionados actos, se realizaron por fuera del área otorgada mediante la licencia
12911. Por lo expuesto, en el asunto sub lite, las controversias que surgieron entre
la Nación y el actor, con ocasión de la ejecución de las labores de explotación
minera respecto del área que se concedió en la licencia 12911, constituyen
materia de la cual debe conocer el Consejo de Estado, en única instancia. De
conformidad con lo preceptuado por el artículo 85 del Código Contencioso
Administrativo, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho es un
mecanismo procesal que se utiliza para controvertir la legalidad de los actos
administrativos, cuando exista la convicción de que con su expedición se ha
vulnerado el ejercicio de un derecho debidamente reconocido por el ordenamiento
jurídico y, como consecuencia de ello, para obtener el restablecimiento del mismo
y/o la reparación de los daños antijurídicos que se pudieren haber ocasionado con
la adopción de decisiones que resulten contrarias a Derecho.

FUENTE FORMAL: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTICULO

85 / CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTICULO128 / LEY 446 DE
1198 - ARTICULO 36

ACTOS ADMINISTRATIVOS DE TRAMITE Y ACTOS ADMINISTRATIVOS

DEFINITIVOS. Noción. Definición. Concepto / ACTOS ADMINISTRATIVOS DE
TRAMITE Y ACTOS ADMINISTRATIVOS DEFINITIVOS - Diferencias

[C]onviene recordar la diferenciación entre actos administrativos de trámite y actos

administrativos definitivos; los primeros son decisiones instrumentales proferidas
con el propósito de permitirle a la Administración avanzar hacia la consecución de
sus objetivos a través de la adopción de determinaciones de fondo, de suerte que
la existencia de aquéllos no se explica y menos se justifica por sí sola, sino en la
medida en que forman parte de una secuencia o serie de actividades unidas y
coherentes por cuanto se encuentran provistas de un espectro de más amplio
alcance; por el contrario, los segundos ponen fin de manera perentoria a la
actuación administrativa, de modo que con su expedición ésta queda agotada y
restará apenas la ejecución de lo decidido. Tal la razón por la cual la jurisprudencia
de esta Corporación, al formular una tipología de los actos administrativos, ha
sostenido que en consideración "al procedimiento administrativo para su
expedición: se clasifican en actos de trámite, que son aquellos que se profieren en
el curso de la actuación administrativa, le dan impulso y agotan cada una de sus
etapas, y que resultan necesarios para llegar a una decisión, pero no le ponen fin
a la respectiva actuación; y resolutorios o definitivos que resuelven de fondo la
cuestión, y con los cuales se concluye o finaliza el trámite o procedimiento
administrativo". En otros términos, desde el punto de vista de la naturaleza de las
decisiones que resulta posible adoptar mediante los actos administrativos, las
manifestaciones de voluntad de la Administración serán definitivas en aquellos
casos en los cuales deciden directa o indirectamente el fondo del asunto o hacen
imposible continuar la actuación, mientras que habrán de catalogarse como de
trámite, preparatorias o accesorias si se expiden como parte de un procedimiento
administrativo encaminado a adoptar una decisión. NOTA DE RELATORIA: Sobre
el tema consultar, Sección Quinta, sentencia del 28 de agosto de 2013, rad 11001-
03-28-000-2013-00017-00

ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Idoneidad del

cauce. Noción procesal

[L]os actos administrativos acusados de ilegalidad son decisiones de carácter

definitivo –y no de simple trámite, accesorios o preparatorios-, que pusieron fin a
una actuación administrativa iniciada por la División Regional de Minas de
Bucaramanga, del Ministerio de Minas y Energía, toda vez que contienen un
pronunciamiento de fondo que ordenó la suspensión inmediata pero definitiva y no
meramente transitoria, de las labores de explotación de minería que, en
consideración de la entidad demandada, el actor realizaba por fuera del área
comprendida en la licencia 12911. Síguese de lo anterior que resulta procedente
que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se ocupe de examinar la
vocación de prosperidad de la pretensión de nulidad de tales actos administrativos
y de la de restablecimiento del derecho que el accionante considera que le ha sido
conculcado con la expedición de las aludidas decisiones. (…) acertó el
demandante al plantear sus pretensiones a través de la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho, pues está claro, según se ha expuesto, no sólo que
las resoluciones enjuiciadas efectivamente son pasibles de demanda a través de
dicho cauce procesal, sino también que la reparación del daño que reclama la
parte actora pende de la remoción del mundo jurídico, a través del
correspondiente fallo anulatorio, de los actos administrativos enjuiciados. El
presupuesto procesal de la debida escogencia de la acción, por consiguiente,
concurre en el presente litigio.

ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Oportunidad

para interponerla / CADUCIDAD DE LA ACCION DE NULIDAD Y
RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Término. Cómputo. Regulación
normativa / CADUCIDAD DE LA ACCION DE NULIDAD Y
RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - No operó, demanda interpuesta
dentro del término legal

La caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, en virtud de

lo dispuesto en el numeral 2º del artículo 136 del Código Contencioso
Administrativo, modificado por el artículo 44 de la ley 446 de 1998, normatividad
aplicable al momento de la ocurrencia de los hechos que son objeto del presente
litigio, está prevista en cuatro (4) meses, contados a partir del día siguiente al de la
publicación, comunicación o ejecución del acto administrativo.(…) Mediante
Resolución No. 992074 del 25 de junio de 1998, la División Regional de Minas de
Bucaramanga, al resolver el recurso de reposición impetrado por el actor, decidió
confirmar en todos sus extremos la Resolución No. 992006 de 1998; comoquiera
que no fue posible efectuar la notificación personal, este acto administrativo fue
publicitado a través de edicto, el cual se fijó el 21 de julio de 1998 y por el término
de cinco (5) días, hasta el día 27 de ese mismo mes y año, dándose así
cumplimiento a lo preceptuado en este sentido por el artículo 308 del Código de
Minas, Decreto 2655 de 1988. Quiere lo anterior significar que el término de
caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho en el presente
caso, expiraba el 27 de noviembre de 1998. La demanda de nulidad y
restablecimiento del derecho contra la Nación - Ministerio de Minas y Energía -
División Regional de Minas de Bucaramanga, fue presentada por el actor, a través
de apoderado judicial, el 6 de octubre de 1998, esto es, dentro del término legal de
cuatro (4) meses concedido por el Código Contencioso Administrativo para ejercer
la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

FUENTE FORMAL: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTICULO

136.2 / LEY 446 DE 1998 - ARTICULO 44

VIA GUBERNATIVA - Noción Definición. Concepto / VIA GUBERNATIVA -

Presupuesto de procedibilidad / VIA GUBERNATIVA - Agotamiento.
Regulación normativa / AGOTAMIENTO DE LA VIA GUBERNATIVA - Actos
administrativos ejecutados en virtud de la delegación de funciones del
Ministerio de Minas / AGOTAMIENTO DE LA VIA GUBERNATIVA - Actos
administrativos de carácter nacional. Se cumplió con el requisito de
procedibilidad

La interposición de los recursos administrativos que proceden de conformidad con

la ley contra las decisiones de carácter definitivo que adopta la administración
pública, mediante las cuales se crea, modifica o extingue una situación jurídica
individual de fondo, denominada agotamiento de la vía gubernativa, que le permite
a la administración revisar sus pronunciamientos y proceder, si es del caso, a
aclararlos, modificarlos o revocarlos, constituye un requisito previo e indispensable
para acudir a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, que conocerá de las
pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho respecto de los actos que
ponen fin a una actuación administrativa. En relación con la exigencia de agotar la
vía gubernativa como requisito de procedibilidad para incoar la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho, el artículo 135 del Código Contencioso
Administrativo, dispone que, "La demanda para que se declare la nulidad de un
acto particular, que ponga término a un proceso administrativo, y se restablezca el
derecho del actor, debe agotar previamente la vía gubernativa mediante acto
expreso o presunto por silencio negativo". A su turno, el artículo 266 del Decreto
2655 de 1988, Código de Minas vigente tanto para la época en la cual ocurrieron
los hechos y se profirieron los actos administrativos que dieron lugar al presente
litigio, como para el momento en el cual fue presentada la correspondiente
demanda, en relación con el extremo que ahora se estudia establece lo siguiente:
(…) A este mismo respecto, el artículo 63 del Decreto Ley 01 de 1984 establece
que (…) el demandante cumplió con el requisito del agotamiento de la vía
gubernativa comoquiera que el aquí demandante hizo uso del recurso de
reposición, oportunamente, en contra del acto administrativo inicial que ordenó la
suspensión de actividades de explotación minera varias veces referida en el
presente pronunciamiento, por manera que debe entenderse que fueron
satisfechas las exigencias que en punto de este presupuesto de procedibilidad de
la acción de nulidad y restablecimiento del derecho prevén tanto los citados
artículos 63 y 135 del Decreto Ley 01 de 1984, como el igualmente referido
artículo 266 del Decreto 2655 de 1988.

FUENTE FORMAL: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTICULO

63 / CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTICULO 135 / DECRETO
2655 DE 1998 - ARTICULO 266
REVOCATORIA DE ACTO ADMINISTRATIVO - Facultad de la administración
para actuar / REVOCATORIA DE ACTO ADMINISTRATIVO - Consentimiento
del administrado para que proceda la revocatoria / ACTO ADMINISTRATIVO -
cuando se controvierte su legalidad: corresponde la carga de la prueba a las
autoridades investidas para proferir actos administrativos / CARGA DE LA
PRUEBA - Hechos que debe probar la autoridad administrativa / CARGA DE
LA PRUEBA - Deber del administrado de desvirtuar los hechos probados por
la administración

[E]en relación con la carga de la prueba de los hechos determinantes o motivos o

presupuestos fácticos de un acto administrativo en el marco del proceso judicial
en el cual se controvierte sobre su legalidad, debe tenerse en cuenta que cuando
los operadores jurídicos Administración y administrado difieren respecto de la
existencia, de la apreciación o de la calificación de los hechos que dan lugar a
determinada decisión administrativa dentro de un asunto concreto, será el Juez de
lo Contencioso Administrativo el llamado a intentar el establecimiento de la verdad
en torno de tales presupuestos fácticos, para cuyo propósito debe valerse de
todos los mecanismos y reglas que en materia probatoria contempla y autoriza el
ordenamiento jurídico vigente. Debe la Administración, por tanto, allegar al
expediente todos los elementos probatorios -de ordinario documentos- que
conduzcan al juez a establecer que está llamado a desestimar los cargos de
ilegalidad formulados por falsa motivación en contra del acto demandado, como lo
sugería la presunción de validez que le amparaba; en otros términos, la autoridad
administrativa que profirió el acto enjuiciado está en la obligación –
normativamente consagrada de forma expresa, por lo demás, a la altura del
artículo 207-6 del C.C.A.-, de llevar a cabo, con destino al proceso judicial
respectivo, "el envío de los antecedentes administrativos, dentro del término que al
efecto se le señale" en el auto admisorio de la demanda, "antecedentes
administrativos" que no reflejan nada distinto a los motivos, esto es los
presupuestos fácticos o los hechos determinantes de la decisión, el acervo
probatorio que le sirve de sustento y las actuaciones cumplidas de manera previa
a la expedición del acto administrativo con el fin de garantizarle en sede
administrativa a los que en ese entonces eran los posibles afectados, el derecho
fundamental al debido proceso, que incluye los derechos a la contradicción y a la
defensa, como con el propósito de permitirle a la propia Administración la
posibilidad/exigencia de ubicarse en la mejor posición para adoptar una decisión
objetiva, imparcial, razonada y razonable. La carga de remitir todo ese material
acreditativo al expediente del proceso judicial –esto es la carga de la prueba
respecto de los anotados extremos– ha sido legalmente asignada, según acaba de
verse, de forma expresa e indubitable, a las autoridades investidas de la facultad
de proferir actos administrativos. En criterio de la Sala, la referida carga probatoria
que incumbía a la entidad demandada ha sido cabalmente atendida en el asunto
sub examine, toda vez que fueron allegados al expediente del presente proceso
judicial, los antecedentes administrativos de las decisiones acusadas (…) El
contenido y las conclusiones planteadas en dichos informes y conceptos no fueron
desvirtuados por parte del señor Abelardo Porras Manosalva ni en la actuación
administrativa en comento ni tampoco en esta instancia judicial, por cuanto el actor
no aportó una sola probanza técnica o de cualquier otra índole, que enervara la
realidad reflejada por los medios de prueba que se recaudaron y valoraron por la
entidad demandada durante el trámite que condujo a la expedición de las
decisiones administrativas enjuiciadas.

FUENTE FORMAL: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTICULO

207.6
 CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

SUBSECCION A

Consejero ponente: HERNAN ANDRADE RINCON

Bogotá, D.C., nueve (09) de marzo de dos mil dieciséis (2016)

Radicación número: 68001-23-15000-1998-01532-01 (16803)

Actor: ABELARDO PORRAS MANOSALVA

Demandado: NACION - MINISTERIO DE MINAS Y ENERGIA Y OTRO

Referencia: ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO

Decide la Sala, en única instancia, la demanda de acción de nulidad y

restablecimiento del derecho instaurada por el señor Abelardo Porras Manosalva
contra la Nación - Ministerio de Minas y Energía - División Regional de Minas de
Bucaramanga.

1. ANTECEDENTES

1.1 Lo que se demanda.

Mediante escrito presentado el 6 de octubre de 1998, a través de

apoderado judicial y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del
derecho, el señor ABELARDO PORRAS MANOSALVA, instauró demanda en
contra de la NACIÓN - MINISTERIO DE MINAS Y ENERGÍA - DIVISIÓN
REGIONAL DE MINAS DE BUCARAMANGA, ante el Tribunal Administrativo de
Santander, en la cual se elevaron las siguientes pretensiones:

1. Que se declare la nulidad de la Resolución No. 992006 del 13 de febrero

de 1998, proferida por el Jefe y una Profesional Universitaria de la División
Regional de Minas de Bucaramanga, por medio de la cual se ordenó la
suspensión inmediata de las actividades de explotación que venía adelantando el
señor Abelardo Porras Manosalva, titular de la licencia No. 12911, en los frentes
D8, D9, D10, D13 y D14, cuyas coordenadas obran a folio 8 del informe de
noviembre de 1997 emitido por el ingeniero de minas Nelson Misael Aguirre y el
topógrafo Álvaro Ernesto Reyes, de la Dirección General de Minas del Ministerio
de Minas y Energía.

2. Que se declare la nulidad de la Resolución No. 992074 del 25 de junio de

1998, mediante la cual se resolvió el recurso de reposición impetrado por el
apoderado del demandante y se mantuvo en firme el acto administrativo citado en
el párrafo anterior1.

1.2 Los hechos.

Se narró en el libelo introductorio del proceso cuanto a continuación se

sintetiza:

1.2.1. Mediante Resolución No. 004928 del 6 de diciembre de 1990

proferida por la Dirección General de Asuntos Legales - División Legal de Minas
del Ministerio de Minas y Energía, se otorgó al demandante la licencia No. 12911
para la explotación técnica de un yacimiento de Fluorita, ubicado en el municipio
de Piedecuesta, Santander, dentro de los linderos allí fijados y con la facultad para
continuar con las actividades de explotación en los frentes abiertos o preparados;
en esta liciencia, se concedió un área de exploración de 410 hectareas, por un
término de 2 años, contados a partir de la fecha de su registro, prorrogable por 1
año más a solicitud de parte. Al momento de la inscripción del título en el Registro
Minero, se precisó en el punto “arcifinio”, la exclusión de 90 hectáreas de la
licencia No. 13792.

1.2.2. A través de la Resolución No. 106121 del 30 de agosto de 1995, la

Oficina Jurídica de la División Regional de Minas de Bucaramanga clasificó el
proyecto en el rango de pequeña minería y otorgó, por el término de 10 años, la
liciencia No. 12911 para la explotación técnica del yacimiento de fluorita y demás
minerales concesibles, con una extensión superficiaria de 84.765 hectáreas.

1.2.3. Con fundamento en el concepto técnico emitido por el Jefe de la

División Regional de Minas de Bucaramanga, el cálculo de alinderación que se
estableció en el acto administrativo señalado en el párrafo anterior, fue modificado
1
Fls. 253-254, c. 4.
por la Resolución No. 992002 del 11 de enero de 1996, en el sentido de precisar
que el área superficiaria para la exploración técnica de fluorita, correspondía a
85,3 hectareas. Asimismo, mediante Resolución No. 992023 del 26 de febrero de
1997, la Oficina Jurídica de la División Regional de Minas de Bucaramanga
modificó el artículo 1° de la Resolución No. 992002 de 1996, con el fin de aclarar
que la licencia otorgada al demandante era de explotación y no de exploración.

1.2.4. El 28 de febrero de 1997, el demandante solicitó a la mencionada

División Regional, la aclaración del informe No. 992-788 de fecha 13 de diciembre
de 1996 elaborado por el geólogo Sergio Amaya, de la División Regional de Minas
de Bucaramanga, en el cual se concluye, entre otros aspectos, que el demandante
estaba trabajando en el área de los señores Duarte y Botero, titulares de la
licencia 13792; conclusión que, en su parecer, es inaceptable por cuanto el 16 de
marzo de 1989, el Ministerio excluyó de oficio, el área de 90 hectáreas que les
pertenecía conforme a la licencia No. 13792 y, posteriormente, a través de la
Resolución No. 4928 de 1990, en la cual ya se había excluído dicha área, se
aprobó la continuidad de la explotación de los frentes abiertos y preparados que
venía adelantando antes de 1990.

1.2.5. En atención a la solicitud elevada por el demandante, la Oficina

Jurídica de la División Regional de Minas de Bucaramanga requirió a la Oficina
Técnica de dicha División determinar: i) si la alinderación prevista en el artículo 1°
de la Resolución No. 4928 de 1990 correspondía a la facultad concedida al
demandante, en su artículo segundo, para continuar con las actividades de
explotación en los frentes abiertos y preparados; ii) si estas últimas correspondían
a las labores que estaba ejecutando el señor Abelardo Porras Manosalva en el
área y iii) la viabilidad de recomendar la concesión de los frentes de trabajo que
explotaban los titulares de las licencias 12911 y 13792 por fuera de las áreas
otorgadas.

1.2.6. En el informe rendido por el geólogo Sergio Amaya, el cual fue

obtenido por el señor Abelardo Porras, se concluyó que las actividades de
explotación que adelantaba el demandante correspondían a los derechos
otorgados en el artículo 2 de la Resolución No. 4928 de 1990; así mismo, que no
era recomendable conceder las áreas de los frentes de trabajo explotados por el
demandante, debido a que aquellas ya habían sido otorgadas.
 1.2.7. Al solicitar copia de este informe, el Jefe de la División Regional de
Minas de Bucaramanga informó al demandante que el concepto rendido por el
geólogo Sergio Amaya, el día 24 de abril de 1997, fue un proyecto que, al no
haber sido suscrito por su superior, no tenía validez en el trámite del proceso
minero; en este sentido, aclaró que los conceptos, autos, oficios y demás
documentos pueden ser modificados en virtud de objeciones legales o técnicas
presentadas por los superiores de quienes tienen a su cargo la elaboración de los
proyectos, que solo adquieren carácter definitivo cuando son suscritos por los
responsables y allegados en forma legal al expediente. Por esta circunstancia, el
actor denunció penalmente al Jefe de la División Regional de Minas de
Bucaramanga por el presunto delito de falsedad por ocultamiento o destrucción de
documento público.

1.2.8. En cumplimiento del memorando No. 57 del 4 de marzo de 1997,

emitido por el Jefe de la División Regional de Minas de Bucaramanga con el fin de
resolver las aclaraciones solicitadas por el demandante, el ingeniero de minas
Hamel Roy Bello Rocha, de la División Regional de Minas de Bucaramanga, en
informe de fecha 11 de junio de 1997 señaló, de manera contradictoria, que las
labores mineras existentes estaban ubicadas dentro del área otorgada por el
Ministerio de Minas y Energía, pero concluyó que las actividades mineras
adelantadas por el titular se encontraban por fuera del área concedida por la
entidad.

1.2.9. Mediante auto de fecha 23 de diciembre de 1997, la Oficina Jurídica

de la División Regional de Minas de Bucaramanga requirió al actor para que,
dentro de los 20 días hábiles siguientes al recibo de dicho proveído, manifestara si
estaba interesado en adelantar las labores de minería, de conformidad con los
derechos y obligaciones previstos en la Resolución No. 4928 de 1990 y demás
actos modificatorios e informes técnicos que hacían parte del expediente.

1.2.10. En informe emitido por el ingeniero de minas Nelson Misael Aguirre

y el topógrafo Álvaro Ernesto Reyes, de la Dirección General de Minas del
Ministerio de Minas y Energía, con ocasión de una visita realizada a la zona, se
concluyó que las actividades mineras del actor se realizaron por fuera del área
otorgada por el Ministerio. El 8 de enero de 1998, una vez notificado este informe,
el actor presentó su inconformidad frente al mismo y expresó que en el artículo 2
de la Resolución No. 4928 de 1990 no se definió el área de los frentes abiertos y
preprapados que concedió el Ministerio.

1.2.11. A través de Oficio de fecha 11 de febrero de 1998, el mencionado

funcionario Nelson Misael Aguirre indicó al demandante que, en relación con el
artículo 2 de la Resolución No. 4928 de 1990, las labores de explotación en los
frentes abiertos y preparados correspondían a las que se estuvieron adelantando
dentro del área que se otorgó por parte de la entidad.

1.2.12. Mediante Resolución No. 992006 del 13 de febrero de 1998, la

División Regional Minera de Bucarmanga ordenó la suspensión inmediata de las
actividades de explotación que el demandante, titular de la licencia No. 12911,
adelantaba en los frentes D8, D9, D10, D13 y D14, cuyas coordenadas obran a
folio 8 del informe de noviembre de 1997, emitido por el ingeniero de minas Nelson
Misael Aguirre y el topógrafo Álvaro Ernesto Reyes, de la Dirección General de
Minas del Ministerio de Minas y Energía. El 25 de junio de 1998, al decidir el
recurso de reposición interpuesto por el demandante, la Oficina Jurídica de la
División Regional de Minas de Bucaramanga, confirmó la Resolución No. 992006
de 1998, definió un plazo máximo de 2 meses para que el actor procedirera a
retirar la maquinaria y equipos y le fijó una caución de hasta 100 smmlv para
garantizar que no continuaría con las actividades, que ahora son objeto de
controversia en el presente litigio2.

1.3 Normas violadas y concepto de la violación.

Lo hizo consistir el accionante en la transgresión (i) de lo previsto por el

artículo 29 de la Constitución Política y (ii) tanto del artículo 73 del Código
Contencioso Administrativo, como del artículo 17 del Código de Minas.

En relación con el primero de los cargos en mención, argumentó que los

actos administrativos enjuiciados acarrean –en su sentir– la vulneración del debido
proceso por considerar que el procedimiento que se siguió inobservó las formas
propias de cada juicio; asimismo, en lo atinente al segundo de los ataques en
mención, expresó que su registro minero le concedió la titularidad de una situación
jurídica de carácter particular y concreto, que la administración no tenía la
potestad de revocar sin su consentimiento expreso y escrito y que, además,
2
Fls. 254-262, c. 4.
tampoco resultaba procedente ordenar la suspensión de la explotación de unos
frentes de trabajo, en una situación dudosa como la que se presentó con los
informes emtidos por el geólogo Sergio Amaya y por el Ingeniero Nelson Aguirre,
cuya contradicción fue aclarada por éste último 3.

Debe reseñarse además que el demandante no indicó y menos justificó,

con un minimo de claridad y suficiencia, en el libelo introductorio del litigio, en qué
radica a su entender la contradicción que estima existente entre los actos
administrativos enjuiciados y el artículo 17 del Código de Minas 4.

1.4. Trámite de la demanda.

1.4.1 Mediante providencia calendada el 16 de abril de 1999, el Tribunal

Administrativo de Santander admitió la demanda y denegó la solicitud de
suspensión provisional de los actos acusados formulada por el actor 5. Contra esta
última decisión, la parte demandante interpuso recurso de apelación ante el H.
Consejo de Estado6, el cual fue concedido a través de auto de fecha 30 de abril de
dicha anualidad7.

1.4.2 Una vez admitido el recurso, por auto de Ponente de fecha 14 de

octubre de 1999, se advirtió que el asunto cuyo carácter es minero, no era de
competencia del Tribunal Administrativo de Santander, sino del Consejo de
Estado, en única instancia, razón por la cual declaró la nulidad de todo lo actuado
a partir del auto admisorio de la demanda 8.
3
Fls. 262-263, c. 4.
4
Tampoco puede advertirse la relación existente ─que de todos modos debió haber
explicitado la parte actora en el libelo inicial del proceso─ entre los cargos planteados
de forma explícita y sustentada en la demanda, según se ha dejado expuesto y el
contenido normativo de la disposición mencionada, cuyo tenor literal es el siguiente:

“Artículo 17. Clases de títulos mineros. La exploración técnica por métodos de subsuelo
y la explotación de depósitos y yacimientos de propiedad nacional, solamente se
podrán adelantar mediante licencias de exploración, licencias de explotación, aportes y
contratos de concesión. Lo aquí dispuesto, no se opone a la actividad minera de
subsistencia de que trata el Capítulo XVII de este Código.

Es entendido que también podrán realizarse tales actividades con base en títulos
expedidos con anterioridad, debidamente perfeccionados, que conserven su validez.

El solicitante de licencias, concesiones y aportes, mientras su título no sea inscrito en

el Registro Minero, no podrá alegar ninguna situación subjetiva y concreta, oponible a
la administración, ni frente a nuevas disposiciones legales que modifiquen o eliminen
los sistemas de exploración y explotación mineras”.
5
Fls. 271-275, c. Principal.
6
Fls. 276-278, c. Ppal.
7
Fls. 288-289, c. Ppal.
8
Fls. 296-301, c. Ppal.
 1.4.3 A través de providencia de Ponente fechada el 29 de mayo de 2000,
se admitió la demanda interpuesta por la parte actora 9; sin embargo, mediante
auto del 6 de mayo de 2002, el Despacho declaró la nulidad de todo lo actuado a
partir del auto admisorio de la demanda, porque existió falta de competencia
funcional al decidir sobre la demanda en sala unitaria 10.

1.4.4 El 23 de enero de 2003, la Sección Tercera de esta Corporación

admitió, para ser tramitada en única instancia, la demanda formulada en ejercicio
de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho por el aquí demandante,
negó la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de los actos
administrativos demandados y ordenó la notificación personal del libelo
introductorio del litigio tanto al Ministerio de Minas y Energía como al titular de la
licencia minera No. 13792, en su condición de interesado directo en las resultas
del proceso11.

1.4.5 Notificado el auto admisorio de la demanda a la entidad pública

accionada, ésta le dio oportuna contestación por medio de escrito en el cual se
opuso a la prosperidad de todas y cada una de las pretensiones que se exponen
en el libelo introductorio del litigio, toda vez que, desde su punto de vista, el
Ministerio de Minas y Energía no tuvo participación en la creación de la situacion
jurídica objeto de discusión, ni responsabilidad en la causación de los perjuicios
que alega el actor, máxime cuando, en la actualidad, la competencia sobre los
asuntos de que tratan los actos administrativos acusados, corresponde al Instituto
Colombiano de Geología y Minería - Ingeominas.

La apoderada de la entidad demandada inició su argumentación

refiriéndose a cada uno de los hechos de la demanda, frente a los cuales
consideró que algunos de ellos eran parcialmente ciertos y otros que no le
constaban.

En relación con los hechos aducidos en la demanda, la apoderada de la

entidad accionada afirmó que la Resolución 4928 del 6 de diciembre de 1990
otorgó al demandante una licencia de carácter provisional para la exploración
técnica y no para la explotación, como equivocadamente se señaló en el escrito de
9
Fls. 307-308, c. Ppal.
10
Fls. 323-326, c. Ppal.
11
Fls. 354-368, c. Ppal.
demanda. Agregó que, a partir de la expedición de la Resolución 992002 de fecha
11 de enero de 1996, el área para continuar los trabajos de explotación - ya no de
exploración - correspondía a 85.3 hectáreas y no a 410, tal como lo estimó el
actor. En este sentido, precisó que, al vencimiento de la licencia de exploración y
previo cumplimiento de los requisitos de ley, se otorga la licencia de explotación y,
por ende, la primera de ellas pierde vigencia.

Prosiguió la apoderada de la entidad accionada con la afirmación en el

sentido de que las Resoluciones que otorgaron por una parte, la licencia de
exploración y, de otra, la de explotación, definieron de manera suficiente las áreas
respectivas para adelantar las actividades de minería.

A juicio de la apoderada del Ministerio de Minas y Energía, no existe la

contradicción alegada por el actor entre los informes referidos en el libelo de la
demanda, toda vez que la Resolución que otorgó la licencia de exploración hace
referencia a 410 hectáreas, mientras que la Resolución que concedió la facultad
de explotación - y que reemplazó a la licencia de exploración - se definió un área
de 85.3 hectáreas.

Expresó la accionada, refiriéndose al concepto de la violación relatado por

el demandante, que el Ministerio de Minas y Energía actuó en este caso de
conformidad con las disposciones constitucionales, con el Código de Minas y con
las leyes vigentes para la época en que se expideron los actos administrativos
acusados, los cuales impusieron y ratificaron una sanción al actor por realizar
labores de explotación minera en áreas en las que no se le autorizó ejercer dicha
actividad; en este sentido, agregó que la entidad demandada, al conocer el
incumplimiento del actor frente al contenido del acto administrativo que concedió la
licencia de explotación, procedió a imponer la sanción prevista en el Código de
Minas para las actividades de explotación ilícita.

Y en relación con la presunta violación al artículo 73 del CCA que alegó el

actor, la apoderada de la parte demandada sostuvo que la licencia de exploración
tuvo un carácter provisional y, por lo tanto, los derechos contenidos en ella no
fueron definitivos, más aún, fueron modificados por la licencia de explotación.

Asimismo, la accionada afirmó que el demandante no controvirtió, en la

oportunidad legal correspondiente, el contenido del acto administrativo que le
otorgó la licencia de explotación con un área diferente de la concedida para la
exploración y, por tanto, no es dable, en esta instancia, pretender con la
impugnación judicial de los actos administrativos sancionatorios, el reconocimiento
de un área de explotación mayor a la concedida a través de las resoluciones No.
992202 de 1996 y 4929 de 1990, y menos aún reclamar que el área otorgada para
llevar a cabo actividades de explotación debía ser la misma comprendida en la
licencia de exploración.

Concluyó la accionada su argumentación, señalando que los hechos

relatados por el actor obedecen a su propia culpa al desconocer las disposiciones
del acto administrativo que le otorgó la licencia de explotación y al haber ejercido
de manera ilícita la explotación minera, razón por la cual en el presente caso no
existió falla del servicio alguna que resulte imputable a la administración. En este
sentido, solicitó que se declare la legalidad de los actos acusados y que se
exonere al Ministerio de Minas de la responsabilidad endilgada por el
demandante12.

1.4.6 Las señoras Natalia Botero y Ana Catalina Botero, titulares de la

licencia No. 13792, fueron notificadas personalmente de la admisión de la
demanda, sin embargo no dieron contestación a la misma; de otra parte, como no
fue posible notificar a los señores Bernardino Duarte y Sledy Johana Duarte,
tambien titulares de la licencia No. 13792, se ordenó su emplazamiento mediante
auto fechado el 2 de mayo de 200613, y comoquiera que no comparecieron a
notificarse del auto admisorio de la demanda, se les designó curador ad litem,
quien dio contestación al libelo inicial del proceso en similares términos a los
señalados por la apoderada de la entidad demandada en su escrito de respuesta a
las pretensiones del actor.

Sostuvo además el curador ad litem que los actos administrativos

demandados fueron expedidos con plena observancia del debido proceso y de las
reglas de competencia aplicables, de conformidad con el procedimiento
previamente establecido en las normas vigentes para la época en la cual tuvieron
lugar las actividades de explotación ilegal por parte del demandante, razón por la
cual solicitó que se desestimen las pretensiones elevadas en la demanda 14.

12
Fls. 427-437, c. Ppal.
13
Fls. 442-443, c. Ppal.
14
Fls. 479-482, c. Ppal.
 1.4.7 Mediante auto de fecha 1º de junio de 2007, se ordenó tener como
pruebas los documentos presentados por las partes y se ofició a la demandada
para que allegara el expediente de la licencia No. 12911; de otra parte, no se
decretaron las pruebas testimonial y de inspección judicial solicitadas por la parte
actora toda vez que no se expresó el objeto de las mismas en la demanda 15. Esta
decisión no fue materia de impugnación por alguno de los sujetos procesales. Una
vez expirado el período probatorio, por medio de auto fechado el 2 de noviembre
de 2007 se corrió traslado para alegar de conclusión 16.

El apoderado de la parte demandada presentó sus alegatos de conclusión y

en ellos ratificó los argumentos expuestos en el escrito de contestación de la
demanda17.

En concepto del Ministerio Público, las pretensiones del actor deben ser
desestimadas, por cuanto no desvirtuó la presunción de legalidad de los actos
administrativos acusados, que ordenaron la suspensión de labores de minería en
los frentes que, según las consideraciones allí expuestas, no fueron reconocidos
por el título minero.

Relata la Vista Fiscal en su intervención que el actor entendió,

equivocadamente, que la Resolución No. 4928 de 1990 le otorgó dos derechos
diferentes; en el artículo 1º, el de adelantar la exploración de 410 hectáreas y en el
artículo 2º, la autorización para continuar explotando los frentes que ya tenía
abiertos y que se encontraban en un área diferente de la otorgada para la
exploración; sin embargo, para el Ministerio Público esta consideración del
demandante no resulta de recibo, toda vez que la licencia de exploración otorgada
al accionante, sobre un área de 410 hectáreas, le permitió continuar con la
explotación que venía realizando, la cual estaba circunscrita, como lo entendió el
Ministerio de Minas y que no pudo ser desvirtuado por el actor, dentro del área de
la licencia y no en otra; si se hubiese tratado de un área diferente y para evitar ser
declarado explotador ilegal, el actor debía iniciar, de conformidad con lo
preceptuado por el artículo 318 del Decreto 2655 de 1988, los trámites
encaminados a la obtención de la correspondiente licencia de exploración, dentro
de los 6 meses siguientes a la entrada en vigencia del Código de Minas.

15
Fl 487, c. Ppal.
16
Fl. 503, c. Ppal.
17
Fls. 505-517, c. Ppal.
 Añadió la Agencia del Ministerio Público que el actor tampoco pudo
demostrar que los frentes objeto de discusión hicieran parte del área de 85.3
hectáreas sobre la cual se le otorgó la tantas veces mencionada licencia de
explotación.

Después de relacionar el material documental allegado al proceso, la Vista

Fiscal estimó que no reposa en el plenario prueba alguna respecto de los frentes
que el demandante explotaba a la entrada en vigencia del Decreto 2655 de 1988,
para establecer si se trataba de los mismos que fueron objeto de suspensión de
labores; igualmente, trajo a colación que la explotación de frentes otorgada al
actor en el artículo 2 de la Resolución No. 4928 de 1990 no se prorrogó con la
licencia de explotación.

Como corolario de lo expuesto, la Agencia Fiscal concluyó que el

demandante no tenía derecho a explotar los frentes D8, D9, D10, D13 y D14,
respecto de los cuales se dispuso suspender las labores de minería, puesto que
no contaba con el título respectivo para hacerlo y, por lo tanto, ni se transgredió la
ley por haberse dispuesto una supuesta revocación directa, ni el debido proceso,
el cual se hallaba regulado, para el caso particular, en el Decreto 2655 de 1988,
que permitía la explotación con título minero18.

En este estado del proceso y sin que se observe la configuración de causal

alguna de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a proferir sentencia,
previo lo cual efectuará las siguientes

2. CONSIDERACIONES

2.1 Lo que se debate.

Teniendo en cuenta el panorama que se ha dejado expuesto, para resolver

el asunto que se somete a su consideración dentro del presente proceso, la Sala,
(i) previa relación del material probatorio que obra en el expediente, se ocupará de
examinar (ii) su competencia para emitir pronunciamiento de fondo, (iii) la
idoneidad del cauce procesal elegido por el actor para ventilar sus pretensiones
ante esta Jurisdicción, (iv) el oportuno ejercicio de la acción, (v) la concurrencia
del presupuesto de procedibilidad consistente en el agotamiento de la vía
18
Fls. 518-527, c. Ppal.
gubernativa y, finalmente, (vi) el análisis respecto de la legalidad de los actos
demandados con base en los cargos formulados en la demanda.

2.2 El material probatorio recaudado en el proceso.

Los siguientes son los elementos acreditativos de los cuales se ha hecho

acopio en el presente proceso, cuya valoración debe llevarse a cabo con el
propósito de resolver los problemas jurídicos que se han dejado planteados en
precedencia:

2.2.1 Comunicación radicada por el actor, el 15 de marzo de 1989, bajo el

número 12911, ante el Ministerio de Minas y Energía, en la que solicitó el
otorgamiento de una Licencia para la exploración y explotación de un yacimiento
de fluorita, en un área de 500 hectáreas19.

2.2.2 Comunicación del demandante, radicada ante el Ministerio de Minas y

Energía el 31 de octubre de 1989, en la cual manifestó su intención de acogerse al
para entonces nuevo Código de Minas, Decreto 2655 de 1988 y clasificar su
proyecto, de manera provisional, en el rango de mediana minería; asimismo, en
dicho escrito solicitó autorización para continuar con las labores de explotación en
las fuentes abiertas y preparadas, de conformidad con lo dispuesto en el inciso
segundo del artículo 318 del conjunto normativo en cita 20.

2.2.3 Con fundamento en lo expresado en el estudio técnico de fecha 23 de

julio de 1990, el Ministerio de Minas y Energía expidió la Resolución No. 004928
del 6 de diciembre de 1990, por la cual se otorgó al actor la licencia No. 12911
para la exploración técnica de un yacimiento de fluorita y demás minerales
concesibles, ubicada en jurisdicción del municipio de Piedecuesta, Santander, con
un área de 410 hectáreas, puesto que se excluyó, de la superficie solicitada por el
ahora demandante, el área de la licencia No. 13792 que correspondía a 90
hectáreas. En el artículo 2º se dispuso que el demandante podría continuar con
los trabajos de explotación en los frentes abiertos o preparados.

Esta licencia se concedió por 2 años, contados a partir de la fecha de su

registro, prorrogables hasta por 1 año más, a solicitud del interesado 21.
19
Fls. 1-3, c. 1
20
Fl. 9, c.1
21
Fls. 22-24, c.1
 2.2.4 Certificado de Registro Minero de la licencia No. 12911 a nombre del
demandante, expedido por el Ministerio de Minas y Energía el 22 de enero de
199122.

2.2.5 Con base en los conceptos técnicos del 16 de junio y 24 de julio de

1994, el Ministerio de Minas y Energía - División Regional de Minas de
Bucaramanga, profirió la Resolución No. 106121 del 30 de agosto de 1995, por la
cual se otorgó al demandante la licencia No. 12911 para la explotación técnica de
un yacimiento de fluorita y demás minerales concesibles, ubicado en la jurisdicción
del municipio de Piedecuesta, Santander, con una extensión superficiaria de
84.765 hectáreas, y por el término de 10 años, contados a partir de la inscripción
en el registro minero23.

2.2.6 En atención al contenido del concepto técnico de fecha 20 de

diciembre de 1995, la División Regional Minera de Bucaramanga expidió la
Resolución No. 992002 del 11 de enero de 1996, por la cual se modificó la
Resolución No. 106121 de 1995, en el sentido de precisar que la alinderación para
la exploración técnica correspondía a una extensión superficiaria de 85,3
hectáreas24.

2.2.7 Informe No. 992-788 de fecha 13 de diciembre de 1996, sobre la

visita técnica de Fiscalización, Seguimiento y Control al titulo minero - licencia
12911-, realizada del 25 al 30 de noviembre, por parte del geólogo Sergio Amaya
Ferreira de la División Regional de Minas de Bucaramanga, en el cual se concluyó
que "Los túneles que adelanta el titular de la L-12911 se encuentran por fuera del
área otorgada por el Ministerio de Minas y Energía, localizándose estos dentro de
la licencia No. 13792 (ver fotos 1, 2 y mapa anexo)" 25

2.2.8 Memorial de fecha 26 de febrero de 1997 suscrito por el demandante

en el presente proceso, mediante el cual solicitó al Jefe de la División Regional
Minera de Bucaramanga, la aclaración del informe 992-788 del 13 de diciembre de
1996, toda vez que, según su parecer, los trabajos de explotación los había
realizado en los frentes abiertos y preparados autorizados por el Ministerio, de

22
Fls. 29-30, c. 1
23
Fls. 75-76 , c.1.
24
Fls. 81-82, c.1.
25
Fls. 13-31, c.3.
suerte que en ningún caso había desarrollado labores de minería en el área
delimitada por la licencia 13792 ni por fuera de la extensión superficiaria otorgada
en su título minero. Agregó que la conclusión expuesta por el Ministerio es, en su
consideración, inaceptable, máxime después de haber realizado una gran
inversión en el área26.

2.2.9 Concepto de fecha 11 de junio de 1997 emitido por la Oficina Técnica

de la División Regional de Minas de Bucaramanga, en el cual se señaló que en el
Informe de Fiscalización, Seguimiento y Control, Resolución No. 82639 del 23 de
octubre de 1996, se concluyó que las labores mineras realizadas por el actor se
encontraban por fuera del área otorgada, la cual, además, debía ser amojonada
por parte del titular de la licencia27.

2.2.10 Resolución No. 992023 del 26 de febrero de 1997, expedida por la

División Regional Minera de Bucaramanga, por la cual se modificó la resolución
No. 992002 de 1996, en el sentido de aclarar que la licencia otorgada al
demandante no correspondía a la exploración minera sino a actividades de
explotación28.

2.2.11 Informe de la Visita realizada en noviembre de 1997, a las licencias

13761, 13792, 12911, 12910 y SL-195-68 presentado por el ingeniero de minas
Nelson Misael Aguirre y el topógrafo Álvaro Ernesto Reyes de la Dirección General
de Minas del Ministerio de Minas y Energía, en el cual se concluyó que "las
actividades mineras las han adelantado por fuera del área otorgada para explotar
a excepción de los socavones d15, d16, d18 que están dentro de la licencia
12911, los socavones localizados con G.P.S. están justo en el límite pero el
avance se dirige hacia la licencia de Bernardino Duarte Ortiz (13792) (...) En la
visita se verificó la ausencia de mojones en las Licencias Nos. 12911 y 13792 de
Abelardo Porras y Bernardino Duarte Ortiz respectivamente" 29.

2.2.12 Auto de fecha 23 de diciembre de 1997 proferido por la División

Regional de Minas de Bucaramanga, a través del cual se requirió al demandante
en el litgio sub judice para que, en el término de 20 días hábiles contados a partir
del recibo de la respectiva comunicación, manifestara su interés de adelantar las

26
Fls. 81-82, c.1.
27
Fls. 84-85, c.1.
28
Fl. 87, c. 1.
29
Fls. 1-12, c. 3.
labores de minería, de conformidad con las resoluciones No. 004928 de 1990,
106121 de 1995, 992002 de 1996, 992023 de 1997 y los informes técnicos No.
992-788 del 13 de diciembre de 1996 y de noviembre de 1997, en los acápites
pertinentes30.

2.2.13 Memorial de fecha 8 de enero de 1998 suscrito por el demandante,

mediante el cual y en atención al auto señalado en el numeral anterior, solicitó al
Director Regional de Minas de Bucaramanga la aclaración del informe técnico del
mes de noviembre de 1997 rendido por funcionarios de la Dirección General de
Minas; en esta comunicación el actor hizo alusión a un concepto aclaratorio de
fecha 24 de abril de 1997 rendido por el geólogo Sergio Amaya, de la División
Regional de Minas de Bucaramanga, en el cual el citado funcionario habría
señalado que la explotación realizada correspondía a lo previsto en el artículo 2º
de la Resolución No. 004928 de 2010, pero que este documento “extrañamente se
perdió”, hecho que puso en conocimiento de la Fiscalía General de la Nación.
Agregó que su posesión en los frentes abiertos y preparados fue permamente y
estable, frentes respecto de los cuales el Ministerio no definió su área en el acto
administrativo en comento31.

2.2.14 Documento de fecha 11 de febrero de 1998, emitido por la

Subdirección de Evaluación de Proyectos de la Dirección General de Minas del
Ministerio de Minas y Energía, en el cual se dio respuesta, desde el punto de vista
técnico, a algunas aclaraciones solicitadas por el señor Abelardo Porras
Manosalva, respecto del informe de la visita realizada a las áreas comprendidas
por las licencias 13761 y 12911. En el concepto que se cita en este apartado, se
ratificó el contenido de dicho informe y se precisó que la autorización para
continuar con las labores de explotación en los frentes abiertos y preparados,
prevista en el artículo 2º de la Resolución No. 004928 de 1990, hacía referencia a
las zonas ubicadas dentro del área que se otorgó; sin embargo, con base en el
levantamiento topográfico efectuado en la visita, los socavones D8, D9, D10, D13
y D14 se encontraban por fuera del área de la licencia 12911 y comprendidos
dentro de la correspondiente a la licencia No. 13761. Agregó el citado documento
que no era competencia del Ministerio definir, de oficio, el área de los frentes
abiertos y preparados, por cuanto correspondía al interesado hacerlo en la
solicitud de la licencia de exploración.

30
Fl. 93, c. 1.
31
Fls. 95-99, c.1.
 Asimismo, se aclaró en el escrito en cuestión que, en virtud de la solicitud
del señor Porras Manosalva, se asignó una porción menor del área concedida
inicialmente por el Ministerio, la cual se redujo a 84.765 hectáreas para
explotación; asimismo, el documento en cita expone que se evidenció, igualmente,
que en dicha zona no se efectuaron inversiones elevadas en minería, tal como lo
había manifiestado el señor Porras Manosalva 32.

2.2.15 Resolución No. 992006 del 13 de febrero de 1998, expedida por el

Jefe y una Profesional Universitaria de la División Regional de Minas de
Bucaramanga, por la cual se ordenó la suspensión inmediata de las actividades de
explotación que el actor adelantaba en los frentes D8, D9, D10, D13 y D14, cuyas
coordenadas obran en el informe de noviembre de 1997 emitido por el ingeniero
de minas Nelson Misael Aguirre y el topógrafo Álvaro Ernesto Reyes, de la
Dirección General de Minas del Ministerio de Minas y Energía. Asimismo, se
otorgó un término de un (1) mes para que el actor procediera al amojonamiento
del área autorizada. Esta decisión fue notificada al actor el 27 de febrero de
199833.

2.2.16 Oficio No. 992164 de fecha 16 de febrero de 1998, suscrito por el

Jefe de la División Regional de Minas de Bucaramanga, a través del cual se dió
respuesta a la solicitud que formulara el señor Abelardo Porras Manosalva el 8 de
enero de 1998, en el sentido de precisar que el concepto de fecha 24 de abril de
1997 emitido por el funcionario Sergio Amaya, respecto del cual el demandante
afirmó que desapareció, no tuvo validez por cuanto no fue suscrito por el superior
del servidor que lo proyectó34.

2.2.17 Comunicación de fecha 25 de febrero de 1998, suscrita por el actor,

mediante la cual manifestó su inconformidad con el contenido del Oficio enunciado
en el numeral anterior por considerar que el concepto técnico del 24 de abril de
1997 es un documento público y, por consiguiente, debía ser incorporado al
expediente de la licencia 12911; añadió que los frentes abiertos y preparados eran
explotados por él desde antes de que se autorizaran por el artículo 2 de la

32
Fls. 114-116, c.1.
33
Fls. 117-119, c. 1.
34
Fls. 120-121, c. 1.
Resolución No. 004928 de 1990 y, por ello, no podrían ser concedidos a los
titulares de la licencia 1379235.

2.2.18 Recurso de reposición interpuesto el 13 de marzo de 1998 por el

apoderado del aquí demandante contra la Resolución No. 992006 del 13 de
febrero de 1998, con el fin de que se revocara lo dispuesto en su artículo 1º; como
fundamento de esta petición, manifestó el impugnante que en la Resolución No.
004928 de 1990 existieron dos decisiones administrativas: en el artículo 1º, la
concesión para explorar un área de 410 hectáreas y, en el artículo 2, la
autorización para continuar con las labores de explotación en los frentes abiertos y
preparados que venía realizando antes de la expedición de este acto
administrativo, que es una diferente a la señalada en la primera disposición.

Añadió el recurrente que el 5 de mayo de 1992 se aprobó el informe de

exploración presentado por los titulares de la licencia 13792, pero en ese
momento no se le notificó al demandante que sus labores se realizaban dentro del
área de la licencia 13792 y, por lo tanto, no puede ser consecuente la
interpretación unilateral de la adminstración de que estuviese trabajando en un
área diferente a la otorgada por parte de la entidad, respecto de la cual efectuó, de
buena fe, grandes inversiones. Solicitó el libelista la recepción, en sede
administrativa, de los testimonios de los funcionarios de la entidad para diluciar el
objeto de la controversia36.

2.2.19 Auto de fecha 25 de marzo de 1998, proferido por la División

Regional de Minas de Bucaramanga, por el cual se decretó la práctica de
pruebas37.

2.2.20 Informe No. 992-894 de fecha 28 de mayo de 1998, sobre la visita

técnica de Fiscalización, Seguimiento y Control al título minero - licencia 12911-,
realizada del 13 al 16 de abril de esa misma anualidad, por parte del ingeniero de
minas Hamel Roy Bello Rocha de la División Regional de Minas de Bucaramanga,
en el cual se dejó consignado que "(...) el titular se encontraba realizando labores
de explotación en los túneles D13 y D14,... Estos túneles fueron plenamente
identificados en la visita que realizó el Ing. Nelson Aguirre, funcionario de la
División de Ingeniería del Ministerio de Minas y Energía en Bogotá". Asimismo, se
35
Fls. 123-125, c. 1.
36
Fls. 131-134, c. 1.
37
Fl. 135, c. 1.
concluyó en el aludido informe que "El titular actualmente adelanta labores de
explotación ilegal, lo que es causal de cancelación del título minero. Las labores
mineras ilegales ya se habían identificado y se había ordenado el cierre de dichas
labores, por lo que el titular ha incumplido con los requerimientos solicitados
anteriormente por el Ministerio de Minas y Energía" 38.

2.2.21 Dentro de la actuación administrativa y en cumplimiento del Auto del

25 de marzo de 1998, la División Regional de Minas de Bucaramanga, recibió los
testimonios decretados en audiencia llevada a cabo el 28 de abril. En el testimonio
rendido por el ingeniero de minas, Roque Julio Vargas Rodríguez, quedó
consignado que, como funcionario de la entidad, no tuvo conocimiento de los
frentes abiertos y preparados previstos en la Resolución No. 4928 de 1990. Por su
parte, el ingeniero de minas, Hamel Roy Bello Rocha, declaró que el concepto
técnico del 11 de julio de 1997 fue emitido atendiendo tanto a los informes que
presentó el titular de la licencia como a los informes de fiscalización realizados por
el Ministerio. El geólogo Sergio Amaya Ferreira, no se presentó a rendir su
declaración. A esta diligencia de recepción de testimonios no asistió el apoderado
del actor, quien solicitó la práctica de esta prueba 39.

2.2.22 Resolución No. 992074 del 25 de junio de 1998, expedida por el Jefe
y una Profesional Universitaria de la División Regional de Minas de Bucaramanga,
en la que, al decidir el recurso de reposición interpuesto por el actor, se resolvió
mantener en firme la Resolución No. 992006 del 13 de febrero de 1998, toda vez
que la autorización para explotar los frentes abiertos y preparados recaía sobre el
área señalada en el artículo 1º de la Resolución No. 004928 de 1990 y que si se
tratara de un área diferente, en el artículo 2º se hubiera realizado la alinderación y
demarcación respectiva. Igualmente, en el citado acto administrativo se comisionó
al señor Alcalde de Piedecuesta, Santander, para que fijara al actor un plazo
máximo de 2 meses para retirar las maquinarias, equipos y demás elementos
instalados y, además, una caución de 100 salarios mínimos mensuales para
asegurar que no continuaría con la realización de actividades no autorizadas 40.

2.3 La competencia de la Sala para pronunciarse de fondo en el asunto

sub judice.

38
Fls. 32 - 47, c. 3.
39
Fls. 143-145, c. 1.
40
Fls. 153.154, c. 1.
 Precisa la Sala que le asiste competencia al Consejo de Estado, en única
instancia, para conocer del presente proceso, toda vez que, de conformidad con lo
normado por el artículo 128 del Código Contencioso Administrativo, modificado por
el artículo 36 de la Ley 446 de 1998, las controversias sobre asuntos relacionados
con cuestiones de carácter minero son de conocimiento privativo de la Sala de lo
Contencioso Administrativo de esta Corporación, disposición que en lo pertinente
preceptúa:

"El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo,

conocerá de los siguientes procesos privativamente y en única
instancia:

(...)

6. De los que se promuevan sobre asuntos petroleros o mineros en que

sea parte la Nación o una entidad territorial o descentralizada, con
excepción de las controversias contractuales, de reparación directa y
las de nulidad y restablecimiento del derecho que versen sobre
impuestos mineros, contribuciones y regalías, que seguirán las reglas
generales".

En efecto, el demandante pretende que se declare la nulidad de los actos

administrativos expedidos por la División Regional de Minas de Bucaramanga, del
Ministerio de Minas y Energía, a través de los cuales se ordenó la suspensión
inmediata de las actividades de explotación minera que el señor Abelardo Porras
Manosalva adelantaba en los frentes D8, D9, D10, D13 y D14, que según las
consideraciones fácticas en que se fundamentaron los mencionados actos, se
realizaron por fuera del área otorgada mediante la licencia 12911.

Por lo expuesto, en el asunto sub lite, las controversias que surgieron entre
la Nación y el actor, con ocasión de la ejecución de las labores de explotación
minera respecto del área que se concedió en la licencia 12911, constituyen
materia de la cual debe conocer el Consejo de Estado, en única instancia.

2.4 Idoneidad del cauce procesal elegido por el actor para ventilar sus
pretensiones ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

2.4.1 Naturaleza jurídica de los actos administrativos censurados.

De conformidad con lo preceptuado por el artículo 85 del Código

Contencioso Administrativo, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho es
un mecanismo procesal que se utiliza para controvertir la legalidad de los actos
administrativos, cuando exista la convicción de que con su expedición se ha
vulnerado el ejercicio de un derecho debidamente reconocido por el ordenamiento
jurídico y, como consecuencia de ello, para obtener el restablecimiento del mismo
y/o la reparación de los daños antijurídicos que se pudieren haber ocasionado con
la adopción de decisiones que resulten contrarias a Derecho.

Ahora bien, con el fin de establecer la procedencia de la instauración de la

referida acción contenciosa en el litigio sub judice, resulta menester determinar si
los actos administrativos aquí enjuiciados son suceptibles de control judicial ante
la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, pues, como se relató en el
acápite de antecedentes del presente pronunciamiento, podría colegirse que los
mismos constituyen actos administrativos de trámite y no definitivos, en la medida
en que decidieron la suspensión de las actividades de expotación minera
realizadas por el señor Abelardo Porras Manosalva en algunos de los frentes en
los cuales se acometían.

Para tal efecto, conviene recordar la diferenciación entre actos

administrativos de trámite y actos administrativos definitivos; los primeros son
decisiones instrumentales proferidas con el propósito de permitirle a la
Administración avanzar hacia la consecución de sus objetivos a través de la
adopción de determinaciones de fondo, de suerte que la existencia de aquéllos no
se explica y menos se justifica por sí sola, sino en la medida en que forman parte
de una secuencia o serie de actividades unidas y coherentes por cuanto se
encuentran provistas de un espectro de más amplio alcance; por el contrario, los
segundos ponen fin de manera perentoria a la actuación administrativa, de modo
que con su expedición ésta queda agotada y restará apenas la ejecución de lo
decidido.

Tal la razón por la cual la jurisprudencia de esta Corporación, al formular

una tipología de los actos administrativos, ha sostenido que en consideración "al
procedimiento administrativo para su expedición: se clasifican en actos de
trámite, que son aquellos que se profieren en el curso de la actuación
administrativa, le dan impulso y agotan cada una de sus etapas, y que resultan
necesarios para llegar a una decisión, pero no le ponen fin a la respectiva
actuación; y resolutorios o definitivos que resuelven de fondo la cuestión, y con
los cuales se concluye o finaliza el trámite o procedimiento administrativo" 41.

En otros términos, desde el punto de vista de la naturaleza de las

decisiones que resulta posible adoptar mediante los actos administrativos, las
manifestaciones de voluntad de la Administración serán definitivas en aquellos
casos en los cuales deciden directa o indirectamente el fondo del asunto o hacen
imposible continuar la actuación42, mientras que habrán de catalogarse como de
trámite, preparatorias o accesorias si se expiden como parte de un
procedimiento administrativo encaminado a adoptar una decisión o “contienen
decisiones administrativas necesarias para la formación del acto definitivo, pero
por sí mismos no concluyen la actuación administrativa, salvo que, como lo prevé
la norma, la decisión que se adopte impida que continúe tal actuación, caso en el
cual se convierte en un acto administrativo definitivo porque le pone fin al proceso
administrativo”43.

Pues bien, descendiendo al asunto sub judice, considera la Sala que los
actos administrativos acusados de ilegalidad son decisiones de carácter definitivo
–y no de simple trámite, accesorios o preparatorios-, que pusieron fin a una
actuación administrativa iniciada por la División Regional de Minas de
Bucaramanga, del Ministerio de Minas y Energía, toda vez que contienen un
pronunciamiento de fondo que ordenó la suspensión inmediata pero definitiva y
no meramente transitoria, de las labores de explotación de minería que, en
consideración de la entidad demandada, el actor realizaba por fuera del área
comprendida en la licencia 12911.

Síguese de lo anterior que resulta procedente que la Jurisdicción de lo

Contencioso Administrativo se ocupe de examinar la vocación de prosperidad de
la pretensión de nulidad de tales actos administrativos y de la de restablecimiento
del derecho que el accionante considera que le ha sido conculcado con la

41
Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 28 de agosto de 2013; Consejero
ponente: Alberto Yepes Barreiro; Radicación número: 11001-03-28-000-2013-00017-00.
42
Y como lo dispone en la actualidad el artículo 43 de la Ley 1437 de 2011, disposición
que se trae a colación de manera puramente ilustrativa y cuyo tenor literal es el
siguiente: "Son actos definitivos los que decidan directa o indirectamente el fondo del
asunto o hagan imposible continuar la actuación".
43
Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 24 de abril de 2013, expediente
440012331000201100207 01 (Acumulado); Consejero Ponente: Alberto Yepes Barreiro;
véase también Consejo de Estado, Sección Quinta, expedientes 11001-03-28-000-
2008-00026-00 y 11001-03-28-000-2008-00027-00; Consejero Ponente: Filemón
Jiménez Ochoa.
expedición de las aludidas decisiones.

2.4.2. El fundamento de las pretensiones de la demanda es la alegada

ilegalidad de las resoluciones atacadas.

Debe igualmente destacarse que los pedimentos elevados junto con el

libelo introductorio del litigio descansan sobre el presupuesto consistente en que, a
juicio del accionante, los actos administrativos a cuyo dictado achaca la causación
de los daños antijurídicos que aduce le fueron irrogados, resultan contrarios a la
Constitución y a la ley, por manera que el restablecimiento de los derechos que se
estiman afectados comporta ineludiblemente la necesidad de remover de mundo
jurídico las decisiones enjuiciadas.

Así pues, el demandante no ha estructurado su causa petendi sobre la base

de la consideración de conformidad con la cual son sólo los efectos producidos por
unas decisiones proferidas por la autoridad competente, de forma ajustada a la
legalidad, los que se proyectan en la afectación de los derechos cuya protección
reclama el demandante, circunstancia que podría determinar la procedencia de
otra acción para llevar el litigio a conocimiento del Juez de lo Contencioso
Administrativo, concretamente, la de reparación directa.

Al contrario, el petitum de la demanda se sustenta en cargos de

inconstitucionalidad -por violación del artículo 29 de la Carta Política, al
pretendidamente haberse transgredido el debido proceso con el dictado de las
resoluciones atacadas- y de ilegalidad por no haberse agotado el procedimiento
establecido en la ley para revocar directamente un acto administrativo de alcance
individual y concreto, puntualmente la obtención del consentimiento previo,
expreso y escrito del sujeto pasivo de la decisión que se pretende revocar.

En ese orden de ideas, a juicio de la Sala acertó el demandante al plantear

sus pretensiones a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho,
pues está claro, según se ha expuesto, no sólo que las resoluciones enjuiciadas
efectivamente son pasibles de demanda a través de dicho cauce procesal, sino
también que la reparación del daño que reclama la parte actora pende de la
remoción del mundo jurídico, a través del correspondiente fallo anulatorio, de los
actos administrativos enjuiciados. El presupuesto procesal de la debida
escogencia de la acción, por consiguiente, concurre en el presente litigio.
 2.5 Oportunidad en el ejercicio de la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho.

La caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, en

virtud de lo dispuesto en el numeral 2º del artículo 136 del Código Contencioso
Administrativo, modificado por el artículo 44 de la ley 446 de 1998, normatividad
aplicable al momento de la ocurrencia de los hechos que son objeto del presente
litigio, está prevista en cuatro (4) meses, contados a partir del día siguiente al de la
publicación, comunicación o ejecución del acto administrativo.

En el asunto sub judice y conforme al material probatorio recaudado en el

proceso, se encontró que la División Regional de Minas de Bucaramanga,
mediante la Resolución No. 992006 fechada el 13 de febrero de 1998, ordenó al
demandante la suspensión inmediata de las actividades de explotación minera en
los frentes que, según se consideró por parte de la administración, estaban por
fuera del área concedida en la licencia 12911, respecto de la cual es titular el
actor. El 13 de marzo de 1998 y una vez notificada esta decisión, el demandante,
a través de apoderado, interpuso recurso de reposición contra el acto
administrativo en comento.

Mediante Resolución No. 992074 del 25 de junio de 1998, la División

Regional de Minas de Bucaramanga, al resolver el recurso de reposición
impetrado por el actor, decidió confirmar en todos sus extremos la Resolución No.
992006 de 1998; comoquiera que no fue posible efectuar la notificación personal,
este acto administrativo fue publicitado a través de edicto, el cual se fijó el 21 de
julio de 1998 y por el término de cinco (5) días, hasta el día 27 de ese mismo mes
y año, dándose así cumplimiento a lo preceptuado en este sentido por el artículo
308 del Código de Minas, Decreto 2655 de 1988 44. Quiere lo anterior significar que
el término de caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho en
el presente caso, expiraba el 27 de noviembre de 1998.

La demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación -

Ministerio de Minas y Energía - División Regional de Minas de Bucaramanga, fue

44
Establece lo siguiente la norma en cita:

“Si no fuere posible la notificación personal del interesado o del tercero una vez citado
por mensaje enviado a su residencia o negocio si fueren conocidos, se surtirá por
edicto que se fijará en lugar público del respectivo despacho por el término de cinco
(5) días con inserción de la parte resolutiva del acto y con la prevención de los
recursos que contra él proceden”.
presentada por el actor, a través de apoderado judicial, el 6 de octubre de 1998,
esto es, dentro del término legal de cuatro (4) meses concedido por el Código
Contencioso Administrativo para ejercer la acción de nulidad y restablecimiento del
derecho.

2.6 Agotamiento de la vía gubernativa, por parte del actor, frente a la

decisión de suspensión inmediata de las labores de explotación minera.

La interposición de los recursos administrativos que proceden de

conformidad con la ley contra las decisiones de carácter definitivo que adopta la
administración pública, mediante las cuales se crea, modifica o extingue una
situación jurídica individual de fondo, denominada agotamiento de la vía
gubernativa, que le permite a la administración revisar sus pronunciamientos y
proceder, si es del caso, a aclararlos, modificarlos o revocarlos, constituye un
requisito previo e indispensable para acudir a la Jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo, que conocerá de las pretensiones de nulidad y restablecimiento del
derecho respecto de los actos que ponen fin a una actuación administrativa.

En relación con la exigencia de agotar la vía gubernativa como requisito de

procedibilidad para incoar la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, el
artículo 135 del Código Contencioso Administrativo, dispone que, "La demanda
para que se declare la nulidad de un acto particular, que ponga término a un
proceso administrativo, y se restablezca el derecho del actor, debe agotar
previamente la vía gubernativa mediante acto expreso o presunto por silencio
negativo".

A su turno, el artículo 266 del Decreto 2655 de 1988, Código de Minas

vigente tanto para la época en la cual ocurrieron los hechos y se profirieron los
actos administrativos que dieron lugar al presente litigio, como para el momento en
el cual fue presentada la correspondiente demanda, en relación con el extremo
que ahora se estudia establece lo siguiente:

“Artículo 266. Actos del delegatario. Los actos que ejecute la entidad o
funcionario de cualquier naturaleza, orden o jerarquía en ejercicio de
las funciones delegadas por el Ministerio, se considerarán como actos
administrativos de carácter nacional. Contra ellos cabrá únicamente el
recurso de reposición y surtido éste se entenderá agotada la vía
gubernativa”.

A este mismo respecto, el artículo 63 del Decreto Ley 01 de 1984 establece

que “[E]l agotamiento de la vía gubernativa acontecerá en los casos previstos en
los numerales 1º y 2º del artículo anterior, y cuando el acto administrativo quede
en firme por no haber sido interpuestos los recursos de reposición o de queja”; a
su turno, el artículo 62 del mismo Estatuto preceptúa que “[L]os actos
administrativos quedarán en firme: (…) 2. Cuando los recursos interpuestos se
hayan decidido”.

En el caso concreto, la Resolución No. 992006 de fecha 13 de febrero de

1998, proferida por el Jefe y una Profesional Universitaria de la División Regional
de Minas de Bucaramanga, ordenó la suspensión inmediata de las labores de
explotación minera que el actor, titular de la licencia 12911, adelantaba en los
frentes D8, D9, D10, D13 y D14 que, en consideración de la entidad, fueron
desarrolladas por fuera del área prevista en la licencia. Asimismo, se concedió al
demandante, a partir de la notificación de la decisión, un (1) mes para efectuar el
amojonamiento del área otorgada por la licencia 12911. Por último, en la parte
resolutiva de la decisión se concedió la oportunidad al actor de interponer
únicamente el recurso de reposición contra el acto administrativo acusado, dentro
de los diez (10) días siguientes a su notificación.

En efecto, dentro del término legal para controvertir la decisión adoptada

por la entidad, el demandante, a través de su apoderado, interpuso recurso de
reposición, el cual fue resuelto de manera desfavorable a las peticiones del señor
Abelardo Porras Manosalva, a través de la Resolución No. 992074 del 25 de junio
de 1998, contra la cual, según lo señalado en su artículo cuarto, no procedía
recurso alguno por vía gubernativa.

De lo expuesto se concluye que el demandante cumplió con el requisito del

agotamiento de la vía gubernativa comoquiera que el aquí demandante hizo uso
del recurso de reposición, oportunamente, en contra del acto administrativo inicial
que ordenó la suspensión de actividades de explotación minera varias veces
referida en el presente pronunciamiento, por manera que debe entenderse que
fueron satisfechas las exigencias que en punto de este presupuesto de
procedibilidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho prevén tanto
los citados artículos 63 y 135 del Decreto Ley 01 de 1984, como el igualmente
referido artículo 266 del Decreto 2655 de 1988.

2.7 Análisis de los cargos planteados en la demanda en contra de los

actos administrativos enjuiciados.

2.7.1. La alegada violación del derecho fundamental al debido proceso con

la expedición de las resoluciones acusadas.

Según se refirió en precedencia dentro del presente proveído, el primero de

los cargos formulado en contra de las resoluciones demandadas lo hizo consistir el
accionante en la transgresión del artículo 29 de la Constitución Política por
considerar que el procedimiento que se siguió por parte del Ministerio de Minas en
el presente caso, inobservó las formas propias de cada juicio.

A este respecto conviene recordar que para el derecho administrativo

colombiano actual constituye prácticamente un lugar común sostener que en el
procedimiento administrativo formalizado es decir, en el que debe seguirse por
la Administración antes, durante y después de la adopción de decisiones
contenidas en actos administrativos son claramente diferenciables y están
debidamente reguladas en la ley una etapa anterior a la expedición del acto
actuación administrativa previa y una o más, según que se incorporen, o no,
dentro de la misma, las posibilidades de impugnación, la publicitación y la
materialización de lo decidido posterior, consistente en permitir a los
administrados controvertir, aún en sede administrativa, la manifestación de
voluntad productora de efectos jurídicos que les conciernen, antes de que la
misma sea ejecutada vía gubernativa.

Sin duda la entrada en vigor de la Constitución Política de 1991 y en

particular de dos de sus disposiciones los artículos 29 y 209 constituye una
base fundamental en la progresión que en la referida dirección ya venía
evidenciándose, de manera que favoreció la consolidación del procedimiento
administrativo como un espacio aún más propicio para garantizar la protección de
los intereses generales y particulares, porque resultaba injustificable que en
materia judicial se garantizaran, sin ambages, el derecho de defensa el debido
proceso mientras que, en materia administrativa, tan caras garantías no tuvieran
reconocida tal entidad, al menos no con la claridad que era deseable.

Lo anterior, de todas formas, no puede hacer perder de vista que el debido

proceso administrativo debe coexistir con la necesidad y la obligación, a cargo de
la Administración, de asegurar la eficiencia, la economía, la celeridad y la eficacia
en el cumplimiento de las tareas a su cargo, con miras a la satisfacción del interés
general, circunstancia que le impone, en su cotidiano quehacer, la carga de llevar
a cabo una adecuada ponderación entre tales intereses y propósitos, en aras de
obtener una óptima gestión de lo público, en el marco de un procedimiento
respetuoso de los derechos fundamentales.

Desde esta segunda perspectiva, los errores o la ausencia total de

procedimiento están lejos de ser caracterizables como defectos estrictamente
formales cuya excesiva toma en consideración obstaculizaría la adopción de
decisiones definitivas, toda vez que la falta de observancia de las exigencias
rituales puede, igualmente, traducirse en la configuración de vicios estructurales e
insubsanables en el proceso de formación de la voluntad administrativa, lo que
supone una clara violación de varios principios rectores de la actividad de la
Administración, como los de objetividad, proporcionalidad o razonabilidad,
trasgresión que se puede sintetizar en que el órgano actuante no habrá satisfecho
de la mejor manera que le era posible y que es la que jurídicamente le resulta
exigible los intereses generales.

En ese orden de ideas y frente a este tipo de eventualidades,

indudablemente a juicio de la Sala los vicios de procedimiento deben conducir
a la nulidad de la actuación y de la decisión administrativas 45. Pero, yendo aún
más allá, no basta con el cumplimiento apenas aparente de los trámites y
exigencias procedimentales legalmente previstos, pues el propósito de los mismos
es garantizar que la Administración realmente lleve a cabo una reflexiva
ponderación de todos los elementos fácticos y jurídicos que consten en el
expediente. Por consiguiente, el no tomarlos verdaderamente en consideración, a
pesar de haber sido efectivamente recaudados, debería conducir, de igual modo, a
la nulidad del subsecuente acto administrativo, toda vez que se desatendería
totalmente la finalidad de las garantías procedimentales, que no es otra diversa de

45
En este sentido, Elisenda Malaret expresa que «la ausencia o el déficit de
procedimiento, esto es, la falta de estudios o informes o la ausencia de
fundamentación de la decisión adoptada impide determinar cómo se han ponderado
los intereses en presencia, cuál es la decisión jurídicamente válida en el supuesto
concreto. Especialmente si consideramos que en determinados supuestos la
determinación del supuesto de hecho plantea especiales dificultades. Por lo que el
Tribunal procederá a anular el acto administrativo, estableciendo en su caso los límites
dentro de los que la Administración deberá dictar el acto administrativo». Cfr. MALARET
I GARCÍA, Elisenda, «Los principios del procedimiento administrativo y el responsable
del procedimiento», en VV.AA., Administración pública y procedimiento administrativo
(Comentarios a la Ley 30/1992, de 26 de noviembre), TORNOS MÁS, J.
(coordinador), Bosch, Barcelona, 1994, p. 722.
la orientación e ilustración real de la voluntad administrativa en la elección de
alternativas, a través de la adecuada ponderación de las circunstancias de cada
caso.

Por las razones hasta ahora expresadas, la Sala comparte, en un todo, las
consideraciones que, en relación con este mismo asunto, efectuara en otra
oportunidad esta Corporación:

"Lo anterior explica por qué, pese a que nuestro CCA reguló de
modo general, los procedimientos administrativos, la administración
-en algunas épocas y en determinados casos- impuso sanciones de
plano, es decir, sin fórmula de juicio, y, en todo caso, se limitó a la
observancia de aquellos derechos contemplados expresamente en el
CCA, olvidando otros que, si bien no explicita dicho código, integran,
sin duda, la aludida garantía.

Este estado “prebecariano” del procedimiento administrativo

sancionador46, fue superado de manera plena con la nueva Carta
Constitucional -art. 29-, aunque su desarrollo y determinación
concretos debe hacerse caso por caso, para definir adecuadamente
el espacio de cada uno de los derechos propios del debido proceso,
aplicables en materia administrativa.

En este sentido debe destacarse -como lo señala Juli Ponce Solé-

que el debido proceso, aplicado a la administración, garantiza dos
cosas. De un lado, la administración queda mejor equipada para
adoptar decisiones administrativas, pues “... facilita a priori la
investigación y toma en consideración los datos e intereses relativos
a un caso concreto... a fin de proceder a la ponderación para la
adopción de las futuras decisiones adecuadas en su servicio de
interés general...”47. De otro lado, contribuye a la legitimación de la
administración pública, pues en el modelo de estado actual ya no
basta el qué o el cuánto de las cosas, sino el cómo de ellas, lo cual
se garantiza con el procedimiento administrativo debido, es decir “...
con un reforzamiento de la racionalidad procedimental: el
procedimiento administrativo permite el análisis de los intereses
envueltos en el caso concreto y la elaboración de razones que
fundamentan la decisión final...”48.

46

Nota original de la sentencia citada: Esta expresión es tomada de Eduardo García de

Enterría y Tomás Ramón Fernández quienes dicen, comentando la precariedad y olvido
en que se mantuvo el debido proceso administrativo, que “Históricamente esa
separación de principios se mantuvo como derivada de una supuesta y nunca
explicada ‘sustantividad’ de las sanciones administrativas.... se ha podido hablar, como
uno de nosotros lo hizo en 1976, de la persistencia de un ‘Derecho represivo
prebeccariano’ esto es, anterior a todos los refinamientos técnicos que el acogimiento
de los principios de BECCARIA ha supuesto para el derecho penal actual...” (Curso de
Derecho Administrativo. Tomo II. Ed. Civitas. Sexta edición. 1999. Madrid. Pág. 163)
47
Nota original de la sentencia citada: Ob. Cit. Pág. 114-115.
48
Nota original de la sentencia citada: Ob. Cit. Pág. 123.
 Agrega este autor que el procedimiento permite la discusión pública,
fomenta la existencia de una democracia deliberativa e influye en la
legitimidad, desde la perspectiva de la equidad, con lo que incide
favorablemente en el adecuado cumplimiento del deber de realizar
una buena administración pública.

(...)

Se trata de una lucha y defensa por la racionalidad en la aplicación

de las sanciones administrativas -representada y canalizada en el
derecho al debido proceso-, contra la arbitrariedad que ha existido
en nuestro sistema administrativo, en la ya larga historia que ha
tenido en nuestro país.

Lo anterior impone como desafío y tarea de la jurisprudencia

administrativa, y también de la doctrina, para los próximos años,
determinar el espacio propio y adecuado del derecho al debido
proceso en cada uno de los diferentes -y también disímiles-
procedimientos gubernativos, pues de eso dependerá el nivel de
racionalidad administrativa que penetre en cada uno de ellos”) 49.

Atendidos los anteriores derroteros para desatar el primer cargo de la

demanda, a juicio de la Sala el material probatorio recaudado en el proceso revela
que para adoptar las decisiones administrativas acusadas, la entidad accionada no
trasgredió la garantía constitucional del debido proceso en atención a que brindó
al actor la oportunidad de ejercer su defensa, de controvertir los conceptos
técnicos e informes de visitas y demás actuaciones previas adelantadas por el
Ministerio de Minas y que dieron origen a la expedición de los actos
administrativos enjuiciados, así como de solicitar, aportar y recaudar medios de
prueba encaminados a sustentar la corrección de sus planteamientos, según
puede observarse a continuación:

- En relación con el Informe No. 992-788 del 13 de diciembre de 1996, en el

cual la entidad demandada estableció que el demandante había desarrollado
labores de minería en el área delimitada por la licencia 13792, de la cual no era
titular y por fuera de la extensión superficiaria otorgada en el título minero 12911
─que sí reconocía derechos al aquí accionante─, el señor Abelardo Porras solicitó
al Director de la División Regional Minera de Bucaramanga, a través de
comunicación de fecha 26 de febrero de 1997, la aclaración del informe, toda vez
que en su sentir, las labores de explotación por él desplegadas se realizaron en

49
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia
de diez (10) de noviembre de dos mil cinco (2005); Consejero ponente: Alier Eduardo
Hernández Enríquez; Radicación número: 76001-23-31-000-1996-02184-01(14157);
Actor: Carboneras Elizondo Ltda; Demandado: Empresa Colombiana de Carbón Ltda.
-Ecocarbódn-.
los frentes abiertos y preparados autorizados por la entidad, mediante la citada
licencia No. 12911.

- La conclusión a la cual llegó la entidad accionada en el Informe No. 992-

788 de 1996, se reiteró en el concepto técnico de fecha 11 de junio de 1997, con
fundamento, además, en el Informe de Fiscalización, Seguimiento y Control que
señaló la misma situación irregular de explotación minera por parte del actor.

- La División Regional de Minas de Bucaramanga, mediante auto de fecha

23 de diciembre de 1997, requirió al señor Abelardo Porras para que manifestara
su interés de realizar las labores de minería en los términos autorizados en la
licencia 12911 y de acuerdo con los parámetros reiterados en los infomes técnicos
referidos anteriormente.

- El 8 de enero de 1998, el demandante solicitó al Director Regional de

Minas de Bucaramanga la aclaración del informe técnico del mes de noviembre de
1997. El 11 de febrero de 1998, la Subdirección de Evaluación de Proyectos de la
Dirección General de Minas, aclaró que la autorización para continuar con las
labores de explotación en los frentes abiertos y preparados, prevista en el artículo
2º de la Resolución No. 004928 de 1990, hacía referencia a las zonas ubicadas
dentro del área que se otorgó en la licencia 12911, área en la cual no se
encontraban los socavones D8, D9, D10, D13 y D14.

- Con el propósito de resolver el recurso de reposición interpuesto por el

actor el 13 de marzo de 1998 en contra de la Resolución No. 992006 del 13 de
febrero de 1998, la entidad demandada, a través de Auto de fecha 25 de marzo,
decretó la práctica de la prueba testimonial solicitada por el señor Abelardo Porras,
citó a los funcionarios que participaron en las visitas de control de las actividades
de explotación adelantadas por el titular de la licencia 12911 y recibió la
declaración de quienes asistieron a la diligencia; sin embargo, comoquiera que ni
el actor ni su apoderado se presentaron a la diligencia para contrainterrogar a los
declarantes, no se obtuvieron elementos de juicio que permitieran una revisión o
replanteamiento de las conclusiones técnicas arrojadas por los informes de visita
citados en precedencia.

De conformidad con cuanto se ha dejado expuesto en relación con este

extremo, no puede concluirse cosa distinta a que durante la instrucción del
expediente administrativo que dio lugar al dictado de los actos que dispusieron la
suspensión inmediata de la explotación minera en frentes que no fueron
autorizados por el Ministerio de Minas, no hubo desconocimiento del derecho
contradicción y defensa del señor Abelardo Porras, pues se respetaron sus
derecho de audiencia, de defensa y de contradicción en fase de actuación previa a
la expedición de las resoluciones atacadas, se le permitió desarrollar actividad
probatoria en defensa de sus argumentos en sede administrativa, se le dio la
posibilidad efectiva de interponer el recurso de reposición en contra del acto
administrativo que lo afectaba, sus motivos de inconformidad fueron considerados
y valorados de fondo por la Administración ─aunque a la postre no los acogiera─,
en definitiva, los elementos que integran el núcleo esencial de derecho
fundamental al debido proceso, en el asunto sub judice fueron escrupulosamente
observados por el Ministerio de Minas y Energía, de suerte que este primer ataque
en contra de las decisiones censuradas carece de vocación de prosperidad.

2.7.2 La alegada vulneración de lo normado en el artículo 73 del CCA en

cuanto a la exigencia de obtener el consentimiento del afectado por la revocatoria
de un acto administrativo individual, como presupuesto del ejercicio de dicha
facultad por parte de la Administración Pública.

El segundo de los cargos propuestos en contra de los actos administrativos

cuya legalidad se cuestionó en la demanda consistió en que, a juicio del
accionante, con la expedición de las citadas resoluciones se vulneró lo normado
en el artículo 73 del Código Contencioso Administrativo, comoquiera que el título
minero que le beneficiaba le concedió la titularidad de una situación jurídica de
carácter particular y concreto, que la administración no tenía la potestad de
revocar sin su consentimiento expreso y escrito, el cual nunca obtuvo, más allá de
que tampoco resultaba procedente ordenar la suspensión de la explotación de
unos frentes de trabajo, en una situación dudosa como la que se presentó con los
informes emitidos por el geólogo Sergio Amaya y por el Ingeniero Nelson Aguirre,
funcionarios de la División Regional Minera de Bucaramanga del Ministerio de
Minas y Energía.

Entiende la Sala que la prosperidad de este cargo dependía de que el

demandante consiguiera demostrar que los actos administrativos cuya legalidad
cuestiona tenían como objeto material áreas de terreno inlcuidas dentro de
aquéllas que en su momento quedaron comprendidas en el título minero del cual
el señor Abelardo Porras era titular, de suerte que así quedara establecido que las
resoluciones aquí demandadas efectivamente supusieron una modificación de los
términos, del objeto material y de las condiciones de acuerdo con las cuales se
otorgó dicho título minero ─licencia No. 12911, varias veces citada a lo largo del
presente proveído─, esto es, una revocatoria directa parcial del acto administrativo
mediante el cual fue conferido, determinación ésta que, de haberse dado en las
condiciones descritas, efectivamente podría haber requerido de la obtención del
consentimiento previo, expreso y escrito del señor Porras Manosalva. Sin
embargo, la carga de la prueba respecto de la identidad o correspondencia
─parcial─ en el objeto material de los actos administrativos aludidos corría por
cuenta del demandante.

Y es que en relación con la carga de la prueba de los hechos determinantes

o motivos o presupuestos fácticos de un acto administrativo en el marco del
proceso judicial en el cual se controvierte sobre su legalidad, debe tenerse en
cuenta que cuando los operadores jurídicos Administración y administrado
difieren respecto de la existencia, de la apreciación o de la calificación de los
hechos que dan lugar a determinada decisión administrativa dentro de un asunto
concreto, será el Juez de lo Contencioso Administrativo el llamado a intentar el
establecimiento de la verdad en torno de tales presupuestos fácticos, para cuyo
propósito debe valerse de todos los mecanismos y reglas que en materia
probatoria contempla y autoriza el ordenamiento jurídico vigente.

Debe la Administración, por tanto, allegar al expediente todos los elementos

probatorios -de ordinario documentos- que conduzcan al juez a establecer que
está llamado a desestimar los cargos de ilegalidad formulados por falsa motivación
en contra del acto demandado, como lo sugería la presunción de validez que le
amparaba; en otros términos, la autoridad administrativa que profirió el acto
enjuiciado está en la obligación –normativamente consagrada de forma expresa,
por lo demás, a la altura del artículo 207-6 del C.C.A.-, de llevar a cabo, con
destino al proceso judicial respectivo, "el envío de los antecedentes
administrativos, dentro del término que al efecto se le señale" en el auto admisorio
de la demanda50, "antecedentes administrativos" que no reflejan nada distinto a los
50

Con la expedición de la Ley 1437 de 2011 la referida obligación a cargo de las

entidades o personas demandadas ha salido robustecida tanto en la medida en que
ahora se trata de una exigencia directamente consagrada en la ley, con prescindencia
de que el juez la imponga en el auto admisorio de la demanda, como en consideración
a que se hace explícita la procedencia de la imposición de sanciones disciplinarias a la
autoridad demandada que no cumpla cabalmente con la multicitada obligación. A ese
respecto, el artículo 175 del mencionado conjunto normativo establece lo siguiente:
motivos, esto es los presupuestos fácticos o los hechos determinantes de la
decisión, el acervo probatorio que le sirve de sustento y las actuaciones cumplidas
de manera previa a la expedición del acto administrativo con el fin de garantizarle
en sede administrativa a los que en ese entonces eran los posibles afectados, el
derecho fundamental al debido proceso, que incluye los derechos a la
contradicción y a la defensa, como con el propósito de permitirle a la propia
Administración la posibilidad/exigencia de ubicarse en la mejor posición para
adoptar una decisión objetiva, imparcial, razonada y razonable. La carga de remitir
todo ese material acreditativo al expediente del proceso judicial –esto es la carga
de la prueba respecto de los anotados extremos– ha sido legalmente asignada,
según acaba de verse, de forma expresa e indubitable, a las autoridades
investidas de la facultad de proferir actos administrativos.

En criterio de la Sala, la referida carga probatoria que incumbía a la entidad

demandada ha sido cabalmente atendida en el asunto sub examine, toda vez que
fueron allegados al expediente del presente proceso judicial, los antecedentes
administrativos de las decisiones acusadas, material probatorio que permite
establecer, como precedentemente se reseñó en la presente providencia, que en
las visitas realizadas por funcionarios de la Division Regional de Minas de
Bucaramanga a propósito de la instrucción del expediente administrativo
respectivo, se comprobó, tal como se consignó en los respectivos informes y
conceptos técnicos, que el señor Abelardo Porras realizó labores de explotación
minera por fuera del área otorgada a través de la licencia 12911 de la cual era
titular.

"Artículo 175. Contestación de la demanda. Durante el término de traslado, el

demandado tendrá la facultad de contestar la demanda mediante escrito, que
contendrá:

(...)

Parágrafo 1°. Durante el término para dar respuesta a la demanda, la entidad pública
demandada o el particular que ejerza funciones administrativas demandado deberá
allegar el expediente administrativo que contenga los antecedentes de la actuación
objeto del proceso y que se encuentren en su poder.

Cuando se trate de demandas por responsabilidad médica, con la contestación de la

demanda se deberá adjuntar copia íntegra y auténtica de la historia clínica pertinente,
a la cual se agregará la transcripción completa y clara de la misma, debidamente
certificada y firmada por el médico que haga la transcripción.

La inobservancia de estos deberes constituye falta disciplinaria gravísima del

funcionario encargado del asunto".
 El contenido y las conclusiones planteadas en dichos informes y conceptos
no fueron desvirtuados por parte del señor Abelardo Porras Manosalva ni en la
actuación administrativa en comento ni tampoco en esta instancia judicial, por
cuanto el actor no aportó una sola probanza técnica o de cualquier otra índole, que
enervara la realidad reflejada por los medios de prueba que se recaudaron y
valoraron por la entidad demandada durante el trámite que condujo a la expedición
de las decisiones administrativas enjuiciadas; de hecho, a pesar de haber
solicitado en su escrito de demanda la práctica de una inspección judicial, el
acopio de dicho elemento demostrativo fue denegado en el correspondiente auto
de pruebas, pues no reunió los requisitos para ser decretado toda vez que el
accionante no especificó el objeto para el cual se realizaría la inspección, sin que
la referida providencia hubiere sido en su momento impugnada por la parte actora,
la cual, por consiguiente, no satisfizo la carga de la prueba que le era exigible en
relación con ese hecho, relevante para adoptar la decisión de fondo dentro del
presente encuadernamiento y no desvirtuó la presunción de legalidad que
acompaña a los actos administrativos acusados.

Por lo expuesto, las pretensiones de la demanda no están llamadas a

prosperar y ello debe conducir a denegar las peticiones elevadas por el actor, en
esta decisión de única instancia.

2.8 Costas.

Habida cuenta de que para el momento en el cual se dicta este fallo, el

artículo 55 de la ley 446 de 1998 indica que sólo hay lugar a la imposición de
costas cuando alguna de las partes ha actuado temerariamente y, en el sub lite,
ninguna actuó de esa forma, en el presente asunto no habrá lugar a imponerlas.

En mérito de lo anteriormente expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de

lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando
justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

RESUELVE:

PRIMERO: Deniéganse las pretensiones de la demanda.

SEGUNDO: Sin condena en costas.

 TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al
Tribunal de origen para su cumplimiento.

Cópiese, notifíquese y cúmplase,

HERNÁN ANDRADE RINCÓN

MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO

CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA