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CONSEJO DE ESTADO
"ESTIGIA - Guía.- CONTROL

CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN PRIMERA

Bogotá, D. C., 14 ENE 1019

Radicado: 11001 0324 000 2017 00242 00


Demandante: Gerardo Hernández Flórez
Demandado: U.A.E. Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales
Medio de control: Nulidad

Atendiendo lo previsto en el proveído del 30 de julio de 2018,


mediante el cual el Consejero de Estado Hernando Sánchez
Sánchez remitió el presente proceso a este despacho, en
cumplimiento de la medida de compensación aprobada en el
Acuerdo 094 del 16 de mayo del año 2018 proferido por la Sala
Plena de esta Corporación, se AVOCA el conocimiento del asunto.

Estando el asunto para resolver sobre la admisión de la demanda


presentada por el señor Gerardo Hernández Flórez, a través de
apoderada judicial, en ejercicio del medio de control de nulidad
previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA, el
Despacho encuentra que no tiene competencia para conocer del
presente asunto, de acuerdo con los siguientes antecedentes y
consideraciones:

1. Antecedentes

1.1. El 12 de julio de 2017 el señor Gerardo Hernández Flórez,


por intermedio de apoderada judicial, interpuso demanda en
ejercicio del medio de control de nulidad de que trata el artículo
137 del CPACA, en la cual solicitó las siguientes declaraciones:

"PRIMERO: Que se declare la nulidad desde la Resolución


00038 del 25 nov 96y demás actos que se emanaron de la
misma, dentro del Proceso número 19901779 que adelantó la
DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES
SECCIONAL BUCARAMANGA, esto es desde LA, (sic) al
trasgredir los preceptos legales, constitucionales.

SEGUNDO: Una vez ejecutoriada la sentencia que le ponga fin a


la presente acción, se comunique a la autoridad administrativa
que profirió los actos
2

n n
*O 11111011.

Radicado: 11001 0324 000 2017 00242 00


CONSEJO DE ESTADO
Demandante: Gerardo Hernández Flórez
JUST,C4A-OVIA -CONTROL

administrativos, para los efectos legales consiguientes, por defensa del orden
jurídico."1

1.2. Mediante escrito radicado el 3 de agosto de 2017 en la Secretaría de la Sección


Primera de esta Corporación, el demandante presentó aclaración de la primera
declaración solicitada en la demanda, en el siguiente sentido:

1...] DECLARACIONES

PRIMERO. Que se declare la nulidad desde el auto que formuló cargos No. 0019 del
29 de mayo de 1998 y demás actos que se emanaron del mismo, dentro del proceso
número 19901779 (sic) que adelantó la DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS
NACIONALES SECCIONAL BUCARAMANGA, al trasgredir los preceptos legales
y constitucionales [....1"2.

2. Consideraciones

2.1. Análisis de los actos administrativos demandados

2.1.1. Según lo señalado en la demanda, el actor pretende la nulidad del auto de auto
núm. 0019 del 29 de mayo de 1996, por medio del cual la División de Fiscalización de
la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales formuló cargos a la sociedad
Creaciones Lusanyo Ltda. Asimismo, solicita la nulidad de los demás actos proferidos
por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, Seccional Bucaramanga,
dentro del proceso número 9901779.

De la revisión de los anexos aportados con la demanda, se advierte que en el


referido proceso se expidieron los siguientes actos administrativos:

A. Resolución 00038 de 25 de noviembre de 1996, "mediante la cual se


impone un multa por infracción al régimen cambiarlo y se absuelve de unos
cargos al inculpado", esto es, la sociedad Creaciones Lusanyo LTDA 3.
B. Resolución 0000001 de 14 de enero de 1997, "por la cual se resuelve
un recurso de reposición"4.

Folio 628 del expediente.


2
Folio 651 del expediente.
3
Folio 608 del expediente
4
Folio 613 del expediente
3
· .• • • ...
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CONSEJODEESTADO
Radicado: 11001 0324 000 2017 00242 00
Demandante: Gerardo Hernández Flórez
JUSnICIA - GIAA - 00111201.

C. Mandamiento de pago núm. 002639 de 25 de septiembre de 1997, por


valor de tres millones trescientos noventa y cinco mil trescientos dieciocho
pesos ($3.395.318)5.
D. Resolución 001849 de 18 de noviembre de 1997, "por la cual se decreta
el embargo y secuestro del inmueble del contribuyente CREACIONES
LUSANYO LTDA. NIT 890.209.805"Q
E. Resolución 000001 de 26 de octubre de 1998, mediante la cual se negó
la revocatoria intentada por el señor Gerardo Hernández Flórez en contra de la
Resolución 000001 de 14 de enero de 19977.
F. Auto 002703 de 9 de noviembre de 1998, "por la cual se designa
secuestre y se fija fecha y hora de diligencia de secuestro" 8.
G. Resolución 000399 de 24 de marzo de 1999, "por medio de la cual se
concede una facilidad para el pago de las obligaciones fiscales' 9.
H. Resolución 0035 de 13 de enero de 2000, "por la cual se deja sin efecto
la facilidad para el pago otorgada mediante Resolución No. 00399 del 24 de
marzo de 1999"10.
1. Mandamiento de pago 901000 de 2 de noviembre de 2001, por valor de
veintiocho millones seiscientos cuarenta mil pesos ($28.640.000) 11.
J. Resolución 900046 de 2 de junio de 2002, "por la cual se ordena llevar
adelante la ejecución"12.
K. Auto 900093 de 19 de febrero de 2002, "por medio del cual se corre
traslado del avalúo del inmueble"13.
L. Auto 900446 de 6 de junio de 2002, "por el cual se ordena la liquidación
parcial de un crédito"".
M. Auto 900619 de 8 de agosto de 2002, "por la cual se aprueba la
liquidación parcial de un crédito"18.
N. Mandamiento de pago No. 901243 de 19 de diciembre de 2002, por la
suma de ochocientos dos mil pesos ($802.000), correspondiente al valor de la
inversión forzosa en bonos para la seguridad16.
5
Folio 617 del expediente
6
Folio 242 del expediente
7
Folio 298 del expediente.
6
Folio 288 del expediente.
9
Folio 285 del expediente.
10 Folio 326 del expediente.
Folio 300 del expediente.
11

Folio 294 del expediente.


12

Folio 345 del expediente.


13

Folio 349 del expediente.


14

Folio 351 del expediente.


16

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4

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111111111111111•11/1111111111F
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Radicado: 11001 0324 000 2017 00242 00
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Demandante: Gerardo Hernández Flórez
CONSEJODEESTADO
- .1ftiA - 001~

O. Auto 610 de 21 de abril de 2005, "por el cual se notifica acreedores con


garantía hipotecaria
P. Auto 623 de 25 de abril de 2005, "por el cual se fija fecha y hora para la
diligencia de remate"17.
Q. Mandamiento de pago a deudores solidarios, números 1006, 1005, 1004,
1003, 1002 y 1001 de 9 de junio de 2005.18
R. Resolución 00475 de 22 de junio de 2005, "por la cual se decreta el
embargo y secuestro del bien inmueble identificado con el folio de matrícula
inmobiliaria No 300-10113, de propiedad de los señores HERNANDEZ
FLOREZ GERARDO con NIT 5.548.842 y RODRIGUEZ LAGOS ELSA con
NIT 27.952.348" 13.
S. Auto 01675 de 29 de julio de 2005, "por el cual se fija fecha y hora para
la diligencia de remate'20.
T. Auto No. 1872 de 24 de agosto de 2005, "por el cual suspende diligencia
de remate'21.
U. Resolución 00670 de 8 de septiembre de 2005, "por medio de la cual se
concede una facilidad para el pago de las obligaciones fiscales' 22.
V. Resolución 00860 de 15 de diciembre de 2005, "por la cual se modifica
la Resolución NO. 00670 de septiembre 8 de 2005' 23.
W. Resolución 3 de 14 de febrero de 2007, "por medio de la cual se deja sin
efecto la facilidad para el pago otorgada mediante la Resolución No. 670 de
09/18/2005'24.
X. Resolución 002 de 19 de febrero de 2007, "por la cual se deja sin
efecto facilidad para el pago otorgada mediante Resolución No. 00670 de
septiembre 8 de 2005, modificada con Resolución # 830 de diciembre 15 de
2005'25.

16

Folio 359 del expediente.


Folio 68 del expediente.
17

Folios 139 a 155 del expediente.


16

Folio 71 del expediente.


19

Folio 137 del expediente.


20

Folio 73 del expediente.


21

Folio 167 del expediente.


22

Folio 181 del expediente.


23

Folio 436 del expediente.


24

Folio 451 del expediente.


25
5

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11111~111•••••••If
· t

CONSEJO DE ESTADO

Radicado: 11001 0324 000 2017 00242 00 Demandante: Gerardo Hernández Flórez

Y. Resolución 002 de 16 de abril de 2007, "por medio de la cual se


resuelve un recurso de reposición contra la Resolución No. 002 de febrero
19 de 2007"26.
Z. Resolución 006 de 27 de mayo de 2007, "por la cual se modifican las
resoluciones Nos. 670 de septiembre 8 de 2005 y Resolución No. 860 de
diciembre 15 de 2005°27.
AA. Resolución 004 de 25 de febrero de 2009, "por la cual se deja sin efecto la
facilidad para el pago otorgada mediante Resolución No. 006 de mayo 27
de 2007°26'.

2.1.2. De conformidad con el artículo 101 del CPACA, únicamente son


demandables ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, "los actos
administrativos que deciden las excepciones a favor del deudor, los que ordenan
llevar adelante la ejecución y los que liquiden el crédito".

En esa medida, a pesar de que el demandante solicitó la nulidad de los actos


administrativos proferidos dentro del proceso de cobro coactivo núm. 9901779, el
Despacho advierte que no son pasibles de control jurisdiccional aquellos
señalados en los literales C, D, F, G, N, 1, K, N, O, P, Q, R, S, T, U, V, W, X, Y, Z, AA, del
acápite precedente, en tanto no se encuentran contemplados en la citada
disposición.

En el mismo sentido, se tiene que el auto núm. 0019 del 29 de mayo de 1996,
por medio del cual la División de Fiscalización de la Dirección de Impuestos y
f
Aduanas Nacionales formuló cargos a la sociedad CREACIONES LUSANYO
Ltda., es un acto de trámite y, por lo mismo, no puede ser objeto de control
judicial.

En ese orden, el Despacho únicamente se pronunciará sobre su competencia para


conocer de la demanda interpuesta en contra de los demás actos administrativos
proferidos dentro del proceso de cobro coactivo núm. 9901779.
Folio 474 del expediente.
26

Folio 490 del expediente. 26


27

Folio 542 del expediente.


6

Radicado: 11001 0324 000 2017 00242 00


flfl

Demandante: Gerardo Hernández Flórez


CONSEJO DE ESTADO

Al respecto se tiene que, mediante Resolución 00038 de 25 de noviembre de


1996 se impuso multa en contra de la sociedad Creaciones Lusanyo Ltda., por el
monto de dos millones seiscientos mil trescientos dieciocho pesos con cuarenta y
cuatro centavos ($2.600.318.44), por violación del artículo 17 de la Resolución 21
de 1993 de la Junta Directiva del Banco de la República. En contra de dicha
decisión, el señor Gerardo Hernández Flórez, gerente de la referida sociedad,
interpuso recurso de reposición y en Resolución 0000001 de 14 de enero de 1997
se confirmó la sanción impuesta. A su turno mediante Resolución 000001 de 26
de octubre de 1998, se negó la revocatoria intentada por el señor Gerardo
Hernández Flórez en contra de la Resolución 000001 de 14 de enero de 1997.

Posteriormente, a través de la Resolución 900046 de 2 de junio de 2002 la DIAN


seccional Bucaramanga ordenó seguir adelante la ejecución en contra de la sociedad
Creaciones Lusanyo Ltda., por el monto de treinta millones seiscientos veinte mil
trescientos dieciocho pesos ($30.620.318)29.

Mediante Auto 900446 de 6 de iunio de 2002, "por el cual se ordena la liquidación


parcial de un crédito", la ejecutora delegada de la División de Cobranzas de la
DIAN de Bucaramanga fijó la suma de sesenta millones setecientos cuarenta y un
mil trescientos dieciocho pesos ($60.741.318), como monto que la sociedad
Creaciones Lusanyo Ltda., debe a la Nación U.A.E. DIAN, por concepto de créditos
fiscales y costas 30. Finalmente, por Auto 900619 de 8 de agosto de 2002 se
dispuso aprobar la liquidación parcial del crédito efectuada, al no haberse
presentado objeciones dentro de los tres días siguientes a la notificación del auto
contentivo de la liquidación.

2.2. Del medio de control procedente.

Visto el objeto y alcance de los actos demandados, el despacho advierte que éstos
son de contenido particular y concreto, por cuanto fueron proferidos dentro del
proceso de cobro coactivo iniciado por la Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales de Bucaramanga en contra del contribuyente Creaciones Lusanyo Ltda.,
cuyo representante legal es el aquí demandante.

29
Folio 342 del expediente.
30 Folio 349 del expediente.
CONSEJO DE ESTADO
nrca.-•1111A-COIrtlIOL 7

(265
Radicado: 11001 0324 000 2017 00242 00
Demandante: Gerardo Hernández Flórez

En efecto, el primero de los actos demandados


es la Resolución 00038 de 25 de noviembre de
1996, mediante la cual la División de
Liquidación de la DIAN, secciona!
Bucaramanga le impuso a la sociedad
CREACIONES LUSANYO Ltda. multa por la
suma de $2.600.31844, por violación del
artículo 17 de la Resolución núm. 21 de 1993
de la Junta Directiva del Banco de la
República. Dicha decisión fue confirmada a
través de las Resoluciones 0000001 de 14 de
enero de 1997 y 000001 de 26 de octubre de
1998, mediante las cuales se negó el recurso
de reposición y la revocatoria directa,
intentados en su contra, respectivamente.

Asimismo, a través de la Resolución 900046 de


2 de junio de 2002, la DIAN seccional
Bucaramanga ordenó seguir adelante con la
ejecución adelantada en contra de la sociedad
Creaciones Lusanyo Ltda. y, mediante Auto
900619 de 8 de agosto de 2002, se aprobó la
liquidación parcial del crédito por valor de
$60.741.318, como monto que por concepto de
créditos fiscales y costas debe pagar dicha
sociedad a favor de la U.A.E. DIAN.

En ese orden, es evidente que se trata de


actos administrativos que producen sus efectos
en un entorno definido y específicamente
referido a la situación jurídica concreta de la
sociedad Creaciones Lusanyo Ltda.

(7 Por regla general, el medio de control


procedente para controvertir actos
administrativos de esta naturaleza es el de
nulidad y restablecimiento del derecho previsto
en el artículo 138 del CPACA, que señala: y. . .1
toda persona que se crea lesionada en un
derecho subjetivo amparado en una norma
jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad
del acto administrativo particular, expreso o
presunto

La legitimación para interponer este medio de


control recae en consecuencia en el titular del
interés subjetivo amparado por el
ordenamiento jurídico que estima que dicho
interés es vulnerado con el acto administrativo
respectivo. El mismo debe interponerse dentro
del término de caducidad y cumplir los
requisitos de procedibilidad establecidos en el
CPACA (artículo 161 numerales 1 y 2; y
artículo 164 numeral 2, literal d)).
8
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Radicado: 11001 0324 000 2017 00242 00
n
Demandante: Gerardo Hernández Flórez
CONSEJO DE ESTADO
JULTKIA -QUIA -CONTROL

No obstante, el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011 admite excepcionalmente que


los actos administrativos de contenido particular y concreto puedan ser controlados
judicialmente a través del medio de control de nulidad, cuando, i) con la demanda
no se persiga un restablecimiento automático de un derecho subjetivo a favor del
demandante o de un tercero, y ello no se genere a partir de la sentencia de nulidad
que se produje; ii) se trate de recuperar bienes de uso público; iii) los efectos
nocivos del acto administrativo afecten en materia grave el orden público, político,
económico, social, o ecológico, o iv) la ley expresamente lo permita. De verificarse
alguno de dichos supuestos, el medio de control podrá promoverse por cualquier
persona y en cualquier tiempo.

En el presente asunto el demandante interpuso la demanda en ejercicio del medio


de control de nulidad previsto en el artículo 137 del CPACA, invocando la
excepción prevista en el numeral primero de esa disposición 31, según la cual "f...]
podrá pedirse la nulidad de actos administrativos de contenido particular [. ..] 1.
Cuando con la demanda no se persiga o de la sentencia de nulidad que se
produjere no se genere el restablecimiento automático de un derecho subjetivo a
favor del demandante o de un tercero [...]".

Al respecto, el actor citó algunos apartes de la sentencia C-426 de 2002 en la


cual la Corte Constitucional precisó que es procedente la acción de nulidad en
contra de actos administrativos de contenido particular si la pretensión de la
demanda es meramente la defensa del orden jurídico, pues a pesar de que el
acto demandado sea declarado nulo, el pronunciamiento judicial debe referirse
exclusivamente a la legalidad en abstracto y por lo mismo, el juez del proceso
está obligado a mantener intangible el derecho en cuestión. Asimismo, mencionó
la sentencia C259 de 2015 y la teoría de los móviles y finalidades decantada por
la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado desde la
sentencia del 10 de agosto de 1961.

Pese a lo anterior, el demandante no adujo razones que justifiquen la escogencia del


medio de control de nulidad para controvertir los actos que ataca, pues se limitó a
enunciar jurisprudencia que admite dicha de posibilidad sin demostrar de

31
Folio 624 del cuaderno principal.
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Radicado: 11001 0324 000 2017 00242 00


Demandante: Gerardo Hernández Flórez
CONSEJO DE ESTADO
- 0411A - CONTRIOL

forma suficiente por i:Eiué en su caso la declaratoria de nulidad de los actos


demandados no genera el restablecimiento automático de un derecho.

En ese orden, la sola invocación de la causal prevista en el numeral primero del


artículo 137 del CPACA no es justificación suficiente de la escogencia del medio de
control de nulidad simple para controvertir la legalidad de los actos administrativos
que demanda. Además, la cita textual de los apartes de la sentencia C-426 de
2002, no resulta pertinente en este asunto, pues en ella se examinó la
constitucionalidad del artículo 84 del CCA, mientras que el este trámite se
encuentra gobernado por la Ley 1437 de 2011, toda vez que la demanda se radicó
en vigencia de esta última norma32.

Así las cosas, el Despacho encuentra que en el presente asunto no se configura


ninguna de las excepciones contempladas en el artículo 137 del CPACA, antes
referidas: en primer lugar, porque en caso de prosperar la nulidad de los actos
acusados es evidente que se generaría un restablecimiento automático del
derecho, representado en la exoneración de la sanción impuesta a la sociedad
Creaciones Lusanyo Ltda., por infracción al régimen cambiario, en la suma de
$2.600.318.44, así como la anulación del crédito de $60.741.318, liquidado como
monto que la sociedad Creaciones Lusanyo Ltda. debe a la Nación U.A.E. DIAN,
por concepto de créditos fiscales y costas. En definitiva, de prosperar la solicitud
de nulidad del proceso de cobro adelantado en contra de la sociedad Creaciones
Lusanyo Ltda. se generaría un restablecimiento particular y concreto.

En segundo lugar, es claro que de la demanda no se desprende que se pretenda


la recuperación de bienes de uso público ni que los efectos nocivos del acto
afecten el orden público, político, económico y social, pues se trata de actos
administrativos que producen sus efectos en un entorno definido y
específicamente referido a la situación jurídica concreta de una sociedad.

Por último, en cuanto al cuarto supuesto de procedencia excepcional de la acción


de nulidad en contra de actos de contenido particular y concreto, no existe ninguna
El artículo 308 del CPACA prevé en su inciso segundo que "Este
32

Código sólo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a
las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia".

ciL
10

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disposición legal que de forma expresa avale la interposición de la acción de nulidad


en contra de los actos administrativos demandados.

2.2. De la competencia

Como en efecto se trata de una demanda de nulidad y restablecimiento del


derecho, es menester observar que no es el Consejo de
Estado la autoridad judicial llamada a tramitarla, toda vez que se trata de un asunto
con cuantía, la cual en este caso está determinada por el valor de la liquidación
parcial del crédito fijada mediante Auto 900446 de 6 de junio de 2002, por ser esta
la pretensión de mayor valor, según lo dispuesto en el artículo 157 del CPACA 33

En dicho acto se determinó la suma de sesenta millones setecientos cuarenta y un


mil trescientos dieciocho pesos ($60.741.318), como monto que la sociedad
Creaciones Lusanyo Ltda., debe a la Nación U.A.E. DIAN, por concepto de créditos
fiscales y costas.

Así las cosas, se advierte que el valor del crédito liquidado en el acto censurado no
excede de (300) salarios mínimos legales mensuales vigentes 34.

En cuanto a la competencia territorial se observa que, según el numeral 2° del


artículo 156 de la Ley 1437 de 2011, la competencia por el factor territorial se
determina por el lugar donde se expidió el acto o por el domicilio del demandante,
siempre y cuando la entidad demandada tenga oficina en dicho lugar. En este
caso, ambos criterios coinciden en la ciudad de Bucaramanga.

33
"ARTÍCULO 157. COMPETENCIA POR RAZÓN DE LA
CUANTÍA. Para efectos de competencia, cuando sea del caso, la cuantía se determinará por el
valor de la multa impuesta o de los perjuicios causados, según la estimación razonada hecha por
el actor en la demanda, sin que en ello pueda considerarse la estimación de los perjuicios
morales, salvo que estos últimos sean los únicos que se reclamen. [...1 En las acciones de
nulidad y restablecimiento del derecho no podrá prescindirse de la estimación razonada de la
cuantía, so pretexto de renunciar al restablecimiento [... ]".
34
Para el año 2017, fecha en la que se presentó la demandada, el salario mínimo mensual legal
vigente era de $737.717 conforme al Decreto 2209 de 30 de diciembre de 2016. Por ende, 300
salarios mínimos mensuales legales equivalen a la suma de $221.315.100.
11
· ••• e
eig Radicado: 11001 0324 000 2017 00242 00
n Demandante: Gerardo Hernández
CONSEJODEESTADO Flórez

Bajo esas premisas, el conocimiento del asunto corresponde asumirlo a los


Juzgados Administrativos del Circuito de Bucaramanga, <de conformidad con lo
dispuesto en el artículo 155 numeral 3° del CPACA, cuyo tenor indica:

"ARTÍCULO 155. COMPETENCIA DE LOS JUECES ADMINISTRATIVOS


EN PRIMERA INSTANCIA. Los jueces administrativos conocerán en primera
instancia de los siguientes asuntos:

3. De los de nulidad y restablecimiento del derecho en que se controvierten


actos administrativos de cualquier autoridad, cuando la cuantía no exceda
de
trescientos (300) salarios mínimos legales mensuales vigentes.

En consecuencia, se ordenará remitir el expediente a los Juzgados Administrativos


del Circuito de Bucaramanga, para que se tramite la demanda por el medio de control
de nulidad y restablecimiento del derecho, previa verificación de los C requisitos
previstos en los artículos 161 a 166 del CPACA.

Por lo anterior, el Despacho RESUELVE:

REMITIR el presente asunto a los Juzgados Administrativos del Circuito de


Bucaramanga, de conformidad con la parte motiva de esta providencia.

Notifíquese y cúmplase,
DO LÓP Z Estado

O VADO GIRAN Co sejero de


46 ENE 2019