1. Diferencia entre ley general y ley especial.

Ley general, la que comprende por igual a todos los habitantes súbditos o
ciudadanos. La generalidad de la ley se contrapone a la particularidad, pero no a
la especialidad; así, por ejemplo, la ley 1333 del medio ambiente, es ley especial
por regir para este complejo campo; pero es general, por referirse a todos los
individuos de la nación, sin perjuicio de los casos peculiares en ella reconocidos.

Lex generalis, esta expresión debía ser empleada inexcusablemente cuando el

emperador quería dar alcance general y fuerza de ley nueva para todos los
súbditos del imperio a un rescripto Imperial. En el derecho moderno todas las
leyes son generales en tal sentido.

Ley especial, la relativa a determinada materia, como las del medio ambiente, de
aguas, minas, propiedad intelectual, caza, pesca, hipotecaria, de contrabando,
entre otra infinidad.

1 Razón y carácter. Se denominan especiales no sólo por la peculiaridad de su

contenido, sino por apartarse de alguno de los códigos o textos fundamentales del
ordenamiento jurídico de un país; así la ley de contrabando (la que los reprime)
establece modalidades que, en el fondo, diferencian bastante a esta ley del
Código Penal; y la de aguas determina el régimen de las mismas con un detalle, al
menos incompatible por la extensión con el código civil, con el cual se emparienta.
Constituye, además, nota característica de las leyes especiales el que suelen ser
orgánicas o completas, con inclusión de preceptos substantivos (los principios o
prohibiciones del caso) y de normas adjetivas (las penales y procesales
consiguientes para la efectividad de las mismas, y para sanción de sus
infracciones). De no contener preceptos de esta naturaleza, rigen como
supletorios o normales los textos substantivos penales y procesales comunes.

2 Vigencia. En caso de conflicto, la especial prevalece sobre la ley general, salvo

ser esta posterior y formular inequívocas disposiciones incompatibles con las
especiales previas.

Finalmente, luego de la “galantería” de las leyes generales que declaran la

preferencia de las especiales, aparece el “egoísmo” de declararse supletorias de
aquellas, como emancipación no plena.

2. Qué es la ley orgánica?.

Ley Orgánica, la dictada con carácter complementario de la Constitución de un

Estado, por ordenar esta la formación de una ley especial para desenvolver un
precepto o institución. Así mismo la disposición legal que estructura una rama
fundamental de la Administración pública; como la Ley Orgánica del poder judicial
o la Ley Orgánica del notariado.
3. ¿Cuál es el tratamiento que recibe en el procedimiento legislativo, una ley
general, una ley especial, una ley orgánica?

La CPE, no establece diferencias de las leyes, sin embargo en el art, 251, hace
referencia a la “Ley Orgánica de la Policía Boliviana”, de manera muy aislada. A la
ley “especial” en el art. 368, lo propio en el art. 390.

Doctrinariamente, se establece que la facultad de crear, modificar y abrogar leyes,

es una atribución de los parlamentos, en nuestro caso de la Asamblea Legislativa
Plurinacional. Sin embargo, se ha puesto una serie de límites a esta capacidad,
sobre la base de definir formas de votación, que aseguren que determinadas
disposiciones no puedan ser modificadas de manera antojadiza.

De acuerdo al Diccionario Universal de Términos Parlamentarios, además de las

leyes ordinarias (que son las aprobadas por el Órgano Legislativo siguiendo el
procedimiento legislativo normalmente establecido), existen las leyes orgánicas
que, además de ser aprobadas por el Órgano Legislativo (con un procedimiento
especial de votación cualificada: mayoría absoluta), se caracterizan por precisar
las bases de organización y funcionamiento de una institución determinada, vale
decir que “son leyes orgánicas las que organizan, no a cualquier órgano del
estado, sino a los tres poderes que ejercen la soberanía y al que los legitima
democráticamente”.

Cabe agregar que, de acuerdo a la legislación comparada, éste tipo de leyes no

solamente son dirigidas a regular y organizar los denominados “poderes del
Estado”, sino que están destinadas esencialmente a regular materias concretas
que ameritan un tratamiento especial por mandato constitucional (“Reserva de Ley
Orgánica”), por ejemplo las que regulan el ejercicio de los derechos fundamentales
o las que desarrollan los regímenes especiales previstos en el texto constitucional.

De ahí se distingue su rango especial de ser leyes infra constitucionales, pero al

mismo tiempo supra legales, lo que implica su aplicación preferencial en relación a
las demás leyes y normas del ordenamiento jurídico cuando están
constitucionalmente reconocidas.

Entonces, en el caso de Bolivia éstas leyes no están previstas expresamente, sin

embargo, se ha llegado a considerar como “leyes orgánicas” (aunque no hubieran
sido aprobadas con esa denominación ni con votación cualificada) a las
establecidas por la Disposición Transitoria Segunda de la Constitución, vale decir,
las denominadas “leyes estructurales”, que comprenden “la Ley del Órgano
Electoral Plurinacional, la Ley del Régimen Electoral, la Ley del Órgano Judicial, la
Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional y la Ley Marco de Autonomías y
Descentralización”.

Además, se incluye aquellas que se refieren a la estructura, organización y

funcionamiento de los Órganos Legislativo (pendiente) y Ejecutivo (vigente) y las
que aún no han sido aprobadas hasta el presente, pese a que su necesidad está
señalada en algunos artículos de la misma Constitución.

En todo caso, es evidentemente inadecuado el calificativo utilizado por la

Comisión de Constitución y, sin embargo, el panorama legislativo provoca
desconcierto, dado que el principal compromiso de las autoridades públicas y del
Gobierno nacional en su conjunto debiera ser, precisamente, hacer efectivos los
mandatos de la Constitución a través de la aprobación de todas las disposiciones
legales (sean leyes orgánicas, leyes de desarrollo, etc.) que sean indispensables
para asegurar la vigencia de sus principios y valores y así lograr implementar todo
el sistema institucional que se tiene previsto en la misma ley fundamental para la
mejor atención de las necesidades y requerimientos de la población.

Más aún cuando no debe perderse de vista que el valor normativo de la

Constitución determina que sus normas axiológicas, dogmáticas y orgánicas sean
de aplicación directa y de cumplimiento obligatorio.

Inicialmente, debe señalarse que la existencia de materias constitucionales sujetas

a 2/3 tiene su fundamento en el carácter “rígido” de la Constitución Política del
Estado. Esto significa que no pueden ser derogadas, abrogadas o modificadas
mediante “procedimientos legislativos ordinarios” (mayoría absoluta).

RIGIDEZ. La teoría de la inmutabilidad, que sustenta la rigidez constitucional,

establece que para la vida y desarrollo del Estado le es necesaria su estabilidad
política y que ésta no podría ser posible si el Estado tuviese que variar
constantemente. Entonces, para garantizar la invariabilidad y seguridad jurídica de
la Constitución, el poder constituyente exige que asuntos de especial relevancia,
solo puedan ser derogados, abrogados o modificados mediante “procedimientos
legislativos especiales o cualificados” (los dos tercios precisamente).

En ese sentido, la Constitución boliviana de 2009 ha establecido que requieren de

2/3 de voto las siguientes materias constitucionales:

1. Para elegir a seis de los miembros del Órgano Electoral Plurinacional (Artículo
158. I.4). En tanto que uno de los miembros es designado directamente por el
Presidente del Estado.

2. Para interpelar a las Ministras o los Ministros de Estado, individual o

colectivamente, y acordar la censura de los mismos. (Artículo 158. I.18).

3. La preselección de las y los postulantes a Magistradas y Magistrados del

Tribunal Supremo de Justicia (Artículo 182. I.). Preselección que también incluye
al Tribunal Agroambiental, el Consejo de la Magistratura y el Tribunal
Constitucional Plurinacional.

4. La autorización que requiere el Tribunal Supremo de Justicia, para juzgar, como

tribunal colegiado en pleno y en única instancia, a la Presidenta o al Presidente del
Estado, o a la Vicepresidenta o al Vicepresidente del Estado, por delitos cometidos
en el ejercicio de su mandato. (Artículo 184).

5. La Contralora o Contralor General del Estado se designa, igualmente, por 2/3

de los presentes de la ALP (Artículo 214).

6. La designación de la Defensora o el Defensor del Pueblo. (Artículo 220).

7. La designación de la Fiscal o el Fiscal General del Estado. (Artículo 227. I.)

8. Si bien, la designación de la Procuradora o el Procurador General del Estado

corresponderá a la Presidenta o al Presidente del Estado, la designación podrá ser
objetada por decisión de al menos 2/3 de los miembros presentes de la ALP.
(Artículo 230. II y III.)

9. La Ley Marco de Autonomías y Descentralización será aprobada (y, por tanto,

también reformada) por dos tercios de votos de los miembros presentes de la ALP
(Artículo 271. I.).

10. La reforma parcial de la Constitución. Si no fuera mediante iniciativa popular, la

ALP podrá aprobar la ley de reforma constitucional mediante 2/3 del total de los
miembros presentes. (Artículo 411. I.).

11. Para declarar la necesidad estatal de que un extranjero tenga propiedad o

título sobre aguas, suelo o subsuelo en la zona de seguridad fronteriza de 50
kilómetros a partir de la línea de la frontera. (Artículo 262.I.).

12. (En el nivel de las entidades territoriales autónomas) Para aprobar los
proyectos de Estatuto o Cartas Orgánicas, antes de someterlo a control previo de
constitucionalidad y referendo aprobatorio, por parte de los órganos deliberativos
de las entidades territoriales autónomas. (Artículo 275).

La mayoría de los casos señalados están relacionados con la elección,

designación o preselección de autoridades políticas, electorales y judiciales. Sin
embargo, no debe olvidarse que se trata de autoridades de los principales órganos
de poder (en el caso del Órgano Electoral y Judicial) e importantes órganos extra
poder (en el caso de la Contraloría, el Defensor del Pueblo, la Fiscalía y la
Procuraduría).

Otros (casos de necesidad de los 2/3) están relacionados con los principales
controles parlamentarios al Órgano Ejecutivo. Por ejemplo, la interpelación de
ministros de Estado o la autorización para juzgar al Presidente y Vicepresidente.
Lo que naturalmente termina siendo improbables, ya que un solo partido controla
ambos Órganos.

Por último, posiblemente el más polémico en el último tiempo y el menos

controvertible para los próximos años: la reforma parcial de la Constitución.
En resumen, cuantitativamente, las materias constitucionales sujetas a 2/3 no
alcanzan a más de 12 casos concretos previstos expresamente por el texto
constitucional. Sin embargo, cualitativamente, se trata de aspectos que hacen a la
estructura, organización y funcionamiento del Estado, para los cuales se había
previsto los 2/3 a manera de verdaderos candados de seguridad de la
Constitución.

Modalidad del voto parlamentario en la asamblea Legislativa Plurinacional.

Por la forma como se manifiesta el voto

- Por signo, levantando la mano o poniéndose de pie, llamado también por
división.
- Nominal, mediante lista y registrando cada voto expresado a viva voz.
- Por escrutinio o voto secreto que consiste en que cada miembro vota por
escrito y deposita su voto en un ánfora destinada al efecto; luego se cuentan los
votos emitidos.

Por el número de votos requeridos para aprobar un asunto

- Mayoría absoluta, la mitad más uno de los votantes o de los miembros del
cuerpo,
- Mayoría calificada, actualmente solo se cuenta con el de dos tercios de los
votantes

Por su sentido
- Afirmativo,
- Negativo
- En blanco

De ese modo, en las leyes ordinarias, sólo se requiere la simple mayoría y en

algunos casos la mayoría absoluta.

De conformidad al artículo 163 de la CPE todos los Proyectos de Ley deben ser
aprobados por mayoría absoluta de los miembros presentes en la Cámara
correspondiente.

Para casos específicos, la misma CPE establece la necesidad de contar con

votación de dos tercios de los miembros presentes en la Asamblea Legislativa
Plurinacional, como son los casos de elección del Contralor General del Estado,
Defensor del Pueblo y Fiscal General del Estado.

4. Diferencia entre ley y código.

Código es la colección sistemática de leyes, también se entiende como una ley

única, que con un plan, sistema y método, regula alguna rama del derecho
positivo, ejemplo, el código penal es la colección de leyes que fija los delitos y las
penas que deben aplicarse a quienes los cometan.
Cualquier recopilación de reglas o preceptos sobre una materia aún sin ser
estrictamente jurídica.

Aunque la ley se contrapone en cierto sentido a costumbre, y código, como

conexión de aquellas, parece repeler lo consuetudinario, es lo cierto que existen
códigos escritos que recopilan usos y prácticas jurídicas, como el llamado código
de costumbres de Tortosa y otros que sin nombre son códigos por su estructura.
Pueden llamarse códigos, también, y con mayor motivo, los cuerpos legales de
antaño, aun tratando de materias muy heterogéneas, con intento de abarcar todo
el derecho. Se dice, también, del conjunto de normas de ciertas instituciones y
profesiones, para regular sus relaciones sociales o indicar preceptos técnicos,
ejemplo el código de ética médica.

5. Resumen de la Ley Orgánica del Ministerio Público.

La ley 260, está organizada en siete títulos:

TÍTULO I: DISPOSICIONES GENERALES
TÍTULO II: ORGANIZACIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO
TÍTULO III: INSTRUCCIONES, ACTUACIÓN PROCESAL, EXCUSA Y RECUSACIÓN
TÍTULO IV: INSTITUCIONES DE INVESTIGACIÓN Y PROTECCIÓN A LAS VÍCTIMAS, TESTIGOS Y MIEMBROS DEL
MINISTERIO PÚBLICO
TÍTULO V: RECURSOS HUMANOS
TÍTULO VI: RÉGIMEN DISCIPLINARIO
TÍTULO VII: RÉGIMEN ECONÓMICO Y FINANCIERO

En la parte final incluye un conjunto de otras disposiciones relacionadas al objeto

jurídico específico.

DISPOSICIONES ADICIONALES
DISPOSICIONES TRANSITORIAS
DISPOSICIÓN FINAL
DISPOSICIÓN ABROGATORIA Y DEROGATORIA

El primer título está organizado en cuatro capítulos que tratan de aspectos

fundamentales como el objeto, naturaleza, ejercicio, finalidad y principios, las
normas comunes al ejercicio fiscal, las funciones del Ministerio Público (MP) y la
coordinación y cooperación.

El segundo título, se ocupa de la organización jerárquica y condiciones para el

ejercicio fiscal, explica cada uno de los tipos de fiscales desde el Fiscal General
del Estado, los Fiscales Departamentales, Superiores y de Materia, estableciendo
su jerarquía, representación y ejercicio de atribuciones, su designación, requisitos,
y atribuciones específicas., en todos los casos establece el deber de informar.

Continua el título segundo, con la clasificación y explicación de los servidores

públicos de apoyo a la labor fiscal, y las tareas de asesoría especializada.
Finalmente, se refiere al órgano del Consejo del Ministerio Público, su naturaleza,
composición, atribuciones y quórum de funcionamiento.
El tercer título, se refiere a las instrucciones, la actuación procesal las excusas y
recusación, evidentemente es el que desarrolla el proceso fiscal.

El cuarto título, está referido a las instituciones que ejecutan las tareas de
resguardo, investigación y coerción especificadas en las labores fiscales,
específicamente, se refiere al rol de la Policía Boliviana, y el IDIF, asimismo, se
trata sobre las características de la protección y seguridad de las víctimas, testigos
y los miembros del mismo ministerio público.

El quinto título, trata de los recursos humanos, desde el punto de vista de la

carrera fiscal, el control, supervisión y evaluación de la gestión fiscal, la
naturaleza, objetivos y funcionamiento de la Escuela de Fiscales del Estado, la
dotación de personal y su correspondiente carrera administrativa.

El sexto título define las actividades del régimen disciplinario, estableciendo las
faltas y sanciones, además de los procedimientos disciplinarios según la gravedad
de las faltas cometidas, y establece el órgano disciplinario,

Por último, toca los aspectos concernientes al manejo de recursos y la dirección

administrativa y financiera.

Los elementos complementarios a esta Ley orgánica están agrupados en las

disposiciones adicionales, referidas al cumplimiento de emplear una segunda
lengua idiomática y la auditoria de los activos fijos del nuevo Fiscal General del
Estado. Las disposiciones transitorias, establecen la conducta en cuanto al
personal de fiscales y servidores públicos, así como el procedimiento en las
causas judiciales en curso. Las disposiciones final y abrogatorias y derogatorias
acompañan el curso natural jurídico de la norma.

La Constitución Política del Estado (CPE) señala que el MP defiende la legalidad y

los intereses generales de la sociedad, por tanto, esta institución ejerce la acción
penal pública; la referida norma suprema nacional señala que esta institución tiene
una autonomía funcional, administrativa y financiera (artículo 225).El MP no debe
ser entendido como parte constitutiva del Órgano Judicial ni de ningún otro órgano
de poder del Estado, por otro lado, tampoco se constituye en un organismo de
carácter jurisdiccional, lo que implica que no administra justicia; entonces,
debemos resaltar que el MP en un organismo coadyuvante del Órgano Judicial,
encargado de defender los intereses de la sociedad.

Por ello, es necesario considerar que esta institución es eminentemente

constitucional, representa a la sociedad ante los órganos jurisdiccionales para
velar por el respeto de los derechos y las garantías constitucionales, asimismo, se
debe entender que tiene por finalidad defender la legalidad y los intereses
generales de la sociedad, ejercer la acción penal pública e interponer otras
acciones, en el marco establecido por la CPE, los tratados y convenios
internacionales en materia de derechos humanos y las leyes.
En consecuencia, debemos considerar que en el MP, dentro de las características
más distintivas, está la de ser un órgano autónomo de jerarquía constitucional y,
por ende, no debe admitirse la injerencia de otros órganos de poder en la toma de
decisiones respecto a su ejercicio. Aún más, debemos aclarar que al gozar el MP
de esta jerarquía constitucional se sitúa al mismo nivel de los demás órganos
estatales (Legislativo, Ejecutivo, Judicial y Electoral) creados directamente por el
poder constituyente, lo cual impide materialmente su equiparación a los entes
públicos originados a nivel legal y menos subordinarlo a estas instituciones en el
cumplimiento de sus funciones, caso contrario implicaría la eliminación de la
jerarquía y desconocimiento de la autonomía del MP y existiría un impedimento
para el adecuado desempeño de sus funciones constitucionales, es decir, no
cumpliría la función de defender la legalidad y los intereses generales de la
sociedad.

La autonomía reconocida al MP por la propia Constitución, resulta indispensable

para que pueda cumplir con sus fines específicos, ejerciendo los derechos o, en
su caso, ejecutando las atribuciones que el ordenamiento jurídico reconoce; por el
contrario, en caso de no existir la autonomía, esta institución estaría subordinada
al poder relativo o absoluto de uno o alguno de ellos, esto, en un estado de
derecho como el nuestro, es sencillamente inaceptable, porque la autonomía
supone el nivel de independencia de otros órganos.

Lamentablemente, por parte de la sociedad existe una desconfianza en las

atribuciones que se otorgan al MP, porque, según se afirma, existe una actitud
parcializada a los órganos del poder político, contrariando los designios de la CPE,
es decir, dejando de la lado el defender la legalidad y los intereses comunes de la
sociedad.

En consecuencia, mantener la institucionalidad del MP es fundamental, porque la

naturaleza jurídica de esta institución supone la existencia de herramientas
idóneas para superar así uno de los males endémicos de la justicia penal en
nuestro país, consistente en la sobrecarga de trabajo de los distintos operadores
de justicia. Razón por la cual las leyes que regulan el ejercicio del mp han
otorgado diversas atribuciones, así también se entregaron importantes facultades
discrecionales a los fiscales para que no ejercieran la acción penal y recurrieran,
en cambio, a diversas manifestaciones del principio de oportunidad, a salidas
alternativas del sistema y a la aplicación de mecanismos de simplificación procesal
rigiéndose en los principios de legalidad, oportunidad, objetividad, responsabilidad,
autonomía, unidad, jerarquía, unidad y transparencia.

Dr. Fernando Pinto Guerrero