Cambios y Continuidades en La Politica Exterior Brasileña

Lateinamerika Analysen 13, Februar 2006, S. 69-94.
Hamburg: IIK
Raúl Bernal-Meza
Cambios y continuidades en la política

exterior brasileña
Resumen
El artículo analiza la evolución de la política exterior brasileña y
su objetivo del acceso permanente al Consejo de Seguridad de
Naciones Unidas, como parte de su política internacional. La
Agenda de política exterior del Brasil ha tenido como tema de
prioridad permanente el desarrollo económico, aunque los te-
mas de seguridad y el objetivo del Consejo se han mantenido
constantes. Este objetivo es parte de la estrategia internacional
del Brasil, que busca su reconocimiento como potencia media
mundial. Sin embargo, éste y su opción por el liderazgo traerán
aparejados problemas dentro del MERCOSUR y con su prin-
cipal socio: la Argentina.
Palabras claves: política mundial, relaciones internacionales, Brasil, Consejo de
Seguridad, Mercosur
Raúl Bernal-Meza
Profesor Titular de Relaciones Internacionales de la Universidad
Nacional del Centro de la Provincia de Buenos Aires y profesor de
la Universidad de Buenos Aires.
E-Mail: cerial@infovia.com.ar
70 Raúl Bernal-Meza
Abstract
Raúl Bernal-Meza
Veränderungen und Kontinuitäten in der brasilianischen
Außenpolitik
Der Beitrag untersucht die Entwicklung der brasilianischen Außenpoli-

tik und deren Ziel, einen ständigen Sitz im UN-Sicherheitsrat zu be-
kommen, als einem Schwerpunkt der internationalen Politik Brasiliens.
Auf der außenpolitischen Agenda stehen außerdem Themen wie die
wirtschaftliche Entwicklung, Fragen der Sicherheit sowie die Rolle des
Landes in den Vereinten Nationen. Dabei verfolgt Brasilien das Ziel,
als mittlere Weltmacht anerkannt zu werden. Diese Option für eine
Führungsrolle stellt gleichzeitig ein Konfliktpotenzial innerhalb des
MERCOSUR, sowie mit dem wichtigsten Partnerland Argentinien dar.
Summary
Raúl Bernal-Meza
Changes and Continuities in Brazilian Foreign Policy
This article analyses the evolution of Brazilian foreign policy and its
objective to achieve a permanent seat in the UN Security Council.
Economic development has been a priority in the agenda of Brazilian
foreign policy. However security issues and membership in the Secu-
rity Council still play an important role. Brazil´s international strategy
aims to establish its role in the world as a medium power. This option
will bring potential problems in MERCOSUR and on the relations be-
tween Brazil and its main associate: Argentina.
Cambios y continuidades en la política exterior brasileña 71
Introducción teórica
Como he señalado en dos libros editados por Flávio Saraiva y Denis Rolland
(Bernal-Meza 2003; Bernal-Meza 2004), los países fundamentan y sostienen
sus políticas exteriores y sus respectivos modelos de inserción internacional
dentro de paradigmas, que son la expresión de una determinada visión del
mundo. Planifican lo que es posible hacer en términos de política dentro de
los marcos determinados por esa visión. El paradigma lleva implícito un con-
junto de valores que previamente son compartidos por la comunidad episté-
mica que adopta esa visión del mundo. Por ejemplo, el desarrollo y la necesidad
de revisar el orden económico y político internacional sobre bases más equitativas que con-
tribuyan a la paz, la cooperación internacional y el multilateralismo como instrumentos,
por sobre el unilateralismo y la confrontación, etc.
En la “Escuela de Brasília”1, el profesor Amado Luiz Cervo (Cervo 1998,
2003) señaló que por detrás de un paradigma se verifica la existencia de la idea
de nación que los dirigentes (y su pueblo) se hacen de sí mismos, la visión que
proyectan al mundo y el modo cómo percibir la relación entre esos dos ele-
mentos. El paradigma comporta percepción de intereses: la lectura que de
ellos hacen los grupos dirigentes modifica el paradigma que envuelve la elabo-
ración política. El paradigma condiciona tendencias de mediano y largo plazo
y explica sus rupturas. Agregó que, en el caso del Brasil, había una estrecha
relación entre modelo de desarrollo – o lo que él llamó como “tipo de Esta-
do” – y la política exterior. A partir de sus investigaciones, sostuvo que había
así cuatro tipos de Estado: liberal-conservador, desarrollista, “normal” o neoli-
beral y logístico (Cervo 2001; Cervo y Bueno 2002), de los cuales los tres
primeros habían tenido su aplicación en el caso brasileño, encontrándose el
cuarto, cuyo ejemplo lo constituían los países desarrollados del mundo capita-
lista, aún en vías de concretización en algún país latinoamericano.
De estas perspectivas teóricas se deriva que no se puede entender o
comprender la política exterior, en este caso la brasileña, sin tener en cuenta la
aspiración de las elites del país por la industrialización y la visión de sí mismas
y el papel de Brasil en el mundo que tienen las elites dirigentes del país.
1 Tal como la he definido, por sus características en “comunidad epistémica de pensamiento en

política exterior”, cfr. Bernal-Meza, Raúl (2005a): América Latina en el mundo. El pensamiento
latinoamericano y la teoría de relaciones internacionales, Cap. IX.
Teoría y praxis
Durante sesenta años (1930-1990) fue dominante en Brasil el modelo del
“Estado desarrollista” (Guilhon Albuquerque 1996, 1996a, 2000a, 2000b) (o
desenvolvimentista), al cual correspondió un tipo de política exterior cuyo objeti-
vo – aunque con distintas estrategias políticas – fue el desarrollo económico.
A partir de inicios de la década de 1990 comenzaría una transición hacia el
“estado normal” o neoliberal, que generó contradicciones, avances y retroce-
sos en el modelo de inserción internacional del país, hecho que derivaría en
una política exterior de relativas contradicciones, en la medida que el modelo
desarrrollista no sería del todo abandonado ni tampoco el modelo neoliberal
llegaría a imponerse.
La visión que las clases dirigentes brasileñas han tenido de sí mismas y
del lugar que le cabe a Brasil en el mundo incluyó, desde mediados de los
años 1970, un progresivo alejamiento de Estados Unidos y una decisión de
disputarle el liderazgo político en América del Sur. A partir de entonces, la
política exterior brasileña de manera predominante se opondría a las iniciati-
vas hemisféricas norteamericanas, hecho que explica las estrategias de acumu-
lación de poder, las propuestas de integración (subregionales como el MER-
COSUR y regionales como ALCSA – Asociación de Libre Comercio Sudame-
ricana – y la Comunidad Sudamericana de Naciones) y su oposición a ALCA.
Sin embargo, la adopción del modelo de inserción o “tipo de Estado” y
las estrategias diferentes que los sucesivos gobiernos aplicaron para llevar
adelante los objetivos de política exterior muestran que el impulso no ha sido
constante, aún cuando los objetivos se mantienen y no hay duda que Brasil,
desde hace décadas, optó por el liderazgo y por la búsqueda de un reconoci-
miento mundial a su condición de “potencia media regional”.
1. Evolución de la política exterior brasileña:

la agenda y la definición de objetivos
Después de un período de marcado dinamismo en política exterior, iniciado a
mediados de la década de 1970, caracterizado por el “pragmatismo ecuménico
responsable” (apertura a África; participación activa en las agendas del mundo
en desarrollo; abandono del alineamiento político con Estados Unidos, etc.) –
que acompañaba la gran expansión del modelo de industrialización y exporta-
ción de manufacturas con un fuerte crecimiento económico – cambios inter-
nos y externos llevaron a una sensación de estancamiento y decadencia de
estas estrategias.
Brasil comenzó a vivir una etapa crítica, donde ambas estrategias eviden-
ciaron su agotamiento (Hirst / Pinheiro 1995). En efecto, el modelo de políti-
ca exterior de la década de 1980, de las presidencias Figueiredo y Sarney, aso-
ciado al “desarrollo nacional”, había evolucionado hacia una fase de crisis y
contradicciones (Cervo & Bueno 1992; Cervo 1994). Sarney volcó a Brasil
hacia América Latina y, en particular, puso su mirada en Argentina. Resultado
de esto, junto al presidente argentino Raúl Alfonsín, lanzaron en 1986 el Pro-
grama de Integración y Cooperación Argentina-Brasil, que luego, con una
profunda reformulación conceptual e institucional, se transformaría en la base
del futuro MERCOSUR.
A partir de los años 1990, con la llegada al gobierno de Collor de Melo
(1990-1992), Brasil imprimió orientaciones confusas, incluso contradictorias
en materia de política exterior (Cervo 2002). La razón de ello se encontraba
en la ausencia de un modelo definido de desarrollo nacional al cual sirviera la
política internacional. La indefinición respecto del modelo de Estado, la ago-
nía del modelo desarrollista y la emergencia del Estado normal2 llevarían a la
indefinición de la política exterior.
De la transición democrática bajo la presidencia de José Sarney (1985-
1990) a la expansión de las relaciones internacionales ahora hacia América
Latina junto al resto del mundo, símbolo de los nuevos tiempos, surgiría –
como ejemplo de gran renovación – un cambio fundamental en las relaciones
bilaterales con Argentina y, en general, hacia América del Sur: Brasil encon-
traba su perfil latinoamericano, sustituyendo las políticas y percepciones de
conflicto y rivalidad por las de cooperación y concertación (Bernal-Meza
1989; 2000). Esta política sería continuada por Collor, impulsando un modelo
liberal de integración (MERCOSUR) y que Itamar Franco (1992-1995) busca-
ría posteriormente reformular, impulsando su proyecto ALCSA.
Los ámbitos privilegiados de acción serían dos, cada uno reflejado en la
propuesta de nuevos objetivos políticos. El primero fue el de las Naciones
Unidas, escenario hacia el cual Brasil se acercaba desde su nuevo (asumido)
rol de “potencia media”, proponiendo su propia candidatura a miembro per-
manente del Consejo de Seguridad de la ONU; el segundo, América del Sur,
donde se avanzaría desde dos líneas: la propuesta de creación de ALCSA
(Acuerdo de Libre Comercio Sud Americano), una extensión del MERCO-
SUR, realizada en Santiago de Chile en 1994 por el propio Franco y el relan-
zamiento de la cooperación económica y de integración en infraestructura con
Venezuela, Colombia, Uruguay y Bolivia.
2 Según la definición de Amado Luiz Cervo, para identificar el tipo de Estado que impulsó, como
mayor ejemplo latinoamericano, el neoliberalismo argentino, bajo las dos presidencias de Carlos
Menem. Cfr. Cervo (2000, 2001, 2002).
Paralelamente, las relaciones con Estados Unidos se profundizaban nega-

tivamente, en torno a temas claves de la agenda bilateral: propiedad intelec-
tual, medio ambiente, derechos humanos, papel de los militares en la condu-
cción política de la agenda de la seguridad, etc.
Este es el escenario que encuentra Cardoso (1995-2003) a su llegada al
gobierno, al que buscó enfrentar con un enfoque de política cercano al idea-
lismo kantiano y al multilateralismo impulsado por Clinton.
Vale entonces aquí hacer referencia a los temas que han dominado hasta
aquí la política exterior:
1.1 El desarrollo económico

Es el tema que más permanencia ha tenido en el discurso de la política exte-
rior brasileña y su continuidad se advierte en la definición de las distintas
agendas de gobierno. Sigue siendo el objetivo fundamental, entendido éste
como “interés nacional”, a través de la ampliación del acceso a mercados,
tecnologías, inversiones y de la cooperación internacional; y mejorar la parti-
cipación del país en los procesos de decisión para cambiar las reglas de fun-
cionamiento del sistema internacional, de sus mecanismos decisorios y de los
principales actores. La construcción de parcerías (asociaciones) estratégicas ha
sido clave de ese “interés nacional”, ya que es un instrumento para el estable-
cimiento y formulación de objetivos.
1.2 La agenda y objetivos en relación al Consejo de Seguridad y

respecto del GATT-OMC
En ambos escenarios hay un cambio de estrategia a partir de 1988 y que se va
a consolidar poco después, incrementando Brasil sustancialmente su involu-
cramiento en las discusiones, decisiones y operaciones del Consejo de Seguri-
dad. Este cambio está vinculado a las nuevas estrategias para la búsqueda de
reconocimiento a la condición de “potencia media” o “potencia regional”.
La agenda global pasa del “universalismo y multilateralismo” a un “multi-
lateralismo y universalismo selectivo”, a través de la construcción de parcerías
estratégicas. Durante los años 90s, la adopción de la agenda de “valores
hegemónicos universalmente aceptados”3 derivó en una “reformulación” de
las opciones disponibles (no proliferación nuclear, apertura a la importación
de bienes y servicios, privatizaciones, medio ambiente, derechos humanos) y
determinó, asimismo, una activa participación en los organismos y regímenes
internacionales.
3 Hemos definido éstos como aquellos impuestos por las potencias capitalistas, en particular por
los Estados Unidos, bajo el orden mundial de la post guerra fría, pero que no incluyen los pro-
blemas vinculados al desarrollo; cfr. Vigevani (1999); también Bernal-Meza (2000).
En general, la política exterior siguió volcada a la realización de objetivos

vinculados con el desarrollo. El objetivo principal sería conseguir del inter-
cambio externo elementos útiles a la realización de esa meta prioritaria, aún
cuando éste ahora se lo vinculara a la agenda de “valores hegemónicos univer-
salmente aceptados”: derechos humanos, políticas públicas (estabilidad eco-
nómica, condiciones favorables para las inversiones extranjeras, profundiza-
ción del proceso de privatizaciones), medio ambiente (Amazonía) y el refor-
zamiento de parcerías.
1.3 Objetivos de la política exterior y su evolución en

la agenda gubernamental
Bajo el gobierno de Collor de Mello, la política exterior tuvo un doble propó-
sito: 1) instrumentalizar en el ámbito externo el proceso de reformas y apertu-
ra económica, 2) restaurar la credibilidad externa del país ante sus principales
interlocutores en el mundo industrializado, rompiendo con la identificación
del país con el mundo subdesarrollado e imprimiendo un perfil renovado y
convergente con las tesis y postulados de modernidad de los países desarro-
llados. Según Azambuja, la política exterior de Collor estaba volcada al au-
mento de la competitividad internacional del país, mediante la apertura eco-
nómica y la búsqueda de condiciones favorables de acceso a mercados, crédi-
tos y tecnologías (Azambuja 1991). Lafer coincidía con esta visión, señalando
que había un sentido predominantemente económico a ser impreso en las
parcerías internacionales (Lafer 1992: 117). Dos objetivos aparecían con evi-
dencia: actualizar la agenda internacional para ajustarla a los cambios ocurri-
dos en el escenario internacional y construir una agenda positiva con Estados
Unidos (contra lo dicho arriba – escenario en el que Cardoso asumió).
Bajo el gobierno de Itamar Franco estos objetivos fueron condicionados
por los problemas de credibilidad interna y externa (renuncia de Collor). Pero
un objetivo latente (arriba muy esplícito!) durante los 70s y 80s retornó con
fuerza, a través de la aspiración al liderazgo: la búsqueda de reconocimiento
internacional como “potencia media”. Para ello se construyó otra parcería
estratégica, como medio para la expansión de oportunidades para sus empre-
sarios y por su dimensión política, a través de la creación de una “Zona de
Cooperación del Atlántico Sur”: la reaproximación con África del Sur.
Reafirmación de la no proliferación nuclear; profundización de la inte-
gración regional y lanzamiento del proyecto ALCSA; aproximación con posi-
bles parceiros (China, Rusia, India, África del Sur); activismo en los foros multi-
laterales, tratando de compatibilizar la agenda del desarrollo con la agenda
para la paz y mejorar la relación con Estados Unidos, fueron los objetivos que
identificarían la agenda de Itamar Franco.
El mayor esfuerzo estaría en el ámbito de los foros multilaterales: crea-

ción de la OMC; retorno del Brasil al Consejo de Seguridad de la ONU y a
América Latina, con la construcción del proyecto ALCSA.
Brasil intentaba así disputar a Estados Unidos la hegemonía en el ámbito
subregional sudamericano, dando a la integración un enfoque de Realpolitik.
El MERCOSUR aparecía para el Brasil como su escenario internacional más
próximo, desde el punto de vista de los intereses vecinales comunes; pero,
ante eventuales problemas internos que afectaran su cohesión, el país priori-
zaría la resolución de los mismos por sobre la vinculación con sus socios.
1.4 La política exterior y el acercamiento a ALCA

Fue durante la gestión de Cardoso que el canciller Felipe Lampreia comenzó a
cambiar su posición vis-à-vis ALCA, pasando del rechazo – o, al menos la
prórroga del inicio – de las negociaciones, hacia un punto de convergencia
positivo con Estados Unidos, aún cuando el discurso de la política continuó
impregnado de las tradicionales posiciones desarrollistas y autonómicas.4
Así, ante el riesgo de un eventual aislamiento de su posición, en la pers-
pectiva que otros países sudamericanos declaraban su interés por alcanzar un
acuerdo bilateral con Estados Unidos y adelantar el calendario de negociacio-
nes, que incluía a países miembros y asociados del MERCOSUR (Argentina,
Uruguay, Chile), Brasil cambió su posición, iniciando un camino cuyo objeti-
vo era ahora transformarse en el principal interlocutor de Estados Unidos en
las negociaciones con América Latina. Brasil ahora aceptaba participar de
ALCA y cambiaba el discurso de su política exterior: ALCA era una oportu-
nidad.5
Pero otros tres elementos contribuían también al sostenimiento de esta
posición pro-ALCA: en primer lugar, la propia adscripción del gobierno brasi-
leño al modelo neoliberal (Bernal-Meza 1999, 2000; Cervo 1999, 2000; Guil-
hon Albuquerque 2000, 2001); en segundo lugar, el cambio que se venía regis-
trando en el comercio exterior: Para 2001 los Estados Unidos pasaban a ser el
principal destino de las exportaciones brasileñas (en particular de manufactu-
ras), con más del 30% del total, desplazando al MERCOSUR a un segundo
4 Proteccionismo económico; predominancia del papel del Estado sobre el mercado; preferencia
por el multilateralismo; reconocimiento al clivage Norte-Sur; oposición a las hegemonías; apoyo
“crítico” a los regímenes internacionales; autodeterminación y no ingerencia en los asuntos inter-
nos de los Estados, etc.
5 El cambio del discurso se reflejó en el pasaje de un rechazo al ALCA según la frase “No estamos
preparados para competir con la economía norteamericana. Con Alca nuestra industria será to-
talmente desmantelada. Por tanto, vamos a cerrar filas para evitar cualquier acuerdo comercial con
Estados Unidos” a la aceptación de la misma, según esta otra frase: “No estamos preparados para
competir con la economía norteamericana. Con Alca vamos a tener que competir más abierta-
mente. Por lo tanto, vamos a prepararnos para aumentar nuestra competitividad”.
lugar como destino de las mismas; por último, la extrema fragilidad de la eco-
nomía brasileña, luego de las crisis de Tailandia (1997) y de Rusia (1998),
cuando los riesgos de una corrida contra el Real condujeron a Cardoso a ce-
rrar un acuerdo con los organismos multilaterales de crédito y el gobierno
norteamericano para respaldar la moneda, a cambio de un paquete de refor-
mas fiscales, comerciales y financieras, que llevarían, entre otros aspectos, a la
flotación del Real (enero de 1999). En este sentido, el acercamiento a Estados
Unidos – y las medidas económicas implementadas, que incluían la privatiza-
ción de sectores estratégicos – contribuían (supuestamente, en la lectura del
gobierno) a recuperar la confianza de los inversores internacionales.
En síntesis, durante los noventa, Brasil se disoció del “tercermundismo”
clásico de la agenda del mundo en desarrollo de los 70’s y que caracterizó el
discurso de la política exterior de la época, con un predominio del liberalismo
económico en la conducción de la política exterior. La construcción de esas
alianzas políticas estratégicas se llevó a cabo según esa visión y el propio Tra-
tado de Asunción se enmarcó en el esfuerzo de apertura, ya que el mismo fue
presentado esencialmente como una continuidad de la liberalización comercial
de la economía brasileña (Nogueira Baptista 1993).
En esa perspectiva, las características de la integración con Argentina – y
el MERCOSUR – pasaban a ser funcionales con los nuevos objetivos: era una
pieza intermedia de apertura; el tránsito menos traumático entre una econo-
mía cerrada hacia otra economía más en la línea predominante de las exigen-
cias internacionales de apertura; pero también mantenía los objetivos de
Realpolitik: era un instrumento que le permitía beneficiarse económicamente
del nuevo espacio, dado el considerable peso de su estructura productiva, para
hacer ésta más competitiva y, políticamente, era el instrumento para la cons-
trucción de un subsistema económico y político (ALCSA), que le sirviera de
plataforma para asegurar su reconocimiento como “potencia media mundial”.
Por último, un MERCOSUR exitoso fortalecía el liderazgo brasileño en el
Cono Sur (Bernal-Meza 2000b). Así, la integración regional y el MERCOSUR,
además de ser un objetivo económico-comercial, pasó a ser un objetivo con-
siderado desde la óptica estratégico-política. En el contexto de un país con
aspiraciones de potencia media, este cambio podía ser visto como una res-
puesta, defensiva, de la región (y del país que la impulsaba) al proceso de
globalización y de normatización internacional.6
La paradoja del Brasil fue mantener objetivos de “alta política” (como el
ascenso en la estructura de poder mundial y un lugar permanente en el Conse-
jo de Seguridad) y privilegiar, como modo de inserción, la “baja política” (lo
económico).
6 Es decir, las normas y acuerdos internacionales impulsados por los Estados Unidos, bajo el nuevo
orden post guerra fría.
2. Cambios y continuidades en la política exterior

reciente (de Cardoso a Lula)
2.1 Los años 90: crisis, ruptura y apertura neoliberal. Fernando H.

Cardoso y el abandono de la visión realista. El idealismo kantia-
no y el “estado normal”
La búsqueda y acumulación de recursos de poder parece una constante en las
estrategias de los grupos dirigentes brasileños. Desde la construcción del
“Estado desarrollista (o desenvolvimentista)” en los años 30, los sucesivos
gobiernos brasileños buscaron construir un país con recursos materiales de
poder económico, industrial y militar.
A partir del régimen militar, en 1964, esa aspiración se profundizó, carac-
terizándose el país por el nacionalismo económico, con un fuerte desarrollo
industrial y tecnológico. Hacia fines de esa década se formuló una expresión
política que sintetizaba los objetivos: “BRASIL POTENCIA REGIONAL”,
que fue acompañada del desarrollo de la tecnología nuclear y – tal como re-
cientemente lo reconoció el ex presidente Sarney – incluyó planes para cons-
truir una bomba atómica. En el plano internacional, este objetivo se acompa-
ñó del rechazo a firmar el Tratado de Tlatelolco de No Proliferación Nuclear.
A mediados de los años de 1970 se da inicio a una etapa, dentro del modelo
de política exterior del “estado desenvolvimentista”, conocida como pragma-
tismo responsable, “un principio norteador de la política externa” (Souto Mayor
1996: 337).
El “Pragmatismo Ecuménico Responsable”, aplicado a ese período, sin-
tetizó un “realismo adecuado a las condiciones de poder del Brasil”, asocian-
do el discurso de política exterior al clásico concepto realista de interés nacional.
Sin embargo, si bien Brasil mantuvo desde la década de los 70 su aspiración a
un reconocimiento mundial como potencia media, en los años 90 este objeti-
vo se fue desvirtuando frente al la crisis del modelo desarrollista, ocurrida en
la primera parte de los años 80. Se advirtieron cambios de rumbo de la políti-
ca económica, comercial e internacional de los sucesivos gobiernos: Sarney,
Collor de Melo, Itamar Franco y Fernando Henrique Cardoso.
Cardoso (como antes lo había imaginado Collor) consideró que la opción
era el cambio del modelo de Estado e inserción internacional – del Estado
“desenvolvimentista”, basado en la industrialización sustitutiva de importa-
ciones, al Estado “normal” (neoliberalismo y la apertura) –; pero a esto le
agregó la adopción de una visión idealista de las relaciones internacionales
(aceptación de las estructuras de poder antes cuestionadas, como la OMC y el
Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas). Este modelo de Estado y el
idealismo kantiano eran el camino indicado.
Las indefiniciones de la política exterior de Cardoso, derivadas de la co-

existencia de modelos distintos y opuestos de desarrollo e inserción interna-
cional, llevaron a una agenda a veces contradictoria. El multilateralismo fue
redirigido hacia los temas de “baja política”, sin abandonar del todo el bilate-
ralismo, mientras en materia de seguridad hubo una reformulación del tradi-
cional realismo brasileño, adoptándose las tendencias de desarme. Pero la
adopción del modelo de “Estado normal”, impuso para Brasil el objetivo de
acercar su diplomacia a los Estados Unidos, lo que explica el cambio de posi-
ción respecto de ALCA. Brasil cambió su posición crítica respecto de los
Estados Unidos, iniciando un camino cuyo objetivo fue transformarse en el
principal interlocutor de Washington en las negociaciones con América Lati-
na.
La revisión de los objetivos muestra que:
a) El mejoramiento de las relaciones con los Estados Unidos tuvo,
como objetivo, una atención preferencial en las agendas de Co-
llor y Cardoso.
b) Se avanzaría en la integración hemisférica a partir de la consoli-
dación del MERCOSUR, pero archivando la creación de ALC-
SA, para no enfrentar a Estados Unidos.
c) Se establecería una estrategia de diversificación de las parcerías
en las relaciones internacionales del Brasil.
d) Se buscó fortalecer la posición multilateralista del Brasil en las
esferas económica y política del orden internacional, con prefe-
rencia sobre los temas de “baja política”. Brasil ambiciona forta-
lecer su presencia en la OMC y en la Ronda del Milenio. Sus ob-
jetivos más específicos allí serían evitar que las posiciones que se
adoptaran en relación a los temas de trabajo, medioambiente y
desarrollo, afectaran al país; asimismo, evitar un retroceso en las
tendencias a la liberalización del comercio internacional y obte-
ner beneficios en la cuestión agrícola.
e) Como reconocimiento a su condición de “potencia media”, se
buscaría permanentemente obtener un peso correspondiente a
su poder e importancia en el proceso decisorio internacional.
f) Establecer relaciones más estrechas con la Unión Europea.
g) En lo interno, pero vinculado a la gestión internacional, per-
feccionamiento de la diplomacia comercial.
Sin embargo, esa visión idealista de las relaciones internacionales se vio con-
frontada duramente con las realidades del poder mundial (Bernal-Meza
2004b, 2005; Cervo 2002, 2003). Sus dos gestiones de gobierno deterioraron
las condiciones de autonomía económica, comercial y financiera del Brasil
(Cervo 2002; Bernal-Meza 2002a). El fracaso de su gobierno – y, en particular
el rechazo de la población a su política exterior – condujeron a la derrota de

su partido y a la elección de un gobierno de centro-izquierda liderado por
Lula da Silva.
Cardoso adoptó el modelo del Estado normal sin abandonar del todo el
modelo del Estado desarrollista. En este modelo siempre hubo elementos
clave del nacionalismo económico y del realismo político en la formulación y
praxis de la política exterior, algunos de los cuales sobrevivieron a la instala-
ción del “Estado normal” y retornaron con mucha fuerza en el discurso de la
política exterior del presidente Lula.
2.2 Lula da Silva: nueva política exterior y liderazgo

La plataforma de propuestas en materia de política exterior anunciaba pocos
pero importantes cambios, los cuales podían llevar a una modificación sustan-
cial de la agenda internacional, los objetivos externos y, por cierto, del estilo
diplomático del país. Podíamos esperar un retorno pausado, pero firme, hacia
la recuperación de una voz independiente en los asuntos internacionales.
Brasil no sería un seguidor de Estados Unidos ni de sus estrategias hemisféri-
cas. Su idea de “garantizar una presencia soberana del Brasil en el mundo”
equivalía a un retorno del nacionalismo realista.
Las continuidades estarían dadas por el fortalecimiento del bilateralismo
con sus “tradicionais parceiros”, China, India y Rusia, recuperando así con la
segunda de estas potencias medias las sintonías de las cuales la alejó la política
de Cardoso, tanto por sus preferencias hacia Estados Unidos, como por su
oposición a la política nuclear que siguió Nueva Delhi. Así, la nueva política
exterior brasileña buscaría desarrollar con aquellos y con “otros países que
tienen importancia geopolítica y económica y con los cuales podemos no sólo
desarrollar relaciones complementarias sino establecer líneas comunes de
intervención en los grandes organismos internacionales” (Lula da Silva, 2002)
una nueva estrategia global. En definitiva, era posible que asistiéramos a un
retorno de significativo activismo internacional.
El gobierno de Fernando H. Cardoso enfatizaba una determinada pers-
pectiva del orden mundial, próxima a la que algunos analistas denominaron
como “el sistema geoeconómico de Clinton”, esto es un orden en el cual la
globalización es la tendencia dominante, con un predominio indiscutible de
Estados Unidos, sobre la base de su superioridad militar, económica y tecno-
lógica. En cambio en la visión de los pronunciamientos e iniciativas del go-
bierno de Lula, aún cuando se reconoce el predominio militar de EE.UU., la
evaluación del orden económico es distinta y más matizada, en función de la
creación del euro que debilitó el poder del dólar y fortaleció a la Unión Euro-
pea. En un mundo menos homogéneo y más competitivo, habría espacio para
un movimiento contra-hegemónico cuyos ejes estarían en una Europa am-
pliada, con la inclusión de Rusia y el Asia, donde potencias como China e

India pueden llegar a representar un contrapunto a los Estados Unidos en la
región (Lima 2005: 35-36).
En relación a las características del “regionalismo” hemisférico y suda-
mericano, como el propio Lula señaló, previo a su elección, “el modelo de
integración de ALCA no nos parece el adecuado. Preferimos – dice – un
modelo de integración más próximo del europeo, que permita la articulación
de políticas industriales, agrícolas, comerciales, sociales, educacionales, de
ciencia y tecnología, abriendo la posibilidad futura de una coordinación ma-
croeconómica con instituciones comunes, como un Banco Central único y
hasta incluso una moneda común” (Lula da Silva 2002).
2.3 El recambio de intelligentzia

A grandes trazos, el proyecto que los policy makers definieron refleja una pro-
puesta nacionalista y realista de izquierda. En una primera publicación, el
embajador Samuel Pinheiro Guimarães definió, sintéticamente las siguientes
prioridades para lo que el canciller Amorim definió como “la nueva política
exterior”: a) aumentar el poder político, militar, económico, ideológico y cien-
tífico-tecnológico del Brasil, con el objetivo de acumular recursos de autono-
mía nacional; b) construcción de un sólido polo político y económico sud-
americano; c) no inclusión de Brasil en ALCA; d) buscar la incorporación del
Brasil al Consejo de Seguridad de la ONU, en calidad de miembro permanen-
te, en estrecha coordinación con Argentina, como parte de la construcción del
bloque sudamericano; e) cooperación con India y China, en el área de desa-
rrollos tecnológicos vinculados a la Defensa y el desarrollo de la industria
militar. En el ámbito multilateral: a) rechazo a la normatización7 impuesta por
los grandes poderes; b) promover la multipolarización del sistema mundial8; c)
fortalecer la cooperación “multipolar” con China, India y Rusia (Pinheiro
Guimarães 2002).
Sin embargo, pronto aparecería una contradicción entre los objetivos de
política exterior y la continuidad de una política económica que en grandes
líneas mantenía los objetivos macroeconómicos del pensamiento económico
neoliberal. Esta contradicción sería el prolegómeno de las profundas disiden-
cias internas que afectarían al partido gobernante (PT). La crisis política inter-
na dentro del partido gobernante y luego las denuncias de corrupción y com-
pra de apoyos políticos en el Congreso hizieron que el gobierno de Lula prác-
ticamente abandonara su activismo político internacional – en particular en
7 Normas y acuerdos internacionales impulsados por los Estados Unidos, bajo el nuevo orden post
guerra fría.
8 Es decir, aspirar a un mundo distinto al unipolarismo actual, bajo la hegemonía norteamericana.
América Latina – aunque mantendría su activismo económico (Hong Kong,

Davos). Así, las propuestas señaladas por algunos de los estrechos colabora-
dores de Lula no lograron hasta el presente llevarse a cabo.
2.4 Los límites para el disenso internacional

Es evidente que los principales límites para el “cambio de estilo de la diplo-
macia”, según lo definiera Celso Amorim (lo que equivalía en realidad a una
reformulación de la agenda de la política exterior) están en la política interna y
la vinculación con un programa de gobierno que cumpla la política prometida.
Es aquí donde hoy se encentran los límites del liderazgo brasileño en América
del Sur.
La crisis que afecta desde inicios del 2005 al gobierno de Lula ha erosio-
nado no sólo la credibilidad de su gobierno y las condiciones para el liderazgo
regional, sino también la imagen de que era posible un recambio profundo de
las alianzas de gobierno y de las políticas públicas que sustituyeran a más de
una década de neoliberalismo.
3. Inicio del Siglo XXI: el retorno del Realismo y la

aspiración por ascender en la jerarquía del
poder mundial
Ejemplos evidentes de que países de América Latina comenzarían a ejercer
algunas estrategias de “balance de poder”, se reflejaron en dos escenarios:
1) el de la economía y el comercio mundiales, con la formación del Grupo de
los 22 en Cancún, liderado por Brasil, y con la posición de los países del
MERCOSUR en las negociaciones por ALCA en Puerto España y 2) el de la
política hemisférica de seguridad, donde Brasil, México y Argentina se aliaron
para impedir que el terrorismo y el narcotráfico fueran tratados como temas
de Defensa.
Es evidente que Brasil, bajo el gobierno del presidente Lula estaba pro-
fundizando su opción por el liderazgo regional (Bernal-Meza 2003, 2004,
2004a). En un artículo publicado en abril de 2005, el canciller Celso Amorim
fundamentó nuevamente – para el público lector sudamericano – lo natural
que debía ser que Brasil fuera incorporado como miembro permanente del
Consejo de Seguridad de la ONU (Amorim 2005). Explícitamente rechazó la
alternativa de la rotación y declaró que “en el Consejo los países asumen posi-
ciones nacionales por las que deben responder”, y sin dejar de reconocer que
esa actuación no debía impedir “consensos regionales”, estableció claramente
las líneas conceptuales: Brasil será un actor por sí e independiente y rechazaba
la propuesta de Argentina y México de ampliar el Consejo de Seguridad con
miembros rotativos.
De las tres motivaciones más importantes por las cuales los países lati-
noamericanos impulsan acuerdos regionales de comercio (factores políticos o
estratégicos; beneficios comerciales; respuesta a la globalización; trade or regula-
tory policy factors) sólo Brasil estaría motivado por todos ellos. Tal vez por ello
los restantes países han visto en ALCA mayores potenciales beneficios co-
merciales, aún cuando sus capacidades de operar en las negociaciones comer-
ciales a distintos niveles (regional, plurilateral y multilateral) son débiles res-
pecto a las norteamericanas. Esto también explica la configuración de las
nuevas alianzas, como se ha visto recientemente en las negociaciones en la
OMC y el papel de liderazgo que allí está cumpliendo el Brasil.
3.1 El papel del MERCOSUR en la política internacional brasileña

La visión política brasileña del regionalismo es muy diferente, tanto en su con-
cepción como en sus objetivos e instrumentos, de aquella de Estados Unidos
e, incluso, de otros países sudamericanos como Chile. Como hemos señalado
en diversos estudios, la visión brasileña del MERCOSUR fue construir a tra-
vés del mismo un nuevo factor de poder, vis-à-vis la política hemisférica de
Estados Unidos así como, en función general de sus objetivos globales de
inserción económica y política, impulsar la propuesta de un área de libre co-
mercio sudamericana o “ALCSA”.
El MERCOSUR fue una alternativa, intermedia, entre la continuidad de
su política nacionalista y la economía liberal predominante en el mercado
mundial y que ayudaba a la formulación del nuevo proyecto de desarrollo.
Dentro del bloque, Brasil podía ejercer presiones proteccionistas que serían
imposibles de llevar adelante en el marco de un acuerdo como el ALCA. Este
hecho, además, ponía al MERCOSUR como una instancia negociadora frente
al eventual establecimiento de un área hemisférica de libre comercio y, a nivel
político, el bloque permitía a Brasil tener una base más de apoyo para su estra-
tegia de alcanzar reconocimiento como “potencia media mundial”, en virtud
del liderazgo que ejercería al interior del bloque y, a través de éste, en el Cono
Sur.
3.2 La formulación de las “nuevas relaciones” con Argentina

A partir de 1985 Brasil construye su parcería estratégica con Argentina, consi-
derada la más amplia y principal, que servía de plataforma para redefinir las
relaciones en el plano regional, dentro del universalismo selectivo que caracte-
rizaría a la política exterior brasileña desde mediados de los 80. Luego de los
acuerdos Sarney-Alfonsín y la sustitución del primer proyecto estratégico de
integración bilateral (Programa de Integración e Integración Argentino-
Brasileño, PICAB), los gobiernos de Collor y Menem, lanzan su reformula-
ción, ampliada a los socios geográficos inmediatos, lo que da inicio al MER-

COSUR.
Las relaciones entre ambos socios fueron consideradas como la base es-
tructural del proyecto. No obstante, a poco andar – y luego de la sustitución
de Collor por Itamar Franco - las respectivas relaciones de cada uno de estos
países con Estados Unidos, el paradigma de política exterior seguido por la
Argentina en los años 90s (“realismo periférico”), las agendas de seguridad
respecto de las propuestas norteamericanas, la implementación de la “conver-
tibilidad” por parte de las autoridades argentinas y la indecisión de Argentina
entre optar por ALCA o por MERCOSUR, constituyeron, a ojos del Brasil,
los elementos que perturbaban la profundización de las relaciones bilaterales
de los socios. Obviamente, desde la perspectiva argentina, las fundamentacio-
nes eran otras, principalmente referidas al rechazo brasileño a profundizar la
institucionalidad.9
Las relaciones bilaterales con Argentina pasaron por un complejo nudo
de desavenencias, a pesar de las declaraciones mutuas de alianzas y solidarida-
des. No obstante las diferencias entre ambos países respecto de la profundi-
zación necesaria que requería el MERCOSUR en aspectos institucionales
como políticos, no fueron los elementos que dificultaron las relaciones, sino
el posicionamiento que cada uno de ellos aspiraba a encontrar en los intereses
globales de Estados Unidos. Tanto Brasil como Argentina habían adoptado –
con diferentes matices e intensidad – la apertura como mecanismo para acer-
car sus estrategias de inserción externa a las aspiraciones de Estados Unidos.
Ambos países buscaban, por vías distintas, transformarse en los interlocutores
privilegiados de Estados Unidos en la región.
Sin embargo, Brasil no logró definir una estrategia clara con el fin de al-
canzar los objetivos de presentar su regionalismo como la alternativa de AL-
CA. Esta situación es contradictoria con la capacidad relativa que Brasil tiene,
por sus condiciones geográficas, económicas, demográficas y políticas de
convertirse en el potencial unificador de una alternativa de regionalismo fren-
te a Estados Unidos y transformarse en el más importante actor político sud-
americano.
Durante la gestión del presidente Fernando H. Cardoso, el problema
fundamental fue la ausencia de una definida vocación de liderazgo (Cervo
2002; Bernal-Meza 2002), que el actual presidente Lula revirtió con un impor-
tante empeño de liderazgo (regional y multilateral), el cual se ha visto recien-
temente profundamente debilitado, como consecuencia de la crisis política
que ha enfrentado su partido y su gobierno, luego de las denuncias de corrup-
ción.
9 Hemos analizado estos problemas en diversos trabajos a los cuales remitimos; cfr. Bernal-Meza
1999, 1999a, 2000, 2000a, 2000b.
La situación de estancamiento y la falta de interés de Estados Unidos por

llevar adelante su proyecto ALCA deja a Brasil un espacio político abierto
para las iniciativas de su regionalismo, en la medida que este país no tiene
sobre sí una carga político-histórica negativa en la percepción de los países
sudamericanos como sí la tienen los Estados Unidos, aún cuando en varios de
ellos subsiste la idea de un “Brasil hegemónico”, como por ejemplo en Argen-
tina. Sin embargo, para esto se requiere que Brasil defina lo que quiere real-
mente hacer con el MERCOSUR y formule su estrategia política regional, en
la cual asuma el costo que el liderazgo lleva implícito, tal como la historia de
las relaciones internacionales lo ha demostrado en los distintos órdenes mun-
diales.
3.3 Conflictos subregionales y la agenda de política exterior

Una serie de acciones contradictorias afectaron la imagen del interés objetivo
del Brasil por el MERCOSUR y las relaciones con sus vecinos miembros. El
gobierno de Lula se opuso a la candidatura de un diplomático uruguayo a la
dirección de la OMC, la que contaba con un amplio apoyo de los países lati-
noamericanos, lo que en cierta forma lo aisló de la región, provocando una
retirada humillante del candidato brasileño. El gobierno argentino tomó una
serie de actitudes agresivas, criticando el rumbo del MERCOSUR y el preten-
dido liderazgo brasileño, todo esto en un contexto de denuncias de reglas
desiguales y prácticas desleales en las relaciones bilaterales (Guilhon Albu-
querque 2005). El presidente argentino no asistió a la Cumbre de Cuzco don-
de se lanzó la Comunidad Sudamericana de Naciones en Diciembre 2004 y en
2005 se retiró abruptamente de la cumbre de Brasília que reunió a países
miembros de la Comunidad Sudamericana y a naciones árabes. El gobierno
argentino reaccionó duramente en oportunidad que el vice Canciller brasileño,
Samuel Pinheiro Guimarães, presentara en Luxemburgo la posición del Brasil
respecto del Consejo de Seguridad. El canciller Rafael Bielsa calificó de “elitis-
ta y poco democrática” la posición de Brasil en favor de una reforma del
Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas mediante la incorporación de
nuevos miembros permanentes.10 El gobierno paraguayo manifestó su desen-
canto con el MERCOSUR y la posibilidad de evaluar una negociación en
ALCA, al tiempo que iniciaba tratativas para recibir en su territorio tropas
militares norteamericanas, hecho que provocaría alarma en Brasília.
Según Guilhon Albuquerque, Lula ha tratado de implementar tres agen-
das distintas, que pueden ser teóricamente compatibles entre sí pero que oca-
sionalmente – y fatalmente en el largo plazo – persiguen objetivos conflicti-
vos. Esas agendas provienen de las bases de sustentación del gobierno de Lula
10 Diario Los Andes, Mendoza, Argentina, 28 de mayo de 2005.

y serían: a) la agenda permanente de política exterior (lo que hemos definido

como objetivos e intereses tradicionales); b) la agenda personal del presidente
Lula y c) la agenda ideológica. La primera de ellas puede ser definida por sus
tres principales objetivos: garantizar un ambiente externo favorable al creci-
miento y la estabilidad de la economía brasileña, evitar cualquier imagen de
sometimiento a los Estados Unidos y sus principales aliados y evitar o prorro-
gar la integración a la economía norteamericana (vía ALCA). La segunda tiene
por objetivo proporcionar al presidente un escenario para promover su prota-
gonismo en el sistema internacional. Por último, la agenda ideológica se
relaciona con el supuesto de que la llegada de Lula al gobierno abría un
camino de cambios políticos y sociales radicales, tanto en el orden doméstico
como en el campo internacional. Según esta visión, Brasil debía promover un
nuevo orden mundial destinado a superar el actual proceso de globalización y
su principal propulsor, la supremacía norteamericana (Guilhon Albuquerque
2005).
Cada una de estas agendas se relaciona con actores específicos que están
en la base del poder de gobierno: los sectores nacionalistas (empresariales y
políticos), los sectores nacionalistas de izquierda (políticos y diplomáticos) y
los sectores tradicionales del partido de los Trabajadores, de raíz marxista. En
general, con excepción de los grupos de izquierda del PT, más militantes y
coincidentes con el “internacionalismo proletario”, estos sectores participan
del amplio consenso acerca del papel destinado a Brasil en el orden interna-
cional. Como señalan algunos autores, hay una amplio consenso entre los
operadores diplomáticos y las elites en general en la creencia de que el país
está destinado a tener un papel significativo en la escena internacional y una
expectativa de reconocimiento de esta condición por parte de las grandes
potencias, en función de sus dimensiones continentales, de sus riquezas natu-
rales y de su “liderazgo natural” entre los vecinos.11
Conclusiones
En primer lugar, no se puede entender o comprender la política exterior bra-
sileña sin tener en cuenta la aspiración de las elites dirigentes del país por la
industrialización y la visión de sí mismos y el papel que ellos suponen el Brasil
debe tener en el mundo.
Con distintas formulaciones y estrategias, desde mediados de los años 70
Brasil ha mantenido un relativo activismo internacional y, a partir de los años
90, una aspiración entre latente y explícita al liderazgo sudamericano que lo
han enfrentado a las políticas hemisféricas de Washington. No obstante, la
11 Cfr. Souza, A. (2002): „A agenda Internacional do Brasil: um Estudo sobre a Comunidade Brasi-
leira de Política Externa”, in: mimeo, Rio de Janeiro: CEBRI, citado por Lima (2005).
búsqueda del liderazgo pasó de una visión que lo acercaba a Estados Unidos
(Cardoso) a otra más autónoma e independiente (Lula).
Las distintas estrategias reflejaron concepciones opuestas acerca del sis-
tema internacional y de la economía política mundial. El cambio más signifi-
cativo respecto de la visión del mundo y las relaciones internacionales se pro-
dujo bajo el gobierno de Cardoso, al adoptar éste una visión kantiana de ellas.
Lula retornó a Brasil a su tradicional visión “realista” de las relaciones in-
ternacionales y puso el tema del Consejo de Seguridad en el tope de su agenda
internacional, aunque no como su principal objetivo (Guilhon Albuquerque
2005).
Si bien este objetivo antes se lo propuso Fernando H. Cardoso asocián-
dose a la visión neo-multilateralista de Clinton, Lula lo ha buscado a través del
liderazgo y la búsqueda de mayores entendimientos con sus socios: funda-
mentalmente India y Sudáfrica, Japón y Alemania. Sin embargo, la caracterís-
tica distintiva es que mientras Cardoso sostuvo su política de acercamiento a
Estados Unidos con una política económica neoliberal, Lula ha combinado
una política macroeconómica ortodoxa con una política exterior heterodoxa
más cercana a las tradicionales visiones autonomistas, buscando compatibili-
zar una política de equilibrio de poder, en alianza con sus parceiros que tienen
nivel de “potencias medias” (como India y China), con un liderazgo sudame-
ricano que se proyecta desde el MERCOSUR hacia la Comunidad Sudameri-
cana de Naciones.
La visión realista del gobierno de Lula se ha expresado en la acumulación
de recursos clásicos de poder, en su empeño por el liderazgo regional, en su
oposición a las políticas norteamericanas así como en su esfuerzo por conse-
guir el reconocimiento internacional al objetivo de ingresar como miembro
permanente al Consejo de Seguridad de Naciones Unidas.
En este cambio, con el retorno al realismo, se advierten algunos temas
que otros países sudamericanos han considerado como preocupantes:
1) Su lenta pero sólida acumulación de poder militar.
2) El desarrollo nuclear, con la reactivación de la planta Angra III12, que
es un paso fundamental para poder acceder al club de los poderes
nucleares y, desde la perspectiva de los sectores que lo impulsan, un
12 A pesar de que las informaciones pueden parecer contradictorias, El diario Folha de São Paulo, en
su edición de 29 de noviembre de 2002, señaló que “la usina nuclear de Angra III recibió el OK
de los técnicos del Tribunal de Cuentas de la Unión”. Según el diario Clarin de Buenos Aires (cla-
rín.com, 26 de noviembre de 2005), “Brasil está en camino de construir una tercera central nu-
clear, Angra III. Según el titular de Electronuclear, Paulo Figueiredo, la planta podría ser cons-
truida en 5 años y medio”. Por su parte, el diario O Globo, en su edición del 25 de diciembre de
2005 señalaba que respecto a dicha construcción aún habría discusiones: el nuevo ministro de
Energía serìa favorable a la construcción de Angra III, mientras que la ministra Dilma Roussef se
oponía.
factor clave para llegar o conseguir justificaciones para integrar como

miembro permanente el Consejo de Seguridad de la ONU.
3) Su rechazo a aceptar la supervisión de la AIEA sobre su programa
nuclear.13
4) La desconfianza y recelo que ha generado entre sus vecinos y socios
sudamericanos su aspiración a ingresar al Consejo de Seguridad
(Bernal-Meza 2004a, 2005).
a) ¿Cuáles son los posibles impactos de la política realista

brasileña en el Cono Sur?
Con Lula Brasil ha reforzado su vocación de actuar internacionalmente sin
ataduras que menoscaben su decisión autónoma sobre la economía nacional.
La posición de liderazgo del Brasil ha generado desconfianzas y recelos
en países medianos como Argentina y Chile, lo que está provocando alianzas,
como la ocurrida entre Chile y México, en el Consejo de Seguridad cuando los
dos socios mayores, Brasil y Argentina, no tuvieron una voz definida en torno
al conflicto en Irak y la intervención norteamericana y sus aliados.
Subsisten en Argentina, de manera predominante, las percepciones acer-
ca del interés de Brasil por utilizar al MERCOSUR como un elemento de una
política de poder vis-à-vis los Estados Unidos y por otra parte, continúan los
desencuentros y las dificultades entre Argentina y Brasil para profundizar el
MERCOSUR14, es decir, transformarlo en mucho más que un acuerdo de
libre comercio; problemas que se potencian al poner éstos contra el telón de
fondo de las acciones de liderazgo del Brasil.
Al mismo tiempo, se mantiene en Brasil la falta de decisión sobre qué
hacer con el Tratado de Asunción, mientras mantiene la presunción de que
puede asumir un liderazgo regional sin pagar costos económicos.
El retorno de una visión realista de sus relaciones internacionales plantea
para el Brasil un dilema: su realismo político de “gran poder estado-nación
autónomo” versus un MERCOSUR que sea un sistema común de reglas,
beneficios y posibilidades de desarrollo para todos los Estados que lo integran
13 Con fecha 5 de abril de 2004 una agencia noticiosa (http://voanews.com/spanish/archive/2004-

04/a-2004-04-05-4-1.cfm) citando al diario Washington Post, señaló que “Brasil rechazó dar
permiso para que inspectores nucleares de la ONU examinen partes de una instalación para enri-
quecer uranio que está siendo construída cerca de Río de Janeiro. El Washington Post atribuye a
diplomáticos haber dicho que inspectores del Organismo Internacional de Energía Atómica halla-
ron blindadas "porciones significativas" del sitio, durante recientes visitas. Posteriormente, según
la agencia AP, com fecha 3 de noviembre de 2004, la Agencia Internacional de Energía Atómica
llegó a un acuerdo con Brasil que permitiría a sus inspectores acceso parcial a ciertas centrífugas
del país sudamericano (http://www.esmas.com/noticierostelevisa/internacionales/403432.html).
14 Para una visión amplia de las coincidencias y diferencias entre los socios del MERCOSUR, cfr.
Bernal-Meza (2000, 2002b).
y en el cual, aún siendo el más poderoso, sea uno más de esa unión de estados
nacionales, dilema que tarde o temprano se proyectará sobre la Comunidad
Sudamericana de Naciones, en la medida que ésta logre avanzar en sus objeti-
vos.
El gobierno brasileño ha reiterado su interés en desarrollar con Argenti-
na una “alianza estratégica”, pero su aspiración por ingresar como miembro
permanente al Consejo de Seguridad ha creado un nuevo factor de confronta-
ción con Argentina, que se agrega al resurgimiento de la preocupación por el
desarrollo nuclear brasileño al manifestar el gobierno de Lula el rechazo a
eventuales inspecciones de la AIEA a sus plantas nucleares, salvo a las respec-
tivas tubulaciones.
b) Política interna y política exterior: un futuro incierto

El futuro de la política exterior brasileña es complejo: se mantienen los obje-
tivos de conseguir status mundial como potencia regional y hay claras mani-
festaciones de liderazgo; pero la opción del gobierno por lineamientos eco-
nómicos neoliberales que lo alejan de sus propuestas de campaña también le
restan legitimidad frente al resto de países medianos y pequeños de América
del Sur. Es decir, Brasil con su opción por la continuidad de una política eco-
nómica neoliberal, puede perder legitimidad frente a las nuevas coaliciones de
gobierno que están surgiendo en la región y que llegaron al poder como rea-
cción frente a las políticas neoliberales seguidas por los gobiernos anteriores;
tal es el caso de Chávez en Venezuela, Kirchner en Argentina y Vázquez en
Uruguay. Al mismo tiempo, la corrupción – con la compra de apoyos políti-
cos en el Congreso – ha afectado profundamente la credibilidad interna de su
gobierno, restándole apoyo para sus agendas externas.
La continuidad del activismo internacional y el liderazgo regional brasile-
ños dependen de la evolución de la crisis política interna. Lula y su gobierno
está hoy fuertemente debilitado y desacreditado. Aún así, ha logrado enco-
lumnar detrás suyo a Venezuela, creando con ello un potencial eje sudameri-
cano frente al cual países importantes como Argentina dudan aún si seguir o
distanciarse, a pesar de los estrechos vínculos que se advierten entre Caracas y
Buenos Aires.
El futuro de la agenda de política exterior dependerá de la evolución de
la crisis política interna. Aquí se plantean dos escenarios: 1) si Lula se mantie-
ne en el gobierno (lo que parece estar logrando) y consigue la reelección.
Entonces, Brasil mantendrá esa política de aspiración al liderazgo, realismo y
balance de poder; 2) si Lula no consigue la reelección, retornará la visión neo-
multilateralista de Cardoso, con éste o Serra en el gobierno. En este caso
habrá una reducción de ese perfil de liderazgo, con un retorno más limitado
de la visión kantiana que dominó la política exterior bajo la presidencia ante-

rior.
Considerando las aspiraciones al reconocimiento como potencia regional
y la voluntad de liderazgo político, Brasil se enfrenta con dos dilemas:
1) Plantear su acceso al Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas
con una estrategia que no sea leída como una “política de poder”, lo
cual, al mismo tiempo, pone en cuestionamiento su desarrollo nu-
clear: necesita de éste para afirmar su condición de potencia pero re-
presenta un riesgo de enfrentarlo a su tradición de respeto por la
prohibición al desarrollo de armas nucleares (Tratado de Tlatelolco)
y sería, objetivamente, una opción por la política de poder;
2) Brasil necesita del MERCOSUR porque es su “espacio de ejercicio y
representación de liderazgo” (ante Estados Unidos y ALCA), pero, al
mismo tiempo, no es posible un MERCOSUR sin un sistema de re-
glas claras y un desarrollo institucional más cercano a la supranacio-
nalidad que a la inter-gubernamentalidad. ¿Aceptará Brasil subordi-
narse a esas reglas a pesar de ser un gran poder estado-nación? En
este caso la respuesta es una opción aún abierta.
Sin embargo, la crisis política interna ha dejado por el momento a la política

exterior regional en un inmovilismo que dista mucho del activismo y el impul-
so de iniciativas de los primeros años. El eje Brasília-Caracas (y eventualmen-
te, Argentina), que antes daba la impresión de ser liderado por Lula, hoy es
activamente impulsado por Chávez. La capacidad de maniobra de Lula está
condicionada por su propia alianza de gobierno, que va de la izquierda (inclu-
so con sectores de la ex guerrilla) a la derecha y la extrema derecha. Conviven
en su alianza un sector autarquista-neodesarrollista que impulsa el desarrollo
de industrias estratégicas nacionales, con un sector nacionalista-industrialista
integrado esencialmente por empresarios que aceptan la asociación con em-
presas transnacionales y un sector neoliberal, que mantiene la opción por la
apertura y las privatizaciones. Esto explica que ni en la conducción del Minis-
terio de Hacienda ni en el Banco Central haya miembros del PT. Al mismo
tiempo, hay un deseo muy fuerte – que comparten estos distintos sectores,
aunque con distintos matices – de llevar adelante una política de poder. Sin em-
bargo, este objetivo no será posible sin buenas relaciones con Argentina.
Brasil necesita de un entorno sub-regional sólido como una plataforma de
despegue para sus aspiraciones internacionales; pero, justamente uno de los
factores – como política de prestigio – que apoyarían su reconocimiento in-
ternacional como potencia, el cual es el ingreso al Consejo de Seguridad, lo
enfrentará, inevitablemente, con Argentina.
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Cambios y Continuidades en La Politica Exterior Brasileña

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Lateinamerika Analysen 13, Februar 2006, S. 69-94.

Hamburg: IIK

Cambios y continuidades en la política

Der Beitrag untersucht die Entwicklung der brasilianischen Außenpoli-

1 Tal como la he definido, por sus características en “comunidad epistémica de pensamiento en

1. Evolución de la política exterior brasileña:

Paralelamente, las relaciones con Estados Unidos se profundizaban nega-

1.1 El desarrollo económico

1.2 La agenda y objetivos en relación al Consejo de Seguridad y

En general, la política exterior siguió volcada a la realización de objetivos

1.3 Objetivos de la política exterior y su evolución en

El mayor esfuerzo estaría en el ámbito de los foros multilaterales: crea-

1.4 La política exterior y el acercamiento a ALCA

2. Cambios y continuidades en la política exterior

2.1 Los años 90: crisis, ruptura y apertura neoliberal. Fernando H.

Las indefiniciones de la política exterior de Cardoso, derivadas de la co-

el rechazo de la población a su política exterior – condujeron a la derrota de

2.2 Lula da Silva: nueva política exterior y liderazgo

pliada, con la inclusión de Rusia y el Asia, donde potencias como China e

2.3 El recambio de intelligentzia

América Latina – aunque mantendría su activismo económico (Hong Kong,

2.4 Los límites para el disenso internacional

3. Inicio del Siglo XXI: el retorno del Realismo y la

3.1 El papel del MERCOSUR en la política internacional brasileña

3.2 La formulación de las “nuevas relaciones” con Argentina

ción, ampliada a los socios geográficos inmediatos, lo que da inicio al MER-

La situación de estancamiento y la falta de interés de Estados Unidos por

3.3 Conflictos subregionales y la agenda de política exterior

10 Diario Los Andes, Mendoza, Argentina, 28 de mayo de 2005.

y serían: a) la agenda permanente de política exterior (lo que hemos definido

factor clave para llegar o conseguir justificaciones para integrar como

a) ¿Cuáles son los posibles impactos de la política realista

13 Con fecha 5 de abril de 2004 una agencia noticiosa (http://voanews.com/spanish/archive/2004-

b) Política interna y política exterior: un futuro incierto

de la visión kantiana que dominó la política exterior bajo la presidencia ante-

Sin embargo, la crisis política interna ha dejado por el momento a la política

Nogueira Baptista, Paulo (1993): “A Política Externa de Collor: modernização ou

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