PONENCIA OBRA PÚBLICA Y CORRUPCIÓN

[Saludo, agradecimiento por invitación y demás….]

En el reconocido tratado filosófico y político denominado “El contrato social”, como

principal punto rector Rousseau nos hablaba de una cesión de voluntades individuales por
parte de los ciudadanos, para conformar una voluntad general de la que emana la única y
legítima autoridad del Estado; ésta a su vez quedaba depositada en un gobernante a quien
correspondía la ejecución de las leyes y el mantenimiento de las libertades. De esta manera
prevalecería el interés común de todo el pueblo.

Más de 250 años después de que se publicara esta obra, cabe cuestionarnos si esa
soberanía que reside en el pueblo, en la actualidad está siendo efectivamente representada
por nuestros gobernantes; o en otras palabras, si en los actos de gobierno predomina
siempre el interés público.

Al uso del poder encomendado, para la obtención de beneficios privados por parte de
quienes realizan funciones públicas, se le ha denominado: “corrupción” y por desgracia
constituye un mal que en mayor o menor medida encontramos presente en casi todo
gobierno –por no decir que en todos-.

Fuera de lo perverso que resulta por sí mismo, el que un funcionario público de

cualquier nivel busque beneficiarse de su posición en perjuicio de la comunidad cuyos
intereses debe representar; la corrupción más que una cuestión ética o moral, representa
un problema tangible en cuanto menoscaba la calidad de vida de un pueblo. La corrupción
afecta la democracia, los actos de gobierno, la economía y desarrollo de un país, la
confianza en sus instituciones y principalmente los valores de una sociedad.

No es secreto que México no es un país particularmente acaudalado; si bien posee una

vasta riqueza natural y cultural, actualmente 55.3 millones de mexicanos viven en
situación de pobreza y 11.4 millones en pobreza extrema, de acuerdo con el último estudio
realizado por el Consejo Nacional de Evaluación de la Política Social –Coneval-. Por ello,
aunado a la obligación moral y legal de que los actos de gobierno se realicen con rectitud,
la situación económica del país amerita un esfuerzo extraordinario para que los recursos
económicos que se manejan en todos los órdenes de gobierno sean empleados sólo en
acciones que representen un beneficio a la colectividad.

De acuerdo con el índice de percepción de la corrupción elaborado por la organización

“Transparencia Internacional”, en el año 2014 México obtuvo 35 puntos en una escala en la
que 100, representa una ausencia total de corrupción; si bien, dicha organización refleja la
percepción social acerca de los niveles de corrupción en el sector público en general, el
manejo de recursos económicos constituye uno de los rubros que más reflejan el actuar en
favor de intereses particulares en oposición a los sociales; por tratarse de aspectos
cuantificables.

El combate a la corrupción, no sólo requiere el uso de toda la energía de cada gobierno,

sino que reclama la toma de acciones coordinadas de la comunidad internacional, como las
promovidas en 1996 por la Convención Interamericana contra la Corrupción, suscrita en
Caracas por 21 Estados; entre ellos México y Argentina.

En el artículo tercero de esa Convención, los Estados parte se comprometieron a crear,

mantener y fortalecer sistemas para la contratación de bienes y servicios que aseguren la
publicidad, equidad y eficiencia; así como órganos de control superior, con el fin de
desarrollar mecanismos para prevenir, detectar, sancionar y erradicar las prácticas
corruptas.

La corrupción lleva a mexicanos y extranjeros a poner en entredicho las capacidades

del estado para gobernar. En México la gente no confía ya en sus gobernantes y la calidad
de funcionario público se ha transformado en algo deshonroso. Al asociarse la corrupción
con la impunidad, se corre el riesgo de generalizarse ambos males en todas las
instituciones públicas y extenderse a la sociedad entera para finalmente consolidarse como
una costumbre.

Citando al jurista Jorge Fernández Ruíz: “habrá que considerar a la corrupción y a la

impunidad como lo que en rigor son: una grave amenaza latente para todo el sector
público y para la sociedad entera; en consecuencia no debe escatimarse esfuerzo alguno ni
medida necesaria para prevenirla, combatirla y reprimirla.”

Las áreas más susceptibles a estas prácticas, son sin duda las que ameritan un mayor
esfuerzo. La obra pública es el sector más proclive a la corrupción. En mi país, los
principales y más recientes escándalos en materia de conflicto de intereses y corrupción
involucran a contratistas de obra y funcionarios vinculados con ellos.

Una buena parte del presupuesto a nivel federal, estatal y municipal se invierte en
obra pública; estos proyectos tienen la característica de que en una sola obra se llegan a
invertir cantidades equivalentes en algunos casos, al presupuesto anual de municipios
enteros.

La infraestructura hace posible el desarrollo del país. El sector público realiza obras
con el fin de que una sociedad pueda vivir con decoro, en forma ordenada y pueda
cumplir con sus fines. Resulta por ello, de suma trascendencia procurar la creación y
mantenimiento de las obras que sean acordes a las necesidades, estilo de vida, necesidades
de desarrollo y también conforme a los recursos con que se cuenten.

Según estimaciones de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo

Económicos (OCDE), la corrupción implica un costo hasta 37% mayor de los bienes y
servicios que compra el estado y que podría emplearse en programas sociales o de
estímulo económico. Un ejemplo muy representativo es la licitación del tren México-
Querétaro que el gobierno tuvo que cancelar en diciembre pasado, luego de que se hiciera
pública la numerosa cantidad de contratos que habían sido ya adjudicados a una empresa
que formaba parte del consorcio al que le fue adjudicada esa obra; entre ellas, una
sumamente costosa mansión propiedad de la primera dama del país.

Todo lo anterior, sumado al breve tiempo que se otorgó para la presentación de

propuestas y la relación entre directivos de esas empresas con el presidente desataron
cuestionamientos sobre la transparencia del proyecto. Como consecuencia de esa
deficiente planeación y presunta corrupción, la construcción de ese tren tendrá ahora un
mayor costo por la devaluación del peso; ello además del escepticismo y cuestionamientos
que prevalecerán en los inversionistas extranjeros, dadas las prácticas del gobierno
mexicano.

Toda gran obra de infraestructura en el mundo está sujeta a una enorme presión y a
mayor escrutinio por su costo y la utilización de recursos públicos, confrontado con la
utilidad pública. Implican una elevada erogación de recursos originariamente
pertenecientes al pueblo y por ende, dichas obras constituyen un patrimonio público. De
ahí la legitimación que posee la sociedad para tomar un papel activo no sólo en la
supervisión y fiscalización de los recursos empleados, sino también un rol decisorio en
cuanto a la realización de la obra misma.

En un panorama como el descrito, en el que la mayoría de la población vive en

pobreza y no hay confianza ya en los entes públicos, la representatividad depositada en
los gobernantes no se extiende ya a la toma de decisiones de esa magnitud; debe
instaurarse un mecanismo que confiera a los gobernados un mayor control sobre las obras
que se edifican con sus recursos y para su beneficio. Ello indudablemente exige la
modernización y reforma de los ordenamientos en la materia.

En México fue hasta la promulgación de la Constitución de 1917, cuando quedaron

establecidas las bases para la regulación en materia de obra pública; específicamente en su
artículo 134, que a la fecha ha sido reformado en 3 ocasiones.

[+ antecedentes]
 El texto constitucional vigente, en su artículo 134 prevé que para satisfacer los
objetivos a los que están destinados, los recursos económicos de que dispongan la
Federación, estados, municipios, Distrito Federal y los órganos político-administrativos
deben ser administrados conforme a los siguientes principios: eficiencia, economía,
transparencia y honradez.

[+ sobre los principios]

El ordenamiento reglamentario del referido artículo 134 Constitucional, es la Ley de

Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas, en la que se establecen las etapas
y modalidades aplicables a la realización de las obas públicas.

Desde su creación esta Ley ha sufrido ya ocho reformas, a pesar de haberse

promulgado apenas en el año 2000. Ello atiende a la imposición de cada vez mayores
controles para restringir actos de corrupción y en general, prácticas deficientes tanto de las
autoridades como por parte de quienes materialmente ejecutan las obras.
Lamentablemente, a causa de la creciente propagación de usos y costumbres contrarios a
la legalidad, se ha hecho necesario establecer cada vez más leyes, reglamentos, cláusulas y
técnicas de supervisión; sin embargo, la adecuada protección de los recursos y su uso
responsable, bien lo ameritan.

A pesar de todos estos esfuerzos legislativos, muy poco se ha trabajado en cuanto a la

creación de medios de control que permitan detectar un costo-beneficio en función a las
necesidades reales de la población beneficiada, previo a la aprobación de una obra y que
puedan incluso derivar en la cancelación o reducción de la obra, si ésta resulta
excesivamente costosa o innecesaria.

Los procedimientos previstos en esa Ley para la realización de obras públicas, dan una
intervención y participación a diversas dependencias y áreas de gobierno; incluso se ha
previsto la presencia de testigos sociales en algunos casos; sin embargo éstos últimos son
personas que pertenecen a un padrón que controla la Secretaría de la Función Pública,
para pertenecer a éste requieren demostrar una determinada escolaridad e instrucción,
deben tomar ciertos cursos y no tienen mayor intervención que la elaboración de su
testimonio hasta que finaliza la obra; pero ninguno de los entes a quienes se les faculta
para intervenir, representa al sector al que se busca beneficiar con la obra; esto es, los
destinatarios de la obra quienes utilizan las vías o recorren las calles que se van a
pavimentar, quienes transitarán por el puente a construir, los que se verán beneficiados
con un monumento o un embellecimiento de sus edificios cercanos… son los únicos a los
que la Ley no previó consultar o dar una intervención previo a la realización de la obra.

Como usuarios o beneficiarios directos de la obra pública en cuestión, estas personas

son quienes aún sin los conocimientos técnicos ni especializados, conocen mejor que nadie
la utilidad, practicidad o incluso el perjuicio que esa obra les va a acarrear y en muchos
casos tendrán mejores propuestas y soluciones para el desarrollo de su comunidad.

Para un mejor planteamiento de esta idea, describiré a muy grandes rasgos el

contenido de la citada Ley de Obras Públicas. Ésta inicia por establecer diversas y muy
cuestionables excepciones en cuanto a la aplicación de dicha Ley; cuestión que sin duda
genera riesgos potenciales en relación con a la utilización de los recursos con los que se
edifiquen esas obras, además de dejar un amplio espacio a la anarquía.

La Ley define la obra pública, como aquellos trabajos que tengan por objeto construir,
instalar, ampliar, adecuar, remodelar, restaurar, conservar, mantener, modificar y demoler
bienes inmuebles; y como servicios relacionados con las mismas: los trabajos que tengan
por objeto concebir, diseñar y calcular los elementos que integran un proyecto de obra
pública; esto es, las investigaciones, estudios, asesorías y consultorías previstas por la
misma Ley.

Una de las más recientes reformas a esta Ley, consistió en la creación de un sistema
electrónico de información denominado “CompraNet”; que es un sistema electrónico de
información pública gubernamental sobre obras públicas, visible en una página web. En
ella se publican los proyectos de obras públicas anuales a realizar por parte de las
dependencias y entidades, el registro único de contratistas sancionados, las convocatorias
y en general, la información correspondiente a las adjudicaciones y contrataciones. Su uso
y consulta es gratuito y se encuentra a cargo de la Secretaría de la Función Pública.

Pese a que se estableció que en dicho sistema se publiquen los proyectos de obra
públicas aprobados, la Ley también dejó abierta la posibilidad de no hacerlo en diversos
casos. Aún en el caso de los proyectos que sí se difundan en ese sitio, ello cumple
aisladamente con un compromiso de transparencia, pero no significa que la opinión de los
destinatarios de la obra vaya a ser escuchada porque esa plataforma no permite una vía de
comunicación en ese rubro. Además, muy poca gente conoce de ese sitio web y su uso y
navegación no es fácil; pues la información no se presenta en un modo accesible ni
fácilmente entendible, por la complejidad en el lenguaje y la distribución de la
información, resulta notorio que ese sitio se encuentre dirigido primordialmente a las
autoridades y a los interesados en participar en las contrataciones. No es un medio
efectivo de comunicación con la sociedad a quienes se dirigen las obras.

Continuando con el procedimiento previsto en la citada Ley, dentro de la fase de

planeación de la obra pública, se establece que ésta debe siempre ajustarse al Presupuesto
de Egresos o al de los fideicomisos que en su caso se prevean, a la Ley General de
Asentamientos Humanos y al Plan Nacional de Desarrollo y otros programas regionales y
sectoriales. Es en esta fase en la que debería quedar comprendido que la obra pública se
ajuste además a las necesidades reales y actuales del sector de la población beneficiado;
debiendo para ello tomar en cuenta lo que resulte del medio de consulta que para el caso
se establezca.

Como parte de la planeación se previó la posibilidad de contratar o realizar estudios o

proyectos previos; resulta destacable en este punto, que la Ley otorga una facultad a favor
de cualquier persona, las entidades y municipios para promover estudios, planes y
programas para el desarrollo de proyectos, debiendo proporcionar para ello, la
información suficiente para su factibilidad y sin que ello genere derechos u obligaciones
para las dependencias.

Al referir este artículo que “cualquier persona” pueda promover estos estudios, la Ley
pareciera estar brindando una oportunidad al sector destinatario de la obra para ser
escuchado; sin embargo, posteriormente condiciona aquella participación a la presentación
de la suficiente información para su factibilidad. En el caso de que la obra fuera a
desarrollarse en una comunidad de escasos recursos y con bajo nivel socioeconómico, esta
disposición impondría una expectativa de imposible realización para quienes ahí residen,
pues difícilmente tendrán los medios para otorgar la suficiente información que haga
factible la realización de esos estudios; de esta manera aun cuando sus habitantes
consideraran innecesaria, poco práctica o inconveniente la realización de la obra o tengan
una necesidad más apremiante que pudiera solventarse con ese recurso, la propia Ley
dificulta que sean escuchados. Suponiendo que lograran otorgar a la autoridad la
información suficiente, el propio artículo establece que ello no le genera una obligación a
la dependencia y estamos hablando solamente de promover un estudio, plan o programa
para el desarrollo de un proyecto, menos aún le generará una obligación en cuanto a la
realización de la obra en sí.

Dentro de la planeación se prevé también, que en determinados casos se establezcan

comités de obras públicas, para revisar el programa, formular observaciones y
recomendaciones; sin embargo dichos comités se integran por autoridades de las
entidades, municipios o dependencias y en su caso asesores técnicos que no tienen voto.
 La siguiente etapa es la Ejecutiva que comprende la selección del contratado, la
celebración del contrato y en su caso las modificaciones al mismo.

Para la selección de quien materialmente realizará la obra, la Ley prevé tres

modalidades: licitación pública, invitación a cuando menos tres personas y la adjudicación
directa.

La licitación pública constituye una forma crucial de la selección del contratante; es la

regla general respecto a la que las dos modalidades restantes fungen como excepciones. A
grandes rasgos, ésta modalidad se basa en un régimen de libre competencia en el que
varios aspirantes contienden en condiciones de igualdad, en respuesta a una convocatoria
pública.

En palabras del argentino Agustín Gordillo, la licitación pública tiene por objeto la
selección en concurrencia, de la mejor oferta para celebrar un contrato.

De acuerdo con la calidad de los participantes, la licitación puede celebrarse a nivel

nacional o internacional y comprende las siguientes etapas:

- La convocatoria, que contendrá una descripción general de la obra, pago,

anticipos, otorgamiento de garantías y las especificaciones técnicas, de materiales y
otras particulares que se busquen; se incluye además un modelo del contrato y los
criterios y requisitos que vayan a ser empleados al momento de evaluar la obra.

Como requisito reciente, se prevé ahora formular una declaración de integridad en

la que el aspirante manifieste bajo protesta de decir verdad, que se abstendrán de
adoptar conductas que induzcan o alteren aspectos que puedan otorgarles
condiciones más ventajosas con respecto a los demás participantes.

Las convocatorias son publicadas en el sistema CompraNet y en el Diario Oficial

de la Federación.

- Se debe realizar al menos una junta de aclaraciones a la convocatoria dentro de la

cual, quienes aspiren a participar en la licitación, puedan obtener mayor
información o precisar cuestiones contenidas en la convocatoria; los comentarios o
sugerencias aportadas por quienes acudan a esas juntas o que se remitan por
escrito, pueden dar lugar incluso a modificaciones en la convocatoria, siempre que
no se trate de aspectos sustanciales y sean también publicadas.
- Se prevé también la posibilidad de realizar una visita al lugar en que se realizará
la obra, cuando así corresponda.

- La presentación de las proposiciones se realiza en sobre cerrado o mediante el

sitio CompraNet; en este último supuesto, los sobres son generados mediante el
uso de tecnologías que resguarden la confidencialidad de la información (de los
que no se brinda mayor detalle en la Ley). Se genera un Acta en el que se hace
constar la presentación de la proposición y la entrega de la documentación anexa.

- Posteriormente se realiza la evaluación de las proposiciones, en la que se verifica

el cumplimiento a los requisitos contenidos en la convocatoria. El contratante
deberá además, cerciorarse de la autenticidad de los documentos presentados, de
la especialidad, experiencia y capacidad de los interesados y de su historial de
cumplimiento satisfactorio en otras contrataciones, de ser el caso.

El contrato se adjudicará al licitante que reúna todos los requisitos y cuya

proposición resulta solvente y garantice las mejores condiciones de precio, calidad,
financiamiento, oportunidad y demás circunstancias.

- Si el monto del contrato rebasa el equivalente a diez millones de días de salario

mínimo vigente en el Distrito Federal o atendiendo al impacto que la contratación
tenga en la dependencia o entidad; se requerirá la participación de testigos
sociales –excepto si se considera que el procedimiento contiene información
clasificada o reservada-.

- La emisión del fallo constituye una resolución por escrito en la que se contiene
una relación de licitantes cuyas propuestas fueron desechadas, debiendo exponerse
los motivos para ello y los puntos que incumplieron; una relación de los licitantes
que presentaron propuestas solventes, con un listado o relación de los rubros
evaluados; el nombre del licitante ganador, exponiendo también las razones que
motivaron la adjudicación y los datos correspondientes a la firma del contrato,
entrega de anticipos y garantías.

En caso de que la licitación sea declarada desierta o por causas de fuerza mayor
deba cancelarse la licitación, se emite también un fallo debidamente motivado.

Se prevé discrecionalmente la posibilidad de realizar una junta pública para dar a

conocer el fallo, además de su difusión en el sistema CompraNet y por correo
electrónico a todos los licitantes.
 La constitución dispone que sólo en los casos en que la licitación pública no sea el
mecanismo idóneo para asegurar las mejores condiciones disponibles en cuanto a calidad,
precio y demás circunstancias pertinentes; podrá considerarse la contratación por
invitación a cuando menos tres personas o la adjudicación directa. Particularmente, la Ley
prevé entre sus supuestos, los siguientes:

- Cuando la contratación involucre obras de arte, patentes, derechos de autor u otros

derechos exclusivos;
- Se considere que la realización de una licitación pueda poner en peligro el orden
social, la economía, seguridad o medio ambiente;
- Se puedan provocar pérdidas o costos adicionales importantes;
- Se requiera atender a una eventualidad urgente y por ello, no haya tiempo de
realizar una licitación;
- El contrato tenga fines exclusivamente militares o para la armada;
- Se hubiera rescindido el contrato al licitante ganador, en este supuesto, se invita a
tres participantes que hubieran presentado propuestas solventes;
- La obra consista en el mantenimiento, restauración, reparación y demolición de
inmuebles en los que no sea posible precisar conceptos, cantidades o las
especificaciones que deban incluirse en el programa de ejecución;
- Se requiera mano de obra campesina;
- Se trate de consultas, asesorías, estudios o investigaciones en que se requiera la
opinión de determinadas instituciones; o
- La información que se tenga que proporcionar para realizar una licitación, sea
reservada.

Estos supuestos son sólo algunos de los muchos que quedaron previstos en este
ordenamiento, como exenciones para no realizar una licitación pública, que sumados a los
que facultan la no aplicación total de la Ley, crean un amplio margen para la arbitrariedad
y obstaculizan la libre competencia, igualdad de oportunidades y posibilidad de obtener
las ofertas más convenientes. Resulta necesario realizar un ejercicio de ponderación que
garantice que los supuestos para no realizar una contratación por licitación pública y
sujetarse a esta Ley, sean sólo los que basados en criterios racionales, determinen la
absoluta inconveniencia de realizar una licitación. Más adelante se ejemplificará lo
anterior, con el caso de una obra sumamente costosa y deficientemente ejecutada que se
realizó bajo el amparo de uno de estos supuestos de excepción.

El siguiente mecanismo para las contrataciones de obra pública, es la invitación a

cuando menos tres personas, constituye una licitación restringida a la que son convocados
a participar, sólo quienes satisfagan determinados requisitos y que sigue un
procedimiento análogo al establecido para la licitación pública.
 Finalmente, la adjudicación directa es una contratación en la que sin mayor preámbulo
se designa y otorga un contrato a quien realizará la obra; por cuestiones como las
previamente enlistadas. Este mecanismo ha sido ampliamente criticado, dado el amplio
margen de discrecionalidad con que cuenta el contratante para adjudicarlos, además del
potencial encarecimiento de la obra, dada la ausencia de competencia entre potenciales
postulantes.

Cualquiera que sea la modalidad mediante la que se elija al adjudicado; esta etapa
finaliza con la firma del contrato y en su caso, la entrega de anticipos y garantías que se
hubieren pactado.

La etapa final de este proceso de contratación, consiste en la ejecución de la obra y

cumplimiento o no con el contrato. En esta fase puede imponerse una sanción por
incumplimiento o liberarse la garantía y pago correspondiente, según sea el caso. La Ley
en tratamiento prevé además, supuestos para la terminación anticipada del proyecto;
mecanismos de verificación y fiscalización tanto de la obra como de los recursos invertidos
y las formas de solución de controversias. Todos estos, puntos en los que no se realizará
mayor detenimiento en este momento.

En esta fase, se ha culminado ya un procedimiento de contratación, que en el caso de la

licitación pública, implicó una inversión de tiempo y recursos; la obra pública ha quedado
ya terminada –satisfactoriamente o no-; se han invertido ya recursos tanto por parte de la
persona que realizó la obra, como por el ente contratante, ya sea porque se hubiera
pactado un adelanto o si se liberó ya el pago total. Además se ha edificado o modificado
una determinada infraestructura, bajo la hipótesis de haberse atendido al interés público.

Como se había planteado previamente, aunque la realización de obras públicas debe

ciertamente atender a lo contenido en el Plan Nacional de Desarrollo y sus equivalentes
estatales y locales, al Código territorial y al presupuesto con el que se cuente; la legislación
en la materia omite considerar que ninguno de esos documentos se elabora mediante un
proceso de consulta directa con la población a quien se busca beneficiar con esas obras.

Por esta razón, sin importar cuántos candados o restricciones se lleguen a establecer
para garantizar que una obra pública se realice con honradez y eficacia, mientras que en su
realización no sea tomada en cuenta la postura y necesidades reales del sector de la
población al que se encuentra destinada la obra, ningún mecanismo podrá reflejar
correctamente el costo-beneficio real ni la adecuada utilización de los recursos.

Contrario a como se viene realizando, la fiscalización debe iniciar desde la fase de

planeación y con intervención del sector al que se busca beneficiar y no hasta que la obra
ya finalizó. Para ello, es necesario antes de emitir convocatorias o cualquier acto de
contratación, primero transparentar en forma eficaz la decisión del proyecto a realizar,
empleando medios de difusión que verdaderamente lleguen al ciudadano –pues como se
ha expuesto, por su complejidad y lenguaje la plataforma CompraNet no se encuentra
realmente dirigida al común de las personas-. Estas publicaciones deberán realizarse por
lo tanto, en los periódicos de mayor circulación en la región en que se vaya a realizar la
obra, en el mismo lugar en el que la misma se realizará y tratándose de proyectos que sólo
se dirijan a un número limitado de personas (como la pavimentación de una calle), la
publicación deberá realizarse en forma personal a cada habitante de la misma.

Estas comunicaciones deberán exponer en términos comprensibles, las características

generales de la obra que se vaya a realizar, el problema o necesidad que se busca atender,
fechas y plazos aproximados para su realización, el presupuesto destinado a ella y una
imagen o maqueta del proyecto.

Por ejemplo, informar a quienes usualmente transitan por un boulevard, vecinos de las
colonias aledañas y ciudadanía en general, la decisión de construir un puente peatonal, la
necesidad que se percibe para que éste exista (como una mayor seguridad al atravesar la
calle), el presupuesto que se va a invertir, la fecha en que se iniciaría su construcción y
cuánto tiempo se prevé que duren estos trabajos. Se procuraría poner en el lugar, una
maqueta para que las personas puedan percibir con mayor claridad cómo lucirá ese
puente.

Dotar de transparencia la actuación de un ente público, sin instaurar una herramienta

que permita la participación activa de los ciudadanos, resulta un ejercicio democrático
inerte; por ello resulta indispensable que una vez que se ha informado a los destinatarios
de la obra, se conceda un término para que éstos puedan emitir cualquier opinión,
comentario, duda o sugerencia al respecto. Ello puede realizarse tanto en forma presencial
(en la celebración de una junta aclaratoria), como por escrito. La autoridad deberá adoptar
los mecanismos necesarios para garantizar la recepción y trámite de cada intervención que
reciba.

Cualquier queja u oposición que se formule, ya sea con un aspecto en particular de la

obra o con su construcción en general, siempre que esté sustentada en razones lógicas y
objetivas, deberá ser tomada en consideración; asimismo, toda duda que se formule
deberá ser respondida. Cuando exista la oposición de un determinado porcentaje
representativo del sector al que se busque beneficiar con la obra, la autoridad deberá
cancelar el proyecto o modificarlo de modo que resuelva los puntos que hayan generado la
oposición; con la única excepción de que al no realizar la obra, la seguridad de la
población pueda verse gravemente comprometida.
 Esta excepción, sin embargo, tendría que sustentarse en razones tan contundentes
como lo sería el posible desbordamiento de una presa cercana a un núcleo de población
que se niega a la construcción de una obra que puede eliminar ese riesgo.

Retomando el ejemplo planteado, si un elevado número de personas que transitan por

el boulevard en el que se construirá el puente, hacen notar que realmente nadie cruza la
calle por ese punto y existe ya un puente peatonal a corta distancia o sugieren moverlo
unos metros porque el lugar en que se planea construir se encontrara por ejemplo, un
hospital y los trabajos de construcción causarían un serio disturbio en la recuperación de
los pacientes que en él se encuentran; la autoridad se encontrará obligada a cancelar o
modificar el proyecto.

No podemos ignorar que las personas a quienes una obra se encuentra dirigida,
conocen mejor que los gobernantes, sus propias necesidades e incluso costumbres. Como
usuarios de las infraestructuras, pueden detectar mejor cómo una obra puede beneficiarles
o perjudicarles y por ello, el conocimiento que poseen es sumamente valioso y puede
retroalimentar esos proyectos.

Un modelo de este ejercicio de participación, se encuentra ya contenido en el Código

Territorial para el Estado y los Municipios de Guanajuato y puede ser trasladado a las
Leyes de Obras públicas.

Medidas como ésta, tienden a evitar también, conflictos civiles o futuras

manifestaciones, lo cual resulta benéfico también para los gobernantes, pues previo a la
realización de un procedimiento de contratación, tendrían la certeza de que el proyecto
inicial se encuentra respaldado por la población a la que se dirige o al menos, por la
ausencia de posturas opuestas.

Los mexicanos conocemos muy bien ese sentimiento de frustración e incluso enojo al
saber que una enorme cantidad de dinero se invirtió en una obra innecesaria o mal
planeada y ejecutada, sin haber podido hacer nada para frenarla. Se pactó y anunció
públicamente que para el día 15 de septiembre de 2010, iba a ser inaugurada una obra
arquitectónica conmemorativa del bicentenario de la independencia de México y
centenario de la revolución, que consistiría en un arco. El entonces presidente del país,
Felipe Calderón anunció que esta obra sería tan emblemática y admirada como el Ángel de
la Independencia y el Monumento a la Revolución1.

En la práctica, lo que se construyó fueron dos placas de acero paralelas, recubiertas con
cuarzo que requieren para su funcionamiento de luces LED, lo cual representa un elevado

1
http://www.proceso.com.mx/noticias_articulo.php?articulo=65801
consumo en energía eléctrica –tan sólo en sus primeros cuatro meses de operación, éste
monumento consumió más de 178 mil pesos por pago de suministro eléctrico2- en sus de
aproximadamente 15 mil pesos diarios.

Anualmente se licitan contratos para su mantenimiento, por 2.5 millones de pesos que
no parecen estar rindiendo frutos, pues al día de hoy tiene ya 80 placas fundidas y 7 de las
125 máquinas que controlan la iluminación de las placas están descompuestas3; por el
contrario los monumentos con los que el entonces presidente comparaba ésta obra, al ser
estructuras de concreto, mármol y bronce, no dependen de ningún tipo de tecnología para
cumplir con su función y no representan gastos de mantenimiento siquiera cercanos a esas
cantidades.

Esta obra fue inaugurada hasta el día 7 de enero del 2012; esto es, 15 meses después de
la fecha pactada. Su contratación se llevó a cabo mediante invitación a 35 despachos de
arquitectos (entre ellos, uno con historial de incumplimientos previos y que incluso había
sido previamente inhabilitado por la entonces Secretaría de la Función Pública). El
contrato fue finalmente adjudicado a la empresa “I.I.I. Servicios, S.A. de C.V”, misma que
no tenía la capacidad, infraestructura ni personal competente para llevar a cabo su
ejecución, pues la obra fue subcontratada al 100%. El proyecto ejecutivo tenía prevista la
construcción de 34,877.96 m2; al momento de concursarse, se estableció como medida:
11,573.44 m2 pero finalmente, se entregó una construcción de sólo 8,138.23 metros
cuadrados.4

Aunado a todas estas deficiencias en la planeación y ejecución, la que causó un mayor

descontento y perjuicio a todos los mexicanos, fue su costo que inicialmente estaba
previsto en 393 millones 500 mil pesos, cantidad que ya era bastante elevada y sin
embargo, al final costó al país entero la suma de aproximadamente 1,035 millones de pesos
es decir, 196% más. Por todas estas razones y las innumerables deficiencias que han sido
encontradas en sus fiscalizaciones, esa obra es conocida por muchos, con el vergonzoso
sobrenombre: “monumento a la corrupción”.

Esta obra evidentemente no reunió las mejores condiciones en cuanto a precio, calidad,
financiamiento u oportunidad; claramente no representa tampoco las mejores condiciones
para el Estado o el interés público. Es por tanto, contraria a los principios constitucionales
expuestos y definitivamente no es conveniente para los mexicanos.

Muchas de estas deficiencias e irregularidades se hubieran podido evitar, si la misma

Ley no previera tantos supuestos excepcionales para la realización de una licitación

2
www.excelsior.com.mx/2012/05/21/comunidad/835520
3
http://www.reforma.com/aplicacioneslibre/preacceso/articulo/default.aspx
4
http://www.asf.gob.mx/uploads/56_Informes_especiales_de_auditoria/Estela_Luz_Nv.pdf
pública; si se hubiera dado la debida publicación a la totalidad del proyecto, con lo que
más de algún experto pudiera haber señalado las deficiencias en la planeación y modificar
o aclarar los contratos previo a su otorgamiento; pero principalmente si alguien hubiera
consultado a cualquier ciudadano si deseaba o consideraba necesario que una parte tan
significativa del erario público se invirtiera en un monumento tan costoso que realmente
no es representativo del bicentenario y desencadenaría más gastos aún para su
mantenimiento y funcionamiento. Basándome en la cantidad de marchas y
manifestaciones realizadas en contra de su construcción, puedo afirmar que en su
mayoría, los mexicanos habríamos expresado nuestra oposición con esa obra y de contar
con una vía legal para ello, se habría frenado su construcción.

A la fecha, cerca de 10 personas involucradas con la construcción y supervisión de esa

obra han sido sancionadas administrativa y penalmente, pero los recursos malversados
probablemente jamás serán recuperados. Las reformas a la Ley de Obra Pública y Servicios
Relacionados con las Mismas y la creación de una nueva Ley Federal Anticorrupción en
contrataciones públicas han impuesto cada vez mayores cláusulas y mecanismos de
supervisión, control y sanciones para quienes incurran en actos contrarios a la ley o en su
beneficio; sin embargo, ninguna medida ha sido tomada para dar una efectiva
intervención al sector social cuyo interés se busca beneficiar mediante estas obras y por
ende, no existe un real contrapeso al poder del Estado, que pueda permitir frenar obras
como la descrita, en un futuro.

Obras públicas realizadas en detrimento del genuino interés público,

desgraciadamente hay demasiadas como para enlistarlas; sin embargo, en la práctica los
ciudadanos nos enteramos de que existe un proyecto de obra pública hasta el momento en
que ya se está construyendo y al no contar con un mecanismo para hacerse escuchar, la
única opción que se deja es el cierre de calles, movimientos que impidan la continuación
de una obra o simplemente el descontento con el resultado final e incrementar el sentido
de desconfianza en las instituciones.

Dar a la ciudadanía una atribución crítica para proponer, revisar y supervisar

también el actuar de los funcionarios públicos, nos permite convertirnos en verdaderos
contrapesos democráticos y facilita los procesos de rendición de cuentas; a mayor escala
puede también recuperar la confianza del ciudadano. Ello puede además, superar la
necesidad de contar con testigos sociales, que como se ha dicho, no son figuras
representativas del sector beneficiado y reciben una contraprestación por sus servicios,
que puede suplirse con un verdadero ejercicio de transparencia y colaboración directa.

El involucramiento de funcionarios y proveedores en las compras del sector público es

una de las prácticas que mejor simbolizan la corrupción; pero también su omisión al
realizar procesos de contratación deficientes que generen sobreprecios con cargos a los
programas y a los propios contribuyentes.

El principio de legalidad es la base sobre la que se erige todo acto administrativo, éste
nos ordena que cada acción que realice una autoridad de la administración pública,
necesariamente deba encontrarse soportada por un ordenamiento legal; en el caso de la
obra pública, podemos ver que aún actuando en total apego a los ordenamientos legales
vigentes, los principios constitucionales ya señalados pueden no estarse garantizando
plenamente mediante aquellas normas. Es necesario entonces realizar una reforma integral
a aquellos ordenamientos, de modo que el interés público auténticamente condicione la
actuación de la administración pública.

En palabras del jurista Jorge Fernández Ruíz:

«La historia enseña que las peores desgracias de la humanidad derivan del desvío de poder,
o sea, de la desnaturalización de la potestad pública en beneficio de unos cuantos
detentadores de ella y en perjuicio de la dignidad humana, en confirmación de la tesis
hobbesiana de que el hombre es el lobo del hombre. De ahí la aspiración milenaria
resumida por Montesquieu: “Para que no se abuse del poder, es necesario que le ponga
límites la naturaleza misma de las cosas”.»

Erradicar la corrupción tanto en materia de obra pública como en el actuar de los

gobernantes en México, aunque es una tarea por demás compleja, sí es realizable. Se
cuenta con experiencias internacionales de países que han logrado superar en gran medida
sus índices de corrupción, como Singapour que se llegó a ubicar entre los primeros tres
lugares en mediciones de corrupción y al que le tomó casi 30 años superarla en forma
destacable. Chile y Uruguay se han encontrado en situaciones similares5.

No obstante, como bien decía Montesquieu, las costumbres no se cambian a través

de las leyes

 Las costumbres no se cambian a través de las leyes (Montesquieu), compromiso a

largo plazo para regresar a la legalidad, haciéndole ver a la gente que el costo de la
corrupción es mucho mayor que el beneficio que obtenemos de ellos; pero ello
resulta más difícil si los ejemplos que vemos en el propio poder y líderes políticos
no son referentes de probidad. Ardua labor de cambio de costumbres y valores.

5
www.transparency.org/country
¿puede este hombre ya corrompido por la sociedad construir una nueva
sociedad justa? La respuesta de Rousseau es afirmativa, porque el mal no
está en el hombre sino en su relación con la sociedad. La perversión se ha
producido por el mal gobierno y es el “corazón del hombre” quien puede
cambiar la situación.